desafíos para el desarrollo sostenible de las ciudades

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Tema central

Revista eure (Vol. XXXII, N 96), pp. 7-25, Santiago de Chile, agosto de 2006

Lucy Winchester*

Desafos para el desarrollo sostenible de lasciudades en Amrica Latina y El Caribe* *

Abstract

The sustainable development of the cities of Latin America and the Caribbean poses important challenges forthe urban territorial policies at their local, subnational, national and regional levels. It requires the convergencein the urban space of the necessity of internalizing the environmental costs (via improvement of the managementand governability of the associated systems), assuming and solving social inequities (via improvement of urbanhabitability and the investement of capitals), and the recognition and approach to economic restrictions relatedto efficiency (by improving the offer of financing). This work discusses these themes in their social, economic andenvironmental dimensions, applied to the sustainable development of the human settlements in the region,focused both on present limitations and opportunities in this field, as well as on the regional process in terms ofpolitical reforms, implementation of programs and the development of projects. It is suggested that there arecertain conditions or factors that systematically fail in the development and implementation of policies aimingat this objective. One of these factors refers to the governability of the system, meaning by this, the characteristicsof the relationships between actors (urban management and political will included), and the formal andinformal rules of the system. The latter incorporates the institutional and normative frame that governs politics.The other factor refers to the scarcity of development of mechanisms of financing for the sustainable urbandevelopment.

Keywords: sustainable development, urban governance.

Resumen

El desarrollo sostenible de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe presenta grandes desafos para lapoltica territorial-urbana en sus niveles regionales, nacionales, subnacionales y locales. Requiere la con-vergencia en el espacio urbano de la necesidad de internalizar los costos ambientales (va mejoras en lagestin y gobernabilidad de los sistemas asociados), asumir y resolver las inequidades sociales (va mejorasen la habitabilidad urbana y la inversin en capitales) y de reconocer y abordar restricciones econmicasrelacionadas a la eficiencia (mejorar la oferta de financiamiento). Este trabajo discute estos temas en susdimensiones sociales, econmicas y ambientales, aplicado al desarrollo sostenible de los asentamientoshumanos en la regin, enfocando en las actuales limitaciones y oportunidades en este campo, comotambin en el progreso regional en trminos de reformas de polticas, implementacin de programas y eldesarrollo de proyectos. Se sugiere que existen ciertas condiciones o factores que sistemticamente fallanen el desarrollo e implementacin de polticas que apuntan a esta meta. Uno de los factores se refiere a lagobernabilidad del sistema, entendiendo sta como las caractersticas de las relaciones entre actores (inclu-yendo cmo es la gestin urbana y la voluntad poltica) y las reglas formales e informales del sistema. Esteltimo incorpora el marco institucional y normativo que gobierna la poltica. El otro factor se refiere a laescasez del desarrollo de mecanismos de financiamiento para el desarrollo sostenible urbano.

Palabras clave: desarrollo sostenible, gobernabilidad urbana.

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Lucy Winchester

1. Introduccin

La ciudad es una matriz fsica y simblica de lamodernidad de nuestras sociedades y es enella donde ms se evidencian las tensiones ycontradicciones del desarrollo urbano no-sostenibleen nuestra regin (concentracin de la riqueza y delos vnculos con la globalizacin econmica, severasinequidades y exclusiones sociales, contaminacin,consumo energtico irracional, pobreza urbana, entremuchos otros).

Sin lugar a dudas, si se pasara revista a los avan-ces, retrocesos, pasivos y capitales actuales a nivelregional en el campo del desarrollo sostenible de lasciudades, veremos que ha habido avances en la re-gin: en particular, en introducir criterios asociadosa estas tres dimensiones claves del desarrollo social,ambiental y econmico en las polticas, programasy proyectos que afectan la urbe. Como tambin enreconocer polticas, programas y proyectos en lasdistantas escalas del desarrollo: local, subnacional,nacional, regional y global. Sin embargo, podemospredecir que encontraremos que no ha habido avan-ces significativos en influir en que el tipo de desarro-llo que se observa en nuestras ciudades sea ms soste-nible.

Por qu?

Sugerimos que existen ciertas condiciones o fac-tores que sistemticamente fallan en el desarrollo eimplementacin de polticas que apuntan a esta meta.Uno de los factores se refiere a la gobernabilidad delsistema, entendiendo sta como las caractersticas delas relaciones entre actores (incluyendo cmo es la ges-tin urbana y la voluntad poltica), y las reglas forma-les e informales del sistema. Este ltimo incorpora elmarco institucional y normativo que gobierna la pol-tica. El otro factor se refiere a la escasez del desarrollo

* SUR Corporacin de Estudios Sociales y Educa-cin. E-mail: [email protected]

** Una versin de este trabajo fue publicada en laSerie Medio Ambiente y Desarrollo de la Divisin de Desa-rrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de CEPAL en2005. Las opiniones expresadas en el trabajo son de estrictaresponsabilidad de su autora, y no representan aquellas dela organizacin CEPAL. Enviado el 26 de abril de 2005,aprobado el 3 de julio de 2006.

de mecanismos de financiamiento que fortalecen unmodelo de desarrollo sostenible urbano.

Este trabajo discute las dimensiones sociales, am-bientales y econmicas del desarrollo sostenible de losasentamientos humanos en la regin, enfocando enlas actuales limitaciones y oportunidades en este cam-po, como tambin en el progreso regional en trminosde reformas de polticas, implementacin de progra-mas y el desarrollo de proyectos. Se revisa el estado dela urbe en nuestra regin desde la perspectiva deldesarrollo sostenible, destacando los avances, retroce-sos, pasivos y capitales actuales a nivel regional en estecampo, para finalizar en una reflexin sobre los pun-tos crticos a fortalecerse para disear e implementarpolticas que apuntan a este fin.

1.1. El desarrollo sostenible urbano

En cuanto a las conceptualizaciones y definicio-nes de desarrollo sostenible y el desarrollo sosteniblede los asentamientos humanos, y cules y en qumedida inciden las polticas sobre las modalidades ylas dinmicas del desarrollo urbano, hay muchospuntos de vista y opiniones. Son las que buscanmedir o cuantificar ndices o coeficientes de lasostentibilidad urbana (ndice de bienestar econ-mico sostenible, huella ecolgica, flujos de carbonoy flujos de materiales, environmental sustainabilityindex, indicadores de desempeo, entre otros), comotambin aquellos que significan el concepto comouna experiencia y buscan observar/medir las per-cepciones de cambio o ideologas (encuestas de per-cepciones, ecologa profunda, Smart Growth,Sustainable Urban Livelihoods, entre otros)1. Den-tro de las comunidades acadmicas y de definicinde polticas, existen profundas divergencias sobrequ es el desarrollo urbano sostenible y sobre quhacer para obtenerlo.

No obstante lo anterior, en el concepto de desa-rrollo sostenible urbano han entrado a formar parteestable tres dimensiones fundamentales: ambiental,social y econmica y tambin espacial, desde laescala local a la global. Sin lugar a dudas, el elementocentral de la sostenibilidad es haber reconocido quelos costos ambientales de la urbanizacin no pueden

1 Basado en la presentacin de Jonathan Barton, LaCiudad Sostenible: desafos y propuestas de gestin urba-na. CEPAL, 17 de noviembre de 2006.

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ser transferidos a las generaciones futuras. Se tratadel principio de la equidad intergeneracional, delhecho que es necesario garantizar a las generacionesfuturas una cantidad de bienes al menos iguales a losque disponemos hoy (capital natural constante).

La urgencia en adoptar polticas de desarrollourbano sostenible se impuso en la regin2 en el cua-dro de la fuerte urbanizacin registrada por todoslos pases, y las tensiones que sta ha presentado en laurbe. A esto se han agregado nuevos problemas aescala global, en particular el impacto que la urbani-zacin puede tener sobre el calentamiento global,sobre la contaminacin transfronteriza, la reduccinde la capa de ozono y el consumo de los recursos. Enla actualidad se plantea con mayor fuerza la erradica-cin de la pobreza, el cambio de los patrones deconsumo y produccin, la proteccin de los recursosnaturales, como objetivos globales y requerimientosesenciales para el desarrollo sostenible. La aplicacinde estos tipos de criterios a la planificacin y gestinurbanas, y su integracin a las polticas de desarrollode las ciudades, en general, no se han materializadoen la regin.

2. Contexto regional. Tendencias deurbanizacin, desempeo econmicoreciente y condiciones ambientalesurbanas en Amrica Latina y el Caribe

2.1. Urbanizacin

Amrica Latina y el Caribe es la regin ms urba-nizada del mundo en desarrollo, con un nivel querivaliza con el de muchos pases industrializados. Lascifras regionales ocultan las grandes diferencias exis-tentes entre los distintos pases, y tambin dentro decada uno de ellos a nivel subnacional, tanto en tr-minos del grado de urbanizacin como de la actualrapidez de este proceso. A un extremo estn los pa-ses con una etapa avanzada de urbanizacin (Argen-tina, Chile, Uruguay y Venezuela), cuyas poblacio-nes urbanas en 2000 constituan un 86%, 87%,90% y un 93%, respectivamente, del total de lapoblacin. Al otro extremo estn los pases predomi-

nantemente rurales, como lo son los de AmricaCentral y Paraguay, cuya poblacin urbana alcanzaa menos de un 60% del total. El nivel de urbaniza-cin de la subregin andina es muy cercano al nivelregional (CEPAL/PNUMA, 2002).

