delito de colusion
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delitos contra la administración PúblicaTRANSCRIPT
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El delito de Colusioacuten Un Tratamiento
desde la oacuteptica extranjera y nacional y
sus componentes tiacutepicos
por Rocci Fiorella Bendezuacute Barnuevo
SUMARIO I- Legislacioacuten Comparada II- El Bien juriacutedico
protegido III- Sujetos Sujeto activo y pasivo IV- Conducta
Tiacutepica V- Consumacioacuten y tentativa VI- Penalidad VII- FasesNegativas del Delito VIII- Concurso de delitos IX- Finalidad
Poliacutetico Criminal del Delito de Colusioacuten Ilegal X- La posicioacuten
de garante del Funcionario XI- Bibliografiacutea
I- LEGISLACIOacuteN COMPARADA
11- Legislacioacuten extranjera
a) Argentina
Art 265 ldquoSeraacute reprimido con reclusioacuten o prisioacuten de uno a seis antildeos e
inhabilitacioacuten especial perpetua el funcionario puacuteblico que directamente
por persona interpuesta o por acto simulado se interesare en miras de
un beneficio propio o de un tercero en cualquier contrato u operacioacuten en
que intervenga en razoacuten de su cargo Esta disposicioacuten seraacute aplicable a
los aacuterbitros amigables componedores peritos contadores tutores
curadores albaceas siacutendicos y liquidadores con respecto a las
funciones cumplidas en el caraacutecter de talesrdquo
En la legislacioacuten argentina la consumacioacuten del delito requiere tan soacutelo
la presencia del intereacutes iliacutecito del funcionario en el contrato u operacioacuten Tal
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como sentildeala Fontan Balestra ldquoes un delito formal o maacutes conocido
modernamente como de simple de actividad y de peligrordquo1
El tipo penal argentino contiene algunas modalidades de comisioacuten quela peruana no contempla de forma expresa directamente mediante persona
interpuesta o por acto simulado De igual modo se extiende la autoriacutea a los
designados en la norma lo que obvia las dificultades de interpretacioacuten que
se presentan en el modelo peruano de ampliacioacuten de tipicidad
La norma contenida en el art 265 paacuterrafo 1ordm del coacutedigo penal
argentino tiende a eliminar cualquier factor de perturbacioacuten de laimprescindible equidistancia que debe guardar el funcionario en los
contratos y operaciones en que intervenga la Administracioacuten evitando
incluso la simple sospecha de parcialidad a la vez que procura poner coto a
su codicia personal que puede verse favorecida por la calidad en que actuacutean
en aquellos negocios juriacutedicos en tanto que el paacuterrafo 2ordm del artiacuteculo
extiende la proteccioacuten a situaciones que si bien no entrantildean peligro para
bienes de la Administracioacuten sino de los particulares las especiales
facultades de los posibles autores los colocan en situaciones equiparadas a
quienes desempentildean funciones puacuteblicas con lo cual sus deberes de
fidelidad e imparcialidad adquieren las mismas dimensiones que los que
tienen los funcionarios2
El delito se consuma con la accioacuten de interesarse es decir cuando se
produce en cualquiera de las formas previstas por la ley la intervencioacuten
como parte privada del funcionario en el contrato u operacioacuten que se viene a
sumar a su intervencioacuten funcional o sea cuando se produce la
yuxtaposicioacuten de ambas calidades respecto de la misma negociacioacuten No
constituye tal intervencioacuten la sola manifestacioacuten del intereacutes sino la
Estudiante de la Escuela de Derecho X ciclo de la Universidad Catoacutelica Santo Toribio de Mogrovejo1 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica tercera edicioacuten Lima editorial Grijley 2002p 2912 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo Derecho Penal Parte Especial 2 Seacutetima edicioacuten BuenosAires Editorial Astrea 2007 p 326
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asuncioacuten del caraacutecter de parte Pero es diferente cual de las dos cualidades
preexista tan tiacutepica es la conducta de quien siendo funcionario y actuando
en la operacioacuten despliega despueacutes en ella la conducta de interesarse como
la de quien siendo ya parte privada en el negocio adquiere luego la calidadde funcionario con facultades decisorias o de complementacioacuten legal
respecto de aquel y no aparta de eacuteste su intereacutes particular y tampoco elude
su actuacioacuten funcional en eacutel (no se inhibe de actuar como funcionario) Pese
a que la cuestioacuten ha sido discutida no parece que se pueda rechazar la
posibilidad de tentativa3
La legislacioacuten argentina al igual que la legislacioacuten peruana preveacuteuacutenicamente la colusioacuten dolosa (o como ellos llaman negociaciones
incompatibles dolosas) exigiendo en el agente el conocimiento de la
intervencioacuten que le cabe en el contrato u operacioacuten como funcionario
competente y la voluntad de tomar intervencioacuten como parte privada en
ellos4
b) Espantildea
Artiacuteculo 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo
por razoacuten de su cargo en cualquiera de los actos de las modalidades
de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberes
puacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro
artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblico incurriraacute en las
penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para
empleo o cargo puacuteblico por tiempo de seis a diez antildeosrdquo
La situacioacuten espantildeola es particularmente clara al momento de referirse
a la consumacioacuten del tipo opinioacuten que es refrendada por diversos autores y
es que la consumacioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario
e interesados o cuando se usa de cualquier artificio persiguiendo defraudar
3 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo Obcit p 328-3294 Ibiacutedem
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a la entidad puacuteblica no siendo imprescindible o necesario la efectiva
defraudacioacuten o la causacioacuten del perjuicio al ente5
En este sentido el tipo penal previsto en la legislacioacuten espantildeola es undelito de peligro6
La autoriacutea es limitada a funcionarios o autoridades que intervengan en la
operacioacuten por razoacuten de su cargo Mientras que el extraneus responde como
partiacutecipe del delito cometido por el funcionario
II- EL BIEN JURIacuteDICO PROTEGIDO
La cuestioacuten del bien juriacutedico protegido por los delitos funcionarios no es
actualmente paciacutefica Sobre todo es discutible si los tipos penales protegen un
bien juriacutedico uacutenico o si por el contrario cada tipo o grupo de tipos se refieren a
bienes distintos7 En la primera edicioacuten de su Lehrbuch (1881) V Liszt pensaba
que esta categoriacutea de delitos como grupo unitario estaba condenada a desparecer
En principio estos delitos tienen como objeto de sancioacuten la infraccioacuten de un
deber propio de la funcioacuten puacuteblica desempentildeada ldquoTal empleo delictivo del poder
puacuteblico contradice siempre un deber especial de funcionariordquo Sin embargo una
caracterizacioacuten que se limitara a la infraccioacuten de deber seriacutea evidentemente
inadecuada ya que no toda infraccioacuten de los deberes que incumben a los
funcionarios puacuteblicos son o deber ser al mismo tiempo delictivas es decir
amenazadas con penas del derecho criminal De lo contrario la diferenciacioacuten
5 Cfr VIVES ANTON Tomaacutes S ORTS BERENGUER Enrique y otros Derecho Penal Parte Especial terceraedicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999 p7746 En cuanto a la participacioacuten los artiacuteculos 436 y 437 del coacutedigo espantildeol son delitos especiales propios es decir sontipos que no tienen correspondencia con un delito comuacuten de modo que soacutelo pueden ser autores quienes tienen unascondiciones especiales de autoriacuteahellip normalmente el funcionario competente en cualquiera de los actos de lasmodalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberes puacuteblicos (art 436) o el competente paraexigir derechos tarifas por aranceles o minutas que no sean debidos o en cuantiacutea mayor a la legalmente sentildealada(art437) Cfr MIR PUIG Carlos Los delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica en el nuevo Coacutedigo Penal Barcelonaeditorial Bosch 2000 p 3317 Cfr BACIGALUPO Enrique Estudios sobre la Parte Especial del Derecho Penal 2da edicioacuten Madrid Akalediciones 1994 p 446
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entre infracciones disciplinarias administrativas y delitos en sentido estricto seriacutea
totalmente imposible Por este motivo la teoriacutea ha tratado de descubrir queacute
elemento o elementos deben integrar los delitos de funcionarios puacuteblicos ademaacutes
de la infraccioacuten del deber propio de la funcioacuten8
Son diversas las opiniones referente a los bienes juriacutedicos protegidos por
delitos de funcionarios sin embargo ndash a consideracioacuten de Enrique Bacigalupo- son
baacutesicamente dos los sentidos que abordan estas opiniones Un grupo de opiniones
destaca como componente de lo iliacutecito de estos delitos el abuso del poder puacuteblico 9
Welzel es de la opinioacuten que ldquola esencia de los delitos de funcionarios consisteen que los hechos punibles son cometidos abusando del poder puacuteblico como lesioacuten
del deber propio del cargo- agregando que no es la calidad de funcionario lo que
convierte al hecho en un delito de funcionario pues tambieacuten este puede cometer
las defraudaciones lesiones corporales o privaciones de libertad corrientes Es la
lesioacuten del deber propio del cargo lo que caracteriza a los delitos de funcionarios
(hellip) pero soacutelo las lesiones del deber del cargo que se dirigen contra bienes juriacutedicos
de la comunidad o de los particulares son amenazados con pena criminalrdquo10
El otro grupo de opiniones generaliza el bien juriacutedico protegido en la
proteccioacuten de la ldquoconfianza puacuteblica en la pureza del ejercicio de la funcioacuten puacuteblicardquo
Octavio Toledo es de la opinioacuten que una caracterizacioacuten basada en la infraccioacuten
del deber exclusivamente ldquoimplica una visioacuten estatalista y autoritaria de las
normas que las contienenrdquo y propone como bien juriacutedico de estos delitos ldquola
legalidad en el ejercicio de la actividad administrativardquo o maacutes especiacuteficamente ldquoel
correcto ejercicio de la potestadrdquo atribuida a la Administracioacuten y ejercida por el
funcionario11
No obstante si se tiene en cuenta que la legalidad en el ejercicio de la
actividad administrativa o el correcto ejercicio de la potestad administrativa
983096 Ibiacutedem p 446
9 Ibiacutedem10Ibiacutedem p 446-44711 Ibiacutedem
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dependen de su ejercicio en forma adecuada a los deberes del funcionario debe
concluirse que la infraccioacuten al bien juriacutedico se produciraacute cada vez que el
funcionario infrinja uno de tales deberes asiacute la definicioacuten del bien juriacutedico que se
propone no alcanzaraacute a diferenciarse de las definiciones que se reducen a lainfraccioacuten de los deberes propios del cargo12
Pues bien la tendencia maacutes difundida en la actualidad define al bien
juriacutedico protegido por los delitos de funcionarios desde una doble perspectiva por
un lado se trata del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica de acuerdo al deber pero
ademaacutes del ldquointereacutes del Estado en la imagen de un aparato administrativo
adecuado a los principios del Estado de Derechordquo o de las ldquoinstituciones de laAdministracioacuten estatal o de la Administracioacuten de justicia en sus condiciones de
funcionamiento interno o externordquo o de ldquoprincipios del estado de Derecho en el
ejercicio del servicio puacuteblicordquo13
En siacutentesis los tipos penales de los delitos de funcionarios deben alcanzar
comportamientos que en primer lugar importen un ejercicio contrario al deber
de la funcioacuten puacuteblica pero ademaacutes importen una lesioacuten de la confianza puacuteblica
en el ejercicio del poder administrativo o judicial de acuerdo a los principios
del Estado de Derecho Esto sin perjuicio de que el legislador pueda en cada caso
concreto configurar los tipos penales como tipos de lesioacuten o de peligro
dependiendo siempre de la forma especiacutefica como el legislador considere que debe
protegerse este intereacutes en cada caso concreto14
21- El bien juriacutedico protegido en la legislacioacuten peruana
El tipo penal de colusioacuten desleal15 se encuentra ubicado en la mayoriacutea de
legislaciones del mundo en el apartado de los delitos perpetrados contra la
983089983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2da
edicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1195 13 Ibiacutedem p 44814 Ibiacutedem p 44915 Aunque cabe recordar que la denominacioacuten de colusioacuten desleal es uniacutevoca y particular del Peruacute Al respecto es precisosentildealar que entorno a la denominacioacuten ldquocolusioacuten deslealrdquo han surgido una serie de discusiones doctrinarias Asiacute se tieneque un sector de la doctrina peruana- entre ellos principalmente Abanto Vaacutesquez- manifiestan su rechazo y
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Administracioacuten Puacuteblica lo cual conlleva a priori que muchos juristas vinculen
automaacuteticamente el objeto de proteccioacuten del tipo penal con los intereses de la
Administracioacuten Puacuteblica sin embargo al respecto conviene hacer una serie de
precisiones que nos permitan realmente determinar cual es la materia o bien juriacutedico protegido en este tipo penal
Asiacute algunos autores sentildealan que el tipo penal previsto en el art 384
protegeriacutea el patrimonio administrado por la administracioacuten puacuteblica abarcando
esta proteccioacuten tambieacuten la legalidad del ejercicio funcionarial16
Otros convienen en sentildealar que el tipo penal de colusioacuten desleal buscariacuteaasegurar los deberes de lealtad institucional y probidad funcional sancionando
penalmente la trasgresioacuten de los roles especiales de negociacioacuten y
representatividad puacuteblica de los funcionarios y servidores puacuteblicos que participan
en las adquisiciones estatales17
desaprobacioacuten a la denominacioacuten de colusioacuten ilegal en funcioacuten a que el funcionario no debe nunca coludirse con los
privados resultando repetitivo decir ldquocolusioacuten ilegalrdquo proponiendo en cambio como teacutermino maacutes descriptivo de laconducta iliacutecita la palabra fraude que a diferencia de las defraudaciones comunes aquiacute se produce en el marco deldesempentildeo de la actividad funcional puacuteblica planteaacutendose asiacute la denominacioacuten de origen espantildeol ldquofraude a laadministracioacuten puacuteblicardquo y que es recogida mayoritariamente por legislaciones como la chilena argentina boliviana yotras16 Cfr ABANTO VAacuteSQUEZ Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica en el coacutedigo penal Peruano LimaPalestra Editores 2003 p 309 ROJAS VARGAS obcit p406 En relacioacuten al derecho penal espantildeol CATALANSENDER Jesuacutes Los delitos cometidos por autoridades y funcionarios puacuteblicos en el recurso del nuevo Coacutedigo penalBarcelona Bayer 1999 p 30717 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 407 asimismo sentildeala ldquoEl objeto especiacutefico de la tutela penal esto es el bien
juriacutedico penal protegido en concreto estaacute representado por dos intereses gravitantes para la administracioacuten puacuteblica
primero la vigencia y preservacioacuten de los deberes funcionarles de lealtad y profesionalismo en la representacioacuten en larepresentacioacuten contractual estatal y segundo los intereses patrimoniales del Estado (en sentido amplio para comprendertambieacuten a los organismos puacuteblicos autoacutenomos gobiernos locales y empresas puacuteblicas) Esto no ha sido suficiente paradespertar el debido intereacutes de los penalistas peruanos como de la jurisprudencia nacional para profundizar en el estudiodel delito de colusioacutenrdquo Con propios matices CRESPO BARQUERO Pedro ldquoDelitos contra la Administracioacuten Publicardquoen Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada Editorial Comares 1999 p 1732-1733 quienconsidera que el bien juriacutedico geneacutericamente protegido es ldquola capacidad prestacional de la Administracioacuten en teacuterminos deimparcialidad y eficacia (hellip) con ello se quebranta el deber de imparcialidad que incumbe a todos los funcionarios parapoder servir con objetividad a los intereses generales Asimismo Crespo sentildeala que en los delitos de fraudes yexacciones ilegales a semejanza de lo que ocurre con el delito de malversacioacuten en los fraudes cometidos por funcionariopuacuteblico dicha Administracioacuten o los entes a traveacutes de los que opera aparecen directamente como sujeto pasivo de laaccioacuten en cuanto que la perturbacioacuten de su integridad se concreta precisamente en el propoacutesito de despojarle de parte desu riqueza en intereacutes privado en este caso ademaacutes mediante operaciones de naturaleza fraudulenta En igual sentido laejecutoria suprema RNNdeg 2029-2005- Lima del 24 de mayo de 2006 sentildeala que ldquoen el delito de colusioacuten dos son los
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De estas perspectivas sentildealadas el bien juriacutedico penalmente protegido
podriacutea verse de dos maneras distintas por un lado como un tipo penal cuyo
objeto de proteccioacuten es el ldquopatrimonio confiado a la Administracioacutenrdquo y por otrocomo el cumplimiento y vigencia ldquode los deberes esenciales de representatividad
