desafíos políticos de la reforma tributaria en costa rica

Desafíos políticos de la reforma tributaria en Costa Rica

Fernando HerreroRandall García

Guatemala2012

Propósito: Analizar los desafíos y la estrategia política de la reforma

tributaria en Costa Rica

Contenido• El enemigo común

• La construcción de la mayoría parlamentaria

• La separación del constribuyente y el usuario de los servicios

• Diálogo político de la reforma tributaria

• Al final del camino

El enemigo comúnContexto

EL ENEMIGO COMÚN• La discusión fiscal ha sido una constante

durante los ùltimos veinte años• Pero sólo ha sido posible hacer reformas

sustantivas cuando la brecha fiscal es crítica: cuando existe un enemigo común y así lo percibe la sociedad

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

10

12

14

16

18

20

22

Crisis fiscal: ¿condición de la reforma? Ingreso y gasto del Gobierno Central(% PIB)

Ingresos Totales Gastos Totales

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20120

5

10

15

20

25

El Ingreso es insuficiente para financiar el Gasto corriente

Gasto corriente Gasto de capital Ingresos Corrientes

Primer paso estratégico: enfrentar al enemigo común

– La Presidenta de la República asumió personalmente la dirección del proceso y presentó un proyecto integral

– El gobierno contuvo el gasto corriente como proporción del PIB

– Se fortaleció la lucha contra la evasión y se hicieron públicas las acciones

– Finalmente, las tasas de interés empezaron una tendencia al alza, para poder financiar el gasto

2010 2011 2012 2013 2014 2015 201625

30

35

40

45

42.5

29.5

32.4

35.8

Deuda proyectada-con y sin reforma-

(%PIB)

Sin Reforma Con Reforma

La construcción de la mayoría parlamentaria

1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 20100

2

4

2.2 2.2 2.1 2.0 2.1 2.4

3.2 3.0 3.0

¿El fin del bipartidismo?*Presidencial

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).* Se utilizó la fórmula elaborada por Markkus Laakso y Rein Taagepera (1979)

1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 -

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

2.5 2.5 2.6 2.7

3.4

4.5 4.6

5.0

La atomización parlamentariaNúmero efectivo de partidos polí-

ticos*Legislativo

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).* Se utilizó la fórmula elaborada por Markkus Laakso y Rein Taagepera, "Effective" number of parties: A measure with application to West Europe. Comparative Political Studies, 12, 1, abril, pp. 3-27, 1979.

1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010

89.5% 94.7% 94.7% 93.0% 87.7%

63.2%52.6% 52.6%

10.5% 5.3% 5.3% 7.0% 12.3%

36.8%47.4% 47.4%

Pérdida de control legislativo de los partidos tradicionales

Escaños PP NO tradicionales

Escaños PP Tradicionales

Fuente: TSE

Situación legislativa actual• El partido en el gobierno obtuvo 24 diputados de 57

(42.1%)• La oposición son 7 partidos políticos :

– PAC: 11. Dividido en dos subgrupos– PML: 9. Divididos en dos subgrupos– PUSC: 6. Dividido en 6 “subgrupos”– Tres partidos unipersonales

Situación legislativa actual• Primer año: del control del Directorio Legislativo

(Comisiones)• Segundo año: Se pierde el control del Directorio y las

principales comisiones legislativas (minoría más grande)

• Oposición: alianza legislativa en torno al control del Parlamento– Agrupaciones política, ideológica y programáticamente

muy disímiles– Aun así ha perdurada, excepto en torno a la reforma

tributaria.

