derecho administrativo - tomo 4

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVOTOMO 4 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

AGUSTN GORDILLO

Tratado de Derecho AdministrativoTOMO 4

El procedimiento administrativoCuarta edicin

FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVO Buenos Aires 2000

1 edicin, 1964 2 edicin, 1971 3 edicin, 1980 Reimpresiones varias 4 edicin, 2000

I.S.B.N.: 950-9502-23-5

Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho Administrativo Viamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (1053), Argentina Hecho el depsito que marca la ley 11.723 Impreso en la Argentina Los derechos patrimoniales del autor por la presente edicin pertenecen exclusivamente a la Fundacin de Derecho Administrativo (Inspeccin General de Justicia N C-7924). Este libro puede consultarse gratuitamente en www.gordillo.com pudindose utilizar su material con cita del autor y editor, ttulo de la obra, sitio en la www, captulo y pargrafo o nota utilizado. El autor agradecer cualquier sugerencia o crtica, sea por carta en la direccin arriba indicada, por fax al (541) 322-2169, o a los e-mails: [email protected], [email protected], [email protected]

AGRADECIMIENTOS EN OCASIN DE LA 4 EDICIN DEL T. 4 Agradecemos a los muy distinguidos y apreciados colegas del mundo acadmico, la judicatura y la profesin y en especial la Procuracin del Tesoro de la Nacin que han tenido la generosidad y el afecto de brindarnos su tiempo, su crtica, su informacisn, su ayuda, de mltiples maneras: PEDRO ABERASTURY (H.) MARA MARTA ARCE MARA ISABEL AZARETTO CLAUDIA CAPUTI JULIO RODOLFO COMADIRA HCTOR J. GUERRERO EDUARDO MERTEHIKIAN EUGENIO LUIS PALAZZO JULIO RAFFO ALEJANDRO ROSSI ESTELA B. SACRISTN JORGE SALOMONI ENRIQUE SARAVIA MARA GRACIELA SORBELLO JOS MANUEL UGARTE En la primera etapa, actualizar veinte aos de lo que fueron dos volmenes en la 3 edicin y que ahora requera adems una poda sustancial, nos ayuda-

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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

ron especialmente las Dras. CLAUDIA CAPUTI y ESTELA SACRISTN, en un trabajo mprobo de casi dos aos, que compartimos constantemente y que reconocemos muy especialmente. Luego de esa primera versin actualizada nos ayudaron muchsimo todos los dems excelentes amigos y prestigiosos colegas mencionados, en la nueva lectura, crtica, correccin, informacin adicional, nuevas o mayores reflexiones, etc. Queridos amigos que todos ellos son, no han podido sino darnos excelentes consejos. Podemos no haberlos seguido siempre o en todo detalle, eso no es responsabilidad de ellos, pero s profunda deuda de gratitud nuestra, pues sus consejos y sus crticas, materiales, antecedentes, etc., nos han ayudado decisivamente a repensar y en suma recrear esta nueva edicin, cuando tanto ha cambiado en el nterin. A todos ellos muchas, muchsimas gracias. Y un renovado y especial agradecimiento a las Dras. CAPUTI y SACRISTN, que hicieron una revisin final1 antes de entregar el libro a la imprenta. 2

Agustn Gordillo

N. B.: Algunos temas que se encontraban en este volumen en anteriores ediciones de Procedimiento y recursos administrativos han sido reordenados en las actuales ediciones del Tratado. As, lo que se refiere al concepto de proceso y procedimiento administrativo y a sus principios generales (tomo 2, cap. IX, El procedimiento administrativo, Concepto y principios generales ), la diferencia entre derecho subjetivo e inters legtimo, conceptos tradicionales ahora comprendidos en gran medida por la amplia legitimacin que proporcionan los derechos de incidencia colectiva (t. 2, cap. II, Derecho de incidencia colectiva, cap. III, El derecho subjetivo en el derecho de incidencia colectiva y cap. IV, El inters legtimo), los aspectos prcticos del procedimiento (t. 2, cap. X, El procedimiento administrativo en la prctica). Algn material posterior que se vincula con el tema tambin fue incorporado en el tomo 2, como por ejemplo el captulo XI, El procedimiento de audiencia pblica y el XII, La licitacin pblica. Esos siete captulos del tomo 2 son conceptualmente parte integrante de este volumen, que presupone su lectura o consulta y manejo. 1 Obviamente, las citas a sus respectivos trabajos las ha hecho el autor. 2 En la correccin tipogrfica, control de citas de legislacin y jurisprudencia, control de remisiones, etc., agradecemos la colaboracin de la Dra. M. PAOLA IOVANNA.

INDICEAgradecimientos en ocasin de la 4 edicin del tomo 4 ................................................ 21

Captulo ILAS PARTES I. Capacidad para ser parte ........................................................................................... I-1 1. Capacidad civil y capacidad administrativa ......................................................... I-1 2. La regla general: personas fsicas o jurdicas, asociaciones, etc. ........................ I-3 3. El caso del menor adulto ....................................................................................... I-3 3.1. Menor adulto funcionario pblico ................................................................... I-3 3.2. Menor adulto que ejerce profesin o industria ........................................... I-4 3.3. Menor adulto con ttulo profesional habilitante ............................................ I-5 3.4. Menor adulto que ingresa a la funcin pblica ............................................. I-5 3.5. Menor emancipado por matrimonio o habilitacin ........................................ I-6 3.6. Conclusiones .................................................................................................... I-7 4. Menor impber ....................................................................................................... I-8 5. Menores internados. .............................................................................................. I-9 6. Adultos con capacidad limitada .......................................................................... I-10 6.1. Sordomudos ................................................................................................... I-10 6.2. Enfermedades mentales ................................................................................ I-10 6.3. Otros casos de capacidad limitada ............................................................... I-11 7. Entes estatales con personalidad jurdica .......................................................... I-12 8. rganos administrativos sin personalidad jurdica ........................................... I-13 8.1. rganos que defienden atribuciones del ente al que pertenecen. .............. I-14 8.2. rganos que impugnan actos de un superior jerrquico que ha ejercido control de legitimidad sobre ellos ................................................................. I-15 8.3. Otros casos ..................................................................................................... I-15 9. Funcionarios o empleados pblicos ..................................................................... I-17 10. Sustitucin de partes: herederos ....................................................................... I-17 11. Terceros .............................................................................................................. I-18 II. Representacin y patrocinio de las partes ............................................................... I-21 12. Representacin ................................................................................................... I-21 12.1. Admisibilidad .............................................................................................. I-21

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DEFENSA DEL USUARIO Y DEL ADMINISTRADO

12.2. Quines pueden ser representantes ........................................................... I-22 12.3. Formas de la representacin .................................................................... I-23 12.3.1. Poder notarial ................................................................................ I-23 12.3.2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o letrado ............ I-23 12.3.3. Otros supuestos de copia simple de poder .................................... I-24 12.3.4. Poder apud acta ............................................................................. I-25 12.3.5. Carta-poder autenticada ............................................................... I-25 12.3.6. Carta-poder simple ........................................................................ I-26 12.3.7. Representacin necesaria. Casos en que se requiere probarla ... I-26 12.3.8. Representacin presunta. Gestines verbales ............................. I-26 12.3.9. Mandato tcito ............................................................................... I-27 12.3.10. Gestin de negocios. Casos de urgencia ..................................... I-28 12.4. Intervencin del representante y representado ...................................... I-28 12.5. Extincin ................................................................................................... I-30 12.6. Representacin unificada y su revocacin ............................................... I-30 12.7. Separacin administrativa del mandatario ............................................. I-31 13. Patrocinio ........................................................................................................... I-33 13.1. No exigibilidad .......................................................................................... I-33 13.2. Patrocinio no letrado ................................................................................ I-35 13.3. El patrocinio letrado como garanta constitucional ................................ I-35 13.4. Conveniencia de exigir el patrocinio letrado ........................................... I-35 13.5. Patrocinio y representacin ...................................................................... I-36 13.6. Patrocinio letrado obligatorio y costas ..................................................... I-36 13.7. Patrocinio letrado en el procedimiento impositivo .................................. I-37