El nivel de urbanizacin de la regin aumentdesde un 71% en 1990, a un 75% en 2000, hastaun 77% en 2003, momento en el cual su poblacinurbana se elevaba a 417 millones en comparacincon 126 millones de habitantes rurales (NacionesUnidas, 2004). Durante las tres ltimas dcadas lapoblacin urbana de la regin creci un 240%,mientras que su poblacin rural apenas lo hizo enun 6,5%. Sin embargo, en la dcada de 1990 latendencia hacia un crecimiento ms lento de la po-blacin urbana en la regin se torn ms pronuncia-da (CEPAL/PNUMA, 2002). Se proyecta para elao 2020 que ms de un 80% de la poblacin en laregin vivir en reas urbanas (NU-Habitat, 2002).En 2001, de los casi 400 millones de personas vi-viendo en reas urbanas en la regin, un 6,1% deltotal corresponde a la subregin del Caribe, un23,6% a la subregin de Amrica Central y un70,3% a Amrica del Sur (MacDonald, 2004). Msan, una importante proporcin de la poblacinurbana de la regin vive en grandes ciudades. Sibien la regin solamente constituye el 8,6% de lapoblacin mundial, tambin representa alrededordel 14% de la poblacin que vive en asentamientoscon ms de un milln de habitantes (MacDonald,2004).

La migracin entre ciudades es la forma ms co-mn de desplazamiento de la poblacin en la re-gin. La migracin de las zonas rurales a las urbanas,que se redujo en trminos absolutos, est adoptandonuevas formas e incluye en particular a los adultosjvenes en edad laboral con mejor nivel de educa-cin y las situaciones de conflicto civil generalizado(Colombia). La regin tambin ha comenzado atransformarse en la fuente de migracin hacia otrospases, fundamentalmente Estados Unidos, y enmenor grado Canad, Europa y Oceana. En Am-rica Central se registran indicios de que las redes quese forman entre quienes se van y quienes permane-cen en el lugar crean un vnculo entre las zonas ur-banas, y que la emigracin hacia Estados Unidosest afectando significativamente los patrones de-mogrficos y socioculturales de todas las ciudades

2 Y en el mundo. Vase agendas mundiales y regio-nales: informe Brundtland (1987); Declaracin de Ro yAgenda 21 (1992); Plan de Accin para los asentamientoshumanos en Amrica Latina y el Caribe (1995, actualizadaen 2001); Objetivos de Desarrollo del Milenio (1999).

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centroamericanas. La asistencia econmica propor-cionada por los emigrantes a sus parientes en suspases de origen se ha constituido en una variablemacroeconmica muy importante tanto parasubregiones (Centroamrica y el Caribe) como parapases individuales (Mxico).

2.2. Desempeo econmico reciente

La caracterstica ms importante del desarrolloeconmico de Amrica Latina y el Caribe durante laltima dcada y media fue la recuperacin de las tasaspositivas de crecimiento. 2005 ser el tercer ao con-secutivo de crecimiento de Amrica Latina y el Cari-be3. Para el ao 2006 se proyecta una prolongacinde la fase expansiva del ciclo econmico, aunque auna tasa algo inferior. Si estas proyecciones se confir-man, la tasa de crecimiento medio del perodo 2003-2006 ser levemente superior al 4%, mientras el PIBper cpita habr acumulado un aumento cercano al11%. Desde una perspectiva histrica, el perodo decrecimiento que atraviesa Amrica Latina y el Caribeconstituye un hecho sumamente positivo. Sin em-bargo, la mayor parte de los pases de la regin estcreciendo menos que otras regiones del mundo. Encasi toda la regin la inversin, expresada como por-centaje del PIB, sigue siendo muy baja e insuficientepara producir un crecimiento que permita resolver lospersistentes problemas laborales y de bienestar en ge-neral. De todos modos, el mejoramiento de las condi-ciones en que se mueven las economas de la reginest comenzando a influir favorablemente en los mer-cados de trabajo (CEPAL, 2005).

No obstante lo anterior, muchos de los pases dela regin han sufrido mayores niveles de inestabili-dad econmica, lo que influye negativamente en lasya adversas condiciones en los mercados laborales.Actualmente un 40,6% de los hogares de AmricaLatina se encuentra bajo la lnea de pobreza y sinproteccin social bsica, lo que afecta a 213 millonesde personas, 88 millones de las cuales vive en condi-ciones de extrema pobreza (CEPAL, 2006). La po-breza urbana se expresa a travs de bajos ingresoslaborales, relacionados con el empleo precario y eldficit de capital educativo, incluidos con

inequidades de gnero. La jefatura de hogar femeni-na, ms que estar sobrerrepresentada en la pobreza,se asocia a mayor vulnerabilidad econmica y social,como consecuencia del menor nmero de ocupadospor hogar, lo que significa una mayor exposicin acaer bajo la lnea de pobreza en momentos de crisis.

El crecimiento promedio en la mayora de lospases de la regin ha sido insuficiente para superarlos problemas de pobreza. La profunda desigualdaden la distribucin del ingreso que predomina en lospases latinoamericanos constituye un problema yun obstculo en este mbito, que no se limita a unabrecha de ingresos, sino que se expresa en brechas enmateria de bienestar social, capital humano, activosproductivos y pleno ejercicio de los derechos ciuda-danos (CEPAL, 2006). Los anlisis de la CEPALdemuestran que los factores vinculados al bienestareconmico tienen efecto tanto sobre la inequidadcomo sobre la pobreza.

2.3. Condiciones ambientales urbanas

Luego de la prdida de ciertos recursos natura-les, el deterioro del medio ambiente urbano es elproblema ms grave que enfrenta la regin en estecampo del desarrollo. En trminos generales, las cau-sas del aumento de la contaminacin del aire, el sue-lo y el agua se vinculan a procesos de urbanizacinno planificados, a la agricultura (uso de tcnicas nosostenibles y de sustancias agroqumicas) y a lainadecuada gestin del medio ambiente. El creci-miento descontrolado de las ciudades ha expuestouna vasta proporcin de la poblacin al deterioro dela calidad del aire y del agua, a la contaminacin pordesechos slidos y peligrosos y a la degradacin delas zonas costeras. El hacinamiento, la carencia deinfraestructura y la expansin urbana descontroladaaumentan el grado de exposicin a los agentes con-taminantes, con el resultado de que los sectores mspobres son habitualmente las primeras vctimas dela contaminacin.

Aunque los procesos de urbanizacin se torna-ron ms lentos durante la dcada pasada, an persis-ten graves problemas en los asentamientos humanosde la regin: escasez de servicios pblicos, marcadasdesigualdades sociales en las condiciones del hbitat,segregacin social y espacial, inequidad, pobreza,desempleo y mayor vulnerabilidad econmica, de-terioro ambiental, complejidades en aquellas estruc-

3 Se estima que el PIB tendr una expansin de alre-dedor de un 4,3%, lo que supone un aumento del PIB percpita cercano al 3% (CEPAL, 2005).

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turas de la administracin pblica responsables porel suministro de servicios urbanos ambientales, con-taminacin y vulnerabilidad frente a desastres tec-nolgicos y naturales.

3. Desarrollo sostenible de losasentamientos humanos

3.1. Hbitat

3.1.1. Vivienda

En la regin persisten graves problemas de vi-vienda, especialmente entre los sectores ms pobresde la poblacin: el 45% de estos problemas surge decarencias cuantitativas y el resto refleja la necesidadde introducir mejoras. Se prev que las necesidadespara nuevas viviendas continen aumentando anual-mente debido a la diversificacin de su demanda,pese a la desaceleracin del crecimiento demogrficoen la regin por la diversificacin de la demandahabitacional en la regin: al tpico patrn de familianuclear predominante en dcadas anteriores se agre-gan las tendencias a la formacin de hogares de me-nor tamao, compuesto por personas mayores, y unamayor presencia de hogares con jefatura femenina.Tambin se registra una demanda significativa dereemplazo del parque de viviendas4 disponibles enla regin, especialmente de las construidas para elsector de bajos ingresos a partir de la dcada de 1950,debido a la ausencia histrica de aplicacin de espe-cificaciones tcnicas apropiadas y de medidas y pro-gramas de mantenimiento, lo cual ha reducido lavida til de muchos complejos habitacionales.

El problema ms generalizado que se observaentre los hogares pobres es la falta de acceso al sanea-miento, seguido por la incapacidad de asegurar latenencia de la vivienda y acceder a redes de aguapotable. El siguiente factor en importancia es el pro-blema de las viviendas de mala construccin. Final-mente, el hacinamiento contina siendo una carac-terstica predominante de los hogares urbanos po-bres. La precariedad urbana entendida como la

proporcin de los hogares que no tienen cubiertasus necesidades habitacionales, tales como la mate-rialidad de la vivienda, acceso a servicios (agua ysaneamiento) y la tenencia no afecta slo a los ho-gares pobres, sino que tambin est presente, aun-que en menor grado, en los hogares que se encuen-tran sobre la lnea de pobreza por ingresos. El desa-fo principal de los sectores urbanos de pobreza res-pecto al tema de los servicios urbanos (agua y sanea-miento) es la calidad y el acceso efectivo. En general,existen grandes variaciones entre pobres urbanos enel acceso a los servicios (de buena o deficiente cali-dad), siendo en gran medida la edad del asenta-miento el factor determinante (por ejemplo, los nue-vos asentamientos irregulares periurbanos habitual-mente carecen de servicios) (Banco Mundial, 2004).

