Agustn Gordillo TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVOTOMO 1

PARTE GENERAL ARTE5 edicin

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FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVO

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

TOMO 1

PARTE GENERAL

AGUSTN GORDILLO

Tratado de Derecho AdministrativoTOMO 1

Parte GeneralQuinta edicin

FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVO Buenos Aires 1998

1 edicin, 1974 Reimpresiones varias 2 edicin, 1994 3 edicin, 1995 4 edicin, 1997 1 edicin Colombiana (Biblioteca Jurdica Dik) y F.D.A., Medelln, 1998 5 edicin, 1998

I.S.B.N.: 950-9502-16-2Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho Administrativo Viamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (1053), Argentina Hecho el depsito que marca la ley 11.723 Impreso en la Argentina Los derechos patrimoniales del autor por la presente edicin pertenecen exclusivamente a la Fundacin de Derecho Administrativo (Inspeccin General de Justicia N C-7924). Este libro puede consultarse gratuitamente en w w w.gordillo.com pudindose utilizar su material con cita del autor y editor, ttulo de la obra, sitio en la www, captulo y pargrafo o nota utilizado. El autor agradecer cualquier sugerencia o crtica, sea por carta en la direccin arriba indicada, por fax al (541) 322-2169, o a los e-mails: agustin@gordillo.com, gordillo@satlink.com, gordillo@impsat1.com.ar

PROLOGO

1. Esta tercera edicin del tomo 1 del Tratado tiene todava mucho de lo que fueron la primera y segunda edicin, en 1962 y 1966, de nuestra Introduccin al derecho administrativo, con ms sus concomitantes o posteriores Estudios de derecho administrativo (1963), El acto administrativo (1963 y 1969), Procedimiento y recursos administrativos (1964 y 1971), Empresas del Estado (1966), Derecho administrativo de la economa (1966), Derecho administrativo de la planificacin (Bogot, 1967), Planificacin, participacin y libertad en el proceso de cambio (Mxico y Buenos Aires, 1973), Principios gerais de direito pblico (San Pablo, 1978), Introduccin al derecho de la planificacin (Caracas, 1981). En ese estadio de nuestra formacin llegamos a la primera edicin, desde 1974 a 1982, del presente Tratado de derecho administrativo. 2. Hacia el final de ese perodo fuimos desgranando introspecciones y estudios separados, especialmente Problemas del control de la administracin pblica en Amrica Latina (Madrid, 1981), La administracin paralela. El parasistema jurdico administrativo (Madrid, 1982 y en versin italiana, Miln, 1987; reimpresin espaola, Madrid, 1995), Participation in Latin America (Nueva York, 1982), Teora general del derecho administrativo (Madrid, 1984), El mtodo en derecho (Madrid, 1988 y 1995), Derechos humanos (1990 y 1992).

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3. A partir del cambio econmico mundial que comienza en la dcada del 80 y se entroniza en la Argentina con la reforma del Estado en 1989, comenzamos luego a publicar, en el extranjero y en el pas, diversos estudios aislados: era una realidad diferente, y normas distintas, a las que dieron basamento a la primigenia construccin del Tratado de derecho administrativo. Escribimos un libro sobre La reforma del Estado que no vio la luz por las incesantes modificaciones fcticas y normativas. Una segunda edicin del tomo 1 en 1994, por lo expuesto, todava no desarrollaba el cambio, aunque lo anunciaba; ya se vean los primeros efectos del actual orden mundial, y as fue como incorporamos lo que habamos adelantado en 1990: 1 la supranacionalidad operativa de los tratados, particularmente los de derechos humanos. 4. La Constitucin de 1994 ha receptado muchas de las ideas que antes de ella expusimos en este Tratado, no porque se siguiera nuestro criterio, sino porque eran ideas ya divulgadas por otros, cuyo tiempo finalmente haba llegado. Simultneamente, las polticas econmicas mundiales y nacionales de hoy se tornan ya demasiado notorias como para no incluirlas en un tratamiento sistemtico de las bases y algunas instituciones del derecho administrativo. Ello, unido a las reflexiones que en estos aos fuimos desgranando en trabajos sueltos, ditos o inditos, lleva por fin, casi con naturalidad y sin esfuerzo, a una reformulacin integral de la obra.

1 En nuestro artculo La supranacionalidad operativa de los derechos humanos en el derecho interno, La Ley, 17 de abril de 1990, reproducido en el citado libro Derechos Humanos, 1990 y 1992. La Corte Suprema comenz a evolucionar en la materia a partir de 1992 con el caso Ekmekdjian (7-VII-92), en cuyo considerando 18 se reconoce la primaca del derecho interncional convencional sobre el derecho interno, y luego con los casos Fibracca (7-VII93), Hagelin (22-XII-93), Cafs La Virginia (10-X-94), Giroldi (7-IV-95). Ver al respecto BOGGIANO, ANTONIO, Introduccin al derecho internacional, La Ley, Buenos Aires, 1995. Luego el inciso 22 del artculo 75 de la Constitucin dispuso que Los tratados y concordatos tienen jerarqua superior a las leyes.

PROLOGO

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5. En la segunda edicin del tomo 1, en 1994, habamos sumado al captulo I largas pginas tomadas de El mtodo en derecho; agregamos en ese momento las funciones pblicas no estatales, desarrollamos el principio de razonabilidad, etc. y suprimimos algunos de los anexos destinados a la enseanza. Ahora todo el primer volumen est rehecho, con captulos nuevos y la eliminacin integral de los aspectos destinados a la enseanza,2 ya tratados en los referidos libros El mtodo en derecho y Derechos Humanos. En el segundo caso, su contenido resulta parte inseparable del estudio del derecho administrativo: su diferenciacin en dos materias en los planes de estudio es, como tantas veces, la dbil razn prctica de no juntar ambas temticas en una sola obra. Derechos Humanos, por lo tanto, debe considerarse como una introduccin temtica y metodolgica a este Tratado. En cuanto al segundo volumen hemos trabajado simultneamente en l para adaptarlo a la realidad y normativa actual, aunque tardar algo ms en aparecer. Podemos adelantar, para los amables lectores de nuestra anterior produccin, que hemos resuelto abandonar la supresin de la nocin de servicio pblico que propusimos cuando todos ellos estaban en manos del Estado, y retornar a la definicin que dimos en 1962. 3 Treinta y tres aos no es nada. 6. En esta tercera edicin del primer volumen lo ms distintivo de lo que se ha modificado respecto de la segunda es la introduccin de la poca de crisis y cambio econmico, social y poltico de fines del siglo XX: el dficit y endeudamiento externo y estructural y sus consecuencias; el control del poder econmico; la explicacin de la fractura del poder estatal que crea la nueva Constitucin y cmo

2 Incluidos los grficos, que nos parecieron ya anticuados en la poca de los multimedia. 3 Reestructuracin del concepto y rgimen jurdico de los servicios pblicos, en La Ley, t. 106, Buenos Aires, 1962, ps. 1187 y ss., reproducido en Estudios de derecho administrativo, ed. Perrot, Buenos Aires, 1963.

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es ello una de las bases del derecho administrativo de hoy; desde luego el ajuste general a la actual constitucin, legislacin y realidad. Tambin hemos reformulado el captulo de fuentes, ahora dividido en dos a la luz del orden internacional y la Constitucin vigentes. Hemos agregado un captulo sobre los contratos administrativos en la realidad econmica de estos tiempos, y otro sobre los entes reguladores constitucionalmente encargados de su control. Ya sobre el filo del inicio del siglo XXI, hemos querido intentar ubicarnos en l, no esperar a que nos sorprendiera. Admitimos que es una pretensin no exenta de vanidad, pero son tantos los seminarios y congresos en que el tema ha sido tratado que ya casi parece inevitable hacerlo. 4 A.G.

4 Nuestras conferencias y artculos Panorama actual del derecho administrativo argentino, en la Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, ao XXXII, enero - junio de 1991, nmeros 1 - 2, Montevideo, Uruguay, 1991, ps. 18 a 36; Las tendencias actuales del derecho. El derecho administrativo a fin de siglo, en el libro de JOS LUIS SOBERANES (compilador) Las tendencias actuales del Derecho, UNAM y Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994, ps. 185 a 217; El estado actual del derecho administrativo, en la Revista de Derecho Administrativo, nmero 14, ed. Depalma, Buenos Aires, 1994, ps. 287 a 315; La emergencia administrativa argentina de 19891992, en el Libro de Homenaje al Profesor Eduardo Ortiz Ortiz, ed. Colegio Santo Toms de Aquino, San Jos, 1993; Tendencias del derecho administrativo, Revista de Derecho, ed. Universidad del Norte, n 3, Barranquilla, Colombia, 1994, ps. 90 y ss.; 1995-2095, cien aos de derecho. Derecho administrativo, Revista Jurdica de Catalua, en prensa, 1995. En cualquier caso, ya en la edicin de 1974 escribimos un captulo sobre el Pasado, presente y futuro del derecho administrativo, que aqu hemos debido reformular; por lo dems, ya en 1978 habamos vuelto sobre el tema con Presente y futuro del derecho administrativo en Latinoamrica, en el libro del INSTITUTO INTERNACIONAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO LATINO , El derecho administrativo en Latinoamrica, Santaf de Bogot, ps. 24 y ss.