Captulo IIEL ADMINISTRADOR I. Introduccin ............................................................................................................... II-1 1. Extensin del concepto de administrador. Su carcter de parte ........................ II-1 II. Facultades respecto al trmite ................................................................................. II-2 2. Resoluciones de mero trmite .............................................................................. II-2 3. Competencia para la decisin acerca de la procedencia formal de los recursos II-3 4. Momento en el cual resolver sobre la admisin formal del recurso ................... II-5 5. Criterio para la admisin de los recursos. El principio pro actione ................... II-5 6. Elevacin al superior de los recursos y denuncias .............................................. II-5 7. El rechazo de escritos por la Mesa de Entradas .................................................. II-6 7.1. Expresiones injuriosas ................................................................................... II-6 7.2. Escritos improcedentes .................................................................................. II-7 7.3. Comparacin y conclusiones. La administracin como accin ..................... II-8 8. La impulsin e instruccin de oficio ..................................................................... II-9 9. Invitacin a las partes a reuniones ...................................................................... II-9 10. Caducidad del procedimiento ........................................................................... II-11 11. Facultades disciplinarias .................................................................................. II-13 11.1. Problemas que presenta .......................................................................... II-13 11.2. La norma legal ......................................................................................... II-14 11.3. Destinatarios de la norma ....................................................................... II-14 11.4. rgano competente para ejercerlas ........................................................ II-16 11.5. Sanciones aplicables ................................................................................ II-16

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11.5.1. Graduacin de su ejercicio ........................................................... II-16 11.5.2. Llamado de atencin o apercibimiento ........................................ II-17 11.5.3. Testado .......................................................................................... II-17 11.5.4. Multas ........................................................................................... II-17 11.5.5. Exclusin de las audiencias ......................................................... II-18 11.5.6. Separacin de los apoderados ...................................................... II-18 III. Facultades respecto al fondo de los recursos ........................................................ II-19 12. Revocacin de su propio acto, impugnado jerrquicamente ........................... II-19 12.1. Limites a la facultad de revocar .............................................................. II-20 13. Revocacin de los actos de los inferiores, impugnados jerrquicamente ....... II-21 14. Revocacin del propio acto luego de resuelto el recurso jerrquico por el su perior ................................................................................................................. II-21 14.1. Admisin del recurso ............................................................................... II-21 14.2. Rechazo del recurso por razones formales .............................................. II-22 14.3. Rechazo de la denuncia de ilegitimidad ................................................. II-22 14.4. Rechazo del recurso ................................................................................. II-22 15. Decisin del recurso. Inadmisibilidad de la reformatio in pejus .................... II-24 IV. Deberes del administrador .................................................................................... II-27 16. Facilitar la defensa del interesado ................................................................... II-27 17. Impulsar el trmite ........................................................................................... II-29 18. Requerir y brindar directamente informes a otras reparticiones .................. II-29 19. Producir la prueba ............................................................................................ II-32 20. Decidir expresamente los peticiones ................................................................ II-33 21. Caracteres y requisitos que debe reunir la decisin ....................................... II-34 21.1. Requisitos previos de validez .................................................................. II-34 21.1.1. Audiencia ...................................................................................... II-34 21.1.2. Procedimientos esenciales ............................................................ II-34 21.1.3. Dictamen letrado .......................................................................... II-34 21.1.4. Causa ............................................................................................ II-35 21.2. Requisitos del acto a emitirse ................................................................. II-35 21.2.1. Competencia .......................................................................................... II-35 21.2.2. Motivacin de hecho y de derecho ........................................................ II-35 21.2.3. Decidir todas las cuestiones propuestas .............................................. II-35 21.2.4. Otros requisitos de validez ................................................................... II-36 22. Continuacin: desistimiento del recurrente y archivo de las actuaciones ..... II-36 22.1. Caso de desistimiento .............................................................................. II-36 22.2. Archivo ..................................................................................................... II-37 V. Recusacin y excusacin .......................................................................................... II-37 23. Procedencia de la recusacin ............................................................................ II-37 24. Oportunidad de plantear la recusacin ........................................................... II-38 24.1. Causales preexistentes ............................................................................ II-38 24.2. Causales sobrevinientes .......................................................................... II-39 25. Efectos de la interposicin de la recusacin .................................................... II-39 26. Causales comunes de recusacin y excusacin ............................................... II-40 27. Otras causales de recusacin ........................................................................... II-43 27.1. El prejuicio personal ................................................................................ II-43 27.2. El prejuzgamiento como causal de recusacin ....................................... II-45 28. La recusacin sin expresin de causa .............................................................. II-46 29. Personas que pueden ser recusadas ................................................................ II-46

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29.1. En general ................................................................................................ II-46 29.2. Individualizacin del o los recusados ...................................................... II-47 29.3. El caso del Presidente y los ministros .................................................... II-48 30. Excusacin. Causales que la hacen obligatoria o facultativa ......................... II-48 31. Trmite. ............................................................................................................. II-50 VI. Responsabilidad del administrador ..................................................................... II-50 32. Caracteres de la responsabilidad civil. Remisin ............................................ II-50 33. Importancia prctica de la responsabilidad civil del funcionario ................... II-51

Captulo IIILOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS I. Concepto ..................................................................................................................... III-1 1. Concepto amplio ................................................................................................... III-1 1.1. Medios de proteccin ..................................................................................... III-1 1.2. Carga del administrado y privilegio incausado de la administracin. Valladar para el acceso a la justicia ................................................................. III-2 2. Diferencias ........................................................................................................... III-4 2.1. Autoridad que los decide ............................................................................... III-4 2.2. Funcin que ejerce el que los decide ............................................................. III-5 2.3. Carcter en que acta quien decide ............................................................. III-5 2.4. Extensin del control ejercido y legitimacin .............................................. III-5 2.5. Facultades procedimentales del rgano decidente ...................................... III-6 2.6. Naturaleza del acto que decide el recurso .................................................... III-7 2.7. Estabilidad de la decisin ............................................................................. III-7 2.8. Recurribilidad de la decisin ........................................................................ III-7 2.9. Unidad de accin, pluralidad de recursos .................................................... III-8 2.10. Onerosidad o gratuidad .............................................................................. III-9 2.11. Intervencin profesional requerida ............................................................ III-9 2.12. Direccin del proceso y del procedimiento ............................................... III-10 2.13. Otras diferencias de procedimiento .......................................................... III-10 3. Recurso, reclamacin y denuncia ...................................................................... III-11 3.1. En la doctrina .............................................................................................. III-11 3.2. En la prctica argentina ............................................................................. III-12 4. El recurso como acto y como derecho ................................................................ III-15 4.1. El recurso es un derecho ............................................................................. III-15 4.2. El recurso es un acto ................................................................................... III-16 4.3. El recurso es un medio de defensa ............................................................. III-16 4.4. Conclusiones ................................................................................................ III-18 II. Requisitos formales ................................................................................................ III-19 5. Los requisitos formales del decreto 1.759/72 .................................................... III-19 5.1. Requisitos generales de cualquier escrito .................................................. III-19 5.2. Requisitos de los escritos que especficamente inician un trmite ........... III-19 5.3. Requisitos propios del recurso .................................................................... III-20 6. Su exigibilidad en la prctica ............................................................................ III-20 7. Requisitos mnimos exigibles ............................................................................ III-21 8. El recurso debe ser escrito. La cuestin de la oralidad. ................................... III-21 8.1. La hiptesis de oralidad. ............................................................................. III-21 8.2. La regla de escritoriedad ............................................................................ III-22

