derecho mediambiental

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TEMA 1: LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE COMO BIEN JURÍDICO. 1. El marco internacional de la protección jurídica del medio ambiente. Desde el momento en que la humanidad se hace consciente de que el medio ambiente ( MA

a partir de ahora ) forma una unidad a escala mundial y que los daños al entorno transcienden las fronteras nacionales, el desarrollo de instrumentos internacionales de protección ambiental se hace inevitable.

El derecho internacional para la protección del MA se desarrolla en un difícil equilibrio entre el derecho soberano de los Estados sobre sus propios recursos, que hace que a éstos competa fundamentalmente la responsabilidad de su protección, y la obligación que todo Estado tiene de no dañar el MA de otros Estados o de los espacios comunes del planeta, que otorga a la Comunidad internacional un “Título de intervención” para promover y regular en cierta medida la protección de los recursos que conforman el ecosistema humano.

Muchos de los instrumentos utilizados no revisten carácter obligatorio, constituyendo declaraciones de principios o normas pragmáticas – lo que se conoce como soft law -, cuyo objeto es procurar el desarrollo y la armonización a nivel internacional del Derecho interno de los Estados. Las normas internacionales de carácter jurídicamente vinculante se han desarrollado sobre todo en relación con la protección de los espacios comunes del planeta, más allá de las jurisdicciones de los Estados, como es el caso de la alta mar, los fondos marinos y oceánicos o la Antártida.

La gravedad y el carácter supranacional de algunos problemas ambientales, han dado lugar a que, como primer paso, se cree una Sala permanente ad hoc para los asuntos ambientales en el Tribunal Internacional de Justicia el 19-07-03.

Hay que destacar el papel fundamental desempeñado por la ONU en el desarrollo del Derecho internacional para la protección del MA, así como otras organizaciones supranacionales como la Organización de la Unidad Africana, el Consejo de Europa, la OCDE o la Comunidad Europea (CEE ).

En el ámbito europeo, el Tratado de la CEE reconoce expresamente la legitimización de esta organización supranacional para cooperar, en el marco de sus competencias, con las organizaciones internacionales, y establece además como uno de los objetivos de la acción comunitaria “el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del MA”.

El surgimiento de un Derecho internacional centrado en la tutela del MA como bien jurídico es el resultado de un proceso histórico cuyos primeros antecedentes directos datan de finales del siglo XIX.

La conciencia social sobre la necesidad de una protección del MA y la movilización ciudadana promueven que la ONU impulse una gran reunión internacional para abordar la protección jurídica del MA a escala mundial y en todas sus múltiples dimensiones , que se celebró en Estocolmo.

La Conferencia mundial sobre el Medio Humano, más conocida como “Conferencia de Estocolmo”, contó con la presencia de 114 Estados y un gran número de instituciones internacionales y organizaciones no gubernamentales. Esta primera “Cumbre de la Tierra” constituye el gran hito del Derecho internacional del MA. Los acuerdos adoptados no contienen obligaciones vinculantes para las partes, pues revisten un carácter puramente declarativo y recomendatorio, aunque sientan las bases para los desarrollos normativos futuros. Desde el punto de vista jurídico, son tres los instrumentos más importantes adoptados en esta conferencia:


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1) La creación de una auténtica “Carta Magna” para la protección del MA que marca el punto

de partida del Derecho ambiental moderno. 2) El “Plan de Acción para el Medio Humano” que contenían 109 recomendaciones y

propuestas. 3) La recomendación para la creación de instituciones ambientales y de fondos para

proporcionar financiación a los programas ambientales. Siguiendo las directrices de esta última recomendación, la Asamblea General de las Naciones

Unidas creó en diciembre de 1972 el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente ( UNEP o PNUMA ). Se trata de una institución cuya sede está en Nairobi y cuyos objetivos y fines están dirigidos a promover, orientar e implementar los programas de cooperación internacional en materia ambiental desarrollados en el marco de las Naciones Unidas ( en la actualidad dirige sus esfuerzos a la implantación de la dimensión ambiental de la Agenda 21, adoptada por la Conferencia de Río de 1992 ). A pesar de su limitado status y presupuesto ha desempeñado desde su creación un papel muy importante en el desarrollo del derecho internacional del MA.

El 28 de octubre de 1982 la Asamblea General de la ONU adoptó la Carta Mundial de la Naturaleza. Se trata de un instrumento de carácter no vinculante y sus declaraciones son muy generales, pero sus principios de ética ambiental pueden verse reflejados en la actualidad en muchos tratados.

La Conferencia de Estocolmo potenció que la OCDE y la CEE, pasaran a contemplar la protección del MA, influyendo decisivamente en el desarrollo del Derecho ambiental de sus Estados miembros y que se ha consolidado en una política comunitaria que ha dado lugar a un corpus iuris de actos normativos, en especial Directivas, que en la actualidad abarca todos los aspectos de la protección ambiental y que ha tenido una influencia decisiva en el desarrollo del sistema jurídico español de protección del MA.

La Asamblea General de la ONU estableció en 1978 una Comisión Mundial sobre MA y Desarrollo, presidida por la entonces primera ministra noruega, Gro Harlem Brundtland con el objeto de examinar y realizar un informe final con propuestas al respecto. En 1987 se publicó el informe final “ Nuestro futuro común” conocido también como “Informe Brundtalnd” que propuso la idea del desarrollo sostenible ( que fue la base en que se apoyaron los trabajos y conclusiones de la Conferencia de Río de Janeiro sobre MA y Desarrollo de 1992 ) y, como define el propio informe, “es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. El desarrollo sostenible debe ser un proceso solidario, que permita alcanzar niveles mínimos de desarrollo a quienes viven por debajo de las necesidades humanas y que exija una contención del crecimiento a quienes viven por encima de los medios ecológicamente aceptables. Debe ser un proceso ilustrado que sepa sacar el mejor partido ambiental de la evolución tecnológica, que tenga en cuenta que la evolución demográfica debe estar en armonía con el cambiante potencial productivo del ecosistema y finalmente ser un proceso equitativo que garantice a todos la capacidad de acceso a los recursos naturales restringidos y que asegure a las generaciones futuras la disponibilidad de los recursos no renovables ( o sus alternativas ) y la pervivencia de las especies vegetales y animales. Este objetivo del desarrollo sostenible ha alcanzado un grado de implantación en las normas de protección que permite calificarlo como un nuevo principio del Derecho internacional, aunque su aplicación efectiva a las políticas nacionales de desarrollo económico dista mucho en la actualidad de haberse conseguido, y resulta, a nuestro entender, muy difícil que se consiga si no se modifican radicalmente algunos de los postulados básicos del capitalismo y del neoliberalismo que rige nuestros mercados.


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Los últimos acuerdos internacionales importantes son: 1) La Declaración de Río de Janeiro sobre el MA y el Desarrollo. Consta de 27 principios

que establecen las bases sobre las cuales los Estados y los pueblos tienen que cooperar para una mayor consolidación del “derecho internacional en la esfera del desarrollo sostenible”.

2) La Agenda 21 es también un instrumento de carácter no vinculante, en el que se contiene un plan de acción dirigido a la comunidad internacional para el logro del desarrollo sostenible. Se trata de un documento extenso y muy elaborado, fruto del consenso alcanzado por la comunidad internacional tras dos años de negociaciones, en el que se establecen programas de actuación ambiental que cubren virtualmente todas las actividades humanas, definiéndose con bastante precisión los objetivos, las actividades y los medios de actuación necesarios en cada una de las áreas de actividad. En base a la Agenda 21 se crea por la Asamblea General de la ONU la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible que tiene su sede en Nueva York y asume las competencias sobre la materia.

3) El Convenio sobre Biodiversidad es un tratado firmado en la Conferencia de Río, cuyos objetivos son “la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes, y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos”.

4) En el Convenio Marco de la ONU sobre Cambio Climático firmado en Nueva York en mayo de 1992, cuyo objetivo es “ la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático”.

5) El Protocolo de Kioto de 1997 se incluyeron objetivos vinculantes y cuantificados de limitación y reducción de los gases de efecto invernadero, el cual no ha sido ratificado por EEUU ( que es el responsable del 25% del total mundial y del 40% del total de los países desarrollados ) aunque sí fue ratificado por los 178 países restantes en la Conferencia de las Partes celebrada en Berlín en el 2001.

Principios y Reglas informadoras de la política y el derecho para la protección del MA

labrados en el ámbito internacional. 1) Los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos y la

responsabilidad de no causar daños al MA de otros Estados o de zonas situadas fuera de los límites de la jurisdicción nacional.

2) El principio de cooperación internacional para la protección del MA. 3) El principio de desarrollo sostenible como objetivo del Derecho medioambiental. 4) El principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas de los Estados en la

protección del MA ( en función de sus respectivas capacidades ). 5) El principio de precaución o de acción precautoria. “Cuando haya peligro de un daño

grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costes para impedir la degradación del MA”

6) El principio “quien contamina paga”. Los costes de la contaminación han de imputarse al agente causante de la misma, que debe sufragar las medidas de prevención y lucha contra la contaminación sin recibir, en principio, ningún tipo de ayuda financiera compensatoria. La finalidad última que se persigue con la aplicación de este principio es el logro de una actividad económica más respetuosa con el MA, que tome en consideración los costes ambientales que conlleva la producción y consumo de bienes económicos. Debería reflejarse en el coste de los bienes y servicios causantes de la contaminación en su producción o consumo.


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2. La concepción del MA en la CEE.

A) El MA como interés o bien colectivo. El artículo 45 de la CE ha recogido la preocupación social por la calidad de vida y la defensa

del MA en los siguientes términos: “1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un MA adecuado para el desarrollo de la persona

así como el deber de conservarlo; 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el MA, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva; 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.”

Este precepto constitucional se encuadra dentro de los principios rectores de la política social y económica que conforman el Capítulo Tercero del Título I de la CE y que, de acuerdo con lo establecido en el art.53 de la misma, “informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”. Se trata pues de principios o valores informadores del ordenamiento jurídico pero que no se configuran como derechos subjetivos, por lo que no son directamente invocables ante los Tribunales de la jurisdicción ordinaria ni tampoco son susceptibles de Amparo Constitucional.

El MA no se configura en la CE como un derecho subjetivo sino como un principio rector del ordenamiento, y este principio tiene por finalidad la defensa de un bien o interés colectivo, reconocido en beneficio directo de la colectividad y cuyo quantum de protección, en relación con los demás derechos y bienes constitucionales, es algo que compete determinar al legislador. Tal configuración resulta adecuada porque es evidente que cualquier agresión al entorno afecta de forma directa al conjunto de la sociedad, aunque en determinados supuestos pueden existir, además, personas especialmente perjudicadas, que podrán instar los mecanismos de tutela que el ordenamiento jurídico y los poderes públicos, siguiendo el mandato constitucional, otorguen en cada caso por el establecimiento y disfrute de “un MA adecuado para el desarrollo de la persona”.

B) La operatividad normativa del art. 45 de la CE y la tutela constitucional de los

Derechos Fundamentales afectados por daños ambientales. El valor informador del art. 45 no constituye una pura”invitación” al legislador sino que tiene,

como todo el texto constitucional, un valor normativo y, por tanto vinculante ( como ha reconocido el TC en su Sentencia de 02-02-81, “no hay en la CE normas meramente programáticas, sino que todos sus preceptos encierran un mandato preciso que vincula en sus propios términos a todos los poderes constitucionales”).

Lo único que varía son los términos concretos de esa vinculación, que en este campo operan prima facie sobre el legislador, a quien nuestra Constitución obliga desde luego, a convertir el deber genérico en obligación exigible, a través del adecuado desarrollo de dichos principios. Si la Ley, al llegar a cabo el desarrollo al que la CE la obliga, no realiza esa labor de conversión que la propia CE también reclama o la realiza de forma que el derecho no termina de alcanzar la operatividad individual y social que le es propia, incurrirá, sin duda, en un vicio de inconstitucionalidad susceptible de ser denunciado ante ( y depurado por ) la jurisdicción constitucional.

Hay que señalar, por otro lado, que determinadas agresiones al entorno pueden atentar, además de contra el bien jurídico colectivo MA y la protección que le dispensa el ordenamiento jurídico, contra derechos subjetivos de los ciudadanos, que sí pueden ser alegados directamente ante los tribunales, y que en ocasiones constituyen Derechos Fundamentales susceptibles de Amparo


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Constitucional, como es el caso, por ejemplo, del derecho a la vida y a la integridad física, que puede verse amenazado o vulnerado en el caso de las agresiones más graves al MA, o los derechos a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio.

La Sentencia del TEDH ( Tribunal Europeo de Derechos Humanos ) López Ostra contra España vincula por primera vez la protección del MA con el respeto a la vida privada y familiar y al domicilio ( reflejado en el art.8 del Convenio de Roma ) para declarar la violación de estos derechos, y estima que, atendiendo a las circunstancias del caso, el Estado demandado “no ha sabido lograr un justo equilibrio entre el interés económico de la ciudad de Lorca, esto es, disponer de una estación depuradora y el disfrute efectivo por la demandante del derecho al respeto de su vida privada y familiar”.

De esta forma el TEDH ha dado entrada en el ámbito de la protección del Convenio de Roma al derecho a un MA adecuado, por la vía mediata de entender que, aunque no se halla directamente reconocido por sus preceptos, en la medida que un ataque al MA lesiona o limita gravemente el disfrute de un derecho si reconocido, los órganos garantes del Convenio podrán entender de las agresiones ambientales determinantes de su lesión.

En nuestro Derecho interno, este pronunciamiento del TEDH obliga a dar una nueva interpretación, mucho más amplia y abierta, al derecho fundamental a la intimidad e inviolabilidad del domicilio.

C) Concepción constitucional del MA: un concepto amplio e indisociable del ser

humano. Se deduce claramente que el bien jurídico que protege el art. 45 de la CE son todos los recursos

naturales necesarios para preservar la calidad de vida del hombre. Se trata pues de un concepto que comprende los diversos elementos o recursos naturales, como las aguas, el aire, el suelo, la fauna y la flora, así como sus interacciones recíprocas.

