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DERECHO FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN: REFORMA DE LAS AFP EN
DEFENSA DEL PENSIONISTA
Abdías Teófilo Sotomayor Vértiz
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Índice
Del autor
Prólogo
Índice
Introducción
PRIMER CAPÍTULO
DISTORSIONES A LA COMPETENCIA EN EL MERCADO PREVISIONAL PRIVADO
Y SU IMPACTO EN LOS USUARIOS.
1.1. El pilar de la libre competencia. Mercado en pro de los usuarios.
1.2. Desarrollo de la libre competencia en el mercado previsional peruano.
1.3. Evaluación histórica de la relación entre las AFP y los usuarios.
1.4. Mecanismos de promoción de la competencia en pro de los usuarios.
SEGUNDO CAPÍTULO
ASPECTOS ECONÓMICOS VINCULADOS CON LOS APORTES E INVERSIONES
DE LAS AFP.
2.1. Normativa sobre inversiones.
2.2. Inversiones mundiales de las AFP, nacional y en el exterior.
2.3. Reglas y acciones para el crecimiento de los fondos previsionales privados.
2.4. Reglas para la colocación de los fondos previsionales en activos financieros.
2.5. Labores de supervisión y fiscalización de las inversiones.
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TERCER CAPÍTULO
NACIMIENTO Y PROBLEMAS DE LAS AFP EN EL PERÚ.
3.1. Origen del mercado previsional privado.
3.2. El problema de la desafiliación previsional.
3.3. Reforma y cuestionamiento del sistema de AFP en pleno siglo XXI.
CUARTO CAPÍTULO
EXPERIENCIAS DE REFORMA DEL MODELO PREVISIONAL PRIVADO.
4.1. Cambios en América Latina.
4.1.1. Experiencia de Brasil.
4.1.2. Experiencia de Colombia.
4.1.3. Experiencia de Chile.
4.1.4. Experiencia de México.
4.2. Cambios en Europa.
4.2.1. Experiencia de Alemania.
4.2.2. Experiencia de España.
4.2.3. Experiencia de Francia.
4.2.4. Experiencia de Italia.
4.2.5. Experiencia del Reino Unido.
4.2.6. Experiencia de Suecia.
4.3. Ideas de reforma a aplicarse en Perú.
4.3.1. Reforma de las AFP.
4.3.2. Reforma de gestión pública previsional.
CONCLUSIONES.
BIBLIOGRAFÍA.
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Del autor
Abdías Teófilo Sotomayor Vértiz
Abogado, Magíster en Derecho Internacional Económico, y Doctor en Derecho por la
Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
Durante su vida profesional ha ejercido como abogado, trabajado en diversas
entidades públicas, y ha ejercido el cargo de Notario Público de Lima.
Como docente universitaria, ha sido profesor en la Maestría en Derecho de la
Propiedad Intelectual y de la Competencia de la Pontificia Universidad Católica del
Perú (PUCP), en la Maestría de Gerencia Pública de la Universidad Nacional de
Ingeniería (UNI), y en la actualidad es profesor de la Facultad de Derecho de la
Universidad Católica Sedes Sapientiae (UCSS).
Es autor de diversas publicaciones en materia de Derecho de la Competencia,
Administrativo, Internacional, y Tributario.
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Prólogo
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Introducción
Todo país necesita un sistema previsional, público, privado o mixto, el cual asegure
una adecuada vida para los futuros pensionistas. Si se desea realizar reformas en el
sistema, se debe considerar que el nuevo sistema debe solucionar los problemas del
pasado, es decir que los cambios deben mejorar la situación actual. La reforma que
se haga no debe ser fruto de la inspiración de los legisladores sino el resultado de una
evaluación de los problemas que los usuarios del sistema vienen afrontando.
Las reformas previsionales deben ser pensadas en el largo plazo, es decir que deben
ser soluciones macro, para lo cual antes del cambio deben evaluarse los aspectos
positivos y negativos que el cambio traerá.
No se pueden adoptar cambios que sólo se centren en el punto de vista de las
Administradoras de Fondos de Pensiones o en la opinión de la Superintendencia de
Banca, Seguros y AFP (SBS) o del Poder Ejecutivo representado principalmente por el
Ministerio de Economía y Finanzas.
En nuestro trabajo sólo hemos abordado la actual situación del sistema privado de
pensiones; pero reconocemos que los sistemas públicos previsionales existentes
deben modificarse, ya que sus usuarios también tienen quejas y aspiraciones
pendientes de ser cumplidas.
Creemos que hay muchos temas por abordar para reformar el sistema privado de
pensiones, pero reconocemos que también el Perú adolece de una reforma laboral,
tributaria y del mercado de capitales, las cuales deben complementarse con políticas
macroeconómicas que permitan el crecimiento nacional de los diversos sectores de la
economía.
La reforma dispuesta por la Ley Nº 29903 aprobada en julio del año 2012, no ha sido
el mejor ejemplo de un cambio que haya tenido el respaldo de la población aportante
al sistema privado de pensiones; por el contrario el sólo hecho de que haya sido
cuestionada ante el Tribunal Constitucional y que fuese aprobada por la Comisión
Permanente del Congreso de la República, evidencian una falta de consenso
mayoritario y un cuestionamiento a su constitucionalidad y legalidad; los posteriores
cambios legislativos demuestran que la reforma generó mayores problemas.
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También debemos anotar que el Perú no es el único país en donde se han
cuestionado las reformas previsionales, y de que ello es una problemática reconocida
por el propio Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM).
Sin tener que aceptar todas las opiniones de diversos organismos nacionales e
internacionales y de las propias Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones,
creemos que es necesaria una integral reforma en materia de pensiones privadas, la
cual esta vez tome en cuenta la opinión y libertades de los afiliados.
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PRIMER CAPÍTULO:
DISTORSIONES A LA COMPETENCIA EN EL MERCADO PREVISIONAL PRIVADO
Y SU IMPACTO EN LOS USUARIOS.
1.1. El pilar de la libre competencia. Mercado en pro de los usuarios.
Lo primero toda persona debe conocer acerca de la libre competencia, es que ella
busca respetar la libertad de las personas, teniendo también presente un interés
público ya que no se puede permitir el abuso de las posiciones dominantes, o que se
llevan a cabo prácticas que restrinjan las libertades de los agentes económicos.
Las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP) se crearon en
noviembre del año 1992, mediante el Decreto Ley Nº 25897, lo cual representó todo
un cambio en la administración de los fondos previsionales que habían sido siempre
administrados por entidades públicas como es el caso del Instituto Peruano de
Seguridad Social, seguido por la Oficina de Normalización Previsional, o por la Caja de
Pensiones Militar y Policial por citar algunos ejemplos.
Al permitirse el ingreso de empresas privadas, el Estado deja de cumplir un rol y se
permiten las inversiones privadas, es decir que un mercado de servicios deje de ser
exclusivo de la actividad estatal y se permite el ingreso de capitales privados.
Con la finalidad de favorecer el interés de los aportantes a las Administradoras
Privadas de Fondos de Pensiones, se permite la libre competencia entre dichas
empresas, a fin de que sean los afiliados quienes tomen la decisión de qué empresa
administrará sus aportes previsionales.
Para que los usuarios, clientes o demandantes de un bien o servicio tomen una
decisión, deben contar con toda la información sobre el bien o servicio de todos los
ofertantes, y en base a ello tomará la decisión.
Los afiliados como todo cliente se guiarán por los precios, pero también toman en
cuenta la calidad del servicio que adquieren, la cual no sólo tendrá en cuenta los
puntos de atención sino también la calidad de la administración de sus aportes
previsionales.
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Una particularidad de la toma de decisiones de los afiliados a las AFP es que durante
todos los años que sean aportantes hasta que puedan jubilarse, deberán evaluar el
precio y calidad del servicio que le otorga su AFP, y debe comparar esas condiciones
con las que le puedan ofrecer otras AFP.
Si el afiliado no cuenta con la información o no la analiza periódicamente, no podrá
tomar una decisión y no contribuirá a que funciones el modelo de libre competencia.
Desde el punto de vista de los agentes económicos que ofertan bienes o servicios,
ellos deben contar con tres libertades:
• La libertad de iniciativa o acceso al mercado.
• La libertad de determinar el modo, condiciones, formas o circunstancias
de la actividad que se va a desarrollar.
• La igualdad de los competidores (como agentes económicos y como
sujetos) ante la Ley.
Desde el punto de vista de los empresarios ofertantes de bienes y servicios, cualquier
limitación a las tres libertades, tendrá el efecto negativo de afectar el sistema de libre
competencia, ya que se perjudicarían sus intereses, se favorecería a otros
competidores, y/o el mercado estaría limitado o controlado y no sería libre.
Para entender un poco más sobre el libre mercado y la competencia que debe existir
entre las AFP, debemos tener presente que el Derecho de la Competencia reconoce
dos tipos de competencia: la perfecta y la imperfecta, la primera es el ideal de
mercado que debería existir, y la segunda es la realidad que existe en los mercados.
Bajo el ideal de la competencia perfecta, tanto los ofertantes como los demandantes
deberían actuar y tomar decisiones contando con toda la información y con el pleno
respeto de las libertades; ese ideal no existe ya que todos los actores actúan sin
contar con toda la información, y no todos respetan todas las libertades, por ende no
se logra la máxima eficiencia.
Otro factor que afecta la libre competencia e impide alcanzar la competencia perfecta,
es que las empresas competidoras que operan en el mercado, no son todas las que
quisiéramos que existan, es decir que el número de actores no llega a ser el ideal para
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alcanzar la competencia perfecta, llegando a consolidarse un monopolio o un
oligopolio de ofertantes, el cual toma decisiones que pueden suponer un abuso de los
consumidores o usuarios.
Tampoco ocurre una situación de competencia perfecta, ya que en algunos bienes o
servicios no hay sustitutos, es decir que no hay otras alternativas que puedan a su vez
generar otros servicios o bienes competidores. Como la competencia no es perfecta,
no se logra un punto de equilibrio entre los intereses de los ofertantes y de los
demandantes.
La libre competencia es opuesta a un sistema de intervención estatal por el cual se
controlen los precios, deberían bajar si los productores fuesen más eficientes ya que
tendrían menores costos. Pero ello no ocurre por una serie de razones como por
ejemplo, cuando el ofertante goza de una posición privilegiada en el mercado, abusa
de ella o no busca ser más eficiente, y cuando ocurre lo mismo con sus competidores.
Lo que existe en muchos mercados, es la competencia imperfecta, y ello se debe a
que existen diversas distorsiones que impiden que se logre ese ideal de cruce invisible
de oferta y demanda. Al existir distorsiones en el mercado, la competencia es
imperfecta y es por ello que los demandantes previsionales, los afiliados presentes y
futuros de las AFP, tienen la opinión de que el mercado sólo beneficia a las AFP.
Sin perjuicio de lo señalado, debemos señalar que el sistema privado de pensiones, al
estar basado en la libre competencia y en la cuenta de capitalización individual,
representa una promoción de la libre empresa y defensa de la propiedad privada, a
diferencia del sistema de fondo común administrado por la Oficina de Normalización
Previsional, el cual ha demostrado no ser eficiente.
La libre competencia potencia la libre iniciativa privada, y le otorga poder tanto a los
ofertantes como a los demandantes. En el caso del Perú, es importante que la
actividad estatal se reduzca y que se busque la eficiencia en las iniciativas privadas,
alejando la toma de decisiones del manejo de fondos previsionales de los funcionarios
públicos, y de esta forma evitando caer en los riesgos de malos manejos o
expropiación tácita de dichos capitales como ocurrió por ejemplo en la década de los
años 80 o ha ocurrido en los últimos años en la Argentina.
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La competencia es la base de un modelo de libre mercado, en el cual toda actividad
económica debe fomentar la atracción de inversionistas y capitales privados,
nacionales o extranjeros. Si las actividades económicas son condicionadas, reguladas
o limitadas a la actividad empresarial del Estado, ello genera un grave riesgo para el
desarrollo del país.
También debemos señalar que un modelo de libre competencia, no sólo permite el
ingreso de capitales privados en actividades económicas, sino que también permite el
cambio de uso de los recursos públicos a otras funciones propias de la actividad
estatal como por ejemplo la seguridad interna y externa, la educación y salud, y la
administración de justicia y de establecimientos penitenciarios, por citar algunos
ejemplos de intervención estatal tradicional.
Cabe anotar que el ingreso de las AFP supone una garantía para que los actuales
afiliados no tengan mayores problemas en tramitar sus futuras pensiones, si es que lo
comparamos con las colas y procesos judiciales que deben padecer los aportantes a
la Oficina de Normalización Previsional en busca de una pensión que muchas veces
no cobrarán.
Para finalizar, debemos señalar que la libre competencia previsional implementada en
el Perú no es plena, ya que aún existen grupos poblacionales que no acceden ni
accederán a las AFP como son los siguientes:
Afiliados a la Oficina de Normalización Previsional.
Afiliados a la Caja Militar y Policial.
Trabajadores del régimen laboral 20530.
Beneficiarios del programa social Pensión 65.
Población laboral informal que no cotiza.
Población no contactada.
Trabajadores independientes.
La variedad de los grupos poblacionales pone en evidencia que hay mucho por hacer
en materia previsional en el Perú, y que el grupo de los afiliados a las AFP estaría en
una mejor situación comparada con el universo que no tendrá pensión o que sólo
recibirá un subsidio estatal.
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1.2. Desarrollo de la libre competencia en el mercado previsional peruano.
Como ya hemos señalado, competencia perfecta no existe, por ende, al existir una
competencia imperfecta ella tiene aspectos negativos; no obstante ello, también tiene
aspectos positivos.
Las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones son importantes agentes
económicos ya que cuentan con las siguientes características:
Representan a importantes grupos económicos y representan el ingreso de
inversiones.
Contribuyen al desarrollo de los mercados de capitales.
Generan tributos para el Estado.
La administración de sus clientes no representan un gasto para el Estado.
Aseguran y contribuyen al crecimiento del ahorro nacional.
Contribuyen al financiamiento para el desarrollo de la infraestructura nacional
de uso público.
Su actuación influye en el entorno macroeconómico del país.
Representan una fuente de empleo, directo e indirecto.
No obstante las bondades de que genera el ingreso de las AFP, el mercado
previsional peruano tiene sus particularidades o distorsiones, las cuales lo afectan
negativamente, como por ejemplo:
Absoluta libertad de las AFP para fijar sus costos fijos y variables, no toda la
información es de acceso público.
Los afiliados a las AFP no manejan o comprenden la toma de decisiones de las
AFP sobre mercados de inversión, instrumentos financieros y los ratios de
rentabilidad.
No hay poder en los clientes de las AFP al estar dispersos, por ende, sus
voluntades no influyen en la competencia.
Falta de conocimiento y demoras en los procedimientos de traslado de fondos
de una AFP hacia otra.
Barreras de acceso o demoras para el ingreso de nuevas AFP.
Existencia de conglomerados empresariales.
Falta de incentivos para generar competencia.
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Ausencia de servicios sustitutos a los brindados por las AFP.
La competencia de la Oficina de Normalización Previsional.
Tamaño del mercado de los afiliados a las AFP.
Para fortalecer la libre competencia, tanto los ofertantes como los demandantes deben
contar con la misma información, y de esa forma ambos tomarán la mejor decisión ya
que se producirá el cruce de oferta y demanda (la mano invisible del mercado).
Una particularidad del mercado privado previsional, es que hay dos variables
económicas a ser tomadas en cuenta, el precio que paga el afiliado y la rentabilidad
que debe lograrse. Lo primero que le interesa a cada afiliado es cuánto le cuesta el
servicio contratado, y esa variable es la más tangible ya que será lo primero que
pague.
El concepto de libre competencia no defiende sólo a los ofertantes, también toma en
cuenta los derechos de los consumidores, por ende, el libre mercado protege el interés
público.
Para el interés público es de suma importancia que los trabajadores cuando se jubilen
tengan una pensión, la misma que será el resultado de la correcta y eficiente
administración de los fondos previsionales. Para que se logre el interés público en
materia previsional, es necesario fortalecer los mecanismos de protección del derecho
pensionario, ya que los aportes previsionales de hoy, serán las pensiones que se
paguen en el futuro.
La libre competencia tiene como ideal que existan muchos competidores, es decir que
muchos agentes económicos privados ingresen al mercado y compitan. Hay dos
realidades económicas que plantean retos al Derecho de la Competencia: que en el
mercado sólo exista un competidor ofertante (monopolio) o de que exista un grupo de
empresas oligopólicas que controlen el mercado.
Si bien el monopolio y el oligopolio privados son negativos para el libre mercado, un
mayor efecto negativo es el monopolio del Estado como agente económico. El ingreso
de las AFP al mercado previsional supuso en el año 1992 (creación del Sistema
Privado de Pensiones) un gran cambio ya que permitía que un privado se vinculase
con el tema de pensiones tan asociado a la actividad estatal como protector del interés
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público; con el cambio una AFP sería la responsable de la recaudación, administración
e inversión de los aportes.
Para la Constitución Política de 1993, la intervención estatal en la economía tiene un
rol subsidiario, es decir que sólo intervendrá en las actividades económicas cuando no
exista un agente privado como ofertante (ante la ausencia de oferta del sector privado
hay una demanda no atendida).
Cuando se opta por la libre competencia, ello supone una promoción de la libre
iniciativa privada, es decir del ingreso de un mayor número de agentes privados a
todas las actividades económicas, ya que no habría actividades reservadas a las
empresas estatales, e incluso la creación de nuevas empresas estaría restringida.
Al optarse por la libre competencia, lo que se busca es la eficiencia por acción del
cruce entre la oferta y la demanda (mano invisible del mercado), y para ello, los
agentes económicos ofertantes y demandantes tienen plenas libertades, siempre que
no atenten o busquen limitar la competencia (ello sería ineficiente y considerada una
infracción al Derecho de la Competencia).
Los trabajadores aportantes cuando se liberalizó el mercado previsional, como
consecuencia del inicio del Sistema Privado de Pensiones, tuvieron la oportunidad de
que sus ahorros previsionales dejasen de estar controlados por el Estado y de que las
futuras pensiones no fuesen el resultado del sistema previsional de reparto o de fondo
común, con lo cual el nuevo sistema atraía el interés de los aportantes por una mayor
defensa de la propiedad privada.
Si bien ingresaron muchas AFP, en la actualidad el número se ha reducido a sólo
cuatro (4) empresas, e incluso la Oficina de Normalización Previsional no sólo se ha
mantenido sino que ha ido incrementando el número de afiliados. A pesar de que se
optó por el ingreso de privados al mercado previsional, la permanencia de la ONP
supone una suerte de competencia con las AFP, ya que parte de la población
trabajadora aportante ha decidido optar por la entidad pública a pesar de las críticas a
dicha entidad, ya que también las AFP han sido objeto de críticas en vista que no
aseguran que al jubilarse uno pueda recibir una pensión mínima como si ocurre con la
ONP.
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Tanto el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), creado mediante el Decreto Ley Nº
19990, como el Sistema Privado de Pensiones vigente desde el año 1992, suponen
alternativas para todo trabajador, y lo que se ha logrado es que el usuario se vea
beneficiado al tener opciones para elegir, con la salvedad que los afiliados a las AFP
no se pueden trasladar al sistema de la ONP; sin embargo el personal militar de las
Fuerzas Armadas y Policiales no tiene esas opciones.
Un punto importante que se asocia con la libre competencia es la variación de los
precios, que en el caso de las AFP sería la variación de las comisiones previsionales,
con la finalidad de atraer a nuevos aportantes al Sistema Privado de Pensiones o
incluso lograr un traslado de los afiliados como resultado de la competencia.
La libre competencia busca que los precios tiendan a la baja, pero ello no siempre
ocurre, ya que en determinadas situaciones los precios pueden subir. Los precios
deberían de bajar y no subir, pero el mercado privado previsional en el Perú nos ha
demostrado que todo puede ocurrir. Respecto a la variación de las comisiones, antes
de la reforma del año 2012, citamos a un catedrático universitario y ex
Superintendente:
“Debe quedar claro que, ante todo, pretender a estas alturas revertir esta
situación mediante mecanismos de control sería contraproducente y podría ser
interpretado internacionalmente como una antesala al proceso de confiscación
que sufrieron millones de argentinos no hace mucho tiempo. Los peruanos,
felizmente, hemos aprendido que los controles no funcionan y a la larga
generan más ineficiencias que beneficios. La reducción de las comisiones debe
transitar por mecanismos de mercado inevitablemente. Eso ya se logró en el
Perú antes, y puede ser factible lograrlo nuevamente sin mayor inconveniente.
Por ejemplo, en el año 2003 se redujeron las primas de invalidez y
sobrevivencia en más de 30 puntos básicos. ¿Cómo se alcanzó esto? Simple.
Exigiendo una licitación periódica para dichas primas con la participación
amplia de todas las compañías de seguros. Antes de ello, las AFP podían o no
convocar a licitación. De otro lado, en el 2005 se indujo a que las AFP ejecuten
el traslado más expeditivo entre sus asociados. Antes la celeridad del traspaso
dependía de la AFP que se quería dejar y las demoras superaban el año,
desincentivando la movilidad de afiliados y la competencia en el mercado. De
esta manera, se logró una rebaja promedio de casi 50 puntos básicos.
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En total, solo a través de mecanismos de mercado la reducción bordeó el punto
porcentual y ello comprometió un ahorro para los afiliados de alrededor de US$
80 millones anuales. Entre el 2002 y el 2007, la rentabilidad sobre el patrimonio
de las Administradoras se llevó a niveles menores a 20%. Las AFP, que a
través de voceros miopes sostenían que no se podía reducir las comisiones,
quedaron mal paradas frente a la opinión pública. El mercado sí funciona”.1
De lo señalado el economista Juan José Marthans León, debemos resaltar que los
precios que las AFP cobran a los afiliados no sólo son las comisiones sino también
montos por concepto de la contratación de las primas por seguro de invalidez y
sobrevivencia, las cuales se cobran junto con la comisión, lo que para el afiliado tiene
un impacto económico y de que no necesariamente diferenciará dichos conceptos,
sino que por el contrario los podría asociar.
Lo que ha variado en el año 2012 con la reforma del Sistema Privado de Pensiones,
es que la competencia por el cobro de comisiones ha cambiado ya que se ha
introducido la regla de la licitación de comisiones para la incorporación de nuevos
afiliados, así como la existencia de dos fórmulas de cálculo de la comisiones: la
comisión por flujo y la comisión mixta transitoria hacia una comisión por saldo.
A partir del año 2013 la toma de decisiones de los afiliados para el traslado en función
del cobro de la comisión será más compleja ya que dependerá de si puede o no
trasladarse (es decir si es un antiguo afiliado que tiene más de dos años en el Sistema
Privado de Pensiones o no lo es).
Las AFP, al representar a importantes grupos económicos, no sólo han permitido el
ingreso de nuevas inversiones, sino que a diferencia del sistema bajo el cual opera la
ONP, las AFP cuentan con mejores cuadros profesionales que les permiten mayor
experiencia en el manejo de los fondos previsionales acumulados provenientes de los
aportes, evaluando mercados financieros y bursátiles nacionales y del exterior, así
como el pronóstico de su crecimiento o decrecimiento.
Si bien el mercado de capitales del Perú no es muy desarrollado, si lo comparamos
con plazas bursátiles como Sao Paulo, Tokio o Nueva York, no podemos negar que
1 Marthans León, Juan José. ”AFP y competencia: ¿es lo mismo?” Lima: Gestión, martes 12 de abril del
2011.
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las AFP han influido en mayores inversiones en acciones y bonos que se cotizan en la
Bolsa de Valores de Lima, siendo las AFP los principales compradores y vendedores
institucionales.
Las AFP directamente generan tributos para el Estado ya que son contribuyentes, pero
también sus propios trabajadores y sus proveedores generan tributos a ser cobrados;
por ello el ingreso de las AFP ha beneficiado la recaudación tributaria y es positivo
para el Tesoro Público, el cual también se beneficia ya que los afiliados a las AFP no
representan un gasto para el Estado como si ocurre con los aportantes y jubilados del
Sistema Nacional de Pensiones administrado por la ONP que como toda entidad
pública cuenta con sus presupuesto público anual.
Durante los más de 20 años de operaciones en el país de las AFP, ellas han permitido
el crecimiento del ahorro nacional y de su inversión, la cual principalmente se ha
destinado al financiamiento para el desarrollo de la infraestructura nacional de uso
público como por ejemplo el gaseoducto de Camisea, la línea 1 del tren eléctrico de
Lima, las emisiones de bonos que ha realizado Telefónica para solventar sus planes
de inversión en telecomunicaciones, por sólo citar algunos ejemplos. A manera de
ejemplo debemos señalar que entre los años 2003 y 2014, las AFP han invertido en
infraestructura un total de US$ 6,128 millones de dólares norteamericanos, y dichas
inversiones se han realizado de manera directa o por medio de fondos de inversión o
fideicomisos.
El Perú es un país con un déficit histórico de infraestructura desde hace varias
décadas, e incluso el crecimiento económico de los últimos 20 años ha originado que
se incremente la necesidad de invertir en dicho sector transversal de la economía. Por
ejemplo, según el informe de Perú Top Publications lanzado en el año 2015, el déficit
existente al año 2015 asciende a la suma de US$ 120 mil millones de dólares
norteamericanos, monto que ha superado los cálculos de la Asociación para el
Fomento de la Inversión en Infraestructura (AFIN) para el año 2021 (US$ 88,000
millones de dólares norteamericanos).
Para finalizar con los aspectos positivos que ha traído la apertura del mercado
previsional al ingreso de capitales privados y libre competencia, es que en la
actualidad las AFP administran fondos por más de US$ 100,000 millones de dólares
norteamericanos, y ese ahorro previsional privado contribuye positivamente al entorno
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macroeconómico del país, y un ejemplo es la generación de ahorro, crecimiento de la
infraestructura de uso público, y generación de fuente de ingresos fiscales.
Tampoco podemos dejar de mencionar los aspectos negativos del ingreso de las AFP
al mercado previsional peruano, y que están asociadas a la existencia de distorsiones
en la libre competencia.
Como parte de sus libertades, las AFP deciden cuáles son sus costos fijos y variables
que deciden asumir, así como sus márgenes de ganancia, todo lo cual conformará el
precio o comisión que cobrarán.
No hay una relación entre los costos y comisiones de las AFP y los resultados que
ellas obtengan en el mercado. El cobro de las comisiones de las AFP no se calcula en
función de la rentabilidad, lo que sería lo más recomendable para la alineación de
intereses ya que el afiliado al igual que la AFP buscan siempre obtener ganancias. Si
durante un año no se obtienen ganancias, podría pensarse en un escenario en el cual
las AFP reduzcan sus márgenes de ganancia o incluso asuman sus pérdidas
transitorias, y para ello reduzcan las comisiones que cobran durante los periodos en
los cuales hay nula o negativa rentabilidad, pero la realidad nos demuestra que no
están alineados los intereses de las AFP y sus afiliados.
La libre competencia se basa en que los agentes económicos, tanto ofertantes como
demandantes, estén debidamente informados sobre todos los aspectos vinculados al
bien o servicio contratado; pero ello no ocurre en el mercado previsional privado, ya
que por ejemplo los profesionales de las AFP vinculados con las inversiones de los
fondos, tienen mayor información y conocimientos que los afiliados sobre los
mercados de inversión, los instrumentos financieros y los ratios de rentabilidad. Si un
afiliado no comprende estas variables, no podría tomar la mejor decisión al momento
de decidir cambiarse de AFP y trasladar sus fondos, y si la diferencia entre las
comisiones cobradas por las distintas AFP no es significativa, uno permanece en la
misma AFP.
Las AFP representan un oligopolio de los ofertantes, pero por el lado de la demanda,
no hay poder en los clientes de las AFP ya que ellos están dispersos, por ende, ellos
no pueden conformar grupos significativos de clientes que realicen constantes
traslados de los fondos previsionales y motiven la competencia entre las AFP (salvo el
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caso del universo cautivo y transitorio de afiliados que se forma cada dos años como
consecuencia de la licitación de afiliados).
Para que haya competencia entre las AFP, los afiliados deben tener un mayor
conocimiento sobre cómo realizar sus procedimientos de traslado de fondos de una
AFP hacia otra, y los tiempos de traslado deben ser muy reducidos. Teniendo en
cuenta la información especializada y actualizada que debe comprender un afiliado
para tomar la decisión de traslado de sus fondos previsionales hacia otra AFP,
podríamos afirmar que no se ha logrado empoderar al afiliado y simplificar los trámites
lo que limita los traslados y no contribuye a incentivar la competencia.
La puesta en funcionamiento de una nueva AFP supone una serie de requisitos que
deben ser cumplidos tanto en la etapa de organización como en la de autorización
para operar; al existir requisitos que deben cumplirse dentro del marco de un
procedimiento administrativo, no es tan fácil ni rápido el ingreso de nuevas AFP al
mercado peruano, lo que redunda negativamente y el resultado final es el actual, un
oligopolio de cuatro (4) AFP.
El oligopolio de AFP existente en el mercado peruano (a diferente del mercado chileno
en donde operan seis AFP) tiene lo siguientes antecedentes:
Desde el año 1993 operaron en el país ocho (8) AFP, pero con los años se
redujo el número hasta llegar a cuatro (4) AFP, y entre los años 2005 y 2006
fueron cinco (5) empresas cuando ingresó AFP Prima.
En el año 2012 ingreso AFP Habitat.
En el año 2013 salió del mercado AFP Horizonte y volvieron a ser cuatro (4) las
AFP que operan.
Como vemos ha sido difícil que el mercado de las AFP deje de ser oligopólico, y la
tendencia siempre ha sido la concentración del mercado en empresas que forman
parte de conglomerados empresariales (caso de los grupos Scotiabank y Credicorp).
Otro factor negativo que ha limitado la libre competencia, es que el mercado
previsional no ha permitido la existencia de servicios sustitutos a los brindados por las
AFP, ya que sólo ese tipo de empresas puede administrar fondos previsionales
privados; la existencia de los Fondos Mutuos no son formalmente servicios sustitutos,
es decir que no son alternativas.
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En la actualidad la Oficina de Normalización Previsional viene captando afiliaciones de
trabajadores que optan por el Sistema Nacional de Pensiones en lugar del sistema de
las AFP, ello debido a que dicha entidad pública les garantiza una pensión mínima si
cumplen con aportar durante 20 años; es decir a pesar de que se creó el Sistema
Privado de Pensiones en el año 1992, en la actualidad hay un universo de nuevos
trabajadores que siguen optando por la opción estatal.