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8.3. Papel ............................................................................................................ III-22 8.4. Escritura ...................................................................................................... III-23 8.5. Firma ........................................................................................................... III-24 9. Presentacin por telegrama o carta documento ............................................... III-25 10. El recurso debe indicar el nombre, apellido y domicilio del recurrente ........ III-27 III. Requisitos sustanciales ........................................................................................ III-27 11. La clara manifestacin de voluntad ................................................................ III-27 12. Fundamentacin del recurso ........................................................................... III-28 IV. Omisin de requisitos formales o sustanciales .................................................... III-29 13. Criterio a seguir ............................................................................................... III-29 14. La complementacin de un recurso con otro .................................................. III-31 V. Efectos de la interposicin del recurso .................................................................. III-32 15. La suspensin o no del acto ............................................................................. III-32 16. Interrumpe el trmino ..................................................................................... III-32 17. No interrumpe la prescripcin de la accin .................................................... III-33 18. Suspende la prescripcin de la accin ............................................................. III-33 18.1. Suspensin por un ao, una sola vez ..................................................... III-33 18.2. Caducidad de la instancia. Remisin ..................................................... III-34 18.3. El plazo del art. 25: sus problemas empiezan en sede administrativa .............................................................................................................. III-35 19. No implica trabar la litis en forma inmutable ............................................... III-36 20. No afecta las facultades del inferior para revocar el acto impugnado .......... III-37 21. Efectos de la interposicin conjunta de ms de un recurso ........................... III-38 21.1. Recursos improcedentes ......................................................................... III-38 21.2. Recursos en subsidio ............................................................................... III-38 22. Hacia la unidad del recurso administrativo ................................................... III-38

Captulo IVVISTAS Y TRASLADOS I. Caracteres que debe reunir el acceso a las actuaciones ........................................... IV-1 1. Vistas y traslados en derecho procesal y en derecho administrativo ................ IV-1 2. Criterio general: el leal conocimiento de las actuaciones .................................. IV-4 3. Vista formal o informal? .................................................................................... IV-6 3.1. Procedimiento correcto: vista automtica .................................................... IV-6 3.2. Procedimientos defectuosos de vista ............................................................ IV-7 4. El traslado otorgado de oficio y la vista a pedido de parte ................................ IV-8 4.1. Oportunidad en que debe disponerse el traslado ........................................ IV-8 4.2. El caso de los sumarios ................................................................................. IV-9 4.3. Los sumarios por monopolio ....................................................................... IV-11 4.4. Los sumarios en la funcin pblica ............................................................ IV-12 5. La notificacin de un acto implica la vista de las actuaciones ........................ IV-15 6. Acceso subsiguiente ........................................................................................... IV-16 7. Formas de tomar vista ....................................................................................... IV-17 7.1. El retiro del expediente en prstamo ......................................................... IV-18 7.2. El derecho a obtener copias del expediente ............................................... IV-19 8. Trminos para tomar la vista ............................................................................ IV-20 8.1. Ausencia de trminos .................................................................................. IV-20

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8.2. Suspensin de los trminos ......................................................................... IV-21 8.3. Caso de denegacin de la vista ................................................................... IV-22 II. Limitaciones a la vista .......................................................................................... IV-23 9. Admisibilidad de declarar reservadas partes del expediente .......................... IV-23 10. rgano competente .......................................................................................... IV-24 11. Indelegabilidad ................................................................................................ IV-26 12. Requisitos del acto. El pedido de la reserva ................................................... IV-26 13. Reserva total o parcial ..................................................................................... IV-27 14. Casos en que pueden reservarse partes del expediente ................................. IV-27 14.1. Principio general ..................................................................................... IV-27 14.2. Informes, dictmenes, pericias ............................................................... IV-29 14.3. Dictmenes sobre un litigio actual ......................................................... IV-30 14.4. Otros ejemplos ......................................................................................... IV-31 15. El envo de expedientes administrativos relacionados con un juicio actual . IV-31 16. Efectos de la reserva ........................................................................................ IV-33 17. Pueden invocarse en la decisin las piezas reservadas? .............................. IV-34 18. La irregularidad en las vistas como causal de nulidad .................................. IV-37

Captulo VNOTIFICACIN Y PUBLICACIN 1. Acto general o particular, productor de efectos jurdicos inmediatos ................ V-1 2. La publicidad del acto como presupuesto del recurso ......................................... V-2 3. Publicacin ............................................................................................................ V-3 4. La publicacin debe reproducir ntegramente el acto ......................................... V-4 5. Notificacin ........................................................................................................... V-5 6. Requisitos y formas de la notificacin vlida. El acto y sus circunstancias ...... V-6 6.1. Notificacin personal ...................................................................................... V-6 6.2. Notificacin espontnea ................................................................................. V-7 6.3. Notificacin por cdula ................................................................................... V-8 6.4. Notificacin por telegrama ............................................................................ V-8 6.5. Por carta, oficio, etc., con aviso de recepcin ................................................ V-8 6.6. Notificacin verbal ....................................................................................... V-10 6.7. Notificacin por edictos, radial, televisiva .................................................. V-10 6.8. La invitacin a notificarse ........................................................................... V-12 6.9. La notificacin en zonas rurales .................................................................. V-12 6.10 Notificacin por fax e e-mail. ...................................................................... V-13 7. Falta de constancia de la notificacin ................................................................ V-13 8. Notificacin y publicacin. Imposibilidad de intercambiarlas .......................... V-14 9. Improcedencia de recurrir un reglamento no publicado ................................... V-15 10. Validez de la notificacin .................................................................................. V-15 10.1. El acto y su motivacin deben notificarse ntegramente ....................... V-15 10.2. El deber de buena fe administrativa de informar fiel e ntegramente recursos y plazos ....................................................................................... V-16 10.3. El caso especfico de la notificacin apta para cerrar la va judicial ..... V-18 11. Notificacin espontnea por el particular ....................................................... V-19 12. Obligacin de notificar ...................................................................................... V-20

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Captulo VIAPERTURA A PRUEBA. MEDIOS DE PRUEBA I. Apertura a prueba ..................................................................................................... VI-1 1. Oportunidad de efectuar la apertura a prueba .................................................. VI-1 2. Ejemplo de expediente mal llevado por no realizarse oportunamente la apertura a prueba ........................................................................................................ VI-2 3. Consecuencias prcticas de ese procedimiento defectuoso ................................ VI-3 4. Ejemplo de tramitacin correctamente efectuada ............................................. VI-3 5. Consecuencias prcticas de este procedimiento ................................................. VI-4 6. Aceptacin del criterio propuesto ........................................................................ VI-5 II. Modalidad de la apertura a prueba ........................................................................ VI-6 7. Produccin informal de la prueba ....................................................................... VI-6 8. Produccin de informes previamente a la eventual apertura a prueba ............ VI-8 9. Quin dispone la apertura a prueba ................................................................... VI-8 10. La apertura a prueba y la fijacin de los hechos a probarse ........................... VI-9 10.1. Apertura a prueba para probar determinadas cuestiones de hecho .... VI-10 11. La apertura a prueba, constituye una facultad discrecional? ...................... VI-10 12. La declaracin de puro derecho ....................................................................... VI-12 13. Impugnacin de la declaracin de puro derecho ............................................ VI-12 14. La iniciacin de un sumario como caso especial de apertura a prueba ........ VI-13 III. Medios de prueba .................................................................................................. VI-15 15. Objeto de la prueba .......................................................................................... VI-15 16. Medios de prueba admisibles .......................................................................... VI-15 17. Inadmisibilidad de las pruebas ilegtimamente obtenidas ............................ VI-16 18. Inadmisibilidad de pruebas secretas, reservadas o confidenciales ....... VI-18 19. Prueba de informes .......................................................................................... VI-19 19.1. Informes de oficinas administrativas .................................................... VI-19 19.2. Informes de personas no estatales ......................................................... VI-20 19.3. Contenido de los informes ...................................................................... VI-21 19.4. Informacin u opinin: informes y dictmenes ..................................... VI-22 20. Informes y delegacin de diligencias procesales ............................................ VI-23 21. Comparacin entre prueba de informes y prueba documental ..................... VI-23 22. Prueba testimonial .......................................................................................... VI-24 22.1. Quines pueden ser testigos: legislacin aplicable ............................... VI-24 22.2. Citacin y audiencia ............................................................................... VI-25 22.3. Caracteres que deben reunir las preguntas .......................................... VI-27 22.4. Caracteres que deben reunir los respuestas ......................................... VI-27 22.5. Repreguntas ............................................................................................ VI-28 22.6. Intrpretes ............................................................................................... VI-29 22.7. La oralidad del testimonio ...................................................................... VI-30 22.8. Prueba testimonial producida por escrito? .......................................... VI-30 23. Funcionarios que pueden declarar por informe ............................................. VI-31 24. Las repreguntas en el testimonio evacuado por informe ............................... VI-33 25. Prueba de posiciones ........................................................................................ VI-34 26. Prueba pericial ................................................................................................. VI-34 26.1. Admisibilidad .......................................................................................... VI-34 26.2. Procedimiento formal o informal ........................................................... VI-35 26.3. Pruebas periciales especiales ................................................................. VI-36