puacuteblica de los funcionariosrdquo
En refuerzo de la segunda posicioacuten se sentildeala ademaacutes que el bien juriacutedico
penalmente protegido por el delito de colusioacuten desleal al igual que en todos los
delitos de funcionarios encuentra su fundamento en los deberes especiales
atribuidos a los funcionarios puacuteblicos18
y si bien podriacutea decirse que el tipopenal apunta a proteger el patrimonio del Estado el sustento de la prohibicioacuten
no estaacute en la generacioacuten de un perjuicio al Estado o al sistema econoacutemico sino en
el irregular desempentildeo funcional del funcionario puacuteblico19
En nuestra opinioacuten consideramos que el delito de colusioacuten desleal tiene su
fundamento en estos deberes especiales pero teniendo ademaacutes como dato
relevante el hecho de que su objeto de proteccioacuten se circunscribe tambieacuten entorno
al patrimonio del Estado20
Ahora bien respecto a lo manifestado y especiacuteficamente al bien juriacutedico
patrimonio de la administracioacuten es pertinente realizar ciertas precisiones y es
que en el delito de colusioacuten no se protege el patrimonio estatal de todo dantildeo y de
cualquier afectacioacuten sino se protege uacutenicamente lo que se realiza en la
complejidad del proceso de contratacioacuten estatal de este modo la lesioacuten al
patrimonio estatal que se ejecute con otros medios o a traveacutes de otros mecanismos
bienes juriacutedicos tutelados siendo estos a) la actuacioacuten conforme al deber que importe el cargo y b) asegurar la imageninstitucionalrdquo18 Cfr JAKOBS Gunther Derecho Penal Parte General Madrid Marcial Pons 1997 p 266 y ss19 Cfr CRESPO BARQUERO Pedro ob cit 1732 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El
delito de colusioacuten Lima Grijley 2008 p 21-2220 Lo cual podriacutea razonablemente sancionarse en grado a tentativa Particularmente se considera que adelantarse a lasancioacuten en momentos o actos preparatorios constituye un exceso del ejercicio del poder punitivo del Estado Existiendootras sanciones totalmente idoacuteneas para impedir la presencia reiterada de malos funcionarios en la Administracioacuten talescomo la ldquoinhabilitacioacutenrdquo (penas limitativas de derechos) recogida en nuestro Coacutedigo Penal en sus artiacuteculos 31deg 36deg 37deg38deg 39deg 40deg
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defraudatorios no se encuentran amparados ni protegidos por el bien juriacutedico ni
por el aacutembito de proteccioacuten de la norma (criterio de imputacioacuten objetiva21)22
Asimismo no se protege solo el proceso de contratacioacuten del Estadoentendido como gasto puacuteblico o reparticiones presupuestales tambieacuten se tutela
cuando la concertacioacuten y defraudacioacuten recaiacuteda en los casos donde el Estado
ingresa al mercado de bienes y servicios para prestar un servicio o enajenar un
bien ya sea que se alquile venda permute o se entregue en concesioacuten23
Asiacute debe manifestarse que en la legislacioacuten peruana el delito de colusioacuten es
una infraccioacuten de resultado material que se consuma cuando se realiza unperjuicio al patrimonio puacuteblico La defraudacioacuten como evento material forma
parte indiscutible del injusto penal debieacutendose comprobar en la praacutectica para que
el hecho se entienda consumado24
Finalmente conviene sentildealar que la particularidad del delito de colusioacuten
ilegal reside en el hecho de que la proteccioacuten del patrimonio estatal se produce a
partir de la tutela de la contratacioacuten administrativa u otros modos de
contratacioacuten (civil laboral comercial etc) de naturaleza econoacutemica
Por lo tanto no soacutelo la contratacioacuten administrativa es protegida por el bien
juriacutedico sino tambieacuten otra clase de contratacioacuten en la medida que posee un
uniacutevoco sentido econoacutemico Tanto se puede concertar y perjudicar al Estado en
21 La imputacioacuten objetiva es una teoriacutea relativamente nueva que aporta una serie de criterios que permiten discriminar
una serie de conductas que podriacutean haber sido consideradas como tiacutepicas pero con anaacutelisis concienzudo y la utilizacioacutende estos criterios nos permite despenalizar este tipo de conductas ya sea como porque no supera el riesgo permitido seejecutoacute la accioacuten bajo el principio de de confianza o prohibicioacuten de regreso o sencillamente la conducta supera elalcance normativo del tipo penal Respecto al criterio del aacutembito de proteccioacuten de la norma- explica Roxin- es aquelcriterio donde ldquopese a haberse dado un aumento de riesgo la imputacioacuten objetiva puede ser negada si el resultadoacaecido no era aquel que la norma queriacutea evitarrdquo ROXIN Claus Imputacioacuten Objetiva en el Derecho Penal LimaEdensa 1997 p 2622 Opinioacuten compartida por GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 77-7823 Ibidem24 Incluso en las legislaciones en donde la regulacioacuten del delito de colusioacuten es un delito de peligro abstracto se llega areconocer que se protege el patrimonio de los entes puacuteblicos que se pone en peligro por la accioacuten ilegiacutetima delfuncionario Cfr MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol Parte especial MadridEditorial Dykinson 1996 p836 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en Delitos
contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de Administracioacuten puacuteblica 1997 p 207
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los contratos administrativos como en los procesos de contratacioacuten de otro orden
pero en definitiva procesos de contratacioacuten
La nota caracteriacutestica de la infraccioacuten estriba en que la proteccioacuten delpatrimonio estatal depende y se condiciona a la aparicioacuten de un concreto modo
tiacutepico de conducta la concertacioacuten que se realiza en el complejo entramado
del proceso de contratacioacuten estatal
III- SUJETOS SUJETO ACTIVO Y PASIVO
31- Sujeto Activo
El sujeto activo del delito de colusioacuten fraudulenta o desleal es aquel que
tiene la funcioacuten especiacutefica de intervenir en los contratos puacuteblicos y la
autoridad para llevarlos a cabo y comprometer el patrimonio estatal25
Solo puede ser autor del delito de colusioacuten ilegal el funcionario que
actuacutea en razoacuten al cargo o en base a una comisioacuten especial No puede ser
autor quien carece de esta calidad especial26
Se trata de un delito especial propio cuya configuracioacuten tiacutepica se
fundamenta en la infraccioacuten por parte del funcionario de los deberes
especiacuteficos derivados del cargo en lo que concierne a la adecuada gestioacuten de
los intereses y bienes puacuteblicos27
a) Funcionario Puacuteblico
25 Cfr MURO ROJO Manuel El coacutedigo penal en su jurisprudencia Lima Gaceta Juriacutedica 2007 400 RNNdeg 342-2004-Puno ROJAS VARGAS Fidel obcit p89 este jurista sostiene que es autor de delito de colusioacuten ldquoel funcionarioo servidor puacuteblico que en los contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas o en cualquier otraoperacioacuten semejante interviene por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial defraudando al Estado concertaacutendose con losinteresados en los convenios ajustes liquidaciones y suministrosrdquo26 Por ejemplo el asistente administrativo de la oficina de planificacioacuten27 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 90
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En primer lugar para que pueda hablarse de funcionario puacuteblico a
efectos penales tiene que haberse dado una incorporacioacuten en la persona en
cuestioacuten a la actividad puacuteblica por disposicioacuten inmediata de la ley por
eleccioacuten o por nombramiento de la autoridad competente aunque bienpueden reducirse estas tres fuentes a solo una28 En este sentido todo el que
realice funciones puacuteblicas careciendo de este requisito no es funcionario a
efectos penales asiacute por ejemplo el particular que auxilia a un funcionario
agredido o que ejerce arbitrariamente funciones puacuteblicas no es
funcionario29
En segundo lugar es necesario que el sujeto en cuestioacuten participe enfunciones puacuteblicas La complejidad de la actividad administrativa y su
injerencia en el aacutembito privado hace difiacutecil conceptuar a veces lo que se
entiende por funcioacuten puacuteblica Funcioacuten puacuteblica es la proyectada al intereacutes
colectivo o social al bien comuacuten y realizada por oacuterganos estatales o
paraestatales Funciones puacuteblicas son las actividades econoacutemicas centrales
autonoacutemicas provinciales y locales las sanitarias comunicaciones
ensentildeanza etc De todos modos no hay inconveniente en considerar que a
efectos penales tambieacuten es funcionario puacuteblico (o autoridad) quien participa
en una actividad puacuteblica a traveacutes de una sociedad con forma de derecho
privado pero participada por la Administracioacuten y el personal contratado
laboral etc siempre que participe del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica30
El concepto de funcionario puacuteblico o en su caso el de autoridad es
ante todo un concepto funcional que debe extraerse del aacutembito de cada tipo
delictivo en concreto teniendo en cuenta para ello la finalidad poliacutetico-
criminal perseguida por el legislador con la creacioacuten del precepto31
a1- Responsabilidad disciplinaria y poliacutetica del funcionario
28Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco Derecho Penal Parte Especial14ordfedicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002 p93029 Ibiacutedem30 Ibiacutedem p 93131 Ibiacutedem p 932
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
983085
Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes Mariacutea y SUAacuteREZ GONZAacuteLEZ Carlos Jesuacutes La dogmaacutetica penal frente a la criminalidad en la administracioacuten puacuteblica y
otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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como sentildeala Fontan Balestra ldquoes un delito formal o maacutes conocido
modernamente como de simple de actividad y de peligrordquo1
El tipo penal argentino contiene algunas modalidades de comisioacuten quela peruana no contempla de forma expresa directamente mediante persona
interpuesta o por acto simulado De igual modo se extiende la autoriacutea a los
designados en la norma lo que obvia las dificultades de interpretacioacuten que
se presentan en el modelo peruano de ampliacioacuten de tipicidad
La norma contenida en el art 265 paacuterrafo 1ordm del coacutedigo penal
argentino tiende a eliminar cualquier factor de perturbacioacuten de laimprescindible equidistancia que debe guardar el funcionario en los
contratos y operaciones en que intervenga la Administracioacuten evitando
incluso la simple sospecha de parcialidad a la vez que procura poner coto a
su codicia personal que puede verse favorecida por la calidad en que actuacutean
en aquellos negocios juriacutedicos en tanto que el paacuterrafo 2ordm del artiacuteculo
extiende la proteccioacuten a situaciones que si bien no entrantildean peligro para
bienes de la Administracioacuten sino de los particulares las especiales
facultades de los posibles autores los colocan en situaciones equiparadas a
quienes desempentildean funciones puacuteblicas con lo cual sus deberes de
fidelidad e imparcialidad adquieren las mismas dimensiones que los que
tienen los funcionarios2
El delito se consuma con la accioacuten de interesarse es decir cuando se
produce en cualquiera de las formas previstas por la ley la intervencioacuten
como parte privada del funcionario en el contrato u operacioacuten que se viene a
sumar a su intervencioacuten funcional o sea cuando se produce la
yuxtaposicioacuten de ambas calidades respecto de la misma negociacioacuten No
constituye tal intervencioacuten la sola manifestacioacuten del intereacutes sino la
Estudiante de la Escuela de Derecho X ciclo de la Universidad Catoacutelica Santo Toribio de Mogrovejo1 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica tercera edicioacuten Lima editorial Grijley 2002p 2912 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo Derecho Penal Parte Especial 2 Seacutetima edicioacuten BuenosAires Editorial Astrea 2007 p 326
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asuncioacuten del caraacutecter de parte Pero es diferente cual de las dos cualidades
preexista tan tiacutepica es la conducta de quien siendo funcionario y actuando
en la operacioacuten despliega despueacutes en ella la conducta de interesarse como
la de quien siendo ya parte privada en el negocio adquiere luego la calidadde funcionario con facultades decisorias o de complementacioacuten legal
respecto de aquel y no aparta de eacuteste su intereacutes particular y tampoco elude
su actuacioacuten funcional en eacutel (no se inhibe de actuar como funcionario) Pese
a que la cuestioacuten ha sido discutida no parece que se pueda rechazar la
posibilidad de tentativa3
La legislacioacuten argentina al igual que la legislacioacuten peruana preveacuteuacutenicamente la colusioacuten dolosa (o como ellos llaman negociaciones
incompatibles dolosas) exigiendo en el agente el conocimiento de la
intervencioacuten que le cabe en el contrato u operacioacuten como funcionario
competente y la voluntad de tomar intervencioacuten como parte privada en
ellos4
b) Espantildea
Artiacuteculo 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo
por razoacuten de su cargo en cualquiera de los actos de las modalidades
de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberes
puacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro
artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblico incurriraacute en las
penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para
empleo o cargo puacuteblico por tiempo de seis a diez antildeosrdquo
La situacioacuten espantildeola es particularmente clara al momento de referirse
a la consumacioacuten del tipo opinioacuten que es refrendada por diversos autores y
es que la consumacioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario
e interesados o cuando se usa de cualquier artificio persiguiendo defraudar
3 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo Obcit p 328-3294 Ibiacutedem
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a la entidad puacuteblica no siendo imprescindible o necesario la efectiva
defraudacioacuten o la causacioacuten del perjuicio al ente5
En este sentido el tipo penal previsto en la legislacioacuten espantildeola es undelito de peligro6
La autoriacutea es limitada a funcionarios o autoridades que intervengan en la
operacioacuten por razoacuten de su cargo Mientras que el extraneus responde como
partiacutecipe del delito cometido por el funcionario
II- EL BIEN JURIacuteDICO PROTEGIDO
La cuestioacuten del bien juriacutedico protegido por los delitos funcionarios no es
actualmente paciacutefica Sobre todo es discutible si los tipos penales protegen un
bien juriacutedico uacutenico o si por el contrario cada tipo o grupo de tipos se refieren a
bienes distintos7 En la primera edicioacuten de su Lehrbuch (1881) V Liszt pensaba
que esta categoriacutea de delitos como grupo unitario estaba condenada a desparecer
En principio estos delitos tienen como objeto de sancioacuten la infraccioacuten de un
deber propio de la funcioacuten puacuteblica desempentildeada ldquoTal empleo delictivo del poder
puacuteblico contradice siempre un deber especial de funcionariordquo Sin embargo una
caracterizacioacuten que se limitara a la infraccioacuten de deber seriacutea evidentemente
inadecuada ya que no toda infraccioacuten de los deberes que incumben a los
funcionarios puacuteblicos son o deber ser al mismo tiempo delictivas es decir
amenazadas con penas del derecho criminal De lo contrario la diferenciacioacuten
5 Cfr VIVES ANTON Tomaacutes S ORTS BERENGUER Enrique y otros Derecho Penal Parte Especial terceraedicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999 p7746 En cuanto a la participacioacuten los artiacuteculos 436 y 437 del coacutedigo espantildeol son delitos especiales propios es decir sontipos que no tienen correspondencia con un delito comuacuten de modo que soacutelo pueden ser autores quienes tienen unascondiciones especiales de autoriacuteahellip normalmente el funcionario competente en cualquiera de los actos de lasmodalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberes puacuteblicos (art 436) o el competente paraexigir derechos tarifas por aranceles o minutas que no sean debidos o en cuantiacutea mayor a la legalmente sentildealada(art437) Cfr MIR PUIG Carlos Los delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica en el nuevo Coacutedigo Penal Barcelonaeditorial Bosch 2000 p 3317 Cfr BACIGALUPO Enrique Estudios sobre la Parte Especial del Derecho Penal 2da edicioacuten Madrid Akalediciones 1994 p 446
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entre infracciones disciplinarias administrativas y delitos en sentido estricto seriacutea
totalmente imposible Por este motivo la teoriacutea ha tratado de descubrir queacute
elemento o elementos deben integrar los delitos de funcionarios puacuteblicos ademaacutes
de la infraccioacuten del deber propio de la funcioacuten8
Son diversas las opiniones referente a los bienes juriacutedicos protegidos por
delitos de funcionarios sin embargo ndash a consideracioacuten de Enrique Bacigalupo- son
baacutesicamente dos los sentidos que abordan estas opiniones Un grupo de opiniones
destaca como componente de lo iliacutecito de estos delitos el abuso del poder puacuteblico 9
Welzel es de la opinioacuten que ldquola esencia de los delitos de funcionarios consisteen que los hechos punibles son cometidos abusando del poder puacuteblico como lesioacuten