En los aspectos fsicos del hbitat, los hogaresencabezados por mujeres demostraban en los aosnoventa una notable desventaja, que se atena haciael ao 2000. En materia de servicios, estos hogarestenan una mejor situacin que el total de hogarespobres a comienzOs de la dcada, pero hacia finalesde ese perodo, la ampliacin de cobertura no favo-reci a este grupo. Si a ello se agrega que tambin seperdieron las ventajas en materia de seguridad de latenencia, se puede concluir que la evolucin ha acen-tuado la precariedad del hbitat de los hogares, par-ticularmente de los indigentes, encabezados pormujeres (MacDonald, 2004).

En la ltima dcada y media, la oferta de vivien-das pblicas y privadas no registr un aumento sus-tancial, permaneciendo incluso por debajo del nivelnecesario para satisfacer las necesidades vinculadas ala formacin de nuevos hogares. Las realidadesmacroeconmicas no han permitido a la mayora delos pases de la regin sostener polticas habitacionalesbasadas en la produccin convencional. Los nuevosenfoques de las polticas han incorporado estndaresms realistas en cuanto a las caractersticas tcnicasde vivienda, dentro de programas que consideranuna consolidacin integral, progresiva y participativade los asentamientos. Queda pendiente la incorpo-racin de otras alternativas como el mejoramiento ola ampliacin de viviendas, y la movilidadhabitacional.

Se ha diversificado los tipos de financiamientopara permitir el acceso a la vivienda por parte de los

4 Los programas de vivienda relacionados al mejora-miento del parque existente son incipientes en la regin.Esta problemtica comienza a recibir atencin a nivel nacio-nal (Argentina, Chile, Costa Rica, Mxico) y a nivel deciudades individuales (Rosario, San Pablo). Para mayoresinformaciones sobre el anlisis del caso de Rosario, verRodrguez (2005).

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hogares de menores ingresos, recurriendo a esque-mas basados en el subsidio estatal, el ahorro previo yel crdito hipotecario. La experiencia regional enmateria de esquemas mixtos de financiamiento paraviviendas sociales basados en un criterio de mercadorefleja varias enseanzas y desafos pendientes en lasreas de sistemas de subsidios, uso de los ahorros ypolticas de crditos para viviendas. La experiencia(Chile, Costa Rica, Colombia) demuestra que unnfasis excesivo en la creacin de nuevos subsidiospara viviendas sin tomar en cuenta temas del dficitcualitativo puede exacerbar los niveles de precarie-dad del hbitat (Szalachman, 2000).

Mientras aspectos claves para los programas desubsidio incluyen una magnitud suficiente de recur-sos pblicos5 y una oferta de suelo urbano a un preciocompatible, las caractersticas del mismo sistema handemostrado de ser de particular importancia: un siste-ma de postulacin imparcial y transparente; temas defocalizacin de beneficiarios (capacidad de pago, te-mas de oferta y demanda); neutralidad en los trmi-nos del uso del subsidio (vivienda nueva o usada;mejoramiento o ampliacin). Aunque an no com-pletamente valorizado por las polticas de vivienda anivel regional, y por tanto sin incorporacin plena, eluso de ahorros previos se ha mostrado efectivo endetectar la disposicin de las familias para resolver susproblemas de vivienda. El acceso al sistema para lasfamilias de bajos ingresos, sin embargo, debe ser ase-gurado a travs de la defincin adecuada de niveles yplazos de ahorros; esto es especialmente importantepara los sectores que poseen poca capacidad de pago,como tambin una conexin a un sistema financieraque garantiza retornos econmicos positivos, seguri-dad y liquidez.

Aunque ha sido aceptado que el componente decrdito de los sistemas de financiamiento de vivien-da social debe operar dentro condiciones de merca-do, indexado a la inflacin, dos dificultades bsicascontinan existiendo que limitan su adopcin ma-yor en la regin: la escacez de los fondos de medianoy largo plazo y el desarrollo insuficiente de los mer-cados financieros (Arieta y Gonzlez, 2002). Avan-ces recientes en el financiamiento para la vivienda

incluyen el reconocimiento de la necesidad de crearmecanismos para la transformacin de los trminosde crdito, la creacin de mercados secundarios parahipotecas, como tambin proporcionar garantas ysubsidios para seguros a bancos comerciales para re-ducir temas relacionados a altos costos de transac-cin.

3.1.2. Suelo urbano y segregacin

Si bien el crecimiento de la poblacin se esttornando ms lento en las ciudades de la regin, lapresin sobre el suelo contina siendo fuerte debidoa la expansin de la demanda de viviendas, servicios,suministros pblicos, espacios recreativos, parquesindustriales y redes viales. La escasez de terrenos ur-banos para la expansin de los asentamientos huma-nos es particularmente seria en el Caribe, debido alas muy reducidas dimensiones de las islas ms pe-queas y a sus limitaciones topogrficas.

Las ciudades amplan sus lmites a expensas delas zonas rurales. Las modalidades de acceso al sueloafectan de manera diferente a los sectores acomoda-dos y a aquellos de menos recursos. Para los primerosexiste en el mercado una oferta de suelos adecuados,legales y seguros. Las familias de ingreso bajo y muybajo, por otra parte, desarrollan estrategias de super-vivencia accediendo a un mercado informal, comotambin ocupando terrenos de alto riesgo urbano-ambiental. Este ltimo proceso la construccin so-cial del hbitat por los habitantes de los asentamientosprecarios y en los barrios consolidados, considera-do como un recurso y una inversin de los sectoresde bajos ingresos que debe activarse, mejorarse o ca-pitalizarse, es quiz una de las principales oportuni-dades de desarrollo del hbitat en la regin. En ge-neral los responsables por la formulacin de polticasno reconocen en forma explcita este recurso ni suincorporacin a las polticas de vivienda. No obstan-te lo anterior, existen muchas experiencias indivi-duales en la regin que se apoyan en estos recursos construccin social de vivienda. De acuerdo a algu-nos analistas (Clichevsky, 2003), el mercado infor-mal del suelo se ha vuelto uno de los principalesmecanismos para acceder al suelo, sobrepasando elfenmeno de las invasiones o tomas en importanciarelativa.

La escasez de tierras urbanizadas y la naturalezaespeculativa de los mercados de tierras en las ciuda-

5 Estudios de CEPAL han demostrado que una in-versin de al menos 1% del PIB sera necesaria (basado enlos programas de Chile y Costa Rica) (Held, 2000).

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des ms urbanizadas de la regin han provocado unnotable aumento de los precios de la tierra en lasciudades de Amrica Latina y el Caribe. Esta ten-dencia en las grandes ciudades ha tenido el efecto derelegar a los sectores de bajos ingresos a sus zonasperifricas debido al costo menor de la tierra y hacontribuido a la segregacin socio-espacial de lospobres. En Chile, las iniciativas pblicas de vivien-da en las grandes ciudades han tenido el efecto derelegar a los sectores de bajos ingresos a sus zonasperifricas debido al costo menor de la tierra y hancontribuido a la segregacin socio-espacial de lospobres, acentundola en ocasiones. Otras estrategiasincluyen la compra y reserva de tierras para vivien-das sociales y otros proyectos de desarrollo urbanollevados a cabo por gobiernos nacionales, regionalesy municipales, si bien el aumento de los precios de latierra no garantiza necesariamente la viabilidad fi-nanciera de estos programas6.

Se ha producido un incremento en la segrega-cin en las ciudades de la regin. Mientras que lasiniciativas pblicas sobre nuevas viviendas han ten-dido a ubicar a los pobres en la periferia urbana oen zonas suburbanas, la demanda de exclusividadresidencial planteada por los sectores de altos in-gresos ha conducido a la expulsin de los sectorespobres de las zonas urbanas de mayor categora. Laformacin de asentamientos precarios en grandesciudades ha reforzado los procesos de exclusinurbana y social, estimulado los conflictos en el usodel suelo en los planes de desarrollo urbano y obs-taculizado los procesos de mejoramiento. La exclu-sin a menudo no se limita al acceso a los beneficiosque la ciudad ofrece, sino tambin a la participa-cin en las decisiones que afectan a la ciudad. Elincremento de la segregacin en las ciudades de laregin toma distintas formas: desde barrios margi-nales en reas consolidadas hasta extensas zonastugurizadas en la periferia de las ciudades. Dentrode estas reas tambin se encuentra una heteroge-neidad en los niveles de ingresos. Por ejemplo, enBrasil, los no-pobres comprenden una proporcinsignificativa de los residentes de favelas, hasta msde 50% en algunas ciudades.

3.1.3. Asentamientos precarios

A mediados de 2001 haba en la regin aproxi-madamente 128 millones de personas que vivan entugurios, es decir, el 32% de la poblacin urbana. Seprev que el nmero de habitantes en asentamientosprecarios continuar en aumento si no se tomanmedidas preventivas y de regularizacin de la situa-cin actual, complementadas con polticas que denacceso ordenado a la tierra urbana. Estos tuguriosabarcan una amplia gama de asentamientos de bajosingresos, desde viviendas deterioradas en el centrode la ciudad a los asentamientos informales con vi-viendas, infraestructura y servicios inadecuados yhacinados, ubicados en zonas de riesgo y con distin-tas formas de tenencia que, en muchas ciudades, sonla nica opcin posible para los pobres urbanos.

