democracia y diálogos: desafíos para la democracia del siglo xxi

Democracia y diálogos:desafíos para la democracia

del siglo XXIpor BRAULIA THILLET DE SOLÓRZANO

Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo

PROYECTO REGIONAL DE DIÁLOGO DEMOCRÁTICO

Democracia y diálogos: desafíos para la democracia del siglo XXICuaderno número 8 / Serie “CUADERNOS DE TRABAJO”

© Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 20041 UN Plaza, New York, 10017,Estados Unidos de América

PROYECTO REGIONAL DE DIÁLOGO DEMOCRÁTICO

PNUD GuatemalaEuroplaza World Business CenterTorre IV, Nivel 105a. avenida 5-55, zona 14Tels.: (502) 2384-3100 2385-3859Fax: (502) 2384-3200/3201Guatemala, ciudad, Centroamé[email protected]://www.democraticdialoguenetwork.org

Directora Regionalpara América Latinay el Caribe: Elena MartínezCoordinador delPrograma Regional: Freddy JustinianoCoordinación general: Elena Diez PintoEquipo de apoyo

en Guatemala: Sonia González Equipo de apoyo

en Nueva York: Andrew Russell, Elizabeth Díaz y Marc-André Franche

Traducción al español: Alicia Morales

Impreso en GuatemalaPrimera edición de está serie: octubre de 2004

Diseño y edición: Magna Terra editores5a avenida 4-75 zona 2, ciudad de GuatemalaTels.: (502) 2238-0175, 2250-1031 y 2251-4298Fax: (502) 2251-4048E-mail: [email protected]

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Contenido

Introducción ..................................................................... 7

Marco conceptual ............................................................. 9 Avances de la democracia y en su conceptualización: ................ 9 ¿En qué consiste la gobernabilidad democrática? ...................... 12 Los problemas de la democracia en América Latina: ................. 13 La lógica de los diálogos ........................................................... 15 Diálogos como complemento de la democracia representativa ... 18 Objetivos de los diálogos: ......................................................... 19 Tipos de diálogo ........................................................................ 21 Naturaleza de los diálogos ........................................................ 23 Experiencias de diálogo ............................................................ 24 Bibliografía ................................................................................ 33

Anexo IEstudios de caso: metodologías aplicadas en los diálogosde Panamá 2000 y WSP Guatemala ................................ 37 Panamá 2000: ........................................................................... 37 Desarrollo del proceso: Procedimientos .................................... 39 Primera Asamblea del grupo nacional ....................................... 42 Segunda Asamblea del grupo nacional ...................................... 42 Tercera reunión del grupo nacional ........................................... 43 Seminario de Expertos ............................................................... 44 Segunda Fase del WSP:................................................................ 45 Estructura del programa:............................................................ 46

Anexo IIAlgunas experiencias de Pactos Sociales en América Latinadesde 1945 ..................................................................... 49

Introducción

La relación Estado sociedad ha sido uno de los principales temas de la cienciapolítica a través del tiempo; fundamentalmente el debate sobre cuánto poderconfiere al Estado la ciudadanía para gobernar, cuáles son sus límites y, portanto, cuánto de ese poder se conserva en manos de la ciudadanía para revocarel mandato de sus representados. De tal manera que el debate se amplía enrelación con la soberanía que permanece en la ciudadanía para recuperar elpoder cuando las autoridades no cumplen con la misión que les fue delegada.

El poder se ejerce mediante las instituciones políticas donde se ope-racionalizan las reglas del juego del sistema político. Es aquí donde seevidencia la principal debilidad del sistema democrático, originada deldesgaste y debilitamiento de sus instituciones, condición que las ha con-vertido en el talón de Aquiles de las democracias latinoamericanas. Sobretodo el sistema de partidos políticos que ha sufrido un desgaste significativoen las últimas década –incluso en aquellos países donde parecía ya consolidado–por su pérdida de representatividad y liderazgo–, así como la incapacidaddemostrada por los poderes del Estado para incorporar la diversidad deintereses societales.

En consecuencia, en la actualidad está en discusión la conveniencia decomplementar la democracia representativa con otros procedimientos y reglasdel juego que amplíen y abran los centros de poder de toma de decisiones aotros actores sociales que no se sienten representados ni reflejados en lasdecisiones de sus representantes. Entre esos procedimientos se encuentranuna gran variedad de diálogos nacionales que han tenido lugar en variospaíses de la región; diálogos intrasocietales y entre Estado y sociedad, algunosde los cuales han sido exitosos y han dejado lecciones importantes para futurasiniciativas.

Para algunos, los diálogos son vistos como un traslape con lo repre-sentativo; para otros son un complemento para fortalecer el asociacionismoque consolida el sistema político. Pero, ¿realmente son estos diálogos unacompetencia negativa para la democracia representativa? ¿Están amparadosen el derecho y en el espíritu de la democracia como fue concebida por susprincipales teóricos?

Marco conceptual

La democracia ateniense ha sido sinlugar a dudas un referente filosóficopara quienes abogan por una demo-cracia más directa en el presente; unademocracia donde las decisiones seantomadas directamente por el pueblo.Sin embargo, la democracia antiguatambién necesitó recurrir a la repre-sentación. En las asambleas públicasse discutían asuntos que atañían a lacomunidad, pero también tenía es-tructuras de poder representativo.1

Pareciera entonces que “(...) la demo-cracia directa regida por todo el pue-blo es más bien un mito político queuna forma de gobierno” (Sabine,1972: 17). No obstante, es un refe-rente importante para los esfuerzosactuales para incrementar los centrosde poder y construir democraciassobre la base de sociedades plura-listas.

Las nociones de la democraciadirecta y la participación abierta dela ciudadanía en los asuntos públicosque tuvieron su auge en la demo-cracia antigua fueron retomadas porRousseau en el siglo dieciocho, quienlas desarrolló ampliamente en sulibro El contrato social. Rousseau

consideraba que los ciudadanos siem-pre conservan el derecho legítimo desu soberanía por lo que para él “lapersona del último ciudadano es tansagrada e inviolable como la del pri-mer magistrado, porque donde seencuentra el representado deja de ha-ber representante” (Rousseau 1993:92). Sus propuestas fueron conde-nadas por “temerarias, escandalosas,impías y destructoras de la religióncristiana y de todos los gobiernos”(Villaverde, 1993: X). El peso delciudadano propuesto por Rousseausigue siendo un referente para losesfuerzos actuales de consolidar unademocracia más participativa enmuchos de los países de Latino-américa.

Avances de la democracia yen su conceptualizaciónLa democracia en su sentido mo-derno se fundamenta en la repre-sentatividad, lo cual se justifica porla ampliación de la participación através del voto universal; su prin-cipal consecuencia fue la necesidad

1 El Consejo de los Quinientos, que era el órgano ejecutivo y directivo de la asamblea donde se centra-ba la tarea efectiva del gobierno en Sabine (1972).

Proyecto regional de diálogo democrático10

de desarrollar un sistema repre-sentativo con instituciones políticasresponsables, capaces de llevar a cabola selección de candidaturas queposteriormente serían presentadas ala ciudadanía en un proceso trans-parente, quien finalmente tendría laúltima palabra en la selección de susautoridades. En este caso, la respon-sabilidad de procedimientos de selec-ción recayó en los partidos políticos.

De tal manera que las delibe-raciones colectivas son tomadas poraquellas personas elegidas para estefin (Bobbio, 1996: 52). Esa represen-tatividad lleva implícita la respon-sabilidad de trasladar intereses de losrepresentados a los espacios de tomade decisiones; responsabilidad que nose basa en un mandato explícito a losrepresentantes.2 Sobre este aspectocorresponde una discusión másprofunda, puesto que es un elementoclave frente a los problemas actualesde la democracia representativa.

Así, el papel crucial de los par-tidos políticos los convirtió en eleslabón más importante entre lasociedad y el Estado, siendo el cami-no para ejecutar los procedimientos

de elección vinculados con la re-presentatividad; de su fortalezadepende el fortalecimiento de lademocracia; por el contrario, sudebilidad, la deteriora y no le permitecrecer. De ahí la importancia que seconfiere en el sistema democrático ala institucionalización del sistema departidos políticos para lograr la gober-nabilidad democrática. “Un sistemade partidos institucionalizado im-plica estabilidad en la competiciónentre partidos, la existencia de par-tidos con raíces estables en la socie-dad, aceptar que los partidos y laselecciones son instituciones legíti-mas para determinar quien gobierna,y partidos con reglas estructuradasrazonablemente estables.”3

El concepto tradicional de de-mocracia se vinculó en un principiocon la visión de un Estado proactivo,promotor y responsable del desarrollo;es decir, a un Estado interventor yejecutor. No obstante, durante losúltimos años se han producidoacontecimientos mundiales tanto enlo político como en lo económicoque han transformado significativa-mente esta visión.

2 En su texto sobre “El futuro de la democracia”, Bobbio hace referencia al artículo 67 de laConstitución italiana, que explicita el ejercicio de funciones de los parlamentarios “sin obligaciónde mandato”. Hace mención también a lineamientos leninistas contrarios a esta posición, loscuales, señala, fueron incorporados a constituciones soviéticas, donde se ha explicitado laobligatoriedad de una responsabilidad mayor de los diputados frente a sus representados, señalandocomo ejemplo que “(...) el artículo 15 de la actual Constitución dice: ‘El diputado tiene la obliga-ción de informar a los electores sobre su actividad y sobre la actividad de los soviets.” (Bobbio,1996: 57)

3 Scout y Scully, en: Feldman, Eduardo. (2001: 4).

11Democracia y diálogos: desafíos para la democracia del siglo XXI

Se ha acelerado el proceso demundialización o globalización, queha tenido repercusiones en variosaspectos: primero, el sistema demo-crático se extiende por el mundo yse convierte en el sistema políticohegemónico y, segundo, un cambioen relación con el papel del Estado,promoviéndose un Estado del que seespera tenga un papel de facilitadordel desarrollo frente a las necesidadesde la economía de mercado, visiónque se ha expandido conjuntamentecon la expansión de la democracia.4

Este enfoque se aleja de su papel de“Estado benefactor” que funcionó,por supuesto, en democracias másdesarrolladas que las nuestras y quetiene que ver con el Estado que res-ponde a las necesidades de sus ciuda-danos.5

Sin embargo, a lo interno de lospaíses la situación se presenta condificultades en aquellos que entraronen esta última ola de países que sesumaron a procesos de democra-tización. Siendo muchas de ellasdemocracias impuestas desde arriba,no nacidas de un convencimiento niun pensamiento ni valores demo-cráticos enraizados en la ciudadanía,el autoritarismo se mantiene en-quistado en la población y en susacciones cotidianas. Como conse-

cuencia existen serias dificultadespara construir un Estado democráticocon instituciones políticas con-solidadas.

Las nuevas formas de conviven-cia que se están produciendo entreel Estado y la sociedad han hechomás complejas estas relaciones quelo que fue la tradición de pensamien-to que se remonta a Alexis de To-queville (Martínez, 2001) la gestiónpública ya no es un espacio exclusivodel Estado, por lo que los límites en-tre los ámbitos de acción entre esteúltimo y la ciudadanía son aún di-fusos. Debido a ello se producen ten-siones por la pugna Estado/sociedadcivil para ocupar espacios de toma dedecisiones, espacios que formalmentefueron responsabilidad únicamentedel Estado. De tal manera que en laactualidad no se puede hablar de unaseparación total entre sociedad civile instituciones del Estado como enel pasado, sino que ambos compartenen muchos casos responsabilidadesconcretas en la implementación delas políticas.

Ante esos cambios la nocióntradicional de gobierno circunscritaúnicamente a los espacios estatalessufre una transformación radical. Deahí que la teoría democrática hayatomado nuevos rumbos incor-

4 A partir de 1974, con la tercera ola de democratización, se produjo una expansión acelerada delas democracias en el mundo. Según datos de los censos anuales de Freedom House sobre derechospolíticos y libertades civiles, el porcentaje de países que adoptaron la democracia como sistemapolítico se incrementó de 27.5% en 1974 a 61.3% en 1995, en Diamond. 1996.