AGRADECIMIENTOS EN OCASIN DE LA CUARTA EDICIN (1997)1.- En esta oportunidad deseamos hacer pblico un doble orden de reconocimientos: primero, a quienes nos ayudaron a preparar esta nueva edicin y a algunos de quienes lo hicieron en la vida y en otros libros, y segundo a quienes nos han brindado su constante apoyo editorial. Los pensamientos que hemos utilizado de obras publicadas ya estn reconocidos en las pertinentes notas de pie de pgina; falta completar aqu el reconocimiento a las ideas y contribuciones que nos fueran hechas en forma directa y personal. 2.- Hemos comprobado hace ya algn tiempo que la extensin de la obra escrita a travs de cuatro dcadas comienza a conspirar con la calidad de su actualizacin, al par que el tiempo y las fuerzas no siempre acompaan las necesidades que ello implica. Siempre hemos utilizado la experiencia profesional y docente, propia y ajena, como un apoyo para la investigacin, y son innmeras las cosas aprendidas en clase o en el trabajo que encontraron su destino en un libro; tambin son muchos los maestros y amigos que nos han hecho llegar su opinin y crtica a lo largo de estas dcadas. Algunos felices cursos de post grado nos han permitido recientemente convocar la generosa colaboracin de distintos profesionales, hombres y mujeres jvenes y maduros al

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mismo tiempo, para que nos ayudaran en la difcil tarea de seguir encontrando todo el material necesario para actualizar una obra. Tarea altruista como pocas. En los distintos volmenes sealaremos puntualmente la ayuda recibida y cuando sea del caso, incorporaremos la directa autora: as lo hemos hecho con la segunda edicin de Derechos Humanos, en que GUILLERMO GORDO, ADELINA LOIANNO y ALEJANDRO ROSSI escribieron sendos captulos. Esta cuarta edicin del primer tomo del Tratado tuvo una primera colaboracin de G REGORIO FLAX, nuestro profesor adjunto en Derecho Administrativo y en Derechos Humanos en la UBA. En una segunda etapa de revisin del tomo 1 participaron bajo nuestra coordinacin profesionales de la administracin, la justicia y el mbito privado, y docentes de distintas ctedras de la Universidad de Buenos Aires, con los cuales tuve mltiples y fructferas reuniones, recibiendo el afectuoso aporte de sus crticas y sugerencias. Vayan a ellos mis gracias renovadas y continuas, pues adems estn al presente trabajando conmigo en el tomo 2. Son ellos: MARA VIRGINIA CAFFERATA ROSAURA CERDEIRAS A NA CUEVAS REY N LIDA MABEL DANIELE MARA C LAUDIA DAVERIO FERNANDO M. L ODEIRO MARTNEZ O. GABRIEL SENA BERTERRETCHE

AGRADECIMIENTOS

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SUSANA ELEVA VEGA MARA ALEJANDRA VILLASUR GARCA En una nueva revisin del presente tomo 1 ALBERTO ZUPPI, jurista del ms alto prestigio internacional con cuya amistad nos honramos, nos prest una valiossima colaboracin en los captulos VI y XVI de esta cuarta edicin: comentarios, materiales, libros, sugerencias, todo. Su siempre contagioso entusiasmo permea nuestras pginas, mas no se le culpe de nuestros yerros. Destacamos tambin, para esta nueva versin del tomo 1, a los egresados que participan de los distintos cursos de los Master de la Universidad Austral y de la Escuela de Abogados del Estado. En el tomo 3 se encuentra trabajando, con entusiasmo y diligencia, un grupo coordinado por m y por DIEGO SARCIAT, nuestro profesor adjunto de Derecho Administrativo en la UBA y en la Escuela de Abogados del Estado: C ECILIA MARA ALLONA, E DUARDO F ALCN, C LAUDIO HOISTACHER, M ARA EVA MILJIKER, JULIN P RATO. En el tomo 4, bajo la coordinacin de ALEJANDRO ROSSI, nuestro profesor adjunto en el post grado de la Universidad Catlica Argentina, estn realizando una inestimable labor de investigacin cientfica CLAUDIA CAPUTI y ESTELA SACRISTN , dos infatigables trabajadoras de especial mrito. Discutimos mucho, a veces, pero de all surge siempre el progreso, al menos para m. En cuanto al pasado, resulta ya casi extemporneo mencionar a tantos que nos han ayudado con sus sugerencias, pero quisiramos en parte al menos corregirlo sealando que la primera mitad del captulo I, aparecida antes como captulo I de El acto administrativo, en 1969, y slo ligeramente corregida despus de su aparicin en 1974 en este Tratado, recibi la crtica originaria de EUGENIO BULYGIN y el siempre recordado C ARLOS A LCHOURRN , con ms la minuciosa,

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detalladsima revisin de GENARO CARRI , que para nuestro imperecedero orgullo ennegreci esas pginas con sus correcciones. El captulo I ha recibido sucesivos aportes en los que he agregado pero no quitado ni modificado de lo que corrigi, para m sin lmite temporal, GENARO CARRI . Juristas de ese nivel nos han honrado a veces con crticas y sugerencias que fueron pivotales: JEAN RIVERO , 1 RAFAEL BIELSA nuestro primer y gran maestro, 2 JUAN FRANCISCO LINARES, PI E R R E P E S C A T O R E , J U L I O CU E T O R A , C H A R L E S B R E I T E L , FELICIANO BENVENUTI, 3 EDUARDO GARCA DE ENTERRA y JESS GONZLEZ PREZ, 4 FERNANDO GARRIDO FALLA, LUCIANO PAREJO ALFONSO, 5 B ERNARD SCHWARTZ, H. W. R. WADE, MASSIMO SEVERO G IANNINI, A LBERTO RAMN R EAL , W ERNER GOLDSCHMIDT , EN RIQUE S AYAGUS L ASO , W ALTER G ELLHORN , 6 J OS V ILANOVA ; institucionalmente, la Procuracin del Tesoro de la Nacin de la Argentina y el Consejo de Estado de Francia nos han servido de gua insustituible, al par que la experiencia en los Tribunales Administrativos del BID y del FMI.

1 Que, debido es decirlo, me sugiri no hacer un tratado y me explic en detalle su propia y maravillosa tcnica de escribir: pero no hemos podido, no podemos, imitarle. Quien lea sus dos artculos sobre el Huron au Palais Royal sabr que no es un estilo, es una agudeza, irrepetible. 2 Cuya familia nos ha conferido el especial honor de contribuir con nuestras apostillas a una edicin de su magistral Derecho administrativo y a la preparacin de un CD-ROM con sus Obras Completas. Es una forma emotiva de volver a reunirse en el recuerdo y en el pensamiento con quien formara nuestras ideasfuerza centrales. 3 Que al par de ofrecernos en los aos 80 hablar de La administracin Paralela mirando los canales de Venecia desde un aula del Palazzo de la Universidad de la cual era entonces Rector, nos tradujo, prolog y edit por Giuffr dicho libro, por todo lo que le guardamos eterna gratitud. 4 En su doble carcter de juristas y habernos cobijado en su magnfica y prestigiosa editorial Civitas S.A. 5 Que siempre nos enriqueci con sus crticas y sugerencias, nos impuls a escribir y nos edit desde el IEAL la Teora General del Derecho Administrativo (Madrid, 1984). 6 Quin nos halag con, a la par, un consejo: continuar siendo un libre pensador, pensar en libertad an en estas tierras tan calcinadas por la autoridad.

AGRADECIMIENTOS

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Al comienzo de todo, tenemos una deuda de gratitud intelectual y personal con M ARA ISABEL AZARETTO, que en la dcada del 60 nos advirti de la necesidad de tener una teora general y una filosofa jurdica antes de avanzar en una disciplina concreta, y a EDUARDO RABOSSI , que socrtica y peripatticamente, con gran desprendimiento y profunda vocacin docente, nos introdujo con mano segura en el difcil mundo de la filosofa y la teora general del derecho. A ambos debo que un captulo metodolgico presida esta obra. A JORGE SENZ el ms excelente decano de Derecho que tuvimos, con perdn de otros amigos que tambin honraron dicha funcin debo, a su vez, el impulso vital para escribir el libro acerca del mtodo, que sucintamente recoge aqu el captulo I en su segunda parte, como as tambin que expandiera mis inquietudes acadmicas a Derechos Humanos. Olvid el prlogo, J ORGE. A lo largo de la vida acadmica y profesional, todo contacto interpersonal valioso brinda siempre enriquecimiento, tal vez recproco, pero en todo caso seguramente nuestro; en el pas cabe agregar a los antes mencionados, a JUAN CARLOS CASSAGNE, HCTOR A. MAIRAL, ROBERTO DROMI, RODOLFO CARLOS BARRA, JULIO RODOLFO COMADIRA, ALBERTO B. BIANCHI, y de la familia judicial, entre tantos otros hombres y mujeres de derecho que la prestigian con su sapiencia, TOMS HUTCHINSON, GUILLERMO MUOZ, CARLOS GRECCO, ALEJANDRO USLENGHI, PEDRO JOS JORGE COVIELLO, OSVALDO GUGLIELMINO; JORGE MAIORANO, GRACIELA REIRIZ, RAFAEL BIELSA (nieto), ISMAEL FARRANDO, JORGE DOMNGUEZ , FLORENCIA GONZLEZ -O LDEKOP, R AFAEL GONZLEZ A RZAC; O SCAR FREIRE ROMERO, ARIEL CAPLAN, 7 RAFAEL CASTRO VIDELA nuestro jefe en la Procuracin del Tesoro de la Nacin, que

7 Debemos a CAPLAN, entre otras muchas ideas nuevas, la originalidad de su planteo de aplicar la ley de defensa del consumidor para la tutela colectiva de los usuarios de servicios pblicos; aplicacin que no ha sido conceptual sino judicial.