La apertura del mercado previsional a capitales privados ha sido relativa o imperfecta,
ya que el estado por intermedio de la ONP sigue realizando actividades y no se
vislumbra su salida del mercado (por no dejar de mencionar la existencia de la Caja
Militar y Policial).
Un factor que no ha contribuido a permitir una mayor competencia, ha sido que el
tamaño o universo de los afiliados a las AFP no ha crecido, ello debido a la
informalidad laboral o al número de trabajadores independientes que no cotizan a
ningún sistema previsional.
Al no crecer significativamente el universo de trabajadores dependientes, las AFP no
alcanzan una masa crítica de afiliados que les permita una mejor distribución de sus
costos totales, y por ende reducir las comisiones. Incluso el ingreso de nuevos
clientes ha sido suspendido por efectos de la licitación de comisiones, lo que pone
condiciones a la libre competencia ya que durante un lapso de dos (2) años habrá un
monopolio ya que los nuevos trabajadores serán afiliados a la AFP ganadora de la
licitación.
Luego de evaluar los aspectos positivos y negativos, observamos que los más de 100
mil millones de Soles de fondos previsionales administrados por las AFP son una gran
fortaleza para el Perú, ya que en términos macroeconómicos contribuye positivamente
al ahorro público y cuentas fiscales (indicadores de balanza de pagos, deuda interna,
deuda externa, indicadores de riesgo–país, y solidez de la moneda). No obstante ello,
reconocemos que hay temas a ser mejorados para garantizar una libre competencia
en pro de los afiliados.
Las fallas, distorsiones o alteraciones en el mercado siempre existirán, ya que no hay
competencia perfecta, pero debe tenderse a ello y reducir las imperfecciones del
mercado previsional y errores o vacíos de regulación técnica.
21
También creemos que el mercado previsional peruano tiene sus particulares, y que las
soluciones no sólo pasan por reformas a la ley del Sistema Privado de Pensiones sino
por reformas de formalización laboral y por una transformación o reforma del Sistema
Nacional de Pensiones.
1.3. Evaluación histórica de la relación entre las AFP y los usuarios.
Las AFP se crearon en noviembre del año 1992, mediante el Decreto Ley Nº 25897, y
desde un primer momento hubo todo un proceso para que los futuros afiliados
entendiesen el nuevo sistema, y también hubo la esperanza de que progresivamente
las AFP reemplazaran a la ONP. Luego de más de 20 años la realidad nos demuestra
lo siguiente:
De las ocho (8) originales AFP, en la actualidad sólo hay cuatro (4).
Existe un universo de afiliados que no cotiza periódicamente a las AFP.
La Oficina de Normalización Previsional sigue operando e incrementa su
número de afiliados.
La reducción del número de las AFP se debe a la concentración económica, el
universo de afiliados que no cotizan periódicamente se debe principalmente al
desempleo, y el crecimiento de los afiliados a la ONP se debe a que hay personas que
tiene consideran que las AFP no les aseguran que tendrán una pensión mínima de por
vida como si la ofrece potencialmente el Sistema Nacional de Pensiones.
El sistema bajo el cual operan las AFP en su momento fue difícil de entender, pero en
la actualidad es criticado, y ello se sustenta en las siguientes opiniones populares:
Las AFP siempre obtienen ganancias, incluso en épocas de crisis financiera
internacional que afectan negativamente a los fondos previsionales.
Las comisiones que cobran las AFP son altas, no aseguran una rentabilidad, e
incluso hoy existen dos tipos de precios o fórmulas de cálculo de la comisión
para el mismo servicio.
Se critica a las compañías de seguros por los montos de pensiones que pagan
al jubilarse.
22
Para tratar de responder a esas críticas y explicar un poco mejor la realidad del
mercado previsional, brevemente haremos un repaso a sus fundamentos y a su
historia.
El servicio que brindan las AFP es complejo, especializado y de larga duración, ya que
el resultado se materializará cuando se cumpla la condición de jubilación o muerte del
afiliado. Las AFP brindan un servicio en un mercado que tiene las siguientes
características: altos costos operativos de las AFP, tamaño del mercado, demanda
cautiva de afiliados; por todas esas razones las AFP operan en una particular situación
particular de competencia.
Frente a la crítica sobre los elevados niveles de rentabilidad que tienen las AFP,
también debemos señalar que ellas tienen altos costos administrativos u operativos,
los cuales debe distribuir en el universo de sus clientes (durante todos los años que
uno sea cliente de una AFP, se deben distribuir los costos, entre un número de
afiliados puede variar).
Las AFP en nuestro país tienen como principales gastos, los vinculados a la publicidad
y al personal (tanto de gerencial, como de administración y de ventas). La publicidad
comercial se suele incrementar como parte de la competencia, con la finalidad de
lograr el traslado de los afiliados; por su parte, los costos de la planilla son altos por el
nivel salarial de los cuadros gerenciales y de profesionales especializados en finanzas.
La actividad comercial de las AFP también registra costos hundidos inherentes a toda
actividad mercantil.
Los gastos vinculados con la publicidad y con la fuerza laboral de los promotores de
ventas de las AFP, son el resultado de una competencia por conservar a los afiliados
que cotizan regularmente. Estos gastos se incrementan en determinadas épocas,
pero no necesariamente aseguran el incremento de las utilidades de las AFP, y más
podríamos asociarlos a las guerras comerciales que han ocurrido entre dichas
empresas. Al respecto citamos parte de un análisis sobre dichos costos en la década
de los años 90, que debe ser tomado en cuenta:
“Respecto de los gastos comerciales, estos se refieren a la publicidad y la
remuneración de los promotores. En la industria de AFP, estos gastos no
necesariamente están orientados a incrementar la utilidad neta de la industria
de AFP mediante la incorporación de trabajadores que no están en el sistema,
23
sino más bien que tienden a incrementar los costos, sobre todo en períodos de
competencia por traspasos. En general, la inversión comercial se clasifica
como ‘cooperativa’ cuando aumenta la clientela de toda la industria y
‘predatoria’ cuando atrae clientes desde los rivales, sin aumentar la clientela
total de la industria. En la industria de AFP, si un promotor informa a un afiliado
que existe un fondo de pensiones más rentable o de menor costo, y éste
responde cambiándose, el resultado es que el promotor quita utilidades a la
AFP de origen.
Desde el punto de vista de un club de AFP (de la industria), la forma en que se
plasma la competencia las perjudica, pues debe de pagar al promotor para
guiar afiliados sin lograr que las utilidades de la industria suban. Sin embargo,
esa inversión comercial es socialmente beneficiosa en la medida en que la
información que brindan los promotores a los afiliados fuerce a invertir más en
análisis de las inversiones, para atraer afiliados informados. En cambio, no es
socialmente beneficiosa cuando la función informativa se da en una escala
insuficiente, porque en este caso la competencia comercial eleva los costos de
las AFP, sin beneficiar a los afiliados con una mejor elección de la AFP
(Valdés, 2002).
Un tema central en el análisis de las variables promotores y gastos comerciales
de la industria de AFP es el de las razones de las AFP para centrar en estas
variables su competencia –cuando esta ocurrió– (para el Perú, nos referimos al
período noviembre 1995–diciembre 1997). Una explicación teórica es que la
guerra comercial entre las AFP considera la existencia de costos de cambiarse
que surgen principalmente como consecuencia de la inercia de los afiliados y
en general de los trabajadores que no se interesan por entender cómo funciona
el SPCI en lo referente a comisiones y rentabilidad, ya que es un producto
obligatorio de difícil comprensión para los trabajadores, por lo que este tipo de
inercia se presenta en mayor medida que en otros mercados”.2
Una prueba de los efectos negativos de las campañas publicitarias de las AFP, fueron
los casos registrados por la Comisión de Fiscalización de la Competencia Desleal del
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Propiedad Intelectual (conforme al
2 Berdejo, María A, Boris Galarza y Javier Nagamine. Mecanismos para incentivar la competencia en los Sistemas de Pensiones basados en Capitalización Individual. DT/01/2006 SBS Documentos de Trabajo. Lima: SBS–Departamento de Análisis de los Sistemas Asegurador y Previsional, 2006, p. 7.
24
Informe N° 020-2003/GEE publicado en
http://www.bvindecopi.gob.pe/inftec/2003/i03020.pdf), como por ejemplo los siguientes
casos:
Expediente: 247-94-CSP. Caso iniciado en contra de la AFP El Roble por
infracción del artículo 3 del Decreto Legislativo Nº 691.
Expediente: 071-96-CCD. Caso iniciado en contra de la AFP Profuturo. por
infracción del artículo 8 del Decreto Legislativo Nº 691.
Expediente: 119-97-CCD. Caso iniciado en contra de la AFP Nueva Vida.
Expediente: 125-97-CCD. Caso iniciado en contra de la AFP Horizonte, por
infracción del Decreto Legislativo Nº 691.
Expediente: 145-97-CCD. Caso iniciado en contra de la AFP Nueva Vida por
infracción del artículo 8 del Decreto Legislativo Nº 691.
Expediente: 111-1998-CCD. Caso iniciado en contra de la AFP Integra por
infracción de los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo Nº 691.
Expediente: 118-1998-CCD. Caso iniciado en contra de la AFP Profuturo por
infracción de los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo Nº 691.
Sólo a manera de ejemplo resumimos algunas de las sanciones impuestas por el
INDECOPI en contra de alguna AFP por competencia desleal:
En la Resolución Nº 014–2004/CCD–INDECOPI se sancionó a la AFP
Profuturo con una multa de 10 UIT por producir y emitir anuncios publicitarios
que violaban los principios de legalidad, veracidad y libre competencia
(publicidad denigratoria).
En la Resolución Nº 162–2006/CCD–INDECOPI se impuso una multa de 18
UIT a la AFP Integra por infracciones a los principios de legalidad y veracidad
en la publicidad comercial.
25
Las AFP en el Perú han tenido un considerable incremento del gasto en planilla
vinculado a sus promotores de ventas (dedicados ahora principalmente en conseguir
traslados de afiliados) y a otro importante costo laboral es el vinculado con las
remuneraciones pagadas a sus gerentes. En una declaración del entonces
congresista Fernando Andrade Carmona, brindada al diario La República el 22 de
marzo del año 2013, él señaló que es un secreto el sueldo de un gerente de una AFP3.
Sólo para comparar el crecimiento de la fuerza laboral de ventas de las AFP, podemos
señalar que en el año 2002 ellas contaban con 861 vendedores, y que en el año 2006
estaban contratados 5,647 vendedores.
Los costos de publicidad y laborales no aseguran una mejora de la rentabilidad o
rendimientos de las inversiones que realizan las AFP, por ende para el afiliado
promedio no benefician a su cuenta previsional de capitalización individualizada. Los
gastos de publicidad y laborales son gastos considerables y permanentes, e inciden en
la rentabilidad de la propia AFP. Si se busca incrementar la competencia, los gastos
de publicidad y laborales deben incrementarse constantemente para captar un mayor
número de afiliados por traslados.
La competencia entre las AFP se evidenciaría con los traslados de afiliados, pero ello
no es muy fácil no sólo en el Perú sino en diversos países del mundo donde existe un
mercado previsional privado, ya que la regulación vinculada a las AFP no permite un
constante traslado de los afiliados y en algunos casos hay costos por dicho traslado, lo
que limita la competencia:
“La competencia entre administradoras de fondos de pensiones se fundamenta
en la libertad de los afiliados para traspasarse de una a otra. En todos estos
países se permite que el afiliado (y los pensionados por retiro programado)
traslade los recursos de su cuenta individual obligatoria hacia una nueva
administradora, sin expresión de causa. Sin embargo, al mismo tiempo, todos
estos países han establecido procedimientos administrativos a los que se
deben ajustar los traspasos que, en muchos casos, limitan su frecuencia. De
los 14 países analizados, 5 imponen un límite explícito al número de traspasos
que los afiliados pueden efectuar en el año calendario. En México y la
3 Fuente: http://larepublica.pe/22-03-2013/sostienen-que-las-afp-no-les-conviene-informar-sobre-
comision.
26
República Dominicana, el límite es de 1 traspaso por año. En Argentina,
Kazajstán y Uruguay, el límite es de 2 traspasos por año.
En el caso de los restantes 9 países, la norma no establece explícitamente un
límite, pero, en la práctica, dados los plazos de los procedimientos
administrativos, la duración misma del proceso de traspasos o los requisitos de
permanencia mínima en la administradora de origen, se establece un límite
implícito. En Bolivia, Bulgaria, Costa Rica, y El Salvador, el límite es de 1
traspaso por año. En Colombia es de 2 traspasos por año. En el Perú y Polonia
es de 4 traspasos por año. En Chile es de 6 traspasos por año y, en Panamá,
es de 11 traspasos por año.
Las regulaciones de 7 países exigen que el afiliado haya hecho un número
determinado de aportes o cotizaciones en la administradora de origen para
poder traspasarse a otra entidad. En Chile, Colombia y México, aunque no se
exigen cotizaciones previas al traspaso, sí se exige un mínimo de tiempo de
afiliación en la administradora de origen antes de efectuar el traspaso. En
México, sin embargo, el afiliado puede traspasarse de administradora antes de
cumplir con el tiempo de permanencia mínimo solo si la administradora de
destino tiene un Índice de Rendimiento Neto mayor que la administradora de
origen.
Solo Bulgaria, Chile, Colombia y Polonia tienen regulaciones que permiten a las
administradoras cobrar una comisión a los afiliados por efectuar el traspaso. En
Bulgaria, Colombia y Polonia, la regulación permite que la administradora de
origen cobre al afiliado que se traspasa una comisión de salida. En el caso de
Chile se permite que la administradora nueva cobre una comisión de entrada al
afiliado que recibe (a la fecha, ninguna administradora hace uso de esta
opción).
Solo 4 de los países permiten que los traspasos se efectúen a través de
Internet. Once de los países han establecido que los traspasos se realicen a
través de vendedores y/o presentándose el afiliado personalmente en la oficina
de la administradora. En Bulgaria, la República Dominicana y Uruguay, los
traspasos no pueden efectuarse a través de vendedores o promotores de las
administradoras. De hecho, en la República Dominicana, los traspasos solo
pueden efectuarse a través de los llamados Representantes de Traspasos,
27
debidamente autorizados por las administradoras y registrados como tales en
la Superintendencia de Pensiones”.4
A diferencia de lo que ocurre en otros países, en el Perú no se cobra comisiones por
los traslados entre AFP y sólo se permiten cuatro (4) al año, a diferencia de los seis (6)
de Chile o los once (11) de Panamá; es decir que nuestra regulación no ha buscado
promover los traslados de afiliados, si bien ellos se realizan no es una práctica usual, y
ello puede deberse a lo siguiente:
Se ha limitado el número de traslados.
El conocimiento de los afiliados sobre el procedimiento de traslado es escaso y
se basa principalmente en la fuerza laboral de ventas de las AFP.
Existe un procedimiento administrativo para viabilizar el traslado.
El afiliado no cuenta con toda la información que le permita comparar las
comisiones y niveles de rentabilidad de las AFP, para decidir el traslado.
Una simplificación y promoción estatal del procedimiento de traslado de AFP,
permitiría una mayor competencia, siempre y cuando ocurra lo siguiente:
Se informe permanentemente a los afiliados sobre las comisiones, rentabilidad
de los aportes, y ganancias de las propias AFP.
Mayor número de traslados permitidos por año.
Simplificación del procedimiento de traslado.
Reducción de los gastos de publicidad y de personal de ventas.
La fuerza de ventas se traduce en una planilla de agentes promotores que buscan los
traslados como parte de la competencia entre las distintas AFP, y la promoción del
cambio de AFP se debe a que ahora por efecto de la licitación de comisiones, los
nuevos afiliados que ingresan al Sistema Privado de Pensiones durante dos años no
pueden elegir la AFP que administrará sus fondos, sino que hay una suerte de
monopolio temporal para dichos clientes.
La fuerza de ventas de los promotores de las AFP siempre debe ser leal y cumplir con
el ordenamiento jurídico vigente; las AFP son responsables de los actos en que
4 Tabilo S., Manuel y comentarios de Augusto Iglesias P. Regulaciones a los traspasos entre administradoras. Santiago de Chile: FIAP, Serie Regulaciones Comparadas, junio 2008. pp. 2–3.
28
incurran sus trabajadores, ello en atención a lo dispuesto por el artículo 17° de la Ley
del Sistema Privado de Pensiones, y ello se debe a que son sus representantes
comerciales.
El mercado de las AFP en el Perú se ha visto distorsionado por la actuación de las
acciones de sus promotores de ventas, ya que el mismo no sólo representa un alto
costo fijo laboral, sino que también en exceso puede servir para una guerra comercial
entre las AFP por quitarse o conservar un universo selectivo de afiliados, los que
cotizan periódicamente y cuyos empleadores no son morosos.
Si bien es necesario que las AFP cuenten con una fuerza de ventas, ello está dirigido
para beneficiar a la propia AFP, e indirecta y secundariamente se toman en cuenta las
necesidades e intereses de los afiliados que son la razón de ser del sistema. Los
excesos en que pueden incurrir los promotores de ventas de las AFP no sólo son un
problema en nuestro país, sino que también ha sido una distorsión en Chile y
Argentina como lo explica la siguiente cita:
“i. Los promotores y los gastos comerciales.
Algunas industrias que se caracterizan por ofrecer servicios donde los
contratos del servicio pueden terminar en cualquier momento si el cliente
cambia de proveedor, usualmente presentan costos de búsqueda y costos de
cambios, asociados a la búsqueda de información o al costo de oportunidad del
tiempo necesario para realizar el cambio. [En] estas industrias que contemplan
la suscripción, como en el caso de las llamadas de larga distancia, seguros de
vida, tarjetas de crédito o la administración de fondos de pensiones, los
proveedores aplican la publicidad directa (llamadas telefónicas o visitas de
promotores) para captar nuevos afiliados o para quitar afiliados a los
competidores. En el caso de la industria de AFP, uno de los elementos más
notorios es la presencia de una fuerza de ventas que en algunos períodos llegó
a ser numerosa con el objetivo de quitar afiliados a las AFP competidoras.
El alto número de promotores ha sido cuestionado como una ineficiencia del
SPCI porque elevan los costos totales de la industria –Valdés (2004) y
Mastrángelo (1999) –. Desde luego, la cuestión es si la escala de uso del
insumo servicios del promotor es eficiente o no. Cabe señalar que, en
mercados con demandas altamente desinformadas, el promotor puede tener el
29
rol fundamental de brindar mayor información a los afiliados. Sin embargo, por
el mismo motivo, los clientes pueden ser fácilmente persuadidos con
argumentos distintos a la rentabilidad o la comisión, lo que constituiría un
potencial rol negativo, que se observa en el mercado de traspasos, donde gran
parte de los cambios de AFP se realizaron hacia la AFP de mayor costo o con
una ostensible menor rentabilidad –Valdés (2005), Berstein y Micco (2002) y
Galarza y Olivera (2001) –.
Respecto del rol informativo de los promotores, al parecer, la evidencia indica
que éste no ha sido su rol fundamental. Esto se ha visto reflejado en las
elecciones de los afiliados que en su mayoría optaron por traspasarse a una
AFP con mayores costos y/o menores rentabilidades que su AFP de origen.
Como resultado, entre noviembre de 1995 y agosto del 2005, en el Perú,
alrededor del 60% de traspasos han sido hacia AFP con mayores comisiones
que la AFP de origen del afiliado y solo el 26% de los traspasos fueron hacia la
AFP con mayor rentabilidad.
Según los resultados, Berstein y Ruiz (2005), Braberman, Chisari y Quesada
(1999) y Mastrángelo (1999), tanto en Chile como en Argentina, el tamaño de la
fuerza de ventas ha sido el elemento más decisivo en la determinación de los
traspasos. En el caso peruano, resulta evidente al observar la evolución de los
traspasos que el número de promotores y los gastos de venta están
estrechamente relacionados con la evolución de los traspasos. En los
siguientes gráficos se puede observar un crecimiento del número de
promotores a partir de 1995 (inicio de los traspasos), seguido de un despido
masivo en 1999 (cuando se hizo más rígido el proceso de traspaso y solo
operaban cuatro AFP). Un aspecto a resaltar es el alto número de promotores
al inicio del sistema, hecho que se explica por la necesidad de los promotores
para fomentar la afiliación”.5
La experiencia peruana en lo referente a la fuerza de ventas de las AFP demuestra lo
siguiente:
La planilla de las AFP suele incrementarse o reducirse por la contratación o
despido de los promotores de ventas.
5 Berdejo, María A, Boris Galarza y Javier Nagamine. Op. cit., p. 6.
30
La labor de los promotores de venta busca el incremento de afiliados por
temporadas.
El incremento masivo y temporal del número de promotores de ventas
responde a estrategias comerciales de extrema competencia.
Los promotores de venta de las AFP pueden llegar a incurrir en excesos e
incumplir su obligación de informar correctamente a los afiliados, pudiendo ser
desleal su accionar.
La SBS como rector del sistema, ha detectado y sancionado inconductas
funcionales, graves y muy graves, cometidas por los promotores de venta de
las AFP, y dichas sanciones constan en el Registro de Promotores a cargo de
la SBS.
Los traspasos de afiliados son positivos para el mercado, pero sólo si los usuarios
fueron debidamente informados por los promotores de ventas; quienes no pueden
incurrir en excesos o inconductas; la información errada, desleal o distorsionada afecta
la libre competencia. El afiliado a la AFP es un consumidor que tiene todo el derecho
de estar debida y correctamente informado, por tal motivo si los promotores de ventas
no cumplen con sus funciones, afectan las reglas básicas sobre las cuales está
estructurado el modelo de libre competencia (se daña vía prácticas anticompetitivas,
conductas desleales, o información falsa o inexacta brindada al consumidor).
Un punto a tener presente respecto de la fuerza laboral de ventas de las AFP, es que
en el Perú los promotores de ventas pueden cambiar de AFP, es decir que esta fuerza
laboral puede rotar de AFP empleadora, con lo cual podríamos pensar en el caso de
un promotor de ventas que un año labora para la AFP X y al siguiente año es parte de
la planilla de la AFP Y, ese representante de ventas actuará en función de los
intereses de su empleador del momento y su principal activo es el conocimiento de los
afiliados que ha venido conociendo a lo largo de los años. Esta situación genera una
distorsión o riesgo desde una perspectiva de evaluar una libre competencia que
busque sólo el interés del afiliado y defensa de sus derechos (al inicio del Sistema
Privado de Pensiones la práctica de los traspasos estuvo prohibida con lo cual el
trabajo de los promotores de ventas era sólo convencer a los futuros nuevos afiliados,
y luego se permitieron los traslados con lo cual cambió el trabajo de los promotores de
ventas).
No obstante lo señalado, la informalidad laboral propia del mercado peruano, y la
movilidad laboral motivada por los despidos que no garantizan que se mantenga el
31
número de afiliados, lo que genera que no exista mucha demanda de afiliados e
incentive los costos de la fuerza laboral de ventas en busca del traslado de los
afiliados.
La informalidad laboral del Perú limita el crecimiento de la población afiliada a las AFP,
y ello es un problema estructural del país e impide el desarrollo de las AFP, y al no
crecer el universo de afiliados, la competencia se centra en el traslado de afiliados:
“Los niveles de cobertura y pensiones que se observan en las proyecciones
realizadas nos permiten realizar un diagnóstico sobre la situación del sistema
de pensiones en los próximos años y descubrir algunas deficiencias del mismo
que tendrían que corregirse. No obstante, cabe tener en cuenta que el diseño
de un sistema de previsión es solo una de los pilares necesarios para lograr
niveles de cobertura y pensiones adecuados, ya que el desempeño de los
sistemas dependerá de las condiciones o factores estructurales de la
economía.
En ese sentido, la estabilidad macroeconómica de un país, reflejada en una
adecuada sostenibilidad de las cuentas fiscales y aplicación de políticas
monetarias coherentes, constituye un requisito para poder mantener el poder
adquisitivo de las contribuciones realizadas y asegurar las condiciones para el
desarrollo del mercado de capitales que posibilite la gestión eficiente de los
fondos de pensiones.
En la misma línea, el nivel relativo de desarrollo de una economía condiciona
los niveles de pensiones a recibir. La economía peruana muestra elevadas
tasas de pobreza que plantean una gran dificultad para que cualquier sistema
de previsión pueda tener un gran impacto a corto plazo. Así, en el caso de la
economía peruana, se aprecia que estas tasas de pobreza en el año 2009
alcanzaron cerca del 60,3% en poblaciones rurales y el 21,1% en las áreas
urbanas.
Finalmente, otros factores limitadores para un mayor aprovechamiento de los
sistemas de previsión son las condiciones de informalidad. En el Perú, los
niveles de informalidad (medida como el porcentaje de la población no cubierta
por la seguridad social) alcanzan alrededor del 65%.
32
Por tanto, a fin de evaluar convenientemente el funcionamiento de un sistema
de previsión, necesariamente se deben tener en cuenta las condiciones
estructurales del contexto en el cual funciona. En general, parece evidente, que
cualquier conjunto de recomendaciones que se pueda presentar para
maximizar la eficiencia de un régimen de seguridad social deberá someterse a
un conjunto de restricciones que, dependiendo del grado de desarrollo de un
país, pueden ser de mayor o menor importancia”.6
Otra particularidad del mercado previsional privado es que cuando las AFP iniciaron
operaciones en el año 1993, la campaña de ventas fue agresiva y masiva, y se afilió a
personas que no debieron ser incorporadas al nuevo sistema y más bien debían
mantenerse en el Sistema Nacional de Pensiones.
A partir del año 2007 y como resultado de la aprobación y vigencia de la Ley N° 28991,
Ley de Libre Desafiliación Informada, Pensiones Mínima y Complementarias y
Régimen de Jubilación Anticipada, el universo de afiliados a las AFP se empezó a
reducir, y una muestra de ello son los siguientes datos registrados por la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradora de Fondos de Pensiones
(SBS):
En el año 2007 se presentaron 29,103 solicitudes de afiliados y 502
trabajadores regresaron al Sistema Nacional de Pensiones.
El año 2008 se presentaron 68,690 solicitudes de desafiliación, y al finalizar el
año la SBS emitió 25,287 resoluciones de desafiliación.
El año 2009 se emitieron 43,169 resoluciones que declararon la desafiliación y
21,450 resoluciones denegando las solicitudes de desafiliación.
El año 2010 se emitieron 67,453 resoluciones aceptando las solicitudes de
desafiliación y 29,848 resoluciones denegatorias de desafiliación.
6 Bjeletic Jasmina y David Tuesta. “Reforma de pensiones en Perú”. En José Luis Escrivá, Eduardo Fuentes y Alicia García Herrero (Editores). Las reformas de los sistemas de pensiones en Latinoamérica. Avances y temas pendientes. Madrid: Publicación de Pensiones & Seguros de BBVA y BBVA Research, 2010 pp. 303–304.
33
La aprobación y vigencia de la Ley N° 28991 no sólo tiene el efecto de la reducción del
número de afiliados a las AFP, sino también ha impactado económicamente en los
fondos previsionales, ya que las AFP han tenido que transferir recursos hacia el
Sistema Nacional de Pensiones, es decir que se ha fortalecido a la ONP la cual ha
recuperado a sus afiliados y contado con nuevos ingresos económicos.
La Ley Nº 28991 también ha permitido la desafiliación de todos los trabajadores que
realizan labores que generan riesgo para su vida y salud, de conformidad con la Ley
Nº 27252, una vez que se hayan cumplido las condiciones para ser pensionista del
Sistema Nacional de Pensiones, el cual sigue abierto para nuevos afiliados y para
recuperar aportantes que dejan el Sistema Privado de Pensiones.
Otra particularidad del mercado previsional privado es la alta morosidad de los
empleadores, lo que afecta a los propios afiliados que no ven incrementarse sus
cuentas de capitalización individual, y que generan que las AFP incurran en gastos
legales y judiciales para la cobranza.
La morosidad de pago de los aportes previsionales representa para las AFP
problemas y limitaciones, ya que la cobranza de las aportaciones tiene un costo
administrativo de los estudios de abogados externos contratados por cada AFP para la
defensa legal en los procesos judiciales. La calidad de la cartera de cobranza de las
AFP varía en función del tipo de empleadores deudores, y se dificulta por casos de
empresas en procesos de reestructuración patrimonial, liquidación o quiebra.
Si bien la Ley Procesal del Trabajo ha simplificado los procesos judiciales para el
cobro de aportaciones a las AFP, la recarga de los órganos jurisdiccionales, y la doble
instancia incide en la demora de la efectividad de las cobranzas. Las AFP incluso
tienen que iniciar procesos judiciales en contra de entidades públicas que son
empleadores, lo que nuevamente es un incentivo para la morosidad ya que si el propio
Estado no cumple con el pago de las aportaciones previsionales, las empresas
privadas copian el mal ejemplo.
La morosidad del pago de las aportaciones a las AFP ha sido un problema que se ha
buscado enfrentar con diversas normas que han optado por medidas de
fraccionamiento, es decir de premio al moroso, un ejemplo de ello fue el Decreto
Legislativo Nº 848, de septiembre del año 1996, norma en virtud de la cual se creó el
34
“Régimen de Fraccionamiento Especial”, es decir que desde el inicio del Sistema
Privado de Pensiones, se presentaron problemas de morosidad.
El Decreto Legislativo N° 848 estableció un régimen especial y transitorio de
regularización de las deudas impagas, y era excepcional, pero incluyó a las cobranzas
judicializadas, con lo cual se evidenciaba que era más efectivo un fraccionamiento que
esperar una sentencia del Poder Judicial.
La excepcionalidad del Decreto Legislativo Nº 848 se desvirtuó cuando en diciembre
del año 1998 se aprobó la Ley N° 27005, “Ley que modifica el Régimen de
Fraccionamiento Especial aprobado por el Decreto Legislativo N° 848”, es decir que
nuevamente se premiaba al deudor moroso.
Para continuar con la búsqueda de soluciones a la morosidad en el pago de aportes
previsionales, debemos señalar que con posterioridad a la Ley Nº 27005 se aprobaron
las siguientes normas:
Ley N° 27130 (junio del año 1999), “Ley del Régimen de Reprogramación de
Aportes al Fondo de Pensiones (Repro-AFP)”.
Ley N° 27358 restableció el Régimen de Reprogramación de Aportes al Fondo
de Pensiones (Repro–AFP), aprobado mediante la Ley Nº 27130.
Ley N° 27389 por la cual se amplió el plazo de acogimiento al Repro–AFP
hasta el 30 de abril del año 2001.