5 En el caso de los países en vías de desarrollo –¿o subdesarrollo?– el Estado de bienestar sería unade las respuestas a las necesidades de los pobres y de los más pobres, que también son ciudadanosy representan la mayoría de población.


porando nuevos conceptos afinescomo el de governance y goberna-bilidad, que tienen que ver con loscontextos actuales que hacen difícila las democracias “cuajar” como enel pasado. El concepto enfatiza “lacapacidad de orientar, impulsar ypromover comportamientos socialesno sometidos a las relaciones jerár-quicas propias del aparato adminis-trativo del Estado (Martínez, 2001:3). Esta definición se complementacon la de Renate Mayntz, quien ladefine como una “(...) modalidad nojerárquica de coordinación que in-dica un nuevo estilo de gobiernodonde hay interacción entre Estadoy los actores no estatales al interiorde redes decisionales mixtas entre lopúblico y lo privado”.

El concepto esbozado por Mar-tínez “hace referencia al pluralismode actores, a la multiplicidad de ám-bitos institucionales, a los mediosformales e informales de interacciónentre los sectores público y privado,a las complejas relaciones de interde-pendencia entre niveles de gobiernoy a la movilización de redes organi-zacionales que se dan en torno a laspolíticas públicas”.

Por otra parte, se establece unadiferencia entre gobernabilidad ygobernabilidad democrática hacien-do una clara alusión a las capacidadesde los gobiernos de cumplir objetivosy metas trazadas con procedimientostotalmente diferentes. Los ciudada-nos aceptan la forma de hacer lascosas y adoptan las decisiones. Esdecir, se respeta la autoridad estable-

cida, sus reglas del juego –sean de-mocráticas o no– porque existencondiciones que hacen posible elejercicio del poder sin que la auto-ridad tenga que recurrir a métodosviolentos para ejecutar las decisionespolíticas. O sea, que la gobernabili-dad puede darse tanto en gobiernosautoritarios como democráticos; sig-nifica que también puede haber crisisde gobernabilidad en ambos tipos degobierno.

¿En qué consiste lagobernabilidad democrática?Se gobierna con reglas del juego (pro-cedimientos) acordes con los prin-cipios democráticos. Como conse-cuencia, de conformidad con elcriterio de Günter Malhold, el reto dela gobernabilidad consiste en contarcon mecanismos eficientes para “(...)lograr consensos reales entre unamultiplicidad de actores que tratan deimpactar sobre el sistema político enla toma de decisiones y ante unaestructura parlamentaria que en suestilo de “decisión-making” es total-mente ajeno a estas necesidades”.Ello implica para el mismo autor“ampliar espacios para el debate, paraconstruir acuerdos y consensos yadministrar el disenso, procedi-mientos y mecanismos en discusionesde carácter predominantementetemático” (Malhold). De tal maneraque el diálogo se presenta como “(...)una metodología del ejercicio delpoder sustentada en acuerdos másamplios (...)” no bastando con la


legitimidad del sistema electoral quesugiere una representatividad me-diante acuerdos electorales a travésdel voto.

Los problemas de lademocracia en AméricaLatinaEn América Latina la democraciarepresentativa tiende a consolidarse,lo que se comprueba con la sucesiónen la mayoría de países latinoame-ricanos de varios gobiernos medianteel voto libre y secreto y el respeto alos resultados de los procesos electo-rales, debido al fortalecimiento de lasinstituciones responsables de estosprocesos por parte del Estado. Sinembargo, queda la duda de cuán sos-tenibles son estas democracias, to-mando en cuenta los momentos cre-cientes de crisis de gobernabilidadque se han manifestado en algunospaíses de la región.

No cabe duda de que la demo-cracia en Latinoamérica está siendoerosionada por una crisis de la polí-tica, a causa de la pérdida de legi-timidad de sus autoridades, de susinstituciones políticas. Esta crisisdeviene en gran medida de las di-ficultades de adaptación de las eco-nomías de los países a los nuevosentornos mundiales, situación queimpacta significativamente en elnivel de vida de la población, ello seatribuye a una mala gestión de los go-biernos, pero también las crisis de

gobernabilidad tienen su origen ensituaciones relacionadas con la ma-nera de hacer política. Como conse-cuencia de los estilos de gobiernoautoritarios, los políticos que asu-mieron la representación a través desu participación en partidos políticos–que son las principales institucionespara lograr la representatividad o serrepresentados– , se acostumbraron agobernar en forma inconsulta. Elloderiva en que los partidos no han lo-grado consolidarse como auténticospilares de la democracia represen-tativa. Como bien señaló Bobbio “sila democracia no ha logrado derrotartotalmente al poder oligárquico,mucho menos ha conseguido ocupartodos los espacios en los que se ejerceun poder que toma decisiones obli-gatorias para un completo gruposocial” (1996: 34).

Los partidos políticos son tansólo maquinarias electorales quedesaparecen después de las eleccionesy cobran vida en cada período elec-toral, por lo que no integran a susafiliados ni a sus cuadros partidariosen una forma más activa, más com-prometida. Las ofertas electorales sonproductos de rápida distribución sinresponsabilidad frente al consumidor.De este modo se produce una crisisde representación política con poste-rioridad a las elecciones los represen-tantes electos por la ciudadanía seindependizan y dejan de responder alos intereses de sus electores, apro-piándose de la representatividad y to-


mando decisiones inconsultas.6 Estasituación es un reflejo de que la insti-tucionalidad responde aún a viejosproyectos políticos excluyentes, aviejos intereses económicos. No sevisualiza en la mayoría de paíseslatinoamericanos –sobre todo en lasdemocracias más jóvenes– un pro-yecto democrático consolidado conuna institucionalidad afín que apli-que sus principios y valores.

Una manifestación observadaes la pérdida de confianza e interésde la ciudadanía en los procesos elec-torales. La frustración ciudadana al nocumplirse sus expectativas respectoa la democracia ha incrementado elabstencionismo. El abstencionismoes, sin embargo, para algunos teóricoscomo Bobbio, una manera en que lospolíticos evaden las presiones de laciudadanía. Según este autor, mien-tras menos voten, menos presionesreciben los políticos cuando están enel poder.

Ante estas circunstancias serequiere un esfuerzo mayor que nopuede lograrse únicamente con lasinstituciones tradicionales de la de-mocracia. Es necesario ampliar elespectro de actores que interactúane intervienen en la toma de deci-

siones. En tal sentido, podemos hacerreferencia a una cita sobre el pen-samiento de Joseph Schumpeter,quien en su momento sostuvo que“(...) la característica de un gobiernodemocrático no es la ausencia deélites, sino la presencia de muchasélites que compiten entre ellas porla conquista del voto popular” (Ibid).Y esto es posible en las sociedadespluralistas que abren espacios alejercicio de la ciudadanía en sus di-ferentes expresiones.

De la importancia del éxito delos procesos electorales se pasó a lanecesidad de la institucionalizaciónde los partidos políticos para llegar ala consolidación de la democracia,entrando de lleno a la discusión sobrelas reglas del juego formales e infor-males que dan forma a la institu-cionalidad en un contexto dado.

En tal sentido Feldman se re-fiere un aspecto esencial digno deanálisis que denomina “sistemas po-líticos de baja institucionalidad”,7

presente en América Latina (Feld-man, 2001: 5). Y cuando se refiere alas instituciones las relaciona con“(...) las reglas de juego que estruc-turan las interacciones entre acto-res”, y a su vez gobiernan la conducta

6 Ésta era una preocupación que Tocqueville externó en su libro Democracy in America. En el fondoes la discusión sobre qué hacer cuando detrás de una mayoría hay una minoría que manipula yejerce el poder político, define y cocina malas leyes que van a ser adoptadas y aplicadas para latotalidad. Tocqueville lo veía como un gran riesgo para el orden público (Tocqueville: 191).

7 Feldman define el concepto de institución como “mecanismos especializados que encarnan losdiferentes principios de regulación social (jerarquía, intercambio y solidaridad), que individuos ocolectivos que actúan en todas y cada una de las esferas de acción social (política, economía ysociedad) y en el Estado, adoptan para coordinar acciones destinadas a la solución de problemasy/o de conflictos, así como para la realización de objetivos”.


de éstos. A ello se une otro aspectoimportante que trae a discusión: laaceptación de los actores de esasreglas del juego, lo cual depende desus percepciones sobre “cuánto pue-den beneficiarse si coordinan susexpectativas y deciden cursos deacción. (...) la capacidad de las ins-tituciones de actuar con reglas dejuego permite tener claridad sobre loque se puede esperar de ellas y losbeneficios que podrían obtener de unmarco institucional dado.

De conformidad con los plan-teamientos de Feldman, “cuandoexiste poco desarrollo de las institu-ciones formales, en la práctica otraspueden sustituirlas informalmente,sin que las primeras dejen de existir”.No obstante es importante aclarar,como afirma Norberto Martínez, que“(...) los mecanismos representativosde participación ciudadana no pue-den ser sustituidos por la relacióndirecta entre ámbitos del sectorpúblico y las organizaciones comuni-tarias. Si las nuevas formas de ges-tionar lo público deben hacer uso deestos recursos sociales, éstas debenestar sujetas al control de los órganosrepresentativos y a la evaluación desus contribuciones e impactos”(Martínez, 2001: 9).

Es aquí donde comienza a jugarun papel importante la ampliaciónde la participación ciudadana a travésde diálogos como un medio paracontribuir a generar propuestas decambio que fortalezcan la gestiónpública y perfeccionen las institu-ciones políticas; “(...) con accionespara la construcción de capacidades,

con fuertes componentes dirigidos ala construcción de capital social y ala activación de la sociedad civil”(Ibid).

Lo anterior también implica laparticipación más activa de la ciu-dadanía en asociaciones de diversotipo –consideradas como un instru-mento poderoso para la acción en unsistema democrático– para que a suvez estas asociaciones se relacionensegún la coincidencia de intereses yobjetivos. La consolidación de la de-mocracia, tal como lo señala Putnam(1995), requiere de una sociedadfuerte y activa. No puede concretarsea un rol pasivo que se ejerce cadacuatro años y que ejercemos comoindividuos, porque caemos en unavisión “minimalista” de la demo-cracia, reducida a contentarnos conniveles mínimos de libertades paraparticipar.

¿Cuál es entonces el proce-dimiento más adecuado y efectivopara introducir los intereses de ladiversidad en la toma de decisiones?¿Quienes deben trasladar esos inte-reses? ¿Los técnicos, los más capaci-tados académicamente? ¿Es posibleen sociedades grandes con diversidadde intereses muchas veces contra-puestos intervenir directamente enlas decisiones?

La lógica de los diálogosLos diálogos no son otra cosa que laconstrucción de nuevos espacios derepresentatividad societal para am-pliar el círculo de toma de decisiones.


Sugieren la necesidad de construir unmodelo de espacio público, comple-mentario del sistema representativo,mediante el cual se fortalezca la ac-tividad cívica y se contribuya a laconstitución de asociaciones. Un es-pacio donde se generen prácticasdemocráticas y se fortalezca la libreexpresión de ideas y posiciones ciu-dadanas.

En la actualidad los diálogos sehan convertido en una herramientade algunos gobiernos democráticosque se preocupan por ampliar y con-solidar la participación; son unamanera de ampliar la representaciónde la diversidad de intereses, faci-litando a su vez la incorporación delos intereses de la oposición, de losno representados en los parlamentoso de individuos que por una razón uotra no pertenecen a partidos políti-cos, pero necesitan también contarcon canales de comunicación con losespacios establecidos de toma dedecisiones en los diversos niveles degobierno. Ello sin que esta idea impli-que desplazar a los partidos y al Esta-do como responsables de la actividadpolítica.

Los diálogos están siendo visua-lizados también como instrumentosque permiten el establecimiento deredes de organizaciones e individuos,muchas veces con intereses opuestosa los representados formalmente.

La preocupación sobre la repre-sentatividad real de los partidos po-líticos, del Congreso, del Ejecutivo, yla preocupación también válida deincorporar los actores estratégicos y

la diversidad de actores sociales esparte de la justificación para la reali-zación de diálogos y la construcciónde nuevas alianzas políticas conciudadanos más comprometidos conel sistema democrático.

Durante el discurso inaugural dela reunión de Coronado, en Panamá,el licenciado Fernando Zumbado, delPNUD (Solórzano, 1997), se refirió ala importancia de los diálogos seña-lado que “la política es demasiado im-portante como para dejarla en manosde los partidos políticos”; sobre todocuando se observa que los canales departicipación no son efectivos y lasinstituciones no están en condi-ciones de operativizar las metas. ParaZumbado “hacer consensos es hacergobernabilidad en el sentido máspuro”, porque gobernabilidad demo-crática –a diferencia del autoritaris-mo– es gobernar con la gente, to-mando en cuenta el parecer de lagente que va a ser impactada por lasdecisiones que se ejecuten.