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27. Prueba documental .......................................................................................... VI-37 28. Otros medios de prueba ................................................................................... VI-38 29. La fotografa y firma digitalizadas ................................................................. VI-39

Captulo VIIPRODUCCIN Y VALORACIN DE LA PRUEBA I. Carga de la prueba .................................................................................................. VII-1 1. La carga de la prueba recae sobre la administracin ...................................... VII-1 1.1. La realidad ................................................................................................... VII-1 1.2. El principio jurdico ..................................................................................... VII-2 2. La carga de la prueba y la presuncin de legitimidad del acto administrativo ...................................................................................................................... VII-3 3. La carga de la prueba en sede judicial y administrativa ................................. VII-3 4. Casos comunes a las vas judicial y administrativa ......................................... VII-4 II. Gobierno, produccin y control de la prueba ........................................................ VII-5 5. Gobierno de la prueba ........................................................................................ VII-5 6. El gobierno de la prueba no debe transformarse en un prejuzgamiento ........ VII-6 7. Proposicin de la prueba: oportunidad de hacerla ........................................... VII-7 7.1. Durante el trmino de la prueba ................................................................ VII-7 7.2. Durante el trmino de vista para hacer descargo y ofrecer prueba en los sumarios ................................................................................................. VII-7 7.3. No habiendo trmino de prueba ................................................................. VII-8 7.4. Cuando la administracin introduce posteriormente hechos nuevos ....... VII-9 8. Requisitos materiales de la proposicin de la prueba ...................................... VII-9 9. Admisin de la prueba ..................................................................................... VII-10 9.1. Funcionarios competentes ........................................................................ VII-10 9.2. Criterio de admisin. Admisibilidad y eficacia de la prueba .................. VII-10 10. Produccin concreta de la prueba. Modalidades .......................................... VII-12 10.1. Produccin privada de la prueba ......................................................... VII-12 10.2. Produccin oficial delegada de la prueba ............................................. VII-13 10.3. Produccin de prueba sin apertura a prueba ...................................... VII-14 10.4. Produccin de prueba luego de cerrado el perodo de prueba ............. VII-14 10.5. Produccin judicial de la prueba .......................................................... VII-15 10.6. Produccin presumarial de prueba ...................................................... VII-15 11. Control de la prueba ...................................................................................... VII-16 12. Alegacin sobre la prueba ............................................................................. VII-18 12.1 El derecho ............................................................................................... VII-18 12.2 El ejercicio empricamente til del derecho de alegar ......................... VII-19 III. Valoracin de la prueba ..................................................................................... VII-20 13. Introduccin ................................................................................................... VII-20 14. Valoracin de la prueba en sede administrativa y judicial ......................... VII-20 15. Criterio a seguirse en caso de duda .............................................................. VII-22 16. La apreciacin de la prueba y la presuncin de legitimidad del acto ......... VII-22 17. Arbitrariedad en la apreciacin de la prueba ............................................... VII-23 18. La prueba testimonial en sede administrativa y judicial ............................ VII-23 19. La prueba de confesin del sumariado ......................................................... VII-25 19.1. Principios generales .............................................................................. VII-25 19.2. Valoracin frente a otras pruebas ........................................................ VII-25

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20. Dispensa de prueba ....................................................................................... VII-26 20.1. El conocimiento oficial no es un hecho notorio .................................... VII-27 20.2. Hechos notorio y hecho evidente .......................................................... VII-28 20.3. Hechos legislativos y adjudicativos ................................................ VII-29 21. Los actos administrativos no son instrumentos pblicos. Remisin ........... VII-30

Captulo VIIIEL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO 1. El tiempo en el procedimiento administrativo ................................................ VIII-1 1.1. La lentitud del trmite .............................................................................. VIII-1 1.2. La inexistencia de un responsable del procedimiento .............................. VIII-3 1.3. La mutacin normativa a travs del tiempo ............................................. VIII-4 1.4. La relatividad de los diferentes trminos en el procedimiento ................ VIII-4 1.5. La aplicacin de los plazos de prescripcin ............................................... VIII-7 1.6. La prdida de todo derecho en quince das ............................................... VIII-8 2. Caracteres generales de los plazos o trminos ................................................ VIII-8 2.1. Inaplicabilidad literal de la distincin procesal entre perentoriedad e improrrogabilidad ...................................................................................... VIII-8 2.2. Prorrogabilidad de los trminos de los particulares ................................. VIII-9 2.3. No perentoriedad ...................................................................................... VIII-10 2.3.1. Plazo para acudir a la instancia judicial ....................................... VIII-10 2.3.2. El caso del recurso fuera de trmino ............................................. VIII-11 2.3.3. Caducidad de instancia administrativa ..................................... VIII-12 2.3.4. Alegato ............................................................................................ VIII-12 2.3.5. Defectos formales del recurso ........................................................ VIII-13 2.3.6. Conclusiones ................................................................................... VIII-13 2.4. Obligatoriedad stricto sensu para los individuos? ................................. VIII-14 3. Das hbiles ..................................................................................................... VIII-15 3.1. Das corridos o hbiles ............................................................................. VIII-15 3.2. Das hbiles en la administracin y en la justicia .................................. VIII-15 4. Cmputo de los trminos ................................................................................ VIII-16 4.1. Escritos presentados en las oficinas administrativas ............................ VIII-17 4.2. Escritos presentados por carta ................................................................ VIII-17 4.3. Telegramas ............................................................................................... VIII-17 4.4. Escribano pblico ..................................................................................... VIII-18 4.5. Primeras horas del da siguiente ............................................................. VIII-18 5. Aplicacin analgica de los trminos ............................................................. VIII-19 6. Inaplicabilidad de los trminos ...................................................................... VIII-19 6.1. No se computan respecto de los actos nulos o inexistentes .................... VIII-19 6.2 No se computan respecto de los reglamentos .......................................... VIII-20 6.3 No se computa si no hay notificacin vlida ............................................ VIII-20 7. Suspensin, interrupcin, remisin ............................................................... VIII-20 8. Suspensin de los trminos por pedido de vista de las actuaciones ............. VIII-20 8.1. Efecto suspensivo ex-lege en el orden nacional ....................................... VIII-20 8.2. Efecto no suspensivo en algunas provincias. Conveniencia de interponer el recurso ............................................................................................ VIII-21 8.3. Efecto suspensivo por interpretacin ...................................................... VIII-21 8.3.1. Pedido superfluo de vista ............................................................... VIII-22 8.3.2. Vista informal denegada ................................................................ VIII-22