Legislativamente se ha buscado sanear las cobranzas de las AFP, pero lo que se ha
logrado es consolidar la morosidad. En virtud del artículo 37º del TUO de la Ley del
Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, las AFP pueden incurrir
en conductas negligentes por no iniciar oportunamente el proceso de cobranza de
adeudos de los empleadores, y esas malas prácticas son sancionadas.
Si se considera que una AFP incurre en negligencia cuando no inicia la cobranza de
las deudas previsionales, cómo calificaríamos que se aprueben normas que premien al
moroso con un fraccionamiento. El incumplimiento del pago oportuno de los aportes
previsionales no sólo afecta a las AFP sino en especial a los afiliados y sus cuentas de
capitalización individual.
35
Las AFP no cuentan con un flujo constante y oportuno del pago de aportes
previsionales, y normas como el Decreto Legislativo Nº 848 debilitan el Sistema
Privado de Pensiones y el ahorro público.
Otra particularidad de la cobranza periódica de los aportes a las AFP, es que recién en
el año 2010 se puso en funcionamiento el Portal de Recaudación AFPnet con la
finalidad de facilitar la declaración y pago de los aportes previsionales que deben
realizar los empleadores; la herramienta de tecnológica agiliza los pagos de los
empleadores, reduciendo el plazo de acreditación de las planillas /demora entre 3 y 5
días desde la fecha de pago, a diferencia del lapso de 15 días con el sistema de
cobranza manual por medio de la red de bancos.
El portal no solo garantiza un mejor manejo de la información, sino que reduce costos
al interior de las propias AFP y, sobre todo, facilita las operaciones y genera más
transparencia en las operaciones.
La implementación del Portal de Recaudación AFPnet reduce los costos operativos en
que incurren las AFP para hacer los cobros mensuales, pero el hecho de que recién se
haya implementado en el año 2010 evidencia que luego de 17 años recién el Sistema
Privado de Pensiones llevaba a cabo acciones para reducir parte de sus costos
operativos asociados a las recaudación, lo que evidencia la ineficiencia con la cual
operaron las AFP, si tenemos en cuenta que altos costos administrativos son parte del
problema por el cual las AFP no pueden reducir las comisiones (la otra parte del
problema son sus altos niveles de ganancia y de recuperación de las inversiones).
Debe tenerse en cuenta que un afiliado en promedio está vinculado con el Sistema
Privado de Pensiones por espacio de 30 y 40 años hasta poder jubilarse, por esa
razón los elevados costos administrativos deberían irse reduciendo en el tiempo como
parte de una mejora la competitividad.
La libre competencia, la modernización y eficiencia de la gestión de las AFP, deben
lograr la reducción de los costos operativos, y en simultáneo deben corregirse las
distorsiones o barreras del propio mercado, ya que ello influye negativamente en cómo
operan las AFP.
36
1.4. Mecanismos de promoción de la competencia en pro de los usuarios.
Para incentivar la competencia, hay que eliminar las distorsiones que afectan el libre
mercado, y para ello pueden aprobarse normas (legales o reglamentarias) que
incentiven la competencia.
Uno de los problemas que tiene el mercado peruano es que las AFP compitieron en un
momento pero luego optaron por la concentración horizontal vía las compras y
fusiones de AFP. La AFP Megafondo se fusionó con la AFP Horizonte; la empresa
AFP Providencia se fusionó con la AFP Nueva Vida; la AFP El Roble se fusionó con la
AFP Profuturo, y la AFP Nueva Vida se fusionó con la AFP Unión. La AFP Integra no
optó por la estrategia de fusiones, sino más bien apoyó su crecimiento sostenido en el
mercado en la solidez de sus socios (especialmente los grupos ING Barins y el
Wiese).
Las fusiones fueron una respuesta a la agresiva competencia de las AFP por alcanzar
un número de afiliados que le permitiese su sostenibilidad financiera, es decir una
masa crítica de afiliados. Al tener un reducido número de afiliados, se incrementan las
pérdidas y una salida ordenada del mercado es la compra y posterior fusión.
Un ejemplo que grafica las razones para que se materialice una fusión de AFP, lo
tuvimos en el año 2006 cuando AFP Unión Vida perteneciente al grupo del Banco
Santander fue comprada por la AFP Prima AFP del grupo Credicorp, y se pagó la
suma de S/. 468 millones de Nuevos Soles (US$ 142 millones de dólares
norteamericanos), se veía venir hace tiempo, como han subrayado la mayoría de los
analistas. AFP Prima decidió la compra en vista de las siguientes razones:
En el año 2005 la empresa tuvo pérdidas que superaban los S/. 20 millones de
Nuevos Soles, es decir que no alcanzaba una masa crítica de afiliados.
La compra y fusión era una forma de estabilizar los ingresos y los gastos, y
generar rentabilidad.
El grupo Credicorp había tenido en el año 1993 la propiedad de AFP Unión, y
en el año 2005 deseaba volver a ingresar al mercado previsional privado del
cual había salido cuando AFP Nueva Vida compró AFP Unión.
La actividad económica de las AFP es muy rentable, una vez que se alcanza la
masa crítica de afiliados.
37
No podemos dejar de mencionar que algunas de las AFP forman parte de grupos
económicos que se han diversificado en varios sectores, por ejemplo tenemos los
siguientes casos:
El grupo Credicorp controla el Banco de Crédito, la AFP Prima (antes AFP
Unión) y las compañías de seguros Pacífico Seguros y Pacífico Vida.
El grupo Scotiabank controla el Banco de Scotiabank, y la AFP Profuturo.
El grupo BBVA de España controla el Banco Continental y en su momento
controló la AFP Horizonte, y tenía cierta vinculación con el grupo Bresia que
controla la compañía Rímac Seguros.
Si bien las concentraciones económicas pueden ser una decisión de los agentes
económicos para reducir costos y no salir del mercado, también pueden ser una
estrategia de crecimiento en el mercado para lograr un monopolio u oligopolio.
En la actualidad el Perú, en materia de control de concentraciones económicas que
afecten la libre competencia, sólo cuenta con la Ley Nº 26876, Ley Antimonopolio y
Antioligopolio del Sector Eléctrico; es decir que no hay norma que impida o
condiciones las fusiones de AFP. Una medida que incentivaría la competencia sería el
control de fusiones de las AFP, para lo cual se debería modificar el ordenamiento
jurídico existente. A diferencia de la evaluación que realiza la SBS, el INDECOPI
evaluaría si la fusión fomenta o no la libre competencia.
Otro de los incentivos a la libre competencia es la promoción de los traslados de
afiliados, como resultado de haberles brindado información correcta, para lo cual no
sólo cada AFP puede realizar tal labor por intermedio de sus promotores de ventas,
sino también por acciones informativas de la propia SBS.
Respecto de la promoción de traslados de aportes previsionales, debemos señalar al
inicio del Sistema Privado de Pensiones en el año 1993 estaba prohibido que un
afiliado cambiase de AFP, y recién en el mes de noviembre de 1995 por medio de la
Resolución Nº 335–95–EF/SAFP (emitida por la entonces existente Superintendencia
de Administradoras de Fondos de Pensiones) se permitió el traslado pero sujeto a
condiciones de pago y a periodos mínimos de permanencia en la AFP de origen antes
de que se pudiese efectuar el traslado. La evolución del sistema de traslados de las
AFP la vemos a continuación:
38
“D. La dinámica de los traspasos entre AFP
Los procesos de traspasos en los sistemas de capitalización individual han sido
controversiales, por los efectos que han tenido sobre estos sistemas. Por un
lado, los traspasos tienen como fortaleza el permitir que las administradoras se
esfuercen en brindar un mejor servicio, o atributos que permitan atraer a un
afiliado, de tal forma que el comportamiento competitivo se refuerza. En teoría,
la posibilidad de que los afiliados cambien de AFP incentiva constantemente a
las AFP a revisar sus costos, mejorar la calidad de su servicio y la rentabilidad
de los fondos. Sin embargo, los traspasos han sido criticados porque no
incentivan a las administradoras a ampliar la cobertura previsional. Es más
rentable captar a un afiliado cotizante, que a un trabajador sobre el que no se
tiene la certeza de si es que va a aportar de manera permanente. Además,
según James et al. (1999) y Valdez–Prieto (1999), la competencia exacerba los
costos comerciales de la industria, ya que, ante un producto homogéneo, las
AFP ofrecen regalos o bienes ajenos al servicio de pensiones en sí mismo. A
su vez, los mayores costos representan una justificación para que las AFP no
reduzcan sus comisiones por servicio. De ahí que las políticas relacionadas con
los traspasos no hayan sido uniformes, ni consistentes en el tiempo en América
Latina.
Según la normativa peruana, el procedimiento a seguir para concretar un
traspaso de una AFP a otra requiere básicamente las siguientes etapas:
La emisión de la solicitud de traspaso, una vez cumplidos los requisitos.
La validación de la misma por parte de la Superintendencia.
El período de espera de 80 días útiles antes del proceso de traspaso
efectivo.
El proceso de transferencia de la CIC de la AFP de origen a la de
destino, y,
El proceso de transferencia de información física que se haya
acumulado a lo largo de la vida previsional del afiliado.
La evolución de los traspasos en el mercado peruano fue bastante particular,
ya que se caracterizó por una inicial restricción a los traspasos desde 1993
hasta noviembre de 1995, lo cual se debió, entre otros factores, a la necesidad
de alinear los incentivos para que las AFP se concentraran en la ampliación de
39
la cobertura previsional mediante la incorporación de nuevos trabajadores, y al
objetivo de promover que los costos comerciales, normalmente elevados en el
periodo inicial en el lanzamiento del sistema, pudieran mostrar una tendencia a
reducirse. La experiencia de Chile sirvió de referencia para estos casos.
Cuando se autorizaron los traspasos en noviembre de 1995 con la Resolución
Nº 335–95–EF/SAFP, se estableció el pago de una compensación de S/.40.
Posteriormente, el proceso se restringió con la Resolución Nº 549–96–
EF/SAFP, e incrementó la compensación por traspasos de S/.40 a S/.80 a
partir del enero de 1997. A poco menos de un año, la Resolución Nº 450–97–
EF/SAFP estableció que la obligación de efectuar el pago de la compensación
debía realizarse en la AFP de origen.
Este proceso conservador en el diseño de traspasos fue más radical en 1999,
con la Resolución Nº 044–99–EF/SAFP, que introdujo el esquema más
restrictivo en el proceso de traspasos. A partir de febrero de 1999, un afiliado
requería un período de entre 15 y 17 meses aproximadamente para llevar a
cabo el proceso de traspaso de una AFP a otra. Sin embargo, al no contar con
los efectos esperados en cuanto a comisiones, esta situación se revirtió
parcialmente dos años más tarde con la Resolución SBS Nº 589–2001, que
además eliminó la compensación que los afiliados debían pagar por efectuar su
traspaso, ya que se pudo identificar que los gastos por concepto de las
solicitudes de traspaso presentadas ya estaban internalizados en las
retribuciones mensuales cobradas por las AFP a sus afiliados por la
administración de las cuentas individuales de capitalización.
Este comportamiento, paulatinamente restrictivo en el proceso de traspasos,
tuvo un impacto importante sobre los gastos de ventas de las AFP. Puede
observarse en el gráfico que este rubro ha mostrado una reducción paulatina
desde el año 1998. De esta manera, la correlación entre el flujo de traspasos
con los gastos de venta ha sido positivo. Sin embargo, esta reducción en los
gastos de ventas no ejerció el impacto esperado sobre las comisiones que
cobran las AFP, como se verá en la próxima sección”.7
7 Masías, Lorena, y Elio Sánchez. Competencia y reducción de comisiones en el sistema privado de pensiones: El caso peruano. DT/02/2006 SBS Documentos de Trabajo. Lima: SBS, 2007, pp. 10–12.
40
Las diversas normas que se fueron emitieron en materia de traslado de aportes a las
AFP pasaron por las siguientes etapas:
Prohibición de traslados de fondos.
Traslados de fondos permitidos sujeto a un procedimiento oneroso y a
condiciones de plazo.
Traslados de fondos permitidos sujeto a un procedimiento con condiciones de
plazo.
Desde el inicio del Sistema Privado de Pensiones, al prohibirse o establecerse
procedimientos para el traslado de los aportes previsionales, se afectó la libre
competencia entre las AFP, con lo cual un importante incentivo se dejó de lado.
También hemos criticado que cuando se ha permitido los traspasos de AFP y se
incrementó la planilla de los promotores de ventas, se llegaron a excesos por mala
información que se brindaba a los afiliados con la finalidad de convencer sobre las
aparentes conveniencias del cambio de AFP, pero tiempo después el mismo afiliado
recibía la información de otro promotor de ventas para trasladarse su AFP
empleadora.
Los traslados en la actualidad se han limitado para los nuevos trabajadores que
ingresan al Sistema Privado de Pensiones, ya que la Ley de reforma de las AFP
aprobada en el año 2012, Ley Nº 29903, ha establecido la licitación de nuevos
afiliados a las AFP, con lo cual se crea un monopolio durante dos años, periodo en el
cual esos nuevos afiliados no podrían trasladarse de AFP. Los efectos de esta medida
han favorecido el ingreso de un nuevo actor en el sistema, la AFP Habitat, empresa
que ha ganado las licitaciones tanto del año 2012 como del 2014, con lo cual ha
podido captar clientes cautivos y desarrollarse, favorecida por el monopolio temporal.
Cabe indicar que el artículo 7º-E de la Ley N° 29903 dispone una excepción a la
imposibilidad de traslado por el monopolio temporal de 2 años por efectos de la
licitación, y ello ocurre en los siguientes supuestos:
Si la rentabilidad neta de comisión por tipo de Fondo de la AFP adjudicataria de
la licitación, sea menor al comparativo del mercado.
Solicitud o declaración de quiebra, disolución o proceso de liquidación de una
AFP.
41
Creemos que el traslado es un incentivo para proteger los intereses de los afiliados, y
para que una AFP tenga la posibilidad de resaltar las ventajas de que un afiliado opte
por ella. No obstante ello, no se debe perder de vista los siguientes temas o
problemas:
El incremento de los costos laborales por contratación de promotores de
ventas.
La complejidad de la información que debe evaluar el afiliado para tomar la
decisión de trasladarse o no.
Con relación al incremento de la planilla por contratación de promotores de ventas, su
crecimiento no debe afectar las comisiones que se cobren, ya que ello supondría que
los propios afiliados asumen los costos de una decisión empresarial; por el contrario si
las AFP optan por un incremento de sus costos laborales deben asumir los riesgos y
fortalecer su posición en el mercado con la reducción de comisiones y maximización
dela rentabilidad.
Para que el afiliado tome la decisión de traslado, debe contar con toda la información y
de que ella sea veraz, y en base a ello evaluará si le conviene o no el traslado.
La relación patrimonial entre los afiliados y las AFP por concepto de pago de
comisiones y contratación de primas de seguro, está afecta al pago de impuestos, lo
que incide en el afiliado ya que la AFP le traslada dicho costo tributario. A fin de que
las AFP pudiesen reducir sus comisiones, y de que los afiliados no tuviesen que
asumir mayores costos, el tratamiento tributario de las cotizaciones a las AFP fue
modificado de la siguiente manera a partir del año 1997:
Supresión del Impuesto General a las Ventas (IGV) que gravaba las
comisiones que cobraban las AFP
Supresión del IGV que afectaba a las primas de seguro contratadas para
cobertura del seguro de invalidez y sobrevivencia.
Eliminación de la Contribución de Solidaridad (ex Fonavi), equivalente al 1%
del total de la remuneración mensual del trabajador.
La exoneración del IGV a las comisiones de las AFP tuvo efectos en la disminución del
nivel de comisiones a partir de enero de 1997, lo que se buscaba era que el trabajador
42
tuviese menores descuentos por efectos de haber ingresado al Sistema Privado de
Pensiones, ya que por ejemplo en el caso del Sistema Nacional de Pensiones no se
cobra IGV.
Otro incentivo a la competencia, es facilitar la toma de decisiones de los afiliados para
comparar las comisiones que cobran las AFP, y en base a dicha información efectuar
el traslado. Si en el mercado una misma AFP tiene varios precios para el servicio de
administración de los aportes, ello hace más difícil la toma de decisiones de traslado
de los afiliados (y en la actualidad hay licitación de afiliados por los nuevos clientes
que se incorporan al Sistema Privado de Pensiones).
Desde que se inició el Sistema Privado de Pensiones, al amparo del artículo 30° del
Decreto Ley N° 25897 hubieron tres tipos de comisiones que debía elegir el afiliado:
comisión fija, comisión variable en función del aporte, y comisión sobre los saldos
administrados, es decir que existían tres (3) precios fijados por cada AFP para ofrecer
sus servicios. El Decreto Legislativo Nº 874 aprobado en noviembre del año 1996
eliminó la posibilidad de cobro de la comisión fija y de la comisión sobre saldos
administrados, y sólo quedó vigente la comisión variable sobe un porcentaje de la
remuneración.
No obstante la simplificación o uniformización de la forma de cálculo de las comisiones
mediante la sola oferta de la comisión variable o por flujo, en el año 2012 con la
aprobación de la Ley N° 29992 se volvió a tener alternativas de metodologías de cobro
de comisiones; comisión por flujo y por saldo respectivamente, y durante un lapso de
tiempo una comisión mixta. Se ha introducido una nueva distorsión a la libre
competencia que se promovió con la aprobación del Decreto Legislativo Nº 874.
La reducción y simplificación de las comisiones fomenta la libre competencia, pero
para ello el afiliado debe estar informado del significado de la comisión para la AFP:
“Con relación a la forma en que se ha establecido el cobro del precio por el
servicio de administración, pueden hacerse dos aproximaciones: (1) Si la
comisión que se cobra debe servir para administrar un aporte desde su entrega
hasta que el afiliado sale de la AFP, las AFP deben estimar la longitud
esperada de este periodo según la probabilidad de que el afiliado se traspase,
jubile, muera o invalide para determinar el nivel de comisión que se cobrará.
Una evidencia de esta aproximación sería que durante los periodos de
43
desempleo no se exige a los afiliados cotizar ni pagar ningún tipo de comisión,
pues se supone que el pago por la administración ya se hizo con la entrega de
cada aporte. Sin embargo, en los traspasos, los afiliados llevan el total de sus
fondos a otra AFP sin que ésta le cobre nada por aquellos cuando, de acuerdo
al punto de vista señalado, sí debería cobrar una comisión por este gran aporte
inicial, aunque puede asumirse que las AFP de destino eximen de este pago a
los afiliados que provienen de otras AFP con el objeto de promover su entrada.
Esta aproximación implica que a medida que se acerca el momento en que el
afiliado dejará la AFP (T), el pago por el servicio crece, o visto de otro modo, a
medida que el período de su permanencia en la AFP es mayor, el pago por el
servicio aumentará: p*I/ (T-t) con t<T, es decir si t→T el pago es mayor; lo que
indica un resultado aparentemente ilógico.
En cambio, una segunda aproximación del pago de la comisión es que ésta
debe corresponder al servicio que se brinda en el período en que se paga, es
decir la comisión le sirve a la AFP para afrontar los gastos que implica la
administración del total del saldo acumulado del afiliado; esto quiere decir que
a medida que se acerca el momento T, el pago por el servicio es menor:
p*I/a[(1+i)t-1], donde i es la tasa de rentabilidad mensual del fondo. Pero, si
esta aproximación fuese cierta, se debería exigir a los afiliados el pago de la
comisión durante sus períodos de desempleo, situación que no sucede, por lo
cual este aspecto puede interpretarse como otra forma de solidaridad de los
empleados hacia los desempleados.
Cualquiera de las dos aproximaciones planteadas no parece ser
completamente satisfactoria para entender la forma en que se cobra la
comisión, lo cual obedece a que el pago que realiza cada individuo por el
servicio no se relaciona con los costos unitarios de su producción. Esta
característica, propia de la seguridad social, no puede dejar de ser válida para
el caso del SPP, al menos tal como está actualmente diseñado el cobro de las
comisiones”.8
El afiliado debe comprender que la AFP tiene costos y busca siempre obtener una
rentabilidad que puede variar, y todo ello será distribuido en los afiliados en mayor o
8 Galarza, Boris y Javier Olivera. La Industria del Sistema Privado de Pensiones en el Perú. Lima: SBS, Departamento de Análisis de los Sistemas Asegurador y Provisional y Departamento de Investigación, agosto 2001, p. 6.
44
menor medida dependiendo el tipo de comisión que hay pactado. Si una empresa
tiene diferentes precios para el mismo servicio, ello es complejo para la misma
empresa ya que debe emplear diferentes metodologías de distribución de costos, y
para el afilado se dificulta tomar una decisión.
Debemos tener presente que lo ideal es que como resultado de la competencia, las
comisiones se reduzcan, pero ello debe ser mantenido en el tiempo y no ser solo parte
de una estrategia para captar clientes, y de eliminar o reducir a los competidores. La
AFP Prima se formó en el año 2004 y empezó a operar en agosto del año 2005
ingresando con una comisión 33% más baja que el promedio del mercado (1.5% frente
a 2.27%), ello le generó pérdidas en el primer año y es por eso que en el 2006 optó
por compra la AFP Unión Vida, para fortalecerse y competir con las AFP Horizonte,
Integra y Profuturo.
La reducción de comisiones planteada por AFP Prima incentivó transitoriamente el
mercado y en enero del año 2006 los competidores redujeron sus comisiones: a 1.98%
la AFP Profuturo, y a 1.80% la AFP Integra. No obstante el paso arriesgado de AFP
Primar, las consecuencias fueron: la salida del mercado de AFP Unión Vida y el
incremento de la comisión de AFP Prima a 1.75% en diciembre del año 2008.
La libre competencia permite la reducción de precios como resultado de cambios en la
oferta, pero ella debe ser una constante mejora y no sólo un efecto pasajero derivado
de “guerras de precios”, ya que generaría que un competidor saliese del mercado y se
generen posiciones de dominio, respecto de la cual posteriormente ocurran actos de
abuso.
45
SEGUNDO CAPÍTULO:
ASPECTOS ECONÓMICOS VINCULADOS CON LOS APORTES E INVERSIONES
DE LAS AFP.
2.1. Normativa sobre inversiones.
El Sistema Privado de Pensiones busca la defensa y crecimiento del ahorro nacional
para beneficio de los afiliados, por intermedio de la correcta y rentable administración
de los aportes previsionales, a cargo de las diferentes AFP que operan en el mercado.
Los resultados de las inversiones de los aportes previsionales deben tender al
crecimiento de las cuentas de capitalización individual de cada afiliado a una AFP, y
de esta forma se protege el ahorro público y propiedad privada (ésta última
garantizada por el artículo 2 inciso 14 de la referida Constitución Política).
Las AFP brindan el servicio de administración de riesgos y búsqueda de
rentabilidades, y es por ello que su gran trabajo es realizar operaciones financieras de
compra y venta de títulos bursátiles.
Para asegurarse que las AFP no inviertan el dinero de los afiliados sin controles, existe
la SBS para regular el accionar de las AFP, al amparo de los artículos 11 y 87 de la
Constitución Política de 1993, normas referidas al libre acceso a los sistemas de
pensiones privados y al rol de organismo regulador especializado, evitando exponer el
patrimonio de los afiliados a riesgos innecesarios.
La normativa de las inversiones que realizan las AFP está dada por las siguientes
normas
El Decreto Ley N° 25897 y modificatorias (principio de legalidad), Ley del
Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones.
El Reglamento de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de
Pensiones, aprobado por Decreto Supremo Nº 004–98–EF y sus
modificatorias.
La Resolución Nº 052–98–EF/SAFP del 10 de febrero de 1998, mediante la
cual aprobó el “Título VI del Compendio de Normas de Superintendencia
46
Reglamentarias del Sistema Privado de Administración de Fondos de
Pensiones referido a Inversiones”.
Las siguientes reglas generales rigen a las inversiones que realizan las AFP:
Las AFP al invertir pueden hacerlo en moneda nacional o extranjera (libertad
de cambio y riesgo cambiario).
Las inversiones se inscriben en el Registro Público del Mercado de Valores de
la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) como parte del principio de
transparencia.
La SBS recibe información de las empresas que captan la inversión de las AFP
por medio de las negociaciones en el mercado bursátil.
Si no se cumple con las reglas en materia de inversiones de los fondos
previsionales, las AFP responden económicamente.
Las AFP invierten en los mercados primarios o secundarios, públicos (valores
bursátiles), y excepcionalmente inversiones en mercados privados.
Al estar facultadas realizar inversiones en diferentes monedas, ello le permite por
ejemplo ampliar la gama de títulos bursátiles que pueden ser adquiridos, así como la
posibilidad de acceder a diferentes mercados del exterior.
El artículo 64º de la Constitución establece la obligación del Estado de garantizar la
libre tenencia y disposición de moneda extranjera, y ello es fundamental para que las
AFP puedan operar en mercados del exterior, sino también para que los propios
afiliados puedan gozar del libre ingreso y salida de sus capitales previsionales durante
el periodo de administración a cargo de la AFP.
La libre disponibilidad y tenencia de moneda extranjera por parte de las AFP también
asegura que las inversiones previsionales tendrán rentabilidad y estará diversificado el
nivel de riesgo.
Las variaciones en el tipo de cambio afectan positiva o negativamente las inversiones
(“riesgo cambiario”). Cuando las AFP realizan las inversiones previsionales, deben
47
tomar en cuenta no sólo el precio de los instrumentos financieros que se adquieren,
sino también su tasa de rentabilidad, y en especial la “tasa de retorno real”, que
considera la tasa nominal del instrumento financiero y el riesgo cambiario. Si la
compra de activos financieros se realiza cuando el tipo de cambio está bajo y se
venden cuando el tipo de cambio está alto, ello puede generar un efecto positivo.
La transparencia y publicidad de la información de las inversiones que realizan las
AFP es fundamental, ya que ello le permite a la SBS fiscalizar la correcta
administración de los aportes previsionales.
Como resultado de la transparencia y publicidad de la información, los afiliados a las
AFP pueden estar en aptitud de conocer cómo se manejan las inversiones, e incluso
una AFP puede competir con otra por garantizar la mayor rentabilidad, para lo cual
puede tomar como base la data de inversiones realizadas por su competidor, igualarla
o superarla.
No se puede permitir una permisividad o flexibilización del registro de las inversiones
realizadas por las AFP, y para ello existen los siguientes controles:
Información del organismo regulador bursátil.
Información de la propia Bolsa de Valores.
Información del propio emisor del título bursátil.
Información del organismo regulador de las AFP.
Es importante que se registren las operaciones, ya que las AFP manejan capitales que
pertenecen a los afiliados. El registro de la información de operaciones permite la
fiscalización a cargo de la SBS y la eventual sanción.
Las AFP son responsables de las inversiones que realizan, y como pueden ser
fiscalizadas y sancionadas, la SBS puede solicitar información al mercado o plaza
bursátil donde se realizó la inversión, e incluso pedirle información al propio emisor del
título bursátil, ya que se debe asegurar que la inversión sea segura y rentable.
Hay una igualdad de oportunidades para invertir que tienen las AFP, siempre y cuando
cumplan con el ordenamiento jurídico vigente; y para que tengan igual de
oportunidades, todas las AFP tienen disponible la misma información bursátil y hay
transparencia en las acciones que ellas ponen en marcha (nuevamente estaremos
48
ante la fiscalización o control estatal que busca asegurar la solidez de las inversiones).
No hay mercados primarios o secundarios ocultos, todos son públicos, y al serlos
permiten que todas las AFP puedan invertir.
Las AFP no pueden realizar operaciones ocultas, todas se difunden y son
transparentes, de esta forma se garantiza que los afiliados, que son los propietarios de
los fondos previsionales, estén informados de las inversiones y sus resultados de
rentabilidad.
Una regla esencial de las inversiones de los fondos previsionales, es que el ente
regulador siempre supervisa y fiscaliza, y el acceso a la información de las
operaciones de las AFP es por la publicidad y transparencia propia de los mercados
bursátiles; el segundo acceso es la facultad que tiene el ente regulador de AFP de
requerir el detalle de cada operación de inversión, al amparo de la competencias de
supervisión y fiscalización.
Podemos agrupar la regulación de las inversiones de las AFP, la norma general de
inversiones, y normas específicas dependiendo el tipo de inversión que se realiza. Las
regulaciones toman en cuenta que el universo del mercado de inversiones financieras
es variado, que existen diversos grados de riesgos, y que considerando que se trata
de fondos que servirán para garantizar en el futuro el pago de una pensión, hay que
tener en cuenta determinados parámetros:
Hay inversiones usuales aceptadas.
Hay inversiones con limitaciones o condicionantes.
Hay inversiones prohibidas.
Las operaciones de inversión de las AFP son riesgosas, pero el riesgo siempre es
calculado o planificado (responde a ciertos parámetros), y es por ello que como parte
de la supervisión, se pueden disponer limitantes o disponer conductas prohibidas, ello
en defensa de la solidez de las cuentas capitalizables individuales.
Debemos tener presente que los mercados financieros en los que participan las AFP
son muy evolutivos, y es por ello que el ente regulador tiene la potestad de emitir
regulaciones, generales o especiales, para cautelar que las decisiones de inversión
sean las más adecuadas, y de que siempre se pueda realizar un control.
49
Para cautelar que las cuentas de capitalización individual, que pertenecen a cada
afiliado, no estén en peligro, cada AFP tiene la obligación de informar cualquier evento
o hecho relevante que pueda ocasionar consecuencias negativas en el patrimonio del
fondo de inversión.
La regulación general de las inversiones también comprende el establecimiento de
prohibiciones o limitaciones a cierto grupo de empleados de las AFP, como es el caso
de los directores, gerentes, y funcionarios vinculados con la realización de inversión de
los fondos. El primer antecedente normativo que abordó éste tema fue la Resolución
Nº 052–98–EF/SAFP.
Teniendo en cuenta que las operaciones de inversión que realizan las AFP es
permanente, y que se pueden generar conflictos de intereses que puedan ser
aprovechados por determinados funcionarios o empleados de las AFP, debe evitarse
que ellos empleen en su beneficio la información de inversiones, y se enriquecerían al
comprar y vender valores bursátiles (aprovechamiento ilegal de la información).
A fin de evitar el mal uso de la información privilegiada sobre las inversiones
bursátiles, la propia AFP debe contar con mecanismos de control de sus trabajadores
y directivos; sin perjuicio de ello, el ente supervisor debe realizar permanentes labores
de supervisión y fiscalización sobre el uso de información privilegiada.
Para asegurar la transparencia de la gestión al interior de cada AFP, un punto crucial
es evitar que se generen conflictos de intereses, caso contrario se afecta la confianza
en el propio sistema. Los propios afiliados podrían desconfiar de una AFP en donde
quienes lucran son sus propios directivos por su acceso a información privilegiada.