De esta forma el diálogo y lanegociación se convierten en un ca-mino que coadyuva a la profundi-zación democrática: contribuyen a lacreación de una cultura democráticay a legitimar el sistema político. Sonpor tanto, son herramientas nece-sarias tanto para los niveles nacio-nales como para los internacionales,donde también deben contemplarseespacios de diálogo para la sociedadcivil en los que se discutan aspectosde ciudadanía en nuevos entornos enlos cuales los Estados nación estánperdiendo beligerancia.


Asimismo, el acordar y asumiren conjunto reglas del juego demo-crático que se ponen en práctica du-rante este ejercicio democrático seconvierte en un insumo para el pro-pio sistema político que va absorbien-do estos nuevos valores, adquiridospor la ciudadanía durante los proce-sos de diálogo.

El desafío de la democracia co-mo sistema político es reconocer eintegrar la diversidad de expresionesy de formas culturales a lo internode los países. Esto se traduce en unaurgencia también a nivel mundial,tomando en consideración la diver-sidad existente en la pluralidad depaíses que conforman la familia dela democracia.

Otro aspecto importante a des-tacar es la preocupación que surgecuando se impulsan estos procesos,de cómo conciliar intereses de los ac-tores estratégicos con los de aquellosactores históricamente excluidos,para no continuar reproduciendo losmismos vicios de los sistemas repre-sentativos. ¿Es posible hacerlo através de los diálogos?

El uso de esta herramienta nacede la necesidad de construir un Es-tado diferente con una nueva insti-tucionalidad que contemple nuevasrelaciones con organizaciones de lasociedad civil en igualdad de opor-tunidades, con las cuales los Estadosdeberán compartir responsabilidadesen el diseño y ejecución de sus po-líticas públicas.

Retomando esto último, vale lapena destacar que los numerosos

diálogos que han tenido lugar enAmérica Latina nos muestran que elsentar a los diversos actores nacio-nales para dialogar y concertar acuer-dos obliga al compromiso y crea elsentido de la responsabilidad de laclase dirigente con la forma de en-frentar los problemas del conjunto dela sociedad.

Señalaba Marcela Arce, repre-sentante de la sociedad civil pana-meña durante el diálogo Panamá2000, que “la sociedad no quiere serespectadora de los acontecimientosnacionales sino participar día a día,activamente, en la solución de losdesafíos que se nos presentan (...)”(Ibid.).

Abrir el espacio público al co-nocimiento ciudadano se convierteen prioridad porque las agendascerradas y elaboradas tras bastidoresintegran los intereses de unos pocos.La democracia requiere la visibili-zación del poder para superar la etapadel autoritarismo donde prevalecíanestas agendas ocultas impulsadas porpoderes hegemónicos. La visibiliza-ción del poder es una expresión quefue resaltada por Kant, y que significala posibilidad de que los ciudadanospuedan expresar públicamente susideas y críticas al sistema político yal manejo de la cosa pública (Bobbio,1996: 101).

Como bien señala el Informe deDesarrollo Humano del Programa deNaciones Unidas para el Desarrollodel año 1993, la participación “(...)puede convertirse en una fuente deenorme vitalidad e innovación para


la creación de sociedades nuevas ymás justas”. Si la participación esconcebida como un proceso, implicaque los diálogos también deben servistos como procesos en el tiempo.Es decir, la suma de diferentes inicia-tivas que van concatenándose y com-plementándose, fortaleciendo rela-ciones intrasocietales y entre el Es-tado y sociedad.

Por ejemplo, los diálogos Bam-bito I, II y III en Panamá formaronparte de una serie de diálogos conca-tenados, aunque realizados en fechasdistintas, que contribuyeron en sumomento a la construcción y fortale-cimiento de valores democráticos yfueron la base para llevar a feliz tér-mino la iniciativa del diálogo Pana-má 2000. De igual modo, en el casode Guatemala, la creación de unaInstancia Nacional de Consenso du-rante el autogolpe de Serrano no fueun hecho aislado, sino que fue lacontinuidad del proceso iniciadodurante el gobierno de Vinicio Ce-rezo (1986-1991), y fue asimismoevidencia de la confianza que se creóentre representantes de los sectoreslaboral y patronal durante el PactoSocial de 1991.

Diálogos comocomplemento de lademocracia representativaLos acuerdos que se logran mediantela discusión abierta entre actoresestratégicos, el gobierno y otros ac-tores sociales son fundamentales parala consolidación democrática, pues

éstos permiten el acercamiento dedichos actores que, aunque en un prin-cipio pueden algunos de ellos no estarcasados totalmente con los valoresdemocráticos, en la práctica puedenir asimilándolos. Por ejemplo, paraO’Donnel y Schmitter (en Feldman,2001: 2) “la ruta más prometedorapara un exitoso proceso de transicióny posterior consolidación es la de unaalianza, tácita o explícita, entre los‘blandos del régimen y la oposiciónmoderada.” O sea, que es recomen-dable no dejar fuera de esos procesosactores que en algún momento pue-den traerse abajo el sistema político.

Ante la crisis política institu-cional la sociedad en su conjuntomanifiesta un alto grado de falta deconfianza y de rechazo a lo político,como resultado de lo cual algunos ac-tores más interesados buscan canalesalternativos de participación dondepuedan ser mejor representados susintereses o donde los puedan trasla-dar en forma más directa. “La crisisde representación que se da en Ar-gentina es consecuencia de una crisisde las formas de participación tra-dicionales” (los nuevos grupos frentea las crisis de participación). Otra delas causas de las crisis es la ausenciade mecanismos de control sobre lasacciones de los gobiernos y susinstituciones.

La implantación de un sistemademocrático no asegura per se el de-sarrollo de las instituciones quehacen posible su sostenibilidad yconsolidación. Por lo general en uninicio los países se encuentran con


un sinnúmero de demandas y a la vezcon una gran debilidad institucionalpara resolverlas. Esto se observa enel campo de la seguridad, de la jus-ticia, de acceso a servicios básicoscomo educación y salud, entre otros.Es un tema que recoge muy acerta-damente Arévalo8 al señalar que loscanales institucionales para formularpolíticas públicas tienen un funcio-namiento “(...) imperfecto, a vecesmuy imperfecto” (2002).

Es importante destacar quetransformar las instituciones requiereun esfuerzo conjunto. Cuando elsistema político no se transforma semantienen las mismas fuerzas polí-ticas que en el pasado estuvieronvinculadas con formas tradicionales;es decir, formas autoritarias de decidiry de hacer las cosas. De ahí que debanser valorados los esfuerzos genera-dores de consensos orientados a apor-tar al desarrollo de las institucionesy a los procesos que en ellas tienenlugar.

Objetivos de los diálogosPara mayores probabilidades de éxitoen un proceso de diálogo debe con-tarse con propósitos claros. Por logeneral los diálogos han sido orien-tados a resolver problemas coyun-turales de situaciones que ameritansoluciones profundas de carácterestructural y que en el largo plazo

pueden debilitar el proceso de demo-cratización.

De conformidad con la defini-ción de Morgado “(...) la concer-tación es un método para alcanzaracuerdos y compromisos, mediantetransacciones basadas en concesionesrecíprocas, estimadas como equita-tivas por las partes que intervienen”.Se ha recurrido a ella para mejorarlos niveles de gobernabilidad, favo-recer ciertas políticas públicas, funda-mentalmente para la aplicación demedidas económicas (por ejemplo, elmencionado Pacto Social en 1991 enGuatemala). “No hay un pacto oacuerdo si no hay concertación pre-via; en cambio, hay concertación aúncuando ella no geste un pacto oacuerdo (Morgado, 1995).

El uso de los modelos de diálogoy concertación en situaciones decrisis o de estabilidad “pretendedisminuir las tensiones, en el primercaso; o bien, en el segundo caso, in-fluir en el cambio de los patronesculturales para fortalecer las expec-tativas democráticas.” (Solórzano:41)

Asimismo pueden ser herra-mientas útiles para lograr capacidadde análisis, orientada a la construcciónde consensos y a la transformación enacciones concretas de las propuestasde solución. Metodologías como la delproyecto “Sociedades desgarradas porla guerra –WSP por sus siglas en inglés–

8 Bernardo Arévalo dirige la actual fase del proyecto “Sociedades desagarradas por la guerra”, enGuatemala.


podrían ser aplicables en procesossimilares para la elaboración de pro-puestas de solución a problemas na-cionales y locales.

Otro aspecto importante a des-tacar en cuanto a los aspectos po-sitivos de los diálogos es el espacioque se crea para la libre expresión delos intereses de los diversos actoressociales que participan. Ello crea unambiente propicio para hacer con-ciencia de los derechos ciudadanospero además de las responsabilidadesy compromisos que debe asumir cadauno respecto a los temas tratados.Como consecuencia, según afirmóCarmelo Angulo durante el Taller deaprendizaje sobre diálogo demo-crático (PNUD, 2002 “por medio delos diálogos puede lograrse el com-promiso de los actores en un espacioneutral, abriendo un espacio dediscusión para incluir expresiones deaquellas personas generalmenteexcluidas”, representando de estaforma, una oportunidad real para re-formar y revigorizar las institucionesdemocráticas, incorporando las opi-niones y visiones diversas en relacióncon temas de la agenda nacional.

Diferentes autores han plan-teado algunas bondades concretas delos diálogos, que se resumen en lassiguientes:

■ Permiten a los gobiernos el manejode tensiones y la prevención deconflictos violentos.

■ Permiten superar la fragmentaciónsocial frente a un objetivo comúnnacional.

■ Construyen valores democráticosy familiarizan a las personas conreglas del juego democrático; po-sibilitan acordar las reglas del jue-go en concordancia con el pen-samiento democrático, aplicarlasy acatar lo acordado por la mayo-ría o por consenso según lo estipu-lado por el grupo.

■ Facilitan alianzas entre actoresporque crean redes de confianzae identidades entre los participan-tes. De la misma manera, facilitanalianzas entre actores estratégicosy la diversidad de actores que porlo general tienden a ser excluidosde la toma de decisiones.

■ Ayudan a conocer y a respetar ladiversidad de opiniones, que escrucial para la libertad de expre-sión. Aceptación de que hay otrasalternativas y que otros tambiéntienen sus “verdades”.

■ Construyen habilidades para eldiálogo como práctica democrá-tica; uso de las reglas del juego de-mocrático.

■ Centran la discusión y esfuerzosen la búsqueda de soluciones con-cretas

■ Facilitan las oportunidades deacceso a información.

■ Trasladan intereses que general-mente no encuentran canales decomunicación con el Estado (quese exprese lo no expresado).

■ Son un espacio de análisis de te-mas estratégicos para el país.

■ Permiten a la oposición tener vozy al gobierno integrarla a su ges-tión.


■ Posibilitan el aprovechamiento dela experiencia de los diversos acto-res para el diseño y operativiza-ción de políticas públicas.

■ Pueden contribuir a la creación deidentidades de grupo con objeti-vos comunes.

■ Se aprende a escuchar y a ser es-cuchados.

■ Coadyuvan al intercambio deideas y propósitos, experiencias yvisiones, soluciones dialogadas,resultados pueden ser aplicados yasumidos por todos.

Los diálogos privilegian los in-tereses que responden al bien comúnya que permiten la incorporación denuevos actores, entre ellos, las igle-sias, organizaciones de los pueblosindígenas, de mujeres. Por lo generalse abren a la participación de la diver-sidad de actores claves; gobierno,partidos políticos, organizaciones sin-dicales y empresariales, ONG, orga-nizaciones populares y ciudadanos engeneral como fue el caso de dos delos diálogos realizados en Guatemala,WSP y Visión Guatemala. En algunoscasos se ha optado por dejar de ladola participación de los representantesgubernamentales, –diálogos intraso-cietales– buscando fortalecer posicio-nes de la sociedad civil.

Tipos de diálogoAtendiendo a los planteamientos deltaller y aprovechando algunas de laspropuestas emanadas de esta activi-

dad los diálogos pueden agruparsesegún las circunstancias que los origi-naron o los objetivos que persiguen.

Durante el taller de aprendizajesobre diálogo democrático, la facilita-dora principal de la actividad, KatrinKäufer, propuso un ordenamiento delos diálogos de acuerdo con cuatrotipos de interacción o “cualidades deconversación” (Ibid.) entre los partici-pantes: diálogos generativos, diálogosreflexivos, plática sin rodeos y pláticaamable. Aunque tal agrupación nopretende ser una tipología, puede serun primer paso para este propósito.Ello con la salvedad de que es nece-sario identificar criterios más concre-tos y complementarla con otraspropuestas emanadas de interven-ciones de otros participantes.