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nos ense a trabajar en derecho, RAL DE ZUVIRA Y ZAVALETA compaero de funcin pblica en aquellos lejanos tiempos. En el exterior EDUARDO ORTIZ, GERALDO ATALIBA y su padre ATALIBA NOGUEIRA, 8 ALLAN-RANDOLPH BREWER CARAS, 9 CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO y su padre OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO , 10 YVES GAUDEMET , GRARD TIMSIT, TOMS-RAMN FERNNDEZ (y con l toda la vida acadmica espaola que hemos tenido el privilegio de frecuentar a travs de los aos, que llevara varias pginas completar pero no por ello estn ausentes), HERNN SENZ, ANTONIN SCALIA, GUGLIELMO ROEHRSSEN DI CAMMERATA, LORIN WEISENFELD, CHAD FENTRESS, RODOLFO PISA ESCALANTE, NELSON SOCORRO, DANIEL HUGO M ARTINS; LCIA VALLE FIGUEIREDO, SRGIO FERRAZ , y tantos otros amigos y colegas brasileos que ellos solos llevaran un prlogo entero: obrigado e perdo, irmos. Ni qu decir de cunto nos brindaron MIGUEL S. MARIEN HOFF y M ANUEL M ARA D IEZ, que nos permitieron el ingreso primero como adjunto y luego como titular en sus ctedras, en ocasin de su jubileo; JORGE TRISTN BOSCH , que fuera nuestro profesor y nos brindara siempre su invalorable apoyo, creatividad, humor, experiencia, consejos, amistad de cuatro dcadas: lo consideramos una de las dos personas ms inteligentes que hemos conocido y de all puede deducirse su peso en nuestra formacin. Un lugar aparte tienen los profesores adjuntos con quienes en forma permanente trabajamos o hemos trabajado jun-

8 A quien no conocimos sino a travs de sus obras, que su hijo y fraterno amigo, hoy tampoco entre nosotros, nos entregara de su propia biblioteca en eterno fraternal gesto. Tambin nos impuls a escribir, hizo traducir y editar, los Princpios Gerais de Direito Pblico (Malheiros, San Pablo, 1978) en aos por aqu de plomo. 9 Nuestro querido amigo y editor en Venzuela. 10 Tambin fallecido hace algunos aos ; fue l como Rector de la PUC de San Pablo quien en 1966 nos presentara a su hijo y hoy dilecto amigo CELSO ANTNIO.

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tos recientemente en las ctedras: M ARIO REJTMAN FARAH, MARTA ARCE, A LEJANDRO R UIZ SCHULZE, R OBERTO CARLOS SOL, y los ya mencionados M ARA ISABEL AZARETTO, DIEGO SARCIAT, ALEJANDRO R OSSI, GUILLERMO G ORDO, ADELINA LOIANO, GREGORIO F LAX . Otros asociados, adjuntos y ayudantes de dcadas atrs han igualado y superado a su ex titular lo cual ciertamente nos honra y estn ya mencionados ms arriba. La enumeracin entremezclada y sin orden aparente de juristas y abogados de distinto renombre, edad, 11 carrera y campo de actuacin puede parecer en extremo desordenada, pero es as a borbotones como nos sale, pues tampoco ha sido ordenada nuestra forma de trabajo, no al menos en el sentido usual del trmino. 12 La unidad est dada por nuestro aprendizaje de ellos. Y como en todos los casos, cada uno podr determinar qu de s mismo ha encontrado como propio en esta obra, 13 sin que pueda a nadie ms que al autor imputarse los errores de todo tipo de los cuales necesariamente estar plagada, como toda obra humana. Y desde luego, en general, debo infinitas sugerencias y crticas a los miles de alumnos y ex-alumnos del alma mater, la Universidad de Buenos Aires. Toda enumeracin peca de corta 14 y pedimos excusas por ello. A todos los dems: amigos, alumnos y colegas aqu no mencionados, cuya crtica nos sirviera durante cuatro dcadas y nos la brindan al presente, slo nos queda expresarles un

Y algunos de ellos ya ausentes. Y es otra vez el libro El mtodo en derecho el que puede brindar la clave al lector curioso. 13 Pues se pueden y deben citar los trabajos ajenos publicados, qu duda cabe, pero es difcil citar los buenos consejos recibidos a lo largo de la vida. 14 Pues cabe tambin agradecer, elptica pero no falsamente, a quienes otrora me hostigaran (y de all mi resistencia a unirme a la lapidacin de otros, que quizs lo merezcan, pero no de mis manos), pues por los infinitos senderos de la vida me llevaron sin exilio a querer explorar, aprender y escribir, y tambin ensear, allende las fronteras que hoy ya no existen.12

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tardo, annimo e insuficiente reconocimiento genrico. An indeterminado, es sincero y pleno de afecto. Muchas gracias, pues, a todos: vous mavez rendu ma musique. Quede bien en claro que con nuestra inclinacin popperiana, que se la debemos a J OS VILANOVA, agradecemos las crticas y del mismo modo tratamos de brindarlas, aunque algunos consideren una crtica que seamos crticos. Es, otra vez, una cuestin de teora del conocimiento, sobre la cual tambin sobrevolamos en el captulo I. 3.- Luego de la tercera edicin en 1995 de este primer tomo, publicamos en 1996 la segunda edicin (y en 1997 su reimpresin) de Derechos Humanos, libro introductorio al presente y Despus de la reforma del Estado, complementario. Los publicamos por la Fundacin de Derecho Administrativo y dado su carcter recprocamente integrador, hemos resuelto editar tambin el tratado por la Fundacin, con formato y tapas semejantes. No ha sido una decisin fcil, pues nuestro editor nacional desde 1966 ha sido sin pausa ni desfallecimiento, y an durante los tiempos difciles, Don RAL MACCHI a travs de Ediciones Macchi o Macchi Grupo Editor S.A., fiel y querido amigo al cual no tenemos sino palabras de agradecimiento que expresarle, aqu pblicamente. Don RAL MACCHI, Ediciones Macchi y Macchi Grupo Editor S.A. nos han acompaado en todo momento, desde los dos primeros libros que con l editamos en 1966, con esfuerzo, dedicacin, bonhoma, simpata y pleno respeto por nuestros deseos, absoluta y total honestidad, eficiencia en la distribucin, xito en la venta, etc. No se interprete esta mencin como olvido del fundamental primer impulso que nos brindara en 1962 y 1963 la Editorial de don Emilio Perrot y luego AbeledoPerrot, a los cuales brindamos nuestro afectuoso recuerdo. El primer libro, jams se olvida.

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Puede parecer as un poco incomprensible que un autor deje para una obra como sta a un editor y viejo amigo de tantos mritos, para pasar a la edicin de una pequea Fundacin. Una primera razn es hedonista: el puro hobby, el puro placer de hacerlo. Otra razn ha de verse en el deseo de hacer ediciones de tirada pequea y antieconmica, que permitan prontamente agotarlas para hacer una nueva : el cambio que se produce hoy en da en el derecho administrativo vigente y viviente es demasiado rpido como para poder recogerlo oportunamente si no es del modo expuesto. 4.- Un ltimo reconocimiento lo copiamos de otro autor : agradecemos a nuestra PC y al procesador de palabras, que con su numeracin automtica de prrafos y funciones de reordenamiento automtico ha cambiado para siempre el arte de escribir. Puede parecer cmico, pero es muy serio. A.G.