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8.3.3. Caso de reserva .............................................................................. VIII-24 9. Otros casos de suspensin .............................................................................. VIII-24 9.1. Suspensin espontnea de los trminos por la administracin ............. VIII-24 9.2. Suspensin por causa de fuerza mayor ................................................... VIII-24 10. Interrupcin de los trminos ........................................................................ VIII-24 10.1. Recurso presentado ante autoridad incompetente ............................. VIII-24 10.2. La voluntad de recurrir como requisito de la interrupcin ............... VIII-25 10.3. Interrupcin por recurso o accin judicial .......................................... VIII-26 11. La remisin de los trminos ......................................................................... VIII-27 11.1. En general ............................................................................................ VIII-27 11.2. La remisin en el caso de caducidad de las actuaciones .................... VIII-28 12. Caducidad de las actuaciones ....................................................................... VIII-29 12.1. Paralizacin del procedimiento por causa imputable al particular? VIII-29 12.2. Derecho comparado .............................................................................. VIII-30 12.3. Legislacin nacional ............................................................................ VIII-30 12.3.1. Procedimientos en que no se puede aplicar ............................ VIII-30 12.3.2. Norma que establezca la carga procesal. Plazo de paralizacin ........................................................................................... VIII-30 12.3.3. El acto previo de intimacin .................................................... VIII-21 12.3.4. Nueva inactividad del particular ............................................. VIII-31 12.3.5. El acto declaratorio de la caducidad ........................................ VIII-31 12.3.6. Efectos de la caducidad ............................................................ VIII-31 12.3.7. Crtica al sistema ..................................................................... VIII-32 12.4. Legislacin provincial .......................................................................... VIII-33 13. Trminos de silencio ..................................................................................... VIII-33 13.1. Pretensiones que requieran un pronunciamiento concreto ............... VIII-34 13.2. Reclamo administrativo previo ........................................................... VIII-34 13.3. Recurso de reconsideracin ................................................................. VIII-35 13.4. Recurso jerrquico ............................................................................... VIII-35 13.5. El recurso de alzada ............................................................................. VIII-35 13.6. Recursos que no tienen plazo de denegacin tcita ........................... VIII-36 14. La conclusin del procedimiento administrativo ........................................ VIII-36 14.1 Primero, haber empezado ..................................................................... VIII-36 14.2 El premio de los que vigilan ................................................................. VIII-36

Captulo IXLOS RECURSOS DE RECONSIDERACIN 1. Introduccin. Unidad o pluralidad de recursos administrativos ....................... IX-1 2. Concepto y denominacin .................................................................................... IX-2 2.1. Concepto ........................................................................................................ IX-2 2.2. Denominacin ................................................................................................ IX-3 3. Aspectos generales ............................................................................................... IX-5 3.1. Fuente ............................................................................................................ IX-5 3.2. Trmino para interponerlo ........................................................................... IX-5 3.3. Legitimacin .................................................................................................. IX-5 3.4. Motivos de impugnacin ............................................................................... IX-5 3.5. Ante quin se presenta ................................................................................. IX-6 4. Carcter optativo u obligatorio ........................................................................... IX-6 5. Contra qu actos procede ..................................................................................... IX-7

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5.1. En razn del tipo de acto ............................................................................... IX-7 5.2. Supuestos de improcedencia del recurso de reconsideracin ...................... IX-8 5.3. En razn del rgano del cual emana ............................................................ IX-9 6. rgano competente para resolverlo .................................................................... IX-9 7. Trmino para resolverlo .................................................................................... IX-11 7.1. No habiendo produccin de prueba ............................................................ IX-11 7.2. Habiendo produccin de prueba ................................................................. IX-11 8. Denegacin tcita ............................................................................................... IX-12 9. Denegacin expresa ........................................................................................... IX-12 9.1. Antes de la denegacin tcita ..................................................................... IX-12 9.2. Denegacin expresa de un recurso de reconsideracin interpuesto fuera de trmino .................................................................................................... IX-13 10. La reconsideracin contra actos ya reconsiderados ....................................... IX-13 11. Otros supuestos de recurso de reconsideracin .............................................. IX-14 12. El potestativo recurso de reconsideracin, previo al jerrquico .................... IX-14 13. El potestativo recurso de reconsideracin previo a la accin judicial ........... IX-15 13.1. La tesis del preceptivo recurso de reconsideracin contra decretos dictados de oficio .......................................................................................... IX-16 13.2. Otros caracteres del recurso ................................................................... IX-18 14. El recurso de reconsieracin contra actos de la Direccin General Impositiva- A.F.I.P. ....................................................................................................... IX-19 15. La apertura de la va judicial sin reconsideracin ni intervencin previa del particular .......................................................................................................... IX-20 15.1. No se requiere acto firme ....................................................................... IX-21 15.2. No se requiere intervencin previa del agente para que est agotada la va administrativa ................................................................................... IX-21 16. Reconsideracin y aclaratoria ......................................................................... IX-21 16.1. Denominacin ......................................................................................... IX-22 16.2. Fuente ..................................................................................................... IX-22 16.3. Trmino para interponerlo ..................................................................... IX-23 16.4. Legitimacin ............................................................................................ IX-23 16.5. Motivos de impugnacin ......................................................................... IX-23 16.6. Ante quin se presenta ........................................................................... IX-23 16.7. Contra qu actos procede ........................................................................ IX-23 16.8. rgano competente para resolverlo ....................................................... IX-24 16.9. Trmino para resolverlo ......................................................................... IX-24 16.10. Denegacin tcita .................................................................................. IX-24 17. Reconsideracin y rectificacin ....................................................................... IX-24 17.1. Denominacin ......................................................................................... IX-25 17.2. Fuente ..................................................................................................... IX-25 17.3. Trmino para interponerlo ..................................................................... IX-25 17.4. Legitimacin ............................................................................................ IX-25 17.5. Motivos de impugnacin ......................................................................... IX-24 17.6. Ante quin se presenta ........................................................................... IX-25 17.7. Contra qu actos procede ........................................................................ IX-25 17.7.1. En razn del tipo de acto ............................................................. IX-25 17.7.2. En razn del rgano del cual emana .......................................... IX-25 17.8. rgano competente para resolverlo ....................................................... IX-26 17.9. Trmino para resolverlo ......................................................................... IX-26 17.10. Denegacin tcita .................................................................................. IX-26 18. Reconsideracin y revisin .............................................................................. IX-26

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18.1. Denominacin ......................................................................................... IX-27 18.2. Fuente ..................................................................................................... IX-27 18.3. Trmino para interponerlo ..................................................................... IX-27 18.4. Legitimacin ............................................................................................ IX-28 18.5. Motivos de impugnacin ......................................................................... IX-28 18.6. Ante quin se presenta ........................................................................... IX-28 18.7. Contra qu actos procede ........................................................................ IX-28 18.8. rgano competente para resolverlo ....................................................... IX-29 18.9. Trmino para resolverlo y denegacin tcita ........................................ IX-29

Captulo XEL RECURSO JERRQUICO 1. Concepto y terminologa ....................................................................................... X-1 1.1. El rgimen anterior ........................................................................................ X-1 1.2. El rgimen actual ........................................................................................... X-1 1.3. La tendencia propuesta (o real?) .................................................................. X-2 2. Utilizacin ............................................................................................................. X-3 2.1. Recurso de reconsideracin y recurso jerrquico .......................................... X-3 2.2. Denegacin tcita de la reconsideracin ....................................................... X-4 2.3. Recurso jerrquico con o sin reconsideracin previa .................................... X-5 3. Unidad o pluralidad de recursos en va jerrquica ............................................. X-5 4. Ante quin se interpone ........................................................................................ X-5 5. Contra qu actos procede ...................................................................................... X-6 5.1. En razn del rgano ....................................................................................... X-6 5.2. En razn de la materia .................................................................................. X-6 5.3. En razn del tipo de acto ................................................................................ X-6 5.3.1. Acto administrativo en sentido estricto .............................................. X-6 5.3.2. Contratos administrativos ................................................................... X-7 5.3.3. Reglamentos ......................................................................................... X-7 6. Actos excluidos del recurso ................................................................................. X-10 7. Por qu motivos se puede recurrir ..................................................................... X-11 7.1. Motivos de legitimidad ................................................................................. X-11 7.2. Motivos de oportunidad ............................................................................... X-11 8. Legitimacin ........................................................................................................ X-12 8.1. Derecho subjetivo ......................................................................................... X-12 8.2. Inters legtimo ............................................................................................ X-13 8.3. Derechos de incidencia colectiva ................................................................. X-13 8.4. Inters simple ............................................................................................... X-13 9. Trmino para interponer el recurso ................................................................... X-14 9.1. La regla ......................................................................................................... X-14 9.2. Es una espada de Damocles ......................................................................... X-14 10. Requisitos del recurso ....................................................................................... X-15 11. Elevacin del recurso jerrquico ...................................................................... X-15 11.1. En general ................................................................................................ X-15 11.2. Caso de denegacin expresa de la reconsideracin ................................ X-15 11.3. Caso de denegacin tcita ....................................................................... X-16 11.4. A quin se lo eleva ................................................................................... X-16 12. Ante quin se tramita el recurso ...................................................................... X-17 12.1. En general ................................................................................................ X-17