Pero el TC ha declarado en este sentido que en el concepto jurídico MA se incorporan , además de los recursos naturales, “ otros elementos que no son la naturaleza sin Historia, los monumentos, así como el paisaje”, constituyendo este último una “noción estética, cuyos ingredientes son naturales, la tierra, la campiña, el valle, la sierra, el mar y culturales o históricos”, pues “no es sólo una realidad objetiva, sino un modo de mirar, distinto en cada época y cada cultura”.

La inclusión de estos elementos de la cultura humana en la concepción constitucional del MA resulta del carácter claramente antropocéntrico de su tutela, en cuanto dirigida al desarrollo de la persona y a la protección y mejora de la “calidad de vida” del hombre, lo que demanda la tutela de todo el marco o entorno de la vida humana y, muy principalmente, de aquel en el que la mayor parte de los hombres pasan su existencia.

El MA como concepto jurídico constituye en nuestro sistema jurídico constitucional un concepto indisociable del ser humano.

El enfoque antropocéntrico de la protección ambiental es el que se adopta en las principales declaraciones internacionales del derecho ambiental y tal como dice el principio 1º de la Declaración de Río “Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”.

En los ordenamientos jurídicos nacionales sólo la persona humana tiene la consideración de titular de derechos, aunque algunos parlamentos están considerando seriamente reconocer derechos básicos a los animales ( como el derecho a la vida y a la libertad, para grandes simios ).

Hoy sabemos que todo el medio natural ha recibido, directa o indirectamente, la intervención humana e incluso las actividades de protección ambiental, como el mantenimiento de áreas de vida silvestre o la tutela de especies en peligro, requieren de una intervención activa del hombre en forma de ordenación jurídica y gestión científica. La protección ambiental se configura de esta manera como


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una cuestión que va mucho más allá de la mera reparación de daños y del respeto de la naturaleza, pues supone una “gestión activa de los ecosistemas” a fin de mantener un entorno adecuado para la vida humana.

D) La tensión MA-desarrollo.

La consagración del MA como un bien jurídico constitucional plantea el problema de su

armonización con otros valores y derechos reconocidos también por nuestra Norma Suprema, como son el desarrollo económico o el reconocimiento de la libertad de empresa.

En la tensión MA-desarrollo puede decirse que radica la esencia de la problemática ambiental moderna. Se trata de dos valores que aunque resultan enfrentados en conflictos concretos, se hallan en realidad íntimamente relacionados, pues ambos, debidamente armonizados, son igualmente necesarios para el logro de una digna calidad de vida.

El Tratado de la Unión Europea ha introducido en Maastricht, como objetivo primordial de la Comunidad promover un crecimiento sostenible que respete el MA y a la consecución de ese objetivo se dirigen las líneas y medidas de actuación previstas en el 5º Programa Comunitario de política y actuación en materia de MA y desarrollo sostenible.

Nuestro TC se ha planteado también en diversas ocasiones la relación entre MA y desarrollo y ha afirmado desde un principio “la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el MA y el desarrollo económico”.

Ante la primacía real del mercado sobre el MA se hace necesaria la intervención de los poderes públicos en la defensa del MA con la adopción de medidas de limitación y control de las actividades nocivas para el entorno y la introducción de técnicas que permitan tener en consideración los costes ambientales en la actividad económica, incentivando las actividades respetuosas con el MA o incorporando los costes de producción de las empresas de acuerdo con el principio “quien contamina paga”.

Cuando los conflictos entre los intereses ambientales y los vinculados al desarrollo económico se judicializan, los Tribunales se esfuerzan por encontrar un punto de equilibrio entre ambos. En los casos de incompatibilidad, la doctrina de nuestro TC se ha pronunciado a favor de ponderación en el caso concreto de los dos intereses en juego, valorando la importancia para la economía nacional de la actuación que se pretenda realizar del daño que se pueda producir al MA como consecuencia de ella. También el TS declara que “ El aire es un bien común limitado y su utilización y disfrute deberá supeditarse a los superiores intereses de la Comunidad frente a los intereses individuales o de grupos movidos por la explotación económica de la energía o industria”.


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TEMA 2. LA ADMINISTRACIÓN Y LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE. 1) El papel de la Administración en la defensa del MA. A los poderes públicos encomienda el art.45 de la CE la función de “defender y restaurar el

MA, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”. El cumplimento de este mandato constitucional se lleva a cabo fundamentalmente mediante normas de Derecho público y el papel central lo desempeña la Administración, lo que es consecuencia del carácter de interés o bien público colectivo que tiene el MA y de la necesidad que la protección se realice, como dice la CE, velando “por la utilización racional de todos los recursos naturales”, esto es, interviniendo en la utilización y disfrute de los recursos para evitar su pérdida o deterioro.

Se trata pues de prevenir los daños ambientales, para lo cual la Administración utiliza toda la variedad de técnicas de prestación, de limitación y de fomento que arbitra el ordenamiento jurídico. Las normas e instrumentos del Derecho privado las podríamos calificar como de carácter subsidiario de las primeras, ya que tutelarán y separarán los intereses privados, previamente conculcados, una vez haya fallado la prevención. El sistema de represión penal tiene por su parte, tal y como se configura en nuestro ordenamiento jurídico, un papel de refuerzo, de cierre del sistema jurídico-administrativo de su tutela ambiental.

La primera nota que caracteriza la acción de la Administración en defensa del MA es su carácter preventivo. Incluso las sanciones, que se imponen cuando la lesión al MA se ha consumado, realizan una finalidad última preventiva muy importante, en cuanto la amenaza de sanción actúa como elemento de disuasión de las conductas que se pretenden evitar.

Estas medidas pueden ser medidas de limitación o policía, que restringen fuertemente en ocasiones, la esfera de libertad privada, o pueden ser medidas de actividad de fomento o incentivo que buscan la colaboración ciudadana.

El objetivo que persiguen ambos tipos de medidas es el mismo: evitar que el potencial destructivo de la civilización moderna, abandonado a los mecanismos del libre mercado, conduzca a un deterioro irreversible de nuestro ecosistema.

Por “externalidades negativas” entendemos los costes ambientales que produce una actividad de consumidores y productores para su propio beneficio y que no se reflejan en los precios. Por tanto estos efectos negativos “externos” a la misma, repercuten en el conjunto de la sociedad.

El hecho de que los recursos naturales no tengan “precio” en el mercado se deriva de su naturaleza de bienes en los que no existe asignación de derecho de propiedad y que son utilizados en régimen de libre acceso. No hay que olvidar que estos bienes han sido considerados durante mucho tiempo, siguiendo su configuración en el Derecho romano como “res communis omnium”, susceptibles de utilización sin límite por todos los ciudadanos. En la actualidad, debido a su escasez y cada vez mayor relevancia para la comunidad, son considerados como bienes públicos, y se ponen bajo la tutela de la Ley, que encarga su conservación y cuidado a la Administración.

La defensa y restauración del MA se configura así como un título de intervención de la Administración en la actividad y de los derechos de los particulares.

Cada vez se tiende más a la utilización de técnicas de incentivo que estimulan a productores y consumidores hacia una actividad más respetuosa con el MA, ya con medidas positivas que otorguen prestaciones, bienes o ventajas o con medidas negativas que constituyen obstáculos o cargas que se crean para dificultar por medios indirectos aquellas actividades contrarias a las que la AD ( Administración en adelante ) trata de fomentar.

En el ámbito de la protección ambiental, cada vez se usan con más frecuencia los acuerdos o convenios entre las AD públicas y determinados agentes económicos o sociales, estimulados con frecuencia por los “palos o zanahorias” que ofrecen las técnicas de incentivo.


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De esta forma la AD renuncia a hacer valer imperativamente sus poderes y se aventura a convenir con los particulares destinatarios la aplicación concertada de las mismas, ganado, en cambio, una colaboración más beneficiosa ( no sólo en el orden social, sino también en el de la pura eficacia ) que la pasiva y resignada, cuando no eludida o evadida, sumisión.

Las técnicas de incentivo se inscriben además plenamente en la filosofía del “desarrollo sostenible” que preside la actual política ambiental, porque con ellos se “tolera” o asume como inevitable un cierto grado de impacto ambiental, pero se intenta lograr la colaboración de los agentes económicos y sociales para minimizar tal impacto. Se trata de medidas que no entren en las que, por su grado de lesividad, deben erradicarse por completo.

Al disminuir los conflictos concretos entre particulares que causen tensión MA-desarrollo, la AD puede ejercer una actividad arbitral entre los administrados. Para la defensa y restauración del MA la AD establece también servicios públicos cuya prestación contribuye a la protección del entorno.

La AD actúa como principal defensora del interés colectivo MA, pero en ocasiones puede aparecer también como potencial agresora del mismo. Esta doble condición de la AD constituye una singularidad del Derecho ambiental que explica, por un lado, la importancia que en este ámbito tiene la participación pública en la defensa del MA, y ha conducido, por otro lado, al desarrollo de técnicas de autocontrol de la AD ( como es el caso de la evaluación de impacto ambiental ).

2. El sistema general de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA

y su interpretación por el TC. La protección jurídica del MA tiene su primera manifestación histórica en las ciudades, en las

actuaciones de las Corporaciones locales, pero con el tiempo y después de un proceso de estatalización se produjo una sustitución de las normas municipales por las estatales. A partir de 1978 con la instauración del Estado de las Autonomías, se establece un sistema de distribución territorial de competencias entre el Estado y las CCAA.

El sistema de distribución competencial en materia de protección del MA establecido por la CE se ha caracterizado desafortunadamente hasta el presente, por una gran complejidad y conflictividad ( como lo muestra que más de la mitad de las normas estatales de protección ambiental han sido recurridas ante el TC ) de normas estatales de protección ambiental en un ámbito que demanda más que ninguno una actuación coordinada, a nivel nacional y transnacional, si se quiere ser eficaz ante los problemas que afectan al entorno, que no conocen de fronteras o dimensiones territoriales.

La CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la “legislación básica sobre protección del MA, sin perjuicio de las facultades de las CCAA, de establecer normas adicionales de protección” y permite que las CCAA asuman competencias en la “gestión en materia de la protección del MA”.

La posible inconstitucionalidad de la asunción competencial no fue cuestionada en su momento, y hoy, en todo caso, se ha visto convalidada por la Ley Orgánica de Transferencia de Competencias a las CCAA que accedieron al autogobierno por la vía del art. 143 de la CE, por la cual se han traspasado a estas CCAA la competencia para el “desarrollo legislativo y la ejecución en materia de las Normas adicionales de protección del MA (...) en el marco de la legislación básica del estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca”.

Parece contradictorio que se haya transferido la competencia legislativa para el desarrollo de “normas adicionales de protección” dirigidas a establecer una protección ambiental más intensa que la derivada de la legislación básica del Estado, y sin embargo, no se les haya reconocido competencia para el mero desarrollo de esta legislación básica. Ocurre, sin embargo, que ambas competencias viene a resultar coincidentes, por la dificultad, en primer lugar, que entrañaría con frecuencia la distinción entre las normas que desarrollan la legislación estatal y las que establecen normas adicionales de protección, y debido, en segundo lugar, de la interpretación tan amplia que el TC ha realizado de la


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competencia estatal para establecer, “la legislación básica”, en virtud de la cual ésta comprende toda la normativa que se considere indispensable para la protección del MA, y puede suponer, por tanto, la normación completa de la materia, -utilizando tanto leyes como reglamentos y, excepcionalmente también, mediante actos de ejecución-, dejando únicamente a las CCAA la posibilidad de complementarla con normas adicionales de protección y matizando que la legislación básica estatal no puede llegar “ a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las CCAA con competencias en materia de MA, vaciándolas así de contenido”.

Hay que tener en cuenta, en este sentido, que con frecuencia la minuciosidad de la regulación básica estatal resulta ineludible por el propio tecnicismo y concreción de las normas ambientales: ningún desarrollo puede hacerse, por ejemplo, como no sean el establecimiento de unos estándares más rigurosos de protección que los preceptos estatales.

Por lo que respecta a los instrumentos mediante los cuales el Estado puede establecer la normativa básica, según ha precisado el TC habrán de ser “en principio, un conjunto de normas legales, aun cuando también resulta admisibles con carácter excepcional, sin embargo a las procedentes de la potestad reglamentaria que la CE encomienda al Gobierno de la Nación, siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas”.

En casos en que concurran circunstancias excepcionales pueden incluso llegar a justificarse, dentro de esta competencia estatal, la emanación de actos de ejecución, pues como ha declarado el TC “el contenido normativo de lo básico en esta materia no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal” en casos que concurran circunstancias excepcionales.

El sistema de distribución competencial expuesto resulta también aplicable a sectores relacionados con la protección del entorno que no constituyen un título competencial específico en el sistema constitucional de distribución de competencias, pero que son enunciados en los Estatutos de Autonomía como una materia diferenciada.

Un caso excepcional lo constituye la competencia sobre los espacios naturales protegidos no prevista en la CE y sobre la que seis CCAA han asumido una competencia exclusiva en virtud de sus Estatutos de Autonomía.

El TC ha admitido la asunción de esta competencia exclusiva por considerar que constituye un título competencial diferente del de la protección del MA. Dice el TC que la legislación sobre espacios protegidos realiza una “protección que se considera de carácter excepcional” y que “se basa en la idea de conservación de la naturaleza en determinados espacios por medio de una lista de prohibiciones o limitaciones de tipo general” de tal forma que aunque los espacios naturales constituyen “factor también de ( el MA ) por ser su soporte topográfico”, se les reconoce “personalidad propia dentro del conjunto”.

La legislación autonómica “habrá de ejercerse de acuerdo con la legislación básica estatal sobre protección del MA” incluida la relativa a espacios protegidos.