Aprovechando algunos aspec-tos de la propuesta de Käufer, yopropondría un ordenamiento basadoya no en los tipos de interaccionesentre los participantes, sino tomandoen cuenta el fin último del ejerciciode los diálogos. Coincidentementecon lo expuesto por algunos partici-pantes en el Taller de Antigua enrelación con las agrupaciones de plá-ticas sin rodeos y plática amable, enesta nueva forma de agrupación lasdejaría por fuera de la tipología eincluiría los diálogos de coyuntura, losreflexivos y los generativos. Ésta podríaser una primera aproximación quepuede seguirse discutiendo en la me-dida en que se avance en el análisisde los procesos de diálogo como he-rramienta para la gobernabilidaddemocrática.


Diálogos de coyunturaTienen lugar en momentos de crisis,por lo que son convocados con ur-gencia y por lo general conducen ala aplicación de medidas “apagafuegos”. El que sean coyunturales noimpide que se conviertan en cataliza-dores de procesos de más largo plazo.Logran tener éxito cuando la ciuda-danía encuentra objetivos comunesque la llevan a actuar en una u otradirección, como fue el caso de laInstancia Nacional de Consenso en1993.

Otros ejemplos han sido la mesade diálogo –Agenda Perú– y la ex-periencia del Diálogo argentino. Eneste último caso el carácter coyun-tural se confirma con lo expresado porEnrique Olivera en el documento“Diálogo argentino” (Ibid.) dondecataloga de emergencia la primerareunión de acercamiento que orga-nizan en diciembre de 2001, dentrode una crisis de gobernabilidad y uncontexto político sumamente ines-table, el que obliga al Presidente dela República Fernando de la Rúa arenunciar a su mandato.

Por otra parte, están también losdiálogos coyunturales convocadospor gobiernos que han perdido legi-timidad, los cuales no inspiran con-fianza a la ciudadanía y provocandesconfianza frente al temor a sermanipulados por un gobierno quehace un llamado al diálogo cuandoha rebasado los límites de la gober-nabilidad. Por lo general no hayrespuesta de la ciudadanía y priva eldesinterés en el proceso.

Diálogos generativosSon procesos orientados al cambioprofundo donde se comparten vi-siones y se establecen compromisosde cambio por parte de los actoresinvolucrados. Normalmente se aso-cian con el impulso de reformas enpolíticas públicas, tales como lassociales, mediante procesos metodo-lógicos de carácter político técnico.Por ejemplo, procesos como losdesarrollados por el proyecto socie-dades desgarradas por la guerra y porlos Encuentros para la actualización,que tienen un carácter propositivo,son fuente de conocimiento –enaspectos técnicos y políticos– para lageneración de políticas públicasampliamente discutidas y consensua-das entre la diversidad de actores.También podrían incluirse los diálo-gos que persiguen incorporar la tomade decisiones concretas, los vincu-lantes, tales como Panamá 2000.

Lo anterior no implica que seesté negando caracterizar los diálogoscomo un espacio para la discusión es-tratégica orientado a promover cam-bios a largo plazo: el WSP, los Encuen-tros para la actualización y Panamá2000 son un ejemplo de ello, con pro-puestas concretas, muy claras sobreaspectos prioritarios para la ciuda-danía y para el país.

Diálogos reflexivosNo cabe duda, como bien lo señalóCarmelo Angulo, de que todo diálogotiene un componente reflexivo. De


lo contrario sería tan sólo una con-versación entre actores. Siendo lareflexión el fin último de una ini-ciativa puede ubicársele bajo la cate-goría de “diálogo reflexivo”. Algunosdiálogos que encajan en este gruposon los diálogos de escenarios de fu-turo, entre los que destacan VisiónGuatemala (1997-2000) (Díez Pinto,2000), Destino Colombia (1997-1998), (De León y Díez Pinto, 2000),Visión Paraguay (2001) (PNUD/Fun-dación de Alianza, 2002), y VisiónPanamá 2020. Estos ejercicios cons-tituyen herramientas de pensamientoestratégico de largo plazo que pro-mueven una profunda reflexión sobreel futuro y sus alternativas.

Naturaleza de los diálogosDe conformidad con el contexto, lostemas de agenda, los actores invo-lucrados y los alcances históricos delos compromisos adquiridos por lavariedad de actores involucrados endiálogos puede establecerse si el diá-logo corresponde a políticas de Esta-do o de gobierno.

Los diálogos con agenda degobierno son aquellos que integrantemas que responden a la tempora-lidad del gobierno que los promueve;temas que a su vez forman parte desu programa de gobierno y de lo queéste pretende impulsar durante sumandato. Por lo general tienden a serutilizados para oxigenar el gobierno,aunque por ello no dejan de ser gene-rativos. El Pacto Social y los Encuen-

tros para la actualización en Gua-temala, así como Diálogo argentinoy Agenda Perú son un ejemplo dediálogos con agenda de gobierno, yaque sus alcances son solamente paraese período presidencial. Ello, porsupuesto, no significa que los actoresparticipantes estuvieran alineadoscon las políticas de gobierno, sinosimplemente estaban actuando paraque esas políticas beneficiaran a sussectores, o a la generalidad según suspropios objetivos.

Los diálogos que manejan unaagenda de gobierno promueven in-tereses parciales. La agenda de go-bierno “es aquélla que impulsa, conbase en la legitimidad electoral, el par-tido o coalición de fuerzas ganadorasen el momento de asumir el gobiernoy que, al mismo tiempo, permite a lospartidos perdedores oponerse paracrear el ambiente de oficialismo-opo-sición que abre la ventana del cam-bio democrático” (Solórzano, 1997:22).

Mediante estos diálogos se im-pulsan también medidas con la a-nuencia de las élites políticas pararecuperar legitimidad y construir con-diciones para la gobernabilidadcuando se está en desventaja en es-pacios como la Asamblea Legislativa.

Por el contrario, los diálogos conuna agenda de Estado pretendenalcanzar objetivos nacionales, basa-dos en la dimensión histórica delcontenido del temario. Un ejemplode diálogo con agenda de Estadofueron Panamá 2000 y los Acuerdosde Paz entre el gobierno de Guate-


mala y laUnidad RevolucionariaNacioanal Guatemalteca (URNG) en1996, que tuvieron el acompaña-miento de organizaciones de la so-ciedad civil mediante una discusiónamplia de los temas abordados endichos acuerdos. De igual modo, elPacto Fiscal en este país, que no logróllegar a feliz término y no fue imple-mentado por el curso que tomó laagenda del gobierno entrante delPresidente Alfonso Portillo (2000-2004).

Por lo general son los diálogoscon agenda de Estado los que tienenun carácter vinculante, no obstantela mayoría de diálogos ha tenidodificultades en constituirse en pro-cesos vinculantes. Esta situaciónafecta muchas veces el interés dealgunos actores que ven estos pro-cesos como una pérdida de tiempo yde recursos valiosos, humanos ymateriales, mismos que podrían estaraprovechando para otro tipo deacciones con mayor incidencia po-lítica. Sin embargo, vale la penaretomar lo señalado en el informe deltaller de mayo de 2002, en relacióncon este punto: “Aún el diálogo másrepresentativo y productivo entremúltiples partes interesadas no puedeimponer su voluntad sobre los quedetentan el poder extraoficialmen-te –(...) así como tampoco puedeusurpar la autoridad de líderes debi-damente electos” (PNUD, 2002).

Experiencias de diálogoContrario a lo que se piensa, la con-certación en Latinoamérica se ha lle-vado a cabo a través de numerososprocesos de diálogos y pactos socia-les desde hace varias décadas. Algu-nos de estos diálogos están relacio-nados con los breves espacios dedemocracia que se abrieron durantegobiernos más participativos.

Un estudio realizado por EmilioMorgado identifica un primer pactosocial en el departamento de Es-cuintla, República de Guatemala,durante el gobierno revolucionario deArévalo en el año de 1945. Se cono-ció como el Triángulo de Escuintla.

Como puede observarse en elanexo de este documento, las prime-ras iniciativas –entre ellas la delTriángulo de Escuintla– buscabanconcertar acuerdos obrero patrona-les; en muchos de los casos se contabacon la mediación de los gobiernos.Similar experiencia fue la del PactoSocial durante el gobierno de Serra-no Elías, que buscaba llegar a acuerdosentre el sector laboral y empresarial,donde participaron dos centrales detrabajadores, dos federaciones decooperativas, el Comité Coordinadorde Asociaciones Agrícolas, Comer-ciales, Industriales y Financieras(CACIF organización sombrilla de losempresarios) y el gobierno.


Durante los últimos tiemposhan tenido lugar diálogos intersec-toriales que integran una gama deactores más amplia que en el pasado.Algunos incorporan representantesde las organizaciones de la sociedadcivil, incluyendo iglesias y movi-mientos religiosos, organizaciones delos nuevos actores sociales tales comomujeres y pueblos indígenas (casinunca se incluye a los jóvenes). Asi-mismo han estado proliferando losdiálogos intrasocietales tales como elForo Guatemala y las iniciativas dela sociedad civil a través de las mesasde concertación departamentales. Deeste modo se evidencia que puedellevarse a cabo un diálogo reflexivosin la presión de negociar continua-mente con el gobierno de turno.

Aspectos metodológicosPara el éxito de los diálogos es reco-mendable que se cumplan una seriede requisitos. Algunos de éstos fueronpuntualizados en el documento Des-tino Colombia; sin embargo, son vá-lidos para cualquier tipo de diálogo.

■ Representatividad de los parti-cipantes: diversidad de interesesy su peso político y social.

■ Definición y cumplimiento de lasreglas del juego.

■ Metodología y facilitador.■ Acercamientos formales e infor-

males entre los actores.■ Conformación de una secretaría

técnica.

Además de los anteriores hayuna serie de aspectos metodológicosrelacionados con los procesos de diá-logos que son vitales para el análisisde este instrumento de participación.

ConvocatoriaQuien convoca los diálogos es unaspecto medular, siendo un elementoque puede coadyuvar a la confianzao la falta de legitimidad de una ini-ciativa. Ello puede conducir a incor-porar en los instrumentos de convo-catoria procedimientos concretospara hacer vinculantes los acuerdos,así como los límites para la inciden-cia de los actores participantes.

En algunos diálogos la convo-catoria ha surgido desde el gobierno,por lo general para oxigenarlo y lo-grar niveles mayores de goberna-bilidad previniendo posibles tensio-nes posteriores. En determinadosprocesos de diálogo se ha tratado quela convocatoria no parta de las auto-ridades para evitar que el proceso seavisto como una acción del gobiernode turno.

En el caso del WSP la convoca-toria se hizo desde un centro de pen-samiento y en el de Panamá 2000 fuea través de los partidos políticos. Porsu parte, la iniciativa de Visión Gua-temala surgió a partir de una inicia-tiva realizada en conjunto por laSecretaría de Planificación de la Pre-sidencia (SEGEPLAN), el PNUD y empre-sarios guatemaltecos. Pero la con-vocatoria pública de este diálogo fueefectuada por siete ciudadanos nota-


bles de diversas posiciones ideoló-gicas, quienes contaban con ampliopoder de convocatoria. Ellos confor-maron el grupo promotor, que a suvez, convocó a 39 líderes influyentesen el país.

Otras iniciativas de diálogo sonconvocadas por los presidentes, comoel Pacto Social en Guatemala con-vocado por el presidente de Guate-mala por mediante un decreto pre-sidencial; el diálogo de la mesa degobernabilidad en Perú, el cual fueconvocado por el presidente a ini-ciativa del primer ministro y el Diá-logo argentino que, según lo señaladodurante la intervención de EnriqueOlivera, “ (...) fue lanzado por el ac-tual Presidente de la República”.

Es importante también iden-tificar quién o quiénes son el motordel proceso de diálogo. En el caso deVisión Guatemala fueron los sietenotables, pero en el caso de la Instan-cia Nacional del Consenso en Gua-temala fueron fundamentalmenteempresarios y políticos. En otros esel gobierno quien convoca y lleva lasriendas del proceso, como fue el Pac-to Social, y están también los que sonpromovidos por organismos inter-nacionales con el ánimo de contribuiral fortalecimiento de la democracia.En estos últimos se ha contado con elaval de los gobiernos y se han apo-yado en equipos técnicos y de facili-tación para conducirlos.