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12.2. Cuando se impugnan actos del ministro ................................................. X-18 12.3. La figura del Jefe de Gabinete ................................................................ X-20 13. Prueba y alegato ............................................................................................... X-21 14. Dictamen de la Direccin de Asuntos Jurdicos .............................................. X-21 15. Dictamen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin ...................................... X-22 16. Casos en que se requiere el dictamen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin ................................................................................................................ X-27 16.1. Recurso contra un acto del ministro ....................................................... X-27 16.2. Cuestiones jurdicas complejas ............................................................... X-27 16.3. Jurisprudencia administrativa uniforme ............................................... X-27 16.4. Erario pblico ........................................................................................... X-28 16.5. Conveniencia ............................................................................................ X-28 17. Plazo para la decisin y su cmputo ................................................................ X-28 18. Decisin expresa ............................................................................................... X-29 19. Denegacin tcita .............................................................................................. X-29

Captulo XIRECURSO DE ALZADA 1. Terminologa ........................................................................................................ XI-1 2. Competencia ......................................................................................................... XI-2 2.1 No existe jerarqua ......................................................................................... XI-2 2.2. Tendencia hacia el decreciente nivel jerrquico para resolver la alzada ... XI-2 2.3 Tendencia hacia la restriccin del objeto de la alzada ................................. XI-3 2.4 Tendencia normativa a la supresin de la alzada ........................................ XI-3 2.5. Derecho comparado ....................................................................................... XI-5 2.6. El cambio constitucional de 1994 ................................................................. XI-6 2.7. Procedencia en ausencia de norma legal expresa ........................................ XI-6 3. Actos susceptibles de ser recurridos, o excluidos de la alzada .......................... XI-7 3.1. Introduccin ................................................................................................... XI-7 3.2. Entes autrquicos. Empresas o sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado ................................................................................................ XI-7 3.3. La cuestin en la Ciudad de Buenos Aires .................................................. XI-8 3.4. Entes reguladores ......................................................................................... XI-8 3.5. La evolucin en materia de Universidades nacionales ............................... XI-9 3.6. Entes tributarios ......................................................................................... XI-10 3.7. Provincias y municipios .............................................................................. XI-10 3.8. Entes interjurisdiccionales ......................................................................... XI-11 3.9. Casos en que la Nacin no es parte ............................................................ XI-12 3.10. rganos o entes con procedimientos especiales seudo-jurisdiccionales en sede administrativa ............................................................................. XI-12 3.11. Personas no estatales ................................................................................ XI-13 3.12. Otros casos ................................................................................................. XI-13 4. Plazo. Interposicin del recurso ........................................................................ XI-14 5. Eleccin de la va judicial o administrativa ...................................................... XI-15 5.1. En general ................................................................................................... XI-15 5.2. Eleccin de la va judicial ............................................................................ XI-16 5.3. Eleccin de la va administrativa ............................................................... XI-18 5.4. La cuestin de los plazos ............................................................................. XI-18 6. Alcances de la decisin. Reforma y sustitucin del acto .................................. XI-20

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7. Conclusin. El precedente de los EE.UU. ......................................................... XI-21

AnexosDecreto 229/2000: Carta compromiso con el ciudadano .............................................. A-1 Creacin del programa ............................................................................................. A-3 Finalidad ................................................................................................................... A-3 Principios rectores .................................................................................................... A-5 Pautas de aplicacin ................................................................................................. A-6 mbito de aplicacin ................................................................................................. A-6 Autoridad de aplicacin ............................................................................................ A-7 Consejo consultivo ..................................................................................................... A-8 Informe de avance ..................................................................................................... A-8 Creacin de la distincin .......................................................................................... A-9 25.188: Ley de tica pblica ........................................................................................ A-11 Objeto y Sujetos ...................................................................................................... A-11 Deberes y pautas de comportamiento tico ........................................................... A-11 Rgimen de declaraciones juradas ......................................................................... A-13 Antecedentes ........................................................................................................... A-17 Incompatibilidades y Conflicto de intereses .......................................................... A-17 Rgimen de obsequios a funcionarios pblicos ...................................................... A-18 Prevencin sumaria ................................................................................................ A-18 Comisin Nacional de tica Pblica ...................................................................... A-19 Reformas al Cdigo Penal ...................................................................................... A-21 Publicidad y divulgacin ......................................................................................... A-24 Vigencia y disposiciones transitorias ..................................................................... A-25 Ley 24.759: Convencin Interamericana Contra la Corrupcin ............................... A-27 Definiciones ............................................................................................................. A-27 Propsitos ................................................................................................................ A-27 Medidas preventivas ............................................................................................... A-28 mbito ..................................................................................................................... A-29 Jurisdiccin ............................................................................................................. A-29 Actos de corrupcin ................................................................................................. A-29 Legislacin Interna ................................................................................................. A-30 Soborno transnacional ............................................................................................ A-30 Enriquecimiento Ilcito ........................................................................................... A-31 Notificacin ............................................................................................................. A-31 Desarrollo progresivo .............................................................................................. A-31 Efectos sobre el patrimonio del Estado .................................................................. A-32 Extradicin .............................................................................................................. A-32 Asistencia y cooperacin ......................................................................................... A-33 Medidas sobre bienes .............................................................................................. A-33 Secreto bancario ...................................................................................................... A-34 Naturaleza del acto ................................................................................................. A-34 Autoridades centrales ............................................................................................. A-34 Aplicacin en el tiempo ........................................................................................... A-34 Otros acuerdos o prcticas ..................................................................................... A-35 Firma ....................................................................................................................... A-35 Ratificacin .............................................................................................................. A-35 Adhesin .................................................................................................................. A-35

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21A-35 A-35 A-36 A-36 A-36

Reservas .................................................................................................................. Entrada en vigor ..................................................................................................... Denuncia ................................................................................................................. Protocolos adicionales ............................................................................................. Depsitos del instrumento original ........................................................................