3. Las competencias ambientales de la AD local. La proximidad de la Corporaciones locales a los problemas ambientales concretos las cualifica

especialmente para ejecutar y gestionar con eficacia la normativa ambiental. Por ello, y porque es obvio que la protección del MA, y en especial, del entorno urbano afecta muy directamente a las necesidades de la comunidad vecinal, la LBRL ( Ley de Bases Reguladora del Régimen Local ) configura la “Protección del MA” como una materia sobre la que las leyes han de atribuirles, en todo caso, competencias, lo que se conoce como competencia propia de los Municipios.

La asignación de competencias debe hacerse “en atención a las características de la actividad

pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión a los ciudadanos”. Este


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precepto impone también que “Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente, como ocurre en materia de protección del MA, deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales”.

Entre las diversas competencias ambientales que las leyes sectoriales atribuyen a las Corporaciones y Autoridades locales destacan las relativas a las actividades clasificadas, como reflejo de la responsabilidad que históricamente ostentaban los municipios en todo lo relativo a la sanidad ambiental de las poblaciones.

También existen otras competencias propias del municipio reconocidas en la LBRL que resultan íntimamente ligadas con la protección ambiental como son la protección de la salubridad pública, los servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de aguas residuales, la prevención y extinción de incendios, la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, los parques y jardines y la ordenación del tráfico de vehículos.

Además la Ley de Bases impone de modo general e impreciso, la protección del MA como servicio obligatorio en aquellos municipios que cuentan con más de 50.000 h.

Importante es, en este ámbito de la protección ambiental, el desempeño por las Diputaciones Provinciales de la función que la Ley les atribuye “de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión”.

También cabe destacar la búsqueda por parte de los municipios de fórmulas de cooperación interadministrativa, como la asociación de varios municipios ( Mancomunidades de Municipios ) o de Municipios con otras AD públicas ( Consorcios ).

4. La organización administrativa del MA. En nuestro país, la organización de la AD pública para la protección del MA ha sido hasta

fechas muy recientes puramente sectorial, basada en una división de las tareas relacionadas con esta materia entre distintos departamentos ministeriales.

La evolución de la organización administrativa del MA a nivel estatal dio lugar en nuestro país a un sistema de progresiva concentración de las funciones ambiéntales en un único departamento ministerial, cuya especialización quedó reflejada en su propia denominación.

El Ministerio de MA tiene una serie de órganos superiores directamente dependientes del ministro:

? ? Corresponde a la Secretaría de Estado de Aguas y Costas los planes relativos al agua y el dominio público marítimo-terrestre.

? ? La Secretaría General de MA es el órgano superior del Ministerio que dirige y coordina las competencias relacionadas con la defensa del MA y la conservación de la naturaleza, que formula y resuelve los proyectos de impacto ambiental ( cuando sea competencia del Ministerio ).

? ? La Subsecretaría de MA lidera las relaciones institucionales del Ministerio y vela por el correcto funcionamiento del mismo.

Asimismo el Ministerio de MA tiene una serie de órganos de carácter consultivo o de planificación en materia ambiental.

? ? El Consejo Asesor de MA se creó para favorecer la participación de las organizaciones representativas de intereses sociales y personas de reconocido prestigio en la elaboración de la política medioambiental orientada al desarrollo sostenible.

? ? El Consejo Nacional del Clima como encargado de elaborar la nueva estrategia española frente al cambio climático derivado de las emisiones nocivas a la atmósfera.

? ? El Consejo Nacional del Agua. Su principal misión es la de informar preceptivamente, antes de su aprobación, el Plan Hidrológico Nacional y los Planes Hidrológicos de Cuenca.

En cuanto a las AD autonómicas, aunque los modelos son diversos, se aprecia una misma tendencia a aglutinar las competencias medioambientales en un solo órgano.


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TEMA 3. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE.

1. El derecho de los ciudadanos a participar activamente en la protección

ambiental. La CE ha reconocido el carácter del MA como un bien o interés colectivo, configurando el

disfrute de un MA adecuado, no como un derecho reaccional de carácter subjetivo, sino como un derecho de la comunidad en su conjunto, cuya realización se encomienda a los poderes públicos pero también a todos los integrantes de la comunidad, que tienen, como expresamente dice el art. 45 de la CE, el “deber” de conservarlo.

La CE reconoce de esta forma a los ciudadanos una responsabilidad directa en la conservación de un MA adecuado. De esta responsabilidad se deriva la obligación de una conducta cívica comprometida con la conservación del entorno, pero también la necesidad de arbitrar cauces adecuados que permitan a todos los ciudadanos participar activamente en su protección.

La defensa del MA en cuanto bien jurídico colectivo se configura en la actualidad como uno de los ámbitos en los que se da una manifestación más intensa del principio de participación ciudadana que con carácter general consagra el art 9.2 de la CE “Corresponde a los poderes públicos (...) facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.

Este principio de participación ciudadana es propio de las democracias pluralistas modernas, en las que se permite la intervención directa de los ciudadanos en funciones de defensa del interés público que tradicionalmente eran monopolio exclusivo del poder ejecutivo. En la actualidad cada vez son más los ámbitos en los que los ciudadanos están legitimados para participar activamente, en el curso de procedimientos administrativos o mediante el ejercicio de acciones judiciales, en la promoción y defensa de intereses de carácter público o colectivo.

Las organizaciones ecologistas, en especial, desempeñan un papel fundamental en la protección del entrono, colaborando con los poderes públicos, que muchas veces se muestran incapaces, por falta de decisión o de recursos, para asegurar una aplicación efectiva de las normas y medidas de tutela ambientales. Además actúan como un elemento de control de la AD y tienen un papel decisivo en la toma generalizada de conciencia sobre el MA.

Tal como dice la Declaración de Río de Janeiro de 1992 ”El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de los ciudadanos interesados, en el nivel que les corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el MA de que dispongan las autoridades públicas”.

2. El derecho a la información como presupuesto de la participación. La inclusión por el Tratado de Ámsterdam en el Tratado de la CEE del reconocimiento general

de ciudadanos europeos del derecho a acceder a los documentos de las instituciones europeas, es prueba de la especial preocupación por garantizar el derecho de acceso a la información de los ciudadanos.

En el ámbito concreto de la protección del MA, la CEE ha propiciado en todos los Estados miembros un proceso de apertura por lo que se refiere al acceso del público a la información, dictando una norma para la armonización de las legislaciones nacionales relativas al acceso a la información de gran relevancia para su efectividad: la Directiva 90/313 de 07-06-1990 sobre libertad de acceso a la información en materia de MA. Su objetivo es “garantizar la libertad de acceso y la difusión de la información sobre el MA que esté en poder de las autoridades públicas, así como establecer los plazos y condiciones básicas en que se pondrá a disposición dicha información”.


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Entiende la Directiva por Información sobre el MA cualquier información disponible en forma escrita, visual, oral o en forma de base de datos sobre el estado de las aguas, el aire, el suelo, la fauna, la flora, las tierras y los espacios naturales y sobre todas las actividades o medidas que les afecten o puedan afectarles y sobre las medidas destinadas a protegerlas, incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del MA.

Por Autoridades públicas entiende “cualquier AD pública a nivel nacional, regional o local que tenga responsabilidades y posea información relativa al MA, con excepción de los Organismos que actúen en el ejercicio de poderes judiciales o legislativos”.

En cuanto a los sujetos beneficiarios del derecho de acceso a la información ambiental, el derecho a la información está formulado como un derecho general abierto a todo el mundo. Se dice que los “Estados miembros harán lo necesario para poner la información relativa al MA a disposición de cualquier persona física o jurídica que lo solicite y sin que dicha persona esté obligada a probar un interés determinado”.

La Directiva prevé determinadas excepciones al derecho de acceso a la información y “en determinados casos específicos y claramente definidos podrá estar justificado rechazar una petición de información sobre el MA”

Por lo que respecta a la tramitación de las solicitudes de información la Directiva establece que las Autoridades deberán “responder lo antes posible” sin exceder del plazo de dos meses. En caso de denegación deberá contestarse de forma motivada.

Además permite a los Estados miembros a cobrar una cantidad por el despacho de la información que no deberá exceder de un “costo razonable” y que pretende, de algún modo, filtrar las peticiones realizadas sin un interés real.

En los casos en que una persona considere que se le ha denegado la información sin causa justificada o ha recibido una respuesta inadecuada, la Directiva prevé que los Estados pongan a su disposición la posibilidad de recurrir por vía judicial o administrativa de conformidad con los ordenamientos nacionales.

A consecuencia de la Directiva se promulgó en España la Ley 38/1995 de 12 de diciembre sobre el Derecho de Acceso a la Información en Materia de Medio Ambiente, la cual se adecua a los preceptos de la misma.

3. La participación en la actuación administrativa en defensa del MA. La participación de los ciudadanos en la defensa del MA que aquí nos interesa es la

denominada participación administrativa, esto es, aquella que permite a los ciudadanos, al margen de los cauces ordinarios de participación política en un sistema democrático ( en los que la participación se ejerce de forma indirecta a través de los representantes democráticamente elegidos ), una intervención directa en la actuación de la AD para la defensa del MA.

Hay que destacar, por un lado, la creación de partidos políticos netamente “verdes” y, por otro, la posibilidad que la CE da para la celebración de un referéndum popular para “las decisiones políticas de especial transcendencia” y la iniciativa legislativa popular cuando más de 500.000 ciudadanos apoyan una Proposición de Ley, que posteriormente sea aprobada, en su caso, como Ley por Cortes.

Hemos de comenzar precisando que la participación de los ciudadanos en la actuación administrativa para la protección del MA puede revestir diversas modalidades, teniendo todas ellas en común que el ciudadano interviene en la acción administrativa no como político o funcionario sino en cuanto miembro de la comunidad y titular, en cuanto tal, del derecho al MA como bien o interés colectivo. En ocasiones, sin embargo, la participación se restringe o se potencia en función de círculos de interés más estrictos dentro de ese interés colectivo, como pueden ser el de vecino, consumidor, o experto en cuestiones medioambientales.


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Una primera forma de participación en la actuación administrativa es la consistente en la incorporación del ciudadano a los órganos de la AD. Es la denominada orgánica, y resulta con frecuencia más testimonial que auténticamente operativa, porqué suele limitarse a organismos de consulta y propuesta sin facultades decisorias.

A nivel europeo, puede destacarse el Foro Consultivo Europeo en Materia de MA y Desarrollo Sostenible. En nuestro país el Consejo Asesor de MA.

Una segunda forma de participación ciudadana en la actuación de la AD es la denominada funcional, en la que el ciudadano actúa desde fuera del aparato administrativo, aunque ejecutando funciones materialmente públicas, que como tales auxilian o colaboran en el desarrollo de las tareas de la AD. La actuación del ciudadano puede producirse para instar la actuación administrativa o bien para hacer valer en el seno de un procedimiento ya iniciado la variable ambiental.

De entre las tendentes a instar la actuación administrativa podemos destacar las peticiones, propuestas, iniciativas y sugerencias dirigidas a la adopción de medidas de protección ambiental, y las denuncias de actividades lesivas del MA a fin que la AD abra un procedimiento sancionador administrativo. Aunque la iniciación del procedimiento sancionador se realiza de oficio puede ser que el acto administrativo se realice a consecuencia de una denuncia de los particulares.

Las denuncias abren una vía importante para la colaboración ciudadana en la represión administrativa de los atentados al MA.

Por lo que respecta a la participación ciudadana en el seno de un procedimiento ya iniciado, la forma más importante para su ejercicio es el trámite de audiencia o información pública. Podemos destacar principalmente tres supuestos:

? ? El trámite de audiencia en la tramitación de Anteproyectos de Leyes o Reglamentos, que permite a los ciudadanos conocer y valorar el proyecto y aportar sus observaciones y propuestas sobre el mismo con anterioridad a su aprobación definitiva.

? ? El trámite de información pública en los procedimientos administrativos de autorización de obras o actividades potencialmente lesivas del MA ( como es el caso de las licencias de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas ).

? ? Los trámites de consulta y de información pública en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

La última forma de colaboración del ciudadano con la AD en la defensa del MA, y que podríamos denominar como participación cooperativa, es aquella en la que el administrado, sin dejar de actuar como tal y sin cumplir funciones materialmente públicas, colabora de una manera voluntaria en programas o actividades que la AD promueve o patrocina. Así una forma sería la creación por los ciudadanos de organizaciones especiales para la realización de fines de interés general, que requieren por lo general de un acto de reconocimiento o calificación expresa por parte de la AD y que podrán ser declarados de utilidad pública ( como por ejemplo las asociaciones de consumidores y usuarios).

4. La participación en la tutela por los Tribunales del MA. La participación ciudadana en la protección por los poderes públicos del MA tiene, además de

las fórmulas de colaboración con la AD que hemos visto, una vía muy importante de actuación en el acceso a los Tribunales para que estos aseguren el cese de las prácticas ilegales lesivas del entorno y el efectivo cumplimiento de las medidas ambientales adoptadas por el legislador, tanto respecto de las actuaciones privadas como con la conducta de la AD.

De entre las distintas posibilidades de impetrar la actuación de los Tribunales para la protección del MA que ofrece nuestro ordenamiento jurídico-constitucional y la eficaz tutela judicial:

? ? La posibilidad de acudir a la vía de Amparo de los Derechos Fundamentales frente a las lesiones de carácter ambiental derivadas directa o indirectamente de la actuación de los poderes públicos. La CE no reconoce al MA como un Derecho Fundamental, pero el Tribunal de


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Estrasburgo ( Sentencia López Ostra contra España ) abre la posibilidad de la protección refleja a través del Recurso de Amparo por violación de otros Derechos Fundamentales.

? ? Las acciones civiles y la protección del MA: la responsabilidad extracontractual. Así el art. 1902 del CC condena al demandado, además de a indemnizar al demandante por los daños y perjuicios causados por la actividad contaminante, a adoptar las medidas correctoras para evitar en el futuro la producción de daños.