En general, el enfoque nacional sobre los tuguriosha variado, pasando de polticas negativas (desalojo,erradicaciones, negligencia benvola) a polticas mspositivas como el mejoramiento de los asentamientos,la movilizacin de recursos locales para las mejoras ypolticas basadas en el derecho. Se han aplicado dis-tintas estrategias programticas, desde las que se limi-tan a regularizar la propiedad de las viviendas irregu-larmente ocupadas, a programas integrados de mejo-ramiento de los barrios7. Con respecto a la primerasolucin, las complejas manifestaciones de desarrolloinformal, la multiplicidad de actores que intervienen,la falta de transparencia en lo que concierne a la pro-piedad de la tierra y el enorme volumen de ttulos quedebe procesarse constituyen serias dificultades para laimplementacin de estas iniciativas.

En el segundo tipo de estrategias, los asenta-mientos irregulares se aceptan como una realidadurbana que no puede erradicarse y como parte delproceso de crecimiento de las ciudades. Estas estra-tegias se fundamentan en un consenso regional ge-neralmente aceptado de que las estrategias basadasen el asentamiento de poblaciones en las zonas que

6 El gobierno municipal de Quito (Ecuador); ofici-nas regionales de los Servicios de Vivienda y DesarrolloUrbano de Chile.

7 La regularizacin puede ser legal y/o urbana. Laregularizacin legal se refiere a la legalidad de la propiedad,al reconocimiento del derecho a ocuparla durante perodosespecficos y la venta o donacin de la tierra a sus ocupantes.La regularizacin urbana se refiere al proceso de reconoci-miento como zonas urbanas regulares de aquellassubdivisiones que han sido ocupadas irregularmente, lascuales a su vez contarn con servicios y pagarn impuestoscomo el resto de la ciudad (Brakarz, Greene y Rojas, 2002).

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ya ocupan proporcionan la solucin ms deseabledesde el punto de vista social y econmico al proble-ma de los asentamientos informales. En este sentido,los asentamientos irregulares se aceptan como unarealidad urbana que no puede erradicarse, conside-rndose como parte del proceso de crecimiento delas ciudades.

Las estrategias de mejoramiento de los asenta-mientos informales incluyen inversiones para do-tarlos de mejores infraestructuras y servicios urba-nos, as como para desarrollar programas destina-dos a mitigar los principales problemas sociales delas comunidades y mejorar su calidad de vida engeneral. Se trata de programas de urbanizacin insitu que aprovechan las inversiones ya realizadaspor los residentes en sus soluciones habitacionalesy ponen nfasis en la participacin comunitariaen la ejecucin de las obras. Entre las enseanzasque dejan estas iniciativas se cuentan: a) la partici-pacin eficaz y directa de las municipalidades ycomunidades en la ejecucin de los programas; b)una real coordinacin intersectorial entre los pro-gramas pblicos a nivel nacional y subnacional;c) una capacidad adecuada, tanto tcnica comode gestin, en los niveles ejecutivos; d) la coordi-nacin eficaz de las inversiones materiales y socia-les; e) la incorporacin a las redes de servicios p-blicos (mediante conexiones fsicas y tarifas espe-ciales) y las subsiguientes actividades de manteni-miento y seguimiento, y f ) mecanismos eficientesde control de costos y asignacin de recursos. Unaspecto econmico y social crtico que no se haincorporado plenamente en estos programas es lacreacin efectiva de oportunidades de generacinde ingresos.

3.2. Planificacin y gestin urbanas

La mayor estabilidad y apertura del mercado hafortalecido el papel econmico desempeado porvarias ciudades y ha dirigido la atencin a la impor-tancia de la funcionalidad urbana desde el punto devista de la globalizacin. El crecimiento de las ciuda-des se ha traducido en inversiones voluminosas en elsector inmobiliario y de infraestructura, aunque es-tas inversiones han estado sujetas a los ciclos econ-micos dentro de los pases. El desarrollo de las tecno-logas de informacin y el crecimiento de sectores deservicios diversos y complejos han coadyuvado a

definir una nueva dinmica entre las ciudades y losterritorios influidos por stas. No obstante lo ante-rior, las polticas de gestin y planificacin urbanas ysobre el uso del territorio no han podido aprovecharplenamente la oportunidad de lidear o mantenersevigentes con este estilo de crecimiento, liberalizaciny cambios en produccin que estn ocurriendo en laregin.

La mejora combinada de la funcionalidad urba-na y de las condiciones de habitabilidad para resi-dentes urbanos (factores tanto materiales comointangibles), en particular para los sectores ms po-bres, constituye un desafo de proporciones para losresponsables de la formulacin de polticas urbanasy exige un enfoque integrado, proactivo y sistemti-co de la planificacin y la gestin urbanas (Jordn,2003). La intervencin pblica tiende a acerca-mientos pasivos y normativos (planes e instrumen-tos de zonificacin), a incorporar tcnicas de planifi-cacin estratgica (participacin, inversin del sec-tor privado va incentivos, definicin de priorida-des), y una diversidad de instrumentos de planifica-cin del uso del suelo: estas estrategias, acercamientose instrumentos no necesariamente se coordinan, nise usen en forma estratgica para promover o indu-cir cierto despempeo deseado.

En las distintas experiencias regionales en estesentido se pueden observar varias innovaciones:

- nuevos arreglos institucionales (la creacin delMinisterio de la Ciudad en Brasil);

- proyectos urbanos estratgicos para revitalizare interconectar la estructura urbana (centrode Quito);

- asociaciones y sistemas de financiamiento con-juntos entre los sectores pblico y privado;

- prcticas innovadoras de gestin ambientalurbana (Crdoba en Argentina, Manizales yBogot en Colombia y Santiago de Chile);

- prcticas participativas en desarrollo urbano ylocal (elaboracin participativa de presupues-tos en Porto Alegre y Curitiba, Brasil);

- observatorios del mercado inmobiliario y detierras que proporcionan informacin actuali-

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zada para la toma de decisiones (el OSMI en laMunicipalidad de Medelln, Colombia8);

- procesos de planificacin urbana que incor-poran aspectos ambientales, sociales y econ-micos (la implementacin y gestin local deun plan visionario de desarrollo urbano enCuritiba, Brasil, as como la creacin de unainstitucin especfica responsable por la coor-dinacin y control de los procesos de desarro-llo urbano9 [Simioni y otros, 2002]);

- gestin espacial, por parte de un grupo dejurisdicciones coordinadoras locales, de unazona fsica definida de acuerdo con criteriosecolgicos y sociales (gestin transfronterizade factores ambientales urbanos para reduciry controlar la calidad del aire mediante el esta-blecimiento de una cuenca atmosfrica inter-nacional El Paso, Texas y Nuevo Mxico enEstados Unidos y Jurez en Chihuahua, Mxi-co por medio de acuerdos bilaterales y la crea-cin de un grupo de trabajo local conjunto enesa zona transfronteriza (Borderlines, 2000);el Proyecto Integrado Apolobamba en Boli-via, que consiste en la planificacin de la utili-zacin de la tierra y los recursos naturales enreas nacionales protegidas, actividades pro-ductivas sostenibles con las poblaciones ind-genas locales, suministro de infraestructura ygestin participativa local de las reas protegi-das10);

- instrumentos econmicos para crear incenti-vos destinados a modificar el comportamien-to ambiental o modificar el emplazamiento yfuncionamiento dentro de la ciudad (grav-menes, tarifas, impuestos, subvenciones, licen-cias) (Trivelli, 2000).

3.3. Infraestructura ambiental urbana

Hacia el final del ltimo milenio, el sector deservicios urbanos en Amrica Latina vivi transfor-maciones profundas, a raz de un cambio desde un

modelo predominante de provisin estatal hasta unoque implicaba la provisin en conjunto entre el sec-tor pblico y privado (empresarial y comunitario).La escasez de recursos pblicos implic la bsquedade equilibrios financieros en la provisin de serviciosurbanos, y la introduccin de criterios de eficienciaeconmica en la toma de decisin. Desde ese enton-ces, los modelos de gestin y de localizacin de servi-cios han tendido hacia la privatizacin y fragmenta-cin (incluyendo descentralizacin), mientras la ope-racin de los servicios se ha vuelto an ms global,integral e internacional.

3.3.1. Agua y saneamiento

No se registran carencias de recursos hdricos enla regin, con excepcin de algunas islas del Caribe.Sin embargo, la contaminacin del agua constituyeun problema de importancia debido al vertimientode desechos lquidos provenientes de fuentes muni-cipales, industriales y mineras, as como a la conta-minacin difusa causada por productos agroqu-micos. En 2000, el 90% de los hogares urbanos dela regin contaba con un acceso seguro al agua pota-ble, y el 86% a servicios bsicos de saneamiento(CEPAL/PNUMA/ORPALC, 2002). El tratamientode las aguas residuales est mucho menos generaliza-do: solamente abarca menos del 15% de las aguasresiduales municipales de la regin. A medida quecrece el consumo de agua y que la recoleccin deaguas residuales solamente aumenta en una peque-a proporcin, la insuficiente capacidad instaladapara su tratamiento se ve desbordada y se contami-nan los ros, lagos, playas, zonas costeras y mares enque se vierten los efluentes. Estas cifras enmascaranla tremenda diversidad de situaciones que se produ-cen en los distintos pases, ciudades y sectores de lasmismas, as como las graves deficiencias en la calidady el nivel del suministro. La demanda de estos servi-cios, especialmente en la dcada de 1990, ha au-mentado en forma mucho ms rpida que la capaci-dad de respuesta de los sistemas de gestin del agua.