del deber propio del cargo- agregando que no es la calidad de funcionario lo que
convierte al hecho en un delito de funcionario pues tambieacuten este puede cometer
las defraudaciones lesiones corporales o privaciones de libertad corrientes Es la
lesioacuten del deber propio del cargo lo que caracteriza a los delitos de funcionarios
(hellip) pero soacutelo las lesiones del deber del cargo que se dirigen contra bienes juriacutedicos
de la comunidad o de los particulares son amenazados con pena criminalrdquo10
El otro grupo de opiniones generaliza el bien juriacutedico protegido en la
proteccioacuten de la ldquoconfianza puacuteblica en la pureza del ejercicio de la funcioacuten puacuteblicardquo
Octavio Toledo es de la opinioacuten que una caracterizacioacuten basada en la infraccioacuten
del deber exclusivamente ldquoimplica una visioacuten estatalista y autoritaria de las
normas que las contienenrdquo y propone como bien juriacutedico de estos delitos ldquola
legalidad en el ejercicio de la actividad administrativardquo o maacutes especiacuteficamente ldquoel
correcto ejercicio de la potestadrdquo atribuida a la Administracioacuten y ejercida por el
funcionario11
No obstante si se tiene en cuenta que la legalidad en el ejercicio de la
actividad administrativa o el correcto ejercicio de la potestad administrativa
983096 Ibiacutedem p 446
9 Ibiacutedem10Ibiacutedem p 446-44711 Ibiacutedem
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dependen de su ejercicio en forma adecuada a los deberes del funcionario debe
concluirse que la infraccioacuten al bien juriacutedico se produciraacute cada vez que el
funcionario infrinja uno de tales deberes asiacute la definicioacuten del bien juriacutedico que se
propone no alcanzaraacute a diferenciarse de las definiciones que se reducen a lainfraccioacuten de los deberes propios del cargo12
Pues bien la tendencia maacutes difundida en la actualidad define al bien
juriacutedico protegido por los delitos de funcionarios desde una doble perspectiva por
un lado se trata del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica de acuerdo al deber pero
ademaacutes del ldquointereacutes del Estado en la imagen de un aparato administrativo
adecuado a los principios del Estado de Derechordquo o de las ldquoinstituciones de laAdministracioacuten estatal o de la Administracioacuten de justicia en sus condiciones de
funcionamiento interno o externordquo o de ldquoprincipios del estado de Derecho en el
ejercicio del servicio puacuteblicordquo13
En siacutentesis los tipos penales de los delitos de funcionarios deben alcanzar
comportamientos que en primer lugar importen un ejercicio contrario al deber
de la funcioacuten puacuteblica pero ademaacutes importen una lesioacuten de la confianza puacuteblica
en el ejercicio del poder administrativo o judicial de acuerdo a los principios
del Estado de Derecho Esto sin perjuicio de que el legislador pueda en cada caso
concreto configurar los tipos penales como tipos de lesioacuten o de peligro
dependiendo siempre de la forma especiacutefica como el legislador considere que debe
protegerse este intereacutes en cada caso concreto14
21- El bien juriacutedico protegido en la legislacioacuten peruana
El tipo penal de colusioacuten desleal15 se encuentra ubicado en la mayoriacutea de
legislaciones del mundo en el apartado de los delitos perpetrados contra la
983089983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2da
edicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1195 13 Ibiacutedem p 44814 Ibiacutedem p 44915 Aunque cabe recordar que la denominacioacuten de colusioacuten desleal es uniacutevoca y particular del Peruacute Al respecto es precisosentildealar que entorno a la denominacioacuten ldquocolusioacuten deslealrdquo han surgido una serie de discusiones doctrinarias Asiacute se tieneque un sector de la doctrina peruana- entre ellos principalmente Abanto Vaacutesquez- manifiestan su rechazo y
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Administracioacuten Puacuteblica lo cual conlleva a priori que muchos juristas vinculen
automaacuteticamente el objeto de proteccioacuten del tipo penal con los intereses de la
Administracioacuten Puacuteblica sin embargo al respecto conviene hacer una serie de
precisiones que nos permitan realmente determinar cual es la materia o bien juriacutedico protegido en este tipo penal
Asiacute algunos autores sentildealan que el tipo penal previsto en el art 384
protegeriacutea el patrimonio administrado por la administracioacuten puacuteblica abarcando
esta proteccioacuten tambieacuten la legalidad del ejercicio funcionarial16
Otros convienen en sentildealar que el tipo penal de colusioacuten desleal buscariacuteaasegurar los deberes de lealtad institucional y probidad funcional sancionando
penalmente la trasgresioacuten de los roles especiales de negociacioacuten y
representatividad puacuteblica de los funcionarios y servidores puacuteblicos que participan
en las adquisiciones estatales17
desaprobacioacuten a la denominacioacuten de colusioacuten ilegal en funcioacuten a que el funcionario no debe nunca coludirse con los
privados resultando repetitivo decir ldquocolusioacuten ilegalrdquo proponiendo en cambio como teacutermino maacutes descriptivo de laconducta iliacutecita la palabra fraude que a diferencia de las defraudaciones comunes aquiacute se produce en el marco deldesempentildeo de la actividad funcional puacuteblica planteaacutendose asiacute la denominacioacuten de origen espantildeol ldquofraude a laadministracioacuten puacuteblicardquo y que es recogida mayoritariamente por legislaciones como la chilena argentina boliviana yotras16 Cfr ABANTO VAacuteSQUEZ Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica en el coacutedigo penal Peruano LimaPalestra Editores 2003 p 309 ROJAS VARGAS obcit p406 En relacioacuten al derecho penal espantildeol CATALANSENDER Jesuacutes Los delitos cometidos por autoridades y funcionarios puacuteblicos en el recurso del nuevo Coacutedigo penalBarcelona Bayer 1999 p 30717 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 407 asimismo sentildeala ldquoEl objeto especiacutefico de la tutela penal esto es el bien
juriacutedico penal protegido en concreto estaacute representado por dos intereses gravitantes para la administracioacuten puacuteblica
primero la vigencia y preservacioacuten de los deberes funcionarles de lealtad y profesionalismo en la representacioacuten en larepresentacioacuten contractual estatal y segundo los intereses patrimoniales del Estado (en sentido amplio para comprendertambieacuten a los organismos puacuteblicos autoacutenomos gobiernos locales y empresas puacuteblicas) Esto no ha sido suficiente paradespertar el debido intereacutes de los penalistas peruanos como de la jurisprudencia nacional para profundizar en el estudiodel delito de colusioacutenrdquo Con propios matices CRESPO BARQUERO Pedro ldquoDelitos contra la Administracioacuten Publicardquoen Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada Editorial Comares 1999 p 1732-1733 quienconsidera que el bien juriacutedico geneacutericamente protegido es ldquola capacidad prestacional de la Administracioacuten en teacuterminos deimparcialidad y eficacia (hellip) con ello se quebranta el deber de imparcialidad que incumbe a todos los funcionarios parapoder servir con objetividad a los intereses generales Asimismo Crespo sentildeala que en los delitos de fraudes yexacciones ilegales a semejanza de lo que ocurre con el delito de malversacioacuten en los fraudes cometidos por funcionariopuacuteblico dicha Administracioacuten o los entes a traveacutes de los que opera aparecen directamente como sujeto pasivo de laaccioacuten en cuanto que la perturbacioacuten de su integridad se concreta precisamente en el propoacutesito de despojarle de parte desu riqueza en intereacutes privado en este caso ademaacutes mediante operaciones de naturaleza fraudulenta En igual sentido laejecutoria suprema RNNdeg 2029-2005- Lima del 24 de mayo de 2006 sentildeala que ldquoen el delito de colusioacuten dos son los
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De estas perspectivas sentildealadas el bien juriacutedico penalmente protegido
podriacutea verse de dos maneras distintas por un lado como un tipo penal cuyo
objeto de proteccioacuten es el ldquopatrimonio confiado a la Administracioacutenrdquo y por otrocomo el cumplimiento y vigencia ldquode los deberes esenciales de representatividad
puacuteblica de los funcionariosrdquo
En refuerzo de la segunda posicioacuten se sentildeala ademaacutes que el bien juriacutedico
penalmente protegido por el delito de colusioacuten desleal al igual que en todos los
delitos de funcionarios encuentra su fundamento en los deberes especiales
atribuidos a los funcionarios puacuteblicos18
y si bien podriacutea decirse que el tipopenal apunta a proteger el patrimonio del Estado el sustento de la prohibicioacuten
no estaacute en la generacioacuten de un perjuicio al Estado o al sistema econoacutemico sino en
el irregular desempentildeo funcional del funcionario puacuteblico19
En nuestra opinioacuten consideramos que el delito de colusioacuten desleal tiene su
fundamento en estos deberes especiales pero teniendo ademaacutes como dato
relevante el hecho de que su objeto de proteccioacuten se circunscribe tambieacuten entorno
al patrimonio del Estado20
Ahora bien respecto a lo manifestado y especiacuteficamente al bien juriacutedico
patrimonio de la administracioacuten es pertinente realizar ciertas precisiones y es
que en el delito de colusioacuten no se protege el patrimonio estatal de todo dantildeo y de
cualquier afectacioacuten sino se protege uacutenicamente lo que se realiza en la
complejidad del proceso de contratacioacuten estatal de este modo la lesioacuten al
patrimonio estatal que se ejecute con otros medios o a traveacutes de otros mecanismos
bienes juriacutedicos tutelados siendo estos a) la actuacioacuten conforme al deber que importe el cargo y b) asegurar la imageninstitucionalrdquo18 Cfr JAKOBS Gunther Derecho Penal Parte General Madrid Marcial Pons 1997 p 266 y ss19 Cfr CRESPO BARQUERO Pedro ob cit 1732 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El
delito de colusioacuten Lima Grijley 2008 p 21-2220 Lo cual podriacutea razonablemente sancionarse en grado a tentativa Particularmente se considera que adelantarse a lasancioacuten en momentos o actos preparatorios constituye un exceso del ejercicio del poder punitivo del Estado Existiendootras sanciones totalmente idoacuteneas para impedir la presencia reiterada de malos funcionarios en la Administracioacuten talescomo la ldquoinhabilitacioacutenrdquo (penas limitativas de derechos) recogida en nuestro Coacutedigo Penal en sus artiacuteculos 31deg 36deg 37deg38deg 39deg 40deg
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defraudatorios no se encuentran amparados ni protegidos por el bien juriacutedico ni
por el aacutembito de proteccioacuten de la norma (criterio de imputacioacuten objetiva21)22
Asimismo no se protege solo el proceso de contratacioacuten del Estadoentendido como gasto puacuteblico o reparticiones presupuestales tambieacuten se tutela
cuando la concertacioacuten y defraudacioacuten recaiacuteda en los casos donde el Estado
ingresa al mercado de bienes y servicios para prestar un servicio o enajenar un
bien ya sea que se alquile venda permute o se entregue en concesioacuten23
Asiacute debe manifestarse que en la legislacioacuten peruana el delito de colusioacuten es
una infraccioacuten de resultado material que se consuma cuando se realiza unperjuicio al patrimonio puacuteblico La defraudacioacuten como evento material forma
parte indiscutible del injusto penal debieacutendose comprobar en la praacutectica para que
el hecho se entienda consumado24
Finalmente conviene sentildealar que la particularidad del delito de colusioacuten
ilegal reside en el hecho de que la proteccioacuten del patrimonio estatal se produce a
partir de la tutela de la contratacioacuten administrativa u otros modos de
contratacioacuten (civil laboral comercial etc) de naturaleza econoacutemica
Por lo tanto no soacutelo la contratacioacuten administrativa es protegida por el bien
juriacutedico sino tambieacuten otra clase de contratacioacuten en la medida que posee un
uniacutevoco sentido econoacutemico Tanto se puede concertar y perjudicar al Estado en
21 La imputacioacuten objetiva es una teoriacutea relativamente nueva que aporta una serie de criterios que permiten discriminar
una serie de conductas que podriacutean haber sido consideradas como tiacutepicas pero con anaacutelisis concienzudo y la utilizacioacutende estos criterios nos permite despenalizar este tipo de conductas ya sea como porque no supera el riesgo permitido seejecutoacute la accioacuten bajo el principio de de confianza o prohibicioacuten de regreso o sencillamente la conducta supera elalcance normativo del tipo penal Respecto al criterio del aacutembito de proteccioacuten de la norma- explica Roxin- es aquelcriterio donde ldquopese a haberse dado un aumento de riesgo la imputacioacuten objetiva puede ser negada si el resultadoacaecido no era aquel que la norma queriacutea evitarrdquo ROXIN Claus Imputacioacuten Objetiva en el Derecho Penal LimaEdensa 1997 p 2622 Opinioacuten compartida por GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 77-7823 Ibidem24 Incluso en las legislaciones en donde la regulacioacuten del delito de colusioacuten es un delito de peligro abstracto se llega areconocer que se protege el patrimonio de los entes puacuteblicos que se pone en peligro por la accioacuten ilegiacutetima delfuncionario Cfr MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol Parte especial MadridEditorial Dykinson 1996 p836 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en Delitos
contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de Administracioacuten puacuteblica 1997 p 207
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los contratos administrativos como en los procesos de contratacioacuten de otro orden
pero en definitiva procesos de contratacioacuten
La nota caracteriacutestica de la infraccioacuten estriba en que la proteccioacuten delpatrimonio estatal depende y se condiciona a la aparicioacuten de un concreto modo
tiacutepico de conducta la concertacioacuten que se realiza en el complejo entramado
del proceso de contratacioacuten estatal
III- SUJETOS SUJETO ACTIVO Y PASIVO
31- Sujeto Activo
El sujeto activo del delito de colusioacuten fraudulenta o desleal es aquel que
tiene la funcioacuten especiacutefica de intervenir en los contratos puacuteblicos y la
autoridad para llevarlos a cabo y comprometer el patrimonio estatal25
Solo puede ser autor del delito de colusioacuten ilegal el funcionario que
actuacutea en razoacuten al cargo o en base a una comisioacuten especial No puede ser
autor quien carece de esta calidad especial26
Se trata de un delito especial propio cuya configuracioacuten tiacutepica se
fundamenta en la infraccioacuten por parte del funcionario de los deberes
especiacuteficos derivados del cargo en lo que concierne a la adecuada gestioacuten de
los intereses y bienes puacuteblicos27
a) Funcionario Puacuteblico
25 Cfr MURO ROJO Manuel El coacutedigo penal en su jurisprudencia Lima Gaceta Juriacutedica 2007 400 RNNdeg 342-2004-Puno ROJAS VARGAS Fidel obcit p89 este jurista sostiene que es autor de delito de colusioacuten ldquoel funcionarioo servidor puacuteblico que en los contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas o en cualquier otraoperacioacuten semejante interviene por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial defraudando al Estado concertaacutendose con losinteresados en los convenios ajustes liquidaciones y suministrosrdquo26 Por ejemplo el asistente administrativo de la oficina de planificacioacuten27 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 90
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En primer lugar para que pueda hablarse de funcionario puacuteblico a
efectos penales tiene que haberse dado una incorporacioacuten en la persona en
cuestioacuten a la actividad puacuteblica por disposicioacuten inmediata de la ley por
eleccioacuten o por nombramiento de la autoridad competente aunque bienpueden reducirse estas tres fuentes a solo una28 En este sentido todo el que
realice funciones puacuteblicas careciendo de este requisito no es funcionario a
efectos penales asiacute por ejemplo el particular que auxilia a un funcionario
agredido o que ejerce arbitrariamente funciones puacuteblicas no es
funcionario29
En segundo lugar es necesario que el sujeto en cuestioacuten participe enfunciones puacuteblicas La complejidad de la actividad administrativa y su
injerencia en el aacutembito privado hace difiacutecil conceptuar a veces lo que se
entiende por funcioacuten puacuteblica Funcioacuten puacuteblica es la proyectada al intereacutes
colectivo o social al bien comuacuten y realizada por oacuterganos estatales o
paraestatales Funciones puacuteblicas son las actividades econoacutemicas centrales
autonoacutemicas provinciales y locales las sanitarias comunicaciones
ensentildeanza etc De todos modos no hay inconveniente en considerar que a
efectos penales tambieacuten es funcionario puacuteblico (o autoridad) quien participa
en una actividad puacuteblica a traveacutes de una sociedad con forma de derecho
privado pero participada por la Administracioacuten y el personal contratado
laboral etc siempre que participe del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica30
El concepto de funcionario puacuteblico o en su caso el de autoridad es
ante todo un concepto funcional que debe extraerse del aacutembito de cada tipo
delictivo en concreto teniendo en cuenta para ello la finalidad poliacutetico-