Al detectarse el uso de información privilegiada, cabe el inicio de procedimientos
administrativos sancionadores, e incluso que los propios afiliados exijan el pago de
indemnización por el daño causado. Conforme a lo establecido por el artículo 61Aº del
Decreto Supremo No 004–98–EF, Reglamento de la Ley del SPP, hay una
responsabilidad solidaria entre la AFP y su personal (directores, gerentes, funcionarios
y trabajadores), por los daños causados a los afiliados, sea por dolo o culpa, y que las
acciones represente el incumplimiento de sus obligaciones.
50
2.2. Inversiones mundiales de las AFP, nacional y en el exterior.
Teniendo en cuenta que las AFP que operan en Perú compiten entre ellas por ofrecer
mayores rentabilidades a sus afiliados, e incluso compiten con otras AFP extranjeras,
con Fondos Mutuos y Fondos de Inversión que operan en el Perú y en el exterior, por
adquirir y vender valores bursátiles que generen rentabilidad. Por esas razones, es
lógico concluir que las AFP peruana invierten en el exterior y compiten con otras AFP
o entidades equivalentes por generar rentabilidad para sus afiliados.
El mercado bursátil peruano es muy pequeño y poco desarrollado, si lo comparamos
con otros países cercanos como Brasil y Chile, por no mencionar plazas bursátiles
líderes mundiales como Tokio, Bruselas o Nueva York.
Las inversiones que realizan las AFP principalmente se centran en bonos y en
acciones de empresas líderes, ya que ellas son las que aseguran la rentabilidad
necesaria para beneficio de sus afiliados.
Conforme ha venido creciendo el monto global de fondos previsionales administrado
por las distintas AFP que operan en el Perú, se ha presentado el problema de que
parte de los fondos se han concentrado en inversiones de valores bursátiles cotizados
en la Bolsa de Valores de Lima, es decir inversión en el propio mercado peruano.
Si bien invertir en el mercado peruano puede sonar seguro y rentable, ello no es del
todo cierto debido a que los mercados bursátiles siempre son cambiantes, por no decir
volátiles antes situaciones de crisis financiera, o de que varíen las condiciones
macroeconómicas del país.
Las AFP deben garantizar fundamentalmente rentabilidad, solidez financiera,
seguridad y transparencia, de lo contrario el Sistema Privado de Pensiones se pone en
tela de juicio y para muchos deja de ser atractivo.
Respecto de la solidez financiera y la rentabilidad, podemos afirmar que colocar en un
solo mercado todas las inversiones de las AFP es de alto riesgo, ya que puede ocurrir
lo siguiente:
El país puede ingresar a periodos de recisión económica.
Puede elevarse la tasa de interés.
51
El tipo de cambio puede variar.
El cambio de autoridades gobernantes y de políticas nacionales, puede un
periodo determinado, tener un efecto negativo sobre el mercado y los
empresarios.
Al saturarse el mercado bursátil, los valores de transacción se ven alterados
por el efecto negativo de la concentración de inversiones.
Si tenemos en cuenta que el mercado bursátil peruano es pequeño y que el principal
comprador y vendedor son las AFP, se reducen las alternativas de inversión y ello
tiene un impacto en la rentabilidad de los activos financieros debido a la reducción de
la competencia de compradores o vendedores.
Para hacer frente a la saturación del mercado bursátil peruano, las AFP legalmente
tienen la opción de inversiones en el exterior, siempre bajo la línea de buscar
rentabilidad y no exponerse a los riesgos de un solo mercado; es por ello que las
inversiones en el exterior también son objeto de regulación por la SBS, de esta forma,
las AFP no tienen una absoluta libertad respecto de los títulos financieros ofertados en
mercados del exterior (ellos deben cumplir con condiciones mínimas).
Evidencias de la pequeñez del mercado bursátil peruano, es que algunas empresas
importantes en el mercado peruano han comenzado sus valores bursátiles en la plaza
de Nueva York por ejemplo (caso de Credicorp o de Telefónica por citar sólo algunos
casos). Incluso en la actualidad existe una integración bursátil que ha dado lugar a la
formación del Mercado Integrado Latinoamericano (MILA), que representa la unión de
la Bolsa de Valores de Colombia (BVC), la Bolsa de Comercio de Santiago (BCS), y la
Bolsa de Valores de Lima (BVL). Dicha unión tiene por finalidad la libre circulación de
capitales entre los tres países, y significa ampliar el abanico de opciones de
inversiones bursátiles.
Teniendo en cuenta que las AFP son administradores de los fondos de los aportantes,
sus decisiones de inversión deben estar reguladas para garantizar seguridad y
protección, y no asumir altos o innecesarios riesgos. Existen reglas generales y
especiales para las inversiones de las AFP en el exterior.
Podemos clasificar la normativa sobre regulación de las inversiones de la siguiente
manera:
52
Ley del Sistema Privado de Pensiones.
Leyes que modifican los límites de inversiones de las AFP en el exterior.
Reglamento de la Ley del Sistema Privado de Pensiones.
Circulares emitidas por el Banco Central de Reserva del Perú.
Reglamentos emitidos por la SBS en materia de inversiones de las AFP.
La decisión de que se incrementen los límites de inversiones en el exterior de las AFP
no sólo pasa por una decisión formal del Congreso de la República al emitir una ley
que autorice incrementos de límites, sino también por un decisión del Directorio del
Banco Central de Reserva del Perú de autorizar la operatividad del incremento; sin
dejar de lado el rol supervisor y normativo de la SBS.
El límite máximo legal para las inversiones de las AFP en el exterior era de hasta un
30% (conforme lo disponía el artículo 25-D de la Ley del SPP, TUO aprobado por
Decreto Supremo N° 054–97–EF), y en la actualidad y como resultado de la
aprobación de la Ley N° 29759, el nuevo límite máximo es de 50%.
La Circular Nº 007–2004–BCRP, del 30 de abril del 2004, establecía un límite máximo
de 10.5%, y en la actualidad el límite autorizado por el Banco Central de Reserva del
Perú asciende a 42.0% desde el 1 de enero del 2015, ello en aplicación de los tramos
progresivos dispuestos por la Circular N° 032-2014-BCRP aprobada el 17 de
setiembre del año 2014.
Cabe indicar que la Circular N° 032-2014-BCRP dispone límites específicos de
inversión en el territorio peruano:
Para instrumentos emitidos o garantizados por el Estado Peruano, el límite
máximo es del 30%.
Para instrumentos emitidos o garantizados por el Banco Central de Reserva del
Perú el límite máximo es del 30%.
La sumatoria de las inversiones detalladas en los anteriores puntos, no debe
exceder del 40%.
Cuando el Banco Central de Reserva del Perú autoriza los incrementos operativos,
ello es el resultad de una evaluación de cómo está el ahorro nacional, la estabilidad de
la moneda, el tipo de cambio, y la atracción de inversiones. Podría ser el caso que el
BCRP, dada una coyuntura particular, disponga la reducción de los límites máximos de
53
inversiones de las AFP en el exterior, lo cual no se ha dado pero podría ser un
escenario que de presentarse ameritaría nuevas decisiones en pro de asegurar los
ahorros previsionales; sin embargo la historia de los más de 20 años del Sistema
Privado de Pensiones evidencia la necesidad de incrementar los límites de inversiones
de las AFP en el exterior para no saturar el mercado peruano ni afectar su estabilidad
macroeconómica.
La regulación normativa de la SBS sobre inversiones de las AFP en el exterior, se
expresa en la Resolución SBS Nº 008–2007, norma por medio de la cual se aprobó el
nuevo Reglamento de Inversiones de los Fondos de Pensiones en el Exterior (el
anterior fue mediante la Resolución SBS N° 167–2003).
Bajo la regulación dispuesta por la SBS, Las AFP pueden invertir en el exterior en los
siguientes tipos instrumentos:
Derechos sobre obligaciones de corto plazo o activos en efectivo.
Derechos sobre obligaciones o títulos de deuda.
Derechos sobre participación patrimonial o títulos accionarios.
Instrumentos derivados.
Para seguridad de las inversiones de las AFP en el exterior, se han impuesto diversos
tipos de límites:
Monto máximo global de inversión en el exterior.
Monto máximo por emisor, serie o sociedad administradora.
Monto máximo para operaciones de cobertura de riesgo.
La primera regla a seguir por las AFP, es no sobrepasar el monto máximo global de
inversión en el exterior, por ende, cada AFP debe sumar todos sus tipos de
inversiones en el exterior y no exceder el monto máximo de inversión. De presentarse
excesos, ellos deben ser corregidos conforme a las reglas de los artículos 73º, 74º, 75º
y 78° del Título VI, aprobado mediante Resolución Nº 052–98–EF/SAFP
(reglamentación general sobre inversiones del 10 de febrero de 1998). Si no se
cumple con la regulación de los excesos, la AFP incurre en responsabilidad
administrativa y se le impone una sanción.
54
Para no incurrir en responsabilidades administrativas y civiles frente a la SBS y los
afiliados, las AFP deben tener en cuenta lo siguiente:
Siempre se deben respetar los montos máximos de inversión, por ende la
revisión de no excederse debe ser permanente.
Hay excesos imputables y no imputables a la AFP, pero ambos deben ser
corregidos.
Para evitar incurrir en excesos, las AFP deben tener actualizado su Informe
Diario de Inversiones de cada día de operaciones.
Otra regla de seguridad de las inversiones en el exterior, es evitar la concentración de
inversiones en:
Títulos emitidos por un mismo emisor, misma serie, o una misma sociedad
administradora.
Inversiones en un mismo Estado, Banco Central u organismo internacional.
Respetar los límites especiales propios de las inversiones en instrumentos
derivados (contratos de forwards, swaps).
La regulación de las inversiones en el exterior de las AFP es detallada o rigurosa, ya
que se toma en cuenta que los activos financieros ofertados en los mercados
internacionales tienen sus propios riesgos, y una prueba de ello es lo ocurrido en la
crisis financiera internacional iniciada en el año 2007.
No podemos prohibir las inversiones en el exterior de las AFP, pero debemos
regularlas ya que ellas, al igual que las inversiones en el mercado peruano deben
garantizar seguridad y rentabilidad.
Hemos observado que a lo largo de los últimos 25 años el Perú se ha reinsertado a los
mercados financieros internacionales, y que nuestro país recibe inversiones del
exterior, lo que motiva aún más a que las inversiones de las AFP no sólo se
concentren el Perú sino que salgan al exterior conforme vayan creciendo los fondos
previsionales acumulados.
55
2.3. Reglas y acciones para el crecimiento de los fondos previsionales
privados.
La razón de ser del Sistema Privado de Pensiones y de las AFP es permitir que los
afiliados tengan rentabilidad como resultado de la administración de los fondos. Si
bien cada AFP compite por ofrecer la mayor rentabilidad, ello no supone poner en
riesgo los ahorros previsionales, ya para ello existen tanto una regulación y normativa
para controlar las inversiones y evitar riesgos no aceptados por el sistema.
Para asegurar que los riesgos asumidos por las AFP durante la administración de los
fondos previsionales no afecten a los afiliados, existen diversas reglas generales y
específicas dispuestas para ello, como por ejemplo:
Diversificar las inversiones.
Montos máximos por tipo de operación o inversión.
Montos máximos por emisor de activo financiero.
Requisitos que debe cumplir el activo financiero.
Prohibiciones generales y específicas.
Respecto al tema de la diversificación de los riesgos de inversión, dicha medida es
una protección ya que no se puede concentrar las inversiones en un mismo tipo de
riesgo, sea por mercado nacional o por activo financiero; por ende la diversificación
diluye los riesgos, no los elimina pero sí los atenúa, y es una regla básica de
protección teniendo en cuenta que las decisiones que toman las AFP sobre los
mercados bursátiles tienen que constantemente cambiar por los riesgos propios de la
volatilidad bursátil.
Con relación a los montos máximos de inversión, dicha regla va de la mano con la
regla general de evitar la concentración o saturación de inversiones en un mismo
activo financiero, emisor de obligación financiera, o mercado bursátil. Se debe buscar
que la cartera de inversiones de cada AFP sea lo más amplia y variada posible, ello
con la finalidad de dar seguridad.
Antes de tomar la decisión de invertir, las AFP deben comunicarle a la SBS la decisión
que toman, y para ello deben sustentar la operación que realizarán y brindarle la
información requerida por el ente supervisor, y responder en caso haya información
falsa o errónea, o de que se asuma un riesgo de inversión no sustentado o prohibido.
56
Las inversiones de las AFP principalmente se centran en acciones de empresas que
cotizan en bolsa, bonos emitidos por las empresas y en bonos de los Bancos
Centrales de Reserva o de los propios Estados.
Invertir en acciones o sus equivalentes (valores bursátiles que representen derechos
sobre acciones en depósito, o certificados de suscripción preferente) son una opción
de inversión basada en la especulación propio de los mercados bursátiles, por ende
son activos con altos riesgos y por ello debe existir una regulación especial.
El valor de una acción que se cotiza en bolsa, responde a diversos factores como por
ejemplo la solidez patrimonial de la empresa que las emitió, pero también del sector
económico al que pertenece la empresa o de cómo evoluciona el propio mercado
bursátil nacional, y también a las condiciones macroeconómicas del país. Atendiendo
a que existen diversos riesgos que afectan el valor de las acciones, la AFP debe tener
en cuenta las siguientes reglas al momento de decidir si invierte en determinada
acción.
En razón de ello, al momento de elegirse estos activos, cada AFP debe seguir
determinadas reglas o condiciones como, por ejemplo:
La acción a ser comprada debe tener niveles óptimos de bursatilidad, liquidez y
precio razonable.
Las acciones que se compran deben tener capitalización de mercado.
Las acciones compradas deben ascender a un valor mínimo de US$
100’000,000.00.
No se deben exceder los límites de inversión.
Considerando que las AFP no tienen absoluta libertad para la compra de acciones, se
debe contar con la autorización del ente regulador, y la sustentación de la compra de
acciones, pero la AFP debe contar con información interna que refleje que ha realizado
las siguientes acciones:
La Unidad de Riesgo de la AFP debe supervisar las transacciones de mercado
de dicha acción (market watch).
La AFP cuenta con información metodológica del valor de la acción.
57
Al comprar una acción, la AFP debe tener en cuenta el precio de compra, para lo cual
la AFP debe haber evaluado la evolución histórica del precio, de esta forma se
garantizará que cuando la AFP deba vender la acción obtendrá la máxima rentabilidad
por la diferencia entre precio pagado al momento de la compra y precio obtenido al
vender la acción (diferencial). La AFP también debe tener en cuenta que la acción
comprada registre un alto indicador de liquidez, es decir que no se demore la venta del
activo financiero, es decir que tenga una rápida liquidación bursátil.
Cada AFP al momento de comprar las acciones, teniendo en cuenta que el monto
mínimo de operación será de US$ 100’000,000.00 o su equivalente en moneda
nacional, debe tener en cuenta no superar los límites máximos de inversión, para lo
cual debe evaluar los niveles de negociación diaria de los instrumentos financieros.
Lo fundamental para tomar la decisión de invertir en determinada acción, es que la
AFP cuente con información procesada que sustente dicha compra o venta, ya que
ello deberá ser informado a la SBS como parte del control de las inversiones. Bajo la
regulación existente, las decisiones de compra de acciones deben estar basadas en
información sobre transacciones de los últimos doce (12) meses, y que no se tome en
cuenta información excepcional de los precios del valor bursátil, lo que suele ocurrir
durante situaciones particulares como la fusión, escisión, absorción, u otra forma de
reorganización empresarial o hecho especial.
Si se toma en cuenta la información histórica de los precios de las acciones, las AFP
pueden estimar cuándo es el mejor momento para la compra de una acción y cuándo
es el momento indicado para su venta. La razón de que los afiliados confíen en las
AFP, se basa en que dichas empresas cuentan con los cuadros profesionales
altamente competentes para investigar mercados y realizar operaciones bursátiles que
maximicen las rentabilidades.
Teniendo en cuenta que las acciones que se cotizan en bolsa sufren constantes
variaciones de precios, ello podría afectar al propio fondo de pensiones; para atenuar
estos riesgos las AFP cuentan con planes de adecuación y constituyen encajes, de
esa forma se protege el valor de la inversión durante las variaciones excepcionales
que puedan afectar el valor de la acción.
Las AFP en principio suelen comprar acciones que históricamente se han cotizado en
el mercado bursátil, nacional o del exterior; pero también pueden en algunos casos
58
hacer inversiones en acciones que por primera vez cotizan en la Bolsa de Valores;
éste tipo de inversión es mucho más riesgo y por ello su regulación y exigencias son
particulares. A estas condiciones o exigencias, se agregan las siguientes:
El valor total de la colocación de las nuevas acciones no sea inferior a los US$
100’000,000.00.
No se podrá invertir más del 80% de los recursos del fondo colocados.
La compra de acciones sea como resultado de un procedimiento de subasta.
Considerando que se trata de un nuevo activo financiero, la AFP tiene la obligación de
monitorear la evolución de la inversión en éste tipo de acciones, y de preparar un
informe de los cambios de precios del valor bursátil. Ante variaciones que supongan
una rentabilidad deficitaria, las AFP deben tomar la decisión de vender estos activos
financieros a fin de proteger los intereses de los afiliados.
Los certificados de suscripción preferente, o también denominados anotaciones en
cuenta, son títulos que otorgan al titular el derecho preferente a la suscripción de las
nuevas acciones que se vayan a emitir en su oportunidad. Las nuevas acciones que
se emitan ya tienen fijadas o establecidas en el certificado preferente la siguiente
información:
Monto o valor de la acción.
Condiciones.
Procedimiento para su emisión.
La regulación peruana de AFP permite que se invierta en certificados de suscripción
preferente, éstos activos financieros están vinculados con su futura transformación en
acciones representativas del capital social de sociedades. La condición que se exige
para éste tipo de compra, es que las acciones vinculadas al certificado de suscripción
preferente estén inscritas en el Registro Público del Mercado de Valores de la
Superintendencia del Mercado de Valores.
Si una AFP decide la compra de certificados de suscripción preferente, asume la
obligación de reponer el valor de éstos, si luego de transcurrir 60 días calendario de
culminado el proceso de suscripción, no se emitiesen los valores definitivos. La razón
de la reposición, es que ésta inversión debe ser sólo transitoria, hasta que se cuente
con la verdadera inversión que es el valor bursátil acción; de no materializarse la
59
conversión y mantenerse la propiedad de los certificados de suscripción preferente, se
asume un riesgo innecesario y potencialmente perjudicial a los intereses de los
afiliados a las AFP.
Las AFP también tienen permitido invertir en fondos mutuos y fondos de inversión,
para lo cual adquieren las participaciones en dichos fondos a cargo de Sociedades
Administradoras autorizadas y supervisadas por la Superintendencia del Mercado de
Valores.
Los activos financieros de los Fondos Mutuos pueden representar:
Obligaciones de corto plazo.
Activos en efectivo.
Derechos sobre participación patrimonial o títulos accionarios.
Derechos sobre obligaciones o títulos de deuda.
Cuando la inversión está vinculada con Fondos de Inversión, las participaciones en
dichos fondos están vinculadas a:
Instrumentos financieros vinculados con activos inmobiliarios (Real Estate
Fund).
Instrumentos financieros vinculados con estrategias de cobertura (Hedge
Fund).
Acciones no inscritas en bolsas de valores (Private Equity Fund).
Instrumentos emitidos por las empresas de reciente constitución (Venture
Capital Fund).
Un mix de Instrumentos financieros o combinaciones.
Independientemente del control que realice la Sociedad Administradora del Fondo,
respecto de las inversiones en fondos mutuos y fondos de inversión, la propia AFP
debe realizar su evaluación de riesgos y rendimiento de las inversiones, e informar
periódicamente sobre cómo evoluciona el valor de la participación en los fondos.
Cabe indicar que la SBS solicita información a las Sociedades Administradoras de
Fondos, y adicionalmente solicita información a las AFP; sin perjuicio de las acciones
de supervisión de la Superintendencia del Mercado de Valores. Para la SBS es
60
importante conocer la evolución del valor de la cuota de participación respectiva en el
respectivo fondo en donde se ha realizado la inversión.
Es preciso señalar, que de forma general y permanente, las AFP informan a la SBS de
la siguiente forma:
Informe Diario de Inversiones.
Información al día siguiente de cada transacción.
Información excepcional y relevante.
Las inversiones en Fondos Mutuos representan un mayor riesgo, ya que la AFP debe
analizar la información que una entidad especializada en inversión ha realizado
previamente respecto de otros activos financieros; por ello se debe evaluar que la
Sociedad Administradora del Fondo haya sido debidamente diligente, y de que cuente
con funcionarios idóneos moral y técnicamente. Hay limitaciones para las inversiones
en Fondos Mutuos o de Inversión, como son las siguientes:
El Fondo Mutuo o de Inversión no puede invertir en valores emitidos en el
exterior que incumplan con las disposiciones del Reglamento para inversiones
en el exterior de las AFP.
No cabe la inversión en productos derivados no contemplados por la normativa
peruana de inversiones.
El Fondo Mutuo o de Inversión no puede invertir en acciones de otras AFP.
Otra opción de inversión son los activos titulizados, los cuales son emitidos por
fideicomisos administrados por alguna de las siguientes entidades:
Sociedades Titulizadoras.
Sociedades de Propósito Especial.
Fiduciarios autorizados.
Las AFP también pueden invertir en pagarés avalados, los cuales deben cumplir con
los siguientes requisitos:
Emitidos en oferta privada.
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Avalados por una empresa cuyo patrimonio sea superior al valor de los
pagarés avalados.
Aval conforme a las exigencias de la Ley de Títulos Valores.
El pagaré se inscribe en el Registro de Valores No Inscritos de la
Superintendencia del Mercado de Valores.
También cabe que las AFP adquieran acciones de empresas estatales que sean
ofertadas, éste tipo de inversiones es muy interesante, siempre y cuando las acciones
de la empresa estatal coticen en la Bolsa de valores y cumplan con políticas de Bueno
Gobierno Corporativo y Transparencia de su información, por no dejar de mencionar
las exigencias técnicas propias del mercado bursátil.
Cabe indicar que en algún momento de la década de los años 90, el Gobierno
Peruano vendió acciones de empresas que habían sido privatizadas y que se
cotizaban en la Bolsa de Valores, y que en la actualidad existen empresas estatales
como Petro Perú que podrían cotizarse en bolsa de valores y ser objeto de
transacciones. Podría ser el caso que Sedapal optase por cotizar en la Bolsa de
Valores de Lima y por medio de la venta de acciones a las AFP captar nuevos fondos
que le permitan mayores inversiones en agua y desagüe que Lima y Callao necesitan.
Otro importante rubro para inversiones, son los valores bursátiles asociados a
empresas concesionarias de servicios públicos, o que se trate de empresas que lleven
a cabo en el Perú asociaciones públicas privadas vinculadas con proyectos de
infraestructura. Considerando que el Perú tiene un gran déficit de inversión en
infraestructura, la emisión de valores asociados a dichas actividades económicas son
muy atractivas financieramente, y ellas podrían ser por medio de:
Bonos.
Acciones preferentes o comunes.
Si se trata de valores bursátiles asociados a concesiones otorgadas por el Estado, los
requisitos que deben cumplir los valores y las empresas emisoras deben ser los
siguientes:
Las concesiones o cesiones temporales deben ser el resultado de procesos de
licitación o concurso conducido por una entidad pública que represente al
Estado.
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El monto de los valores bursátiles no puede ser inferior a US$ 10’000,000.00 o
su equivalente en moneda nacional.
Solvencia crediticia de los emisores o de sus accionistas mayoritarios.
Suscripción de un compromiso de no modificar al objeto social salvo
autorización excepcional de las AFP.
No hay impedimento para que las AFP realicen inversiones en contratos de forwards,
futuros, swaps y opciones. Se trata de activos financieros que tienen por finalidad
cubrir posibles riesgos inherentes a las operaciones financieras.
Las inversiones en instrumentos derivados son muy riesgos y es por ello que a las
reglas generales de control, se añaden las siguientes condiciones especiales a seguir
por las AFP deben cumplir bajo responsabilidad:
La inversión en el instrumento derivado debe estar expresamente autorizado
por el Directorio o el Comité especial encargado de las inversiones en
forwards, futuros, opciones y swaps.
Consistencia entre la volatilidad de la inversión y la política de inversiones.
Monitoreo permanente de la inversión a cargo de la Unidad de Riesgos de la
AFP.
Sistemas de medición y evaluación diaria de los riesgos asociados al
instrumento derivado.
Remitir informe a la SBS sobre cada operación de éste tipo.
Remitir mensualmente a la SBS un informe sobre el impacto de éste tipo de
inversión.
Por todo lo señalado, podemos afirmar que el Sistema Privado de Pensiones tiene su
razón de ser en la búsqueda constante de rentabilidad para sus afiliados, por
consiguiente debe siempre hacer inversiones que generen ganancias y no pongan en
peligro los fondos previsionales; por ello es que rentabilidad es un concepto que no
puede estar contrapuesto con la seguridad ni con la diversificación de riesgos.
63
2.4. Reglas para la colocación de los fondos previsionales en activos
financieros.
Las AFP buscan rentabilidad y diversifican sus riesgos en distintos tipos de
inversiones, para lo cual existe un importante abanico de activos financieros. La
pregunta que nos hacemos es si el abanico de activos de inversión debe o no ser
limitado.
Asociamos el concepto ilimitado al de libertad para la circulación de capitales, y para
ello no debería existir un número cerrado de tipos de activos financieros. El concepto
de limitado lo asociaremos a una relación de activos que será aceptada o fijada por la
legislación o por el ente regulador.
Teniendo en cuenta que durante más de 20 años han venido creciendo los fondos
previsionales administrados por las AFP en Perú, nos podemos preguntar si es que los
activos en los cuales invierten las AFP deben ser limitados o no.
Lo primero que debemos señalar es que en la actualidad existe una clasificación de
los instrumentos financieros en los cuales una AFP puede invertir, y que también se
han fijado límites de monto invertido en función del tipo de activo financiero o de su
emisor, así como los requisitos que el activo financiero debe cumplir.
Al existir un fondo previsional nacional que viene creciendo, las AFP tienen la
obligación de diversificar las inversiones y no saturar o concentrar los aportes
previsionales en determinados tipos de activos financieros.
Debemos tener también en cuenta que el mercado bursátil peruano es muy pequeño,
en comparación con los mercados de otros países, por consiguiente nuestro primer
límite es que las AFP que operan en Perú no cuentan con un mercado bursátil
ampliamente desarrollado en el país, lo que limita per se la oferta de activos
financieros que se pueden adquirir.
El segundo gran límite que existe en el Perú es que muchas empresas son familiares,
por ende no acuden a la Bolsa de Valores de Lima para levantar capitales, sea vía la
emisión de acciones, bonos u otro tipo de obligaciones.
Una situación particular del mercado peruano es que de las cuatro AFP que en la
actualidad operan, al menos dos de ellas (AFP Prima y AFP Profuturo) representan
64
grupos económicos que tienen empresas que operan en diversos sectores
económicos, por consiguiente los activos financieros que circulan en la Bolsa de
Valores de Lima están asociados a empresas de dichos grupos empresariales, lo que
vuelve a limitar las opciones de inversión ya que una AFP estaría invirtiendo en activos
financieros asociados a empresas del mismo grupo al que pertenecen.
Otra situación que afecta la pluralidad de activos financieros a ser comprados por las
AFP que operan en Perú, es que existen límites para inversiones en el exterior, y que
la modificación de dichos límites está sujeta no sólo a la aprobación de una ley por el
Congreso de la República sino también a que el Banco Central de Reserva del Perú
adopte una decisión, con lo cual las AFP deben estar a la espera de que se autoricen
incrementos a los límites de inversión en el exterior.
Asociado al tema de las inversiones en el exterior, es que cuando ocurrente
situaciones de crisis financiera internacional, como las que ha venido ocurriendo en
diferentes épocas (crisis rusa, asiática, mexicana, o la crisis de los bonos sub prime),
no sólo se afecta la confianza de las inversiones en los mercados extranjeros, sino que
es mucho más difícil ubicar activos financieros rentables y sólidos.
Si se busca rentabilidad y solidez, no se debe olvidar que las AFP deben tomar la
decisión lo más pronto posible, ya que ellas compiten con las AFP de otros países o
sus equivalentes, así como con Fondos de Inversión o Fondos Mutuos, por no dejar de
mencionar a otros inversionistas propios de los mercados bursátiles.
Para limitar o reducir los riesgos de las inversiones, el ente regulador de las AFP es el
responsable de determinar los tipos de activos en que pueden invertir las AFP y sus
límites cuantitativos de inversión en función del tipo de fondo previsional administrado.
Se opta por un control estatal respecto de la clasificación de las inversiones que
pueden realizar las AFP, es decir que no hay una total libertad ya que todo pasa por el
cumplimiento del ordenamiento legal y de la regulación general que disponga la SBS
para conocer qué tipo de inversiones se aceptan.
Ya hemos señalado que bajo el ordenamiento jurídico vigente, la Superintendencia de
Banca, Seguros y AFP reglamenta las alternativas de inversión locales y extranjeras
que tienen las AFP; es decir que si un tipo de inversión no está autorizada, la AFP no
puede realizar la inversión ya que incurre en responsabilidad.
65
En junio del año 2015, y luego de casi 8 años, la Superintendencia de Banca, Seguros
y AFP emitió la Resolución SBS N° 3233-2015, en virtud de la cual ampliaba las
alternativas de inversión locales y extranjeras de los fondos de pensiones; de ésta
forma se establecía una regulación que tomaba en cuenta las mejores prácticas
internacionales, y optaba por fortalecer el marco regulatorio de gestión de riesgos de
las AFP, y de ésta forma buscaba favorecer el régimen de inversiones de las AFP,
para lo cual se optaba por la flexibilización y agilización de procesos.
Demos recordar que el anterior régimen general de inversiones era del año 2007 y el
precedente del año 2003, y de que en ambos casos se optaba por un procedimiento
de aprobación previo de la inversión por parte de la Superintendencia de Banca,
Seguros y AFP. El referido procedimiento restaba agilidad a las AFP de poder
materializar las decisiones de inversión, teniendo en cuenta que los mercados
financieros nacional e internacional tienen cortos tiempos y en algunas oportunidades
son muy volátiles, motivo por el cual la oportunidad de compra o venta de activos es
una decisión crucial.
Con la norma aprobada en el año 2015 se busca permitir que las AFP aprovechen las
oportunidades de inversión en el momento preciso, ni antes ni después; de esa formar
se diversifican las carteras administradas, se reduce la volatilidad y se maximiza la
rentabilidad.