Los nuevos modelos de gestin urbana del aguase han caracterizado fundamentalmente por laprivatizacin (parcial o total) y la descentralizacinde los servicios. Estos modernos sistemas de ges-tin del agua estn experimentando serias dificul-tades para satisfacer en forma equitativa las necesi-dades de los sectores de bajos ingresos y financiar

8 Observatorio del Suelo y del Mercado Inmobilia-rio.

9 Instituto de Investigacin y Planificacin Urbanasde Curitiba.

10 www.bolhispania.org.bo

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inversiones con fines de modernizacin (en aspec-tos de fijacin de precios y financiamiento, dimen-sionamiento y gestin de la demanda, planifica-cin, regulacin, organizacin, as como los instru-mentos y capacidad gerencial de las autoridadeslocales y compaas de servicios). Si bien algunospases, como Chile, han tenido xito en la imple-mentacin de subvenciones dirigidas a la demanday concentradas en los pobres, en otros ello sera dedifcil aplicacin debido a las debilidades del pro-pio Estado. Los casos de conflicto social enCochabamba, Bolivia, y el fracaso de Buenos Aires,Argentina, en el suministro de estos servicios a lospobres, son un ejemplo de estos aspectos.

Definir cul es el nivel administrativo ms ade-cuado para el manejo del agua y sus servicios consti-tuye un asunto particularmente complejo y conflic-tivo, pues el recurso no est limitado por restriccio-nes administrativas o institucionales y, como servi-cio, se encuentra sujeto a economas de escala. Larelacin entre la centralizacin y la descentralizacinde las actividades parece demostrar que no se tratade un problema de adopcin de alternativas radica-les, sino ms bien de estructurar sistemas equilibra-dos. Un estudio realizado en Colombia detect queimplementar la descentralizacin sin antes realizarun concienzudo anlisis de la actividad lleva a laprdida de economas de escala, y que la asignacinde responsabilidades a instituciones locales carentesde capacitacin tcnica no conduce a una slida ges-tin del recurso (Solanes y Getches, 1998). Tam-bin se han hecho intentos en materia de acuerdosinterjurisdiccionales y de organizacin de cuencas.En este contexto, Brasil ha destacado la importanciaque tienen los Comits de Cuencas como institu-ciones apropiadas para tal gestin. Resulta curiosonotar que las organizaciones de cuencas tambin hansido utilizadas por pases con gobiernos unitariospara garantizar una mejor participacin local. Ellodemuestra que lo apropiado de las disposicionesinstitucionales est ms en funcin de la naturalezadel recurso que de la filosofa poltica u orgnica deun pas en particular.

La regin ha privatizado un nmero significati-vo de servicios de agua y saneamiento. La situacinpost-privatizacin, sin embargo, ha levantado algu-nos temas preocupantes. Fallas regulatorios y estruc-turales incluyen: vulnerabilidad de reguladores a una

captura institucional; ambigedades respecto a suindependencia; no aplicacin de conceptos comoretornos e ingresos razonables; monopolizacin deinfraestructura esencial; control unilateral de algu-nos recursos que son suministros claves, y otros, comotransferencias de precios y falta de informacin, oprcticas contables que limitan el monitoreo delprovedor de servicios.

Un enfoque holstico del tema debe basarse enla Gestin Integrada del Recurso Hdrico como unproceso que promueva la gestin y el desarrollocoordinados del agua, el suelo y otros recursos rela-cionados, con el fin de maximizar en forma equitati-va el bienestar social y econmico resultante, perosin comprometer la sostenibilidad de ecosistemas vi-tales.

3.3.2. Manejo de desechos slidos

Durante los ltimos 30 aos se ha duplicado lageneracin de desechos slidos en la regin. La com-posicin de tales desechos se ha modificado, inclu-yendo menos desechos orgnicos y mayor volumende otros que perduran por ms tiempo en el medioambiente, as como una importante cantidad dedesechos txicos. La mayora de los pases carecen dela infraestructura (particularmente para la elimina-cin final de los desechos slidos) o de la capacidadde gestin necesarias para enfrentar esta situacin.Aunque muchos pases en la regin tienen algntipo de marco legal respecto a la gestin de desechosslidos, en la mayora de stos no existe un sectorformal en este mbito.

Algunas ciudades grandes de la regin (BuenosAires, Cali, Montevideo, Ro de Janiero, Santiago,entre otros) tienen servicios de recoleccin con unacobertura de entre 90% y 100%. En muchas reasmetropolitanas, sin embargo, como Mxico, SanPablo y otros, los districtos marginales y reas perife-rias no estn incorporados en esta cobertura. La tasapromedio de recoleccin de residuos en grandes ciu-dades es 89%, y desciende a entre 50% y 70% enciudades intermedias y pequeas. La recoleccin deresiduos es en general responsabilidad de las muni-cipalidades, que pagan este servicio con sus propiosfondos. Las regiones metropolitanas y las grandesciudades resuelven sus problemas de recoleccin deresiduos aplicando cada vez con mayor frecuencialas concesiones y los contratos con el sector privado,

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organizando en ocasiones este servicio a travs deempresas pblicas que abarcan varias jurisdiccioneslocales. Las ciudades pequeas y medianas tienden autilizar formas de administracin de tipo municipal(Otero, 1997).

Debido tanto al aumento en los precios de latierra como a la oposicin de las comunidades loca-les, se torna cada vez ms difcil para las ciudades dela regin tener acceso a sitios apropiados para la eli-minacin final de los desechos slidos. Existen ade-ms otras complicaciones debidas a los problemaspotenciales resultantes de la contaminacin de aguassubterrneas causada por especificaciones tcnicasinadecuadas con respecto a los rellenos de residuos.Las mayores distancias a los nuevos rellenos sanita-rios han obligado a las ciudades a incorporar estacio-nes de transferencia en la cadena de recoleccin (Bo-livia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Mxico, Pery Venezuela), con los consiguientes problemas sani-tarios y de congestin.

Entre los principales problemas de la regin seincluyen la necesidad de mejorar los sistemas de re-coleccin y la eliminacin final en los suelos. La in-corporacin de estos aspectos en la planificacin dela utilizacin de la tierra, particularmente con rela-cin a la organizacin de la actividad industrial, y enproyectos de demostracin de rellenos sanitarios quese ajusten a criterios tecnolgicos y ambientales apro-piados, constituyen dos reas de innovacin poten-cial (Otero, 1997).

3.3.3. Energa y transporte pblico

El consumo de energa per cpita en AmricaLatina y el Caribe ha aumentado sostenidamente enlos ltimos 20 aos, como resultado del crecimientoeconmico de la regin y de la adopcin de modelosde desarrollo ms intensivos en trminos de consu-mo de energa. De acuerdo con estudios realizadospor la CEPAL, la regin muestra deficiencias en latransformacin y utilizacin de la energa debido a:a) la inadecuada incorporacin de tecnologas efi-cientes en trminos de energa; b) un parque indus-trial obsoleto; y c) el elevado e ineficiente consumode combustible de los vehculos. Existen obstculoseconmicos, financieros y polticos que han limita-do seriamente la incorporacin de tecnologas efi-cientes en el uso y la renovacin de energa en laregin. Son escasas las polticas energticas de la re-

gin que toman estos aspectos en consideracin(CEPAL/PNUMA/ORPALC, 2002).

En la regin no se dispone de informacin cuan-titativa fiable y precisa con respecto a los patronesespecficos de consumo de energa por parte de lossectores pobres y su relacin con el deterioro delmedio ambiente. Sin embargo, en trminos genera-les, se observan las siguientes caractersticas:

- la biomasa es la fuente ms importante de ener-ga para los sectores de bajos ingresos, y suconsumo excesivo contribuye a los procesosde deforestacin;

- los niveles totales de consumo de energa enlos sectores pobres son bajos, en un contextode cobertura inadecuada de las necesidadesbsicas;

- la ineficiencia del consumo de energa condu-ce a problemas de salud pblica (causados,por ejemplo, por la contaminacin domsti-ca) y a elevados costos en los que se incluye eltiempo dedicado a la recoleccin del combus-tible.

Los problemas vinculados al consumo de ener-ga de los pobres urbanos parecen ser muy distintosa los que se registran en las zonas rurales, las cualeshan sido objeto de una atencin relativamente ma-yor (electrificacin rural, adopcin de tecnologasalternativas). Dentro del mbito urbano, donde lastecnologas alternativas son menos aplicables, la re-duccin de la pobreza se asocia al acceso a la energacomo una necesidad bsica y un insumo para activi-dades productivas (precio, suministro), y en torno asu acceso eficiente (tecnologa). La comprensin deestos temas es un desafo para la regin.