criminal perseguida por el legislador con la creacioacuten del precepto31
a1- Responsabilidad disciplinaria y poliacutetica del funcionario
28Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco Derecho Penal Parte Especial14ordfedicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002 p93029 Ibiacutedem30 Ibiacutedem p 93131 Ibiacutedem p 932
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
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Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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asuncioacuten del caraacutecter de parte Pero es diferente cual de las dos cualidades
preexista tan tiacutepica es la conducta de quien siendo funcionario y actuando
en la operacioacuten despliega despueacutes en ella la conducta de interesarse como
la de quien siendo ya parte privada en el negocio adquiere luego la calidadde funcionario con facultades decisorias o de complementacioacuten legal
respecto de aquel y no aparta de eacuteste su intereacutes particular y tampoco elude
su actuacioacuten funcional en eacutel (no se inhibe de actuar como funcionario) Pese
a que la cuestioacuten ha sido discutida no parece que se pueda rechazar la
posibilidad de tentativa3
La legislacioacuten argentina al igual que la legislacioacuten peruana preveacuteuacutenicamente la colusioacuten dolosa (o como ellos llaman negociaciones
incompatibles dolosas) exigiendo en el agente el conocimiento de la
intervencioacuten que le cabe en el contrato u operacioacuten como funcionario
competente y la voluntad de tomar intervencioacuten como parte privada en
ellos4
b) Espantildea
Artiacuteculo 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo
por razoacuten de su cargo en cualquiera de los actos de las modalidades
de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberes
puacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro
artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblico incurriraacute en las
penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para
empleo o cargo puacuteblico por tiempo de seis a diez antildeosrdquo
La situacioacuten espantildeola es particularmente clara al momento de referirse
a la consumacioacuten del tipo opinioacuten que es refrendada por diversos autores y
es que la consumacioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario
e interesados o cuando se usa de cualquier artificio persiguiendo defraudar
3 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo Obcit p 328-3294 Ibiacutedem
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a la entidad puacuteblica no siendo imprescindible o necesario la efectiva
defraudacioacuten o la causacioacuten del perjuicio al ente5
En este sentido el tipo penal previsto en la legislacioacuten espantildeola es undelito de peligro6
La autoriacutea es limitada a funcionarios o autoridades que intervengan en la
operacioacuten por razoacuten de su cargo Mientras que el extraneus responde como
partiacutecipe del delito cometido por el funcionario
II- EL BIEN JURIacuteDICO PROTEGIDO
La cuestioacuten del bien juriacutedico protegido por los delitos funcionarios no es
actualmente paciacutefica Sobre todo es discutible si los tipos penales protegen un
bien juriacutedico uacutenico o si por el contrario cada tipo o grupo de tipos se refieren a
bienes distintos7 En la primera edicioacuten de su Lehrbuch (1881) V Liszt pensaba
que esta categoriacutea de delitos como grupo unitario estaba condenada a desparecer
En principio estos delitos tienen como objeto de sancioacuten la infraccioacuten de un
deber propio de la funcioacuten puacuteblica desempentildeada ldquoTal empleo delictivo del poder
puacuteblico contradice siempre un deber especial de funcionariordquo Sin embargo una
caracterizacioacuten que se limitara a la infraccioacuten de deber seriacutea evidentemente
inadecuada ya que no toda infraccioacuten de los deberes que incumben a los
funcionarios puacuteblicos son o deber ser al mismo tiempo delictivas es decir
amenazadas con penas del derecho criminal De lo contrario la diferenciacioacuten
5 Cfr VIVES ANTON Tomaacutes S ORTS BERENGUER Enrique y otros Derecho Penal Parte Especial terceraedicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999 p7746 En cuanto a la participacioacuten los artiacuteculos 436 y 437 del coacutedigo espantildeol son delitos especiales propios es decir sontipos que no tienen correspondencia con un delito comuacuten de modo que soacutelo pueden ser autores quienes tienen unascondiciones especiales de autoriacuteahellip normalmente el funcionario competente en cualquiera de los actos de lasmodalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberes puacuteblicos (art 436) o el competente paraexigir derechos tarifas por aranceles o minutas que no sean debidos o en cuantiacutea mayor a la legalmente sentildealada(art437) Cfr MIR PUIG Carlos Los delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica en el nuevo Coacutedigo Penal Barcelonaeditorial Bosch 2000 p 3317 Cfr BACIGALUPO Enrique Estudios sobre la Parte Especial del Derecho Penal 2da edicioacuten Madrid Akalediciones 1994 p 446
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entre infracciones disciplinarias administrativas y delitos en sentido estricto seriacutea
totalmente imposible Por este motivo la teoriacutea ha tratado de descubrir queacute
elemento o elementos deben integrar los delitos de funcionarios puacuteblicos ademaacutes
de la infraccioacuten del deber propio de la funcioacuten8
Son diversas las opiniones referente a los bienes juriacutedicos protegidos por
delitos de funcionarios sin embargo ndash a consideracioacuten de Enrique Bacigalupo- son
baacutesicamente dos los sentidos que abordan estas opiniones Un grupo de opiniones
destaca como componente de lo iliacutecito de estos delitos el abuso del poder puacuteblico 9
Welzel es de la opinioacuten que ldquola esencia de los delitos de funcionarios consisteen que los hechos punibles son cometidos abusando del poder puacuteblico como lesioacuten
del deber propio del cargo- agregando que no es la calidad de funcionario lo que
convierte al hecho en un delito de funcionario pues tambieacuten este puede cometer
las defraudaciones lesiones corporales o privaciones de libertad corrientes Es la
lesioacuten del deber propio del cargo lo que caracteriza a los delitos de funcionarios
(hellip) pero soacutelo las lesiones del deber del cargo que se dirigen contra bienes juriacutedicos
de la comunidad o de los particulares son amenazados con pena criminalrdquo10
El otro grupo de opiniones generaliza el bien juriacutedico protegido en la
proteccioacuten de la ldquoconfianza puacuteblica en la pureza del ejercicio de la funcioacuten puacuteblicardquo
Octavio Toledo es de la opinioacuten que una caracterizacioacuten basada en la infraccioacuten
del deber exclusivamente ldquoimplica una visioacuten estatalista y autoritaria de las
normas que las contienenrdquo y propone como bien juriacutedico de estos delitos ldquola
legalidad en el ejercicio de la actividad administrativardquo o maacutes especiacuteficamente ldquoel
correcto ejercicio de la potestadrdquo atribuida a la Administracioacuten y ejercida por el
funcionario11
No obstante si se tiene en cuenta que la legalidad en el ejercicio de la
actividad administrativa o el correcto ejercicio de la potestad administrativa
983096 Ibiacutedem p 446
9 Ibiacutedem10Ibiacutedem p 446-44711 Ibiacutedem
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dependen de su ejercicio en forma adecuada a los deberes del funcionario debe
concluirse que la infraccioacuten al bien juriacutedico se produciraacute cada vez que el
funcionario infrinja uno de tales deberes asiacute la definicioacuten del bien juriacutedico que se
propone no alcanzaraacute a diferenciarse de las definiciones que se reducen a lainfraccioacuten de los deberes propios del cargo12
Pues bien la tendencia maacutes difundida en la actualidad define al bien
juriacutedico protegido por los delitos de funcionarios desde una doble perspectiva por
un lado se trata del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica de acuerdo al deber pero
ademaacutes del ldquointereacutes del Estado en la imagen de un aparato administrativo
adecuado a los principios del Estado de Derechordquo o de las ldquoinstituciones de laAdministracioacuten estatal o de la Administracioacuten de justicia en sus condiciones de
funcionamiento interno o externordquo o de ldquoprincipios del estado de Derecho en el
ejercicio del servicio puacuteblicordquo13
En siacutentesis los tipos penales de los delitos de funcionarios deben alcanzar
comportamientos que en primer lugar importen un ejercicio contrario al deber
de la funcioacuten puacuteblica pero ademaacutes importen una lesioacuten de la confianza puacuteblica
en el ejercicio del poder administrativo o judicial de acuerdo a los principios
del Estado de Derecho Esto sin perjuicio de que el legislador pueda en cada caso
concreto configurar los tipos penales como tipos de lesioacuten o de peligro
dependiendo siempre de la forma especiacutefica como el legislador considere que debe
protegerse este intereacutes en cada caso concreto14
21- El bien juriacutedico protegido en la legislacioacuten peruana
El tipo penal de colusioacuten desleal15 se encuentra ubicado en la mayoriacutea de
legislaciones del mundo en el apartado de los delitos perpetrados contra la
983089983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2da
edicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1195 13 Ibiacutedem p 44814 Ibiacutedem p 44915 Aunque cabe recordar que la denominacioacuten de colusioacuten desleal es uniacutevoca y particular del Peruacute Al respecto es precisosentildealar que entorno a la denominacioacuten ldquocolusioacuten deslealrdquo han surgido una serie de discusiones doctrinarias Asiacute se tieneque un sector de la doctrina peruana- entre ellos principalmente Abanto Vaacutesquez- manifiestan su rechazo y
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Administracioacuten Puacuteblica lo cual conlleva a priori que muchos juristas vinculen
automaacuteticamente el objeto de proteccioacuten del tipo penal con los intereses de la
Administracioacuten Puacuteblica sin embargo al respecto conviene hacer una serie de
precisiones que nos permitan realmente determinar cual es la materia o bien juriacutedico protegido en este tipo penal
Asiacute algunos autores sentildealan que el tipo penal previsto en el art 384
protegeriacutea el patrimonio administrado por la administracioacuten puacuteblica abarcando
esta proteccioacuten tambieacuten la legalidad del ejercicio funcionarial16
Otros convienen en sentildealar que el tipo penal de colusioacuten desleal buscariacuteaasegurar los deberes de lealtad institucional y probidad funcional sancionando
penalmente la trasgresioacuten de los roles especiales de negociacioacuten y
representatividad puacuteblica de los funcionarios y servidores puacuteblicos que participan
en las adquisiciones estatales17
desaprobacioacuten a la denominacioacuten de colusioacuten ilegal en funcioacuten a que el funcionario no debe nunca coludirse con los
privados resultando repetitivo decir ldquocolusioacuten ilegalrdquo proponiendo en cambio como teacutermino maacutes descriptivo de laconducta iliacutecita la palabra fraude que a diferencia de las defraudaciones comunes aquiacute se produce en el marco deldesempentildeo de la actividad funcional puacuteblica planteaacutendose asiacute la denominacioacuten de origen espantildeol ldquofraude a laadministracioacuten puacuteblicardquo y que es recogida mayoritariamente por legislaciones como la chilena argentina boliviana yotras16 Cfr ABANTO VAacuteSQUEZ Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica en el coacutedigo penal Peruano LimaPalestra Editores 2003 p 309 ROJAS VARGAS obcit p406 En relacioacuten al derecho penal espantildeol CATALANSENDER Jesuacutes Los delitos cometidos por autoridades y funcionarios puacuteblicos en el recurso del nuevo Coacutedigo penalBarcelona Bayer 1999 p 30717 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 407 asimismo sentildeala ldquoEl objeto especiacutefico de la tutela penal esto es el bien
juriacutedico penal protegido en concreto estaacute representado por dos intereses gravitantes para la administracioacuten puacuteblica
primero la vigencia y preservacioacuten de los deberes funcionarles de lealtad y profesionalismo en la representacioacuten en larepresentacioacuten contractual estatal y segundo los intereses patrimoniales del Estado (en sentido amplio para comprendertambieacuten a los organismos puacuteblicos autoacutenomos gobiernos locales y empresas puacuteblicas) Esto no ha sido suficiente paradespertar el debido intereacutes de los penalistas peruanos como de la jurisprudencia nacional para profundizar en el estudiodel delito de colusioacutenrdquo Con propios matices CRESPO BARQUERO Pedro ldquoDelitos contra la Administracioacuten Publicardquoen Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada Editorial Comares 1999 p 1732-1733 quienconsidera que el bien juriacutedico geneacutericamente protegido es ldquola capacidad prestacional de la Administracioacuten en teacuterminos deimparcialidad y eficacia (hellip) con ello se quebranta el deber de imparcialidad que incumbe a todos los funcionarios parapoder servir con objetividad a los intereses generales Asimismo Crespo sentildeala que en los delitos de fraudes yexacciones ilegales a semejanza de lo que ocurre con el delito de malversacioacuten en los fraudes cometidos por funcionariopuacuteblico dicha Administracioacuten o los entes a traveacutes de los que opera aparecen directamente como sujeto pasivo de laaccioacuten en cuanto que la perturbacioacuten de su integridad se concreta precisamente en el propoacutesito de despojarle de parte desu riqueza en intereacutes privado en este caso ademaacutes mediante operaciones de naturaleza fraudulenta En igual sentido laejecutoria suprema RNNdeg 2029-2005- Lima del 24 de mayo de 2006 sentildeala que ldquoen el delito de colusioacuten dos son los
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De estas perspectivas sentildealadas el bien juriacutedico penalmente protegido
podriacutea verse de dos maneras distintas por un lado como un tipo penal cuyo
objeto de proteccioacuten es el ldquopatrimonio confiado a la Administracioacutenrdquo y por otrocomo el cumplimiento y vigencia ldquode los deberes esenciales de representatividad
puacuteblica de los funcionariosrdquo
En refuerzo de la segunda posicioacuten se sentildeala ademaacutes que el bien juriacutedico
penalmente protegido por el delito de colusioacuten desleal al igual que en todos los
delitos de funcionarios encuentra su fundamento en los deberes especiales
atribuidos a los funcionarios puacuteblicos18
y si bien podriacutea decirse que el tipopenal apunta a proteger el patrimonio del Estado el sustento de la prohibicioacuten
no estaacute en la generacioacuten de un perjuicio al Estado o al sistema econoacutemico sino en
el irregular desempentildeo funcional del funcionario puacuteblico19
En nuestra opinioacuten consideramos que el delito de colusioacuten desleal tiene su
fundamento en estos deberes especiales pero teniendo ademaacutes como dato
relevante el hecho de que su objeto de proteccioacuten se circunscribe tambieacuten entorno
al patrimonio del Estado20
Ahora bien respecto a lo manifestado y especiacuteficamente al bien juriacutedico
patrimonio de la administracioacuten es pertinente realizar ciertas precisiones y es
que en el delito de colusioacuten no se protege el patrimonio estatal de todo dantildeo y de
cualquier afectacioacuten sino se protege uacutenicamente lo que se realiza en la
complejidad del proceso de contratacioacuten estatal de este modo la lesioacuten al
patrimonio estatal que se ejecute con otros medios o a traveacutes de otros mecanismos
bienes juriacutedicos tutelados siendo estos a) la actuacioacuten conforme al deber que importe el cargo y b) asegurar la imageninstitucionalrdquo18 Cfr JAKOBS Gunther Derecho Penal Parte General Madrid Marcial Pons 1997 p 266 y ss19 Cfr CRESPO BARQUERO Pedro ob cit 1732 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El
delito de colusioacuten Lima Grijley 2008 p 21-2220 Lo cual podriacutea razonablemente sancionarse en grado a tentativa Particularmente se considera que adelantarse a lasancioacuten en momentos o actos preparatorios constituye un exceso del ejercicio del poder punitivo del Estado Existiendootras sanciones totalmente idoacuteneas para impedir la presencia reiterada de malos funcionarios en la Administracioacuten talescomo la ldquoinhabilitacioacutenrdquo (penas limitativas de derechos) recogida en nuestro Coacutedigo Penal en sus artiacuteculos 31deg 36deg 37deg38deg 39deg 40deg
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defraudatorios no se encuentran amparados ni protegidos por el bien juriacutedico ni
por el aacutembito de proteccioacuten de la norma (criterio de imputacioacuten objetiva21)22
Asimismo no se protege solo el proceso de contratacioacuten del Estadoentendido como gasto puacuteblico o reparticiones presupuestales tambieacuten se tutela
cuando la concertacioacuten y defraudacioacuten recaiacuteda en los casos donde el Estado
ingresa al mercado de bienes y servicios para prestar un servicio o enajenar un
bien ya sea que se alquile venda permute o se entregue en concesioacuten23
Asiacute debe manifestarse que en la legislacioacuten peruana el delito de colusioacuten es
una infraccioacuten de resultado material que se consuma cuando se realiza unperjuicio al patrimonio puacuteblico La defraudacioacuten como evento material forma
parte indiscutible del injusto penal debieacutendose comprobar en la praacutectica para que
el hecho se entienda consumado24