INDICEAGRADECIMIENTOS EN OCASIN DE LA CUARTA EDICIN (1997)....27 PRLOGO A LA TERCERA EDICIN (1995)...................................37

Captulo IEL METODO EN DERECHO ADMINISTRATIVO I. El mtodo cientfico: algo sin lo cual no puede ni debe practicarse el derecho..........................................................................I-1 1. Qu es el derecho............................................................................I-1 2. Las ideas-fuerza de esta obra........................................................I-3 3. Cuando la metodologa es certeza para el poder de turno............................................................................................I-4 4. Las consecuencias de una metodologa.........................................I-5 5. El uso emotivo, poltico y axiolgico del lenguaje........................I-6 6. Las Leyes que no son leyes..........................................................I-7 7. Lenguaje, mtodo y derecho administrativo................................I-9 7.1. La necesidad de una metodologa..........................................I-9 7.2. El derecho administrativo en la metodologa de la ciencia...........................................................................I-11 7.3. La textura abierta del lenguaje ordinario y del lenguaje jurdico..............................................................I-12 7.3.1. Uso comn....................................................................I-12 7.3.2. La textura abierta del lenguaje.................................I-13 7.3.4. El uso comn y la libertad de estipulacin...............I-14

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7.4. La libertad de estipulacin y las palabras del derecho administrativo..................................................I-16 8. La definicin de las palabras del derecho administrativo como problema metodolgico.......................................................I-18 8.1. Elementos a considerar para estipular las definiciones.....................................................................I-20 8.2. Definicin y clasificacin......................................................I-22 II. El caso en derecho administrativo.................................................I-26 9. La importancia del caso en el derecho........................................I-26 10. La importancia de los hechos en el caso...................................I-29 11. La dificultad de determinar los hechos.....................................I-31 12. Analizar la prueba que ya existe..............................................I-32 13. La prueba adicional a producir..................................................I-35 13.1. Los abogados.......................................................................I-35 13.2. Los funcionarios o magistrados........................................I-36 13.3. Observaciones comunes.....................................................I-38 14. La apreciacin de la prueba.......................................................I-39 15. Lo mutable de los hechos y pruebas..........................................I-40 16. Algunos aspectos especficos......................................................I-41 16.1. El objeto del acto administrativo......................................I-41 16.2. La causa o sustento fctico del acto. La motivacin....I-42 16.3. La presuncin de legitimidad del acto administrativo y la prueba..........................................................................I-43 16.4. La razonabilidad de todos los elementos en juego..........I-43 16.5. Encontrar las normas aplicables al caso.........................I-44 17. Las vas alternativas de comportamiento.................................I-46 18. Inexistencia de reglas generales para solucionar casos..........I-48 19. El devenir del tiempo en el caso. El impulso procesal.............I-50 20. Una ayuda metodolgica............................................................I-52 21. Las opciones a considerar...........................................................I-53

Captulo IIPASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. El derecho administrativo en el Estado de polica......................II-1 2. Su primera evolucin en el nacimiento del constitucionalismo: lentitud e imperfeccin de los cambios................................II-3 2.1. La evolucin inconclusa........................................................II-3 2.2. Los principios del pasado......................................................II-6

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3. El intervencionismo en la economa y su retraccin................II-11 3.1. Accin y regulacin..............................................................II-14 3.2. Crecimiento, redistribucin, preservacin........................II-15 3.3. Crisis, desregulacin, privatizacin, desmonopolizacin.......................................................................................II-16 4. El derecho administrativo en el presente y en el futuro.........II-17 4.1. El estado poltico actual de la evolucin histrica...........II-17 4.2. Nuevo impulso del derecho administrativo......................II-18 5. Los rganos de control del proceso.............................................II-24 5.1. La insuficiencia cualicuantitativa de los controles..........II-24 5.2. Nuevos rganos y modalidades de control........................II-25 5.3. El sistema y los intersticios................................................II-29

Captulo IIIBASES POLTICAS, CONSTITUCIONALES Y SOCIALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO I. Bases polticas...................................................................................III-1 1. Libertad y autoridad en el derecho administrativo...................III-1 2. Teoras estatistas del derecho administrativo..........................III-2 3. Orientacin a seguir....................................................................III-3 4. La divisin de los poderes y el derecho administrativo............III-4 4.1. Equilibrio terico de los poderes.........................................III-4 4.2. Desequilibrio real................................................................III-5 4.3. Criterio rector a adoptarse..................................................III-7 5. Del sistema de frenos y contrapesos a la fractura del poder como control...........................................................................III-8 6. Las transferencias de poder y control.........................................III-9 6.1. Estatales...............................................................................III-9 6.2. No estatales.........................................................................III-11 7. Otras transferencias de poder. El Poder Ejecutivo.................III-13 8. El Poder Legislativo...................................................................III-13 9. El Poder Judicial........................................................................III-16 II. Bases constitucionales...................................................................III-18 10. Comunidad internacional, pueblo y Estado...........................III-18 11. Sistema de la soberana exclusiva del pueblo......................III-19 12. Sistema de la soberana conjunta del pueblo y el Estado....III-21 13. Nuestro sistema constitucional...............................................III-21 14. La personalidad del Estado en el sistema de la soberana conjunta...............................................................................III-22

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PARTE GENERAL

15. La personalidad del Estado en el sistema del Estado de Derecho......................................................................................III-23 16. El error tcnico-jurdico de la teora de la doble personalidad...........................................................................................III-25 17. Consecuencias de la personalidad nica del Estado............III-26 18. La transicin del Estado de la legalidad al Estado de la constitucionalidad, y al sometimiento a las reglas universales mnimas de derechos y garantas individuales......III-27 19. Los derechos individuales frente al Estado..........................III-28 20. Preexistencia de los derechos individuales respecto a la ley...............................................................................................III-30 21. Instituciones sustantivas de contralor..................................III-31 22. El derecho a un medio ambiente sano...................................III-32 23. Instituciones adjetivas de contralor.......................................III-32 23.1. El amparo comn y el amparo para la tutela del medio ambiente y los derechos de incidencia colectiva.....................................................................................III-32 23.2. Habeas data...................................................................III-33 23.3. Habeas corpus...............................................................III-36 23.4. Rectificacin y respuesta...............................................III-36 23.5. Iniciativa popular..........................................................III-37 23.6. La ley de defensa del usuario y consumidor...............III-37 23.7. Observaciones comunes. La poca cantidad de jueces....................................................................................III-38 III. Bases sociales del derecho administrativo. Estado de derecho y estado de bienestar............................................................III-38 24. Los derechos individuales en el Estado de Derecho.............III-38 25. La vieja superacin del liberalismo clsico...........................III-40 26. Las respuestas autoritarias: la negacin de los derechos individuales...............................................................................III-40 27. Crisis del autoritarismo...........................................................III-41 28. Una nueva solucin: el Estado de Bienestar........................III-43 29. Estado de Derecho y Estado de Bienestar.............................III-44 30. Garantas individuales y garantas sociales.........................III-46 30.1. Acerca de la posible contradiccin entre ambas..........III-48 30.2. Complementariedad.......................................................III-49 31. La libertad en el Estado de Bienestar....................................III-50 32. Crisis y cambio..........................................................................III-52

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Captulo IVCONDICIONANTES ECONMICOS Y FINANCIEROS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. CRISIS Y CAMBIO I.- Los hechos de fin de siglo XX y comienzos del XXI......................IV-1 1. El cambio y su devenir.................................................................IV-1 1.1. Limitaciones del anlisis....................................................IV-1 1.2. El status quo ante................................................................IV-3 1.3. Gnesis y desarrollo de la crisis..........................................IV-5 2. La crisis y el cambio de fin de siglo...........................................IV-13 3. Desarrollo y prognosis del endeudamiento estructural..........IV-18 3.1. Introduccin. Emprstito pblico forzoso y contrato de crdito externo................................................................IV-18 3.2. Los hechos a 1989...............................................................IV-19 3.3. Los decretos 377 y 570 de 1989.........................................IV-22 3.4. El decreto 36/90 sobre depsitos y Bonex.........................IV-23 3.5. 1990: primera consolidacin de la deuda interna...........IV-23 3.6. La consolidacin de la deuda en 1991..............................IV-25 3.7. Los ferrobonos de 1992.......................................................IV-26 3.8. La tendencia?.....................................................................IV-26 4. El orden supranacional..............................................................IV-28 5. Algunos otros problemas del presente......................................IV-30 5.1. El control de los monopolios en los servicios pblicos.....IV-30 5.2. Los intereses econmicos de los usuarios.........................IV-37 6. El nuevo modelo econmico y poltico mundial.......................IV-39 7. La ejecucin del modelo: el marco legal....................................IV-43 II.- La prospectiva................................................................................IV-52 8. El futuro ahora previsible..........................................................IV-52 8.1. La solucin o no solucin estatal de conflictos sociales.........................................................................................IV-52 8.2. La regulacin internacional es creciente..........................IV-53 8.3. La distribucin y fractura mundial del poder estatal...........................................................................................IV-54 8.4. Autoridades regulatorias independientes.......................IV-56 8.5. La participacin...................................................................IV-57 8.6. Seguridad exterior e interior.............................................IV-57 8.7. La administracin y la sociedad futuras..........................IV-58

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PARTE GENERAL

Captulo VEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. Su objeto es el estudio del ejercicio de la funcin administrativa..............................................................................................V-1 2. La proteccin judicial contra el ejercicio de la funcin administrativa....................................................................................V-3 3. El contenido de la proteccin judicial..........................................V-5 4. Es un derecho en formacin. Conjeturas y refutaciones..........V-10 4.1. El carcter primario, en formacin, etc., del ordenamiento jurdico-administrativo...........................................V-10 4.2. Las conjeturas y refutaciones en la ciencia del derecho administrativo................................................................V-11 5. No es solamente derecho interno................................................V-14 5.1. El rgimen administrativo internacional..........................V-14 5.2. El rgimen supranacional de garantas individuales......V-16 5.3. El rgimen supranacional contra la corrupcin................V-17 6. Otros criterios excluidos...............................................................V-17 6.1. No se refiere exclusivamente a la administracin pblica.......................................................................................V-17 6.2. No slo estudia las relaciones de la administracin pblica....................................................................................V-19 6.3. No se refiere principalmente a los servicios pblicos.......V-21 7. El derecho administrativo como ciencia o como conjunto de normas jurdicas.....................................................................V-23 7.1. Derecho pblico y privado...................................................V-23 7.2. Los conceptos de fuente.......................................................V-24 7.3. El derecho administrativo como fuente y objeto de conocimiento.............................................................................V-27 8. Definicin de derecho administrativo.......................................V-28