El funcionamiento del transporte urbano consu-me el 3,5% del PIB de Amrica Latina; el costo deltiempo que insume cada viaje equivale a otro 3%(Bull, 2003). A partir del comienzo de la dcada de1990, la mayor demanda de transporte y uso vial haconducido a un aumento de la congestin, las demo-ras, los accidentes y los problemas ambientales en lasgrandes ciudades de la regin. El uso de automvileses la causa principal de la contaminacin en las ciuda-des. El transporte pblico es an el medio bsico queusa la poblacin urbana para desplazarse, aunque la

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generalizacin del uso de automviles privados porparte de los sectores de ingresos altos y medios haafectado la calidad de los servicios de transporte p-blico y aumentado seriamente la congestin. La ex-pansin urbana descontrolada tambin est plantean-do desafos a los sistemas viales y de transporte, parti-cularmente en lo que concierne a su viabilidad econ-mica y sus efectos regresivos (en trminos de tiempo,costo y acceso) sobre los sectores urbanos pobres.

Las medidas adoptadas para reducir la conges-tin se han orientado tanto al suministro de servi-cios de transporte (carriles separados, autobuses demejor calidad, organizacin de intersecciones, co-ordinacin de semforos), como a su demanda (li-mitacin de lugares para estacionamiento, educa-cin, restricciones de uso) (Bull, 2003). Un ejem-plo interesante de estas ltimas medidas lo repre-sentan algunas de las iniciativas implementadas porla empresa municipal de trnsito de San Pablo(17 millones de habitantes), la cual ha mostradoun notable progreso en mantener el flujo del trfi-co, la educacin en seguridad vial para nios, jve-nes y adultos, distintos horarios de comienzo paravarias actividades en la ciudad y restricciones al usode vehculos. Se ha demostrado que estas medidashan reducido niveles de congestin en forma signi-ficativa y han permitido un aumento en la veloci-dad del trnsito. Los beneficios han sido estimadosen US$ 2.570.000 por da de operacin (78%corresponde a ahorros en tiempo y 10% a reduc-ciones en el consumo de combustibles).

Las experiencias de Curitiba y Bogot son dosconocidos ejemplos de xito. Uno de los principalesfactores del mismo fue la intervencin de los siste-mas de transporte urbano por autobuses en Bogot(Transmilenio), en tanto que en Curitiba se logrmediante la integracin de la planificacin de la uti-lizacin de la tierra y los problemas del transporte,como componentes bsicos de los planes y procesosde desarrollo urbano sostenible en los que participa-ron activamente actores pblicos, el sector privado yla ciudadana en general (Boletn FAL, 2002). Otrofactor importante de esta exitosa implementacinfue el liderazgo local fuerte, a ms largo plazo y bieninformado (intendentes).

La contaminacin del aire afecta gravemente lasalud de ms de 80 millones de habitantes de la

regin, causando la prdida de alrededor de 65 mi-llones de jornadas de trabajo. Tambin es la princi-pal causa de unos 2,3 millones de casos anuales deinsuficiencia respiratoria crnica en nios, as comode ms de 100.000 casos de bronquitis crnica enadultos (CEPAL, 2001). La contaminacin del airees causada por las emisiones de fuentes que puedenser fijas (industria) o mviles (automviles, trans-porte). Si bien se han logrado progresos en elmonitoreo de la calidad del aire en algunas de lasprincipales ciudades de la regin (Mxico D.F., Rode Janeiro, San Pablo, Santiago de Chile y BuenosAires), no todas cuentan con sistemas adecuados paraese fin. En los ltimos 10 aos, las ciudades quedisponen de sistemas de monitoreo han logrado avan-ces en la incorporacin de medidas (tecnologa, in-centivos econmicos, mecanismos de supervisin,acuerdos voluntarios) que efectivamente reducen lasemisiones provenientes de fuentes fijas. La reduc-cin de las emisiones provenientes de fuentes mvi-les ha probado ser ms difcil, aunque algunas estra-tegias han demostrado ser eficaces (restricciones deuso, gasolina sin plomo, entre otras). La creacin deincentivos para reducir el uso privado de automvi-les constituye un desafo actual, pues implica uncambio en la cultura y el comportamiento, as comoimportantes mejoras en el transporte colectivo, queen general es administrado por el sector privado.

3.4. Vulnerabilidad urbana y desastres

La regin de Amrica Latina y el Caribe estsujeta a eventos climticos y fenmenos naturalesextremos que se producen en ciclos a menudo recu-rrentes; estos eventos y fenmenos (terremotos, tor-mentas tropicales, huracanes, inundaciones, sequas,erupciones volcnicas) no se toman debidamente encuenta en la planificacin y la gestin urbana. Laregin es extremadamente vulnerable frente a estosfenmenos naturales cada vez ms intensos y fre-cuentes que afectan sus sistemas ecolgicos y socialescada vez ms frgiles11. Las ciudades de la regin sonextremadamente vulnerables a los desastres, tantode origen natural como tecnolgico (aquellos inhe-rentes a actividades de riesgo), lo cual tiene conse-cuencias micro y macroeconmicas negativas a nivellocal, regional y nacional. Las principales causas de la

11 Dentro de la regin, el Caribe es la subregin msafectada por desastres naturales.

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vulnerabilidad son el patrn de desarrollo seguidopor la mayora de los pases, que se caracteriza porelevados grados de pobreza, exclusinsocioeconmica y deterioro del ambiente. A esto sesuma el ritmo acelerado y desordenado de la urbani-zacin que, en el caso de los sectores pobres, se veagravado por la ocupacin de tierras de alto riesgo yel uso de materiales precarios (Simioni, 2003).

Las consecuencias de los desastres son ms gra-ves en los pases en desarrollo que en los desarrolla-dos; el grado de vulnerabilidad frente a los desastres,si bien depende de varios factores, es bsicamenteun problema de desarrollo12. Por ejemplo, debido arestricciones de costos, la infraestructura en los pa-ses en desarrollo en general no se construye de acuer-do a normas especializadas que minimicen los posi-bles efectos de los fenmenos climticos o naturalesextremos. Los patrones de organizacin institucionaly cultural muestran una capacidad muy limitadapara responder a los desastres, mitigar sus efectos yrecuperarse de las catstrofes (Simioni, 2003). Lospobres urbanos estn particularmente sujetos a ma-yores niveles de vulnerabilidad urbana (debido afactores econmicos, sociales y culturales). Estos sec-tores son tambin los ms afectados cuando se pro-ducen los desastres y sufren la prdida de activos deimportancia mayor (vivienda).

Los desarrollos en este mbito han consistido enuna mejor comprensin de los fenmenos naturalesque subyacen a estos eventos crticos, como tambinde las bases conceptuales del riesgo y la vulnerabili-dad. En general, existe una conciencia en las comu-nidades de acadmicos y de la poltica respecto a lanecesidad de incorporar planificacin y medidas demitigacin en las polticas de la regin. En la prime-ra, se han logrado avances significativos en el desa-rrollo de una base conceptual regional para la plani-ficacin y la definicin de medidas de implemen-tacin13. Aunque se observan seales de inversionesincipientes en prevencin y mitigacin (sistemas dealerta temprana, por ejemplo), los esfuerzos para laimplementacin masiva de este tipo de medida es-tn limitados por factores polticos, culturales y tec-nolgicos.

La gestin local de la reduccin del riesgo co-menz a ganar importancia en la regin debido a losgraves y extensos efectos del huracn Mitch en 1998.Si bien en forma incipiente, las asociaciones munici-pales y las intendencias han comenzado a asumir unpapel ms proactivo en la implementacin de lasiniciativas locales participativas para reducir el ries-go. Finalmente, la incorporacin de aspectos vincu-lados a la vulnerabilidad urbana en los instrumentosde planificacin del uso de la tierra ha demostradoser una estrategia efectiva para la prevencin de de-sastres y la mitigacin de sus efectos (El Salvador).

3.5. Acceso a oportunidades econmicas y al empleo

Durante las ltimas dcadas, la fuerza de trabajoy la poblacin econmicamente activa (PEA) se haurbanizado; el nmero de personas en edad de tra-bajo ha continuado aumentando, al igual que la tasade participacin de las mujeres en la fuerza laboral.A pesar de la incorporacin masiva de la mujer en elmercado laboral, las tasas de participacin an de-muestran sesgos a favor a los hombres. De acuerdo atodos los indicadores econmicos relevantes em-pleo, desempleo, ingresos (50% nivel de los hom-bres), propiedad de empresas y puestos de geren-cia, las mujeres tienen desventajas relativas a loshombres.

Siguen concentrndose los nuevos puestos detrabajo en el sector de servicios: 9,6 de cada 10 nue-vos empleos creados desde 1990, han pertenecido aeste sector. El empleo se ha puesto ms precario,dado el aumento en la contratacin de corto plazo(temporal, de temporada, jornada parcial). Las tasasde desempleo urbano siguen siendo altas en la re-gin. De acuerdo a las estimaciones de CEPAL, eldesempleo urbano promedio durante el perodo2000-2003 alcanz un 10,2%, comparado con elpromedio de 7,7% durante la dcada de los noven-tas (CEPAL, 2003). Su impacto es amplio, afectan-do tanto a trabajadores mayores y a jvenes, y tantoa las mujeres como a los hombres.