Finalmente conviene sentildealar que la particularidad del delito de colusioacuten
ilegal reside en el hecho de que la proteccioacuten del patrimonio estatal se produce a
partir de la tutela de la contratacioacuten administrativa u otros modos de
contratacioacuten (civil laboral comercial etc) de naturaleza econoacutemica
Por lo tanto no soacutelo la contratacioacuten administrativa es protegida por el bien
juriacutedico sino tambieacuten otra clase de contratacioacuten en la medida que posee un
uniacutevoco sentido econoacutemico Tanto se puede concertar y perjudicar al Estado en
21 La imputacioacuten objetiva es una teoriacutea relativamente nueva que aporta una serie de criterios que permiten discriminar
una serie de conductas que podriacutean haber sido consideradas como tiacutepicas pero con anaacutelisis concienzudo y la utilizacioacutende estos criterios nos permite despenalizar este tipo de conductas ya sea como porque no supera el riesgo permitido seejecutoacute la accioacuten bajo el principio de de confianza o prohibicioacuten de regreso o sencillamente la conducta supera elalcance normativo del tipo penal Respecto al criterio del aacutembito de proteccioacuten de la norma- explica Roxin- es aquelcriterio donde ldquopese a haberse dado un aumento de riesgo la imputacioacuten objetiva puede ser negada si el resultadoacaecido no era aquel que la norma queriacutea evitarrdquo ROXIN Claus Imputacioacuten Objetiva en el Derecho Penal LimaEdensa 1997 p 2622 Opinioacuten compartida por GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 77-7823 Ibidem24 Incluso en las legislaciones en donde la regulacioacuten del delito de colusioacuten es un delito de peligro abstracto se llega areconocer que se protege el patrimonio de los entes puacuteblicos que se pone en peligro por la accioacuten ilegiacutetima delfuncionario Cfr MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol Parte especial MadridEditorial Dykinson 1996 p836 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en Delitos
contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de Administracioacuten puacuteblica 1997 p 207
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los contratos administrativos como en los procesos de contratacioacuten de otro orden
pero en definitiva procesos de contratacioacuten
La nota caracteriacutestica de la infraccioacuten estriba en que la proteccioacuten delpatrimonio estatal depende y se condiciona a la aparicioacuten de un concreto modo
tiacutepico de conducta la concertacioacuten que se realiza en el complejo entramado
del proceso de contratacioacuten estatal
III- SUJETOS SUJETO ACTIVO Y PASIVO
31- Sujeto Activo
El sujeto activo del delito de colusioacuten fraudulenta o desleal es aquel que
tiene la funcioacuten especiacutefica de intervenir en los contratos puacuteblicos y la
autoridad para llevarlos a cabo y comprometer el patrimonio estatal25
Solo puede ser autor del delito de colusioacuten ilegal el funcionario que
actuacutea en razoacuten al cargo o en base a una comisioacuten especial No puede ser
autor quien carece de esta calidad especial26
Se trata de un delito especial propio cuya configuracioacuten tiacutepica se
fundamenta en la infraccioacuten por parte del funcionario de los deberes
especiacuteficos derivados del cargo en lo que concierne a la adecuada gestioacuten de
los intereses y bienes puacuteblicos27
a) Funcionario Puacuteblico
25 Cfr MURO ROJO Manuel El coacutedigo penal en su jurisprudencia Lima Gaceta Juriacutedica 2007 400 RNNdeg 342-2004-Puno ROJAS VARGAS Fidel obcit p89 este jurista sostiene que es autor de delito de colusioacuten ldquoel funcionarioo servidor puacuteblico que en los contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas o en cualquier otraoperacioacuten semejante interviene por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial defraudando al Estado concertaacutendose con losinteresados en los convenios ajustes liquidaciones y suministrosrdquo26 Por ejemplo el asistente administrativo de la oficina de planificacioacuten27 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 90
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En primer lugar para que pueda hablarse de funcionario puacuteblico a
efectos penales tiene que haberse dado una incorporacioacuten en la persona en
cuestioacuten a la actividad puacuteblica por disposicioacuten inmediata de la ley por
eleccioacuten o por nombramiento de la autoridad competente aunque bienpueden reducirse estas tres fuentes a solo una28 En este sentido todo el que
realice funciones puacuteblicas careciendo de este requisito no es funcionario a
efectos penales asiacute por ejemplo el particular que auxilia a un funcionario
agredido o que ejerce arbitrariamente funciones puacuteblicas no es
funcionario29
En segundo lugar es necesario que el sujeto en cuestioacuten participe enfunciones puacuteblicas La complejidad de la actividad administrativa y su
injerencia en el aacutembito privado hace difiacutecil conceptuar a veces lo que se
entiende por funcioacuten puacuteblica Funcioacuten puacuteblica es la proyectada al intereacutes
colectivo o social al bien comuacuten y realizada por oacuterganos estatales o
paraestatales Funciones puacuteblicas son las actividades econoacutemicas centrales
autonoacutemicas provinciales y locales las sanitarias comunicaciones
ensentildeanza etc De todos modos no hay inconveniente en considerar que a
efectos penales tambieacuten es funcionario puacuteblico (o autoridad) quien participa
en una actividad puacuteblica a traveacutes de una sociedad con forma de derecho
privado pero participada por la Administracioacuten y el personal contratado
laboral etc siempre que participe del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica30
El concepto de funcionario puacuteblico o en su caso el de autoridad es
ante todo un concepto funcional que debe extraerse del aacutembito de cada tipo
delictivo en concreto teniendo en cuenta para ello la finalidad poliacutetico-
criminal perseguida por el legislador con la creacioacuten del precepto31
a1- Responsabilidad disciplinaria y poliacutetica del funcionario
28Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco Derecho Penal Parte Especial14ordfedicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002 p93029 Ibiacutedem30 Ibiacutedem p 93131 Ibiacutedem p 932
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
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Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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a la entidad puacuteblica no siendo imprescindible o necesario la efectiva
defraudacioacuten o la causacioacuten del perjuicio al ente5
En este sentido el tipo penal previsto en la legislacioacuten espantildeola es undelito de peligro6
La autoriacutea es limitada a funcionarios o autoridades que intervengan en la
operacioacuten por razoacuten de su cargo Mientras que el extraneus responde como
partiacutecipe del delito cometido por el funcionario
II- EL BIEN JURIacuteDICO PROTEGIDO
La cuestioacuten del bien juriacutedico protegido por los delitos funcionarios no es
actualmente paciacutefica Sobre todo es discutible si los tipos penales protegen un
bien juriacutedico uacutenico o si por el contrario cada tipo o grupo de tipos se refieren a
bienes distintos7 En la primera edicioacuten de su Lehrbuch (1881) V Liszt pensaba
que esta categoriacutea de delitos como grupo unitario estaba condenada a desparecer
En principio estos delitos tienen como objeto de sancioacuten la infraccioacuten de un
deber propio de la funcioacuten puacuteblica desempentildeada ldquoTal empleo delictivo del poder
puacuteblico contradice siempre un deber especial de funcionariordquo Sin embargo una
caracterizacioacuten que se limitara a la infraccioacuten de deber seriacutea evidentemente
inadecuada ya que no toda infraccioacuten de los deberes que incumben a los
funcionarios puacuteblicos son o deber ser al mismo tiempo delictivas es decir
amenazadas con penas del derecho criminal De lo contrario la diferenciacioacuten
5 Cfr VIVES ANTON Tomaacutes S ORTS BERENGUER Enrique y otros Derecho Penal Parte Especial terceraedicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999 p7746 En cuanto a la participacioacuten los artiacuteculos 436 y 437 del coacutedigo espantildeol son delitos especiales propios es decir sontipos que no tienen correspondencia con un delito comuacuten de modo que soacutelo pueden ser autores quienes tienen unascondiciones especiales de autoriacuteahellip normalmente el funcionario competente en cualquiera de los actos de lasmodalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberes puacuteblicos (art 436) o el competente paraexigir derechos tarifas por aranceles o minutas que no sean debidos o en cuantiacutea mayor a la legalmente sentildealada(art437) Cfr MIR PUIG Carlos Los delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica en el nuevo Coacutedigo Penal Barcelonaeditorial Bosch 2000 p 3317 Cfr BACIGALUPO Enrique Estudios sobre la Parte Especial del Derecho Penal 2da edicioacuten Madrid Akalediciones 1994 p 446
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entre infracciones disciplinarias administrativas y delitos en sentido estricto seriacutea
totalmente imposible Por este motivo la teoriacutea ha tratado de descubrir queacute
elemento o elementos deben integrar los delitos de funcionarios puacuteblicos ademaacutes
de la infraccioacuten del deber propio de la funcioacuten8
Son diversas las opiniones referente a los bienes juriacutedicos protegidos por
delitos de funcionarios sin embargo ndash a consideracioacuten de Enrique Bacigalupo- son
baacutesicamente dos los sentidos que abordan estas opiniones Un grupo de opiniones
destaca como componente de lo iliacutecito de estos delitos el abuso del poder puacuteblico 9
Welzel es de la opinioacuten que ldquola esencia de los delitos de funcionarios consisteen que los hechos punibles son cometidos abusando del poder puacuteblico como lesioacuten
del deber propio del cargo- agregando que no es la calidad de funcionario lo que
convierte al hecho en un delito de funcionario pues tambieacuten este puede cometer
las defraudaciones lesiones corporales o privaciones de libertad corrientes Es la
lesioacuten del deber propio del cargo lo que caracteriza a los delitos de funcionarios
(hellip) pero soacutelo las lesiones del deber del cargo que se dirigen contra bienes juriacutedicos
de la comunidad o de los particulares son amenazados con pena criminalrdquo10
El otro grupo de opiniones generaliza el bien juriacutedico protegido en la
proteccioacuten de la ldquoconfianza puacuteblica en la pureza del ejercicio de la funcioacuten puacuteblicardquo
Octavio Toledo es de la opinioacuten que una caracterizacioacuten basada en la infraccioacuten
del deber exclusivamente ldquoimplica una visioacuten estatalista y autoritaria de las
normas que las contienenrdquo y propone como bien juriacutedico de estos delitos ldquola
legalidad en el ejercicio de la actividad administrativardquo o maacutes especiacuteficamente ldquoel
correcto ejercicio de la potestadrdquo atribuida a la Administracioacuten y ejercida por el
funcionario11
No obstante si se tiene en cuenta que la legalidad en el ejercicio de la
actividad administrativa o el correcto ejercicio de la potestad administrativa
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9 Ibiacutedem10Ibiacutedem p 446-44711 Ibiacutedem
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dependen de su ejercicio en forma adecuada a los deberes del funcionario debe
concluirse que la infraccioacuten al bien juriacutedico se produciraacute cada vez que el
funcionario infrinja uno de tales deberes asiacute la definicioacuten del bien juriacutedico que se
propone no alcanzaraacute a diferenciarse de las definiciones que se reducen a lainfraccioacuten de los deberes propios del cargo12
Pues bien la tendencia maacutes difundida en la actualidad define al bien
juriacutedico protegido por los delitos de funcionarios desde una doble perspectiva por
un lado se trata del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica de acuerdo al deber pero
ademaacutes del ldquointereacutes del Estado en la imagen de un aparato administrativo
adecuado a los principios del Estado de Derechordquo o de las ldquoinstituciones de laAdministracioacuten estatal o de la Administracioacuten de justicia en sus condiciones de
funcionamiento interno o externordquo o de ldquoprincipios del estado de Derecho en el
ejercicio del servicio puacuteblicordquo13
En siacutentesis los tipos penales de los delitos de funcionarios deben alcanzar
comportamientos que en primer lugar importen un ejercicio contrario al deber
de la funcioacuten puacuteblica pero ademaacutes importen una lesioacuten de la confianza puacuteblica
en el ejercicio del poder administrativo o judicial de acuerdo a los principios
del Estado de Derecho Esto sin perjuicio de que el legislador pueda en cada caso
concreto configurar los tipos penales como tipos de lesioacuten o de peligro
dependiendo siempre de la forma especiacutefica como el legislador considere que debe
protegerse este intereacutes en cada caso concreto14
21- El bien juriacutedico protegido en la legislacioacuten peruana
El tipo penal de colusioacuten desleal15 se encuentra ubicado en la mayoriacutea de
legislaciones del mundo en el apartado de los delitos perpetrados contra la
983089983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2da
edicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1195 13 Ibiacutedem p 44814 Ibiacutedem p 44915 Aunque cabe recordar que la denominacioacuten de colusioacuten desleal es uniacutevoca y particular del Peruacute Al respecto es precisosentildealar que entorno a la denominacioacuten ldquocolusioacuten deslealrdquo han surgido una serie de discusiones doctrinarias Asiacute se tieneque un sector de la doctrina peruana- entre ellos principalmente Abanto Vaacutesquez- manifiestan su rechazo y
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Administracioacuten Puacuteblica lo cual conlleva a priori que muchos juristas vinculen
automaacuteticamente el objeto de proteccioacuten del tipo penal con los intereses de la
Administracioacuten Puacuteblica sin embargo al respecto conviene hacer una serie de
precisiones que nos permitan realmente determinar cual es la materia o bien juriacutedico protegido en este tipo penal
Asiacute algunos autores sentildealan que el tipo penal previsto en el art 384
protegeriacutea el patrimonio administrado por la administracioacuten puacuteblica abarcando
esta proteccioacuten tambieacuten la legalidad del ejercicio funcionarial16
Otros convienen en sentildealar que el tipo penal de colusioacuten desleal buscariacuteaasegurar los deberes de lealtad institucional y probidad funcional sancionando
penalmente la trasgresioacuten de los roles especiales de negociacioacuten y
representatividad puacuteblica de los funcionarios y servidores puacuteblicos que participan
en las adquisiciones estatales17
desaprobacioacuten a la denominacioacuten de colusioacuten ilegal en funcioacuten a que el funcionario no debe nunca coludirse con los
privados resultando repetitivo decir ldquocolusioacuten ilegalrdquo proponiendo en cambio como teacutermino maacutes descriptivo de laconducta iliacutecita la palabra fraude que a diferencia de las defraudaciones comunes aquiacute se produce en el marco deldesempentildeo de la actividad funcional puacuteblica planteaacutendose asiacute la denominacioacuten de origen espantildeol ldquofraude a laadministracioacuten puacuteblicardquo y que es recogida mayoritariamente por legislaciones como la chilena argentina boliviana yotras16 Cfr ABANTO VAacuteSQUEZ Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica en el coacutedigo penal Peruano LimaPalestra Editores 2003 p 309 ROJAS VARGAS obcit p406 En relacioacuten al derecho penal espantildeol CATALANSENDER Jesuacutes Los delitos cometidos por autoridades y funcionarios puacuteblicos en el recurso del nuevo Coacutedigo penalBarcelona Bayer 1999 p 30717 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 407 asimismo sentildeala ldquoEl objeto especiacutefico de la tutela penal esto es el bien
juriacutedico penal protegido en concreto estaacute representado por dos intereses gravitantes para la administracioacuten puacuteblica
primero la vigencia y preservacioacuten de los deberes funcionarles de lealtad y profesionalismo en la representacioacuten en larepresentacioacuten contractual estatal y segundo los intereses patrimoniales del Estado (en sentido amplio para comprendertambieacuten a los organismos puacuteblicos autoacutenomos gobiernos locales y empresas puacuteblicas) Esto no ha sido suficiente paradespertar el debido intereacutes de los penalistas peruanos como de la jurisprudencia nacional para profundizar en el estudiodel delito de colusioacutenrdquo Con propios matices CRESPO BARQUERO Pedro ldquoDelitos contra la Administracioacuten Publicardquoen Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada Editorial Comares 1999 p 1732-1733 quienconsidera que el bien juriacutedico geneacutericamente protegido es ldquola capacidad prestacional de la Administracioacuten en teacuterminos deimparcialidad y eficacia (hellip) con ello se quebranta el deber de imparcialidad que incumbe a todos los funcionarios parapoder servir con objetividad a los intereses generales Asimismo Crespo sentildeala que en los delitos de fraudes yexacciones ilegales a semejanza de lo que ocurre con el delito de malversacioacuten en los fraudes cometidos por funcionariopuacuteblico dicha Administracioacuten o los entes a traveacutes de los que opera aparecen directamente como sujeto pasivo de laaccioacuten en cuanto que la perturbacioacuten de su integridad se concreta precisamente en el propoacutesito de despojarle de parte desu riqueza en intereacutes privado en este caso ademaacutes mediante operaciones de naturaleza fraudulenta En igual sentido laejecutoria suprema RNNdeg 2029-2005- Lima del 24 de mayo de 2006 sentildeala que ldquoen el delito de colusioacuten dos son los