? ? La participación de los ciudadanos en la tutela judicial penal y contencioso-administrativa del MA: la acción pública y las posibilidades que ofrece la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La mayoría de los litigios de carácter ambiental se sustancian en la actualidad en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo que responde al papel preponderante de la AD y del Derecho administrativo en la ordenación y protección de los bienes ambientales. Ante esta jurisdicción, las acciones de los particulares se dirigirán contra las acciones o ante la inactividad de la AD, que lesionen el interés colectivo MA.

Para los supuestos más graves de ilícitos ambientales, el Derecho penal presta en la actualidad su auxilio coercitivo al Derecho administrativo, permitiendo la incriminación directa de las personas físicas responsables de los daños ambientales.

El mejor instrumento para la participación ciudadana en la tutela judicial del MA lo constituye la denominada acción pública o acción popular, que permite a cualquier ciudadano acudir a los Tribunales en defensa del MA sin necesidad de alegar interés personal alguno.

En el ámbito penal, la acción pública opera con carácter general, por lo que cualquiera puede querellarse por los delitos ambientales. La LECrim la reconoce con carácter general, al disponer que “todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular”. Esta acción es gratuita, aunque se presta fianza. Además el TC ha dicho “ no sólo las personas físicas, sino también las personas jurídicas, se encuentran legitimadas para mostrarse parte en el proceso penal como acusadores populares”.

En el ámbito del proceso contencioso-administrativo, cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular ostenta legitimación activa, pero limitada a los casos que expresamente prevean las leyes.

Ante la ausencia en las leyes del reconocimiento de la acción popular cabe: ? ? Un recurso contra la inactividad de la AD, “pretendiendo del órgano jurisdiccional

que condene a la AD al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas”.

? ? La ampliación de los supuestos de legitimación activa. Aunque el TC mantiene la exigencia de que exista un interés del actor que se vea afectado por el acto o disposición recurrido, reconoce a las asociaciones, corporaciones, sindicatos y grupos la capacidad que tiene de legitimidad activa para impugnar actos y disposiciones administrativas.

? ? La ampliación de las pretensiones de las partes. La Ley parte en todos los casos que los demandantes soliciten, además de la nulidad del acto o disposición recurrido, “el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de las mismas, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda”.

? ? La posibilidad de que los interesados soliciten la adopción de cualquier medida cautelar que asegure la efectividad del proceso, incluso las de carácter positivo. Ésta sólo podrá acordarse “cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso” y “ podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguir perturbación grave de los intereses generales o de terceros que el juez o Tribunal ponderara de forma circunstanciada”.


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TEMA 4. EL DERECHO MEDIOAMBIENTAL DE LA COMUNIDAD EUROPEA. 1. La delimitación competencial entre la CEE y los Estados miembros en materia de MA. Las competencias de la CEE para la protección del MA son fundamentalmente de carácter

normativo y se han desarrollado sobre todo por medio de Directivas, normalmente con un alto grado de detalle.

Las competencias ambientales se arbitran entre la CEE y los EM (Estados miembros en adelante ) mediante la técnica de la concurrencia, que supone que los EM son libres de adaptar su propia normativa si no existe intervención comunitaria, pero una vez que la CEE ha intervenido prevalece la legislación comunitaria, que es imperativa y obligatoria tanto en las acciones pasadas como futuras de los EM.

La intervención normativa de la CEE en el ejercicio de las competencias compartidas deben ajustarse a :

? ? El principio de subsidiariedad, interviniendo sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los EM, y por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada a nivel comunitario.

? ? El principio de proporcionalidad en virtud del cual ”ninguna acción de la CEE excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado”. Deberá ser “lo más sencilla posible, coherente con el logro satisfactorio del objetivo de la medida y con la necesidad de su ejecución eficaz”.”deberá legislar únicamente en la medida de lo necesario”.

Además en las competencias compartidas el concepto de responsabilidad compartida postula la necesidad de que las acciones sean concertadas.

En ausencia de normativa comunitaria ( y siempre que no sea materia de competencia exclusiva de la CEE ) los EM son competentes para legislar en materia de protección del MA, respetando los principios y preceptos del Tratado de la UE.

Desde el momento en que tenga lugar una intervención comunitaria de armonización o regulación ambiental, los EM deberán respetar en todo caso la norma comunitaria, procediendo a adecuarse a la misma, si es preciso.

Los EM podrán: ? ? Desarrollar la medida comunitaria en el margen que ésta permita si se trata de

Directivas. Es la denominada “ejecución formal”. ? ? Cuando sean comunitarias, los EM podrán siempre mantener o adoptar disposiciones

más protectoras del MA, siempre que sean compatibles con los principios y disposiciones del Tratado. Sin perjuicio de determinadas medidas de carácter comunitario corresponde a los EM la

ejecución de la política en materia de MA. La intervención de los EM en la aplicación de los Reglamentos comunitarios suele ser muy importante, lo cual resulta inevitable dado que la CEE carece de los recursos materiales y humanos necesarios para llevar a cabo esta actividad.

A los EM corresponde la función de ejecución del Derecho ambiental comunitario tanto si se trata de Directivas como de Reglamentos, y esto implica la obligación de los mismos de dotarse de cuantas medidas legales o administrativas les sean necesarias para asegurar su cumplimiento. Es lo que se conoce como “ejecución práctica”.

A las instituciones comunitarias les corresponde efectuar una función de vigilancia y control de la ejecución del Derecho comunitario por parte de los EM, que se superpone al control que los Tribunales nacionales realizan del cumplimiento de la legislación ambiental comunitaria.

Esta tarea de supervisión y control le corresponde fundamentalmente a la Comisión, y como ésta carece de medios humanos o materiales, raramente, salvo caso de accidente o catástrofe, llega por si misma al conocimiento de infracciones en la aplicación del Derecho ambiental comunitario.


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Aunque la mayoría de las Directivas ambientales exigen la remisión por los EM de informes periódicos sobre su aplicación, esta obligación suele ser sistemáticamente incumplida por los EM, por lo que la fuente principal de información de la Comisión la constituyen las quejas de los ciudadanos junto a las preguntas o interpelaciones parlamentarias y las reclamaciones dirigidas por personas o asociaciones al Parlamento Europeo ( de las que esta institución da traslado a la Comisión ).

Cuando la Comisión llega a la conclusión de que ha habido un incumplimiento pone en marcha el procedimiento de infracción, que consta de tres fases:

1) Dirige una carta de requerimiento haciéndose las observaciones pertinentes y fijando plazo para que conteste.

2) Si no contesta o rectifica y persiste en la infracción, le dirige un Dictamen motivado en que le da plazo para que la infracción termine.

3) Si no se atiene a lo dispuesto, la Comisión presentará recurso por incumplimiento, al Tribunal Europeo de Justicia.

El incumplimiento por parte de los EM de su obligación de ejecución del Derecho comunitario

reviste especial gravedad en el ámbito de la protección del MA, en el que, como ha declarado el Tribunal de Justicia, “se confía a los EM la gestión del patrimonio común en sus respectivos territorios, y este patrimonio puede verse irreversiblemente dañado por la inactividad e ineficacia de los EM”.

De entre la multitud de causas que propician este alto grado de incumplimiento, pueden destacarse:

? ? El temor que las medidas ambientales hagan peligrar el empleo, incrementen la inflación o afecten a la competitividad de los operadores económicos.

? ? Las Autoridades comunitarias cuentan con escasos medios de control del grado de cumplimiento de la normativa ambiental.

? ? El difícil acceso de particulares y asociaciones para invocar su incumplimiento ante los tribunales nacionales.

Ante la necesidad de que se mejoren los mecanismos de supervisión y control de la aplicación del Derecho comunitario, se están estableciendo medidas como la mejora de la legislación ambiental comunitaria, el incremento de la eficacia inspectora, el fomento de una mayor participación ciudadana y el mayor rigor a la hora de obligar a los EM en su cumplimento.

Para esto último cabe la posibilidad de que el Tribunal de Justicia imponga, a petición de la Comisión, el pago de multas coercitivas o sumas a tanto alzado a los EM que incumplan una sentencia.

Además de la posible responsabilidad de los EM frente a la CEE por el incumplimiento del Derecho comunitario, se añade la responsabilidad interna de los Estados frente a los particulares por lo daños y perjuicios derivados de sus infracciones al Derecho comunitario.

2. Los objetivos y principios rectores de la acción comunitaria ambiental. El Acta única incorporó al Derecho originario de la CEE, el reconocimiento de la competencia

comunitaria en materia de MA y dice que “la política de la Comunidad en el ámbito del MA contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos”:

? ? La conservación, la protección y la mejora de la calidad del MA. ? ? La protección de la salud de las personas. ? ? La utilización prudente y racional de los recursos naturales. ? ? El fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los

problemas regionales o mundiales del MA. El Tratado de la CEE determina con precisión los principios y condiciones que han de regir la

actuación comunitaria en materia de MA. Aunque no tienen una eficacia normativa directa pero informan todo el Derecho comunitario ambiental


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La política de la CEE en el ámbito del MA tendrá como objetivo un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de atentados al MA preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga.

? ? La necesidad de lograr “un nivel de protección elevado” y de mejora de la calidad de vida, posibilita a los EM para mantener o adoptar medidas más protectoras del MA que las probadas a nivel comunitario.

? ? Los principios de cautela y de acción preventiva suponen que la CEE ha de adoptar medidas de protección del MA aun antes de que se haya producido una lesión al mismo, por el mero riesgo de que ésta tenga lugar ( acción preventiva ) sin que quepa esgrimir en su contra los principios de subsidiariedad o de proporcionalidad que rigen el ejercicio de las competencias comunitarias. El de cautela refuerza el de acción preventiva y se dirige a excluir la necesidad de que exista plena certeza científica sobre la efectividad de las medidas adoptadas para la reducción de riesgo ambientales. Afecta sobre todo a la gestión del riesgo en materia de protección del MA, y proporciona una base para la acción cuando la ciencia no está en condiciones de dar una respuesta clara.

? ? El principio de corrección de los atentados al MA preferentemente en la fuente misma. Este principio responde a la misma filosofía preventiva y exige, según la interpretación que del mismo ha dado la doctrina, dar prioridad a las medidas que atajan la contaminación antes de su emisión al MA, frente a aquellas otras que actúan sobre la contaminación ya producida. Asimismo, los residuos, “deben gestionarse lo más cerca posible del lugar de producción, a fin de limitar al máximo su traslado”.

? ? El principio “quien contamina paga”, constituye, hoy en día, una de las reglas de aplicación general del Derecho internacional del MA. Los costes de la contaminación han de imputarse al “agente contaminante”, entendiendo por tal a la persona física o jurídica sometida de Derecho privado o público que directa o indirectamente deteriora el MA o crea las condiciones para que se produzca dicho deterioro. Así podrán imputárseles los costes de las medidas necesarias para eliminar la contaminación o reducirla a niveles aceptables o bien, el uso de instrumentos fiscales para fijar precios y generar unos incentivos basados en el mercado o un comportamiento respetuoso con el MA.

? ? El principio de integración de la consideración ambiental en las demás políticas de la CEE. “Los requisitos de protección del MA deberán integrarse en la definición y realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible”. De esta forma, la consideración de los requisitos ambientales afecta tanto al diseño de las políticas comunitarias por las instituciones de la CEE como a la ejecución de las mismas, que es función de los EM.

Las denominadas condiciones de la acción comunitaria ambiental serán: ? ? La necesidad de tener en cuenta los datos científicos y técnicos disponibles. ? ? La necesidad de tener en cuenta “las condiciones del MA en las diversas regiones de la

CEE” así como “ el desarrollo económico y social de la CEE en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones”.

? ? La necesidad de atender en la elaboración de la política ambiental comunitaria a “las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción” remite a la realización previa de cualquier acción ambiental de un análisis que calibre sus efectos positivos para el MA con sus posibles costes o repercusiones negativas para la economía o un sector de la misma, en atención a la consecución de un desarrollo sostenible de las actividades económicas.


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3. Los programas comunitarios de acción ambiental. La política comunitaria para la protección del MA se ha basado en los principios y objetivos

fijados desde 1973, en sucesivos Programas de Acción en materia de MA. Los cinco programas de acción en materia de MA adoptados hasta la fecha se han aprobado

mediante actos comunitarios atípicos en forma de “Declaración o Resolución” del Consejo y los representantes de los gobiernos de los EM.

El Tratado de la UE reconoció a los programas el carácter de actos comunitarios, previendo expresamente que el Consejo adoptara “programas de acción con carácter general que fijen los objetivos prioritarios que hayan de alcanzarse”. De esta forma aprobados tienen carácter vinculante para sus destinatarios, esto es, las instituciones comunitarias y los convierte en importantes elementos para definir el ámbito de las competencias comunitarias en materia de MA.

El Quito Programa comunitario de política y actuación en materia de MA y desarrollo sostenible tuvo como antecedentes más directos la Declaración de Río y la Agenda 21, cuyos principales medidas se comprometieron a aplicar los EM y la CEE en el Consejo Europeo de Lisboa de 1993.

Fue aprobado con el título “Hacia un desarrollo sostenible” y su espíritu es resumido con un proverbio popular “ No te comas las semillas con las que has de sembrar la cosecha de mañana”.

Con el Quinto Programa se ha perseguido como objetivo fundamental transformar el modelo de crecimiento de la Comunidad, a fin de fomentar el desarrollo sostenible. Se pretende, sobre todo, introducir un cambio radical en la orientación de la política comunitaria ambiental, partiendo de la insuficiencia en las medidas adoptadas en las dos décadas anteriores para frenar el deterioro del MA en la CEE.

“Se trata de integrar plenamente la política del MA en las demás políticas pertinentes mediante la participación activa de todos los agentes principales de la sociedad y con más y mejores instrumentos para controlar y modificar el comportamiento, por ejemplo, mediante un uso más frecuente de las fuerzas del mercado”.

El Parlamento Europeo y el Consejo, para acelerar la consecución de los objetivos del Programa y garantizar una aplicación más eficaz de su enfoque afirmó la necesidad de que la CEE intensificase sus esfuerzos en cinco prioridades básicas:

? ? El desarrollo de métodos más adecuados y compatibles para la integración de los aspectos del MA en otras políticas.