Definición e identificación deactoresLa definición e identificación de losactores que participan en los diálogos

va a depender de la naturaleza mismadel diálogo, de la agenda, y de losobjetivos del mismo. Pero además,con posterioridad a una definición deactores sectoriales, las organizacionesrepresentadas deben tener un buennivel de representatividad de su sec-tor, ya que de ello dependerá el cum-plimiento de los compromisos ad-quiridos por éste.

En función de lo anterior, laidentificación de actores que hanparticipado en los diversos diálogosse ha hecho conforme con los obje-tivos trazados desde un inicio. Loanterior fue acertadamente plan-teado en el documento de DiálogoPerú, donde se señala que un diálogodebe reproducir en su seno “el con-flicto que debe resolver. Es decir, paraque en el diálogo se incorporen losaspectos medulares de las tensionesexistentes en la sociedad debe re-producirse el conflicto externo a lointerno de la mesa de diálogo, por loque deberían estar representados losactores involucrados en los conflictossobre los que se está debatiendo.

Como consecuencia vemos queen la mayoría de iniciativas de diá-logos sociales de carácter laboraléstos han sido conformados por lostres actores clave, gobierno, y los sec-tores laboral y privado; aunque enalgunas ocasiones no ha estado pre-sente el gobierno, los ha propiciado,como fue el caso del Triángulo deEscuintla en 1945. Con ello se ha in-corporado a interlocutores socialesen “ámbitos en que las decisiones nor-malmente son de competencia guber-namental” (Morgado, 1995: 320).


Una de las preocupaciones enlas experiencias de diálogo ha sidolograr la inclusión de actores, no obs-tante este concepto es enfocado porquienes promueven o facilitan losdiálogos desde dos ángulos: la inclu-sión de actores relevantes de confor-midad con los temas a abordar, comoes el caso del WSP, y la inclusión deactores históricamente marginados yexcluidos de la participación políticay social.

Los diálogos orientados al aná-lisis de temas relativos a la elabora-ción posterior de políticas públicasrequieren un mayor nivel técnico enlos actores.

En la segunda fase del WSP, porejemplo, se incluyeron aquellos acto-res del gobierno y de la sociedad civilque tuvieran que ver con el tema atratar; era inclusivo en la medida enque se invitó a los grupos de interés,a los actores relevantes y a las auto-ridades del más alto nivel que teníanrelación con el problema en discu-sión. Cuando se trata de diálogos ge-nerativos de políticas públicas –comolos señalados en la tipología plantea-da por Katrin Käufer– la tendenciaes incorporar actores con capacidadtécnica y conocimiento de los temasde agenda, así como a representantesdel gobierno especialmente de altonivel de las instituciones involucra-das en el proceso de policy making.

En los diálogos se hace impres-cindible la participación de actoresque representen la diversidad de in-tereses, sobre todo de aquellos actoresestratégicos; o sea, actores con los

suficientes recursos como para traerseabajo un proceso político.

En el caso de Agenda Perú seconvocó a una diversidad de actoresentre ellos, representantes de parti-dos representados en el Congreso,organizaciones de la sociedad civilmás representativas (incluyendo lasiglesias y representantes de otrasiniciativas de diálogo).

Por otra parte, como se ha se-ñalado, los diálogos orientados apactos sociales por lo general hanintegrado representantes del sectorlaboral, empresarial y del gobierno deturno. Los de carácter político estánorientados a la toma de decisionespara asuntos nacionales, y en esa me-dida se han conformado tanto poractores estratégicos como por unagran diversidad de representantes deorganizaciones de la sociedad civil,partidos políticos, entre otros. Tal hasido el caso de Panamá 2000 y laInstancia Nacional del Consenso enGuatemala.

AgendaEntre las personas que se han de-sempeñado como facilitadotes deprocesos de diálogo, así como entreactores participantes se ha planteadola pertinencia de llegar con una a-genda o que ésta sea definida por losparticipantes. Existen argumentos afavor de ambas posiciones. La ex-periencia del Pacto Social durante elgobierno de Serrano Elías en Gua-temala, por ejemplo, donde se plan-tearon temas muy amplios y se retrasóla identificación de una agenda de


trabajo acorde con el espacio dediálogo planteado, nos conduce apensar con más detenimiento ellanzamiento de un proceso sin tenerdefinidos los temas, aunque posi-blemente deban ser refrendados porlos participantes. Lo más lógico esque un proceso se monte sobre un ob-jetivo y no lo contrario.

Lo importante es cómo iden-tificar temas de agenda relacionadoscon los interesados. Ello implica co-nocer los intereses para poder vin-cularlos con las necesidades temá-ticas como país, tarea que puedehacerse durante la fase de sondeo alas posibles organizaciones parti-cipantes.

Por lo general los temas desa-rrollados durante procesos de diálogoestán vinculados con problemáticasen el campo social y económico. Enlos acuerdos laborales con los temashan estado relacionados al trabajo,política económica, salarios, empleo,demandas sociales, entre otras. Sehan producido otros diálogos contemáticas más amplias que abordanaspectos de la problemática nacionalen diferentes ámbitos, entre ellosaspectos de la reforma del Estado ytemas referentes a la gobernabilidaddemocrática.

En los últimos años se ha plan-teado temas relativos al papel del Es-tado y nuevas formas de implementarpolíticas públicas bajo esos nuevosenfoques ideológicos.

En el caso de Agenda Perú, porejemplo, los temas prioritarios de laciudadanía peruana eran los rela-

cionados con la corrupción por sobrelos temas de derechos humanos.

Otros temas incorporados aprocesos de diálogo han sido: priva-tización, descentralización, políticafiscal y política social, seguridad ciu-dadana, libertad de prensa, corrup-ción, políticas macroeconómicas,situación agraria, precios, salarios,empleo e inversión.

Procedimientos metodológicosLa metodología es también unaspecto clave, puesto que definirá lasreglas del juego democrático, quevienen siendo los procedimientospara ordenar la participación conigualdad de oportunidades, reglasclaras y acatamiento de lo acordadopor la mayoría o por consenso. Estosignifica que una vez consensuadaslas posiciones deben ser respetadaspor todos, pero ello es factible cuandolos actores han aceptado dichas reglasdel juego porque producen igualdadde oportunidades en la presentacióny análisis de propuestas, viéndosereflejadas en los acuerdos finales.

Durante el proceso debe mante-nerse el respeto a las opiniones de losdemás actores, construir la capacidaden los participantes de abrirse a otrasideas y ampliar su horizonte. De ahíla importancia que se atribuye a con-tar con un buen facilitador, impar-cial, técnicamente capaz y con habi-lidad para conducir las interven-ciones de los participantes y manejarlas situaciones de tensión que pue-den producirse en un momento dado.


Asimismo los facilitadores ypromotores del diálogo no debencrear falsas expectativas respecto alos resultados esperados. Otro de losprincipales desafíos será lograr unalto grado de compromiso de losactores. De igual modo, se debe man-tener un ambiente de camaraderíaentre los participantes, tratando defortalecer las relaciones interper-sonales.

Hay diversas formas de prepararlas condiciones para facilitar losconsensos. De los diversos ejerciciosde diálogo se ha detectado que en unaprimera fase es conveniente realizarsondeos iniciales, establecer los obje-tivos, los cuales pueden estar orien-tados entre otras cosas a: encontrarlas “maneras de salir de la crisis encaso de diálogos coyunturales”,identificar y analizar las formas deresolver los problemas prioritarios delpaís, justificar medidas económicascon el aval de actores estratégicos,entre otros.

Por otra parte, para la conduc-ción y el buen desarrollo del procesose ha identificado que es convenientecontar con una secretaría técnica quesirva de apoyo a través de todo el pro-ceso. En el Pacto Social durante el go-bierno de Serrano Elías en Guatemalase identificó la ausencia de un apoyotécnico al proceso de diálogo comoun aspecto a superar en otras inicia-tivas (entrevista a Mario Solórzano,1992). Este es un aspecto que sí fueimplementado por el WSP, que contócon un equipo de coordinación y confacilitadores con capacidad técnica.

De conformidad con los obje-tivos planteados se identifican losactores clave que deberían participaren una convocatoria de diálogo deltipo que se quiere impulsar. Se cotejacon otros actores la pertinencia dela participación de los actores iden-tificados.

También la sensibilización esimportante para convencer a los ac-tores seleccionados de que van a ga-nar algo con el diálogo, así como laseriedad del proceso.

Por lo general los diálogos sedesarrollan mediante comisiones ymesas de trabajo donde existe repre-sentación de la diversidad de actoresrelacionados o conocedores de lostemas en discusión. En algunos casos,cuando son experiencias de diálogode carácter político, se observa repre-sentatividad de diversos tipos deactores. Sin importar la finalidad delos diálogos todos cuentan con algúntipo de estructura para organizar eltrabajo y facilitar los acuerdos o lasreflexiones que tengan lugar duranteel proceso.

Existe una discusión acerca dela necesidad de contar con un docu-mento base para las deliberacionesque se realicen en los diálogos, delcual partir para incorporar las obser-vaciones que surjan durante lasdiscusiones, para evitar la dispersióny la falta de acuerdos. Diálogos comopacto fiscal, Encuentros para laactualización y el WSP, en Guatemala,han incluido como parte de la meto-dología del proceso la presentaciónde documentos base de discusión


para evitar la dispersión en el desa-rrollo de las temáticas y alcanzar re-sultados concretos.

En el caso del Pacto Social de1991 que tuvo lugar en Guatemala,se observó una desigualdad en cuantoal conocimiento de los diversosactores sobre la problemática econó-mico social nacional, lo que evi-denció la necesidad de que los actoresparticipantes tuvieran acceso a nuevainformación. Debido a ello se pre-sentaron exposiciones desde diversasópticas sobre aspectos sociales yeconómicos.

Otro aspecto metodológico im-portante es la pertinencia de dar aconocer o no las deliberaciones y losresultados alcanzados en el procesode diálogo. Al respecto en los diver-sos procesos de diálogo se han asu-mido diferentes posiciones. Porejemplo, uno de los puntos cuestio-nados por el documento AgendaPerú fue la tensión entre “privacidadnecesaria del acuerdo y necesidadesde transparencia”.

Para el coordinador del PactoSocial de 1991 un factor negativopara demostrar la transparencia delproceso fue no contar con una estra-tegia de comunicación y con recursoshumanos y materiales para imple-mentarla. Lo contrario sucedio en elcaso de Panamá 2000, donde se con-sideró que la “(...) participación deperiodistas en función de formadoresde la opinión pública, en las discu-siones previas, en los talleres, semi-

narios y en los encuentros; permitiócrear un debate público beneficioso”(Solórzano, 1997b).

Las diversas experiencias de losdiálogos nacionales en los diferentespaíses confirman lo expresado porMorgado (1995) “(...) que la con-certación no es un proceso fácil niespontáneo y que no se repite enforma mecánica”. El mismo autor,sugiere la probabilidad de que “(...) lacultura concertacionista –en el cor-to plazo– no se exprese en la firmade acuerdos formales”, sino que susexpresiones principales están entérminos de los niveles de diálogo yde paz que generen.

Aspectos a mejorarLa mayoría de acuerdos sociales ema-nados de procesos de diálogos hatenido efectos de corta duración, co-rrespondiendo en muchos casos aintereses transitorios cortoplacistas(Ibid: 326); han dado lugar a decla-raciones de intenciones y no tanto ala adopción de compromisos con-cretos por parte de los involucrados.Tampoco se crean mecanismos deverificación que permitan hacerseguimiento a lo concertado y dise-ñar una estrategia para su aplicación,sean o no diálogos de carácter vin-culante.

No obstante, existen iniciativasintrasocietales como la Instancia Na-cional del Consenso que provocó lanecesidad de reformas posteriores ala Constitución de la República y a


la Ley de Régimen Interior del Con-greso en 1994.

A veces se desaprovechan lasoportunidades por la falta de visiónde los gobiernos en cuanto a las bon-dades y beneficios de los procesos dediálogo para la consolidación demo-crática. Por ejemplo, se señalaba enel documento del Diálogo Argentinoque “habiéndose sentado los repre-sentantes nacionales políticos y sec-toriales más importantes, quienes ja-más se habían sentado a dialogar (...)”la ocasión fue desaprovechada.

Por lo general tampoco se trans-forman en un plan de acción (Diá-logo argentino) de largo plazo conposibilidades de ser ejecutado porquea la fecha no existe un mecanismoformal para hacerlos vinculantes. Noobstante, ello no ha impedido queestos ejercicios de ciudadanía im-pacten en los procesos políticos. Estaafirmación se demuestra cuandoobservamos ciudadanos que partici-paron en diálogos de diverso tipo,ocupando cargos de elección populare inclusive en el gabinete del Eje-cutivo.