La Resolución SBS N° 3233-2015 permite que las AFP puedan directamente invertir
los aportes previsionales en los siguientes tipos de instrumentos:
Operaciones locales y extranjeras referidas a préstamo de valores y
operaciones de reporte dentro y fuera de mecanismos centralizados de
negociación.
Ofertas públicas primarias de acciones, fideicomisos y titulizaciones vinculadas
con activos subyacentes préstamos bancarios, préstamos sindicados,
acreencias de tarjetas de crédito y remesas o cuentas por cobrar comerciales.
Acciones de compañías listadas y vinculadas a instrumentos alternativos
(Business Development Company).
También es preciso señalar que la Resolución SBS N° 3233-2015 incluyó un cambio
en las posibilidades de inversión de las AFP, ya que se dispone que ellas podrán
66
invertir en el Perú en nuevos proyectos de infraestructura, independientemente de si
dichos proyectos se encuentran en etapa de maduración o ya de ejecución.
Otro tipo de inversión reconocido por la Resolución SBS N° 3233-2015 es que las AFP
pueden invertir en fondos tradicionales y alternativos, locales y extranjeros, incluso
cuando dichos fondos empleen instrumentos derivados (lo cual es mucho más
riesgoso por las cualidades de los instrumentos derivados).
La Resolución SBS N° 3233-2015 también posibilita las inversiones en:
Fondos mutuos locales y extranjeros vinculados a préstamos bancarios.
Fondos de inversión tradicionales que inviertan en préstamos bancarios
garantizados, acreencias comerciales, leasing operativo y/o factoring.
Fondos de Inversión en renta de bienes inmuebles que negocian en un
mecanismo centralizado de negociación (REIT).
El hecho de que se apruebe una norma como la Resolución SBS N° 3233-2015 pone
en evidencia los siguientes problemas:
Las reformas reglamentarias de las inversiones en activos financieros tardan
mucho, y ello se debe a que la SBS se toma su tiempo en decidir los cambios
regulatorios.
La oferta de activos financieros de inversión es variada y suele cambiar con el
tiempo, debido a que los mercados bursátiles son muy ágiles y cambiantes.
La SBS ha venido exigiendo que las AFP le comuniquen las inversiones que
ellas realizarán como un control previo, lo que representaba unos tiempos de
demora en la realización de compras o ventas de activos financieros.
Como un cambio importante, ahora se permitirá que determinadas operaciones
sean realizadas sin el control previo de la SBS, es decir una mayor flexibilidad
en las inversiones directas e indirectas.
Al haber mayor flexibilidad, habrá un mayor crecimiento económico por la
mayor rentabilidad que se espera obtengan las AFP.
Creemos que una norma como la Resolución SBS N° 3233-2015, evidencia que
durante muchos años se ha restringido en exceso la libertad de actuación de las AFP
al momento de decidir en qué activo financiero se podía invertir, y que establecer un
67
procedimiento de autorización previa, dificultaba la ejecución de decisiones de compra
o venta, en un mundo financiero altamente cambiante, sobretodo en periodos
posteriores a una crisis financiera de alcance internacional.
Somos de la opinión que la razón de ser de las AFP es que ellas son contratadas por
su experiencia, conocimientos y personal calificado vinculado con las inversiones; por
lo que su labor debe ser la de un diligente gestor de las inversiones y asumir
responsabilidades en caso tome una decisión incorrecta que afecte la rentabilidad
positiva de los fondos previsionales y que perjudique a los afiliados del sistema.
El hecho de que la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP haya optado por la
flexibilización de las inversiones para las AFP no debe ser tomado como que se está
incurriendo en mayores riesgos, sino que mas bien se están dejando de lado
exigencias innecesarias y que representaban un exceso de regulación, el cual no sólo
reducía las alternativas de inversión locales y extranjeras, sino que también establecía
procedimientos innecesarios. Incluso es criticable que luego de 7 años de iniciada la
crisis financiera internacional, la SBS recién haya optado por hacer cambios que le
permitiesen a las AFP actuar con mayor rapidez en la ejecución de decisiones de
inversión.
Para nosotros, la sobre regulación es dañina para la actividades económicas en
general, y en el caso de las AFP desde hace más de 20 años ha existido una sobre
regulación, la cual no permite alinear la capacidad operativa de inversiones de las AFP
con los tiempos y cambios de los mercados financieros internacionales, sobre todo en
periodos de crisis mundial.
Debemos tener en cuenta que cada mes, los fondos que administran las AFP crecen
por efectos de nuevos aportes previsionales, y que cada día las opciones de inversión
rentables cambian, por lo que las AFP constantemente deben evaluar dónde se
invertirá la cartera administrada. También es preciso señalar que los mercados
financieros nacionales e internacionales pueden cambiar cada día, semana o mes;
motivo por el cual las AFP
Creemos que no es un exceso de regulación que se cuente con un Reglamento sobre
Calificación y Clasificación de Riesgo de Inversiones (los antecedentes de ello fueron
las Resoluciones N° 248–98–EF/SAFP y N° 284–98–EF/SAFP). La calificación y la
clasificación de riesgos es una norma de alcance general, y no limita la capacidad de
68
las AFP de decidir una inversión en particular, por el contrario, le otorga a todas las
AFP por igual un marco general de riesgos que deben ser evaluados por cada una las
AFP al momento de decidir la compra de un activo de inversión.
También aceptamos que cada una de las opciones de activos financieros tienen
riesgos y márgenes de rentabilidad; a mayor riesgo, mayor tasa de interés. Por estas
razones, si aceptamos que exista una clasificación general de los activos de inversión,
la cual es la siguiente:
Instrumentos que representen derechos sobre participación patrimonial
(acciones).
Instrumentos que representen derechos sobre obligaciones o títulos de deuda.
Instrumentos derivados para cobertura.
Instrumentos que representen derechos sobre obligaciones de corto plazo.
Una vez definida cada categoría de activo financiero, también es válido que ellas
agrupen a sus respectivos instrumentos financieros y sus respectivos niveles de
riesgo; y el resultado es un portafolio de inversiones.
En nuestra opinión, es correcto que existen límites de inversión para cada una de las
categorías de instrumento financiero, ello con la finalidad de evitar la concentración de
inversiones en determinada categoría o instrumento financiero, ya que ello
representaría un incremento de los riesgos de inversión ya que la regla general de
seguridad es la diversificación (no se debe concentrar por tipo de instrumento y por
emisor del activo de inversión).
Podemos afirmar que si bien hay una regla general de clasificación de riesgos de los
activos de inversión, y es parte de la limitación de la regulación; lo cierto es que la
reglamentación que emita la SBS debe responder a lo que los mercados financieros
dicten, motivo por el cual una norma como la Resolución SBS N° 3233-2015 debe ser
permeable a las situaciones, y dar maniobrabilidad para que se vayan incluyendo
nuevos tipos de activos no previstos, siempre y cuando la propia AFP asuma los
riesgos adicionales de dichas inversiones, cuente con sustento técnico, tenga un
monto límite de inversión respecto del cual no pueda excederse, sea una salida
especial o excepcional, y la propia AFP otorgue las garantías del caso mediante
encajes y asuma los posibles daños y perjuicios.
69
La regulación es limitada, no debe caer en excesos, y debe tener en cuenta la
constante e ilimitada evolución de los mercados financieros, la rapidez y volatilidad de
los activos financieros, y en especial debe tener en cuenta que ella ha sido contratada
para dar rentabilidad, solidez y actuar bajo los siguientes parámetros generales:
Transparencia en las operaciones que realiza.
Evaluación objetiva de los riesgos de los emisores o instrumentos financieros.
Toma en cuenta y analiza información confiable y verificable.
Constantemente evalúa y hace seguimiento a las inversiones.
Se anticipa a la materialización de riesgos y debe tener planes de contingencia
o respuestas rápidas que protejan los fondos previsionales.
Planifica las inversiones, tomando en cuenta políticas de protección anti
cíclicas.
2.5. Labores de supervisión y fiscalización de las inversiones.
Las AFP son gestores o administradores de los fondos previsionales, cobran una
comisión por sus servicios, los cuales son altamente especializados, ya que su labor
es que los fondos previsionales generen rentabilidades que permitan su crecimiento a
lo largo del tiempo previo a la edad de jubilación del afiliado.
El servicio brindado por las AFP es objeto de regulación, y éstas empresas deben
cumplir con determinadas condiciones para poder operar, ya que lo que se busca es
garantizar que la AFP cuenta con los cuadros profesionales capacitados y éticos que
permitan la correcta administración de los fondos previsionales; por ello es que por
ejemplo existe una clasificación y calificación de los tipos de inversiones que pueden
realizar, tanto en el mercado nacional como en el internacional.
Los afiliados al Sistema Privado de Pensiones buscan que sus cuentas de
capitalización de aportes previsionales crezcan en el tiempo y que cuando se jubilen,
los montos acumulados les permitan percibir una pensión, y para ello deben realizar la
mejor de las gestiones e investigar mercados financieros en busca de la mayor
rentabilidad.
No cualquiera empresa puede ser una AFP, y ello se debe a que los logros o
resultados positivos de los servicios de administración de fondos previsionales, se
verán materializados décadas posteriores al inicio de operaciones, motivo por el cual
70
las AFP deben contar con un capital social mínimo y cumplir con las exigencias del
pago de encajes, así contar con cuadros de profesionales y directivos que garanticen
el correcto manejo de los fondos previsionales. Hay por lo tanto altos costos y
requisitos de ingreso al mercado de las AFP, y altas exigencias económicas para
asegurar que ellas permanezcan en el mercado, debiendo contar con recursos propios
que les permitan a las AFP cubrir i asumir diferencia económica que cause perjuicio a
las carteras administradas, por errores en la administración.
Si como resultado de sus labores, las AFP generan perjuicios para sus afiliados, las
consecuencias de ello son las siguientes:
Sanción administrativa a la AFP por incumplir su obligación de actuar en forma
diligente respecto de los fondos de pensiones que administra.
El incumplimiento de obligaciones de la AFP negligente, afecta la seguridad y
rentabilidad de los fondos de pensiones, es decir que hay un daño patrimonial
al fondo.
Cada afiliado afectado o dañado, puede solicitar una indemnización por
responsabilidad contractual, por las pretensiones de daño emergente y lucro
cesante.
Teniendo en cuenta que los mercados financieros siempre están asociados a riesgos
de pérdida patrimonial y rentabilidad negativa, es lógico suponer que para que las AFP
tomen una decisión de inversión, deben adoptar las medidas del caso para poder
sustentar su decisión y no incurrir en responsabilidad. Lo que primero que debe tener
en cuenta una AFP (para proteger los intereses económicos de sus afiliados), es
contar con un informe sobre riesgos, tanto interno como externo por medio de la
asistencia de las empresas clasificadoras de riesgo. La regulación peruana exige que
las AFP cuenten con dos evaluaciones de diferentes empresas clasificadoras de
riesgo.
No se contará con evaluaciones de empresas clasificadoras de riesgo en los
siguientes casos:
Emisiones del Gobierno Central o del Banco Central de Reserva del Perú
(BCRP).
71
Instrumentos de inversión que cumplan con los parámetros establecidos en los
artículos 90º ó 91º del Reglamento de la Ley del Sistema Privado de
Pensiones.
Instrumentos de inversión emitidos por modalidad de oferta privada, los cuales
contarán con un solo informe de una empresa clasificadora de riesgo.
La labor de las empresas clasificadoras de riesgo es fundamental, ya que ella tendrá
en cuenta los parámetros exigidos por la SBS, y que deberá analizar la regulación
peruana sobre la calificación y clasificación de instrumentos financieros en función de
sus niveles de riesgo. Las AFP no pueden invertir excediendo los límites o calificación
de riesgo, ya que habrá responsabilidad de la AFP (debe respetar la categoría
otorgada por la empresa clasificadora de riesgos).
El informe de la empresa clasificadora de riesgo varía en el tiempo, por ende se
actualiza y en virtud de ello, el nivel de riesgo de un instrumento financiero puede
afectarse negativa o positivamente. Como parte de su supervisión, la SBS le indicará
a la AFP que dentro de un plazo razonable debe retirar los recursos de las carteras
administradas, cuando se detecte que se ha elevado el nivel de riesgo de un
instrumento financiero en particular y ha superado su original categoría.
El valor de los activos financieros siempre puede cambiar, y tener rentabilidad negativa
o positiva; por ello es importante contar con los informes de empresas clasificadoras al
momento de decidir la inversión, sino también con estudios permanentes de las
posibles variaciones de la clasificación y calificación del activo, a fin de prevenir
pérdidas.
Los problemas o afectaciones negativas al rendimiento de las inversiones en activos
financieros, pueden deberse a las siguientes causas:
Las empresas clasificadoras de riesgos realizaron una evaluación inexacta o
errónea, sea por acción de quien suministró la información o por la propia
clasificadora.
Las empresas clasificadoras de riesgos hacen su evaluación, y ello no es
tomado en cuenta por la propia AFP, la cual realiza la inversión con pleno
conocimiento de los graves riesgos.
72
Los errores se pueden deber a la preexistencia de conflicto de interés entre el
emisor del activo financiero, la empresa clasificadora de riesgo, el corredor
bursátil, y/o el comprador del activo.
Las AFP no evaluaron correctamente el informe de la empresa clasificadora de
riesgo, o no hicieron el seguimiento o actualización de la información.
Se incrementa el riesgo del activo financiero, y la AFP no lo informa a la SBS.
Se incrementa el riesgo del activo financiero, y pese a las indicaciones de la
SBS, la AFP no adopta las acciones razonables inmediatas.
Cabe señalar que independientemente de las causas, la toma de decisión no es la
adecuada, los riesgos cambiaron, o el cambio de decisión no es el oportuno, el
resultado final es que se genera un impacto negativo en el rendimiento de las
inversiones perjuicios, y que pudieron anticiparse o evaluarse mejor, y adoptarse
ciertas garantías que resguardasen las inversiones.
Independientemente de las causas, para que el Sistema Privado de Pensiones, es
fundamental que el ente regulador (la SBS) y en especial las AFP, sean diligentes y
oportunos en sus decisiones; la misma exigencia y responsabilidad se espera de las
empresas clasificadoras de riesgos, y de los propios emisores de los activos
financieros y los corredores bursátiles, o incluso eventualmente de empresas
fiduciarias vinculadas al activo financiero.
Los afiliados pagan por un servicio especializado y regulado brindado por las AFP, por
esas razones, ellas están sujetas de ser el caso, a responsabilidades administrativas,
civiles, comerciales, y de ser el caso, responsabilidades penales; si las AFP faltaron al
diligente cumplimiento de sus obligaciones, se debe ver si ello es un mero error o hubo
plena consciencia y voluntad (por ello es fundamental la permanente supervisión y
fiscalización estatal).
Una garantía de confiabilidad y solidez patrimonial del Sistema Privado de Pensiones,
es que siempre exista la protección de los intereses económicos de los afiliados, exista
transparencia, regulación, y se eviten conflictos de intereses.
Para proteger la solidez de las inversiones, se debe mantener actualizada y
monitoreada la información sobre la clasificación de riesgos de los activos financieros.
Las propias empresas emisoras de los activos financieros, deben remitir a la SBS, al
menos una (1) vez al año, la actualización de los informes de clasificación de riesgo.
Incumplir con la actualización de la información sobre el riesgo, afecta la confianza en
73
la inversión, y es por ello que el activo financiero debe pasar a la condición o situación
de observación, hasta su regularización de la actualización de los informes de
clasificación; si el incumplimiento persiste, la SBS ordenará a la AFP retirar los
recursos de las carteras administradas. Nuevamente tenemos un control de las AFP
por intermedio de la supervisión del regulador, ya que si no cumple con sus mandatos
de cautela de la solidez de las inversiones, la AFP responde patrimonialmente.
Si el ente regulador no supervisa la información brindada y actualizada por las
empresas clasificadoras de riesgo, no se refuerza la solidez del sistema; por ello es
muy importante ese medio de control o supervisión, y se mejora la seguridad
financiera, teniendo en cuenta que los mercados financieros son muy cambiantes, y
que la principal labor de las AP es garantizar rentabilidad y seguridad de los recursos
monetarios de los afiliados. Un cambio en la clasificación que represente un
incremento del nivel de riesgo, debe dar lugar a una nueva categoría de riesgo
actualizada ante la SBS y tomada en cuenta por la AFP para fijar sus límites máximos
de inversiones en un tipo de activo y la diversificación de las inversiones. Para tomar
una decisión sobre los cambios de categoría, la SBS toma una decisión luego de
analizar la información financiera y contable de los últimos tres meses del ente emisor
del activo financiero.
Considerando que todo instrumento financiero siempre representa un mayor o menor
riesgo, habrá rentabilidad positiva o negativa dependiendo de las fluctuaciones del
mercado y también de la estabilidad política y económica del propio país vinculado al
activo financiero. Es muy importante alejar lo más posible, todo riesgo extraordinario
respecto de los mercados financieros y bursátiles, ya que ellos siempre son muy
sensibles a las inestabilidades políticas.
Para que la clasificación de riesgos de los instrumentos de inversión sea adecuada y
objetiva, ella debe seguir un procedimiento, cuando la inversión es el resultado de una
oferta pública de compra o de venta; los pasos a seguir son los siguientes:
El emisor, colocador o la AFP, solicitan a la SBS que se le otorgue la categoría
de riesgo al instrumento de inversión, para lo cual adjunta dos (2) informes de
clasificación, emitidos por las empresas inscritas en el registro de la SBS.
La antigüedad de la información financiera y contable no debe ser mayor de
cuatro (4) meses.
74
Si la calificación la otorga una empresa clasificadora de riesgo extranjera, se
debe cumplir las disposiciones del reglamento para inversiones de los fondos
de pensiones en el exterior.
En cualquier momento la SBS puede solicitar información al emisor para
revisar la clasificación.
La categoría de riesgo al ser emitida, es publicada en la página Web de la
SBS.
Hay procedimientos especiales para las operaciones vinculadas con instrumentos de
inversión emitidos bajo la modalidad de oferta privada, y también para adquirir
instrumentos de inversión sin contar con clasificación de riesgo (en éste último caso
luego de 30 días calendario de realizada la inversión, se debe presentar los informes
de clasificación de riesgo).
Con ocasión de la crisis financiera internacional iniciada en el año 2007, se criticaron
los resultados negativos que entre los años 2009 y el 2011 tuvieron las AFP, lo que
supuso un enfrentamiento de opiniones en contra de los críticos y los defensores de
las AFP. Lo primero que debemos señalar, sin ánimos de ser defensores de las AFP,
es que ante eventos de crisis financiera internacional siempre hay situaciones no
previstas y que son excepcionales, motivo por el cual con mayor razón se debe
analizar la evolución histórica de la rentabilidad, y si es que hay o no
responsabilidades por erróneas decisiones que pudieron preverse.
Para aclarar las dudas sobre solidez, riesgos, inconductas, y cambio en la rentabilidad
de los fondos previsionales, y para entender mejor los efectos de una crisis financiera
internacional sobre los Sistemas de Privados de Pensiones, citamos una opinión
especializada que analizó lo ocurrido en el periodo 2009-2011 en países como Chile,
Colombia y Perú:
“Fondos de Pensiones y Financiamiento Productivo en un Contexto de Crisis
Financiera.
En los países que han introducido la capitalización como el principal
mecanismo de financiamiento de los sistemas de pensiones, los fondos de
75
pensiones canalizan una fracción importante del ahorro de largo plazo de los
individuos, constituyendo una fuente de financiamiento alternativa al crédito
bancario. Se debe precisar que los fondos de pensiones no otorgan crédito
directamente, sino que lo hacen mediante la adquisición de instrumentos
financieros que constituyen mecanismos de financiación para las empresas
como los bonos o las acciones.
En países con sistema de pensiones de capitalización individual, los fondos de
pensiones son recursos que enfrentan menos restricciones de liquidez que el
sistema bancario puesto que su disponibilidad no depende tan fuertemente del
ciclo económico. Si bien la crisis golpeó duramente los resultados de las
inversiones en términos de la rentabilidad de los fondos –en Chile, el valor del
fondo más riesgoso llegó a caer más de 45% en 12 meses en octubre del
2008–, el flujo hacia los fondos se mantuvo relativamente estable, puesto que
depende fundamentalmente del empleo asalariado. Si bien, en un contexto de
crisis, se experimentan caídas en el empleo, particularmente en el asalariado,
el efecto en la recaudación es marginal, ya que el grueso de la población
continúa empleada y cotizando. En el gráfico 6, que contiene la recaudación
mensual en el sistema de AFP chileno (calculada como el número mensual de
cotizantes por su ingreso imponible promedio), es posible observar la relativa
estabilidad de las aportaciones al sistema.
Por lo tanto, a pesar de la caída en el valor de las inversiones durante la crisis,
mes a mes, el sistema recibió más de USD 3.500 millones nuevos para invertir,
durante el 2008 y el 2009. La mayor estabilidad en el flujo de ahorro para la
pensión al sistema de AFP representa una ventaja, ya que la disponibilidad de
recursos permite sostener en cierta medida la inversión privada, proveyendo de
fuentes de financiación alternativas y de recursos al mercado en un contexto de
iliquidez.
Los tres países latinoamericanos que se estudian, Chile, Colombia y Perú,
experimentaron una expansión de las colocaciones de bonos corporativos
durante el período de crisis. Estos instrumentos constituyen una alternativa de
financiamiento a grandes empresas. Por lo tanto, estas emisiones habrían
permitido sostener, en cierta medida, las necesidades de financiamiento de las
empresas durante la contracción del crédito bancario experimentado durante la
crisis.
76
En Chile, durante el 2009, el monto de dinero colocado en emisiones
corporativas privadas se expandió 90% en términos reales con respecto al
2008, llegando a más de USD 6.400 millones. En el 2010, la emisión no se
mantuvo alta, sino que experimentó una caída interanual de 74,4% en términos
reales. El gráfico 7 muestra la colocación de bonos corporativos en Chile
acumulados en términos reales para el período 2007 al 2010, donde es posible
observar el incremento del flujo durante el 2009. En el gráfico 8 se representa
la colocación anual de instrumentos financieros en Chile entre el 2002 y el 2009
en términos reales, donde también se observa que la emisión de distintos
instrumentos que permiten el financiamiento de empresas, experimenta una
expansión durante el 2009. Al respecto, es particularmente destacable el caso
de la acciones 1 y de los bonos corporativos durante el 2009, cuando se
registra una contracción importante del crédito bancario corporativo, y se
manifiesta un aumento en la colocación de instrumentos de financiación como
bonos y acciones.
De manera similar, en Colombia, durante el año 2009, la emisión de bonos
corporativos fue históricamente importante, alcanzando el total de $13,4
billones, equivalentes a USD 6.224 millones, mientras que, en el año 2008,
ésta se situó en $5,7 billones (USD 2.900 millones), equivalente a una
expansión anual de 135%. De los bonos colocados en el 2009 en Colombia,
aquellos no bancarios correspondieron al 47,4% del total, es decir a
aproximadamente $6,5 billones (USD 2.950 millones).
Por su parte, en el Perú, a partir del segundo trimestre del 2009, las emisiones
corporativas comienzan a mostrar un fuerte dinamismo que las lleva a alcanzar
niveles sin precedentes hacia el último trimestre del año. Como resultado, las
emisiones promedio durante el 2009 superaron largamente las registradas en
el 2008, e incluso las del 2007, año de elevado crecimiento económico. Al igual
que en Chile, en el Perú también se observa una coincidencia en el período en
el que se experimenta la caída en el crédito comercial bancario con la
expansión de la colocación de bonos corporativos.
Las empresas en estas economías pudieron recurrir a este mecanismo de
financiación sustituto, debido a que había recursos disponibles para adquirir
estos instrumentos. Pese a la crisis financiera, los fondos de pensiones
77
mantienen un flujo importante de recursos que habrían garantizado la
demanda.
En Chile, los fondos de pensiones mantuvieron importantes volúmenes de
recursos invertidos en bonos y efectos de comercio de empresas en el
mercado nacional. El gráfico 11 muestra la inversión en estos instrumentos
durante el período 2007 al 2010, se observa incremento en el monto invertido
en términos reales en el año 2009, con lo que es factible afirmar que hubo
capital disponible de los fondos de pensiones para sostener la oferta de las
emisiones registradas en el 2009.
En Colombia, como se puede ver en el gráfico 12, los fondos de pensiones
adquirieron alrededor del 23% del total de bonos emitidos por el sector real
durante el 2009; la inversión se efectuó en distintos sectores de la actividad
económica, con una destacada participación en los sectores de infraestructura.
En el Perú, durante la crisis, los fondos de pensiones registraron un incremento
en la proporción invertida en bonos corporativos, como se puede observar en el
gráfico 13, con una especial fuerza a partir del segundo semestre del 2008. Sin
embargo, desde marzo del 2009, la cuantía de la inversión en estos
instrumentos comenzó a descender. Se debe precisar que los datos no
permiten separar el efecto precio del efecto cantidad, con lo que no se puede
afirmar que durante la crisis financiera los fondos de pensiones hayan
efectivamente alterado la cuantía de la inversión en algún tipo de instrumento,
ya que el cambio en los precios relativos podría explicar una parte o toda la
aparente recomposición de las carteras. Sin embargo, sí se puede afirmar que
las AFP mantuvieron una fracción considerable de los fondos invertidos en este
tipo de instrumentos, lo que equivale a un volumen importante de recursos,
contribuyendo a sostener la demanda por estos instrumentos en momentos de
extrema volatilidad e iliquidez.
En definitiva, los fondos de pensiones desempeñaron un papel importante en la
financiación de las empresas durante el período de la contracción del crédito
bancario. Se observa que los tres países observados, Chile, Colombia y Perú,
vieron afectada su industria bancaria, y registran contracciones en el crédito
comercial bancario. Luego, en los tres casos, la desaceleración del crédito fue
compensada parcialmente por una mayor emisión de bonos corporativos que
78
permitió a las empresas conseguir financiamiento a precios competitivos. Este
mecanismo de financiamiento alternativo habría sido sostenido en parte por las
AFP cuya disponibilidad de recursos es más estable”.9
9 Hormazábal, Soledad. “Rol de los fondos de pensiones durante crisis financieras”. En Economías Emergentes Análisis Económico. Santiago de Chile: BBVA Research, 15 de marzo del 2011, pp. 4–8.
79
TERCER CAPÍTULO
NACIMIENTO Y PROBLEMAS DE LAS AFP EN EL PERÚ.
3.1. Origen del mercado previsional privado.
El Perú había contado con el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) como la
entidad pública responsable de la prestación de los servicios de salud y el pago de
pensiones, la cual tenía su antecedente con la creación, el 12 de agosto de 1936, de la
Caja Nacional del Seguro Social Obrero, creada en virtud de la Ley Nº 8433.
En atención a los problemas financieros que tuvo el IPSS en la década de los años 80
e inicios de los año 90, sumado al inicio de un modelo de promoción de la libre
iniciativa económica privada, a finales del año 1992 nació el Sistema Privado de
Pensiones (SPP) en virtud del Decreto Ley N° 25897, permitiendo que se cree un
mercado previsional privado en el cual participen las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP).
Cabe indicar que el sistema previsional público que era administrado por el IPSS se
basaba en un fondo común previsional que recibía el dinero de los aportes de todos
los trabajadores, y que reparte el fondo común entre el universo de afiliados o
aportantes, sin tomar en cuenta la diferencia de remuneraciones de los aportantes,
sino los montos de pensión fijados.
El Sistema Privado de Pensiones se basa en que cada afiliado o aportante tiene su
respectiva cuenta de capitalización individual, con lo cual no hay un fondo común
previsional sino uno individual que crecerá conforme se obtengan utilidades a lo largo
de los años de administración del fondo, y que al momento de la jubilación servirá para
el pago de las pensiones.
Al ingresar las AFP, se generó una alternativa a los regímenes de pensiones
administrados por el Estado, se permitía el ingreso de capitales privados, nacionales o
extranjeros, y por lo tanto se liberalizaba ésta actividad que había sido exclusiva del
Estado mediante el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), e incluso se permitía la
competencia entre AFP ya que hay diversos agentes económicos que compiten en el
mercado previsional privado.
80
La labor de las AFP desarrollada durante más de 22 años, ha permitido que el Perú
crezca económicamente; las AFP han invertido en el país de forma diversificada, e
incluso en el exterior, permitiendo la generación de riqueza para los afiliados y para el
propio país. Se ha potenciado el ahorro público nacional, como resultado de la
sumatoria de los fondos de cada uno de los afiliados a las AFP, y sobre la base de
dicho ahorro, el Estado ahorra en el pago de pensiones ya que hasta la actualidad el
Tesoro Público destina transferencias dinerarias a la Oficina de Normalización
Previsional (sucesora del IPS) para el pago de pensiones a las personas que aún
forman parte del Sistema Nacional de Pensiones.
El inicio del Sistema Privado de Pensiones en el Perú fue auspicioso, ya que se
basaba en un modelo que con anterioridad se había implementado en Chile y había
permitido el desarrollo de inversiones en dicho país. Al iniciar operaciones en el año
1993, el Perú tuvo 8 AFP que competían por captar afiliados, y en el año 1995 el
Sistema Privado de Pensiones ya contaba con más de 1.1 millones de afiliados, lo que
se debió en parte a los incentivos del gobierno de Alberto Fujimori vinculado con el
“bono de reconocimiento” para trasladarse de la ONP a alguna de las AFP.
No obstante lo señalado, conforme fue avanzando el Sistema Privado de Pensiones,
se fue reduciendo el número de AFP por la salida del mercado de algunas o por la
concentración vía adquisición. Si bien hay más de 5 millones de peruanos afiliados a
alguna AFP, solo la mitad de estos aporta con regularidad, e incluso existe el problema
de la morosidad del pago de las retenciones previsionales hechas por los
empleadores, sumado a las demoras del Poder Judicial en tramitar y culminar
procesos judiciales de cobranza de aportes previsionales.
Las críticas también comenzaron a manifestarse y se ha señalado que el mercado
previsional privado está controlado por un oligopolio de empresas, y que en periodos
de rentabilidad negativa de las inversiones (como es el caso de periodos de crisis
financiera internacional), los afiliados pierden en cualquiera de las categorías de
fondos (1, 2 o 3) y que sólo las AFP tienen rentabilidad positiva. También se señala
que se han cobrado altas comisiones, y que ante la falta de mayor competencia por el
ingreso de nuevos actores, las comisiones no se han seguido reduciendo.