Captulo I

LAS PARTES 1I. Capacidad para ser parte 1. Capacidad civil y capacidad administrativa Todos los sujetos de derecho (sean personas fsicas o jurdicas: asociaciones, cooperativas, federaciones, fundaciones, corporaciones, etc.) con capacidad civil pueden ser partes en el procedimiento administrativo. En cualquier caso, la capacidad administrativa es mayor que la civil, lo que se aprecia particularmente en diversas hiptesis puntuales referidas a los menores de edad, que analizamos a partir del 3. No interesa su gnero, nacionalidad ni domicilio, aunque en este ltimo caso puede requerirse la constitucin de un domicilio legal al efecto del procedimiento.1.1 Ver tambin BOSCH, JORGE TRISTN, El procedimiento administrativo en los Estados Unidos de Amrica, Montevideo, 1953; HUTCHINSON, TOMS, Ley nacional de procedimiento administrativo. Ley 19.549, t. I, Buenos Aires, Astrea, 1985; t. II, Buenos Aires, Astrea, 1988, Rgimen de procedimientos administrativos, Buenos Aires, Astrea, 1991; LINARES, JUAN FRANCISCO, Sistema de recursos y reclamos en el procedimiento administrativo, Buenos Aires, Astrea, 1974; ABERASTURY (H.) PEDRO y CILURZO, MARA ROSA, Curso de procedimiento administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1998; CANOSA, ARMANDO, Los recursos administrativos, Buenos Aires, baco, 1996; REVIDATTI, GUSTAVO A., Las partes en el procedimiento administrativo, en DIEZ y otros, Acto y procedimiento administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, 1975, p. 100; DROMI, ROBERTO, El procedimiento administrativo, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1996; BEZZI, OSVALDO M., Ley de procedimiento administrativo, anotada y comentada, La Plata, 1971; SARMIENTO GARCA, JORGE H. y PETRA RECABARREN, GUILLERMO M., Ley de procedimiento administrativo de Mendoza, Mendoza, 1973; REVIDATTI, G USTAVO A. y SASSN, JOS, Procedimiento administrativo en la Provincia de Corrientes. Ley 3460 comentada, Corrientes, Cicero Ediciones, 1987; UNIVERSIDAD AUSTRAL, Procedimiento administrativo, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin, 1998; BREWER CARAS, ALLAN RANDOLPH, Principios del procedimiento administrativo, Madrid, Civitas, 1990; BACACORZO, GUSTAVO, Reglamento de procedimientos administrativos, Lima, 1979, 3 ed.; QUIRS CORONADO, ROBERTO , Ley general de la administracin pblica, San Jos, 1996, p. 137 y 148; CRDOBA ORTEGA, JORGE, Ley general de la administracin pblica, San Jos, IJSA, 1998; ARAUJO JUREZ, JOS, Tratado de derecho administrativo formal, Valencia, Venezuela, Vadell, 1998, 3 ed.

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Es de destacar que la capacidad para actuar ante la administracin pblica2 es no slo igual3 sino mayor que la capacidad civil,4 por lo que es necesario considerar los casos en que esa extensin se produce. Tambin hay ciertas modalidades, producto de normas especficas, que corresponde analizar en cada caso en particular. En primer lugar, cabe destacar que an cuestionndose a un presentante que invoca la calidad de parte en el procedimiento administrativo su aptitud legal a los fines de su pretensin de fondo, debe con todo admitrsele en calidad de parte a los efectos de dirimir la cuestin controvertida respecto a la forma, hasta que sta se resuelva en forma definitiva.5 Su aptitud procesal es condicional.61.2 No vemos necesario distinguir entre capacidad jurdica procesal (capacidad para ser parte) y capacidad de obrar procesalmente (capacidad procesal), como GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, El procedimiento administrativo espaol en la doctrina cientfica, Madrid, 1972, p. 270 a 274; ley alemana de procedimiento administrativo de 1976, arts. 11 y 12. La ley alemana reconoce la capacidad para ser parte y para obrar procesalmente a las autoridades u rganos administrativos [arts. 11, inc. 3) y 12, inc. 4)], no obstante que ello ocurre as a pesar de su carencia de personalidad jurdica genrica: MEYER, HANS y BORGS-MACIEJEWSKI, HERMANN, Verwaltungsverfahrensgesetz, Frankfurt am Main, Metzner, 1976, p. 82; WOLFF, HANS J. y BACHOF, OTTO, Verwaltungsrecht, III, Mnich, Beck, 1978, 4 ed., p. 326 y ss. Seala M A R T E N S , J O A C H I M , Die Praxis des Verwaltungsprozesses, Mnich, 1975, p. 39, que la cuestin de la capacidad para ser parte no es muy transparente, aunque s es indubitablemente ms amplia en el procedimiento administrativo. 1.3 En el clsico reglamento de procedimiento administrativo peruano, p.ej, se reconoca capacidad administrativa a quienes la tienen civil: BACACORZO, op. cit., arts. 4 y 22. Pero con el nuevo rgimen se lo sustituy por el D.L. 25.035: BACACORZO, El procedimiento administrativo en el Per, en autores varios, Derecho administrativo. Libro de homenaje al profesor Dr. Miguel S. Marienhoff, Buenos Aires, Editorial AbeledoPerrot, 1998, p. 566. Se trata de la solucin ms tradicional que entre nosotros sigue La Pampa, art. 5 del decreto-ley de procedimiento administrativo. En cambio y como sealamos en el texto a continuacin, la tendencia predominante y a nuestro juicio correcta es reconocer mayor capacidad administrativa que civil. La Ley General de la Administracin Pblica de Costa Rica (1978) sigue la solucin tradicional en su art. 282, inc. 1; a la inversa, la Sala Constitucional de ese pas ha admitido capacidad para interponer un amparo a un menor de edad. El art. 30, tt. III de la ley de procedimientos administrativos espaola (ley 30/1992, de 26 de noviembre) establece que Tendrn capacidad de obrar ante las Administraciones Pblicas, adems de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacitacin afecte el ejercicio y defensa de los derechos de que se trate. Puede advertirse que tambin en el derecho espaol, la capacidad para actuar en el procedimiento administrativo es ms amplia que la capacidad civil ordinaria. 1.4 Y no podra ser menor porque entonces estara afectando principios de la legislacin nacional en materia sustantiva. Ver REVIDATTI, Las partes..., op. cit., p. 100. Dicen SARMIENTO GARCA y PETRA RECABARREN, op. cit., que puede hablarse de una verdadera capacidad especfica de derecho pblico, mayor que la civil. En igual sentido la ley alemana de procedimiento administrativo de 1976, art. 12, inc. 1, ap. 2 in fine; MEYER y BORGS -MACIEJEWSKI, op. cit., p. 84, explican algunos casos de capacidad de menores de ms de siete aos, cuando pueden actuar con efectos jurdicos en determinados alcances. 1.5 MARTENS, op. cit., p. 39, parte 2, cap. 4, 3. 1.6 BLOMEYER, citado por MARTENS, op. loc. cit.

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2. La regla general: personas fsicas o jurdicas, asociaciones, etc. La regla general es amplia y reconoce aptitud para ser parte a toda persona fsica o jurdica. En el caso de las asociaciones y de categoras amplias de personas (usuario actual o potencial; afectado actual o potencial; vecino, jubilado, potencial oferente, ciudadano, etc.) la cuestin se vincula tambin a la legitimacin. Ya vimos en el t. 2, caps. II a IV, todo lo referente a estas nuevas categoras constitucionales y a ellas nos remitimos. Nos referiremos a continuacin a algunos casos especiales de aptitud para ser parte en el procedimiento. 3. El caso del menor adulto Antiguamente las normas autorizaban a los menores adultos slo con limitaciones el carcter de parte en el procedimiento administrativo.1 Hoy el principio es categrico: Los menores adultos tendrn plena capacidad para intervenir directamente en procedimientos administrativos como parte interesada en la defensa de sus propios derechos subjetivos o intereses legtimos.2 No se exige en ningn caso, pues, la autorizacin paterna o en su defecto dispensa administrativa que antiguamente se requera, para actuar ante la administracin pblica. Por supuesto, ello no altera el derecho de fondo y si el menor no est emancipado no puede por ejemplo salir del pas sin autorizacin de sus padres: ello es cuestin civil, no administrativa.3 Sin embargo, no todas las legislaciones provinciales, an las posteriores a dicha norma nacional, contienen igual amplio mecanismo de reconocimiento de capacidad al menor adulto4 para actuar como parte en el procedimiento administrativo; ello obliga a distinguir algunos supuestos: 3.1. Menor adulto funcionario pblico En el caso de un menor adulto que se desempee en una funcin pblica, parece lgico reconocerle para toda cuestin referente a su ejercicio el derecho3.1 Explicamos dicho rgimen en Procedimiento y recursos administrativos, Buenos Aires, 1971, 2 ed., p. 124 y ss. 3.2 Art. 3, segunda parte, del reglamento de procedimiento administrativo, decreto 1759/72 (t.o. 1991). En igual sentido Salta, decreto-ley 5348/78, art. 115. Comparar Entre Ros, art. 4, quinto prrafo: Los menores adultos pueden actuar directamente, sin necesidad de autorizacin del padre o tutor, cuando el trmite administrativo resulta de una relacin jurdica que vincula directamente a la administracin y al menor. Para el orden nacional ver HUTCHINSON, Ley Nacional..., op. cit., p. 41; CANOSA, op. cit., p. 85; ABERASTURY (H.) y CILURZO, op. cit., p. 64 y ss. 3.3 Procuracin del Tesoro de la Nacin, Dictmenes, 132: 92; 201: 159, citados por ABERASTURY (H.) y CILURZO, op. cit, p. 65, nota 24 in fine. 3.4 Son menores impberes los que an no tuvieren la edad de catorce aos cumplidos y adultos los que fueren de esta edad hasta los veintin aos cumplidos (art. 127 del Cdigo Civil). Carecen de una norma similar a la nacional Chaco, Corrientes, Mendoza, Buenos Aires, La Pampa, etc.