? ? La ampliación de la gama de instrumentos utilizados para poner en práctica las medidas políticas de protección ambiental, con el fin de inducir un cambio sustancial en las actuales tendencias y prácticas en materia de desarrollo sostenible.

? ? La intensificación de los esfuerzos comunitarios a todos los niveles para garantizar una mejor aplicación y cumplimiento de la legislación en materia de MA.

? ? La mejora del grado de sensibilización en información de los ciudadanos de la Comunidad en cuestiones de desarrollo sostenible.

? ? El refuerzo de la cooperación internacional, procurando la CEE fortalecer su papel y su actuación como fuerza propulsora a nivel internacional, teniendo en cuenta, en particular, las obligaciones contraídas en virtud de los Convenios y Protocolos.

El Quinto Programa señala una serie de temas o problemas ambientales que revisten especial gravedad:

? ? El cambio climático y el agotamiento de la capa de ozono. ? ? La acidificación y calidad del aire. ? ? La protección de los recursos hídricos. ? ? La gestión de residuos. ? ? La protección de la naturaleza y la diversidad biológica. ? ? La gestión de riesgos y accidentes.


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TEMA 5. INSTRUMENTOS HORIZONTALES PARA LA EVALUACIÓN DEL

IMPACTO ECOLÓGICO. 1. La recepción en España de la técnica de Evaluación: concepto y ámbito material de

aplicación. La técnica de la EIA (Evaluación del Impacto Ambiental ) se empezó a regular, con carácter

general, en nuestro país a partir del RDL 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental, que constituye la legislación básica estatal en la materia, modificado por la Ley 6/2001 de 8 de mayo.

La EIA podemos definirla en nuestro Derecho como un procedimiento compuesto por un conjunto de estudios y sistemas técnicos, y abierto a la participación pública, cuyo objeto es posibilitar la evaluación por la autoridad ambiental del impacto o efectos para el MA de dicho proyecto en un informe o dictamen, denominado declaración de impacto ambiental, en el que se pronuncia, desde los postulados ambientales, sobre la conveniencia o no de realizar el proyecto y sobre las condiciones en que, en su caso, debe realizarse.

Estamos ante una técnica o instrumento de tutela ambiental preventiva que opera con relación a proyectos de obras y actividades, y cuyo procedimiento se caracteriza por su carácter o naturaleza participativa.

Como señala el TC, mediante esta técnica la legislación ofrece a los poderes públicos “un instrumento para cumplir su deber de cohonestar el desarrollo económico con la protección del MA”, el más importante sin duda en la actualidad por las garantías de rigor y de participación que ofrece.

El RDL excluye del procedimiento de EIA las actuaciones en él enunciadas en tres supuestos: ? ? Cuando se trate de proyectos aprobados específicamente por una Ley del Estado. ? ? Cuando se trate de proyectos relacionados con la Defensa Nacional. ? ? Cuando el Consejo de Ministros, en supuestos excepcionales y mediante acuerdo

motivado, exceptúe de este trámite de EIA a un proyecto determinado. La ampliación por las CCAA del ámbito de aplicación de la EIA provocó una situación de

heterogeneidad en la aplicación de las excluyentes. Para determinar ante un supuesto concreto, será por tanto preciso acudir siempre a la legislación autonómica aplicable.

Debe entenderse por MA a efectos del procedimiento de EIA estimado que cualquier efecto del proyecto sobre la naturaleza, el hombre, su medio urbano o su patrimonio actual se considera relevante y ha de estimarse en la EIA.

El contenido mínimo del EIA debe comprender una “Evaluación de los efectos previsibles directos o indirectos del proyecto sobre la población, la fauna, la flora, el suelo, el aire, el agua, los factores climáticos, el paisaje y los bienes materiales, incluido el patrimonio histórico-artístico y el arqueológico”.

El Procedimiento de evaluación ambiental de proyectos y actividades. La EIA se configura en nuestro Derecho como un proceso que se integra, como una fase

adicional, dentro del procedimiento ordinario de elaboración de un proyecto ( si éste es de iniciativa pública ), o de tramitación de la solicitud de autorización o concesión por la AD competente ( si es un proyecto de iniciativa privada ), compuesto por una serie de trámites y abierto a la participación pública, y dirigido a la formación del juicio sobre los efectos sobre el MA de dicho proyecto en que consiste la declaración de impacto ambiental.

Los trámites fundamentales que componen el proceso de EIA, con arreglo a la legislación básica estatal ( que resulta aplicable a la AD del Estado y sólo supletoriamente en las CCAA ):


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1) La competencia del órgano ambiental que intervendrá en el procedimiento de EIA y formulará la DIA (declaración del impacto ambiental ) viene determinada por la AD pública competente por la realización o autorización del proyecto, de tal manera que será el Ministerio de MA en relación con los proyectos que deban ser autorizados o aprobados por la AD General del Estado y en el resto de casos será el órgano ambiental que determine cada CCAA en su respectivo ámbito territorial. El TC resolvió que órgano administrativo de MA es “el que ejerza estas funciones en la AD pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto”, para el caso que haya conflicto entre el Estado o alguna CCAA. Pero además dijo que “ la AD estatal ejerce sus propias competencias sustantivas sobre la obra, la instalación o la actividad proyectada, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto ambiental”.

2) El procedimiento se inicia cuando la persona física o jurídica, pública o privada que se proponga realizar un proyecto sujeto a EIA, comunica su intención al órgano correspondiente, acompañando una Memoria-resumen. El órgano podrá realizar consultas a personas o instituciones y AD previsiblemente afectadas por la ejecución del proyecto. Este trámite de consultas constituye un preanálisis consultivo. Una vez esto, resolverá sobre la necesidad o no de seguir el procedimiento de EIA para su autorización o aprobación. En caso de que se declare la innecesariedad del EIA, la resolución habrá de ser motivada y publicada en el Boletín Oficial correspondiente, pudiendo quedar sometida a control jurisdiccional.

3) Procede a continuación la elaboración por el titular del proyecto del EIA, pieza clave del procedimiento de evaluación cuya finalidad es realizar un análisis del proyecto desde el punto de vista ambiental, valorando los efectos o impactos que puede producir sobre el MA, examinando las alternativas técnicamente viables y justificando con relación a ellas la solución adoptada, y proponiendo medidas para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales significativos, así como un programa de vigilancia ambiental que garantice el cumplimiento de tales medidas. El EIA se configura como un documento de carácter técnico sobre las repercusiones ambiéntales del proyecto, elaborado por técnicos especializados y debe ir acompañado de un “Resumen de estilo y conclusiones en términos fácilmente comprensibles”. Al órgano ambiental le corresponde poner a disposición del titular del proyecto “los informes y cualquier otra documentación que obre en su poder cuando resulta de utilidad para la realización del EIA”. Una vez realizado el EIA, éste se adjuntará, como una pieza más del proyecto que tramite la autoridad sectorialmente competente, y será sometido al trámite de información pública ( trámite a través del cual se instrumenta la participación ciudadana ).

4) La información pública abre un periodo a donde cualquier persona física o jurídica pueda comparecer y expresar su opinión mediante la presentación de las alegaciones y observaciones que estime oportunas.

5) Una vez completado el expediente, la autoridad competente para la realización o autorización del proyecto, antes de la aprobación técnica o autorización, debe remitirlo al órgano de MA junto con el resultado de la información pública si se hubiere realizado y, en su caso, las observaciones que estime oportunas. Éste abrirá un proceso de consultas a las AD competentes.

6) Una vez evacuadas estas consultas, la autoridad ambiental formulará la denominada DIA que “determinará”, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizar el proyecto, y en caso afirmativo, fijará las condiciones en que deba realizarse. Esta declaración se hará pública en todo caso mediante su publicación en el Boletín Oficial correspondiente.

Efectos jurídicos y control judicial de la declaración de impacto ambiental. La DIA es un dictamen o informe sobre la incidencia ambiental del proyecto, que debe emitirse

por la autoridad administrativa especializada en MA preceptivamente y con carácter previo a la aprobación o autorización del proyecto por el órgano que ostenta la competencia sustantiva. Si el proyecto comenzara a ejecutarse sin el cumplimiento de este requisito será suspendido, a


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requerimiento del órgano ambiental competente, sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiera lugar.

El contenido de la DIA tiene, además, carácter vinculante para el órgano administrativo competente para elaborar o autorizar el proyecto ( excepto para el Consejo de ministros o supuestos excepcionales ).

El TS, a declarado el respecto que la DIA es un “juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la autoridad competente de MA”, que es el “precipitado de unos trámites precedentes, por lo que difícilmente este juicio técnico podrá ser válidamente sustituido por el adoptado por otra autoridad decisoria, de carácter no específicamente ambiental y sin seguir ningún procedimiento previo, salvo que se aprecien otros motivos de interés público distintos del ambiental que no pudieran ser valorados en la DIA”.

En cuanto al control judicial de la DIA, hay que señalar que la doctrina entiende que se trata de un acto de trámite, de un informe inscrito en el procedimiento sustantivo para la aprobación o autorización del proyecto, por lo que en principio no puede ser recurrido directamente, salvo que se considere que decide directa o indirectamente en el fondo del asunto, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento o puede producir indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, debiendo realizarse su impugnación junto con la resolución final de autorización del proyecto.

2. La auditoría ambiental y la gestión ecológica de la empresa: El sistema comunitario

de ecogestión y ecoauditoría ( Sistema EMAS ). La actual estrategia europea pretende implicar en la protección ambiental al conjunto de todos

los agentes sociales, a los que les va a exigir una participación más amplia y activa, utilizando un elenco más amplio de instrumentos normativos.

El uso de las fuerzas del mercado, esto es, la colaboración de los agentes económicos en la protección ambiental y de la necesidad que esta colaboración se logre mediante fórmulas de incentivo y de apoyo por parte de los poderes públicos, superándose las medidas tradicionales de carácter puramente prohibitivo o limitativo que insistían más en impedir una determinada actuación que en fomentar una actitud de colaboración.

Las empresas deben corresponsabilizarse voluntariamente de la protección ambiental dado que la preservación de los recursos naturales constituye un interés fundamental de las mismas.

Entre las técnicas e instrumentos utilizados destacan los sistemas de normalización y certificación industriales, que constituyen hoy instrumentos fundamentales de las políticas de fomento de la calidad, de la competitividad y de la defensa del consumidor, y que en los últimos años se ha incorporado también a la protección del MA. La normalización determina las características o especificaciones técnicas que deben reunir un determinado producto o servicio, y la certificación permita, por su parte, verificar la aplicación por los sectores industriales de la normalización, mediante un documento otorgado por un organismo fiable y autorizado.

En el nivel internacional la ISO constituye una autoridad en materia de normalización industrial aceptada en todos los estados. En nuestro país el principal organismo es AENOR.

La normalización voluntaria en materia ambiental se ha ido incorporando al mundo empresarial a medida que, impulsada por la creciente conciencia ecológica de nuestra sociedad, la variable ambiental se ha convertido, junto a la calidad, en un criterio de diferenciación y de ventaja en el mercado de los productos y de las propias empresas.

La auditoría ambiental es un procedimiento para la evaluación del comportamiento ambiental de una empresa con el fin de conocer y mejorar los efectos de su actividad sobre el MA. Los factores que impulsan a los empresarios a realizarla son:


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? ? Las cada vez mayores exigencias ambientales del ordenamiento jurídico a efectos de reducir el riesgo de pleitos y responsabilidades legales vinculadas al incumplimiento de la normativa aplicable.

? ? La inclusión en su política de gestión de consideraciones ecológicas, así obtiene beneficios que se traducen en el ahorro de recursos y energía.

? ? Razones de publicidad y márqueting, tendentes a la mejora de la imagen ambiental de la empresa.

Podemos distinguir varias clases de auditorías: ? ? Por la procedencia del equipo auditor, serán externas o internas. ? ? Por su alcance o ámbito abarcado, serán auditorías completa o integrada y auditoría

sectorial. ? ? Por la periodicidad con que se realiza podrán ser permanentes, periódicas o

discontinuas. El desarrollo de sistemas de gestión ambiental que permiten a las empresas “autocontrolarse”

en cuanto al cumplimiento de la normativa ambiental y a la mejora de su actuación con respecto al MA constituye, en la actualidad, uno de los objetivos prioritarios de las nuevas políticas públicas ambientales referidas a la industria.

Destaca la mejora y el control de los procesos de fabricación por medio, entre otras cosas, de un sistema en que se supedite la renovación de las autorizaciones a la aplicación de una prevención y un control de la contaminación integrados, ecoauditorías, una evaluación y contabilidad en materia de MA eficaces, las mejoras tecnológicas disponibles en las instalaciones existentes y en las nuevas y el establecimiento de sistemas de formación de precios basados en el mercado con respeto al consumo y el uso de recursos naturales.

El cumplimiento de estos requisitos ambientales, en lo que respecta a la introducción en las empresas de sistemas de gestión se ha promovido con carácter de cumplimiento voluntario mediante mecanismos de incentivo, aunque en el futuro, como ocurre en nuestro país para determinadas actividades, la implantación sea obligatoria.

Un Reglamento comunitario establece un sistema comunitario que incentiva a las empresas del sector industrial para que se adhieran con carácter voluntario a un sistema de gestión y auditoría medioambientales. Se le conoce como Reglamento EMAS, por las siglas de la denominación inglesa del sistema “eco-management and audit. Scheme”.

El objetivo de este sistema de ecogestión y ecoauditoría, es promover la mejora continua de los resultados ambientales de la empresa mediante:

? ? El establecimiento y aplicación de políticas, programas y sistemas de gestión medioambientales.

? ? La evaluación sistemática, objetiva y periódica de los resultados ambientales de la empresa mediante las auditorías ambientales.

? ? La información al público acerca de su comportamiento en materia de MA.