A las críticas por rentabilidad negativa y altas comisiones cobradas por las AFP,
incluso se sumaron quejas por personas que se habían perjudicado por el trasladado
del Sistema Nacional de Pensiones al Sistema Privado de Pensiones, y es por ello que
81
las críticas buscaban la desafiliación de un universo de aportantes, que no debió
nunca afiliarse a las AFP, es decir una causal de nulidad del contrato de afiliación.
Creemos que el Sistema de Pensiones del Perú, tanto público como privado, debe ser
modificado, y que también se debe incluir una reforma laboral que logre la
formalización de la población que labora y cuyo empleador no tributa ni mucho menos
aporta a algún sistema previsional.
3.2. El problema de la desafiliación previsional.
Durante la década de los años 90, hubo un incentivo proceso de afiliación de
aportantes al Sistema Privado de Pensiones, incluso promoviendo el traslado del
Sistema Nacional de Pensiones, a pesar de que los afiliados estaban próximos a la
edad de jubilación.
Del universo de personas que se trasladaron del Sistema Nacional de Pensiones al
Sistema Privado de Pensiones, hubo personas que no alcanzaban a recibir una
pensión mínima por la AFP, y otros que no debieron afiliarse nunca a la AFP ya que
les era más conveniente terminar de aportar sus últimos años al Sistema Nacional de
Pensiones.
No podemos dejar de mencionar que la propia ley de creación del Sistema Privado de
Pensiones aprobada en el año 1992 consideraba la nulidad de los contratos de
afiliación a las AFP; sin perjuicio de ello, los pedidos de desafiliación que se fueron
incrementando, y a lo largo de los años se invocó la nulidad de la contratación como
causal.
Atendido a la problemática de los ex afiliados al Sistema Nacional de Pensiones, en
diciembre del año 2001 el Congreso de la República aprobó la Ley N° 27617, Ley que
dispone la reestructuración del Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley Nº
19990 y modifica el Decreto Ley Nº 20530 y la Ley del Sistema Privado de
Administración de Fondos de Pensiones. En virtud de esta norma se asegura que un
universo de los afiliados a las AFP tendría derecho a recibir una pensión mínima pese
a que no alcanzaba su fondo previsional acumulado en la AFP, siempre que se
cumpliesen las siguientes condiciones:
82
La fecha de nacimiento del afiliado debía ser anterior o hasta el 31 de
diciembre de 1945.
Cumplir al menos sesenta y cinco (65) años de edad.
Tener un mínimo de veinte (20) años de aportaciones efectivas, durante los
periodos que cotizó tanto al Sistema Privado de Pensiones como al Sistema
Nacional de Pensiones.
Las aportaciones previsionales efectuadas deben tomar como base mínima de
cálculo el monto de la Remuneración Mínima Vital.
La razón de ser de la Ley N° 27617, era permitir que algunos de los afiliados al
Sistema Privado de Pensiones tuviesen garantizada una pensión mínima,
considerando que a pesar de la sumatoria de los aportes al nuevo sistema y del
adicional del "Bono de Reconocimiento” por su periodo de aportes al Sistema Nacional
de Pensiones, ello no le permitía una pensión mínima, y es por ello que se creaba un
“Bono Complementario” también emitido por la ONP y garantizado por el Estado
Peruano.
Al aprobarse una Ley como la N° 27617, indirectamente se reconocía que había un
universo de personas que no debieron trasladarse al nuevo sistema de pensiones, ya
que el cambio tendría el efecto negativo de no tener una pensión mínima equivalente a
lo que recibirían si hubiesen permanecido en el Sistema Nacional de Pensiones.
Otro problema, muy vinculado con el descrito en los párrafos anteriores, es el caso del
cuestionamiento a la validez de la afiliación al Sistema Privado de Pensiones; dicho
cuestionamiento incluso llegó a nivel judicial y del propio Tribunal Constitucional en
vista de la negativa de la SBS y AFP de declarar las nulidades de afiliación.
En el proceso de amparo Nº 1776-2004-AA/TC, resuelto mediante sentencia del 26 de
enero del año 2007, resolviendo el recurso extraordinario interpuesto por don Víctor
Augusto Morales Medina contra la Resolución de Vista de la Tercera Sala Civil de la
Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha 9 de enero de 2004, emitida en el
proceso de amparo que el demandante siguió en contra de la Superintendencia de
Banca y Seguros (SBS), y que inicio el 30 de enero del año 2003, por la afiliación nula
a la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) Unión Vida.
Debemos resaltar que el referido proceso de amparo se basó en la vulneración de los
derechos constitucionales de petición y de libre acceso al Sistema Nacional de
83
Pensiones (SNP), previsto este último en el artículo 11° de la Constitución, además de
los artículos 2°, inciso 2), 10°, 26°, 103° y Primera Disposición Final y Transitoria de la
Constitución. El caso se originó porque la SBS no admitía a evaluación la solicitud de
traspaso al Sistema Nacional de Pensiones por nulidad de afiliación.
Los casos de nulidad de afiliación están principalmente basados en personas que no
fueron debidamente informadas al momento de afiliarse a una AFP, e incluso se
incluyó a personas que más les convenía seguir en el Sistema Nacional de Pensiones
por su esperanza de vida como lo fue el caso del Víctor Augusto Morales Medina
quien había sido obrero minero durante más de 38 años y estar enfermo de
neumoconiosis. Estos casos representan un universo de trabajadores que no
debieron ser trasladados al Sistema Privado de Pensiones ya que no les garantizaba
una pensión mínima a ser pagada por las AFP.
La demanda de amparo Nº 1776-2004-AA/TC fue declarada FUNDADA, y ordenó a la
SBS y a la AFP iniciar el trámite de desafiliación conforme a los argumentos
desarrollados supra. La problemática advertida en dicho caso está relacionada con la
Ley Nº 28192,” Ley que regula procedimiento a seguir luego de producida la
declaración de nulidad de contratos de afiliación con una Administradora Privada de
Fondos de Pensiones – AFP”, norma aprobada en febrero del año 2003 y que fue
Reglamentada recién en junio del año 2006 mediante el Decreto Supremo Nº 077-
2006-EF.
Mediante la Ley Nº 28192, se estableció el procedimiento a seguir una vez que un
afiliado al Sistema Privado de Pensiones, obtenía la declaración de nulidad del
contrato de afiliación con una Administradora Privada de Fondos.
Posteriormente se aprobó la Ley N° 28991, “Ley que regula la Libre Desafiliación
Informada, Pensiones Mínima y Complementarias y Régimen Especial de Jubilación
Anticipada”, norma en virtud de la cual se establece el procedimiento de desafiliación
al Sistema Privado de Pensiones, con la condición de que el solicitante no reciba una
pensión de las AFP.
Para solicitar la desafiliación al amparo de la Ley N ° 28991, se exigían los siguientes
requisitos como regla general:
Haber pertenecido al Sistema Nacional de Pensiones hasta el 31 de diciembre
de 1995.
84
Tener por lo menos 65 años de edad y 20 años de aporte al Sistema Nacional
de Pensiones, como regla general.
Como regla especial de la libre desafiliación, la Ley N° 28991 consideraba las
siguientes reglas:
Aportante masculino con por lo menos 55 años de edad y con 30 años de
aporte al Sistema Nacional de Pensiones.
Aportante femenino con por lo menos 50 años de edad y con 25 años de aporte
al Sistema Nacional de Pensiones.
Trabajadores de regímenes especiales laborales que cumplen con las
condiciones especiales para gozar del derecho a una pensión en regímenes
especiales del Sistema Nacional de Pensiones.
El efecto de la desafiliación a las AFP, es que al afiliado le deben devolver sólo los
aportes efectivamente retenidos y pagados (con lo cual se excluye los aportes
pendientes de pago, por empleadores morosos que no declararon o no pagaron).
Respecto de los aportes al Sistema Nacional de Pensiones, se tendrá en cuenta los
años de aportación a dicho sistema, considerando también los aportes efectivamente
retenidos y pagados, todo ello será sumado para la contabilización de las aportaciones
por 20 requeridas por la Oficina de Normalización Previsional para proceder a
reconocer la condición de jubilado.
Cabe indicar que las solicitud de desafiliación deben ser autorizadas mediante
resolución de la SBS, una vez que ello ocurra recién la AFP tendrá la obligación de
transferir los recursos de la Cuenta Individual de Capitalización (CIC) del ex afiliado a
la Oficina de Normalización Previsional que es la entidad que administra el Fondo
Consolidado de Reservas Previsionales dispuesto por el régimen del Decreto Ley N°
19990.
Por último, es preciso señalar que la decisión de optar por la desafiliación, debe ser el
resultado de un proceso en el cual el afiliado ha sido debidamente informado, ya que
una vez que se retorne al Sistema Nacional de Pensiones, no hay posibilidad de
retorno al Sistema Privado de Pensiones, es decir que es irreversible.
La Ley N° 28991 también es importante ya que garantizó que los trabajadores afiliados
al Sistema Privado de Pensiones, tuviesen derecho a percibir una pensión mínima,
como ocurre en el Sistema Nacional de Pensiones. Para acceder a la garantía de
85
pensión mínima de la Ley N° 28991, los afiliados a una AFP deben contar con los
siguientes requisitos:
Antes de la creación del Sistema Privado de Pensiones, ellos pertenecieron al
Sistema Nacional de Pensiones.
Solicitan el beneficio de pensión mínima, a partir de los 65 años.
Al solicitar el beneficio cuenten como mínimo con 20 años de aportaciones
entre los dos sistemas previsionales.
Los aportes realizados hayan sido en base a la Remuneración Mínima Vital.
La pensión que le vaya a otorgar la AFP, sea menor a la que le hubiese
otorgado el Sistema Nacional de Pensiones, considerando los fondos
acumulados en su cuenta individual y el Bono de Reconocimiento.
No haya dispuesto de los recursos de la cuenta individual de capitalización de
la AFP.
Observamos que la Ley N° 28991 respondió a una problemática de alcance general
que pone en evidencia que la creación del Sistema Privado de Pensiones y el proceso
de captación de afiliados tuvo graves problemas. Las imperfecciones legales se han
venido corrigiendo a lo largo de los años, representando la reducción del número de
afiliados de las AFP.
3.3. Reforma y cuestionamiento del sistema de AFP en pleno siglo XXI.
Desde el inicio del nuevo Congreso de la República instalado el 28 de julio del año
2011, se plantearon modificaciones al Sistema Privado de Pensiones, y de hecho el
tema ya había sido objeto de cuestionamientos que dieron lugar a cambios normativos
como lo hemos reseñado en otros puntos del presente capítulo.
Hubo muchas iniciativas legislativas propuestas por diferentes agrupaciones políticas
(Alianza Parlamentaria, Gana Perú, entre otras) para reformar las reglas bajo las
cuales actuaban las AFP; dichos proyectos de ley fueron derivados a las siguientes
Comisiones del Congreso de la República:
Comisión de Trabajo y Seguridad Social.
Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera.
86
Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los
Servicios Públicos.
El hecho de que tres Comisiones estuviesen realizando labores de análisis de las
propuestas legislativas, representaba lo complejo que sería cambiar, pero también la
importancia de tomar la decisión más correcta, atendiendo a que desde el año 1992 en
se creó el Sistema Privado de Pensiones, y salvo las normas de pensión mínima,
nulidad o desafiliación, no se había generado un gran debate y tantas opciones de
cambio (entre el mes de agosto del año 2011 y el mes de junio del año 2012 se habían
presentado 17 proyectos de ley).
A pesar a lo complejo del tema previsional a cargo de las AFP, y de la existencia de
múltiples iniciativas legislativas y grupos parlamentarios interesados en el tema,
podemos afirmar que el centro de la reforma aprobada en julio del año 2012 se basó
en el Proyecto de Ley Nº 1213-2011-PE, el cual el propio Poder Ejecutivo había
presentado el 2 de junio del 2012 (“Ley de reforma del Sistema Privado de
Pensiones”).
También debemos señalar que el debate de la reforma previsional de las AFP, no fue
realizado en el Pleno del Congreso de la República, sino al interior de la Comisión
Permanente. Por estas razones podemos afirmar que una debilidad de la reforma es
no haberse debatido al interior del Pleno.
Otra gran debilidad de la reforma es que el debate al interior de la Comisión
Permanente del Congreso de la República, sólo tomó en cuenta el Dictamen en
Mayoría de la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los
Servicios Públicos (del 13 de junio del 2012) y de que el 15 de junio del 2012 la Junta
de Portavoces acordase dispensar del Dictamen de la Comisión de Economía, Banca,
Finanzas e Inteligencia Financiera.
Todo lo ocurrido políticamente debilitaba la reforma que debía establecer un nuevo
escenario de largo plazo, aprendiendo de los errores del pasado, y pensando en el
interés de los afiliados. Por el contrario, la reforma respondió sólo a las ideas del
Poder Ejecutivo y del grupo parlamentario oficialista que presidía la Comisión de
Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos.
87
Queremos resaltar que la propuesta legislativa presentada por el Poder Ejecutivo, fue
el resultado de un grupo de trabajo técnico conformado mediante la Resolución
Ministerial Nº 756-2011-EF/10, del 25 de octubre del 2011, norma por la cual se
conformó el Grupo de Trabajo Técnico que tenía la responsabilidad de evaluar,
formular y diseñar el proyecto de cambio normativo. El referido Grupo de Trabajo
estaba conformado por:
• 1 representante del MEF;
• 1 representante del BCR;
• 1 representante de la SBS;
• 2 representantes del Congreso de la República; y
• 4 profesionales expertos (Juan José Díaz Noziglia, Waldo Mendoza
Bellido, Javier Olivera Angulo y Gustavo Yamada Fukusaki).
La reforma deliberada en el Congreso fue votada el 4 de julio, y la nueva ley fue
publicada en el Diario Oficial El Peruano el jueves 19 de julio con la Ley N° 29903, Ley
de Reforma del Sistema Privado de Pensiones. No hubo observación de la Autógrafa
de Ley ya que la reforma se basada en la propuesta del Poder Ejecutivo.
Teniendo en cuenta que el cambio normativo buscaba beneficiar a los afiliados
antiguos y nuevos, llama mucho la atención que el propio Presidente del Banco
Central de Reserva, señor Julio Velarde, fuese uno de los primeros críticos contra la
norma, siendo su principal crítica que se estableciese la metodología de una comisión
mixta, y respecto de la comisión por saldo considerase que ella era sumamente
compleja, y no promovía la competencia al no ser transparente (dificultando la
comparación de precios).
También llama mucho la atención que los mayores defensores de la Ley N° 29903
haya sido el propio Superintendente de Banca, Seguros y AFP, señor Daniel
Schydlowsky, sumado a las posturas a favor del propio Poder Ejecutivo, representado
principalmente por el Ministerio de Economía y Finanzas.
Los cuestionamientos iniciales a la Ley N° 29903 se tradujeron en que el grupo
parlamentario Fujimorista (al cual pertenece el señor Julio Gagó, ex presidente de la
Comisión de Trabajo y Seguridad Social) presentase el 19 de julio del año 2012, una
demanda de inconstitucionalidad contra la referida ley, demanda que contaba con la
88
firma de 33 congresistas (más del 25% del número legal de congresistas). El proceso
de inconstitucional fue tramitado mediante expediente N° 013-2012-AI.
El proceso de inconstitucionalidad iniciado ante el Tribunal Constitucional por el grupo
parlamentario Fujimorista, se basó en cuestionar los siguientes temas abordados por
la Ley N° 29903:
Sistema de licitación de los nuevos afiliados (afiliación obligatoria).
Nuevo sistema de cobro de comisión basado en el saldo de los fondos.
Centralización de la cobranza a cargo de la SUNAT.
Los puntos antes cuestionados se desprenden de los artículos 7-A, 14-A, 14-B y 24
inciso D) de la Ley Nº 29903, y el sustento de las inconstitucionalidad se basa en que
dichas disposiciones son contrarias a los artículos 2 inciso 6, 11, 12, 61, 62, 65 y 70 de
la Constitución Política de 1993.
Al aprobarse la licitación de nuevos afiliados a las AFP, ello tiene por efecto crear un
monopolio temporal durante dos años, impidiéndole a los nuevos ingresantes al
Sistema Privado de Pensiones elegir libremente la AFP que desean contratar, y a las
AFP les impide competir por lograr el traslado de afiliados.
Al limitarse la libre contratación y el libre traslado de afiliados de una AFP a otra, se
limita la libre competencia, la cual sería la principal garantía de que las AFP reduzcan
sus comisiones como consecuencia de la constante competencia bajo el libre juego de
oferta y demanda.
Respecto al cuestionamiento a la nueva metodología de cálculo de la comisión basada
en los saldos del fondo previsional administrado, pasando por un periodo transitorio de
cobro de una comisión mixta por saldos, debemos señalar lo siguiente:
La comisión mixta permite un periodo transitorio en el cual un componente de
la comisión serán un precio regulado que es fijado por la propia
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP; éste tipo de intervencionismos
estatal supone una alteración de las reglas de la libre competencia para fijar los
precios de mercado.
Al establecerse que hay un componente de cobro de la comisión por saldo del
fondo previsional, ello no sólo es complejo sino que puede representar una
89
suerte de cobro repetido, ya que el fondo previsional se compone de los
aportes que ingresan y de sus rendimientos; por lo que, si constantemente
ingresan nuevos aportes, cada año se cobra sobre el fondo, crezca o no
crezca, beneficiando siempre a la AFP.
Los precios de las comisiones mixta o por saldo, son complejos y difíciles de
comparar, por ello no contribuyen a que el afiliado puede contar con toda la
información que le permita trasladarse de AFP y contribuir a la libre
competencia.
El cuestionamiento a la centralización de los procesos de cobranza a cargo de la
SUNAT, se debía a que la redacción de los artículos 14–A y 14–B de Ley N° 29903 no
era muy clara, ya que la primera norma disponía la libertad de elegir o no la
centralización, pero la segunda norma establecía la obligatoriedad.
La centralización en SUNAT afectaba la libre contratación de las AFP para elegir los
medios de declaración y cobranza efectiva de los aportes previsionales, teniendo en
cuenta que las propias AFP habían dispuesto la creación del sistema de cobranza
AFPnet para reducir costos operativos.
Mediante sentencia del 27 de mayo del año 2013, el Tribunal Constitucional, mediante
el voto de cinco magistrados, declaró que la Ley N° 29903 era constitucional, dejando
de lado los cuestionamientos que sustentaron el proceso de inconstitucionalidad.
El referido fallo consta de 182 fundamentos para sustentar el fallo que declaró
infundada la demanda; no sólo considera que la norma es constitucional sino que ella
no es contraria a las libertades de contratación y de libre empresa, con lo cual el
Tribunal Constitucional está considerando que la Ley N° 29903 favorece la libre
competencia, a pesar de que también reconoce que se restringe la libertad respecto
de la licitación de nuevos afiliados.
En nuestra opinión, la Ley N° 29903, al cambiar la forma metodología de cobro de la
comisión, más que un avance, representaba un retroceso, ya que en el mes de
noviembre del año 1996, se había publicado el Decreto Legislativo Nº 874, norma que
dejó sin efecto el cobro de la comisión fija y la comisión sobre saldos administrados, y
sólo permitía el cobro por el flujo (comisión variable calculada sobre la base de la
remuneración asegurable).
90
El retroceso de la Ley N° 29903 se entiende mejor, si es que observamos que el
artículo 30° del Decreto Ley N° 25897 (norma de junio de 1993) posibilitaba que las
AFP tuviesen tres tipos de metodología para el cobro de la comisión por
administración de los fondos previsionales:
Comisión fija en moneda nacional.
Comisión variable sobre la remuneración.
Comisión variable sobre el saldo administrado.
De la revisión de los tres tipos de comisiones o metodologías de cálculo de la
comisión, observamos que la comisión fija era la más simple, seguida de la comisión
variable o comisión por ingreso, y la más compleja era la comisión por saldo
administrado.
Una opción que tuvo la Ley N° 29903 era optar por una comisión fija, la que no tomase
en cuenta el monto de la administración de los aportes previsionales; sin embargo
atendiendo a que los montos de aportes varían dependiendo el monto de la
remuneración del trabajador, creemos que se debió plantear las siguientes
alternativas:
Comisiones diferenciadas en función del tipo de fondo elegido.
Comisiones calculadas en función de la rentabilidad.
El manejo de los fondos previsionales es muy complejo, el fondo 1 que es el menos
riesgoso tendría los menores costos de administración, al ser casi equivalente al
ahorro bancario, con lo cual el costo de la comisión debería ser lo más reducido o muy
cercano al costo 0. El fondo 3 al estar asociado mayormente a inversiones en valores
bursátiles muy riesgosos, ello supone un mayor trabajo de estudio por parte del equipo
de inversiones y estudios bursátiles internacionales de las AFP, por ende el costo de la
comisión debería ser el más alto. El fondo 2 debería tener una comisión intermedia ya
que su servicio no es tan complejo pero tampoco es simple.
Cobrar comisiones diferenciadas en función del tipo de fondo, traslada una nueva
información al mercado, cada afiliado debe evaluar no sólo los riesgos del mercado
que le ordena a la AFP asumir, sino que también los costos de las AFP son
distribuidos en función del tipo de servicio que ofrece; los servicios más complejos
deben ser los más onerosos. En la actualidad, los costos de operación de los tres
91
tipos de fondos son distribuidos entre los afiliados que han optado por cualquiera de
los tres tipos de fondos; es decir que los del fondo 1 pagan parte del costo del servicio
al fondo 3.
La posibilidad de cobro de comisiones calculadas en función de la rentabilidad es
compleja ya que el horizonte o escenario es futuro. Respecto de éste metodología las
AFP podrían alegar que parte del riesgo de las inversiones de los aportes
previsionales es que la rentabilidad varía en el tiempo.
Proponer que las AFP cobren una comisión calculada en función de la rentabilidad no
es simple, pero es la mejor manera de alinear los intereses de los afiliados y de las
AFP. La búsqueda de la eficiencia debe lograr que siempre se obtengan
rentabilidades positivas, y que en todo caso se reduzcan los impactos negativos. El
servicio que brindan las AFP es de largo plazo por administrar un aporte previsional.
Las AFP necesitan ingresos para hacer frente a sus gastos mensuales, con lo cual
ellas necesitan del cobro de una comisión que les permita contar con ingresos y
márgenes de utilidad. Para resolver éste problema hay dos opciones: El pago de una
comisión fija o el pago de una comisión en función a un porcentaje del monto de
aporte que ingresa para la administración previsional (con lo cual dejamos de lado la
comisión por porcentaje en función de la remuneración).
Por el lado de los afiliados, hay críticas porque en periodos de crisis financiera,
nacional o internacional, los fondos previsionales llegan a tener rentabilidades
negativas, pero las AFP tienen rentabilidades positivas. Frente a estas situaciones,
planteamos la obligación de que las AFP están imposibilitadas de cobrar comisiones
en periodos de rentabilidad negativa. Esta propuesta debe complementarse con una
diferenciación del cobro de la comisión en función al tipo de fondo ya que el servicio no
es el mismo. Si en caso el fondo 1 también tenga rentabilidades negativas, ello ya es
un signo de preocupación adicional, al ser el fondo menos riesgoso.
Las AFP tendrán una mayor motivación en obtener rentabilidades en favor de sus
afiliados, ya que tendrán que aplicar todos sus conocimientos y cuadros profesionales
contratados, para revertir ésta situación, de lo contrario no podrán cobrar comisiones
en dichos periodos debido a que el servicio es nulo o negativo.
92
A fin de incentivar la libre iniciativa de las AFP, se les debe permitir el cobro de una
comisión adicional por la rentabilidad final obtenida y acumulada al momento de la
jubilación; dicha comisión sería cobrada por adelantado en caso haya traslado de AFP.
Para que se equilibre la relación entre AFP y afiliados, el cobro de dicha comisión final
de éxito tendrá que descontar las comisiones mensuales que el afiliado pagó durante
el periodo de afiliación.
Respecto a la licitación de nuevos afiliados, creemos que si bien los nuevos afiliados
pueden ser muy jóvenes y por ende tener bajos ingresos remunerativos, creemos que
al permitirse ésta medida, la Ley N° 29903 ha distorsionado el concepto de libre
competencia, y ha creado un monopolio temporal.
La reducción de las comisiones es complicada en un país como el Perú en donde se
tienen los siguientes problemas:
Altos costos de ingreso al mercado para una nueva AFP.
Alta morosidad en el pago de los aportes previsionales por parte de los
empleadores.
Altos costos y lentitud en la cobranza pre judicial y judicial de los aportes.
Bajos niveles remunerativos promedio de los afiliados.
Interrupción cíclica de los periodos de empleo.
Informalidad laboral.
Si se hubiese optado por una comisión fija, o por una comisión en función de la
rentabilidad neta obtenida (excluyendo la regla de la comisión por saldo o por ingreso),
no hubiese sido necesaria la licitación de nuevos afiliados.
Podríamos resaltar que la Ley N° 29903, a pesar de las críticas tuvo algunos aspectos
positivos, como son los siguientes:
Asignó un rol fiscalizador al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
respecto al cumplimiento de obligaciones previsionales, lo que se complementa
con la creación de la Superintendencia de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) con
lo cual hay una importante control administrativo para el cumplimiento de éstas
obligaciones.
93
Disponer la creación del fondo tipo 0, como el verdadero fondo previsional que
protegerá al afiliado de los impactos de crisis financieras nacionales o
internacionales. Al respecto cabe indicar que el fondo 1 debió ser ese fondo de
protección. El cambio normativo también permite la posibilidad que tiene el
afiliado de combinar tipos de fondos, con la finalidad de diversificar aún más los
riesgos que asume y ganancias que espera obtener.
Disponer la obligación de incorporar a dos (2) directores independientes en el
Directorio de las AFP. Ésta decisión busca garantizar una política de buen
gobierno corporativo, e impide que se generen situaciones de conflicto de
intereses.
Creemos que la reforma previsional dispuesta por la Ley N° 29903 no consideró las
bases sobre las cuales se había edificado el Sistema Privado de Pensiones, el cual
debe promover la libre competencia, debe asegurar que la competencia sea leal y no
abusiva.
Los afiliados y las AFP deben poder gozar de la libertad de contratación y de
inversiones económicas con responsabilidad. El sistema debe proteger la libre
disponibilidad de monedas y capitales, y en especial los derechos de los afiliados
(consumidores o usuarios); todo ello redunda en un sistema que respeta la igualdad
ante la ley, la defensa de la propiedad privada representada por la intangibilidad de los
fondos previsionales.
El Tribunal Constitucional, que antes había defendido los derechos de los afiliados a
las AFP que buscaban la nulidad de la afiliación, al emitir la sentencia que declaró
infundada la demanda de inconstitucionalidad de la Ley N° 29903, afectó los derechos
de los afiliados al Sistema Privado de Pensiones y consolidó un cambio en las reglas
de juego, que sólo podrá cambiarse con una nueva “reforma legislativa previsional”
que sea debatida ampliamente al interior del Congreso de la República.
94
CUARTO CAPÍTULO:
EXPERIENCIAS DE REFORMA DEL MODELO PREVISIONAL PRIVADO.
4.1. Cambios en América Latina.
4.1.1. Experiencia de Brasil.
Como introducción a la explicación de las reformas previsionales en Brasil, debemos
señalar que dicho sistema se basa en dos pilares. Un primer pilar es el sistema de
reparto estatal obligatorio llamado Regime Geral de Previdência Social (RGPS), al cual
acceden los trabajadores del sector privado. Un segundo pilar está representado por
los Fondos de Pensión Privados (desde la década de 1960), y son aportaciones
voluntarias complementarias de los trabajadores privados, y que administran los
aportes en planes previsionales cerrados o abiertos, a elección del aportante.
Cabe indicar que en Brasil, los funcionarios o empleados públicos tienen otro régimen
previsional, el cual es pagado con los fondos que administra el INSS y en las
condiciones fijadas legalmente. Sobre éste universo de pensionistas y aportantes, se
centró la reforma debido a la cuantiosa carga fiscal y las protecciones constitucionales
y legales que ellos tenían.
La reforma en Brasil tuvo dos etapas muy diferentes y separadas en el tiempo, la
primera de ellas se inició en el segundo gobierno del presidente Fernando Henrique
Cardoso, cuando en 1998 luego de su reelección planteó una reforma previsional, ello
con la finalidad de lograr una reconducción del gastos del presupuesto público.
La reforma previsional promovida por el segundo Gobierno Cardoso tuvo su inicio
cuando se aprobó la “Enmienda Constitucional Nº 20 del año 1998”, que planteaba lo
siguiente:
Los servidores públicos que ingresan a la función pública después de aprobada
la enmienda constitucional, la nueva edad de jubilación se establece en 70
años para ambos sexos como regla general, pero como regla especial la edad
de 60 años para los hombres y 55 años para las mujeres si es que ellos han
aportado 35 años y 30 años respectivamente. Cabe señalar que antes de la
95
reforma, la edad de jubilación para hombres era de 53 años y para mujeres de
48 años.
Se decide eliminar el período de referencia de los mejores 36 meses de
aportes de los últimos 48 meses antes del retiro, para que no se generen sub
declaraciones de ingresos.
Se pone fin a regímenes de jubilaciones especiales, con excepción de
regímenes especiales por riesgo a la salud derivado del régimen laboral
Se fijó un tope máximo de beneficios pagados a los pensionistas privados por
el Régimen General de Previsión Social (RGPS), fijado en R$ 1,200.00 reales.
La contribución previsional toma en cuenta la hoja de salarios al pago del
trabajador.
El gobierno, empleadores, empleados y jubilados, intervienen en la gestión
previsional.
Con el cambio constitucional, se puedo emitir en el año 1999 la Ley 9876 que posibilitó
estos cambios:
La pensión se calcularía en base al 80% de los mejores salarios de contribución,
considerado desde julio de 1994.
Se introduce el factor previsional, para ajustar el cálculo de las prestaciones
previsionales, a un menor número de años de contribución, menor será la pensión.
Las reformas previsionales en Brasil se volvieron a llevar a cabo en el primer gobierno
presidencial de Luis Ignacio Lula da Silva mediante la “Enmienda Constitucional N° 41”
y nuevas leyes.
Con la reforma impulsada por el presidente Lula se buscó lo siguiente:
Reforzar la sostenibilidad financiera de las pensiones.
Homogeneizar los regímenes.
La “Enmienda Constitucional Nº 41” fue aprobada en el año 2003, y los cambios
fueron los siguientes:
96
Se armonizan las reglas de contribución, el aporte se fija en 11% de la
remuneración para todos los funcionarios públicos régimen previsional público
(RPPS).
Se fija un impuesto o contribución para las pensiones de los jubilados, si la
pensión excede el techo del INSS.
Se fija un tope de pensiones en el sistema INSS para las pensiones de los
nuevos trabajadores que ingresan a la función pública luego de la reforma.