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de intervenir por s, sin previa autorizacin paterna, en todo el procedimiento respectivo.5 Dicha solucin se halla reforzada por el art. 283 del Cdigo Civil: Se presume que los menores adultos, si ejercieren algn empleo, profesin o industria, estn autorizados por sus padres para todos los actos y contratos concernientes al empleo, profesin o industria, sin perjuicio a lo dispuesto en el artculo 131. Las obligaciones que de estos actos nacieren recaern nicamente sobre los bienes cuya administracin y usufructo, o slo el usufructo, no tuvieren los padres. Si bien la ley 23.264, al reformar as la norma, suprimi la referencia al empleo pblico, no parece que pueda interpretrsela restrictivamente. Por ello consideramos que es una solucin aplicable al empleo pblico. Por ello, el peticionar a sus superiores o cuestionar las disposiciones administrativas generales o particulares que lo afecten cae en el mbito de la norma. El menor adulto puede actuar por s, sin necesidad de autorizacin paterna ni de explicacin de por qu no la tiene, ya que ella se presume en virtud del art. 283 del Cdigo Civil.6 Igual solucin estimamos aplicable, por extensin, a los menores adultos que estn sometidos a cargas pblicas personales, tales como el servicio militar obligatorio cuando exista. Si bien la distincin entre funcin pblica y carga pblica se suele establecer en el sentido de que en el primer caso el individuo ingresa voluntariamente a los cuadros de la administracin y en el segundo su vnculo es obligatorio o legal, de todos modos en ambas hiptesis se trata de un rgano del Estado, con una doble situacin jurdica: en cuanto rgano y en cuanto persona.7 Trtese de una persona ingresada a la administracin por su voluntad o por disposicin de la ley, la situacin nos parece sustancialmente igual en cuanto a la necesaria capacidad de esa persona para todos los actos referentes a su empleo o funcin. 3.2. Menor adulto que ejerce profesin o industria Por lo dems, en otra hiptesis contemplada por el art. 283 del Cdigo Civil, la solucin debiera en principio ser la misma. En efecto, si se presume que el3.5 Conf. REVIDATTI, op. cit., p. 100; GONZLEZ PREZ, Los recursos administrativos, Madrid, 1969, 2 ed., p. 57; VILLAR y ROMERO, JOS M. Derecho procesal administrativo, Madrid, 1944, 1 ed., p. 46;Rev. Der. Priv., s.d., 2 ed. ZANOBINI, GUIDO, Corso di diritto amministrativo, t. II, Miln, 1958, p. 60; HEREDIA, HORACIO H., Los medios administrativos para la proteccin de los administrados, en Revista del Colegio de Abogados de Buenos Aires, 1945, vol. 2, p. 261 y ss.; MARIENHOFF, MIGUEL S., Tratado de derecho administrativo, t. I, Buenos Aires, 1965, p. 686; Buenos Aires, 1995, 5 ed., p. 798; comp. BIELSA, RAFAEL, Derecho administrativo, t. V, Buenos Aires, 1957, p. 156. 3.6 En este sentido se pronuncia el art. 4, quinto prrafo, de la legislacin de Entre Ros: Los menores adultos pueden actuar directamente, sin necesidad de autorizacin del padre o tutor, cuando el trmite administrativo resulta de una relacin jurdica que vincula directamente a la administracin y al menor. 3.7 Ver supra, t.1, cap. IX, 3.

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menor adulto que tiene una profesin o industria (por ejemplo, un taller) est autorizado para todos los actos y contratos, concernientes a sta, resulta lgico considerar que si un acto administrativo lo afecta en esa profesin o industria (por ejemplo, una orden de clausura del taller, o una multa por malas instalaciones) y el menor desea impugnarlo en sede administrativa, ese acto de impugnacin estar comprendido dentro de todos los actos concernientes al ejercicio de su industria y por lo tanto l estar autorizado a efectuarlo sin necesidad de especial y expresa autorizacin paterna.8 3.3. Menor adulto con ttulo profesional habilitante De acuerdo con la reforma al art. 128 del Cdigo Civil. El menor que hubiere obtenido ttulo habilitante para el ejercicio de una profesin podr ejercerla por cuenta propia sin necesidad de previa autorizacin. Esta norma consagra para el menor profesional capacidad legal para el ejercicio de su profesin, separndolo as del menor industrial, al cual el art. 283 le presume autorizacin paterna, pero no le confiere legalmente capacidad propia. La capacidad legal del menor puede emerger tanto de un ttulo profesional estatal como no estatal.9 En consecuencia, los menores con ttulo profesional habilitante, con las distinciones efectuadas, tienen plena capacidad para el ejercicio de su profesin y pueden por tanto actuar ante la administracin a esos efectos sin necesidad de autorizacin paterna o ministerial. En el caso de profesiones el art. 128 del Cdigo Civil. En efecto, la expresin ttulo habilitante para el ejercicio de una profesin tiene una clara connotacin en el sentido de ttulo obtenido despus de cursos o estudios superiores de cierto nivel terciario, como mnimo cuatro aos, por el momento. En tales profesiones, por ello, resultara nuevamente de aplicacin el art. 283, que los presume autorizados para el ejercicio de su profesin o industria. 3.4. Menor adulto que ingresa a la funcin pblica Los menores adultos de ms de dieciocho aos tienen capacidad civil para celebrar contrato de trabajo en actividad honesta sin consentimiento ni autorizacin de su representante,10 lo que sin duda comprende el ingreso a la funcin pblica, pasantas, etc. En consecuencia, el individuo de ms de dieciocho3.8

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En sentido similar HEREDIA, op. cit., p. 261; comparar MARIENHOFF, op. cit., p. 686; 5 ed., p.

3.9 Actualmente, estn equiparadas tanto las instituciones universitarias como las instituciones de educacin superior no universitarias estatales o privadas reconocidas, que cumplen los requisitos establecidos para ello que no distinguen entre institutos estatales o no estatales (ley 24.521, arts. 1, 24 y 40 a 43). 3.10 Art. 128 del Cdigo Civil, que agrega: quedando a salvo al respecto las normas del derecho laboral.

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aos que se presenta a un concurso para ingresar a la funcin pblica, est ejerciendo el acto de oferta de contrato de trabajo,11 encontrndose plenamente capacitado para ello. Se sigue de all que tambin tiene capacidad civil para impugnar todos los actos que sean parte del referido concurso.12 Si, en cambio, se tratara de un menor adulto de menos de dieciocho aos, necesitara autorizacin paterna para ingresar a la funcin pblica. Pero como mnimo y por extensin del art. 283 del Cdigo Civil, si se ha presentado

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