Todo el aumento del empleo registrado en laregin se produjo en el sector informal. De cada 10empleos creados desde 1990, 7 han sido en el sectorinformal. El sector ha llegado a representar el 73%del mercado laboral urbano, especialmente en lo quese refiere a actividades de las prestaciones de servi-cios, que es el sector donde se registra el mayor incre-

12 Vase Simioni (2003).

13 Vanse por ejemplo, estudios recientes de CEPALy de la GTZ.

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mento. El sector informal representa alrededor deun 70% del empleo de los pobres urbanos (BancoMundial, 2004). Durante la dcada de los noventaun tercio del aumento del empleo informal urbanose explica por las microempresas, y stas han ganadoimportancia como proporcin del empleo urbano sise las compara con la dcada anterior. Son las muje-res quienes tienen la mayor participacin en el sectorinformal en todos los pases (CEPAL/PNUMA/ORPALC, 2002). El desafo principal consiste enincorporar esta fuerza de trabajo en la economa for-mal, donde los niveles de salarios, proteccin social yproductividad son ms elevados.

Varios pases de la regin han implementadopolticas para el mercado laboral, tanto pasivas comoactivas. Las polticas pasivas se orientan a mitigar eldesempleo y la pobreza de sectores sociales especfi-cos e incluyen programas de empleo temporal y se-guros por desempleo. Las polticas activas se refierena la generacin de empleos productivos. Entre lascrticas dirigidas a estas polticas se incluyen: a) lafalta de una orientacin especfica hacia determina-dos grupos vulnerables (mujeres y jvenes); b) lainadecuada definicin de los perfiles de los benefi-ciarios potenciales; c) la ausencia de coordinacinentre las distintas instituciones que administran es-tos programas, y entre ellas y las polticas sociales yeconmicas, y d) la escasa evaluacin de los resulta-dos de los programas (CEPAL, 2003).

Los fondos sociales (por ejemplo, FOSIS en Chiley FIS en Bolivia) han implementado iniciativas acorto plazo para encarar el problema de los ingresosinsuficientes, incluyendo programas de capacitacinlaboral, crditos al sector informal y una combina-cin de empleo temporal y programas de capacita-cin para los sectores vulnerables. Aunque sus efec-tos en general son temporales, los programas que sedesarrollan a travs de los fondos sociales tienen sinembargo un valor significativo como experienciaspiloto que facilitarn el diseo de iniciativas a mayorescala y el mejoramiento de la capacidad administra-tiva y de gestin de proyectos de las municipalida-des.

Durante la ltima dcada, los recursos y la res-ponsabilidad por la ejecucin de los programas deempleo se han transferido a las municipalidades o aotras jurisdicciones de menor jerarqua. Los pases de

la regin carecen de polticas nacionales para la pro-mocin de la produccin en pequea escala desde elpunto de vista del desarrollo econmico local. Lasexperiencias municipales en este sentido han tenidopoco xito, aunque reflejan una creciente demanda(Llorens, Alburquerque y Castillo, 2002). Aunquelas municipalidades comienzan a tomar acciones res-pecto a la demanda laboral (por ejemplo, el desarro-llo productivo a nivel municipal), se enfrentan conserias restricciones en su capacidad de inversin yfinanciera. Acciones focalizadas en la oferta de traba-jo (fortalecer los recursos y las habilidades laboralesde los individuos y hogares pobres) han sido msespordicas y sin vnculos directos a los esfuerzosrelacionados a la demanda (Gonzlez, 2003). Se es-tn generando paradigmas de desarrollo econmicolocal e informacin bsica respecto a nivel subna-cional sobre competitividad regional relativa, aun-que su aplicacin a polticas y programas an es inci-piente.

La amplia mayora de los pases de la regin cuentacon programas nacionales de crdito, capacitacin yasistencia tcnica a las pequeas unidades producti-vas. Sin embargo, estos programas carecen de unaorientacin clara y se caracterizan por un fuerte n-fasis en lo social. Este enfoque fortalece a lasmicroempresas como amortiguadores que reducenlos efectos de los ajustes y las crisis sobre el trabajo yla produccin, pero no necesariamente les ayuda atransformarse en participantes y competidores dexito en la economa formal. La incorporacin de lasmicroempresas al sector formal se ve dificultada poruna serie de obstculos, incluyendo los sistemasinadecuados de formulacin de polticas y la dispo-nibilidad limitada de servicios financieros y no fi-nancieros14.

4. Financiamiento y gobernabilidad

4.1. Financiamiento del desarrollo sostenible de losasentamientos humanos en el contexto de losprocesos de descentralizacin

Las observaciones siguientes se aplican al finan-ciamiento del desarrollo sostenible al nivel macro(CEPAL/PNUD, 2002):

14 Menos del 5% de los microempresarios de la re-gin tiene acceso a servicios financieros formales (BID, 2000).

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- restricciones causadas por el servicio de la deu-da externa;

- reduccin de los niveles de asistencia oficialpara el desarrollo;

- volatilidad del flujo financiero internacionalprivado;

- apoyo continuo de las instituciones interna-cionales de crdito;

- oportunidades de acceso a fondos internacio-nales multilaterales;

- lento desarrollo del financiamiento interno delgasto pblico y privado con fines ambienta-les;

El desafo que actualmente enfrenta la regincon respecto al financiamiento se refiere a la expan-sin y/o generacin de nuevas fuentes internas definanciamiento del desarrollo urbano (sostenible).Los desarrollos ms significativos en esta rea en laregin se refieren a la descentralizacin fiscal, la cola-boracin pblica-privada y los mercados incipientespara el financiamiento del desarrollo urbano.

La devolucin de las responsabilidades a las insti-tuciones de gobierno subnacionales se ha producidoa un ritmo veloz en las ltimas dcadas. Los gobiernosmunicipales tienen una responsabilidad cada vezmayor por el suministro y gestin de servicios am-bientales, tanto urbanos como locales (infraestructuray servicios urbanos y ambientales, zonificacin y pla-nificacin del uso de la tierra). En menos de 15 aos,la participacin promedio del gasto pblico adminis-trado por los gobiernos subnacionales aument del8% a casi el 15%. Sin embargo, existen entre los pa-ses variaciones significativas en cuanto a su grado dedescentralizacin15. En los pases industrializados el35% del gasto pblico se encuentra en manos de lasautoridades locales (BID, s/f ).

Los patrones de poder de toma de decisiones delos gobiernos nacionales y subnacionales tienden aser complejos y a menudo ambiguos. Los gobiernoscentrales frecuentemente retienen el poder de tomade decisiones en lo que concierne a la asignacin derecursos para servicios, pero asignan la ejecucin desu suministro a los niveles inferiores de gobierno.No existe en general una definicin y asignacin defunciones clara a los distintos niveles de gobierno.Los gobiernos municipales tienden a depender engran medida de las transferencias del gobierno cen-tral para financiar sus funciones y actividades debi-do a lo limitado de los fondos generados a nivellocal, los cuales representan una proporcin relativa-mente pequea de los presupuestos municipales. Losgobiernos subnacionales estn actualmente limita-dos en su acceso a fuentes adecuadas de financia-miento que garanticen su buen desempeo. La prin-cipal fuente de financiamiento de los gobiernossubnacionales debera provenir de sus propios in-gresos, pero la situacin actual est lejos de ello:

- Las transferencias intergubernamentales resul-tan apropiadas cuando los servicios se vincu-lan a prioridades nacionales o regionales, perolo ideal es que no sustituyan a los ingresospropios. Sin embargo, tanto en la teora comoen la realidad las inequidades territoriales enmateria de generacin de ingresos son comu-nes en la regin.

- Las municipalidades tienen la tendencia a serhomogneas en trminos de representacinsocial y econmica (sectores ms pobres y se-gregados con actividades reducidas que ge-neran bajos ingresos y viceversa). Es necesa-rio que el gobierno central adopte iniciativasde redistribucin para equilibrar la capaci-dad presupuestal bsica para la inversin enaspectos sociales y urbanos.

- El Fondo Comn Municipal de Chile es unejemplo: en l los ingresos propios se redis-tribuyen entre las municipalidades sobre labase de los indicadores de pobreza. Adems,las actuales propuestas de reformas incorpo-ran slidos criterios de desarrollo urbano alestablecer sanciones sobre la tierra urbana noutilizada.

15 Mientras que Argentina, Brasil y Colombia tienenun alto nivel de descentralizacin (ms del 40% del gastopblico total es gestionado por los gobiernos subnacionales),hay otros pases que estn an muy centralizados. Por ejem-plo, en Costa Rica, Repblica Dominicana y Panam losgobiernos subnacionales administran menos del 5% delgasto pblico total. En Barbados y las Bahamas el gobiernocentral retiene el control de todo el gasto (BID, s/f ).

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La participacin del sector privado en la inver-sin para el desarrollo de la infraestructura urbanaaument en la dcada de 1990. La privatizacin deservicios (parcial o total) y los modelos de concesin(tanto para la infraestructura de toda la ciudad comopara inversiones de tipo ms local) se generalizaronen la regin. El desarrollo de un marco normativoadecuado para el suministro privado de serviciosconstituye una nueva rea de inters en la que losgobiernos subnacionales deben desarrollar su capa-cidad, y refleja una tendencia hacia una mayor com-plejidad en las actividades de gestin. Tambin esnecesario que sean contemplados (por los gobiernoscentrales o subnacionales) los aspectos vinculados ala equidad que resultan de la privatizacin de losservicios.