Se reduce la edad de jubilación, la cual se establece en 60 años para los
hombres y 55 años para las mujeres; se exceptúan de dicha regla a los
profesores de primer y segundo grado de enseñanza.
Se establece un factor de reducción de la pensión de 5% por año, si es que se
desean jubilar antes de la edad mínima, pudiendo ser ello desde los 53 años
para los hombres y 48 años para las mujeres.
Se establece que la fórmula de cálculo del beneficio, toma la media de los
salarios de contribución, y no el último salario.
Se incrementa el tope de pensión en el sistema RGPS, fijando la pensión en un
máximo de R$ 2,400.00 reales.
Con posterioridad a la “Enmienda Constitucional Nº 41”, en el año 2005 se aprobó la
“Enmienda Constitucional Nº 47”, por medio de la cual se dispuso la creación de un
régimen de inclusión previsional para los trabajadores con los más bajos niveles
remunerativos y para las amas de casa. Se estableció un tiempo mínimo de
aportación al sistema previsional, no menor a los 25 años; adicionalmente se volvió al
sistema de paridad de reajuste entre la remuneración de los jubilados y los
funcionarios activos del sector público (es decir un mayor gasto fiscal para éste
universo de pensionistas).
Cabe señalar que en el año 2015, en pleno gobierno de la presidenta Dilma Russel, se
optó por estudiar reformas previsionales en lugar de cambios a las normas laborales.
El gran problema del sistema previsional de Brasil es que la población activa mediante
sus cotizaciones previsionales sostiene a la población jubilada, es decir que no es un
sistema previsional auto sostenible.
El gobierno transitorio del presidente Temer también ha considerado necesaria una
nueva reforma previsional, que por ejemplo tome en cuenta los siguientes puntos:
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edad de jubilación y tiempo o periodo de aportes o contribuciones previsionales, así
como encontrar otras fuentes de ingresos para la Seguridad Social.
4.1.2. Experiencia de Colombia.
Desde el año 1993, en aplicación de la Ley N° 100, Colombia cuenta con un sistema
público y con uno privado. Como resultado del proceso de reforma de la década de
los años noventa (la Ley Nº 100 del año 1993), pero con diferencias respecto del Perú.
El sistema público (prima media con prestación definida o RPM) y sistema privado
(régimen de ahorro individual con solidaridad o RAIS), coexisten y compiten entre sí,
ya que se permite que el trabajador se traslade de un sistema al otro, con la condición
de cumplir un tiempo mínimo en cada sistema. Ésta fue la primera reforma previsional
aplicada en Colombia, que también comprendió lo siguiente:
Equiparar la pensión mínima y el salario mínimo legal vigente (SMLV).
Disponer una edad de jubilación.
Establecer un monto mínimo de cotizaciones previsionales.
Una segunda reforma previsional tuvo Colombia cuando se aprobaron las Leyes Nº
797 y Nº 860 (año 2003), y el Acto Legislativo Nº 01 (año 2005). Los cambios tuvieron
por finalidad ampliar la cobertura previsional, y hacer sostenible financieramente los
sistemas. Entre los cambios tenemos lo siguiente:
Incorporación de los trabajadores independientes.
Permanencia mínima de 5 años en alguno de los sistemas previsionales antes
del cambio.
10 años antes de la edad de jubilación se efectuaba el último traslado entre
regímenes.
Creación del Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) que es de
aplicación por el sistema RAIS.
Reestructuración del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP).
Una tercera reforma previsional se llevó a cabo en Colombia con la Ley Nº 1328 del
año 2009, ésta norma permitió los siguientes cambios:
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Sistema de multifondos en el régimen RAIS.
Tres diferentes fondos: conservador, moderado, y de mayor riesgo.
A partir de los 50 y 57 años, el 20% de sus recursos acumulados se administra
mediante un fondo conservador, y conforme se acerca la edad de jubilación el
porcentaje de recursos destinados al fondo conservador se incrementa.
4.1.3. Experiencia de Chile.
En la actualidad Chile cuenta desde el año 1981 con un Sistema de Pensiones Público
y un Sistema Privado de Pensiones; el ingreso al primer sistema está cerrado y ha
buscado reducir el gasto público destinado al pago de pensiones, con lo cual también
podemos afirmar que no hay una competencia entre dichos sistemas.
A pesar de la gran reforma previsional del siglo XX adoptada en Chile, en el año 2008
se adoptaron grandes cambios mediante la Ley 20255, norma que ha dispuesto la
creación de los tres pilares previsionales:
Pilar Solidario.
Pilar Obligatorio.
Pilar Voluntario.
Con el cambio normativo se ha buscado incluir una provisión de recursos fiscales para
que se pueda garantizar que se goce de una pensión, lo que supone un cambio
financiero para sostener el pago de pensiones. Los cambios son los siguientes:
Un Sistema de Pensiones Solidarias para los trabajadores que no ahorraron lo
suficiente. El nuevo sistema se financia por una asignación estatal
denominada Aporte Previsional Solidario (APS).
El nuevo sistema previsional beneficia a las trabajadoras mujeres mediante el
pago de un bono por cada hijo nacido vivo, el cual equivale al 10% de 18
salarios mínimos mensuales.
Un subsidio estatal para trabajadores jóvenes, comprendidos entre 18 y 35
años de edad), sólo en caso perciban ingresos inferiores a 1,5 veces el salario
mínimo.
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Se dispone que los trabajadores independientes accedan a los beneficios del
Sistema de Pensiones Solidarias y de que se puedan afiliar a las Cajas de
Compensación.
Se aprueba la regla de las licitaciones de afiliados de las AFP, con la finalidad
de generar competencia y reducir comisiones.
Licitación de las pólizas del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, es decir que
ya no serán contratadas por las AFP, pero se permite que las AFP creen filiales
de compañías de seguros.
Ampliación de las alternativas de inversión en el exterior, fijándose en 80%, y
flexibilizando el régimen de inversiones.
La reforma elimina las comisiones fijas por cotización, comisiones por retiros y
por transferencia de saldo.
Cabe resaltar que la reforma también posibilita el Ahorro Previsional Voluntario (APV)
mediante un mecanismo de Ahorro Previsional Voluntario Colectivo, el cual comprende
aportes de los trabajadores y de los empleadores.
Como resultado de la creación de un nuevo sistema o pilar, se dispuso la creación del
Instituto de Previsión Social (IPS), y también la creación de una Superintendencia de
Pensiones con facultades fiscalizadoras.
No obstante lo señalado, en el año 2015 el Poder Ejecutivo chileno planteó el estudio
de algunas reformas legislativas adicionales como por ejemplo la creación de una AFP
pública que compita con las privadas, ello de concretarse resultaría muy peligro para el
sistema.
4.1.4. Experiencia de México.
Debemos señalar que en México subsisten entidades públicas responsables del pago
de pensiones, nos referimos al Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS),
responsable del pago de pensiones a los trabajadores del Sector Privado, y al Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)
responsable de los trabajadores al servicio del Estado, pensionistas, jubilados y
familiares derechohabientes de dichos trabajadores.
En el año de 1997, México tomó como base la reforma previsional de Chile y optó por
cerrar el sistema de reparto estatal mediante el ingreso de un sistema privado de
100
pensiones, el cierre supuso que los trabajadores que ya habían aportado tomasen la
decisión de escoger en el momento de su jubilación entre la pensión que resultada
bajo el sistema de reparto y la que resultaba bajo el de capitalización privada.
Desde el año 1997, el tradicional sistema de reparto fue modificándose gradualmente
hacia un sistema totalmente financiado, el cual si bien tiene un primer pilar basado en
una pensión mínima que es sostenida con el pago de los impuestos, es en gran media
complementada con el pilar de capitalización obligatoria que es el resultado de la
gestión de las Administradoras de Fondos para el Retiro Privadas (Afores), las cuales
están supervisadas por regulado por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para
el Retiro (CONSAR) y son autorizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
Una suerte de tercer pilar del sistema previsional mexicano, está representada por
contribuciones para ahorro previsional voluntario de cargo de cada trabajador.
En el caso del Sistema Privado de Pensiones de México existe un sistema multifondos
(Siefores), hay alternativas de fondos de inversión para los afiliados y ellos deben
elegir, caso contrario los recursos previsionales son invertidos en el fondo
correspondiente a la edad del trabajador.
El Fondo 1 es del tipo conservador y está destinado para la población de 56 a más
años de edad. El Fondo 2 tiene como público objetivo a las personas comprendidas
entre los 46 y 55 años. El Fondo 3 está destinado para las personas entre los 37 y 45
años de edad. El Fondo 4 está focalizado en la población comprendida entre los 27 a
36 años. El Fondo tiene como público objetivo a las personas menores de 26 años de
edad.
Cabe indicar que por efectos de la reforma, la cotización a las AFORES se lleva a
cabo de la siguiente manera a las cuentas individuales de cada trabajador se sub
divide en 4 sub cuentas:
Sub cuenta para Retiro Cesantía y Vejez: El Gobierno aporta el 0.225% del
salario base cotizado por cesantía en edad avanzada y vejez, el Gobierno
también aporta un 5.5% en el caso del México DF. El empleador aporta 2%
del salario base, y aporta 3.15% para cesantía en edad avanzada y vejez. El
trabajador: aporta el 1.125% sobre el salario base.
101
Sub cuenta Aportaciones voluntarias: Se efectúan cada 2 o 6 meses
dependiendo la AFORE a la cual se ha afiliado.
Sub cuenta Vivienda: El empleador aporta 5% del salario base al INFONAVIT
(puede ser destinado a viviendo o para incrementar la pensión).
Sub cuenta Aportaciones complementarias o adicionales: Destinada a
incrementar el monto de la pensión, pueden aportar tanto el trabajador como el
empleador.
4.2. Cambios en Europa.
Los cambios en los sistemas previsionales europeos, se empezaron a adoptar y
replantear, en atención a los problemas fiscales que se han derivado para los países
europeos como resultado de la crisis financiera internacional, y también teniendo en
cuenta que las edades de jubilación varían dependiendo el país europeo donde se
paga la pensión.
4.2.1. Experiencia de Alemania.
Alemania cuenta históricamente con un sistema de pensiones obligatorio estatal
basado en la regla del reparto, y a ello se puede agregar planes previsionales privados
complementarios y voluntarios. El sistema previsional de reparto se basa en
cotizaciones a la seguridad social y de puntos acumulados durante la vida laboral, y
también se ha basado, al ser un sistema de reparto, en que las aportaciones
previsionales de las nuevas generaciones sirven para sostener las pensiones de los
jubilados.
Las reformas previsionales en Alemania fueron adoptadas en los años 2001 y 2007,
siendo la reforma más importante y completa la última.
Los cambios del año 2001 fueron los siguientes:
Establecer que el gasto en la Seguridad Social no superase el 20% del PIB
hasta el año 2020, y que a partir del año 203 no fuese superior al 22%.
Reducción de la tasa de sustitución, pasando del 70% al 67%, con lo cual se
reduciría el coste de las pensiones, es decir que en lugar de un crecimiento de
las pensiones en función del PBI se iría reduciendo.
102
Incentivos fiscales para promover que los trabajadores que más ganen opten
por planes privados de pensiones. Desde el año 2002 se elimina la tributación
de las aportaciones a planes privados de pensiones hasta el límite de 1% del
salario, y en el año 2008 el límite es de hasta 4%.
En marzo del año 2007 se aprobó el incremento de la edad de jubilación pasando
progresivamente de 65 a 67 años, cambio que empezó a regir desde 2012 en que
empezó a exigirse 65 años y 1 mes para poder solicitar la jubilación. A partir del año
2012, cada año la edad de jubilación se eleva en 1 mes hasta el año 2024, y un
incremento de 2 meses a partir del año 2025 hasta el año 2029. La excepción a dicha
regla son las personas que hayan cotizado durante 45 años efectivos, si ello ocurre,
podrán jubilarse a los 65 años.
Otro cambio dispuesto por la reforma de marzo del año 2007, ha sido el aumentar la
penalización por solicitud de jubilación anticipada. Se incrementará progresivamente
la edad mínima de acceso a la jubilación de los 61 años a los 63 años (aplicable en el
año 2029); la pensión anticipada se reduce aplicando un coeficiente reductor del 0,3%
por mes de adelanto. Éste coeficiente de reducción de la pensión no es aplicable a las
personas que cuenten con 45 años de aportes previsionales.
La reforma del año 2007 también facultó al Gobierno a poder reducir retroactiva de las
pensiones, regla que se puede aplicar desde el año 2011, y que se adopta con la
finalidad de que el Estado pueda afrontar situaciones excepcionales de dificultades
fiscales.
En el caso de Alemania, la reforma previsional ha tenido por finalidad hacer frente al
incremento de la esperanza de vida de las personas, y las dificultades fiscales por
reducir la alta carga del pago de pensiones.
4.2.2. Experiencia de España.
En España el cambio normativo ocurrió en el año 2011, al fijarse una pensión anual
máxima de 34,526.00 euros (2,466 euros por 14 pagos), así como disponerse un
incremento en la edad de jubilación.
103
La variable edad de jubilación es importante, ya que si ella es muy temprana, y se
toma en cuenta la esperanza de vida, mayor será el gasto previsional y menor será el
acumulado de años de aportación.
Con la reforma la edad mínima de jubilación será de 65 años, es decir que la edad de
jubilación se elevaba 4 años ya que antes de la reforma era de 61 años. La reforma
también tomaba en cuenta los años a aportaciones, es decir que no sólo bastaba con
cumplir la condición de 65 años. La reforma consideró importante variar
progresivamente los años de aportación, pasando de 35 a 37 años en el año 2027,
año en cual si una persona de 65 años acredita haber aportado por lo menos 38 años
y 6 meses de cotizaciones, puede recibir el 100% de la pensión que le corresponda.
Por efectos de la reforma normativa del año 2011, si un apersona deseaba jubilarse en
el año 2014, debía tener una edad de 65 años y 2 meses, a menos que tuviese
cotizaciones por 35 años y 6 meses, con lo cual podía obtener la pensión al 100% a
los 65 años.
Los cambios normativos también han considerado los periodos prolongados y
acumulados de desempleo (teniendo en cuenta que hay ciclos de desempleo a lo largo
de la vida de cada persona), se plantea la regla de cotizar al menos durante 15 años y
cumplir 65 años. Las personas que coticen menos de 15 años sólo tendrían derecho a
una pensión no contributiva de 4,755.80 euros al año (339.70 euros al mes
multiplicado por 14 pensiones).
En el caso de la reforma española, se ha tomado en cuenta el costo y calidad de vida,
motivo por el cual se ha considerado una pensión mínima garantizada (proveniente de
las aportaciones) en las siguientes condiciones:
Una pensión anual de 8,229.20 euros (587.80 euros al mes por 14 meses) si el
pensionista vive solo.
Una pensión anual de 10,152.00 euros (725.20 euros al mes por 14 meses) si
el pensionista tiene cónyuge sin pensión.
Cabe que un trabajador español decida adelantar su edad de jubilación a los 60 años,
pero debe tener cotizaciones o aportes previsionales antes de enero del año 1967, y
estará afectado con una reducción de un 8% por cada año anticipado de retiro. Para
104
ésta persona se evaluará cuantos años y meses de cotizaciones o aportaciones
previsionales registra.
La reforma previsional española, permite que el sistema previsional estatal de reparto
de España se puede complementar con planes previsionales personales y planes de
empleo capitalizados e incentivados; no obstante ésta propuesta planteada con la
reforma, las opciones privadas no se han desarrollado mucho.
En el caso de España, nuevamente tenemos el caso de un incremento de la
esperanza de vida de las personas y el incremento futuro del número de jubilados, así
como los problemas fiscales para asumir los pagos de pensiones.
4.2.3. Experiencia de Francia.
La reforma previsional en Francia se planteó entre los meses de octubre y noviembre
del año 2010, luego de la votación por el Senado. Entre cambios introducidos por la
reforma tenemos:
La edad de jubilación voluntaria cambia de 60 a 62 años, tomando el universo
de personas nacidas a partir del 1 de julio de 1951.
Cambio de la edad de jubilación de 65 a 67 años, regla aplicable si es que el
trabajador no ha logrado alcanzar el período mínimo de cotizaciones y quiere
acceder al 100% de una pensión completa.
Se cambió el período de cotización, se eleva de 40,5 años a 41,5 años, con la
salvedad que ese cambio estará vigente hasta el año 2020, pudiendo en dicho
año elevarse el número de cotizaciones.
La reforma tiene una excepción, que es el caso de personas que empezaron a
laborar antes de los 17 años, ellas tendrán la opción de jubilarse a los 60 años
al igual que las personas con tasa de discapacidad igual o superior al 20%.
Las aportaciones de los empleados o servidores públicos se incrementaron por
la reforma, y pasaron de 7,85% a 10,55%, con lo cual se homogeniza el
tratamiento del sector privado.
Los cambios previsionales en Francia adoptados por el presidente Nicolás Sarkozy,
fueron una respuesta estatal para hacer frente al déficit fiscal existente y proyectado
para el año 2018; no obstante ello no fueron bien aceptados por la población francesa,
motivo por el cual durante la presidencia de François Hollande, en junio del año 2012,
105
se dispuso adelantar en dos (2) años la edad de jubilación para aquellos que
comenzaron a trabajar a temprana edad.
Observamos que la reforma previsional de Francia no es del todo similar a la de
España, ya que si bien se busca incrementar la edad de jubilación, los caminos de
reforma y condiciones no son los mismos.
Francia no sólo cuenta con un sistema previsional estatal de reparto, sino que a
diferencia de otros países europeos, también cuenta con un sistema obligatorio de
reparto complementario basado en puntos, el cual es administrado por las agencias
ARRCO (Association pour le Régimen de Retraite Complémentaire des Salariés) y
AGIRC (Association Générale des Institutions de Retraite Complémentaire des
Cadres). Los sistemas complementarios son para los trabajadores del sector privado,
y buscan asegurarle una mayor pensión que la que será pagada por medio de
recursos fiscales.
4.2.4. Experiencia de Italia.
Italia es el cuarto país europeo en dimensión demográfica, según data del Instituto
Nacional de Estadísticas de Italia (ISTAT) al 1 de enero de 2011, habían 144,5
personas mayores por cada 100 jóvenes, lo que evidencia el problema de la baja tasa
de natalidad, y el constante incremento del número de futuros jubilados (alto índice de
vejez). Cabe indicar que el cálculo de la esperanza de vida de los italianos llega a la
edad de 84 años en el caso de las mujeres y a los 79 años en el caso de los hombres.
Atendiendo a que Italia afrontaba y afrontaría un problema de financiamiento de las
pensiones, desde el año 1992 llevaron a cabo diferentes modificaciones legislativas,
las cuales brevemente resumimos:
• La Reforma Amato o Decreto Legislativo N° 503 de 1992, que dispuso la
actualización automática de las pensiones en función al IPC, aumento gradual
(sector privado) de la edad de jubilación a 65 y 60 años (hombres y mujeres),
aumento del periodo de carencia (de 15 a 20 años), aumento a 35 años de
cotizaciones, y límites de ingresos de rentas para el complemento de mínimos.
• El Decreto Legislativo Nº 373 de 1993, amplió el tiempo para calcular la
pensión.
106
• Las leyes N° 537 de 1993 y Nº 724 de 1994, unificaron los tipos de cotización y
las bases imponibles de diferentes regímenes de pensiones.
• La Ley Nº 335 de 1995 dispuso un nuevo método de cálculo “contributivo” a los
afiliados a partir de enero de 1996 (sólo toma en cuenta contribuciones
efectivamente realizadas), estableció edades de jubilación entre los 57 y los 65
años tanto para hombres como para mujeres, y dispuso nuevas reglas para
pensión de ancianidad (40 años de cotizaciones o un mínimo de 35 años de
aportes pero con 57 años de edad).
• La Reforma Prodi o Ley Nº 449 de 1997 homogenizó las disparidades
existentes entre las pensiones de ancianidad de trabajadores públicos y
privados, así como la suspensión temporal de la aplicación del IPC para
algunas pensiones más altas (ello se eliminó en el año 2001).
• La Ley Nº 243 de 2004 introdujo el mecanismo del “bono”, elevó la edad de
jubilación a los 60 años, y dispuso “ventanas semestrales” para acceder al
cobro de la pensión de ancianidad (con retrasos medios de abono entre 9 y 15
meses).
• La Ley Nº 247 de 2007 dispuso un acceso temporal a la pensión de ancianidad
a los 58 años, estableció un sistema de puntos para accederé a una pensión
anticipada (en función de edad y los años de cotización), y reforzó el sistema
contributivo creado en 1995 y aplicado a partir del 2010 (con coeficientes de
transformación definidos en el 2005).
• La Ley Nº 102 de 2009 dispuso que a partir del 1 de enero de 2015, el requisito
de la edad para la pensión tomara en cuenta la esperanza de vida calculada,
también dispuso aumentar la edad de jubilación de las trabajadoras de la
administración pública.
• La Ley N° 122 de 2010 dispuso aplazar el momento de la jubilación (en 12 o 18
meses para los trabajadores por cuenta ajena y los autónomos o
independientes), y elevó la edad de jubilación de las trabajadoras de la
administración pública a los 65 años (desde el 1 de enero de 2012).
• El Decreto Ley N° 98 de 2011 dispuso que el cambio de la Ley N° 102 se
anticipa al 1 de enero de 2013.
• El Decreto Ley N° 138 de 2011 adelantó al 1 de enero de 2016 el aumento de
la edad de jubilación de las mujeres trabajadoras del sector privado.
• La Ley de Presupuestos del año 2012 modificó la edad de jubilación (a los 67
años).
• La Ley N° 214 de 2011 (Reforma Monti-Fornero), estableció que se accede al
derecho a una pensión con un mínimo de aportes de 20 años, se dispone que
107
se puede retrasar la edad de jubilación hasta los 70 años con la finalidad de
acceder a incentivos, la edad de jubilación para las trabajadoras del régimen
privado es de 62 años y para las trabajadoras autónomas o independientes es
de 63 años y 6 meses (66 años y tres meses para los trabajadores por cuenta
ajena y para los autónomos y mujeres trabajadoras en la administración
pública), se adoptan reglas simplificación, transparencia e igualdad así como
sostenibilidad financiera, se elimina el supuesto de pensión de ancianidad; por
último se dispone que la pensión sólo puede ser ordinaria o anticipada de
forma excepcional.
Para finalizar, debemos señalar que Italia también optó al igual que Francia, por
actualizar el valor de las pensiones en función de la inflación, se basa en un sistema
de reparto con cuentas nocionales (cuentas ficticias donde se depositan las
cotizaciones); pero atendiendo a los problemas de financiamiento e incremento de la
población adulta mayor, en Italia se ha optado por planes previsionales privados dados
por las empresas y planes de ahorro individuales (una tendencia general en Europa).
Los problemas fiscales del Gobierno de Italia han ocasionado que se mantengan
congeladas las pensiones, en espera de mejorar las condiciones para los adultos
mayores dependientes, quienes incluso han optado por migrar a otros países para allí
gastar sus pensiones.
4.2.5. Experiencia del Reino Unido.
Las pensiones en el Reino Unido se basan tanto en una pensión social, un sistema de
reparto organizado en dos niveles, y un sistema de planes ocupacionales y
personales.
Sobre el sistema de reparto podemos señalar que el mismo tiene una pensión básica y
una pensión complementaria, ésta segunda puede cambiar por una pensión privada
de prestación definida.
Con relación a la pensión social británica, debemos señalar que hasta el año 2014, el
sistema de reparto le garantizaba a los ciudadanos mayores 62 años, con rentas
totales inferiores a los 773 euros mensuales, una renta complementaria hasta llegar a
dicha cantidad.
108
Como resultado de las reformas aprobadas en materia previsional en el Reino Unido,
se ha incrementado progresivamente la edad de jubilación:
Se aumenta la edad de jubilación de 65 a 66 años, lo que se aplicará entre los
años 2018 y 2020.
Se incrementa la edad de jubilación a los 67 años, lo que se aplicará entre los
años 2034 y 2036.
Se eleva la edad de jubilación a los 68 años, lo que se aplicará entre los años
2044 y 2046.
El sistema previsional estatal de reparto del Reino Unido, basado en un sistema de la
seguridad social (National Insurance) comprende:
Un seguro de desempleo.
Pensiones de discapacidad y de viudez.
Salario por maternidad.
Adicionalmente, el sistema de reparto del Reino Unido comprende dos subsistemas,
un sistema básico y un sistema complementario con una cláusula de salida. Para el
sistema de reparto básico se debe contar con al menos 30 años de aportaciones a la
seguridad social (National Insurance contributions).
La obligación de cotizar a la seguridad social comprende a los asalariados mayores de
16 años que ganaban más de 6,942.60 euros anuales, y también deben cotizar los
trabajadores independientes con ingresos anuales superiores a los 7,078.50 euros.
Con relación al universo de trabajadores independientes que perciben ingresos
anuales menores al salario mínimo, las cotizaciones las asume el Estado al igual que
en el caso de trabajadores entre 16 y 18 años, y 61 y 65 años.
La cotización mínima mensual es de 14,10 euros al mes; los trabajadores cotizaban el
12% de su remuneración si es que ella fluctúa entre los 797,50 y 4,195.80 euros
mensuales, y si la remuneración es mayor le añaden un 2%. El sistema previsional
también le exige a los empleadores cotizar el 13,8% de la remuneración de cada
trabajador.
109
En mayo del año 2014 se aprobó una reforma previsional, por la cual se aprobó una
nueva pensión de reparto que sustituye a las dos anteriores, la cual se aplicará a los
trabajadores que se jubilen a partir del 6 de abril de 2016. Con el cambio normativo,
las nuevas condiciones serán las siguientes:
La nueva pensión de reparto será una pensión de cuantía fija igual para todos
los cotizantes.
La edad ordinaria de jubilación será de 67 años (y ya no de 66 años) desde el
mes de abril del año 2026 hasta abril del año 2028.
Cada 5 años se revisarán las edades de jubilación.
La nueva pensión será superior a la Renta Mínima Garantizada, es decir
superior a los 773,50 euros mensuales.
Se exigirán 35 años de cotizaciones.
Si sólo se han cotizado entre 10 y 34 años, la pensión se reduce
proporcionalmente.
Desde el año 2018, las empresas estarán obligadas a cotizar al menos un 8%
de la remuneración anual de todos los trabajadores mayores de 22 años que
cobren más de 9,748.70 euros anuales.
El gobierno incentivará planes personales previsionales.
Se crea el National Employment Savings Trust (NEST), fondo estatal de
pensiones de prestación definida, estos fondos pueden transformarse en una
renta vitalicia fija o en una renta anual variable.
4.2.6. Experiencia de Suecia.
La reforma integral previsional de Sucia vigente desde el año 2001, tuvo como punto
de partida propuestas de cambios que se empezaron a estudiar desde el año 1984
como resultado de una decisión del propio Poder Ejecutivo al mando del Partido
Socialdemócrata. La propuesta de reforma previsional continuó estudiándose en el
año 1991 por decisión del nuevo Gobierno Nacional (coalición de centro-derecha), y el
primer borrador de la propuesta de reforma se redactó en el verano del año 1992,
considerándose un sistema de "balance automático" para asegurar la sostenibilidad
fiscal. El estudio de la reforma previsional también tomó en cuenta (años 1992 a
1994) la idea de un nuevo pilar basado en la creación de cuentas individuales de
ahorro, lo que representaba una novedosa propuesta ya que el sistema previsional
sueco estaba basado en un sistema previsional público de reparto.
110
Las propuestas de reforma previsional de Suecia contaron con un respaldo
generalizado por parte de la coalición de gobierno, y en un segundo lugar un naciente
apoyo del grupo parlamentario socialdemócrata que acabó aceptando la reforma tras
varias rondas de negociación. Cuando se produjo una votación en el Parlamento
sueco sobre la conveniencia de adoptar una reforma de este corte, el 85% de los
diputados votó a favor, oponiéndose a la reforma sólo dos pequeños partidos que
desde el año 1992 no compartían las ideas de reforma.
En el año 1994, el cambio de sistema se tornó en realidad, las cotizaciones sociales
fueron rebajadas, pasando del 24.00% al 18.5% del salario y aumentando en 5.5
puntos porcentuales la retribución media de los trabajadores, lo que significaba una
importante rebaja de la presión fiscal. Del 18.5% de las cotizaciones sociales, el
16.00% corresponde al sistema de reparto reformado, mientras que el 2.5% restante
quedaba ligado al nuevo sistema de capitalización individual.
Cabe indicar que cuando el Partido Socialdemócrata recuperó el poder, eligió retrasar
la aplicación de la reforma durante dos años, anunciando un "periodo de reflexión" del
cambio adoptado a fin de evaluar los posibles efectos.
Es importante señalar que, dentro de la reforma, los complementos especiales que se
otorgan a los pensionistas de menores recursos han sido separados por completo del
sistema, siendo en la actualidad para efectos presupuestales un subsidio. La
propuesta planteaba dos grandes pilares para la jubilación: un sistema de reparto con
reformas, y un modelo de cuentas de capitalización basado en el ahorro individual de
cada aportante.
Entre 1997 y 1998 se aprobaron las normativas que acomodaron el nuevo modelo al
marco jurídico del país escandinavo. En 1999 se actualizó la tecnología informática y
los sistemas de información de la Seguridad Social sueca, lo que retrasó en un año el
lanzamiento definitivo del nuevo sistema. Todos los nacidos después de 1954 ya
cotizan bajo este modelo. Para acelerar el proceso de transición, se empleó un fondo
de reserva que había sido constituido décadas atrás. No fue necesario aumentar los
impuestos ni emitir deuda pública, y el cambio de sistema fue rápido y sencillo.
Como la reforma había sido aprobada en 1994, ya en 1995 se pusieron en marcha las
cuentas individuales del pilar de capitalización. Entonces, estas contribuciones
111
solamente se traducían en una inversión automática en títulos de deuda pública.
Desde el año 2000, los cotizantes recibieron en sus cuentas individuales los pagos
correspondientes al interés de los títulos de deuda pública adquiridos desde 1995 para
ir desarrollando el pilar de capitalización.
En Suecia, como resultado de la reforma previsional, cada trabajador tiene una
"cuenta individual" (cuentas nocionales) en la que se anotan las contribuciones
realizadas tanto por trabajador como por la empresa. El saldo de esa cuenta nocional
representa el derecho acumulado de pensión futura. Anualmente, los trabajadores
suecos reciben el denominado "Sobre Naranja", por medio del cual se les informa el
saldo acumulado en su cuenta.