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De estas perspectivas sentildealadas el bien juriacutedico penalmente protegido
podriacutea verse de dos maneras distintas por un lado como un tipo penal cuyo
objeto de proteccioacuten es el ldquopatrimonio confiado a la Administracioacutenrdquo y por otrocomo el cumplimiento y vigencia ldquode los deberes esenciales de representatividad
puacuteblica de los funcionariosrdquo
En refuerzo de la segunda posicioacuten se sentildeala ademaacutes que el bien juriacutedico
penalmente protegido por el delito de colusioacuten desleal al igual que en todos los
delitos de funcionarios encuentra su fundamento en los deberes especiales
atribuidos a los funcionarios puacuteblicos18
y si bien podriacutea decirse que el tipopenal apunta a proteger el patrimonio del Estado el sustento de la prohibicioacuten
no estaacute en la generacioacuten de un perjuicio al Estado o al sistema econoacutemico sino en
el irregular desempentildeo funcional del funcionario puacuteblico19
En nuestra opinioacuten consideramos que el delito de colusioacuten desleal tiene su
fundamento en estos deberes especiales pero teniendo ademaacutes como dato
relevante el hecho de que su objeto de proteccioacuten se circunscribe tambieacuten entorno
al patrimonio del Estado20
Ahora bien respecto a lo manifestado y especiacuteficamente al bien juriacutedico
patrimonio de la administracioacuten es pertinente realizar ciertas precisiones y es
que en el delito de colusioacuten no se protege el patrimonio estatal de todo dantildeo y de
cualquier afectacioacuten sino se protege uacutenicamente lo que se realiza en la
complejidad del proceso de contratacioacuten estatal de este modo la lesioacuten al
patrimonio estatal que se ejecute con otros medios o a traveacutes de otros mecanismos
bienes juriacutedicos tutelados siendo estos a) la actuacioacuten conforme al deber que importe el cargo y b) asegurar la imageninstitucionalrdquo18 Cfr JAKOBS Gunther Derecho Penal Parte General Madrid Marcial Pons 1997 p 266 y ss19 Cfr CRESPO BARQUERO Pedro ob cit 1732 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El
delito de colusioacuten Lima Grijley 2008 p 21-2220 Lo cual podriacutea razonablemente sancionarse en grado a tentativa Particularmente se considera que adelantarse a lasancioacuten en momentos o actos preparatorios constituye un exceso del ejercicio del poder punitivo del Estado Existiendootras sanciones totalmente idoacuteneas para impedir la presencia reiterada de malos funcionarios en la Administracioacuten talescomo la ldquoinhabilitacioacutenrdquo (penas limitativas de derechos) recogida en nuestro Coacutedigo Penal en sus artiacuteculos 31deg 36deg 37deg38deg 39deg 40deg
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defraudatorios no se encuentran amparados ni protegidos por el bien juriacutedico ni
por el aacutembito de proteccioacuten de la norma (criterio de imputacioacuten objetiva21)22
Asimismo no se protege solo el proceso de contratacioacuten del Estadoentendido como gasto puacuteblico o reparticiones presupuestales tambieacuten se tutela
cuando la concertacioacuten y defraudacioacuten recaiacuteda en los casos donde el Estado
ingresa al mercado de bienes y servicios para prestar un servicio o enajenar un
bien ya sea que se alquile venda permute o se entregue en concesioacuten23
Asiacute debe manifestarse que en la legislacioacuten peruana el delito de colusioacuten es
una infraccioacuten de resultado material que se consuma cuando se realiza unperjuicio al patrimonio puacuteblico La defraudacioacuten como evento material forma
parte indiscutible del injusto penal debieacutendose comprobar en la praacutectica para que
el hecho se entienda consumado24
Finalmente conviene sentildealar que la particularidad del delito de colusioacuten
ilegal reside en el hecho de que la proteccioacuten del patrimonio estatal se produce a
partir de la tutela de la contratacioacuten administrativa u otros modos de
contratacioacuten (civil laboral comercial etc) de naturaleza econoacutemica
Por lo tanto no soacutelo la contratacioacuten administrativa es protegida por el bien
juriacutedico sino tambieacuten otra clase de contratacioacuten en la medida que posee un
uniacutevoco sentido econoacutemico Tanto se puede concertar y perjudicar al Estado en
21 La imputacioacuten objetiva es una teoriacutea relativamente nueva que aporta una serie de criterios que permiten discriminar
una serie de conductas que podriacutean haber sido consideradas como tiacutepicas pero con anaacutelisis concienzudo y la utilizacioacutende estos criterios nos permite despenalizar este tipo de conductas ya sea como porque no supera el riesgo permitido seejecutoacute la accioacuten bajo el principio de de confianza o prohibicioacuten de regreso o sencillamente la conducta supera elalcance normativo del tipo penal Respecto al criterio del aacutembito de proteccioacuten de la norma- explica Roxin- es aquelcriterio donde ldquopese a haberse dado un aumento de riesgo la imputacioacuten objetiva puede ser negada si el resultadoacaecido no era aquel que la norma queriacutea evitarrdquo ROXIN Claus Imputacioacuten Objetiva en el Derecho Penal LimaEdensa 1997 p 2622 Opinioacuten compartida por GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 77-7823 Ibidem24 Incluso en las legislaciones en donde la regulacioacuten del delito de colusioacuten es un delito de peligro abstracto se llega areconocer que se protege el patrimonio de los entes puacuteblicos que se pone en peligro por la accioacuten ilegiacutetima delfuncionario Cfr MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol Parte especial MadridEditorial Dykinson 1996 p836 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en Delitos
contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de Administracioacuten puacuteblica 1997 p 207
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los contratos administrativos como en los procesos de contratacioacuten de otro orden
pero en definitiva procesos de contratacioacuten
La nota caracteriacutestica de la infraccioacuten estriba en que la proteccioacuten delpatrimonio estatal depende y se condiciona a la aparicioacuten de un concreto modo
tiacutepico de conducta la concertacioacuten que se realiza en el complejo entramado
del proceso de contratacioacuten estatal
III- SUJETOS SUJETO ACTIVO Y PASIVO
31- Sujeto Activo
El sujeto activo del delito de colusioacuten fraudulenta o desleal es aquel que
tiene la funcioacuten especiacutefica de intervenir en los contratos puacuteblicos y la
autoridad para llevarlos a cabo y comprometer el patrimonio estatal25
Solo puede ser autor del delito de colusioacuten ilegal el funcionario que
actuacutea en razoacuten al cargo o en base a una comisioacuten especial No puede ser
autor quien carece de esta calidad especial26
Se trata de un delito especial propio cuya configuracioacuten tiacutepica se
fundamenta en la infraccioacuten por parte del funcionario de los deberes
especiacuteficos derivados del cargo en lo que concierne a la adecuada gestioacuten de
los intereses y bienes puacuteblicos27
a) Funcionario Puacuteblico
25 Cfr MURO ROJO Manuel El coacutedigo penal en su jurisprudencia Lima Gaceta Juriacutedica 2007 400 RNNdeg 342-2004-Puno ROJAS VARGAS Fidel obcit p89 este jurista sostiene que es autor de delito de colusioacuten ldquoel funcionarioo servidor puacuteblico que en los contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas o en cualquier otraoperacioacuten semejante interviene por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial defraudando al Estado concertaacutendose con losinteresados en los convenios ajustes liquidaciones y suministrosrdquo26 Por ejemplo el asistente administrativo de la oficina de planificacioacuten27 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 90
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En primer lugar para que pueda hablarse de funcionario puacuteblico a
efectos penales tiene que haberse dado una incorporacioacuten en la persona en
cuestioacuten a la actividad puacuteblica por disposicioacuten inmediata de la ley por
eleccioacuten o por nombramiento de la autoridad competente aunque bienpueden reducirse estas tres fuentes a solo una28 En este sentido todo el que
realice funciones puacuteblicas careciendo de este requisito no es funcionario a
efectos penales asiacute por ejemplo el particular que auxilia a un funcionario
agredido o que ejerce arbitrariamente funciones puacuteblicas no es
funcionario29
En segundo lugar es necesario que el sujeto en cuestioacuten participe enfunciones puacuteblicas La complejidad de la actividad administrativa y su
injerencia en el aacutembito privado hace difiacutecil conceptuar a veces lo que se
entiende por funcioacuten puacuteblica Funcioacuten puacuteblica es la proyectada al intereacutes
colectivo o social al bien comuacuten y realizada por oacuterganos estatales o
paraestatales Funciones puacuteblicas son las actividades econoacutemicas centrales
autonoacutemicas provinciales y locales las sanitarias comunicaciones
ensentildeanza etc De todos modos no hay inconveniente en considerar que a
efectos penales tambieacuten es funcionario puacuteblico (o autoridad) quien participa
en una actividad puacuteblica a traveacutes de una sociedad con forma de derecho
privado pero participada por la Administracioacuten y el personal contratado
laboral etc siempre que participe del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica30
El concepto de funcionario puacuteblico o en su caso el de autoridad es
ante todo un concepto funcional que debe extraerse del aacutembito de cada tipo
delictivo en concreto teniendo en cuenta para ello la finalidad poliacutetico-
criminal perseguida por el legislador con la creacioacuten del precepto31
a1- Responsabilidad disciplinaria y poliacutetica del funcionario
28Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco Derecho Penal Parte Especial14ordfedicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002 p93029 Ibiacutedem30 Ibiacutedem p 93131 Ibiacutedem p 932
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
983085
Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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entre infracciones disciplinarias administrativas y delitos en sentido estricto seriacutea
totalmente imposible Por este motivo la teoriacutea ha tratado de descubrir queacute
elemento o elementos deben integrar los delitos de funcionarios puacuteblicos ademaacutes
de la infraccioacuten del deber propio de la funcioacuten8
Son diversas las opiniones referente a los bienes juriacutedicos protegidos por
delitos de funcionarios sin embargo ndash a consideracioacuten de Enrique Bacigalupo- son
baacutesicamente dos los sentidos que abordan estas opiniones Un grupo de opiniones
destaca como componente de lo iliacutecito de estos delitos el abuso del poder puacuteblico 9
Welzel es de la opinioacuten que ldquola esencia de los delitos de funcionarios consisteen que los hechos punibles son cometidos abusando del poder puacuteblico como lesioacuten
del deber propio del cargo- agregando que no es la calidad de funcionario lo que
convierte al hecho en un delito de funcionario pues tambieacuten este puede cometer
las defraudaciones lesiones corporales o privaciones de libertad corrientes Es la
lesioacuten del deber propio del cargo lo que caracteriza a los delitos de funcionarios
(hellip) pero soacutelo las lesiones del deber del cargo que se dirigen contra bienes juriacutedicos
de la comunidad o de los particulares son amenazados con pena criminalrdquo10
El otro grupo de opiniones generaliza el bien juriacutedico protegido en la
proteccioacuten de la ldquoconfianza puacuteblica en la pureza del ejercicio de la funcioacuten puacuteblicardquo
Octavio Toledo es de la opinioacuten que una caracterizacioacuten basada en la infraccioacuten
del deber exclusivamente ldquoimplica una visioacuten estatalista y autoritaria de las
normas que las contienenrdquo y propone como bien juriacutedico de estos delitos ldquola
legalidad en el ejercicio de la actividad administrativardquo o maacutes especiacuteficamente ldquoel
correcto ejercicio de la potestadrdquo atribuida a la Administracioacuten y ejercida por el
funcionario11
No obstante si se tiene en cuenta que la legalidad en el ejercicio de la
actividad administrativa o el correcto ejercicio de la potestad administrativa
983096 Ibiacutedem p 446
9 Ibiacutedem10Ibiacutedem p 446-44711 Ibiacutedem
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dependen de su ejercicio en forma adecuada a los deberes del funcionario debe
concluirse que la infraccioacuten al bien juriacutedico se produciraacute cada vez que el
funcionario infrinja uno de tales deberes asiacute la definicioacuten del bien juriacutedico que se
propone no alcanzaraacute a diferenciarse de las definiciones que se reducen a lainfraccioacuten de los deberes propios del cargo12
Pues bien la tendencia maacutes difundida en la actualidad define al bien
juriacutedico protegido por los delitos de funcionarios desde una doble perspectiva por
un lado se trata del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica de acuerdo al deber pero
ademaacutes del ldquointereacutes del Estado en la imagen de un aparato administrativo
adecuado a los principios del Estado de Derechordquo o de las ldquoinstituciones de laAdministracioacuten estatal o de la Administracioacuten de justicia en sus condiciones de
funcionamiento interno o externordquo o de ldquoprincipios del estado de Derecho en el
ejercicio del servicio puacuteblicordquo13
En siacutentesis los tipos penales de los delitos de funcionarios deben alcanzar
comportamientos que en primer lugar importen un ejercicio contrario al deber
de la funcioacuten puacuteblica pero ademaacutes importen una lesioacuten de la confianza puacuteblica
en el ejercicio del poder administrativo o judicial de acuerdo a los principios
del Estado de Derecho Esto sin perjuicio de que el legislador pueda en cada caso
concreto configurar los tipos penales como tipos de lesioacuten o de peligro
dependiendo siempre de la forma especiacutefica como el legislador considere que debe
protegerse este intereacutes en cada caso concreto14
21- El bien juriacutedico protegido en la legislacioacuten peruana
El tipo penal de colusioacuten desleal15 se encuentra ubicado en la mayoriacutea de
legislaciones del mundo en el apartado de los delitos perpetrados contra la
983089983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2da
edicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1195 13 Ibiacutedem p 44814 Ibiacutedem p 44915 Aunque cabe recordar que la denominacioacuten de colusioacuten desleal es uniacutevoca y particular del Peruacute Al respecto es precisosentildealar que entorno a la denominacioacuten ldquocolusioacuten deslealrdquo han surgido una serie de discusiones doctrinarias Asiacute se tieneque un sector de la doctrina peruana- entre ellos principalmente Abanto Vaacutesquez- manifiestan su rechazo y
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Administracioacuten Puacuteblica lo cual conlleva a priori que muchos juristas vinculen
automaacuteticamente el objeto de proteccioacuten del tipo penal con los intereses de la
Administracioacuten Puacuteblica sin embargo al respecto conviene hacer una serie de
precisiones que nos permitan realmente determinar cual es la materia o bien juriacutedico protegido en este tipo penal
Asiacute algunos autores sentildealan que el tipo penal previsto en el art 384
protegeriacutea el patrimonio administrado por la administracioacuten puacuteblica abarcando
esta proteccioacuten tambieacuten la legalidad del ejercicio funcionarial16
Otros convienen en sentildealar que el tipo penal de colusioacuten desleal buscariacuteaasegurar los deberes de lealtad institucional y probidad funcional sancionando
penalmente la trasgresioacuten de los roles especiales de negociacioacuten y
representatividad puacuteblica de los funcionarios y servidores puacuteblicos que participan
en las adquisiciones estatales17
desaprobacioacuten a la denominacioacuten de colusioacuten ilegal en funcioacuten a que el funcionario no debe nunca coludirse con los
privados resultando repetitivo decir ldquocolusioacuten ilegalrdquo proponiendo en cambio como teacutermino maacutes descriptivo de laconducta iliacutecita la palabra fraude que a diferencia de las defraudaciones comunes aquiacute se produce en el marco deldesempentildeo de la actividad funcional puacuteblica planteaacutendose asiacute la denominacioacuten de origen espantildeol ldquofraude a laadministracioacuten puacuteblicardquo y que es recogida mayoritariamente por legislaciones como la chilena argentina boliviana yotras16 Cfr ABANTO VAacuteSQUEZ Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica en el coacutedigo penal Peruano LimaPalestra Editores 2003 p 309 ROJAS VARGAS obcit p406 En relacioacuten al derecho penal espantildeol CATALANSENDER Jesuacutes Los delitos cometidos por autoridades y funcionarios puacuteblicos en el recurso del nuevo Coacutedigo penalBarcelona Bayer 1999 p 30717 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 407 asimismo sentildeala ldquoEl objeto especiacutefico de la tutela penal esto es el bien
juriacutedico penal protegido en concreto estaacute representado por dos intereses gravitantes para la administracioacuten puacuteblica