La generacin de mercados subnacionales parael financiamiento de la inversin urbana representaun desafo de grandes proporciones en la regin. Losprstamos, las reglamentaciones y los mercadossubnacionales de capital constituyen otra opcin denuevas fuentes de financiamiento cuyo desarrolloen la regin es an incipiente. Existe el riesgo de quelos gobiernos subnacionales contraigan prstamosen exceso, a menos que ellos estn acompaados poruna slida estructura de relaciones interguber-namentales y disciplina crediticia. Mxico represen-ta un caso interesante, en el cual las reformas se com-binaron para crear incentivos que posibilitaran unbuen desempeo fiscal subnacional y el estableci-miento de mercados crediticios subnacionales priva-dos (modificaciones en las normas sobre deudasubnacional con tendencia a condiciones ms trans-parentes y fiables, promocin del ahorro nacional atravs del plan de pensiones, regulacin bancaria ycalificacin del riesgo y reformas de los mercados decapital).

4.2. La formulacin de polticas y el contextoinstitucional

En la mayora de los pases de la regin, la mxi-ma autoridad ambiental tiene jerarqua ministerial.En algunos casos (Per y Chile), esa autoridad radi-ca en un organismo colegiado integrado por aquellasreas de la administracin pblica cuyas decisionesafectan al medio ambiente y la base de recursos na-turales. Una caracterstica comn a ambos modeloses el nmero excesivo de sus competencias y funcio-nes con relacin a sus capacidades. Los marcos nor-

mativos sobre medio ambiente tambin progresa-ron durante la dcada de 1990, particularmente enlo que concierne, entre otros aspectos, a la gestindel uso de la tierra, la evaluacin del impacto, losinstrumentos econmicos, la definicin de nuevosdelitos, y sanciones y acciones legales para la protec-cin de la calidad ambiental, las emisiones, la elimi-nacin y concentracin de desechos slidos. Esteparadigma de regulacin directa se ha complemen-tado con otras normas que han abierto la posibilidadde utilizar instrumentos econmicos para la gestinambiental, as como modelos participativos. La ex-periencia de la dcada pasada ha demostrado que eldesafo actual se concentra en el fortalecimiento dela capacidad de cumplimiento ms que en la refor-ma de las normas ambientales vigentes.

El proceso de integracin de las polticas ambien-tales y sectoriales tambin ha mostrado progresos ydificultades. En general, la incorporacin del concep-to del uso sostenible de los recursos y la conservacinde los recursos naturales en las diversas reas produc-tivas y de servicios es an incipiente. La integracinintersectorial de las dimensiones medioambientales,sociales y econmicas del desarrollo sostenible, en ni-veles nacionales, en general, no se observa en la regin.Los gobiernos subnacionales, en particular las muni-cipalidades, tienen responsabilidades mayores en reasclaves del desarrollo sostenible y los asentamientoshumanos, creando una potencialidad potente para laincorporacin de perspectivas e intervenciones en basedel territorio en esta rea.

Los ms de 100 estados y provincias (tambindenominados departamentos o regiones) y las 14.000municipalidades que existen en la regin tienen ca-ractersticas vastas y variadas. La mayora de las muni-cipalidades son pequeas; 90% de ellas tienen menosde 50.000 habitantes y ms del 30% tienen menosde 5.000 habitantes. Excluyendo a Jamaica y Uru-guay, la poblacin promedio de las municipalidadeslatinoamericanas es de 36.000 habitantes, en com-paracin a un promedio de 12.000 para las munici-palidades de la Unin Europea. Las municipalidadesde muy pequea escala (con menos de 10.000 habi-tantes) representan un 53% del total, pero sirven sloun 8% de la poblacin. El tamao pequeo (general-mente acompaado con carencias de recursos huma-nos y financieros y baja densidad poblacional) pre-senta desafos significativos para la provisin eficiente

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de servicios. Un segundo grupo de municipalidadesconsiste en aquellas en el rango de 10.000 a 100.000habitantes (un 42% del total, sirviendo un 40% de lapoblacin). Estos gobiernos locales tambin se en-frentan a restricciones institucionales y financieras(BID, s/f ).

Un tercer grupo de municipalidades englobapoblaciones de entre 100.000 habitantes y 1,5 mi-llones; con menos de 4,5% del nmero total demunicipalidades, estos gobiernos locales son signifi-cativos, proporcionando servicios a 40% de la po-blacin (BID, s/f ). Este hecho se hace an ms im-portante, ya que las ciudades medianas estn cre-ciendo ms rpido que cualquiera otra rea urbanaen la regin. Las reas metropolitanas grandes repre-sentan el ltimo grupo, y constituyen un caso espe-cial dentro de la totalidad de los gobiernos locales.Los grandes conglomerados urbanos se extiendenms all de los lmites administrativos de las munici-palidades centrales, abarcando la jurisdiccin de di-ferentes gobiernos locales. En estas zonas metropoli-tanas, la autoridad y las responsabilidades por el su-ministro de servicios se debilitan y superponen. Lacreciente complejidad en la gestin de los problemasvinculados al transporte y al medio ambiente consti-tuye otro problema que a menudo excede la capaci-dad de una sola municipalidad. Entre los ejemplosde los problemas surgidos por el crecimiento metro-politano se incluyen los desequilibrios que existenentre la demanda de servicios que perciben las mu-nicipalidades centrales y los recursos de que dispo-nen para satisfacerla.

Cada vez existe mayor evidencia de que el sistemasubyacente de incentivos determina el resultado de ladescentralizacin, y que su reforma debe desempearun papel central en cualquier proceso de ese tipo. Losgobiernos subnacionales deben ser capaces de asumirresponsabilidades mayores en el suministro de servi-cios e infraestructuras y transformarse en agentes acti-vos de la promocin del desarrollo sostenible en susjurisdicciones. Sin embargo, ello conlleva el desafo delos procesos de reforma del Estado en la regin en loque respecta a medidas e incentivos para la generacinde capacidades, buena gestin fiscal y adecuadas es-tructuras de administracin:

- Los gobiernos subnacionales carecen de res-ponsabilidades claramente definidas, as como

de recursos adecuados para el cumplimientode sus funciones a niveles de desempeo so-cialmente aceptables, pero tambin requierenlimitaciones presupuestarias eficaces que obli-guen a los responsables por la toma de decisio-nes a asumir plenamente la responsabilidadpor la negociacin compensatoria que implicala recaudacin y asignacin de recursos limita-dos.

- Los electores necesitan contar con informa-cin precisa, oportuna y comprensible, ascomo con mecanismos eficaces de representa-cin y supervisin ciudadana para poder atri-buir responsabilidades a las autoridadessubnacionales electas, y para que la gestin delos asuntos locales sea ms transparente.

- En forma complementaria a estas interven-ciones locales, se deben fortalecer las funcio-nes del gobierno central relativas al estableci-miento de normas de desempeo, la realiza-cin de evaluaciones y la garanta de la trans-parencia en las operaciones de los gobiernossubnacionales.

La democratizacin poltica y social de las es-tructuras pblicas y las prcticas de gestin de laregin, as como de la integracin y comportamien-to de la sociedad civil, muestra procesos paralelos dedescentralizacin en Amrica Latina y el Caribe,abriendo importantes espacios para la innovacinen el desarrollo participativo de los servicios urba-nos. En la regin prevalece un nmero cada vezmayor de mecanismos formales de participacin dela sociedad civil en el desarrollo e implementacinde programas municipales: grupos de trabajo con-juntos, plebiscitos, elaboracin participativa de pre-supuestos (ms de 100 municipalidades de Brasil yahan institucionalizado esta prctica) y cabildos(reuniones ciudadanas sobre aspectos locales espec-ficos).

5. Reflexiones finales

Se observan logros y progresos en la regin en laimplementacin de medidas que apuntan al desa-rrollo sostenible a escala nacional (reformas sectoria-les y en el Estado), a escala urbana basados en elterritorio (planes integrados inter-jurisdiccionales yacciones para el desarrollo urbano o gestin del me-

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Lucy Winchester

dio ambiente), a escala local (programas y proyectoscon base municipal) y a escala comunitaria (iniciati-vas particulares). Y sin lugar a dudas, en la promo-cin del desarrollo sostenible en la regin se debeaprovechar la diversidad de actores, instrumentos,escalas, y la riqueza en aprendizaje que estas expe-riencias ofrecen para la gestin de las dimensioneseconmicas, sociales y medioambientales del desa-rrollo. Esta experiencia, en conjunto con las redes einformacin que se han formado y generado en sualrededor, son activos valiosos para la regin.

Sin embargo, el desarrollo sostenible de las ciu-dades de Amrica Latina y el Caribe sigue presen-tando grandes desafos para la poltica territorial-urbana en sus niveles regionales, nacionales,subnacionales y locales. Se necesitan polticas inte-gradas de desarrollo urbano y vivienda, que con-duzcan al manejo adecuado del territorio y que sevinculen a las polticas de desarrollo econmico ysocial. Su abordaje requiere especialmente la con-vergencia en el espacio urbano de la necesidad de:

- internalizar los costos ambientales (va mejo-ras en la gestin y gobernabilidad de los siste-mas asociados);

- asumir y resolver las inequidades sociales (vamejoras en la habitabilidad urbana y la inver-sin en capitales16 ), y

- reconocer y abordar restricciones econmicasrelacionadas a la eficiencia de la poltica (mejo-rar la oferta de financiamiento y la coordina-cin de polticas).

Postulamos que estos son los puntos crticos enlos sistemas de poltica pblica y de la planificaciny gestin urbana que ms requieren atencin en labsqueda de caminos hacia el desarrollo sosteniblede las ciudades de la regin.

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