Captulo VIFUENTES SUPRANACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO I. Introduccin........................................................................................VI-1 1. El rango normativo......................................................................VI-1 1.1. Los antecedentes..................................................................VI-1

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1.2. Resumen de la evolucin a fines del siglo XX y comienzos del XXI....................................................................VI-3 1.3. Continuacin. Los tratados o convenciones sobre integracin econmica.............................................................VI-7 1.4. La realidad econmica y jurdica supranacional a fines del siglo XX y comienzos del XXI.................................VI-9 1.4.1. El conflico entre derecho interno y supranacional................................................................................VI-9 1.4.2. Un caso paradigmtico............................................VI-11 1.4.3. La interdependencia...............................................VI-13 1.5. La interpretacin de los pactos de derechos humanos...VI-14 1.6. Las soluciones amistosas o transacciones internacionales.....................................................................................VI-15 1.7. El arbitraje administrativo internacional.......................VI-16 2. Distintos tipos.............................................................................VI-16 2.1. Tratados...............................................................................VI-16 2.1.1. Con jurisdiccin supranacional, internacional o extranjera.............................................................VI-16 2.1.2. Sin otra jurisdiccin para los individuos que la interna...........................................................VI-17 2.2. El caso de la Convencin Americana de Derechos Humanos..............................................................................VI-17 2.3. Convencin Interamericana contra la Corrupcin..........VI-20 2.4. Otras fuentes......................................................................VI-22 3. Caracteres generales..................................................................VI-23 3.1. Derecho interno...................................................................VI-24 3.2. Derogacin ipso jure...........................................................VI-24 3.3. Aplicacin legislativa y jurisdiccional..............................VI-25 3.4. Carcter supranacional......................................................VI-26 II.- Los principios supranacionales...................................................VI-29 4. Normas y principios supranacionales.......................................VI-29 4.1. La cuestin de las sanciones por incumplimiento. La invalidacin nacional....................................................VI-29 4.2. La invalidacin y condena pecuniaria supranacional....VI-30 4.3. Hacia la supremaca de la Convencin y normas anlogas y comunitarias............................................................VI-31 4.4. La imperatividad de las normas y principios supranacionales...........................................................................VI-32 4.5. La aplicacin directa de las normas y principios supranacionales......................................................................VI-33 5. Los principios jurdicos supranacionales en general..............VI-34 6. Los principios jurdicos constitucionales y supraconstitucionales.......................................................................................VI-35

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PARTE GENERAL

7. La defensa en juicio como principio jurdico y sus aplicaciones...........................................................................................VI-37 8. El principio de razonabilidad. Introduccin.............................VI-39 9. El debido proceso como control de las dems fuentes del derecho........................................................................................VI-42 10. El principio del debido proceso como garanta adjetiva........VI-44 10.1 En materia de actos administrativos.............................VI-44 10.2. En materia de normas generales...................................VI-45 11. El debido proceso como garanta sustantiva..........................VI-47 12. Campo de aplicacin.................................................................VI-48 13. El anlisis de los hechos..........................................................VI-50 14. La bsqueda de la solucin ms razonable............................VI-51 15. La racionalidad irracional de la burocracia..........................VI-52 16. Algunas conclusiones sobre el principio de razonabilidad como fuente del derecho administrativo.........................VI-54 17. El derecho comparado..............................................................VI-55

Captulo VIIFUENTES NACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO I. La Constitucin................................................................................VII-1 1. La Constitucin como fuente del derecho administrativo.......VII-1 1.1. Estructura y coyuntura......................................................VII-1 1.2. Su importancia....................................................................VII-2 1.3. El Estado de Derecho en la Constitucin.........................VII-2 2. Caracteres de las normas constitucionales..............................VII-4 2.1. La supremaca de la Constitucin.....................................VII-5 2.2. La imperatividad de la Constitucin................................VII-6 2.3. El carcter de normas jurdicas de las disposiciones constitucionales...................................................................VII-7 2.4. El incumplimiento sistemtico de la Constitucin..........VII-9 3. El Estado bajo el orden jurdico constitucional y supraconstitucional...........................................................................VII-10 3.1. La reforma constitucional se impone al Estado............VII-10 3.2. El Estado nace de un sistema normativo como sujeto de derecho......................................................................VII-11 3.3. La estructura del Estado bajo el orden jurdico constitucional.............................................................................VII-12 3.4. La pirmide jurdica estadual y la Constitucin...........VII-13 3.5. Las leyes que instrumentan las reformas constitucionales de 1994................................................................VII-14

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3.6. En particular, la iniciativa y consulta popular.............VII-14 II. La ley..............................................................................................VII-15 4. Ley y funcin legislativa..........................................................VII-15 5. Clasificacin de las leyes..........................................................VII-15 5.1. Leyes locales.....................................................................VII-16 5.2. Leyes nacionales................................................................VII-16 5.3. Los decretos leyes o as llamadas leyes de los gobiernos de facto.................................................................VII-18 6. Las leyes de derecho administrativo.......................................VII-20 7. mbito de la ley frente a la administracin...........................VII-21 7.1. La regulacin legislativa de la actividad administrativa................................................................................VII-24 7.2. La regulacin legislativa de los actos de gobierno......VII-25 7.3. Conclusin acerca de la sumisin de la administracin a la ley........................................................................VII-29 8. La administracin frente a la ley inconstitucional................VII-31 III. Los reglamentos...........................................................................VII-33 9. Concepto y clasificacin de los reglamentos...........................VII-33 9.1. Concepto............................................................................VII-33 9.2. Clasificacin y admisibilidad...........................................VII-35 9.3. El principio constitucional...............................................VII-37 10. Los reglamentos y sus problemas..........................................VII-38 10.1. Problemas y contradicciones.........................................VII-38 10.2. La inderogabilidad singular de los reglamentos y la irracionalidad de stos.............................................VII-38 10.3. La exacerbacin reglamentaria....................................VII-39 10.4. Otras limitaciones jurdicas a la seudo facultad reglamentaria....................................................................VII-41 10.5. Algunas limitaciones comunes.....................................VII-42 11. La inderogabilidad singular y sus alcances.........................VII-42 11.1. El principio y sus aplicaciones......................................VII-42 11.2. Aplicacin en materia de concesiones y licencias.......VII-44 11.3. La inderogabilidad singular no se aplica a las normas antijurdicas............................................................VII-45 11.4. Su aplicacin en distintas clases de reglamentos.......VII-46 12. Reglamentos de necesidad y urgencia..................................VII-46 12.1. La causa habilitante......................................................VII-48 12.2. El rgano habilitado......................................................VII-48 12.3. La materia legislativa habilitada.................................VII-49 12.4. El procedimiento administrativo de habilitacin.......VII-49 12.5. El procedimiento legislativo de habilitacin...............VII-49 12.6. Inargibilidad del acuerdo implcito del Congreso....VII-50

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PARTE GENERAL

12.7. Nulidad insanable, insusceptible de ratificacin legislativa........................................................................VII-51 12.8. Necesidad y efectos de la ley ratificatoria. Plazo........VII-51 12.9. Inexistencia de potestad de veto...................................VII-52 12.10. Otros tests de constitucionalidad...............................VII-53 12.11. Supuestos de insusceptibilidad de ratificacin legislativa.........................................................................VII-53 12.12. La inconstitucionalidad tanto del reglamento como de la ley: video, teatro, nmeros vivos.................VII-53 13. Reglamentos delegados o de integracin..............................VII-55 13.1. El principio tradicional.................................................VII-55 13.2. La Constitucin de 1994...............................................VII-57 13.3. A quines se puede delegar...........................................VII-60 14. Reglamentos autnomos.........................................................VII-61 15. Reglamento de ejecucin........................................................VII-63 15.1. La reglamentacin no es requisito previo para cumplir la ley..........................................................................VII-63 15.2. Se refiere a la propia administracin, no a los particulares..........................................................................VII-64 15.3. No debe invadir otras materias reglamentarias........VII-64 15.4. No debe alterar el espritu de las normas legales.......VII-65 15.5. Es facultad principalmente del Poder Ejecutivo, no de rganos dependientes..........................................VII-66 15.6. No se aplica a los tratados............................................VII-66 16. Los reglamentos del Poder Judicial y Legislativo...............VII-67 17. El reglamento como fuente del derecho administrativo......VII-67 VII. Fuentes materiales del derecho administrativo.....................VII-68 18. Jurisprudencia. Concepto y alcances.....................................VII-68 18.1. Imperatividad.................................................................VII-68 18.2. Arbitrariedad...................................................................VII-69 18.3. Los principios jurdicos..................................................VII-70 18.4. La seudo doctrina de algunos fallos.............................VII-71 19. La costumbre. Concepto y admisibilidad en general...........VII-72 19.1. No es fuente habilitante de deberes de los particulares................................................................................VII-73 19.2. Es fuente de derechos.....................................................VII-74 20. La doctrina...............................................................................VII-74 20.1. La doctrina de la Procuracin del Tesoro de la Nacin..................................................................................VII-75 20.2. Doctrina de la Defensora del Pueblo de la Nacin.....VII-76 20.3. La doctrina y el derecho comparados. Sus problemas....................................................................................VII-77