primero la vigencia y preservacioacuten de los deberes funcionarles de lealtad y profesionalismo en la representacioacuten en larepresentacioacuten contractual estatal y segundo los intereses patrimoniales del Estado (en sentido amplio para comprendertambieacuten a los organismos puacuteblicos autoacutenomos gobiernos locales y empresas puacuteblicas) Esto no ha sido suficiente paradespertar el debido intereacutes de los penalistas peruanos como de la jurisprudencia nacional para profundizar en el estudiodel delito de colusioacutenrdquo Con propios matices CRESPO BARQUERO Pedro ldquoDelitos contra la Administracioacuten Publicardquoen Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada Editorial Comares 1999 p 1732-1733 quienconsidera que el bien juriacutedico geneacutericamente protegido es ldquola capacidad prestacional de la Administracioacuten en teacuterminos deimparcialidad y eficacia (hellip) con ello se quebranta el deber de imparcialidad que incumbe a todos los funcionarios parapoder servir con objetividad a los intereses generales Asimismo Crespo sentildeala que en los delitos de fraudes yexacciones ilegales a semejanza de lo que ocurre con el delito de malversacioacuten en los fraudes cometidos por funcionariopuacuteblico dicha Administracioacuten o los entes a traveacutes de los que opera aparecen directamente como sujeto pasivo de laaccioacuten en cuanto que la perturbacioacuten de su integridad se concreta precisamente en el propoacutesito de despojarle de parte desu riqueza en intereacutes privado en este caso ademaacutes mediante operaciones de naturaleza fraudulenta En igual sentido laejecutoria suprema RNNdeg 2029-2005- Lima del 24 de mayo de 2006 sentildeala que ldquoen el delito de colusioacuten dos son los
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De estas perspectivas sentildealadas el bien juriacutedico penalmente protegido
podriacutea verse de dos maneras distintas por un lado como un tipo penal cuyo
objeto de proteccioacuten es el ldquopatrimonio confiado a la Administracioacutenrdquo y por otrocomo el cumplimiento y vigencia ldquode los deberes esenciales de representatividad
puacuteblica de los funcionariosrdquo
En refuerzo de la segunda posicioacuten se sentildeala ademaacutes que el bien juriacutedico
penalmente protegido por el delito de colusioacuten desleal al igual que en todos los
delitos de funcionarios encuentra su fundamento en los deberes especiales
atribuidos a los funcionarios puacuteblicos18
y si bien podriacutea decirse que el tipopenal apunta a proteger el patrimonio del Estado el sustento de la prohibicioacuten
no estaacute en la generacioacuten de un perjuicio al Estado o al sistema econoacutemico sino en
el irregular desempentildeo funcional del funcionario puacuteblico19
En nuestra opinioacuten consideramos que el delito de colusioacuten desleal tiene su
fundamento en estos deberes especiales pero teniendo ademaacutes como dato
relevante el hecho de que su objeto de proteccioacuten se circunscribe tambieacuten entorno
al patrimonio del Estado20
Ahora bien respecto a lo manifestado y especiacuteficamente al bien juriacutedico
patrimonio de la administracioacuten es pertinente realizar ciertas precisiones y es
que en el delito de colusioacuten no se protege el patrimonio estatal de todo dantildeo y de
cualquier afectacioacuten sino se protege uacutenicamente lo que se realiza en la
complejidad del proceso de contratacioacuten estatal de este modo la lesioacuten al
patrimonio estatal que se ejecute con otros medios o a traveacutes de otros mecanismos
bienes juriacutedicos tutelados siendo estos a) la actuacioacuten conforme al deber que importe el cargo y b) asegurar la imageninstitucionalrdquo18 Cfr JAKOBS Gunther Derecho Penal Parte General Madrid Marcial Pons 1997 p 266 y ss19 Cfr CRESPO BARQUERO Pedro ob cit 1732 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El
delito de colusioacuten Lima Grijley 2008 p 21-2220 Lo cual podriacutea razonablemente sancionarse en grado a tentativa Particularmente se considera que adelantarse a lasancioacuten en momentos o actos preparatorios constituye un exceso del ejercicio del poder punitivo del Estado Existiendootras sanciones totalmente idoacuteneas para impedir la presencia reiterada de malos funcionarios en la Administracioacuten talescomo la ldquoinhabilitacioacutenrdquo (penas limitativas de derechos) recogida en nuestro Coacutedigo Penal en sus artiacuteculos 31deg 36deg 37deg38deg 39deg 40deg
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defraudatorios no se encuentran amparados ni protegidos por el bien juriacutedico ni
por el aacutembito de proteccioacuten de la norma (criterio de imputacioacuten objetiva21)22
Asimismo no se protege solo el proceso de contratacioacuten del Estadoentendido como gasto puacuteblico o reparticiones presupuestales tambieacuten se tutela
cuando la concertacioacuten y defraudacioacuten recaiacuteda en los casos donde el Estado
ingresa al mercado de bienes y servicios para prestar un servicio o enajenar un
bien ya sea que se alquile venda permute o se entregue en concesioacuten23
Asiacute debe manifestarse que en la legislacioacuten peruana el delito de colusioacuten es
una infraccioacuten de resultado material que se consuma cuando se realiza unperjuicio al patrimonio puacuteblico La defraudacioacuten como evento material forma
parte indiscutible del injusto penal debieacutendose comprobar en la praacutectica para que
el hecho se entienda consumado24
Finalmente conviene sentildealar que la particularidad del delito de colusioacuten
ilegal reside en el hecho de que la proteccioacuten del patrimonio estatal se produce a
partir de la tutela de la contratacioacuten administrativa u otros modos de
contratacioacuten (civil laboral comercial etc) de naturaleza econoacutemica
Por lo tanto no soacutelo la contratacioacuten administrativa es protegida por el bien
juriacutedico sino tambieacuten otra clase de contratacioacuten en la medida que posee un
uniacutevoco sentido econoacutemico Tanto se puede concertar y perjudicar al Estado en
21 La imputacioacuten objetiva es una teoriacutea relativamente nueva que aporta una serie de criterios que permiten discriminar
una serie de conductas que podriacutean haber sido consideradas como tiacutepicas pero con anaacutelisis concienzudo y la utilizacioacutende estos criterios nos permite despenalizar este tipo de conductas ya sea como porque no supera el riesgo permitido seejecutoacute la accioacuten bajo el principio de de confianza o prohibicioacuten de regreso o sencillamente la conducta supera elalcance normativo del tipo penal Respecto al criterio del aacutembito de proteccioacuten de la norma- explica Roxin- es aquelcriterio donde ldquopese a haberse dado un aumento de riesgo la imputacioacuten objetiva puede ser negada si el resultadoacaecido no era aquel que la norma queriacutea evitarrdquo ROXIN Claus Imputacioacuten Objetiva en el Derecho Penal LimaEdensa 1997 p 2622 Opinioacuten compartida por GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 77-7823 Ibidem24 Incluso en las legislaciones en donde la regulacioacuten del delito de colusioacuten es un delito de peligro abstracto se llega areconocer que se protege el patrimonio de los entes puacuteblicos que se pone en peligro por la accioacuten ilegiacutetima delfuncionario Cfr MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol Parte especial MadridEditorial Dykinson 1996 p836 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en Delitos
contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de Administracioacuten puacuteblica 1997 p 207
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los contratos administrativos como en los procesos de contratacioacuten de otro orden
pero en definitiva procesos de contratacioacuten
La nota caracteriacutestica de la infraccioacuten estriba en que la proteccioacuten delpatrimonio estatal depende y se condiciona a la aparicioacuten de un concreto modo
tiacutepico de conducta la concertacioacuten que se realiza en el complejo entramado
del proceso de contratacioacuten estatal
III- SUJETOS SUJETO ACTIVO Y PASIVO
31- Sujeto Activo
El sujeto activo del delito de colusioacuten fraudulenta o desleal es aquel que
tiene la funcioacuten especiacutefica de intervenir en los contratos puacuteblicos y la
autoridad para llevarlos a cabo y comprometer el patrimonio estatal25
Solo puede ser autor del delito de colusioacuten ilegal el funcionario que
actuacutea en razoacuten al cargo o en base a una comisioacuten especial No puede ser
autor quien carece de esta calidad especial26
Se trata de un delito especial propio cuya configuracioacuten tiacutepica se
fundamenta en la infraccioacuten por parte del funcionario de los deberes
especiacuteficos derivados del cargo en lo que concierne a la adecuada gestioacuten de
los intereses y bienes puacuteblicos27
a) Funcionario Puacuteblico
25 Cfr MURO ROJO Manuel El coacutedigo penal en su jurisprudencia Lima Gaceta Juriacutedica 2007 400 RNNdeg 342-2004-Puno ROJAS VARGAS Fidel obcit p89 este jurista sostiene que es autor de delito de colusioacuten ldquoel funcionarioo servidor puacuteblico que en los contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas o en cualquier otraoperacioacuten semejante interviene por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial defraudando al Estado concertaacutendose con losinteresados en los convenios ajustes liquidaciones y suministrosrdquo26 Por ejemplo el asistente administrativo de la oficina de planificacioacuten27 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 90
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En primer lugar para que pueda hablarse de funcionario puacuteblico a
efectos penales tiene que haberse dado una incorporacioacuten en la persona en
cuestioacuten a la actividad puacuteblica por disposicioacuten inmediata de la ley por
eleccioacuten o por nombramiento de la autoridad competente aunque bienpueden reducirse estas tres fuentes a solo una28 En este sentido todo el que
realice funciones puacuteblicas careciendo de este requisito no es funcionario a
efectos penales asiacute por ejemplo el particular que auxilia a un funcionario
agredido o que ejerce arbitrariamente funciones puacuteblicas no es
funcionario29
En segundo lugar es necesario que el sujeto en cuestioacuten participe enfunciones puacuteblicas La complejidad de la actividad administrativa y su
injerencia en el aacutembito privado hace difiacutecil conceptuar a veces lo que se
entiende por funcioacuten puacuteblica Funcioacuten puacuteblica es la proyectada al intereacutes
colectivo o social al bien comuacuten y realizada por oacuterganos estatales o
paraestatales Funciones puacuteblicas son las actividades econoacutemicas centrales
autonoacutemicas provinciales y locales las sanitarias comunicaciones
ensentildeanza etc De todos modos no hay inconveniente en considerar que a
efectos penales tambieacuten es funcionario puacuteblico (o autoridad) quien participa
en una actividad puacuteblica a traveacutes de una sociedad con forma de derecho
privado pero participada por la Administracioacuten y el personal contratado
laboral etc siempre que participe del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica30
El concepto de funcionario puacuteblico o en su caso el de autoridad es
ante todo un concepto funcional que debe extraerse del aacutembito de cada tipo
delictivo en concreto teniendo en cuenta para ello la finalidad poliacutetico-
criminal perseguida por el legislador con la creacioacuten del precepto31
a1- Responsabilidad disciplinaria y poliacutetica del funcionario
28Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco Derecho Penal Parte Especial14ordfedicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002 p93029 Ibiacutedem30 Ibiacutedem p 93131 Ibiacutedem p 932
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
983085
Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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13 DONNA Edgardo Alberto ldquoEl concepto dogmaacutetico de funcionario
puacuteblico en el Coacutedigo Penalrdquo en Sistemas Penales Iberoamericanos Libro
Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
Ara Editores 200314 DONNA Edgardo Alberto Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
15 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en
Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de
Administracioacuten puacuteblica 1997
16 FONTAN BALESTRA Carlos Derecho Penal Parte Especial a3 edicioacuten
Buenos Aires Lexis Nexis Abeledo-Perrot 200217 FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten
puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos procesales Lima Editora FECAT
2002
18 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El delito de
colusioacuten Lima Grijley 2008
19 MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol
Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
parte especial a14 edicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002
21 ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal de 1995
Valencia Tirant lo Blanch 1996
22 PENtildeA CABRERA FREYRE Alonso Rauacutel Derecho penal peruano Lima
Editorial Rodhas 2004
23
POLAINO NAVARRETE Curso de Derecho penal espantildeol Parteespecial Sevilla Editorial Aranzadi 1999
24 QUERALT JIMENEZ Joan Derecho Penal Espantildeol Parte Especial
3cera edicioacuten conforme al Coacutedigo Penal de 1995 a3 edicioacuten Barcelona
Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes Mariacutea y SUAacuteREZ GONZAacuteLEZ Carlos Jesuacutes La dogmaacutetica penal frente a la criminalidad en la administracioacuten puacuteblica y
otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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dependen de su ejercicio en forma adecuada a los deberes del funcionario debe
concluirse que la infraccioacuten al bien juriacutedico se produciraacute cada vez que el
funcionario infrinja uno de tales deberes asiacute la definicioacuten del bien juriacutedico que se
propone no alcanzaraacute a diferenciarse de las definiciones que se reducen a lainfraccioacuten de los deberes propios del cargo12
Pues bien la tendencia maacutes difundida en la actualidad define al bien
juriacutedico protegido por los delitos de funcionarios desde una doble perspectiva por
un lado se trata del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica de acuerdo al deber pero
ademaacutes del ldquointereacutes del Estado en la imagen de un aparato administrativo
adecuado a los principios del Estado de Derechordquo o de las ldquoinstituciones de laAdministracioacuten estatal o de la Administracioacuten de justicia en sus condiciones de
funcionamiento interno o externordquo o de ldquoprincipios del estado de Derecho en el
ejercicio del servicio puacuteblicordquo13
En siacutentesis los tipos penales de los delitos de funcionarios deben alcanzar
comportamientos que en primer lugar importen un ejercicio contrario al deber
de la funcioacuten puacuteblica pero ademaacutes importen una lesioacuten de la confianza puacuteblica
en el ejercicio del poder administrativo o judicial de acuerdo a los principios
del Estado de Derecho Esto sin perjuicio de que el legislador pueda en cada caso
concreto configurar los tipos penales como tipos de lesioacuten o de peligro
dependiendo siempre de la forma especiacutefica como el legislador considere que debe
protegerse este intereacutes en cada caso concreto14
21- El bien juriacutedico protegido en la legislacioacuten peruana
El tipo penal de colusioacuten desleal15 se encuentra ubicado en la mayoriacutea de
legislaciones del mundo en el apartado de los delitos perpetrados contra la
983089983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2da
edicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1195 13 Ibiacutedem p 44814 Ibiacutedem p 44915 Aunque cabe recordar que la denominacioacuten de colusioacuten desleal es uniacutevoca y particular del Peruacute Al respecto es precisosentildealar que entorno a la denominacioacuten ldquocolusioacuten deslealrdquo han surgido una serie de discusiones doctrinarias Asiacute se tieneque un sector de la doctrina peruana- entre ellos principalmente Abanto Vaacutesquez- manifiestan su rechazo y
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Administracioacuten Puacuteblica lo cual conlleva a priori que muchos juristas vinculen
automaacuteticamente el objeto de proteccioacuten del tipo penal con los intereses de la
Administracioacuten Puacuteblica sin embargo al respecto conviene hacer una serie de
precisiones que nos permitan realmente determinar cual es la materia o bien juriacutedico protegido en este tipo penal
Asiacute algunos autores sentildealan que el tipo penal previsto en el art 384
protegeriacutea el patrimonio administrado por la administracioacuten puacuteblica abarcando
esta proteccioacuten tambieacuten la legalidad del ejercicio funcionarial16
Otros convienen en sentildealar que el tipo penal de colusioacuten desleal buscariacuteaasegurar los deberes de lealtad institucional y probidad funcional sancionando
penalmente la trasgresioacuten de los roles especiales de negociacioacuten y
representatividad puacuteblica de los funcionarios y servidores puacuteblicos que participan
en las adquisiciones estatales17
desaprobacioacuten a la denominacioacuten de colusioacuten ilegal en funcioacuten a que el funcionario no debe nunca coludirse con los
privados resultando repetitivo decir ldquocolusioacuten ilegalrdquo proponiendo en cambio como teacutermino maacutes descriptivo de laconducta iliacutecita la palabra fraude que a diferencia de las defraudaciones comunes aquiacute se produce en el marco deldesempentildeo de la actividad funcional puacuteblica planteaacutendose asiacute la denominacioacuten de origen espantildeol ldquofraude a laadministracioacuten puacuteblicardquo y que es recogida mayoritariamente por legislaciones como la chilena argentina boliviana yotras16 Cfr ABANTO VAacuteSQUEZ Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica en el coacutedigo penal Peruano LimaPalestra Editores 2003 p 309 ROJAS VARGAS obcit p406 En relacioacuten al derecho penal espantildeol CATALANSENDER Jesuacutes Los delitos cometidos por autoridades y funcionarios puacuteblicos en el recurso del nuevo Coacutedigo penalBarcelona Bayer 1999 p 30717 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 407 asimismo sentildeala ldquoEl objeto especiacutefico de la tutela penal esto es el bien