Segundo paso estratégico: construcción de una mayoría parlamentaria

• Se identificaron cuatro partidos como los aliados potenciales y se negoció con ellos su apoyo al proyecto, con modificaciones importantes– El Partido Acción Ciudadana, segunda fuerza en el

Congreso– Los partidos con representación unipersonal (de

origen religioso)– El Partido Accesibilidad sin Exclusión

Las modificaciones incluyeron

– La incorporación de renta mundial y la explicitación de avances en la integración de renta

– La inclusión de tasas marginales más altas en renta personal

– El trato preferencial a las organizaciones empresariales del sector social (cooperativas, solidaristas, empresas del sector educativo, Banco Popular, mutuales)

– El gravamen de los dividendos de zonas francas a partir de 2015

– La ampliación de la canasta básica

La separación del contribuyente y el usuario de los servicios

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

Coeficiente de Gini

Coeficiente de GiniFuente: Estado de la Nación (2009) Nota: El índice de Gini varía de 0 (igualdad perfecta) a 1 (desigualdad perfecta)

En la última década ha estado relativamente estable, pero en una perspectiva de 20 años, el coeficiente de Gini ha aumentado de 0.3 a 0.5

Sigue siendo de los mejores de América Latina

Las clases más altas han logrado capturar mayores ingresos, pero las más bajas se han quedado estancadas

(especialmente la mano de obra No calificada)

“Los ricos más ricos y los pobres igual de pobres”

Gasto tributarioaltamente regresivo

Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 100

5

10

15

20

25

30

35

40

3.0 3.8 4.5 5.5 6.6 7.6 8.7 10.4

15.7

34.3

Distribución porcentual de las exoneraciones con la canasta actual

Ventas 3.7

Renta1.8

Otros0.3

Gasto Tributario por tipo de impuesto

-como porcentaje del PIB-

Canasta Consumo

(IPC)1.5

Servicios1.7

Otros bienes0.5

Gasto Tributario en el IGV-como porcentaje del PIB-

Gasto tributario

Gasto social

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20100

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

600,000

700,000

800,000Gasto social real per cápita

(colones del 2006)

Gasto social real per cápita Gasto social real per cápita en saludGasto social real per cápita en educación

Fuente: Estado de la Nación (2010)

El gasto social ha compensado de manera importante la desigualdad

educación

Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 -

5

10

15

20

25

Consumo de educación pública y privada según decil de ingreso 2010

(porcentaje)

Público PrivadoFuente: Encuesta Nacional de Hogares (2010)


5

10

15

20

25

30

35

40

45 Asistencia a primaria por institución pública o privada según decil de

ingreso 2010 (porcentaje)

En primaria pública En primaria privada

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (2010)


5

10

15

20

25

30

Asistencia a secudaria académica por institución pública y privada según decil de ingreso 2010

(porcentaje)

En secundaria pública En secundaria privada


5

10

15

20

25

Asistencia a educación superior de pregrado y grado por institución pública o privada 2010(porcentaje)

En educación superior de pregrado y grado pública En educación superior de pregrado y grado privada


10

20

30

40

50

60

70

80

90

Distribución por decil del gasto de los hogares en hospitales o clínicas privadas, 2004

(porcentaje)

Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos (2004)


20

40

60

80

100

120

Distribución por decil del gasto de los hogares en seguro de emer-gencias médicas, 2004

(porcentaje)



5

10

15

20

25

30

35

40

Distribución por decil del gasto de los hogares en médicos generales, 2004(porcentaje)



10

20

30

40

50

60

70

80

90

Distribución por decil del gasto de los hogares en cirugía ambulatoria, 2004(porcentaje)


Seguridad ciudadana


10

20

30

40

50

60

70

80

90

Distribución por decil del gasto de los hogares en pago por servicios de vigilancia 2004

(porcentaje)



5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Distribución por decil del gasto de los hogares en alarmas de todo tipo, 2004(porcentaje)



5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Distribución por decil del gasto de los hogares en pago por licencia para portar armas, 2004

(porcentaje)


Línea estratégica 3: asociación con la economía social

• Cooperativas• Solidaristas• Mutuales• Empresas del sector educación• Banco Popular

Y diálogo continuo, pero sin acuerdo, con las principales organizaciones sindicales