La auditoria ambiental se configura de esta forma como un instrumento o herramienta al servicio de un sistema más amplio de gestión ecológica de las empresas, cuyo objetivo es la mejora de los resultados ambientales de las mismas mediante la adopción de una política y una gestión medioambientales acreditada por la AD.

El Reglamento comunitario contiene numerosos preceptos que sirven de guía para la implantación de los sistemas de ecogestión y ecoauditoría, pero sus prescripciones precisan en muchos aspectos ser complementadas y desarrolladas.

La posibilidad de adherirse al sistema comunitario de ecogestión y ecoauditoría la reconoce el reglamento únicamente a las empresas que desarrollen una actividad industrial.

El sistema de ecogestión y ecoauditoría europeo se lleva a cabo de modo descentralizado por los EM, de acuerdo con los procedimientos y los requisitos establecidos por el Reglamento


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comunitario y sus normas de desarrollo para garantizar la aplicación uniforme del programa en toda la CEE. Como organismos responsables para desarrollar las funciones, se instituyen dos entidades de ámbito nacional:

Los denominados verificadores medioambientales que deben controlar las empresas y validar, si procede, sus declaraciones medioambientales. Son entidades públicas o privadas o personas físicas, independientes de la empresa.

La decisión de la inclusión en el sistema de ecogestión y ecoauditoría corresponde a los organismos competentes designados por los EM ( en nuestro país, actualmente, la Secretaría General de MA ).

La participación de las empresas en el sistema es voluntaria, pero se incentiva con dos tipos de medidas:

? ? A los centros que participan en el sistema se les acredita su participación, autorizándoseles para utilizar unos símbolos gráficos distintivos. A esta publicidad comercial, se añade la publicidad institucional, ya que la Comisión publica la lista de empresas anualmente en el Diario Oficial de la CEE.

? ? Se prevé además la introducción por los EM y también a nivel comunitario de medidas y de estructuras de asistencia técnica que fomenten la participación de las empresas, en especial de las pequeñas y medianas, en el sistema de ecogestión y ecoauditoría.

Obligaciones que han de cumplir las empresas para que se acredite su participación en el sistema EMAS.

? ? El establecimiento por la empresa de una política, un programa y un sistema de gestión medioambientales, al más alto nivel de la dirección de la empresa y plasmarse por escrito.

? ? La realización de auditorías medioambientales, empezando por una primera denominada de “evaluación medioambiental”, seguidas de las auditorías periódicas, todas ellas planificadas y ejecutadas según las directrices contenidas en las Normas ISO y plasmarse por escrito.

? ? La formulación de una declaración medioambiental para cada centro, que será para informar al público, redactado de forma resumida y comprensible.

? ? Obtener la validación de la declaración medioambiental por un verificador medioambiental acreditado.

? ? Tramitar el registro del centro en el registro oficial correspondiente.


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TEMA 6. TÉCNICAS DE FOMENTO ECONÓMICO. 1. Las subvenciones de los poderes públicos: concepto y clases de subvenciones para su

compatibilidad con el Derecho comunitario. Las subvenciones públicas constituyen sin duda el instrumento de fomento o incentivo

económico más tradicional y extendido. Por subvención entendemos, en la acepción amplia del término que suelen utilizar los textos legales, todo tipo de ventaja económica otorgada por la AD para estimular la conducta de los particulares.

Estas ventajas económicas pueden tener un carácter directo, cuando implican un desembolso efectivo e inmediato de dinero del erario público, o bien indirecto cuando suponen una merma de los ingresos públicos, como es el caso de las deducciones u otras ventajas de tipo fiscal y de la concesión de “créditos blandos”.

En el ámbito de la protección ambiental, las subvenciones públicas como mecanismo de incentivo económico para la protección del MA presentan el problema de su incompatibilidad con el principio “quien contamina paga” y con el Derecho comunitario de la libre competencia, en virtud del cual se prohíben, salvo excepciones, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre EM, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones ( como suele ocurrir con las ayudas para la protección del MA ).

La justificación a las ayudas estatales a favor del MA se justifica con carácter general en el propio Tratado de la UE, en donde se afirma “la política de competencia y la de MA no son antagónicas, sino que las exigencias del MA han de integrarse en la definición y la ejecución de la política de la competencia, especialmente con el fin de fomentar un desarrollo sostenible”, ( vinculando las actuaciones de la Comisión de este modo ).

En desarrollo del principio “quien contamina paga”, fijar correctamente los precios en todas las fases del proceso económico es la mejor forma de sensibilizar a todos los actores sobre el coste de la protección ambiental, y se considera que las ayudas estatales suelen ser contrarias a este objetivo de precios correctos, ya que permiten a ciertas empresas reducir sus costes de forma artificial y no revelar al consumidor el coste de la protección ambiental. Por ello, a largo plazo, algunas ayudas pueden resultar contrarias a los objetivos de desarrollo sostenible. Así actualmente se suprimen las ayudas a las inversiones cuyo objetivo sea simplemente la adecuación a normas técnicas comunitarias nuevas o vigentes ( salvo a las PYMES ). En cambio se consideran positivas cuando se trata de que sirvan de “incentivo para superar el nivel de protección exigido por la normativa comunitaria”.

Como novedades en los últimos años destacan para la Comisión: ? ? Las exacciones o bonificaciones fiscales a determinadas categorías de empresas que se

otorgan al establecerse impuestos con consecuencias ambientales favorables. ? ? Las ayudas estatales a favor de las energías renovables y de la generación combinada

de calor y electricidad. En los últimos años los sectores a los que se conceden las ayudas, han aumentado en las

intervenciones en el ámbito de la energía, tanto en el ahorro como en el desarrollo de energías nuevas o renovables.

Las condiciones generales para la autorización de las ayudas a favor del MA son establecidas muy detalladamente por las Directivas, agrupando las posibles ayudas estatales en las siguientes categorías:

? ? Ayudas a la inversión a favor del MA. ? ? Ayudas a los servicios de asesoramiento a las PYMES en materia de MA. ? ? Ayudas al funcionamiento para determinadas finalidades ambientales.


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La Comisión supeditará la autorización de todo régimen futuro de subvención estatal al cumplimiento de estas Directrices. Además las Directrices prescriben:

? ? A la hora de aprobar o revisar otras Directrices comunitarias sobre ayudas estatales, la Comisión examinará en que medida podrán tenerse mejor en cuenta están exigencias y estudiará la conveniencia de solicitar que los EM presenten un estudio de impacto ambiental cuando notifiquen un proyecto de ayuda importante en cualquier sector de actividad.

2. Los distintivos de calidad ambiental: la etiqueta ecológica comunitaria. Dentro de la actividad pública de fomento se han encuadrado siempre las distinciones y

honores como técnica para premiar determinadas conductas que se quieran promover. Cuando recaen sobre empresas o productos sus efectos económicos son evidentes, en cuanto son un instrumento de publicidad que mejora la imagen empresarial y contribuye al incremento de las ventas.

En el ámbito de la protección del MA existen numerosos premios otorgados por Estados, Organismos internacionales o Ferias que acreditan que los productos seleccionados reúnen unas determinadas características de calidad ambiental.

Los procedimientos de “etiquetado ecológico” suponen una evaluación de la calidad ambiental del producto a la que se someten voluntariamente las empresas para obtener, como “premio”, la utilización publicitaria del logotipo o etiqueta de calidad ambiental.

La etiqueta ecológica comunitaria se regula mediante un Reglamento, que resulta obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada EM. El Reglamento no agota la regulación del sistema, que debe complementarse con la normativa de desarrollo y con las normas que pueden dictar los EM para facilitar su aplicación.

El objetivo que se pretende conseguir con el sistema revisado del sistema comunitario de concesión de la etiqueta ecológica es el mismo, “promover productos que puedan reducir los efectos ambientales adversos, en comparación con otros productos de la misma categoría”, lo que “ se efectuará proporcionando a los consumidores orientación e información exacta, no engañosa y con base científica sobre dichos productos”.

En la escasa implantación y aceptación de la etiqueta ecológica comunitaria influyó también, sin duda, el escaso esfuerzo realizado por los EM para dar a conocer y promover el sistema entre los consumidores, y la falta de implicación de las ONG medioambientales y de las organizaciones de consumidores en el funcionamiento y desarrollo del sistema.

Sin embargo las razones que se postulan en la actualidad a favor del establecimiento de un sistema voluntario de etiqueta ecológica, son muy poderosas:

? ? Potencia el poder de incentivo ambiental de este instrumento. ? ? Coadyuva a la uniformidad y homologación del mercado único como requisito

necesario para garantizar la libre competencia. Las novedades introducidas tienen como objetivo “anular su eficacia, mejorar su planificación

y racionalizar su funcionamiento” y conseguir que “el sistema se aplique con neutralidad y eficacia”. Además conseguir coordinar ésta con las etiquetas ecológicas de los EM y otros sistemas comunitarios de etiquetado o certificación de calidad de carácter ambiental.

En el ámbito de aplicación de la ecoetiqueta, pretenden incluirse únicamente los productos que presenten un interés relevante desde el punto de vista del mercado y del MA y que deberán cumplir:

? ? Representar un volumen significativo de ventas y comercio en el mercado interior. ? ? Suponer en cualquier fase del ciclo, efectos ambientales a escala mundial, regional o de

carácter general. ? ? Presentar un potencial significativo para mejorar el MA. ? ? Destinar una parte significativa de su volumen de ventas al uso o al consumo final.


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Quedan expresamente excluidos de la etiqueta ecológica: ? ? Las sustancias o preparados tóxicos, peligrosos para el MA y cancerígenos. ? ? Los fabricados mediante procedimientos que puedan causar daños apreciables a las

personas o al MA o su uso normal sea nocivo para los consumidores. ? ? Los medicamentos y productos sanitarios destinados a uso profesional o recetados o

controlados por facultativos. ? ? Los productos alimentarios y las bebidas. TEMA 7. TÉNICAS DE REGULACIÓN, LIMITACIÓN Y CONTROL. 1. La protección del MA como Título de intervención de los poderes públicos en la

actividad privada. Dice la CE “los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos

naturales (...) apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”. La intervención pública en los derechos y la actividad de los particulares en esta materia

encuentra respaldo en el art. 128, en el que se prescribe que “toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuera su titularidad está subordinada al interés general”, y por tanto, al interés general o colectivo de la preservación del MA.

La protección del MA se configura, de acuerdo con estos preceptos constitucionales, como un título de intervención de los poderes públicos que permite imponer límites y condiciones a la actividad de los ciudadanos para asegurar una utilización racional de los recursos que garantice un desarrollo sostenible.

Esta intervención, en cuanto suponga una restricción de la libertad a los derechos de los ciudadanos, debe operarse por medio de una Ley formal que, o bien lleve a cabo por sí misma la prohibición o limitación de la actividad privada, o bien habilite a la AD, para ejercitar las diversas técnicas administrativas de limitación.

En cuanto a las medidas de limitación administrativas previamente dichas, la necesidad de una habilitación legal previa de las mismas es una consecuencia del denominado principio de reserva de ley, en virtud del cual sólo por Ley formal pueden adoptarse regulaciones que entrañen restricciones a la libertad o a la propiedad de los ciudadanos. Así el TC ha reiterado “ el Gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en una Ley, al menos de una manera mediata, a través de una habilitación”.

En el caso de una actividad privada potencialmente lesiva del MA, las opciones con que cuenta el legislador van desde una mera regulación administrativa de la actividad, con la represión “a posteriori” de las infracciones de dicha regulación, al establecimiento como condición para su ejercicio de una autorización administrativa previa e, incluso, a la prohibición total del desarrollo de dicha actividad por los particulares encomendándose su ejercicio a la AD.

La intensidad de la intervención de la técnica elegida deberá resultar en cada caso congruente y proporcionada al objetivo o valor constitucional de protección del MA que justifica la limitación y deberá respetar siempre el contenido esencial de los derechos y libertades del Capítulo II del Título I de la CE.

La privación de derechos e intereses patrimoniales en aras de un fin público, como es el caso de la protección del MA, resulta posible, en cuanto expresión de la función social de la propiedad, pero no es gratuita, pues unos y otros están protegidos por la llamada garantía patrimonial del administrado, que está reconocida en la CE. Esta garantía patrimonial se sustanciará, según los casos en la aplicación de la expropiación forzosa o mediante la institución de la responsabilidad administrativa ( cuando la lesión es por la actividad lícita no prevista de la AD ).


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2. La demanialización de los recursos naturales como técnica para reforzar su protección ambiental. Su aplicación a las costas, a las aguas y los montes catalogados de utilidad pública. La CE y sus leyes de desarrollo han calificado como “bienes de dominio público estatal”

determinados recursos naturales íntimamente ligadas a la calidad ambiental, como son las dependencias del dominio público marítimo-terrestre y las aguas continentales. Esta técnica, como dice el TC está “dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico privado. El bien dominio público es así ante todo rex extra commercium, y su afectación, que tiene esa finalidad esencial, puede perseguir distintos fines: típicamente, asegurar el uso público y su distribución pública mediante concesión de los aprovechamientos privativos, permitir la prestación de un servicio público, fomentar la riqueza nacional, garantizar la gestión y utilización controlada o equilibrada de un recurso esencial u otros similares”.

El objetivo ambiental es una de las finalidades que resultan prioritarias en la “inclusión genérica de categorías enteras de bienes en el demanio, es decir, en la determinación del llamado dominio público natural”.

Un ejemplo muy claro de ello lo tenemos en la demanialización de las aguas subterráneas que llevó a cabo la Ley de Aguas, pues estamos aquí ante un recurso destinado a fines, como el riego, de utilidad privada del dueño de la superficie, lo que explica la regla tradicional, desde Las Partidas, de atribuir a éste su propiedad. La declaración de este recurso como bien demanial no se hace en este caso para adscribirlo a una función pública, dado que responde al objetivo de velar por su utilización racional y preservación de la calidad de un recurso cada vez más valioso y escaso.