Sumado a lo anterior, los diálo-gos han contribuido a cambios enactitudes y construcción de valoresdemocráticos. Panamá 2000 demos-tró la posibilidad de que “(...) fuerzaspolíticas históricamente enfrentadas,sectores representativos de la so-ciedad civil y el gobierno pueden su-perar diferencias, prejuicios y descon-fianzas” (Solórzano). Éste fue un

diálogo que trascendió el debateacadémico y la reflexión teórica queha caracterizado algunos de losdiálogos más recientes, y se orientóa la construcción de gobernabilidaddesde la práctica política de lo coti-diano y de la toma de decisiones con-cretas con carácter vinculante.

De conformidad con la expe-riencia de los participantes en di-versos diálogos, el principal problemaidentificado en relación con estasiniciativas está en la etapa de segui-miento. Algunas personas entrevis-tadas se preguntan qué sucedió conlos resultados y recomendaciones dediálogos que en su momento tuvieronuna buena respuesta a la convo-catoria y resultados importantes paralos temas nacionales.

Por otra parte, está en discusiónla pertinencia de mantener la secre-tividad de las deliberaciones y losacuerdos emanados de los diálogos.En algunos se ha preferido mantenerla secretividad de las deliberaciones(WSP). No obstante esto tiene susconsecuencias durante el desarrollodel proceso o para la aplicación finalde los acuerdos. El desconocimientodel proceso puede producir confusiónen la ciudadanía; la información quedebe transmitirse, como se mencionaen el Diálogo argentino, es de qué setrata el proceso, qué pretende y comose está llevando a cabo.

La no divulgación del procesopuede conllevar que los temas desa-rrollados y los acuerdos alcanzados no


logren trasladarse a las agendas na-cionales. De tal manera que la comu-nicación es clave y lo fue sin dudaen el diálogo Panamá 2000, dondese incorporó a los medios como partedel proceso de diálogo; mas no en elPacto Social en Guatemala, dondesu coordinador manifestó que granparte de la debilidad de esta expe-riencia fue la falta de una estrategiade comunicación con los medios.

Finalmente es importante enfa-tizar en la necesidad de construir lacultura del diálogo como parte de lacultura democrática. Como bienseñaló Carmelo Angulo: “que el es-fuerzo del diálogo continúe por siem-pre y que se vayan creando espaciosde reflexión en las diferentes instan-cias”, que sean sostenible y se convier-tan en una herramienta de rutina.


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Panamá 2000

Proceso de diálogo ynegociación

Elementos de fondo

■ Definición precisa del rol del fa-cilitador.

■ Formación de las mesas de diálogo(partidos políticos, sociedad civil,gobierno).

■ La transparencia en la prepa-ración, desarrollo y cumplimientode los acuerdos.

■ La consulta permanente de las pro-puestas, formal e informalmente.

Elementos de forma

■ Socialización con y entre los ac-tores.

■ Ambiente y facilidades de trabajo.■ Establecimiento de reglas del jue-

go aceptadas por todos.

Modelo sistémico denegociación

El modelo metodológico del procesose basó en el modelo sistémico de ne-gociación, aplicando conceptos míni-mos del análisis sistémico de Easton.

1. Las formas culturales dentro de lascuales los individuos y los grupossociales organizados se relacionanentre sí y con el poder políticoconstituido.

Objetivo central de los modelos dediálogo y concertación en situacionesde crisis o de estabilidad: “pretendedisminuir las tensiones, en el primercaso; o bien, en el segundo caso, in-fluir en el cambio de los patrones cul-turales para fortalecer las expecta-tivas democráticas”.

Conceptos mínimos del análisissistémico (Easton):

■ La comprensión de la vida políticacomo sistema de conducta.

■ Distinguir el sistema del ambienteen que existe y que está abierto ainfluencias procedentes de él.

■ Las respuestas, entendidas comovariaciones producidas en las es-tructuras y procesos al seno delsistema, las cuales son aprove-chables como esfuerzos alter-nativos, constructivos o positivospor parte de los miembros delsistema para regular o hacer frentea una tensión que procede tantode fuentes ambientales comointernas a los actores.

Anexo IEstudios de caso: metodologías aplicadas en losdiálogos de Panamá 2000 y WSP Guatemala


■ La retroalimentación o capacidadde un sistema para subsistir frentea una tensión es función de la pre-sencia y naturaleza de la informa-ción y demás influencias que en-vuelven a sus actores y a los quetoman decisiones.

Objetivos del modelo

■ Crear ambiente de confianza entrelos actores, ir alcanzando nivelesde confianza.

■ Solucionar gradualmente las ten-siones existentes y por venir.

■ Convertir las diferencias en ele-mentos constructivos.

■ Establecer un diálogo franco quepermitiera conectar los puntos dela agenda.

Operatividad del modelo

1. Medición constante del ambiente.2. Interrelación dinámica entre de-

mandas y resultados, los cuales seoperacionalizaban por medio delPNUD y el grupo de apoyo (faci-litadores) y la constante y perma-nente retroalimentación.

3. El modelo operó con base en lasdemandas planteadas por lospartidos políticos, la sociedad civily el gobierno. Las demandas seiban procesando por el grupo deapoyo y el PNUD para luego retor-nar a los actores, quienes las modi-

ficaban, aprobaban o rechazaban,retroalimentando de esta manerael proceso.

Resultados

■ Se obtiene una capacidad de reac-ción rápida a las dificultades (ten-siones) que aparecen, sugiriendoacciones encaminadas a resol-verlas.

■ Relaja los grados de tensión exis-tentes.

Desarrollo del modelo

El modelo se sustenta en la voluntadpolítica de los actores para llevar acabo un diálogo y negociación entreellos, de conformidad con los obje-tivos que establezcan, voluntad quese expresa formal e informalmente alo largo del proceso.

El modelo debe explicar clara-mente los principios que regularán suimplementación: el rol de los faci-litadores, la transparencia en el pro-ceso y la responsabilidad compartidaen el cumplimiento de los acuerdos,dentro de un ambiente de confianza.

Un ambiente de confianza don-de las diferencias no se ocultan, sinoque se administran y se conviertenen elementos constructivos paraalcanzar los objetivos propuestos.


Desarrollo del procesoprocedimientos

Primera etapa: organización

Se puso en marcha la investigación-acción (reconocimiento del ambien-te intrasocietal); se seleccionaron losfacilitadores (grupo de apoyo), losactores y los mecanismos formales einformales de interrelación.

Segunda etapa

1. Conformación de dos mesas detrabajo: una con los partidos po-líticos y otra con la sociedad civil.Permitió contar con un mecanis-mo de consulta formal e informalcon la dirigencia de cada sectorsocial o partido político y con per-sonalidades independientes dereconocido liderazgo en el país. Enlas consultas formales se discutíany aprobaban los diferentes pasosa seguir.

En el caso del gobierno, más queuna mesa propiamente dicha, sedifinieron los canales de comuni-cación a través del Dr. Eduardo Ritter(miembro del grupo de apoyo), laseñora Irene Perurena y el propiopresidente Ernesto Pérez Balladares.

■ Se elaboró la agenda de la reuniónla cual recogió la demanda del te-ma central del diálogo (el canalde panamá).

■ Se trabajó la agenda por el grupode apoyo, que fue enriquecida conlas opiniones de los partidos y lasociedad civil.

■ Se discutió lo relacionado con lametodología propiamente de lareunión, a efecto de visualizar elnúmero de invitados de pleno de-recho y de los invitados especiales.Para tal efecto se elaboró un regla-mento interno de la reunión, elcual fue presentado y discutido conlas mesas de los actores (reglas deljuego).

Tercera etapa

■ Definición de quién convocaba alEncuentro Panamá 2000 (se de-finió que lo hicieran los partidospolíticos).

■ Acciones paralelas para coadyuvaral éxito del encuentro (relizaciónde un taller de información).

■ Ambiente de trabajo (que el en-cuentro fuera en Coronado).

Cuarta etapa: definición de laestrategia de comunicación

■ Organización de un equipo es-pecial que diseñó una campaña decomunicación y de información,dirigida tanto a los medios de co-municación propiamente dichoscomo a la opinión pública.

■ Talleres para periodistas, reunio-nes con los propietarios de los me-dios, jefes de redacción y repor-teros.


■ Diseño de una campaña publi-citaria para informar a la opiniónpública.

■ Se contó con el apoyo de un en-viado especial para el manejo dela información con las agenciasinternacionales de noticias.

Quinta etapa: organización delencuentro de Coronado

■ Metodología de la reunión.■ Selección del moderador.■ Documentación de apoyo.■ Atención de periodistas.■ Logística para alcanzar un am-

biente apropiado de trabajo.

Sexta etapaQuedó sujeta a los resultados de lareunión.

Elementos que resultaron claves parael éxito

■ La creación de un grupo de apoyopara la tarea de facilitación detodo el proceso. Era un grupo depersonalidades nacionales conrespetabilidad, pluralismo ideo-lógico-político, autonomía y vi-sión nacional. Su función eradarle legitimidad y confianza a losactores del proceso, permitiendoestablecer una relación ágil ydinámica con los partidos polí-ticos, la sociedad civil y el gobier-no, así como cumplir conjunta-mente con el PNUD la función de

procesamiento de las demandas,mediación y organización del pro-ceso en su conjunto.La presencia del grupo de apoyole otorgó al proceso una total au-tonomía en relación con el go-bierno y las fuerzas políticas ysociales participantes.

■ La ampliación de la sociedad civily la integración a la misma delsindicato, colegio y forum de Pe-riodistas.

Primera fase WSP

El eje central de la metodología IAP-WSP es la adaptación de la metodo-logía de investigación-acción parti-cipativa desarrollada originalmenteen los años 60 y 70 del siglo pasado,para adaptarla a los nuevos contextossociales, políticos, y temporales.

De conformidad con la metodo-logía se trata de que los investigado-res asignados a cada grupo de trabajoasumieran un rol como co-parti-cipantes. Partiendo de ese rol, seespera que los investigadores tenganun rol de liderazgo.

La sociedad, objeto de la inves-tigación, es quien realiza la pesquisay llega a conclusiones, mientras queel investigador profesional juega elpapel de “auxiliar y de animación”,saliéndose del papel tradicional delinvestigador. Para lograr esto últimoes necesario un entrenamiento en lametodología, por lo que en el casodel WSP-G se realizaron tres semina-rios intensivos del equipo con per-sonal central del proyecto.


Fase preparatoria

El WSP se inició con una serie de ac-tividades orientadas a conocer elcontexto socio-político y económicodel país, así como el universo de orga-nizaciones con las cuales podríarealizarse un trabajo serio con resul-tados positivos para avanzar en la pazy la democracia en el país.

1. Revisión y análisis de diagnósticosde la realidad nacional

Conocimiento y análisis sistemáticode la información documental sobrela realidad nacional, tomando comobase documentos de expertos y do-cumentos oficiales (programa degobierno, etc)

Objetivo del diagnóstico: plan-tear el contexto socio-político delpaís estableciendo las característicasde la sociedad guatemalteca actual yel tipo de experiencias sufridas du-rante el conflicto armado.

2. Identificación de organizacionesimportantes

Se identificaron alrededor de 14organizaciones a las cuales se visitópara darles a conocer el programa ysus objetivos. En el caso de sectoresque tenían una representación uni-ficada, como el CACIF, la reunión serealizó con los directivos, pero en elcaso de las que no estaban unificadasse realizaron entrevistas con distintasagrupaciones del sector, lo que hizomás compleja la búsqueda de con-

sensos, tanto para definir la represen-tación sectorial en el grupo nacional,como en relación con el documento.

En la mayoría de sectores se logróestablecer una representación uni-ficada, con excepción de las iglesiasy las organizaciones de mujeres.

3. Consulta a organizaciones ypersonalidades nacionales sobretemas sustantivos

Las visitas que se hicieron a las orga-nizaciones permitieron conocer lospuntos de vista de sus miembros sobrelos temas críticos que debían abor-darse en el proceso de diálogo del WSP.

4. Análisis de la información eidentificación de puntos críticos

Las opiniones vertidas por los repre-sentantes de las organizaciones per-mitieron contar con una visión másclara sobre la problemática nacionaly se lograron establecer puntos crí-ticos sobre los cuales podría llevarsea cabo un trabajo conjunto.