Las aportaciones previsionales de los empleadores y trabajadores se dividen en dos
tipos de contribuciones, "inkonstpension" por la cual se aporta el 16.00%, y la
contribución "premiepension" ascendente a un 2.5%. Lo recaudado por la contribución
"inkonstpension" se destina a un sistema de reparto previsional, mientras que la
contribución “premiepension” se destina a un sistema de capitalización puro que les
permite a los trabajadores elegir entre diferentes fondos de pensiones gestionados por
entidades gestoras privadas.
El sistema previsional sueco cuenta adicionalmente con una aportación no contributiva
denominada "garantipension", la cual está destinada a los trabajadores sin ingresos o
con ingresos bajos.
La rentabilidad de las contribuciones "inkonstpension" y "premiepension" varía. La
revalorización de la administración de los fondos correspondiente a la contribución
"inkonstpension", cambia en función del crecimiento medio de los salarios a través de
un índice que anualmente calcula una agencia pública. Los cambios y rendimientos
de la administración de la contribución "premiepension" dependerán exclusivamente
de la evolución de las valoraciones de las carteras de los fondos de pensiones en los
que se haya invertido las contribuciones.
Para acceder en Suecia a una pensión mínima, basada en un sistema previsional de
reparto, se debe cumplir con las siguientes condiciones:
Ser mayor de 65 años.
Haber nacido en Suecia después del año 1938.
112
Haber residido en Suecia o en un país de la Unión Europea o del área
Económica Europea durante 40 años computados luego de los 25 años.
La pensión mínima sueca se complementa con pensiones contributivas del
sistema de reparto.
Hay topes máximos de pensiones.
La edad de jubilación es flexible, pero se parte de una edad mínima de 61
años.
Las pensiones se calculan actuarialmente.
Las aportaciones destinadas al sistema de capitalización individual, administradas por
empresas privadas contratadas por el Estado, se destinan a cinco (5) tipos de fondos
con diferente rentabilidad y riesgos financieros. Las inversiones realizadas se
diversifican en acciones de empresas internacionales, acciones de compañías suecas,
mercados de valores de países emergentes, bonos del Tesoro sueco, y fondos de
inversión.
Cabe señalar que el modelo de reforma previsional de Suecia ha sido tomado en
cuenta por las reformas implementadas en Italia, Letonia y Polonia, motivo por el cual
dicho modelo mixto debe ser tomado en cuenta.
4.3. Ideas de reforma a aplicarse en Perú.
4.3.1. Reforma de las AFP.
En el año 2012, los Poderes Legislativo y Ejecutivo optaron por una reforma
previsional aprobando y publicando la Ley N° 29903; sin embargo, el cambio no ha
sido una solución integral a todo el universo de aportantes y futuros pensionistas, por
el contrario sólo se consideraron algunos cambios de las reglas del Sistema Privado
de Pensiones, las cuales consideramos que no son beneficiosas para los derechos de
los pensionistas, y más bien benefician a las AFP.
La Ley N° 29903 no representó un cambio en pro de los afiliados a las AFP, por el
contrario, ha sido objeto de un cuestionamiento ante el Tribunal Constitucional, el cual
si bien resolvió a favor de declarar constitucional dicha ley, no impide que en el futuro
una nueva modificación legal sea planteada.
113
Debemos tener presente que en setiembre del año 2014 se publicó la Ley N° 30237,
norma en virtud de la cual se derogaron los artículos 8 y 9 de la Ley N° 29903, éstas
normas estaban referidas a la obligatoriedad de que los trabajadores independientes
aportasen a las AFP, y como efecto del nuevo cambio normativo, éste universo de
trabajadores sólo está facultado a decidir si aporta o no a una AFP o a la ONP. Cabe
indicar que previamente la Ley Nº 30082 había suspendido el pago de las
aportaciones de los independientes hasta el 31 de julio del año 2014.
La debilidad de la reforma previsional de las AFP incluso ha llegado a propuestas
debatidas y aprobadas como la de diciembre del año 2015, fecha en la cual el
Congreso de la República aprobó que al momento de la jubilación se le entregue al
afiliado el 95.5% del fondo acumulado en la cuenta de capitalización individual del
afiliado, iniciativa legislativa que convertida en autógrafa de ley fue observada por el
Poder Ejecutivo ya que afectaría la sostenibilidad del sistema.
Con posterioridad a las observaciones que efectúo el Poder Ejecutivo a la citada
Autógrafa de Ley, el Congreso de la República insistió en la aprobación de dicha
norma, y es por ello que se aprobó y publicó (los días 15 y 21 de abril del 2016
respectivamente) la Ley Nº 30425, norma que modifica la Ley del Sistema Privado de
Administración de Fondos de Pensiones, y ha dispuesto las siguientes reglas o
derechos:
Se prorroga hasta el 31 de diciembre del 2018, el régimen especial de
jubilación anticipada para los afiliados desempleados, aprobado mediante la
Ley N° 29426.
Se dispone que el afiliado, a partir de los 65 años podrá elegir sólo entre las
diversas modalidades de retiro, sino también en solicitarle a la AFP la entrega
de hasta el 95.5% del total del fondo acumulado en su Cuenta Individual de
Capitalización (CIC).
El cobro al empleador de las aportaciones previsionales descontadas y no
abonadas, es imprescriptible.
A finales del mes de junio del año 2016, se publicó la Ley Nº 30478, la cual dispone la
facultad de todo afiliado al Sistema Privado de Pensiones de retirar hasta el 25 % de
fondos acumulados en su cuenta de capitalización individual para la adquisición de
una vivienda, con lo cual se habilita un destino distinto a los aportes previsionales
obligatorios.
114
Si la reforma previsional aprobada por la Ley N° 29903 la comparamos con reformas
pensionarias en otros países, observamos grandes o notorias diferencias, siendo una
de ellas, el no haber realizado cambios al Sistema Nacional de Pensiones, y no lograr
el ingreso de nuevos actores económicos privados que generen mayor competencia
frente a las cuatro AFP que operan en el Sistema Privado de Pensiones.
Tampoco debemos olvidar que una reforma previsional debe ir de la mano con los
siguientes temas vinculados al Sistema Nacional de Pensiones y otros sistemas
estatales:
Retraso de la edad de jubilación.
Incremento de los años de cotización al Sistema Nacional de Pensiones.
Morosidad de las propias entidades públicas para cumplir con la ONP.
La situación de las personas cotizantes al SNP que no recibirán pensiones
pagadas por la ONP por no cumplir los 20 años de aporte (aproximadamente,
un 60% de los afiliados a dicho sistema).
Reforma de la gestión de la Caja Militar y Policial.
Extinción de la ONP vía licitación periódica de la gestión.
Reforma judicial vinculada con los procesos vinculados al pago de pensiones.
Respecto del Sistema Privado de Pensiones, los cambios a evaluar son los siguientes:
Aumento de la edad de jubilación.
Ampliación de las opciones de pensión de jubilación.
Eliminación de barreras burocráticas y simplificación de acceso al mercado
para nuevos actores privados.
Eliminación de la licitación de afiliados de las AFP.
Eliminación de la comisión mixta y por saldos.
Crédito fiscal con fines previsionales para los afiliados a las AFP.
Mayor participación de las AFP en proyectos de infraestructura.
Sin perjuicio de lo antes señalado, la reforma previsional debe ir acompañada de
reformas laborales y de cambios en el mercado de capitales o de valores bursátiles en
el Perú; dichos cambios servirán tanto al Sistema Privado de Pensiones como al
115
Sistema Nacional de Pensiones. La creación de un Tercer Pilar Previsional también
es una reforma pendiente.
De las propuestas de cambio comunes a ambos sistemas, observamos que un punto
importante es la extensión de la edad de jubilación, y ello ha sido parte de las reformas
adoptadas en los países europeos, dado el considerable incremento de la expectativa
de vida.
Al postergar la edad de jubilación, la población que trabaja puede cotizar un mayor
número de años al sistema previsional, y a su vez permite que el sistema de salud
público a cargo de Essalud perciba mayores ingresos por la contribución de salud de
los trabajadores activos.
La realidad de Europa y la crisis financiera internacional, han puesto en evidencia la
debilidad fiscal para atender las demandas por pago de pensiones a edades
tempranas como los 60 años, y es por ello que se ha optado por establecer la edad de
67 años, y si tenemos en cuenta que la esperanza de vida viene aumentando
podríamos pensar en disponer que la jubilación sea a los 70 años en el Perú como por
ejemplo ocurre para el régimen de los trabajadores de la Carrera Administrativa
(Decreto Legislativo N° 276).
Al incrementarse la edad de la jubilación, el trabajador cuenta con mayor tiempo para
tener más años de cotización, y también para tener fondos adicionales de ahorro
voluntario. En el caso del Sistema Nacional de Pensiones, el cual tiene como regla la
cotización durante un plazo mínimo de 20 años de cotización, el retraso de la edad de
jubilación permitiría que un universo de aportantes puedan seguir trabajando y
aportando al sistema público; en el caso del Sistema Privado de Pensiones, a mayor
cotización mayor crecimiento de la cuenta de capitalización individual de cada afiliado.
Frente al problema de la morosidad de las propias entidades públicas para cumplir con
la ONP, es necesario que las entidades públicas deudoras cumplan con sanear sus
propias deudas, para lo cual es necesario inyectar recursos fiscales excepcionales
para la cancelación de estas deudas, ya que el gran perjudicado es el propio afiliado a
la ONP.
Si no se cumple con acreditar el pago de 20 años efectivos de aporte al Sistema
Nacional de Pensiones, los afiliados a la ONP no gozarán de una pensión; frente a
116
éste problema es necesario que el Gobierno Nacional asegure una pensión mínima
proporcional, sin perjuicio de cambiar las reglas de cotización para los nuevos
ingresantes y exigirles por lo menos 35 años de cotización como ocurre en otros
países.
Plantear reformas a la gestión de la Caja Militar y Policial también es necesario ya que
ese universo de trabajadores tiene una situación particular derivada de problemas
históricos de administración de los fondos y malas inversiones.
La extinción de la ONP es una propuesta que no supone la eliminación del Sistema
Nacional de Pensiones, por el contrario, supone más bien una reducción del gasto
estatal en burocracia. Planteamos que la gestión de la ONP sea licitada entre las AFP
u otras empresas privadas internacionales expertas en el manejo de pensiones. Como
resultado de la licitación, el ganador cobraría una comisión al Gobierno Nacional, y el
ahorro que se genere con la reducción de la burocracia estatal redundaría en mayores
recursos fiscales destinados al pago de pensiones.
La reforma judicial vinculada con los procesos vinculados al pago de pensiones,
supone en primer lugar que la propia ONP concilie o llegue a transacciones judiciales
o extrajudiciales con sus propios afiliados, de ésta forma se reduciría el gasto por
procesos judiciales. La reforma también se lograría si el propio Sistema Nacional de
Pensiones soluciona en la vía administrativa las demandas, pedidos o impugnaciones
de sus asegurados.
Planteamos la ampliación de las opciones de pensión de jubilación, ya que las
actuales no responden necesariamente a las necesidades de los propios afiliados, y
una prueba de ello es que se ha planteado por ejemplo la Autógrafa de Ley de la
devolución del 95.5% del fondos previsional administrado por las AFP al cumplir los 65
años.
Como alternativas de pensión, adicionales a las existentes, planteamos la siguiente:
Entrega por tramos de porcentajes acumulados del fondo previsional, a razón
de tramos.
Adelantos de devolución del fondo previsional para atender situaciones de
enfermedad terminal comprobada del afiliado o un derecho habiente.
117
Inversión de los recursos del fondo previsional en activos financieros de bajo
riesgo que generen rentas periódicas.
Ahorros a plazo fijo de todo o parte del fondo previsional cubiertos por el Fondo
de Seguro de Depósito.
Planes de pensiones pagados por empresas especializadas o compañías de
seguros, nacionales o extranjeras.
Con relación a la eliminación de barreras burocráticas y simplificación de acceso al
mercado para nuevos actores privados, la experiencia del cambio de la Ley N° 29903
ha demostrado que ciertos grupos financieros tienen interés en ingresen al sistema, y
una opción serían los bancos, financieras o incluso las cajas de ahorro, siempre y
cuando ellos cumplan con determinadas reglas que aseguren la protección e
intangibilidad de los fondos previsionales.
El ingreso de las Cajas de Ahorro y Crédito 10 al mercado previsional resultaría muy
interesante, dado ellas tiene una gran difusión y labores en el territorio nacional; su
ingreso permitiría captar como usuarios previsionales a los dueños y trabajadores de
micro y pequeñas empresas, así como incentivar la formalización de otros actores con
potencial previsional. Para lograr el ingreso de las Cajas de Ahorro y Crédito,
previamente se les debe facultar a ofrecer planes de ahorro con fines previsionales (o
incluso planes de inversión previsional) como parte de los servicios financieros que en
la actualidad ofrecen, con la salvedad que dichos ahorros previsionales deberían estar
protegidos con un Fondo de Seguro del Aporte Previsional (basado en el actual Fondo
de Seguro de Depósitos).
Cabe señalar, que para algunas personas, las Cajas de Ahorro y Crédito han sido
consideradas una atractiva forma de ahorro por las tasas pasivas de interés a plazo
fijo que ofrecen; sin embargo, para que las Cajas de Ahorro y Crédito en el futuro
puedan ser un competidor de las AFP, no sólo se les debe permitir ampliar sus
operaciones a la captación de ahorros con fines previsionales, también se les debe
permitir el llevar a cabo actividades crediticias de largo plazo para, con esas
ganancias, pagar las rentabilidades previsionales a sus usuarios.
Otra forma de permitir el ingreso de un mayor número de competidores modificar las
actuales normas que regulan a las AFP y a las Administradoras de Fondos Mutuos
10 Al respecto, debo agradecer las ideas dadas por mi amigo Víctor Mantilla Falcón, ellas me han
permitido entender las diferencias entre bancos, financieras y cajas de ahorro.
118
para permitir el ingreso de Administradores Previsionales Extranjeros, a quienes
previamente se les exigirá cumplir con requisitos, exigencias y obligaciones, antes de
ser autorizados a captar aportes previsionales de aportantes nacionales.
La propuesta de ingreso de actores extranjeros especializados en la administración
previsional, puede parecer arriesgada a primera impresión, pero para ello nos
basamos en que una primera libertad deber ser la libre circulación de capitales en el
mundo moderno, con la salvedad que quien capte los ahorros previsionales, debe
previamente constituir una empresa formal en el Perú (por ejemplo una sucursal de
una Administradora de Fondos Previsionales extranjera) y cumplir con las exigencias
legales, económicas y de técnicas mínimas que en la actualidad se les exige a las AFP
constituidas en el Perú. Se necesita una mayor competencia, y para ello se debe
ampliar el número de actores o agentes económicos que oferten el servicio de
administración de fondos previsionales.
La licitación de afiliados de las AFP dispuesta por la Ley N° 29903 ha alterado
gravemente las reglas de competencia generando un monopolio temporal de dos
años, y es por ello que dicha norma debe ser modificada; sin dejar de reconocer el
derecho de AFP Hábitat de seguir competiendo en el mercado.
Respecto de la eliminación de la comisión mixta y por saldos, una opción es cambiarla
por la comisión por ingresos teniendo en cuenta que los antiguos afiliados
mayoritariamente optaron por esa fórmula de cálculo. La otra alternativa es establecer
una comisión fija mensual y que a ella se le sume una comisión extraordinaria por
resultados en la administración de los aportes previsionales.
También se podría plantear, que las AFP reduzcan sus comisiones, en casos de
situaciones de rentabilidad negativa de las inversiones, como resultado de una crisis
financiera.
Considerando que el Perú tiene un grave problema de informalidad y de evasión
tributaria, lo que se traduce en la necesidad de un mayor ingreso de recursos fiscales,
una opción es que la reforma previsional considere que los afiliados a las AFP y a la
ONP reciban un crédito fiscal por contribuir en la recaudación del Impuesto General a
las Ventas y del Impuesto a la Renta por las compras o contrataciones de servicios
que ellos efectúan periódicamente. Si bien ello representará un impacto fiscal en el
119
corto plazo, en el largo plazo ello será compensado con una mayor recaudación.;
adicionalmente el crédito fiscal irá depositado a las cuentas individuales previsionales.
La inversión de las AFP es vital en proyectos de infraestructura de uso público, y es
por ello que ellos deben ser promocionados, incluso permitiendo que las propias AFP
puedan participar directamente en proyectos de Asociación Pública Privada mediante
Fideicomisos Especiales Previsionales. Las compañías de seguros que vayan a pagar
pensiones, también deberían poder participar en proyectos de infraestructura de uso
público (puertos, aeropuertos, carreteras, actividad ferroviaria, etc.)11.
Creemos que se debe ampliar el abanico de posibilidades de inversión en activos
financieros, y que desde el inicio los afiliados conozcan las opciones de inversión
agrupadas por paquetes, todo ello en función del fondo de inversiones que el
aportante elija.
Para una mejor regulación del tema previsional, planteamos que se vuelva a un
modelo de Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, como ente
especializado en materia previsional, con la salvedad que dicha entidad pública
también sería responsable de actuar como ente regulador de los Sistemas Públicos de
Pensiones.
El tema previsional es muy complejo, al igual que los temas de banca, financieras y
compañías de seguro, por ello creemos que debe volverse al modelo original.
Por último, creemos que todo sistema previsional, sea público o privado, debe
asegurar el pago mínimo de una pensión, para lo cual debe estar sustentado en un
pilar estatal, un pilar de aportación del trabajador, y un pilar complementario privado.
Todo ello permitirá afrontar los riesgos asociados al incremento de la esperanza de
vida de las personas, con la salvedad que siempre será necesaria una reforma laboral
que acompañe a la reforma previsional.
4.3.2. Reforma de la gestión pública previsional.
11 También debería evaluarse que las AFP invirtiesen en Fondo de Inversión en Renta de Bienes
Inmuebles o en Fideicomisos de Titulización en Renta de Bienes Inmuebles, con la finalidad de que
aprovechen las ganancias derivadas de los sectores inmobiliarios y de construcción (por ejemplo compra,
venta, usufructo, alquileres, financiamiento, etc.).
120
Cuando se creó el Sistema Privado de Pensiones a finales del año 1992, se dispuso la
ceración de una Superintendencia de Administradora de Fondos de Pensiones
(SAFP), la misma que regularía el accionar de las AFP.
Debemos señalar que la Superintendencia de Administradora de Fondos de Pensiones
realizó un importante trabajo sobre regulación de las AFP y sostenibilidad del sistema;
sin embargo en el mes de julio del año 2000 al promulgarse la Ley N° 27328, dicha
entidad fue desactivada y absorbida por la Superintendencia de Banca y Seguros, es
decir que se concentraron funciones y responsabilidades en una sólo entidad que ya
tenía funciones para supervisar a los bancos, financieras, Edpymes, cajas de ahorro y
compañías de seguros.
El organismo regulador de las AFP cumple las funciones de supervisar, normar,
fiscalizar y sancionar, pero no regula los precios ya que ellos están sujetos a la libre
oferta y demanda. Desde un inicio la SBS es competente para autorizar o no la
constitución de una AFP, dentro de un marco legal establecido y luego autorizar el
funcionamiento. Si estas autorizaciones se demoran o contienen excesivos requisitos,
ello supone barreras de acceso al mercado que por ejemplo limita el número de AFP
que operen en el sistema, lo que afectará la libre competencia al limitar o demorar el
ingreso de competidores.
El ejercicio de la función normativa le permite a la SBS diseñar el escenario de
operaciones de las AFP, disponiendo por ejemplo las prácticas que podrá realizar, por
ejemplo en obligaciones que deben cumplir los promotores de ventas y en la
regulación del procedimiento de traslado de afiliados. Si no se establecen
obligaciones ni responsabilidades de los promotores de ventas, se puede incurrir en
excesos al momento de que dichos empleados de las AFP trasladen la información a
los afiliados. Si los procedimientos de traslado son onerosos, se demoran, se limitan
en tiempo, se prohíben o se condicionan irracionalmente, ello restringe la libre
competencia entre las AFP.
La función normativa del ente regulador incide en las operaciones de las AFP, e influye
en la libre competencia y correcto desenvolvimiento del sistema, sea vía la aprobación
del contenido mínimo de los contratos de afiliación o solicitudes d traslado o la
aprobación de nuevas modalidades de operaciones, inversiones o servicios a cargo de
las AFP.
121
Cuando se fiscaliza y se sanciona administrativamente, se garantiza que las AFP
cumplan con sus obligaciones, y que el servicio no ponga en riesgo los fondos de los
afiliados, les garantice rentabilidad, y siempre respete la libre competencia, por ello es
muy importante que se fiscalice en qué activos financieros se invierten, evitando
inversiones en activos sobrevalorados, y garantizando que los activos serán vendidos
oportunamente para prevenir pérdidas.
Es importante que se fiscalicen los siguientes temas: cumplimiento del encaje legal de
las AFP (garantía de solidez financiera y de la rentabilidad), inicio oportuno de la
cobranza judicial a empleadores morosos, control de la inversión de los recursos de
los fondos, labor de los promotores de ventas y de las oficinas de atención de las AFP.
Otro acto importante que promueve y defiende la libre competencia es el Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
(INDECOPI). Ésta entidad, dada sus funciones, por ejemplo podrá intervenir en casos
de restricciones a la libre competencia (por ejemplo concertaciones entre las AFP o
situaciones abuso de posición de dominio), infracciones a las normas de protección al
consumidor, y actos de competencia desleal por publicidad denigrativa o inexacta
entre AFP.
Bajo las reglas del libre mercado, no sería aceptable que los actores económicos se
repartiesen el mercado o fijasen de común acuerdo las comisiones que cobrarán a los
afiliados, y es por ello que la Comisión de Defensa de la Libre Competencia en el
marco del Decreto Legislativo Nº 1034, Ley de Represión de Conductas
Anticompetitivas puede ejercer funciones y sancionar prácticas de concertación de
precios o de abuso de posición de dominio.
Las concentraciones económicas de empresas no están prohibidas por el
ordenamiento jurídico peruano, y es por ello que hemos observado diversas compras y
fusiones de AFP a lo largo de los años, lo que ha generado que se reduzca el número
de competidores. La concentración económica en el mercado de las AFP pone en
evidencia que se ha formado un oligopolio que no repercute positivamente en el
interés de los afiliados, en el futuro debería evaluarse una norma de control de las
fusiones de las AFP; sin perjuicio de la propuesta de ampliar el número de agentes
económicos que compiten con las AFP (futuro ingreso de bancos, financieras, cajas de
ahorros y administradoras de pensiones extranjeras).
122
Como ya hemos señalado en otro punto, la gestión tanto de la ONP como de la Caja
Militar y Policial debe de cambiar, ya que las experiencias históricas de ambas nos
demuestran procedimientos administrativos complejos, largos procesos judiciales,
cuantiosos gastos fijos y variables, así como inversiones que podrían ser más
eficientes.
123
CONCLUSIONES
1. La división entre el Sistema Público de Pensiones, administrado por la Oficina
de Normalización Previsional, y el Sistema Privado de Pensiones, desde sus
orígenes ha sido imperfecta, ya que un universo de afiliados del sistema
público se trasladó al sistema privado, sin considerar que no le era conveniente
dicho cambio debido a sus años de cotización al anterior sistema o por sus
bajas remuneraciones.
Los expedientes de desafiliación a las AFP, nulidades de contratos de
afiliación, y la aprobación en el año 2001 de la Ley N° 27617 referido a la
pensión mínima, son una muestra de ésta problemática, la cual ha
incrementado la desconfianza y críticas al Sistema Privado de Pensiones.
2. A lo largo de los años en que ha venido operando el Sistema Privado de
Pensiones, se han dado una serie de cambios normativos, lo que refleja que no
hay una estabilidad jurídica que permita una predictibilidad de las reglas de
juego, tanto para las existentes AFP, para nuevas empresas privadas que
deciden invertir en el mercado previsional, e incluso para los propios afiliados.
Los cambios normativos han llegado incluso a afectar negativamente al
sistema, dejando de lado sus propias bases, sin respetar las reglas
fundamentales establecidas por la propia Constitución Política del Perú, uno de
estos casos son algunos cambios dispuestos por la Ley N° 29903 aprobada en
el año 2012:
Monopolio temporal de la AFP ganadora de la licitación de afiliados, lo
que afecta la regla de la libre competencia.
Cambio de la metodología de cálculo de la comisión que cobran las AFP
(comisión mixta y comisión por saldo).
3. Observamos que la política pública previsional no ha logrado abordar la
problemática de los trabajadores informales o sub empleados, ni tampoco
generar condiciones para los trabajadores independientes.
Una parte importante del problema previsional a futuro será el universo de
personas que no cotizaron a un sistema previsional. La realidad del Perú pone
124
en evidencia que se requiere de una reforma laboral, la cual se complemente
con reformas tributarias y laborales.
Las aprobaciones de las Leyes N° 30082 y N° 30237, ponen en evidencia que
hay marchas y contramarchas del Estado respecto de la problemática
previsional de los trabajadores independientes; para éste universo de personas
se deben generar incentivos fiscales para que ellos coticen a un sistema
previsional.
Todo sistema previsional, público o privado, debe fomentar el ahorro para el
futuro en el cual una persona ya no pueda estar en condiciones de trabajar, por
lo que es necesario que las cotizaciones o ahorro previsional se vayan
acumulando durante las décadas previas a la edad de jubilación.
4. Pese a los intentos de reforma del Sistema Privado de Pensiones mediante la
aprobación de la Ley N° 29903, no se observa que haya una alineación de
intereses entre las AFP y los afiliados (pasados y presentes), por el contrario
hay un gran descontento por nuevas reglas.
Frente a las demandas sociales insatisfechas de los afiliados, el Congreso de
la República ha optado por aprobar nuevas reglas, con la oposición del Poder
Ejecutivo, disponiéndose la regla de la devolución del 95.5% del fondo
previsional acumulado a la edad de jubilación, o la regla de que aún sin
alcanzar la edad de jubilación un afiliado pueda solicitar el retiro del 25% de lo
acumulado en el fondo para destinarlo a la compra de una primera vivienda.
A fin de lograr una mayor alineación de intereses, una reforma del Sistema
Privado de Pensiones debe considerar por ejemplo los siguientes temas:
Nuevas reglas para el cálculo de la comisión, en favor de los afiliados.
Eliminación de la licitación de afiliados por dos (2) años.
Cobro diferenciado de la comisión en función del tipo de fondo
administrado.
Reglas para incentivar la reducción de costos fijos y variables de las
AFP.
Ampliación de la cartera de activos financieros para inversiones con
amplia rentabilidad positiva.
125
Reducción de la morosidad en el pago de aportes previsionales
retenidos.
Ampliación de los planes y opciones de jubilación.
Reducción de costos y plazos de los procesos judiciales.
5. No es recomendable que constantemente se estén modificando las reglas de
juego vinculadas al Sistema Privado de Pensiones, ello en lugar de ser positivo
resulta más bien negativo en los aspectos políticos y económicos.
Creemos que la aprobación de la Ley N ° 29903 fue apresurada, anti técnica
en algunos aspectos, con poco respaldo político, y que ha generado un mayor
rechazo hacia las AFP por parte de los afiliados.
Desde la creación del Sistema Privado de Pensiones en el año 1992, las reglas
bajo las cuales operan las AFP se han ido cambiando, y en paralelo la Oficina
de Normalización Previsional ha continuado captando a nuevos afiliados sin
que se hayan solucionado sus problemas históricos.
En el Perú, los sistemas previsionales público y privado, tienen sus
imperfecciones, y no se ha abordado una reforma previsional integral; al existir
imperfecciones, los afiliados manifiestan sus quejas y rechazo a ambos
sistemas.
6. Los Sistemas Públicos de Pensiones en el Perú son muy complejos, ya que no
sólo se deben solucionar los problemas de la Oficina de Normalización
Previsional, sino también la Caja Militar y Policial, sumado al universo
beneficiario del Régimen del Decreto Ley N° 20530, por no dejar de mencionar
el universo de los funcionarios del Servicio Diplomático.
Creemos que una reforma previsional integral debería comprender a los
diferentes Sistemas Públicos de Pensiones; si bien ello es complejo, resulta
necesario y un primer paso sería un cambio en la gestión y modelo de
administración de los recursos con que cuenta la Oficina de Normalización
Previsional.
126
7. Una parte del universo de aportantes a la Oficina de Normalización Previsional
no tiene asegurado el cobro futuro de su pensión, y ello se debe
principalmente a lo siguiente:
No cumplen con registrar 20 años de cotizaciones efectivas de aportes
previsionales (ni tampoco 15 años de aportación mínima).
Engorros trámites administrativos al interior de la Oficina de
Normalización Previsional para lograr el reconocimiento de una
pensión.
Largos y costosos procesos judiciales seguidos por los aportantes en
contra de la Oficina de Normalización Previsional para lograr el
reconocimiento del derecho a una pensión, y luego materializar el cobro
de dicho derecho.
La gestión de la Oficina de Normalización Previsional no sólo representa costos
fijos y costos variables que son solventados por el Tesoro Público, sino que
también representa un impacto negativo para los aportantes y para terceros
como el Poder Judicial por la recarga de labores al interior de los órganos
jurisdiccionales especializados en materia contenciosa administrativa o
procesos constitucionales.
Un cambio del modelo es por medio del cierre parcial o total de la Oficina de
Normalización Previsional, permitiendo la concesión de servicios en favor de
terceros para la administración de los aportes previsionales, dicha concesión
respetaría las reglas de los regímenes previsionales que hoy administra la
Oficina de Normalización Previsional, y sólo tendría el efecto de reducir los
costos fiscales que hoy destina el Tesoro Público para dicha entidad pública.
También es preciso señalar, que el Gobierno Nacional representado
principalmente por el Ministerio de Economía y Finanzas, debe cumplir con el
pago de la totalidad de la deuda fiscal para con la Oficina de Normalización
Previsional.
8. Las experiencias internacionales nos demuestran que las reformas
previsionales deben apuntar a incrementar los años de cotización, contar con
mayores ingresos previsionales provenientes tanto de los empleadores como
127
de recursos fiscales, y contar con una respuesta previsional mínima para las
personas que no puedan acceder a una pensión.
Creemos que en el Perú se debe tomar como señal de alerta los efectos que
sobre los sistemas previsionales de diversos países ha tenido la crisis
financiera internacional sobre las pensiones, así como los periodos de
recesión, reducción de la inversión privada, y problemas inflacionarios, ya que
ellos afectan negativamente la administración de los fondos previsionales y
futuras pensiones que se paguen. En el Perú una reforma previsional, se debe
evaluar las experiencias internacionales exitosas, y alejarse de experiencias
previsionales erróneas o efectistas.
128
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