Diálogo político de la reforma tributaria

Un intenso proceso de diálogo nacional

Se evidencia que CR: necesita una reforma(Mayo-Setiembre 2010)

A partir de ahí se genera una propuesta que es conversada con diversos grupos de la sociedad y se acuerdan algunos cambios con PRN y PRN(Setiembre 2010 – Enero 2011)

Se presenta la propuesta base(17 de Enero 2011)

Se realiza un intenso proceso de consulta en Hacendarios y de análisis con diversos grupos y sectores (Enero – Abril 2011)


Se concretan acuerdos con diversos sectores(Abril-Mayo 2011):• PASE• Cooperativistas• Solidaristas• Mutuales• B. Pop.• Magisterio• PRN y PRN• CADEXCO• PML

Se presenta un texto sustitutivo(Mayo 2011)

Se evidencia el interés de algunos grupos políticos de evitar el trámite de la reforma(Mayo-Agosto 2011)


Se hace un esfuerzo del PLN y el Gobierno de darle trámite al texto consensuado(Junio-Agosto 2011)

Se mantiene un proceso de diálogo permanente con el PAC(Enero-Agosto 2011)

Se intensifica el diálogo con el PAC(Agosto-Setiembre 2011)

Se logra un acuerdo con el PAC que profundiza lo acordado con otros grupos(Setiembre 2011)


El acuerdo permite la aprobación de un procedimiento legislativo especial (Setiembre 2011)

El procedimiento implicaba una comisión especial, encargada de analizar el texto(Setiembre-Noviembre 2011)

Ingresa y comienza su trámite en el pleno del Congreso(Diciembre 2011-Marzo 2012)

Se encuentra a la espera de que hoy se vote en primer debate, para luego pasar al órgano constitucional y recibir su última votación(Marzo-Abril 2012)

Línea estratégica 4: acuerdos con los sectores económicos

• Garantías al grupo de zonas francas• Acuerdos con el sector financiero• Condiciones preferenciales al sector

agropecuario vinculado a la canasta básica• Ajustes graduales a turismo y construcción

Al final del camino

El ingreso esperado de la reforma es 1.5% del PIB en el primer año en que se aplica completo, y 1.8% a partir del tercero. A pesar de la reducción (2.5%), es la reforma más grande que se ha propuesto en Costa Rica

Ventas• Tasas diferenciadas para educación y salud privadas (consumo para grupos

de mayores ingresos)

• Tasas preferentes temporales (ingresan paulatinamente): sectores especializados en servicios como turismo y construcción de vivienda

• Canasta básica. Se buscan exoneraciones permanentes de algunos de los principales insumos y materias primas para su producción (Sectores agropecuario, agroindustrial e industrial).

• Exoneraciones que responden a compromisos políticos específicos y clientelares.

• Exoneración a vehículos con "tecnologías limpias" de incremento en los selectivos de consumo, IVA, impuesto al traspaso e impuestos de propiedad de los mismos.

Renta• Tasas diferenciadas para ganancias de capital (sector financiero)

• Exoneraciones vigentes para la competitividad (zonas francas)

• Garantía de que la “renta mundial” o territorial reforzada solo es para las rentas del capital que son repatriadas.

• La eliminación de los incentivos fiscales a bancos extranjeros. Tarifa reduciad para las remesas de intereses a no residentes cuando se trate de pagos efectuados por entidades financieras locales sujetas a supervisión o cuando se trate de una entidad vinculada.

• Exoneración o tratamientos preferenciales para la Pymes.

• Posibilidad de acreditar gastos de salud y educación, a las personas físicas con actividad lucrativa

Próximos pasos:

Aprobación en primer debate (hoy)

Resoluciones de la Sala Constitucional (al menos un mes más correcciones)

Aprobación en segundo debate (de mero trámite)

Reflexión final

Dos grandes desafíos se han hecho evidentes:

¿El ocaso de la democracia?

La reconstrucción de una Costa Rica integrada

desafíos políticos de la reforma tributaria en costa rica

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