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Captulo VIIIRELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. Introduccin................................................................................VIII-1 2. Relaciones con el derecho civil.................................................VIII-2 3. Evolucin y estado actual de la aplicacin del derecho civil a la administracin pblica................................................VIII-3 4. La transformacin del derecho administrativo......................VIII-6 5. Relaciones con el derecho constitucional................................VIII-8 6. Relaciones con el medio ambiente y el derecho de los recursos naturales.....................................................................VIII-10 6.1. Tierras...............................................................................VIII-11 6.2. Aguas................................................................................VIII-14 6.3. Minas................................................................................VIII-15 6.4. Aire....................................................................................VIII-17 7. Derecho administrativo y ciencia de la administracin.......VIII-17 8. Las ciencias jurdicas frente a las no jurdicas.....................VIII-20 8.1. La solucin tcnica y la solucin jurdica......................VIII-22 8.2. Derecho administrativo y economa..............................VIII-24 9. Perspectivas futuras de combinacin del derecho administrativo con otras ciencias: la estadstica.........................VIII-24 10. La psicologa y sociologa.....................................................VIII-26 11. La matemtica.......................................................................VIII-27 12. Derecho y lgica simblica...................................................VIII-29 13. Graficacin de problemas jurdicos......................................VIII-31 14. Indicadores e ndices jurdicos..............................................VIII-31 15. Procesamiento estadstico.....................................................VIII-32 16. Cuantificacin........................................................................VIII-33 17. Procesamiento cartogrfico..................................................VIII-33 18. Almacenamiento de datos jurdicos.....................................VIII-34 19. Otras perspectivas.................................................................VIII-36

Captulo IXLAS FUNCIONES DEL PODER 1. La divisin de los poderes y la libertad.......................................IX-1 2. Soluciones y dificultades existentes...........................................IX-4 3. Distintos criterios para conceptuar la funcin administrativa. Crtica..............................................................................IX-7

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PARTE GENERAL

4. La contraposicin del criterio orgnico (o subjetivo, o formal) y el material (u objetivo o sustancial).............................IX-10 5. Insuficiencia de los criterios subjetivo y objetivo...............IX-11 6. Concepto orgnico-material de funcin legislativa.................IX-13 7. Concepto orgnico-material de funcin jurisdiccional............IX-16 8. El problema de la jurisdiccin administrativa.....................IX-19 9. Discrepancias terminolgicas y de fondo..................................IX-21 10. El problema en la jurisprudencia. Introduccin....................IX-23 11. El recurso extraordinario no es revisin judicial suficiente y adecuada......................................................................IX-26 12. Actividad jurisdiccional de la administracin y revisin judicial. Alcances del problema...............................................IX-27 13.Recurso o accin judicial y facultades jurisdiccionales de la administracin.................................................................IX-28 14. Alcance jurdico-poltico del problema....................................IX-31 15. Evolucin en el derecho argentino del reconocimiento de facultades jurisdiccionales a la administracin.....................IX-32 16. El recurso extraordinario y las facultades jurisdiccionales de la administracin...........................................................IX-34 16.1. Recursos rechazados.......................................................IX-36 16.2. Recursos admitidos.........................................................IX-37 16.3. Conclusiones sobre la jurisprudencia............................IX-40 16.4. Una aclaracin procesal..................................................IX-41 17. El art. 109 de la Constitucin Nacional y la funcin jurisdiccional................................................................................IX-42 18. La supuesta distincin entre jurisdiccin judicial y administrativa........................................................................IX-42 19. Conclusin sobre la funcin jurisdiccional de la administracin.........................................................................................IX-45 20. Recapitulacin. Las funciones administrativas de los tres poderes...............................................................................IX-46 21. Resumen de las funciones del Estado....................................IX-48 22. Otros problemas........................................................................IX-49 22.1. La jurisdiccin voluntaria y las leyes concretas........IX-49 22.2. Funciones de autoridades administrativas independientes...............................................................................IX-50 22.3. Funciones administrativas de rganos no estatales....IX-50 22.4. Las funciones materiales del Estado.............................IX-51

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Captulo XCLASIFICACIN JURDICA DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA I. Acto, hecho, reglamento, contrato.....................................................X-1 1. Conceptos clasificadores................................................................X-1 2. Funcin administrativa.................................................................X-2 3. Actividad jurdica y no jurdica.....................................................X-2 4. Actos y hechos de la administracin.............................................X-2 4.1. La distincin entre acto y hecho, jurdico y no jurdico...........................................................................................X-2 4.2. Actos no jurdicos...................................................................X-6 4.3. Actos jurdicos........................................................................X-8 4.4. Hechos no jurdicos................................................................X-9 4.5. Hechos jurdicos.....................................................................X-9 5. Primera definicin.........................................................................X-9 6. Actos y contratos administrativos.............................................X-10 7. Segunda definicin.......................................................................X-10 8. Actos unilaterales generales e individuales..............................X-11 9. Tercera definicin.........................................................................X-11 II. Facultades regladas y discrecionales de la administracin......X-12 10. Introduccin................................................................................X-12 11. Criterio de distincin.................................................................X-14 12. Aspectos que comprende la regulacin....................................X-16 12.1. Regulacin directa.............................................................X-16 12.2. Regulacin indirecta o inversa........................................X-19 12.3. Regulacin residual.........................................................X-21 12.4. Regulacin tcnica (antes llamada discrecionalidad tcnica).............................................................................X-21 12.5. Conclusiones......................................................................X-24 13. La revisin judicial del acto en el caso de las facultades regladas y en el de las facultades discrecionales....................X-25 14. Continuacin. Todo acto es en parte reglado y en parte discrecional.................................................................................X-26 15. Los lmites a la actividad discrecional....................................X-29 15.1. Razonabilidad....................................................................X-30 15.2. Proporcionalidad...............................................................X-32 15.3. Desviacin de poder..........................................................X-33 15.4. Buena fe y otros principios generales del derecho.........X-34

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PARTE GENERAL

16. Comparacin entre legitimidad y oportunidad, y actividad reglada y discrecional........................................................X-35 17. La revisin judicial y administrativa de la legitimidad y la oportunidad............................................................................X-36 18. Derecho subjetivo, inters legtimo e inters simple..............X-37

Captulo XICLASIFICACIN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS I. Introduccin........................................................................................XI-1 1. Algunas premisas.........................................................................XI-1 1.1. Objeto del anlisis................................................................XI-1 1.2. El sujeto de la contratacin.................................................XI-2 1.3. La licitacin pblica y los pliegos........................................XI-3 2. La evolucin del objeto contractual y su rgimen jurdico....................................................................................................XI-5 2.1. poca primigenia..................................................................XI-5 2.2. poca intermedia, de las nacionalizaciones......................XI-6 2.3. La reforma del Estado..........................................................XI-6 2.4. La reforma constitucional...................................................XI-6 2.4.1. El artculo 42..............................................................XI-6 2.4.2. Continuacin. El artculo 76.....................................XI-7 2.4.3. El rol de los entes reguladores..................................XI-7 3. Un punto de inflexin en el desarrollo del contrato administrativo no monoplico o exclusivo.........................................XI-8 3.1. La nacionalizacin de los servicios pblicos concedidos..........................................................................................XI-8 3.2. El crecimiento del sector pblico y su contratacin..........XI-9 4. La evolucin de la doctrina de los contratos de la administracin..............................................................................................XI-11 4.1. La negacin de la categora de los contratos administrativos......................................................................................XI-11 4.2. La negacin del contrato civil de la administracin........XI-12 4.3. La distincin clsica entre contratos civiles y administrativos................................................................................XI-13 4.4. Continuacin. Los tres supuestos clsicos de contrato administrativo....................................................................XI-14 4.4.1. Determinacin de la ley..........................................XI-14 4.4.2. Voluntad de las partes............................................XI-15 4.4.3. El inters pblico de los usuarios afectados..........XI-16

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5. La gradacin de los diversos contratos de la administracin..............................................................................................XI-19 5.1. No hay solo dos categoras de contratos de la administracin.............................................................................XI-19 5.2. La clasificacin actual en tres categoras. En general....XI-22 5.3. Los contratos prximos al derecho comn, interno o externo.................................................................................XI-25 5.4. El contrato de derecho interno con relativa subordinacin econmica del contratista al Estado.....................XI-27 5.5. El contrato de derecho interno con subordinacin del usuario al contratista y supremaca econmica de ste........................................................................................XI-27 II. Los tres grandes tipos de contrato administrativo, en particular........................................................................................XI-29 6. La concesin o licencia de servicios pblicos............................XI-29 6.1. Necesidad de autorizacin legislativa..............................XI-30 6.2. Interpretacin restrictiva de sus potestades y amplia de los derechos de los usuarios..........................................XI-31 6.3. Control del monopolio y del abuso de posicin dominante....................................................................................XI-32 6.4. Reduccin de ganancias excesivas.....................................XI-33 6.5. Lesin...................................................................................XI-34 6.6. Ausencia de libertad contractual.......................................XI-36 6.7. Desigualdad jurdica de las partes....................................XI-38 6.8. Privilegio de la decisin unilateral ejecutoria.................XI-38 6.9. Facultad sancionatoria.......................................................XI-39 6.10. Mutabilidad del contrato.................................................XI-39 6.11. Efectos jurdicos frente a terceros...................................XI-40 6.12. Responsabilidad civil frente al usuario..........................XI-41 6.13. La audiencia pblica como garanta constitucional del usuario..........................................................................XI-42 6.14. Inaplicabilidad de la exceptio non adimpleti contractus...............................................................................XI-42 6.15. Necesidad constitucional de un ente de contralor independiente....................................................................XI-43 6.16. In maxima potentia, minima licentia...........................XI-45 7. El contrato administrativo no monoplico o exclusivo............XI-45 8. El contrato privado de la administracin..............................XI-49 8.1. En el derecho interno.........................................................XI-49 8.2. En el derecho externo.........................................................XI-51 8.3. El contrato de crdito externo en un marco de endeudamiento estructural....................................................XI-52 9. Conclusin....................................................................................XI-53