La preservación de un recurso amenazado por una utilización privada abusiva ha sido también causa determinante, junto a la garantía en este caso de su carácter y uso público, para la demanialización definitiva de las playas y zona marítimo-terrestre operada por la Ley de Costas, por imperativo constitucional y regula “la utilización racional de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al MA y al patrimonio histórico”, y la consecución y mantenimiento de “un adecuado nivel de calidad de las aguas y la ribera del mar”.

La demanialización de las costas ha conllevado la eliminación de los derechos de propiedad privada preexistentes, que se convierten en derechos concesionales sobre dominio público ( excluyendo por tanto la propiedad privada ), así como la subordinación en el futuro de cualquier uso privado en el que concurran especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, o que requieran la ejecución de obras o instalaciones, a la obtención previa de la correspondiente autorización o concesión, de conformidad con lo previsto en la legislación aplicable. El dominio público aparece así como un poderoso título de intervención que posibilita el máximo control sobre las conductas de los usuarios, ordenándolas de acuerdo con las exigencias que impone el interés general, como es el de la preservación del MA.

Mediante la incorporación de estos recursos naturales al demanio estatal se trata, por tanto, de reforzar su protección con la aplicación de un régimen jurídico singular especialmente diseñado a tal fin, en el que se confieren a los poderes públicos las potestades necesarias en orden a la salvaguarda de las características propias del mismo.

Muy próximo a este régimen de protección que supone la demanialización se encuentra el caso de los montes catalogados, o de utilidad pública regulados en la antigua legislación sobre montes, que son aquellos montes que han sido declarados de utilidad pública e incluidos en el Catálogo de Montes, pues, aunque formalmente no están declarados como de dominio público, disfrutan de una protección semejante a la de los bienes demaniales.

Se trata de recursos forestales de utilidad pública a los que se otorga una especial protección por las funciones que cumplen, ya sea de carácter económico o social o de carácter ecológico. El régimen jurídico que se aplica a esta categoría de montes se asemeja al de los bienes de dominio


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público hasta el punto de que un importante sector de la doctrina afirma su carácter demanial. Se trata así de bienes de titularidad pública, enajenables sólo por Ley especial, inembargables y sometidos a un régimen especial de prescripción que dificulta la usurpación de los particulares, al establecer la presunción a favor de la AD durante 30 años frente a las alegaciones de los particulares. Junto a estos montes catalogados, hay que considerar como montes demaniales strictu sensu en aplicación de los conceptos generales de dominio público, todos aquellos montes públicos que se encuentran afectados a un uso o servicio público.

Las ocupaciones y servidumbres sólo se autorizarán si son compatibles con el fin y utilidad pública que presta el monte catalogado.

Al igual que los terrenos colindantes a las costas, los montes privados se someten por la legislación a una intervención administrativa que limita sus facultades.

3. El sometimiento de las actividades potencialmente lesivas del MA a autorización operativa.

A) las licencias de apertura y funcionamiento de actividades calificadas. El interés público de la defensa del MA frente a acciones potencialmente lesivas del mismo

constituye un poderoso título de intervención que inviste a la AD con fuertes poderes de limitación y control de la iniciativa privada.

La autorización es la técnica que mejor permite el control preventivo de las actividades situadas en la esfera de la iniciativa privada, por cuanto con ella se condiciona el ejercicio de la actividad a la comprobación previa de su adecuación al ordenamiento jurídico y a la valoración del interés público afectado.

Muchas veces la utilización de esta técnica viene impuesta por las Directivas comunitarias y su abanico es muy amplio pudiendo ser licencias operativas que además de realizar un control preventivo, encauza y orienta prohibitivamente la actividad de su titular en la dirección marcada por los planes o normas aplicables, va a disciplinar su funcionamiento durante todo el tiempo que dure la actividad.

A este tipo de licencias se adscriben las autorizaciones de actividades potencialmente lesivas del MA, pues el fin de la protección de este bien jurídico exige y justifica en este caso el reconocimiento por las normas ambiéntales a la AD de un amplio poder de decisión sobre el otorgamiento o denegación de la autorización, basado en un juicio técnico sobre su compatibilidad con la preservación del MA, así como sobre el contenido de la autorización que puede fijar condiciones y los requisitos concretos de la actividad autorizada.

Sobre la base de la autorización se establece además, cuando se trata de una actividad que se prolonga en el tiempo, una relación duradera y legítimante de nuevas formas de intervención, pues la AD ha de comprobar el cumplimiento de las condiciones ambientales impuestas y su adecuación a las circunstancias concurrentes. Se produce así una especie de publificación encubierta del sector o actividad.

Estas autorizaciones operativas de actividades potencialmente lesivas del MA se singulariza por la importancia que en el procedimiento para su otorgamiento revisten las fases de análisis de la incidencia ambiental y de información pública sobre el posible acto autorizado.

La técnica administrativa de la autorización se ve, de esta forma, modalizada en el ámbito de la protección del MA para convertirla en un instrumento de la AD al servicio del desarrollo sostenible. Un ejemplo muy claro lo tenemos en las autorizaciones sujetas al procedimiento de EIA o las licencias de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas ( conocidas como calificadas).

Para el otorgamiento de las licencias relativas a la instalación, apertura y funcionamiento de actividades susceptibles de ser calificadas, es necesario según un procedimiento específico cuyo objetivo es, una vez constatada su calificación, comprobar su adecuación a la normativa aplicable y adoptar las medidas correctoras necesarias.


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Se prohíbe expresamente el establecimiento en los núcleos urbanos de más de 10.000 h. de vaquerías, establos, cuadras y corrales de ganado y aves, y en cuanto a los demás habrán de supeditarse a lo dispuesto en los planes urbanísticos del respectivo ayuntamiento.

“En todo caso las industrias fabriles que deban ser consideradas como peligrosas o insalubres sólo podrán emplazarse, como regla general, a una distancia de 2000 metros a contar del núcleo urbano más próximo de población.”

El Reglamento contiene asimismo diversas prescripciones aplicables a los distintos tipos de actividades calificadas.

El procedimiento consta de los siguientes trámites: ? ? Solicitud del particular de la licencia municipal, acompañada de “Proyecto Técnico

y Memoria Descriptiva”. ? ? El alcalde podrá denegar expresa y motivadamente la licencia por razones de

competencia municipal ajenas a su posible clasificación o podrá disponer la tramitación del expediente.

? ? Los órganos municipales abrirán el trámite de información pública ( 10 días ) y anunciará en el BOP y lugares de costumbre. Emitirán un informe sobre las alegaciones.

? ? Se remitirá el expediente al órgano competente para realizar la calificación. ? ? La decisión definitiva sobre la concesión o denegación de la licencia corresponde al

alcalde, aunque en realidad se trata de una competencia compartida o concurrente con el órgano responsable de realizar la calificación. Los informes que emite este órgano “serán vinculantes por la autoridad municipal en caso de que impliquen la denegación de licencias o la imposición de medidas correctoras de las molestias o peligros de cada actividad”.

El TS ha reiterado la diferenciación e independencia de la licencia de apertura de las actividades clasificadas respecto de las licencias de obras o construcción. Se trata de licencias distintas y a diferentes efectos que deben concederse en procedimientos separados, y el otorgamiento de la primera debe preceder al de la segunda, no pudiendo entenderse nunca implícitamente concedida la licencia de apertura por el hecho de haberse otorgado de obras.

Se podrá obtener la autorización por silencio administrativo para actividades calificadas si transcurren 4 meses de la fecha de la solicitud sin que haya recaído resolución, y el interesado denuncia la mora simultanea ante el ayuntamiento y el órgano competente autonómico y transcurren nuevamente dos meses, sin recibir notificación desfavorable.

B) La autorización ambiental integrada para la prevención y el control integrados de la

contaminación. La Directiva IPPC ( integrated pollution prevention and control ) tiene por objeto “la

prevención y la reducción integrada de la contaminación” precedente de las actividades a las que resulta de aplicación. Se trata con esta norma comunitaria de evitar que las medidas de prevención y control de la contaminación que aplican los poderes públicos a estas actividades industriales actúen de modo separado sobre las distintos tipos de emisiones y fuentes de contaminación pues, “el tratamiento por separado del control de las emisiones a la atmósfera, el agua o el suelo puede potenciar la transferencia de contaminación entre los diferentes ámbitos del MA, en lugar de proteger el MA en su conjunto. Su finalidad es, por tanto, reconducir a una única autorización o permiso las medidas para “evitar” o reducir las emisiones de las citadas actividades en la atmósfera, el agua y el suelo, incluidas las medidas relativas a residuos, con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección del MA considerado en su conjunto”.


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En el Quinto Programa comunitario de acción ambiental se considera como una actuación prioritaria a nivel comunitario para el logro del objetivo del desarrollo sostenible la “lucha integrada contra la contaminación y reducción del volumen de residuos”.

Este enfoque integrado para la prevención de la contaminación puede adoptarse con relación a una sustancia contaminante, actuando sobre todas las posibles vías de emisión de la misma, o bien con relación a los agentes contaminantes que puedan producir.

El ámbito de aplicación de la Directiva IPPC afecta a 56 sectores de actividad. Se aplica a estos sectores individuales en función de la cantidad de producción de las empresas, es decir a grandes instalaciones industriales.

La Directiva remite a los EM la determinación de las autoridades competentes para otorgar las autorizaciones.

La Directiva obliga a la publicidad de los proyectos para la garantía de la participación pública, a fin de que pueda formular su opinión antes de que la autoridad competente tome su decisión.

Las condiciones de los permisos deberán incluir las modalidades para la protección del aire, el agua y el suelo y además:

? ? Que se tomen medidas de prevención de la contaminación. ? ? Que se evite, recicle o reduzca la producción de residuos. ? ? Que se utilice la energía de manera eficaz. ? ? Que se prevengan los accidentes graves y limitar sus consecuencias. ? ? Que al cesar la explotación se tomen las medidas tendentes a evitar la contaminación y

que el lugar vuelva a quedar en estado satisfactorio. 4. La planificación de los recursos naturales. La planificación puede definirse como un proceso de racionalización, referible a cualquier tipo

de actuaciones, mediante el cual los poderes públicos identifican los objetivos que se pretenden conseguir en determinado ámbito y fijan las medidas para su consecución.

En el Derecho ambiental la planificación se considera hoy como una técnica imprescindible debido a su utilidad como elemento preventivo de gestión ambiental y de coordinación. De entre sus ventajas destacan:

? ? Permite articular la protección ambiental con otros intereses públicos. ? ? Garantizar a las actuaciones públicas en defensa del MA una cierta estabilidad frente a

los avatares políticos administrativos. Como declaró el TC, “la planificación de los recursos naturales no es sino una forma de poner

orden y concierto para conseguir la utilización racional que exige la Constitución”. De acuerdo con la Ley, podrán declararse protegidos “Aquellos espacios del territorio

nacional, incluidas las aguas continentales, y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especial interés o valores naturales sobresalientes” y define:

? ? Parques son “áreas naturales, poco transformadas por la explotación u ocupación humana que, en razón de la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estáticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente”. En ellos se podrá limitar sus aprovechamientos y el número de visitantes.

? ? Parques Naturales son “espacios naturales cuya creación tiene como finalidad la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad merecen una valoración especial”. Sólo se admitirá la explotación de recursos naturales que “sea compatible con la conservación de los valores que se quieran proteger”.


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? ? Monumentos Naturales son “espacios o elementos de la naturaleza constituidos básicamente por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza, que merecen ser objeto de protección especial”.

? ? Paisajes Protegidos son “aquellos lugares concretos del medio natural que, por sus valores estéticos y culturales, sean merecedores de una protección especial”.

? ? La declaración y gestión de estas 4 categorías de espacios protegidos corresponde a las CCAA en cuyo ámbito se encuentran ubicados, que pueden establecer, además, otras figuras diferentes regulando sus diferentes medidas de protección.

? ? El régimen de protección de los espacios naturales y de la flora y la fauna silvestre abarca una gran diversidad de técnicas, algunas específicas de los espacios naturales y otras generales, que incluyen medidas de regulación y control, preventivas, prohibitivas y sancionadoras.

Operando sobre estas categorías de espacios naturales protegidos, la planificación de los recursos naturales tiene una estructura piramidal, cuyo vértice son las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales, y que termina por abajo en los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques, en los Planes Sectoriales y en los programas y proyectos, en que éstos se articulen. Así:

? ? Las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales son los “criterios y normas generales de carácter básico que regulen la gestión y uso de los recursos naturales” a los que deberán ajustarse las CCAA.

? ? El Plan Director de la Red de Parques Nacionales incorporan un ambicioso y detallado programa de actuaciones de carácter común y horizontal por la Red, cuya ejecución encomienda al Organismo Autónomo Parques Nacionales.

? ? Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, constituyen los instrumentos fundamentales de la planificación ecológica y pueden ser, como señaló el TC, “de una zona correcta o el territorio entero, por qué no, de la CCAA correspondiente. Sus disposiciones constituyen” “un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones”. De esta forma como ha corroborado el TC, “la planificación ecológica prevalece siempre sobre la urbanística”, constituyendo “un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial y física”.

? ? Los Planes Rectores de Uso y Gestión, son los que fijan las normas generales de uso y gestión de los parques. Su elaboración y aprobación corresponde a los órganos competentes de la CCAA, salvo los Parques Nacionales. “Prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico y cuando sus determinaciones sean compatibles con las de la normativa urbanística en vigor, ésta se revisará de oficio por los órganos competentes”.

? ? Además por Directiva comunitaria se crean las ZECONS ( zonas especiales de conservación ) que integran la red ecológica europea “Natura 2000 ” y en la que también se integran las ZEPAS ( zonas de especial protección para las aves ).