Fase operativa del proyecto

El primer paso en esta fase lo cons-tituyó la organización del grupo na-cional del proyecto. Es decir, definir,el número de miembros, los sectoresrepresentados, las formas de parti-cipación, entre otras.

Grado de representatividad: con-siderar mecanismos que permitanque el grupo nacional refleje e in-


corpore– la polifonía social resultantede la diversidad de sectores y de lamultiplicidad de organizaciones queexiste al interior de cada uno de éstos.

El trabajo posterior del WSP sellevó a cabo mediante el desarrollode tres asambleas para la toma de de-cisiones conjuntas y de trabajo degrupos (inicialmente se identificaroncinco temas o puntos críticos, peroal final se trabajó sobre cuatro), don-de se discutieron los temas o puntoscríticos identificados durante laconsulta.

Primera asamblea del gruponacional

Se estableció que durante la primerareunión del grupo nacional (primeraasamblea) la representación sería porsectores y no por organizaciones. Paraeste propósito se aglutinó a variasorganizaciones dentro de una solarepresentación. Esa representacióndebía hablar en nombre de todas lasorganizaciones del sector y presentarlos consensos sobre los temas centra-les de la reunión ante la asambleaplenaria.

En esta primera reunión del gru-po nacional el 10 de enero de 1997:

■ Se inauguró formalmente el pro-yecto.

■ Se debatió y aprobó el informepresentado por la coordinación delproyecto: “Guatemala en la en-crucijada: 1997.”

Este documento contenía unanálisis de los retos de la posguerra yde los puntos clave identificados.

1. Presentación de los puntos críticosidentificados en una asamblea conrepresentantes sectoriales de lasorganizaciones.

2. Aprobación de los puntos críticosidentificados durante la consulta.

3. Organización de cuatro grupos detrabajo alrededor de los cuatropuntos críticos identificados. Acada grupo se le encargó realizaruna investigación sobre el temade tal manera que se pudiera llegara recomendaciones operativasconsensuadas.

4. Inscripción de representantes deorganizaciones en las mesas detrabajo.

Segunda asamblea delgrupo nacional

La segunda asamblea se llevó a caboa mediados del proceso (13 de juniode 1997). En esta oportunidad ya nose utilizó un sistema de represen-tación sectorial, sino que se buscó laparticipación directa de organi-zaciones e instituciones, para “(...) re-coger la riqueza de la diversidad deideas, perspectivas y posiciones (...)”(WSP: 94) que existían dentro delgrupo nacional.

En esta reunión los grupos detrabajo rindieron un informe parcialdel proceso de investigación que lle-vaban a cabo en su mesa y presen-


taron sus sugerencias y recomen-daciones para las siguientes fases deltrabajo de grupo.

Tercera reunión del gruponacional

La tercera y última reunión se realizóel 21 de noviembre de 1997 para pre-sentar y discutir los resultados al-canzados por cada grupo de trabajo.

Recomendaciones de la reunión:

■ Realizar esfuerzos para divulgar lasconclusiones de los grupos y ha-cerlas llegar a los distintos actoresrelacionados con el tema inves-tigado.

■ Evaluar los alcances de la meto-dología interactiva.

■ Establecimiento de un comité deseguimiento para la continuidaddel WSP.

En esta tercera reunión se reco-mendó la difusión de los resultadosdel proyecto, la constitución de dosequipos finales de trabajo: uno parahacer una evaluación del desempeñoy de la metodología y otro para pro-poner acciones de seguimiento.

Grupos de trabajo

Como se señaló, los grupos de trabajose organizaron alrededor de los pun-tos clave identificados durante laconsulta a las organizaciones y apro-

bados durante la primera asambleadel grupo nacional. Al interior de es-tos grupos de trabajo se llevó a caboun proceso de investigación y debatede la problemática relacionada conel tema en cuestión.

La participación en los gruposde trabajo fue voluntaria y se dejóabierta la posibilidad de que las orga-nizaciones e instituciones enviaranrepresentantes o delegados de su in-teres a los grupos de trabajo.

El nivel de participación en losgrupos varió durante el proceso deinvestigación, así como las organi-zaciones que se incorporaban altrabajo. De tal manera que algunasse incorporaron a lo largo del procesoy otras se retiraron, pero un núcleode personas se mantuvo permanen-temente y se constituyó en el motordel grupo.

Se mantuvo además un balancesectorial de los actores para que lasdiscusiones tuvieran un carácterpluralista. Se realizaron alrededor de17 sesiones en nueve meses, consesiones quincenales y a veces sema-nales. En algunos grupos se confor-maron subcomisiones para abordartemas específicos.

La orientación de las tareas delos grupos estuvo bajo la responsa-bilidad del facilitador investigador,quien apoyó a los grupos “(...) enaspectos metodológicos y sustantivosde la investigación identificando in-sumos, preparando materiales, coor-dinando las sesiones (...) (Ibid.: 99).

Cada grupo arribó a recomenda-ciones consensuadas sobre las polí-


ticas relativas al tema del grupo; sinembargo, éstas fueron redactadas porlos facilitadores, quienes posterior-mente las sometieron a la aprobacióndel grupo.

Trabajo de campo

La dinámica de los grupos de trabajofue llevada al interior del país, repro-duciendo de esta forma en el nivellocal la experiencia interactiva quese estaba realizando a nivel nacional.De esta manera podrían incorporarseotras opiniones y propuestas deactores locales en cuanto a los temasde los grupos de trabajo.

Criterios de selección de laslocalidades

■ Localidades que habían sido afec-tadas por el enfrentamiento ar-mado.

■ Importancia relativa del tema enla localidad.

■ Existencia de iniciativas localespara abordarlo.

■ Existencia de grupos organizados.■ Existencia de algún liderazgo so-

cial bien establecido.■ Vida comunitaria activa.■ Voluntad de los actores más rele-

vantes –autoridades edilicias, etc.–para apoyar y participar en los ta-lleres.

■ Presencia de agencias o proyectosde la cooperación internacional(Ibid.: 104).

A nivel local se realizó una di-námica similar a la del nivel nacionalcuando inició el proyecto WSP. Serealizaron visitas exploratorias paraconocer el contexto y la relevanciaque tenían para los actores locales lostemas del WSP. Se partió de un diag-nóstico general de la problemática aser abordada.

Se presentó el proyecto a las au-toridades locales y se promovió laparticipación de los diversos actores.Al igual que en la experiencia na-cional se identificaron, priorizaron ydebatieron los problemas con elapoyo metodológico de un facilita-dor. Se hizo trabajo de grupo y ple-narias.

Seminario de expertos

Como complemento al trabajo degrupos se realizó un taller con el pro-pósito de obtener recomendacionespara enriquecer el desarrollo de lospuntos clave. La discusión se realizóen mesas de trabajo sobre los mismostemas abordados en los grupos delWSP. Cada mesa estuvo dirigida porun facilitador.

Se analizó la problemática entorno a los temas y se elaboraronagendas de trabajo sobre los mismos,las cuales fueron trasladadas comorecomendaciones para orientar eltrabajo de los grupos.

El Acuerdo sobre Fortalecimientodel Poder Civil y Función del Ejércitoen una Sociedad Democrática


Segunda fase del WSP

Se orientó a los asuntos de políticamilitar y de seguridad en Guatemalaen un esfuerzo para hacer posible lareconversión del ejército y su papelen una sociedad democrática.

Fase preparatoria

Antes de hacerse pública la convo-catoria se realizaron seis reuniones detrabajo con el Ministerio de la De-fensa, y el ejército finalmente com-prometió su participación institu-cional, que forma parte de la agendade la paz.

Se da una reflexión académicay un diálogo amplio y profundo entorno a la complejidad de las rela-ciones cívico-militares y su impactoen la construcción de la institucio-nalidad democrática, lo que consti-tuía un terreno privilegiado.

Se continuó con la articulaciónentre investigación científica y eldiálogo político-social. El diálogo seprolongó durante casi dos años.

Objetivos del proyecto

■ Romper la parálisis de la recon-versión de las fuerzas armadas.

■ Dotar de un marco conceptual re-lativo a la política de seguridaddemocrática.

■ Diseñar una política de seguridadpara la democracia.

Procedimiento

■ Creación de un espacio de inves-tigación sectorial ampliando eldebate más allá de su tradicionalreclusión al ámbito castrense.

■ Resolver la ausencia de recursoshumanos de carácter civil en elámbito de la seguridad del Estadoen especial en aquellos aspectossituados dentro del marco fun-cional del ejército; disponer deespecialistas civiles.

■ Ausencia de los partidos políticos;se combinó con la ausencia insti-tucional del Congreso. La noinvitación de los partidos fue unadecisión del proyecto. Sin em-bargo, esto debilita “la eficaciaterminal del proyecto por la víade la elaboración de políticaspúblicas...”

■ “Experiencias previas –como elWSP Guatemala– donde no parti-cipó el partido gobernante y sí, yde manera más o menos activa, elprincipal partido opositor, reve-laron el alto riesgo de que un espa-cio de debate de voluntad neutralfuera percibido como ámbito derechazo a la política guberna-mental”. No obstante, la decisiónfue que si no iban todos los par-tidos relevantes, mejor que nofuera ninguno. Y así sucedió.


Metodología

Adaptación de la metodología de in-vestigación acción: Participativa anuevos contextos sociales, políticosy temporales.

Los actores sociales contribuíancon su conocimiento de los temas re-levantes, y los investigadores asistíanen la sistematización del conoci-miento, desarrollando investiga-ciones específicas destinadas a com-plementar el conocimiento social ydirigiendo el ejercicio de análisiscolectivo. De esta manera se rompíala barrera tradicional entre sujeto yobjeto de investigación, convirtién-dose a los actores sociales en sujetosdel proceso científico e involucrandoa los académicos en los procesospolíticos de cambio social.

Estructura del programa

a. Un equipo de coordinación, com-puesto por actores nacionales ydirigido por una “figura de con-senso” de reconocimiento públi-co, que cumple la doble funciónde facilitar el diálogo político y decoordinar la investigación parti-cipativa.

b. Un equipo de investigación, inte-grado por académicos nacionales,responsable de apoyar metodo-lógicamente el trabajo de IAP,proporcionando los materiales

relevantes y obteniendo la infor-mación necesaria.

c. Un grupo de proyecto integradopor representantes de alto nivelde los distintos sectores políticosy sociales involucrados en la pro-blemática bajo análisis, responsa-bles de aprobar la agenda generalde investigación del proyecto,supervisar la marcha del procesode investigación, y aprobar porconsenso recomendaciones depolíticas.

d. Grupos de trabajo multisectorialesen los que se desarrolla la IAP y res-ponsables de formular recomen-daciones operativas consensualespara la consideración del grupo deproyecto.

Este montaje se desarrolla deacuerdo con las siguientes fases:

a. Fase preparatoria

■ Evaluación inicial de la viabilidaddel proyecto en término de lascondiciones políticas y el nivel devoluntad existente.

■ Consultas multisectoriales desti-nadas a identificar a los distintossectores involucrados en la pro-blemática bajo análisis.

■ Identificación del equipo de coor-dinación idóneo en términos decredibilidad y balance.

■ Construcción de confianza en laposibilidad de un esfuerzo con-junto.


b. Fase de investigación preliminar

■ Elaboración de un informe inicial(documento de país) mediante elanálisis de las fuentes disponibles,incluyendo un proceso de consultacon todos los sectores involucra-dos, con el propósito de establecerel marco conceptual para la inves-tigación y un diagnóstico prelimi-nar de la problemática.

■ Constitución del grupo de pro-yecto con representantes de altonivel de todos los sectores involu-crados para, a partir del informeinicial, aprobar consensualmenteel marco conceptual general y laagenda general con los temas es-pecíficos (puntos de interven-ción) que serán objeto de IAP enlos grupos de trabajo.

■ Identificación del equipo de in-vestigación, en atención a lostemas de la agenda general;

■ Constitución de los grupos detrabajo multisectoriales para cadatema identificado en la agendageneral.

c. Fase de investigación: acciónparticipativa

■ Identificación de la agenda deinvestigación para cada tema, queincorpore un plan de acción y uncronograma.

■ Elaboración de un documento detrabajo que contenga el marcoconceptual específico y una lectu-ra de los diversos posicionamien-tos sociales y políticos en torno a

la problemática (policy mix/actormix).

■ Análisis, debate, generación deconsensos básicos y formulaciónde recomendaciones operativasconsensuadas.

d. Fase de análisis y evaluación

■ Aprobación de las recomenda-ciones de políticas.