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PARTE GENERAL

Captulo XIILOS RGANOS DEL ESTADO 1. Concepto de rgano.....................................................................XII-1 2. El rgano y el ente al que pertenece..........................................XII-2 3. El rgano y el funcionario..........................................................XII-3 4. La actuacin del rgano.............................................................XII-4 5. El criterio jurisprudencial..........................................................XII-6 6. La competencia............................................................................XII-7 7. Distincin entre competencia y ejercicio de la funcin..........XII-11 7.1. La competencia y los postulados de la permisin........XII-12 7.2. Crtica de la asimilacin de capacidad y competencia........................................................................................XII-13 7.3. Indebida extensin de la competencia al principio de libertad...........................................................................XII-14 7.4. Relaciones con otros principios de derecho pblico.......XII-15 8. Clasificacin de la competencia................................................XII-17 8.1. Competencia en razn de la materia...............................XII-17 8.2. Competencia en razn del territorio................................XII-18 8.3. Competencia en razn del tiempo....................................XII-18 8.4. Competencia en razn del grado......................................XII-19 9. Delegacin..................................................................................XII-21 10. Admisibilidad y caracteres de la delegacin........................XII-24 10.1. Revocacin de la delegacin de competencia..............XII-25 10.2. Relaciones del delegante y el delegado........................XII-25 10.3. Responsabilidad del delegante y del delegado............XII-25 10.4. Contralor por el delegante............................................XII-25 10.5. La subdelegacin.............................................................XII-26 11. La avocacin............................................................................XII-26 11.1. Comparacin general con la delegacin......................XII-27 11.2. Procedencia de la avocacin..........................................XII-28 11.3. Conclusiones comparativas...........................................XII-30 12. La jerarqua..............................................................................XII-31 13. Principales rganos de la administracin central...............XII-34 13.1. El Presidente de la Nacin............................................XII-34 13.2. El Jefe de Gabinete.......................................................XII-35 13.3. Ministros y Secretarios de Estado................................XII-36 13.4. El Procurador del Tesoro de la Nacin........................XII-37 13.5. Direcciones Generales y Nacionales............................XII-39 14. Autoridades administrativas independientes......................XII-41 14.1. El Defensor del Pueblo..................................................XII-41 14.2. La Auditora General de la Nacin..............................XII-43

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14.3. El Consejo de la Magistratura......................................XII-45 14.4. El Jurado de Enjuiciamiento........................................XII-46 14.5. El Ministerio Pblico.....................................................XII-47 14.6. Entes reguladores y de control del poder econmico.....................................................................................XII-48

Captulo XIIIAGENTES PBLICOS 1. La distincin doctrinaria entre funcionario y empleado pblico........................................................................................XIII-1 2. Crtica conceptual......................................................................XIII-2 3. Continuacin. Crtica legal......................................................XIII-3 4. El personal regido parcialmente por el derecho privado.................................................................................................XIII-7 4.1. Personal obrero en las empresas del Estado...................XIII-8 4.2. El personal contratado de la administracin pblica.........................................................................................XIII-8 4.3. Observaciones comunes..................................................XIII-12 5. Excepciones dentro del rgimen de la funcin pblica.........XIII-14 6. El personal ad honorem y honorario................................XIII-17 6.1. La solidaridad social y su encuadre jurdico.................XIII-17 6.2. La inexistencia de designacin.......................................XIII-18 6.3. La colaboracin gratuita prestada a travs de personas jurdicas.....................................................................XIII-19 6.4. Los casos de designacin formal....................................XIII-19 6.4.1. Las hiptesis de participacin o representacin formal en los cuerpos administrativos........XIII-19 6.4.2. Los casos de funciones administrativas sin representacin poltica formal.................................XIII-20 6.4.2.1. Funcionarios honorarios...........................XIII-22 6.4.2.2. Funcionarios ad honorem........................XIII-23 7. Rgimen jurdico de los funcionarios excluidos del Rgimen Bsico................................................................................XIII-26 8. El contrato de servicios de consultora..................................XIII-27 9. Naturaleza de la relacin de empleo pblico........................XIII-29 10. La estabilidad del empleado pblico...................................XIII-33 10.1. En general.....................................................................XIII-33 10.2. El personal contratado.................................................XIII-35 11. La responsabilidad.................................................................XIII-36

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PARTE GENERAL

Captulo XIVCLASIFICACIN DE LOS ENTES PBLICOS 1. Concepto de centralizacin, desconcentracin y descentralizacin..........................................................................................XIV-1 2. Caracteres de los entes estatales descentralizados................XIV-2 3. Entes estatales y entes pblicos...............................................XIV-7 4. Criterio para determinar si un ente es pblico o privado.....XIV-11 5. Criterio para determinar si un ente es estatal o no..............XIV-13 6. La prevalencia del derecho pblico sobre el privado............XIV-15 7. Complementos imprescindibles de la descentralizacin......XIV-15 8. Conveniencia y peligro de la descentralizacin....................XIV-18 9. Autonoma y autarqua...........................................................XIV-19 10. Distintos tipos de personas jurdicas estatales, pblicas y privadas...............................................................................XIV-22 11. Entidades pblicas estatales................................................XIV-22 12. Entidades pblicas no estatales...........................................XIV-27 12.1. Con participacin estatal.............................................XIV-27 12.2. Sin participacin estatal...............................................XIV-31 13. Entidades privadas................................................................XIV-33 13.1. Con participacin estatal.............................................XIV-33 13.2. Sin participacin estatal...............................................XIV-34

Captulo XVLOS ENTES REGULADORES 1. Introduccin..................................................................................XV-1 2. El que concede no debe controlar...............................................XV-3 3. Derecho a su existencia..............................................................XV-4 4. Independencia y estabilidad......................................................XV-6 5. Intervencin, avocacin, revocacin..........................................XV-7 6. Facultades regulatorias..............................................................XV-8 7. La audiencia pblica.................................................................XV-13 8. El ente regulatorio no tiene jurisdiccin administrativa......XV-13 9. Acciones y recursos contra los actos de los entes reguladores............................................................................................XV-15 10. Amparo......................................................................................XV-15 11. Problemas de la apelacin en la Capital Federal.................XV-17 11.1. Es apelacin de jurisdiccin?....................................XV-17

NDICE

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11.2. No existe otra jurisdiccin federal que la de Buenos Aires?........................................................................XV-17 11.3. La norma legal invocada...............................................XV-18 11.4. Su alcance en la propia ley...........................................XV-19 11.5. El usuario no es sujeto pasivo del ente........................XV-19 11.6. El absurdo de millones litigando en Capital...............XV-19 12. Jurisdiccin federal y/o local: in brevis.................................XV-20 12.1. En general.......................................................................XV-20 12.2. Poderes implcitos federales vs. poderes reservados provinciales...............................................................XV-24 12.3. El concepto de legislacin o jurisdiccin federal...XV-26 12.4. La clusula del comercio interprovincial.....................XV-26 12.5. El ente regulador como establecimiento de utilidad nacional....................................................................XV-28 12.6. La norma constitucional actual: art. 75 inc. 30...........XV-31 12.7. La ley es la que fija la jurisdiccin federal..................XV-31 12.8. Permanencia del problema jurisdiccional...................XV-32 13. In extenso: el comercio interprovincial..................................XV-34 13.1. Prohibicin de aduanas interiores................................XV-35 13.2. Tarifas, derechos, etc., de trnsito...............................XV-36 13.3. Su aplicacin sobre el peaje elctrico........................XV-37 13.4. La navegacin.................................................................XV-38 13.5. Las represas hidroelctricas como lagos navegables..................................................................................XV-39 13.6. Otras comunicaciones....................................................XV-40 13.7. De nuevo sobre los establecimientos de utilidad nacional............................................................................XV-41 13.8. No hace falta el dominio, sino el fin............................XV-42 13.9. No alcanza el dominio sin el fin...................................XV-43 13.10. La Nacin comprende los entes autrquicos nacionales..........................................................................XV-43 13.11. Lugares adyacentes.....................................................XV-43 13.12. Las normas constitucionales......................................XV-44 13.13. Derecho comparado......................................................XV-44 13.14. Base legislativa de la jurisdiccin federal.................XV-46 13.15. Cuestin litigiosa permanente...................................XV-47 13.16. Navegacin, comercio, establecimiento......................XV-48 13.17. El caso del sistema elctrico........................................XV-48 13.18. Algunos interrogantes..................................................XV-49 14. Quis custodies custodiat?.....................................................XV-50 14.1. Introduccin....................................................................XV-50 14.2. El Defensor del Pueblo nacional..................................XV-50 14.3. La Auditora General de la Nacin..............................XV-52 14.4. La Sindicatura General de la Nacin...........................XV-53