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TEMA 8. LA REPRESIÓN DE LAS INFRACCIONES AMBIENTALES. 1. Los principios rectores del Derecho sancionador administrativo y su aplicación en el

ámbito de la protección ambiental. El incumplimiento de los mandatos, prohibiciones y condicionamientos que establece nuestro

ordenamiento jurídico para la protección del MA determina la aplicación al sujeto infractor de medidas de carácter represivo, tanto penales como administrativas, así como la obligación de restituir, reparar o, en su caso, indemnizar por los perjuicios derivados del ilícito. Esta represión de las conductas infractoras constituye en nuestro ordenamiento un imperativo constitucional, pues de acuerdo con el párrafo 3º del artículo 45 de nuestra Norma Suprema “en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado” para quienes violen lo dispuesto en el artículo anterior, relativo a la necesidad de que los poderes públicos velen por una utilización racional de los recursos naturales ( lo que supone la intervención pública en el uso y disfrute de estos recursos mediante normas y medidas de control que los particulares y la propia AD han de cumplir y respetar ).

Las sanciones administrativas constituyen el principal instrumento de que se vale nuestro ordenamiento jurídico para garantizar el cumplimiento de la normativa ambiental.

Deben primar las medidas preventivas que eviten el daño, como las campañas de educación ambiental o los instrumentos de control previo a las actividades potencialmente contaminantes o degradantes del MA, pues las medidas punitivas operan cuando la lesión al MA ya se ha consumado y su reparación resulta con frecuencia difícil o imposible.

Las medidas represivas cumplen una función de prevención general, al “disuadir a los que, intencionada o negligentemente, estén próximos a la infracción” y una función de prevención especial, consistente en que el sujeto infractor al que se le aplica la sanción “ no vuelva a infringir de nuevo la norma”.

Prácticamente todas las normas de protección ambiental, contienen un capítulo dedicado al régimen sancionador, tipificando las infracciones merecedoras de castigo y atribuyendo a la AD la competencia para imponer determinadas sanciones.

El artículo 25 de la CE establece que el principio de legalidad en materia punitiva se aplica tanto a la represión penal como a la administrativa y prohíbe la imposición de sanciones administrativas que “directa o indirectamente impliquen privación de libertad”.

Los principios generales de orden sustantivo y procesal que resultan aplicables a las sanciones administrativas son:

Principio de legalidad “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyen delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”. “nullum crimen, nulla poena sine lege”. Se configura de esta forma en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho fundamental extensible al ámbito administrativo sancionador, y que incorpora una doble garantía: una 1ª de orden material y alcance absoluto refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las correspondientes sanciones ( lex scripta et lex praevia ), la 2ª de carácter formal se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de tales sanciones. En el ámbito sancionador administrativo, el TC ha declarado que el “alcance de la reserva de Ley establecida en el artículo 25.1 no puede ser tan estricto en relación a la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales” “la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma de rango de Ley no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, más ello siempre que en aquéllas queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta


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antijurídica de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de Ley, y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer”.

Así quedan vinculados el principio de legalidad formal con el de tipicidad, derivado del de legalidad e íntimamente unido al de seguridad jurídica, en virtud del cual no basta con que la Ley prevea infracciones y sanciones sino que es preciso, además, que la descripción que realice la Ley presente un grado de precisión suficiente para que los interesados puedan conocer con exactitud cuáles son las conductas sancionables y las penas que llevan aparejadas.

La Ley 30/92 regula la relación entre la Ley y el Reglamento para lo que impone la clasificación de infracciones en muy graves, graves y leves y reconoce que el Reglamento recibe de la Ley “especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de los que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”.

Quedan exentos del alcance de esta norma: ? ? Las relaciones de sujeción especial. Se trata de situaciones caracterizadas por la

incorporación efectiva y duradera del administrado en la esfera organizativa de la AD, quedando sometido de forma especialmente intensa, como consecuencia de esa incorporación, a sus poderes de ordenación y control ( bien por una situación de sujeción bien por una situación contractual ). Así los principios rectores del Derecho sancionador administrativo, podrán atenuarse, pero nunca suprimirse, en atención a los fines públicos que justifican la relación de sujeción especial, la intensidad del vínculo establecido y la gravedad de las sanciones a imponer.

? ? Las ordenanzas locales en materia ambiental. Tal como dice el TC, debe permitirse una flexibilización del principio de legalidad en su vertiente formal, justificada en este caso porque se trata de entidades dotadas de autonomía para la consecución de sus fines con un fundamento expreso en la CE, flexibilización que podrá ser mayor cuanto menor sea la gravedad de las sanciones previstas, pero lo que en ningún caso resulta admisible que la tipificación de las conductas se realice sin ninguna base legal.

El principio de non bis in idem, supone que no puedan imponerse dos sanciones simultáneamente por unos mismos hechos, realizados por el mismo sujeto y con identidad de fundamentos. Tampoco pueden instarse dos procedimientos punitivos por el mismo hecho antijurídico, debiendo darse en estos casos preferencia a la jurisdicción penal,

Para que sea admisible la doble punición será necesario “que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección”.

En los tipos penales de delito ecológico, los órganos administrativos que ordinariamente, al perseguir una infracción a la normativa ambiental, pasarán el tanto de culpa a los Tribunales por estimar que concurre grave daño o grave riesgo de daño que exige el tipo de injusto penal, debiendo abstenerse de llevar a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores, cuando los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta.

2. Tipos de sanciones y medidas accesorias aplicables en el ámbito de la protección

ambiental. Las sanciones administrativas pueden ser personales o reales, consistiendo las primeras en la

suspensión o restricción de un derecho o de la autorización para el ejercicio de un derecho o en actos de reproche ( clausura de establecimientos, apercibimientos, etc...), y las segundas en la imposición del pago de una suma de dinero ( sanción pecuniaria ), o en la sustracción de una cosa ( confiscación, comiso ), al culpable de una infracción administrativa.


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Lo general es que la medida sancionadora más extendida es la sanción pecuniaria o multa, seguida en este ámbito de las denominadas sanciones rescisorias, que conllevan la clausura del establecimiento o el cese de la actividad que dio lugar a la conducta infractora.

La multa o sanción pecuniaria, por la que se impone al infractor la obligación de pago de una cantidad determinada de dinero y que en materia medioambiental puede llegar a los 500 millones de PTA, aunque raramente se aproximan a esas cantidades. Estas multas tan elevadas se fijan pensando en las grandes empresas y en lo fijado en la Ley 30/92 “El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas”.

Puede acudirse también como hacen algunas normas, a otro tipo de medidas dirigidas expresamente a la incautación de los beneficios derivados del ilícito que evitan la necesidad de establecer multas de cuantía tan desorbitada, o la posibilidad de incrementar la cuantía de la multa en el montante equivalente al beneficio obtenido, cuando éste fuere superior a la sanción que corresponda o a la aplicación de una medida accesoria de la sanción con tal fin.

Algunas normas ambientales adscriben los fondos generados con las sanciones a acciones destinadas a la protección del MA.

Las sanciones rescisorias consisten en la retirada temporal o definitiva, impuesta en concepto de sanción, del título administrativo habilitable para realizar la actividad en cuyo ejercicio se ha cometido la infracción, con la consiguiente clausura del establecimiento o cese de la actividad.

El cierre o clausura constituye la medida sancionadora más contundente y eficaz, pero a la vez se trata de una sanción muy grave, por eso sólo cabe su imposición para los supuestos más graves y lesivos o de reiteraciones en el incumplimiento de la normativa protectora, es decir, en aquellos casos que la actividad se muestra, por su conducta infractora, como una grave amenaza para el interés público ambiental. Cabe su imposición como medida cautelar durante la tramitación del procedimiento sancionador ( si está contemplado en la norma ).

Como medidas complementarias o accesorias tenderíamos: ? ? La publicidad de las sanciones impuestas por infracciones graves, en los Diarios

Oficiales y/o medios de comunicación social, que basa su poder en el desprestigio causado y la posible perdida de clientela por la empresa infractora.

? ? Las sanciones de privación de derechos como la exclusión definitiva o temporal de la posibilidad de obtener ayudas y subvenciones públicas o la pérdida definitiva o temporal de la condición de entidad colaboradora.

? ? La reposición de la situación ambiental alterada por el infractor a su estado originario. En caso de incumplimiento de este deber de reparación, la AD puede siempre proceder a su ejecución subsidiaria con cargo al infractor y si la Ley lo permite, a la imposición de multas coercitivas reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado.

? ? La indemnización de los daños y perjuicios causados, para los casos en los que la reposición no fuere posible o que subsisten daños irreparables o perjuicios

. 3. Las garantías procesales aplicables a la actividad sancionadora administrativa. La CE somete el ejercicio de toda actividad administrativa a la observancia de ciertos

procedimientos y garantías judiciales y establece la necesidad de que la Ley regule “El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del “interesado” y que “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

El TC declaró que en relación a los derechos de defensa: ? ? El derecho al acceso jurisdiccional, esto es, “el necesario control a posteriori por la

autoridad judicial de los actos administrativos mediante el oportuno recurso”.


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? ? La aplicación al procedimiento sancionador de las garantías procesales “en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la CE.”

Las normas que regulan los procedimientos sancionadores son: ? ? Garantía de procedimiento, esto es, necesidad de que para imponer cualquier sanción se

siga un procedimiento legal o reglamentariamente establecido, no pudiendo en ningún caso imponerse una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento.

? ? Separación de la fase instructora y la sancionadora encomendándose a órganos distintos y que resulta equiparable a la exigencia del principio acusatorio del procedimiento penal y que prohíbe la posibilidad de acumulación en un mismo órgano judicial de las funciones instructoras y decisorias.

? ? Respeto a los derechos de audiencia y defensa del presunto responsable que comprenden .

- 1º a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que le atribuye tal competencia.

- 2º el derecho a formular y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes, con lo que se cumple el trámite de audiencia que en los procedimientos sancionadores se considera como un “trámite elemental, esencialísimo y hasta sagrado porque un eterno principio de justicia exige que nadie pueda ser condenado sin ser oído”.

- 3º los demás derechos reconocidos a los ciudadanos en sus relaciones con las AD públicas en el artículo 35 de la Ley.

? ? Respeto al derecho de presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Este principio conlleva que toda imposición de sanción debe ser precedida de una fase probatoria en la que “se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de los hechos y posibles responsabilidades”, pudiendo únicamente declarase improcedentes “aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable”.

4. Configuración actual de la protección penal del MA: delitos contra los recursos

naturales, el medio ambiente, la flora y la fauna. El CP de 1995 ha optado por recoger los delitos contra el MA en el Título XVI del Libro II, en

el que se integran en dos Capítulos “ los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente” y “ los delitos relativos a la flora y la fauna”.

El art. 325 sanciona con las penas de prisión ( de 6 meses a 4 años ) de multa y de inhabilitación especial para profesión u oficio, al que “contraviniendo las Leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del Medio ambiente, provoque o realice indirectamente emisiones, vertidos, inyecciones o depósitos, en la atmósfera, en el suelo, el subsuelo, o las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, con incidencia, incluso, en los espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales”. La pena de prisión se impondrá en su grado superior “Si el riesgo de grave perjuicio fuere para la salud de las personas”. El art. 326 enuncia diversas circunstancias de agravación de la responsabilidad que aparecen referidas a las industrias, como son. “que la industria o actividad funcione sin la preceptiva autorización o aprobación administrativa de sus instalaciones”; “que se haya falseado u ocultado información sobre los aspectos ambientales de la misma”; “que se haya obstaculizado la actividad


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inspectora de la AD”; “ que se haya producido una extracción ilegal de aguas en período de restricciones”. El art. 328 sanciona con la pena de multa y de arresto a “quienes establecieran depósitos o vertederos de desechos o residuos sólidos o líquidos que sean tóxicos o peligrosos y puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales o la salud de las personas”. El art. 330 castiga con pena de prisión y multa a “quien, en un espacio natural protegido, dañare gravemente alguno de los elementos que hayan servido para calificarlo”. Por lo que respecta a la protección de la flora y fauna, se sanciona con las penas de prisión o multa al “que corte, tale, queme, arranque, recolecte o efectúe tráfico ilegal de alguna especie o subespecie de flora amenazada o de sus propágulos, o destruya o altere gravemente su hábitat ( 332 ) ”, y al que “introdujera o liberare especies de flora o fauna no autóctona, de modo que perjudique el equilibrio ecológico, contraviniendo las leyes o disposiciones de carácter general protectoras de las especies de flora y fauna” ( art. 333 ), tipificándose asimismo como delito diversos supuestos de caza o pesca que infrinjan las leyes o disposiciones de carácter general protectoras de las especies de fauna silvestre y reguladoras de la caza o pesca, que se castiga con penas de prisión o multa y con inhabilitación especial para el ejercicio del derecho de caza o pesca ( art. 334, 335, 336 y 337 ).

El bien jurídico protegido en los delitos que contempla el CP es el medio ambiente, que define en sus preceptos como el “equilibrio de los sistemas naturales” ( art. 325 y 328 ) o, en el caso de los delitos contra la protección de la flora y la fauna, el equilibrio biológico ( art 333 ). El carácter antropocéntrico de la protección se manifiesta en la agravación de la pena cuando el ilícito ambiental pusiere en riesgo de grave perjuicio “ la salud de las personas” que realza el art. 325.

Se configuran como delitos de peligro, en los que no se requiere la producción efectiva del resultado dañoso, bastando la concurrencia de un riesgo de grave perjuicio del equilibrio de los sistemas naturales.

Sujeto activo de estos delitos puede serlo cualquier ser humano ( la acción típica se imputa a “quienes” o “al que” sin precisar más ), salvo en el caso del tipo agravado del art. 326, que aparece expresamente referido a las industrias. En este supuesto, aunque la acción típica sea cometida por un establecimiento industrial, la sociedad no puede responder penalmente en cuanto persona jurídica por aplicación en nuestro Derecho penal del principio societas delinquere non potesta, por lo que la responsabilidad se transmuta, en virtud de lo dispuesto en el art. 31 del CP, a la persona física que actúa como administrador de hecho o de derecho de la persona jurídica.

Además el CP habilita al juez ha: ? ? Clausura temporal o definitiva de la empresa, locales o establecimientos. ? ? La intervención de la empresa para salvaguardar los derechos de los trabajadores. ? ? Imponer medidas encaminadas a restaurar el equilibrio ecológico perturbado.

derecho mediambiental

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