■ Evaluación de la investigación.■ Formulación de recomendaciones

para el seguimiento.■ Diseminación de los resultados.

Las acciones centrales en este pro-‘ceso, de acuerdo con las etapas esta-blecidas en el enfoque WSP, han sido:

Fase preparatoria(junio-agosto de 1999)

1. Establecimiento por parte de la Fa-cultad Latinoamericana de Cien-cias Sociales (FLACSO), IGEDEP yWSP International de una plata-forma académico-política, neutrale independiente organizativa-mente de cada una de ellas, diri-gida por un equipo de coordina-ción experimentado tanto en laproblemática de la reforma delsector seguridad, como en la apli-cación del enfoque WSP.

2. Desarrollo de las consultas con losdistintos actores políticos y so-ciales con el propósito de garan-tizar el espacio necesario para eldesarrollo del proyecto y construirlas confianzas necesarias.


3. Identificación de los distintosactores políticos y sociales direc-tamente involucrados en la mate-ria y ronda inicial de consultas entorno a las distintas perspectivassobre la problemática.

Fase de investigación preliminar(septiembre-abril de 1999)

1. Elaboración del borrador “Basespara la consideración de la cues-tión militar en Guatemala” comomarco conceptual del proyecto ydiagnóstico preliminar de la situa-ción de la problemática de las re-laciones civiles-militares en elpaís y discusión en el seno del gru-po del proyecto.

2. Constitución del grupo del pro-yecto, compuesto por 35 actoressociales, invitados con carácter ins-titucional y a título personal, y denaturaleza multisectorial (civilesy militares, gobierno y sociedadcivil, académicos y políticos), in-cluyendo a representantes de lasfuerzas armadas y militares debaja, organizaciones de derechoshumanos y centros de investiga-ción académica, institucionesvinculadas a la ex insurgencia ymiembros del sector empresarial.

3. Identificación de la agenda gene-ral de investigación del proyecto,compuesta de cinco puntos de in-

tervención específicos: a. marcoconceptual; b. concepto y agendade seguridad; c. doctrina militar;d. controles democráticos (desglo-sado en reforma del aparato deinteligencia, institucionalidad dela seguridad, y participación ciu-dadana); e. función militar.

4. Constitución de los grupos de tra-bajo multisectoriales alrededor decada uno de estos temas.

Fase de investigación: acciónparticipativa(mayo de 2000-enero de 2002)

1. Constitución del equipo de inves-tigación, asignando un investiga-dor o un equipo de investigacióna cada grupo de trabajo.

2. Elección de un miembro de cadagrupo de trabajo como moderadorde las discusiones del grupo, yvínculo de los miembros del grupocon el investigador asignado.

3. Elaboración por el investigador yaprobación por el grupo de trabajode las agendas y cronogramas deinvestigación correspondiente acada tema.

4. Elaboración por el investigadorasignado al grupo de los docu-mentos de trabajos correspon-dientes.

5. Desarrollo de la investigación ygestación de consensos básicos.


Anexo IIAlgunas experiencias de pactos sociales enAmérica Latina desde 1945

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enci

ón s

ala-

rial

, inc

entiv

os c

redi

ticio

s y d

e pr

ecio

s y su

b-si

dios

par

a el

evar

la p

rodu

cció

n ag

rope

cuar

iade

alim

ento

s de

con

sum

o po

pula

r

Col

ombi

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81En

el m

arco

de

la C

omis

ión

Trip

artit

a In

ters

ecto

rial

Ado

pció

n de

una

nue

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ey d

e Su

bsid

io F

a-m

iliar

Méx

ico

1982

Pact

o tr

ipar

tito

de s

olid

ari-

dad

naci

onal

Apo

yo a

l pl

an i

nmed

iato

de

reor

dena

ción

econ

ómic

a, (P

IRE)

par

a co

mba

tir la

infla

ción

Méx

ico

1988

Pact

o pa

ra la

esta

bilid

ad y

cre

-ci

mie

nto

econ

ómic

o, ( P

ECE)

Com

prom

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gob

iern

o pa

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ilibr

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finan

zas

públ

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, los

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cios

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os, p

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s ara

ncel

aria

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s, e

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dar a

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s pre

cios

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ient

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sect

or si

ndic

al y

a la

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o-ci

ació

n co

lect

iva


Alg

unas

exp

erie

ncia

s de

pac

tos

soci

ales

en

Am

éric

a La

tina

des

de 1

945

País

Fech

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po d

e di

álog

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esul

tado

s

Hon

dura

s19

85A

cta

de c

ompr

omis

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mad

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r re

pres

enta

ntes

máx

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de

los

part

idos

Libe

ral,

Dem

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ta C

ris-

tiano

, Inn

ovac

ión

y U

nida

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acio

nal c

on c

onfe

der a

cio-

nes

y c

entr

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de

trab

aja-

dore

s

Ase

gura

r la

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icip

ació

n ac

tiva

de la

s or

ga-

niza

cion

es o

brer

o ca

mpe

sina

s en

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onst

ruc-

ción

de

una

soci

edad

dem

ocrá

tica,

plu

r alis

tay

part

icip

ativ

aFa

cilit

ar s

u pa

rtici

paci

ón e

n la

def

inic

ión

deob

jetiv

os y

est

rate

gias

del

des

arro

llo n

acio

nal ;

esta

blec

er n

orm

as d

e pa

rtici

paci

ón c

oges

t io-

nada

de

los

obre

ros,

cam

pesi

nos

y de

más

sect

ores

soc

iale

s, e

n lo

s or

gani

smos

de

ejec

u -ci

ón d

el E

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o qu

e se

an d

e su

com

pete

ncia

Fom

ento

a l

as e

mpr

esas

de

traba

jado

res

yde

inte

rés

soci

al

Uru

guay

1985

Con

cert

ació

n na

cion

al p

ro-

gram

átic

a en

tre:

par

tido

spo

lític

os,

sind

icat

os,

orga

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zaci

ones

em

pres

aria

les

yre

pre

sen

tan

tes

de

otr

os

orga

nism

os s

ocia

les

Det

enci

ón d

el d

eter

ioro

de

los

sala

rios

ype

nsio

nes

Apr

obac

ión

por

part

e de

l go

bier

no d

e Jo

séM

aría

San

guin

etti

de u

na le

y de

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uste

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-ria

l; la

con

stitu

ción

de

com

isio

nes s

ecto

riale

str

ipar

titas

de

fijac

ión

de s

alar

ios

mín

imos

en

más

de

30 r

amas

de

activ

idad

eco

nóm

ica;

fort

alec

imie

nto

del

sist

ema

de r

elac

ione

sla

bora

les


Alg

unas

exp

erie

ncia

s de

pac

tos

soci

ales

en

Am

éric

a La

tina

des

de 1

945

País

Fech

aTi

po d

e di

álog

o R

esul

tado

s

Rep

úblic

aD

omin

ican

a19

88A

cuer

do d

el d

iálo

go t

ripa

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obie

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sei

s ce

n tra

les

sind

ical

es y

org

aniz

acio

nes

empr

esar

iale

s in

tegr

adas

en

el C

onse

jo N

acio

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e H

om-

bres

de

Empr

esa

Aco

mpa

ñam

ient

o de

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le-

sia

Cat

ólic

a

Aum

enta

r el

sal

ario

mín

imo,

la

rega

líapa

scua

l, la

s pe

nsio

nes

y ju

bila

cion

es, e

n-tr

e ot

ras

Bra

sil

1988

Com

prom

iso

soci

al p

ara

elco

mba

te a

la in

flaci

ón y

el r

ei-

nici

o de

l cr

ecim

ient

o de

la

econ

omía

Acu

erdo

trila

tera

l

Se a

cord

ó la

par

ticip

ació

n tr

ipar

tita

en la

elab

orac

ión

de u

n pr

ogra

ma

anti

infl

a-ci

onar

io d

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erge

ncia

, en

cam

inad

o a

prot

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el n

ivel

adq

uisi

tivo

de lo

s in

gre-

sos,

ent

re o

tros

Prác

ticam

ente

que

dó s

in e

fect

o po

r un

acue

rdo

entr

e el

gob

iern

o y

las

orga

niza

-ci

ones

em

pres

aria

les

Ven

ezue

la19

89A

cuer

do n

acio

nal

Trab

ajad

ores

, sec

tor p

rivad

oSe

ado

ptar

on a

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dos e

n m

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ficit

fisca

l y

gast

o pr

esup

uest

ario

, re

form

a tri

-bu

taria

, deu

da e

xter

na, p

olíti

ca c

ambi

aria

,po

lític

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mer

cial

e i

ndus

trial

, pr

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s y

prog

ram

as s

ocia

les

Com

prom

iso

del E

stad

o: d

estin

ar re

curs

ospr

esup

uest

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s pa

ra a

tend

er l

as c

ontin

-ge

ncia

s su

rgid

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rogr

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just

es


Alg

unas

exp

erie

ncia

s de

pac

tos

soci

ales

en

Am

éric

a La

tina

des

de 1

945

País

Fech

aTi

po d

e di

álog

oR

esul

tado

s

Méx

ico

1990

Pact

o de

la e

stab

ilida

d y

elcr

ecim

ient

o ec

onóm

ico

Méx

ico

1992

El p

acto

ant

erio

r se

den

o-m

inó

Pact

o de

la

esta

bili-

dad,

la c

ompe

titiv

idad

y e

lem

pleo

Méx

ico

1995

Acu

erdo

de

unid

ad p

ara

su-

pera

r la

em

erge

ncia

eco

-nó

mic

a, e

ntre

el g

obie

rno,

orga

niza

cion

es d

e em

plea

-do

res,

tra

baja

dore

s y

otra

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zaci

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soc

iale

s

Acu

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s sob

re p

reci

os y

sala

rios:

su re

laci

ónco

n la

cre

ació

n de

em

pleo

s pe

rman

ente

s, la

ampl

iaci

ón d

e la

cap

acid

ad p

rodu

ctiv

a y

laat

racc

ión

de n

ueva

s in

vers

ione

sSo

bre

ahor

ro y

gas

to p

úblic

o, c

onte

nció

n de

lcr

édito

, pol

ítica

mon

etar

ia y

aum

ento

en

laef

icie

ncia

eco

nóm

ica

med

iant

e la

impl

anta

-ci

ón d

e va

rias

med

idas

com

o el

est

able

-ci

mie

nto

del C

onse

jo N

acio

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e Pe

queñ

ay

Med

iana

Em

pres

a; a

cele

rar

la r

evis

ión

del

mar

co r

egul

ator

io p

ara

elim

inar

obs

tácu

los

para

la a

ctiv

idad

em

pres

aria

l y lo

grar

una

ma-

yor g

ener

ació

n de

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pleo

s


Alg

unas

exp

erie

ncia

s de

pac

tos

soci

ales

en

Am

éric

a La

tina

des

de 1

945

País

Fech

aTi

po d

e di

álog

oR

esul

tado

s

Rep

úblic

aD

omin

ican

a19

90Pa

cto

de s

olid

arid

ad e

conó

-m

ica

con

cará

cter

trip

artit

o,pe

ro s

in la

par

ticip

ació

n de

las

gran

des

cent

rale

s si

ndi-

cale

s

Com

prom

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del g

obie

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aum

enta

r la

s re

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uner

acio

nes e

n el

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or p

úblic

o y

prop

icia

run

aum

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en

el s

ecto

r pr

ivad

o; e

quili

brio

pres

upue

star

io, p

olíti

cas

mon

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ias,

trib

uta-

ria, c

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aria

, com

erci

al y

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ditic

ia; f

ijaci

ónde

pre

cios

de

bien

es y

ser

vici

os;

prog

ram

asde

asi

sten

cia

soci

al y

med

io a

mbi

ente

Com

prom

isos

del

em

pres

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do:

no e

leva

rpr

ecio

s de

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ícul

os d

e pr

imer

a ne

cesi

dad;

rein

tegr

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ivis

as p

rove

nien

tes

de la

s ex

por-

taci

ones

, y m

ejor

ar la

s re

laci

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labo

rale

s,en

tre

otra

s

Arg

entin

a19

94A

cuer

do m

arco

par

a el

em

-pl

eo,

la p

rodu

ctiv

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y l

aeq

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cial

17 c

láus

ulas

de

acue

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trip

artit

os

Fuen

te:

Mor

gado

(199

5).

La presente edición de Democracia y diálogos: desafíos para la democracia delsiglo XXI se terminó de imprimir en Magna Terra editores en octubre de 2004.

democracia y diálogos: desafíos para la democracia del siglo xxi

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