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PARTE GENERAL

14.5. Conclusiones preliminares..............................................XV-54 15. Responsabilidad del ente regulador......................................XV-54 15.1. El derecho sustantivo....................................................XV-54 15.2. La cuestin procesal......................................................XV-56

Captulo XVILA CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN 1. Introduccin................................................................................XVI-1 2. Criterios interpretativos...........................................................XVI-5 2.1. Las primeras dudas...........................................................XVI-5 2.2. Derechos Humanos............................................................XVI-7 2.3. Derecho administrativo. Operatividad de sus principios jurdicos..............................................................................XVI-8 2.4. Normas concretas...............................................................XVI-9 2.5. Los dilemas de la aplicacin...........................................XVI-10 2.6. La bagatela y el principio de razonabilidad..................XVI-10 3. Nuevos principios de derecho administrativo supranacional.............................................................................................XVI-11 4. La publicidad............................................................................XVI-12 5. La equidad.................................................................................XVI-14 6. La eficiencia..............................................................................XVI-15 6.1. 1853-1997..........................................................................XVI-15 6.2. Desde 1997........................................................................XVI-15 7. Otras principios jurdicos. Innecesariedad de reglamentacin interna para su inmediata operatividad..............................XVI-17 7.1. En general........................................................................XVI-17 7.2. Uso adecuado y preservacin de recursos pblicos.......XVI-17 7.3. Recaudacin y control de los ingresos del Estado.........XVI-18 7.4. No es necesario probar perjuicio patrimonial al Estado....................................................................................XVI-18 7.5. Obligacin de tener una conducta honorable................XVI-19 8. Otros aspectos penales e internacionales de la corrupcin............................................................................................XVI-19 8.1. Introduccin......................................................................XVI-19 8.2. El Prembulo de la CICC y sus propsitos....................XVI-21 8.3. La jurisdiccin externa sobre hechos internos.............XVI-22 8.4. La retroactividad de la ley penal ms gravosa..............XVI-23 9. Conclusin................................................................................XVI-24

Captulo I

EL METODO EN DERECHOI .- El mtodo cientfico: algo sin lo cual no puede ni debe

practicarse el derecho1. Qu es el derecho Una primera cuestin a determinar antes de estudiar tema alguno de derecho es si ste consiste en reglas generales predeterminadas o no. 1 Tomemos partido rpidamente y remitamos al lector a las referencias del punto II de este captulo: no se pretenda hallar la certeza de la verdade-

1.1 Son las tres etapas del pensamiento universal que ensea VILANOVA : primero, ARISTTELES y su supuesto de que hay posibilidad de hallar ex ante la naturaleza o esencia de las cosas (qu es la justicia, la verdad, la belleza, el hombre), y a partir de all deducir su aplicacin al caso particular (mtodo axiomtico-deductivo, o apodctico-deductivo, o conceptual-deductivo, etc.); segundo, el empirismo (LOCKE, H UME, etc.), en que es a travs de la repeticin de una solucin individual en muchos casos concretos que se puede inducir la regla general, para luego deducir su aplicacin al caso particular: as BIELSA deca que el derecho administrativo tena el mtodo inductivodeductivo. El tercer gran momento del pensamiento universal segn VILANOVA se inicia con POPPER y es el actual, al cual nos remitimos en este primer captulo. NO sera acertado llamarlo, como algunos lo hacen, mtodo hipottico deductivo, porque la hiptesis es siempre singular en el caso del derecho y no existe lugar a deducaccin alguna a partir de ella. Ver VILANOVA , JOS y otros, Introduccin al conocimiento cientfico, FDA, distribuidor EUDEBA.

I-2

PARTE GENERAL

ra solucin indiscutible de un caso de derecho: los que no estn dispuestos a exponer sus ideas a la aventura de la refutacin no toman parte en el juego de la ciencia; no hay reglas, hay casos individuales y concretos: como dice G ARCA DE E NTERRA 2 y le siguen aqu este autor y CASSAGNE , 3 entre otros, La Ciencia jurdica ha sido siempre, es y no puede dejar de ser, una Ciencia de problemas singulares. Hay que aprender a convivir con la incertidumbre creadora, con la angustia de buscar siempre una solucin ms justa o mejor, que ser a su vez siempre provisional. Recuerda CARDOZO que en sus primeros aos Buscaba la certeza. Estaba oprimido y desalentado cuando encontraba que la bsqueda de ella era ftil, pero con el tiempo Me he reconciliado con la incertidumbre, porque he crecido hasta verla como inevitable. He crecido para ver que el proceso en sus ms altos niveles no es descubrimiento, sino creacin, y que las dudas e incertidumbres, las aspiraciones y los miedos, son parte del trabajo de la mente. 4 No hay reglas, hay casos. Dicho de otra manera, la nica regla es que no hay ninguna regla. 5 Ni siquiera un caso igual anterior soluciona el siguiente; no slo porque la corroboracin no es un valor veritativo, 6 sino porque habr

G ARCA DE ENTERRA, en su prlogo a VIEHWEQ , THEODOR, Tpica y jurisprudencia, Madrid, 1964, p. 12. 1.3 CASSAGNE , J UAN CARLOS, De nuevo sobre los principios generales del derecho en el derecho administrativo, en la R.D.A., Buenos Aires, 1995, n 19/20, p. 300, donde critica la utilizacin del mtodo axiomtico y deductivo... por el que se pretenda extraer de cada axioma una cadena de consecuencias por medio de la deduccin. 1.4 CARDOZO, BENJAMN N., The Nature of the Judicial Process, Yale University Press, New Haven, reimpresin 1952, p. 166. 1.5 O como dice el mismo CARDOZO , op. cit., p. 161, Despus de todo, hay pocas reglas: hay principalmente estndares y grados, esto es, grandes principios; L ORD DENNING, The Discipline of Law, Butterworths, Londres, 1979, p. 7, refirindose al derecho supranacional. 1.6 POPPER : ver las referencias infra, nota 2.1.

1.2

EL MTODO EN DERECHO

I-3

por lo menos un tiempo distinto, una persona diferente, un espacio diverso, etc. 7 2. Las ideas-fuerza de esta obra Digmoslo pues claro de entrada, con P OPPER, 1 que la ciencia supone no adorar el dolo de la certidumbre ... la adoracin de este dolo reprime la audacia y pone en peligro el rigor y la integridad de nuestras constataciones. La opinin equivocada de la ciencia se detalla en su pretensin de tener razn: pues lo que hace al hombre de ciencia no es su posesin del conocimiento, de la verdad irrefutable, sino su indagacin de la verdad [realidad] persistente y temerariamente crtica. La ciencia nunca persigue la ilusoria meta de que sus respuestas sean definitivas, ni siquiera probables; antes bien ... la de descubrir incesantemente problemas nuevos, ms profundos y ms generales, y de sujetar nuestras respuestas (siempre provisionales) a contrastaciones constantemente renovadas y cada vez ms rigurosas; en la lgica de la ciencia que he bosquejado es posible evitar el empleo de los conceptos de verdadero y falso:... no es menester que digamos que una teora es falsa, sino solamente que la contradice cierto conjunto de enunciados bsicos aceptados....1.7 CARRI, G ENARO , Cmo estudiar y cmo argumentar un caso. Consejos elementales para abogados jvenes, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1989, ps. 32 y 33, punto G; p. 34, punto K. En otro sentido dice LEVI, EDWARD H., Introduccin al razonamiento jurdico, EUDEBA, Buenos Aires, 1964, p. 12, que Las reglas cambian mientras son aplicadas; ROMBAUER, M ARJORIE D., Legal Problem Solving. Analysis, Research and Writing, West Publishing Company, St. Paul, Minnesota, 1984, p. 328; COHEN , FLIX S., El mtodo funcional en el derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1962, p. 122. 2.1 POPPER, K ARL , Unended Quest, Open Court, 1976; The Open Universe. An Argument for Indeterminism, Routledge, Londres, 1991; El desarrollo del conocimiento cientfico. Conjeturas y refutaciones, Paids, Buenos Aires, 1967; La lgica de la investigacin cientfica, Tecnos, Madrid, 1973, ps. 260 y 261; Popper Selections, textos seleccionados por DAVID MILLER , Princeton University Press, Princeton, Nueva Jersey, 1985, p. 97, etc.

I-4

PARTE GENERAL

Por consiguiente, la corroboracin no es un valor veritativo. Trasladado al plano vital, en palabras de VIDAL PERDOMO , Esta bsqueda difcil desalienta, en ocasiones, a ciertos espritus ms dispuestos a las cosas determinadas y fijas, pero estimula enormemente a quienes gustan de las renovaciones, y aman, si as pudiera decirse, la aventura intelectual. 2 Esa falta de metodologa y de aceptacin de la incertidumbre que es la nica regla de toda ciencia lleva tambin a la bsqueda de la falsa certidumbre de justificar siempre y de cualquier manera el poder. Es la racionalidad irracional del poder ilimitado, sin frenos, sin fracturas, sin fisuras. Invocando la sola