juriacutedico penal protegido en concreto estaacute representado por dos intereses gravitantes para la administracioacuten puacuteblica
primero la vigencia y preservacioacuten de los deberes funcionarles de lealtad y profesionalismo en la representacioacuten en larepresentacioacuten contractual estatal y segundo los intereses patrimoniales del Estado (en sentido amplio para comprendertambieacuten a los organismos puacuteblicos autoacutenomos gobiernos locales y empresas puacuteblicas) Esto no ha sido suficiente paradespertar el debido intereacutes de los penalistas peruanos como de la jurisprudencia nacional para profundizar en el estudiodel delito de colusioacutenrdquo Con propios matices CRESPO BARQUERO Pedro ldquoDelitos contra la Administracioacuten Publicardquoen Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada Editorial Comares 1999 p 1732-1733 quienconsidera que el bien juriacutedico geneacutericamente protegido es ldquola capacidad prestacional de la Administracioacuten en teacuterminos deimparcialidad y eficacia (hellip) con ello se quebranta el deber de imparcialidad que incumbe a todos los funcionarios parapoder servir con objetividad a los intereses generales Asimismo Crespo sentildeala que en los delitos de fraudes yexacciones ilegales a semejanza de lo que ocurre con el delito de malversacioacuten en los fraudes cometidos por funcionariopuacuteblico dicha Administracioacuten o los entes a traveacutes de los que opera aparecen directamente como sujeto pasivo de laaccioacuten en cuanto que la perturbacioacuten de su integridad se concreta precisamente en el propoacutesito de despojarle de parte desu riqueza en intereacutes privado en este caso ademaacutes mediante operaciones de naturaleza fraudulenta En igual sentido laejecutoria suprema RNNdeg 2029-2005- Lima del 24 de mayo de 2006 sentildeala que ldquoen el delito de colusioacuten dos son los
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De estas perspectivas sentildealadas el bien juriacutedico penalmente protegido
podriacutea verse de dos maneras distintas por un lado como un tipo penal cuyo
objeto de proteccioacuten es el ldquopatrimonio confiado a la Administracioacutenrdquo y por otrocomo el cumplimiento y vigencia ldquode los deberes esenciales de representatividad
puacuteblica de los funcionariosrdquo
En refuerzo de la segunda posicioacuten se sentildeala ademaacutes que el bien juriacutedico
penalmente protegido por el delito de colusioacuten desleal al igual que en todos los
delitos de funcionarios encuentra su fundamento en los deberes especiales
atribuidos a los funcionarios puacuteblicos18
y si bien podriacutea decirse que el tipopenal apunta a proteger el patrimonio del Estado el sustento de la prohibicioacuten
no estaacute en la generacioacuten de un perjuicio al Estado o al sistema econoacutemico sino en
el irregular desempentildeo funcional del funcionario puacuteblico19
En nuestra opinioacuten consideramos que el delito de colusioacuten desleal tiene su
fundamento en estos deberes especiales pero teniendo ademaacutes como dato
relevante el hecho de que su objeto de proteccioacuten se circunscribe tambieacuten entorno
al patrimonio del Estado20
Ahora bien respecto a lo manifestado y especiacuteficamente al bien juriacutedico
patrimonio de la administracioacuten es pertinente realizar ciertas precisiones y es
que en el delito de colusioacuten no se protege el patrimonio estatal de todo dantildeo y de
cualquier afectacioacuten sino se protege uacutenicamente lo que se realiza en la
complejidad del proceso de contratacioacuten estatal de este modo la lesioacuten al
patrimonio estatal que se ejecute con otros medios o a traveacutes de otros mecanismos
bienes juriacutedicos tutelados siendo estos a) la actuacioacuten conforme al deber que importe el cargo y b) asegurar la imageninstitucionalrdquo18 Cfr JAKOBS Gunther Derecho Penal Parte General Madrid Marcial Pons 1997 p 266 y ss19 Cfr CRESPO BARQUERO Pedro ob cit 1732 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El
delito de colusioacuten Lima Grijley 2008 p 21-2220 Lo cual podriacutea razonablemente sancionarse en grado a tentativa Particularmente se considera que adelantarse a lasancioacuten en momentos o actos preparatorios constituye un exceso del ejercicio del poder punitivo del Estado Existiendootras sanciones totalmente idoacuteneas para impedir la presencia reiterada de malos funcionarios en la Administracioacuten talescomo la ldquoinhabilitacioacutenrdquo (penas limitativas de derechos) recogida en nuestro Coacutedigo Penal en sus artiacuteculos 31deg 36deg 37deg38deg 39deg 40deg
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defraudatorios no se encuentran amparados ni protegidos por el bien juriacutedico ni
por el aacutembito de proteccioacuten de la norma (criterio de imputacioacuten objetiva21)22
Asimismo no se protege solo el proceso de contratacioacuten del Estadoentendido como gasto puacuteblico o reparticiones presupuestales tambieacuten se tutela
cuando la concertacioacuten y defraudacioacuten recaiacuteda en los casos donde el Estado
ingresa al mercado de bienes y servicios para prestar un servicio o enajenar un
bien ya sea que se alquile venda permute o se entregue en concesioacuten23
Asiacute debe manifestarse que en la legislacioacuten peruana el delito de colusioacuten es
una infraccioacuten de resultado material que se consuma cuando se realiza unperjuicio al patrimonio puacuteblico La defraudacioacuten como evento material forma
parte indiscutible del injusto penal debieacutendose comprobar en la praacutectica para que
el hecho se entienda consumado24
Finalmente conviene sentildealar que la particularidad del delito de colusioacuten
ilegal reside en el hecho de que la proteccioacuten del patrimonio estatal se produce a
partir de la tutela de la contratacioacuten administrativa u otros modos de
contratacioacuten (civil laboral comercial etc) de naturaleza econoacutemica
Por lo tanto no soacutelo la contratacioacuten administrativa es protegida por el bien
juriacutedico sino tambieacuten otra clase de contratacioacuten en la medida que posee un
uniacutevoco sentido econoacutemico Tanto se puede concertar y perjudicar al Estado en
21 La imputacioacuten objetiva es una teoriacutea relativamente nueva que aporta una serie de criterios que permiten discriminar
una serie de conductas que podriacutean haber sido consideradas como tiacutepicas pero con anaacutelisis concienzudo y la utilizacioacutende estos criterios nos permite despenalizar este tipo de conductas ya sea como porque no supera el riesgo permitido seejecutoacute la accioacuten bajo el principio de de confianza o prohibicioacuten de regreso o sencillamente la conducta supera elalcance normativo del tipo penal Respecto al criterio del aacutembito de proteccioacuten de la norma- explica Roxin- es aquelcriterio donde ldquopese a haberse dado un aumento de riesgo la imputacioacuten objetiva puede ser negada si el resultadoacaecido no era aquel que la norma queriacutea evitarrdquo ROXIN Claus Imputacioacuten Objetiva en el Derecho Penal LimaEdensa 1997 p 2622 Opinioacuten compartida por GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 77-7823 Ibidem24 Incluso en las legislaciones en donde la regulacioacuten del delito de colusioacuten es un delito de peligro abstracto se llega areconocer que se protege el patrimonio de los entes puacuteblicos que se pone en peligro por la accioacuten ilegiacutetima delfuncionario Cfr MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol Parte especial MadridEditorial Dykinson 1996 p836 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en Delitos
contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de Administracioacuten puacuteblica 1997 p 207
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los contratos administrativos como en los procesos de contratacioacuten de otro orden
pero en definitiva procesos de contratacioacuten
La nota caracteriacutestica de la infraccioacuten estriba en que la proteccioacuten delpatrimonio estatal depende y se condiciona a la aparicioacuten de un concreto modo
tiacutepico de conducta la concertacioacuten que se realiza en el complejo entramado
del proceso de contratacioacuten estatal
III- SUJETOS SUJETO ACTIVO Y PASIVO
31- Sujeto Activo
El sujeto activo del delito de colusioacuten fraudulenta o desleal es aquel que
tiene la funcioacuten especiacutefica de intervenir en los contratos puacuteblicos y la
autoridad para llevarlos a cabo y comprometer el patrimonio estatal25
Solo puede ser autor del delito de colusioacuten ilegal el funcionario que
actuacutea en razoacuten al cargo o en base a una comisioacuten especial No puede ser
autor quien carece de esta calidad especial26
Se trata de un delito especial propio cuya configuracioacuten tiacutepica se
fundamenta en la infraccioacuten por parte del funcionario de los deberes
especiacuteficos derivados del cargo en lo que concierne a la adecuada gestioacuten de
los intereses y bienes puacuteblicos27
a) Funcionario Puacuteblico
25 Cfr MURO ROJO Manuel El coacutedigo penal en su jurisprudencia Lima Gaceta Juriacutedica 2007 400 RNNdeg 342-2004-Puno ROJAS VARGAS Fidel obcit p89 este jurista sostiene que es autor de delito de colusioacuten ldquoel funcionarioo servidor puacuteblico que en los contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas o en cualquier otraoperacioacuten semejante interviene por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial defraudando al Estado concertaacutendose con losinteresados en los convenios ajustes liquidaciones y suministrosrdquo26 Por ejemplo el asistente administrativo de la oficina de planificacioacuten27 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 90
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En primer lugar para que pueda hablarse de funcionario puacuteblico a
efectos penales tiene que haberse dado una incorporacioacuten en la persona en
cuestioacuten a la actividad puacuteblica por disposicioacuten inmediata de la ley por
eleccioacuten o por nombramiento de la autoridad competente aunque bienpueden reducirse estas tres fuentes a solo una28 En este sentido todo el que
realice funciones puacuteblicas careciendo de este requisito no es funcionario a
efectos penales asiacute por ejemplo el particular que auxilia a un funcionario
agredido o que ejerce arbitrariamente funciones puacuteblicas no es
funcionario29
En segundo lugar es necesario que el sujeto en cuestioacuten participe enfunciones puacuteblicas La complejidad de la actividad administrativa y su
injerencia en el aacutembito privado hace difiacutecil conceptuar a veces lo que se
entiende por funcioacuten puacuteblica Funcioacuten puacuteblica es la proyectada al intereacutes
colectivo o social al bien comuacuten y realizada por oacuterganos estatales o
paraestatales Funciones puacuteblicas son las actividades econoacutemicas centrales
autonoacutemicas provinciales y locales las sanitarias comunicaciones
ensentildeanza etc De todos modos no hay inconveniente en considerar que a
efectos penales tambieacuten es funcionario puacuteblico (o autoridad) quien participa
en una actividad puacuteblica a traveacutes de una sociedad con forma de derecho
privado pero participada por la Administracioacuten y el personal contratado
laboral etc siempre que participe del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica30
El concepto de funcionario puacuteblico o en su caso el de autoridad es
ante todo un concepto funcional que debe extraerse del aacutembito de cada tipo
delictivo en concreto teniendo en cuenta para ello la finalidad poliacutetico-
criminal perseguida por el legislador con la creacioacuten del precepto31
a1- Responsabilidad disciplinaria y poliacutetica del funcionario
28Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco Derecho Penal Parte Especial14ordfedicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002 p93029 Ibiacutedem30 Ibiacutedem p 93131 Ibiacutedem p 932
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Administracioacuten Puacuteblica lo cual conlleva a priori que muchos juristas vinculen
automaacuteticamente el objeto de proteccioacuten del tipo penal con los intereses de la
Administracioacuten Puacuteblica sin embargo al respecto conviene hacer una serie de
precisiones que nos permitan realmente determinar cual es la materia o bien juriacutedico protegido en este tipo penal
Asiacute algunos autores sentildealan que el tipo penal previsto en el art 384
protegeriacutea el patrimonio administrado por la administracioacuten puacuteblica abarcando
esta proteccioacuten tambieacuten la legalidad del ejercicio funcionarial16
Otros convienen en sentildealar que el tipo penal de colusioacuten desleal buscariacuteaasegurar los deberes de lealtad institucional y probidad funcional sancionando
penalmente la trasgresioacuten de los roles especiales de negociacioacuten y
representatividad puacuteblica de los funcionarios y servidores puacuteblicos que participan
en las adquisiciones estatales17
desaprobacioacuten a la denominacioacuten de colusioacuten ilegal en funcioacuten a que el funcionario no debe nunca coludirse con los
privados resultando repetitivo decir ldquocolusioacuten ilegalrdquo proponiendo en cambio como teacutermino maacutes descriptivo de laconducta iliacutecita la palabra fraude que a diferencia de las defraudaciones comunes aquiacute se produce en el marco deldesempentildeo de la actividad funcional puacuteblica planteaacutendose asiacute la denominacioacuten de origen espantildeol ldquofraude a laadministracioacuten puacuteblicardquo y que es recogida mayoritariamente por legislaciones como la chilena argentina boliviana yotras16 Cfr ABANTO VAacuteSQUEZ Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica en el coacutedigo penal Peruano LimaPalestra Editores 2003 p 309 ROJAS VARGAS obcit p406 En relacioacuten al derecho penal espantildeol CATALANSENDER Jesuacutes Los delitos cometidos por autoridades y funcionarios puacuteblicos en el recurso del nuevo Coacutedigo penalBarcelona Bayer 1999 p 30717 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 407 asimismo sentildeala ldquoEl objeto especiacutefico de la tutela penal esto es el bien
juriacutedico penal protegido en concreto estaacute representado por dos intereses gravitantes para la administracioacuten puacuteblica
primero la vigencia y preservacioacuten de los deberes funcionarles de lealtad y profesionalismo en la representacioacuten en larepresentacioacuten contractual estatal y segundo los intereses patrimoniales del Estado (en sentido amplio para comprendertambieacuten a los organismos puacuteblicos autoacutenomos gobiernos locales y empresas puacuteblicas) Esto no ha sido suficiente paradespertar el debido intereacutes de los penalistas peruanos como de la jurisprudencia nacional para profundizar en el estudiodel delito de colusioacutenrdquo Con propios matices CRESPO BARQUERO Pedro ldquoDelitos contra la Administracioacuten Publicardquoen Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada Editorial Comares 1999 p 1732-1733 quienconsidera que el bien juriacutedico geneacutericamente protegido es ldquola capacidad prestacional de la Administracioacuten en teacuterminos deimparcialidad y eficacia (hellip) con ello se quebranta el deber de imparcialidad que incumbe a todos los funcionarios parapoder servir con objetividad a los intereses generales Asimismo Crespo sentildeala que en los delitos de fraudes yexacciones ilegales a semejanza de lo que ocurre con el delito de malversacioacuten en los fraudes cometidos por funcionariopuacuteblico dicha Administracioacuten o los entes a traveacutes de los que opera aparecen directamente como sujeto pasivo de laaccioacuten en cuanto que la perturbacioacuten de su integridad se concreta precisamente en el propoacutesito de despojarle de parte desu riqueza en intereacutes privado en este caso ademaacutes mediante operaciones de naturaleza fraudulenta En igual sentido laejecutoria suprema RNNdeg 2029-2005- Lima del 24 de mayo de 2006 sentildeala que ldquoen el delito de colusioacuten dos son los
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De estas perspectivas sentildealadas el bien juriacutedico penalmente protegido
podriacutea verse de dos maneras distintas por un lado como un tipo penal cuyo
objeto de proteccioacuten es el ldquopatrimonio confiado a la Administracioacutenrdquo y por otrocomo el cumplimiento y vigencia ldquode los deberes esenciales de representatividad
puacuteblica de los funcionariosrdquo
En refuerzo de la segunda posicioacuten se sentildeala ademaacutes que el bien juriacutedico
penalmente protegido por el delito de colusioacuten desleal al igual que en todos los
delitos de funcionarios encuentra su fundamento en los deberes especiales
atribuidos a los funcionarios puacuteblicos18
y si bien podriacutea decirse que el tipopenal apunta a proteger el patrimonio del Estado el sustento de la prohibicioacuten
no estaacute en la generacioacuten de un perjuicio al Estado o al sistema econoacutemico sino en
el irregular desempentildeo funcional del funcionario puacuteblico19
En nuestra opinioacuten consideramos que el delito de colusioacuten desleal tiene su
fundamento en estos deberes especiales pero teniendo ademaacutes como dato
relevante el hecho de que su objeto de proteccioacuten se circunscribe tambieacuten entorno
al patrimonio del Estado20
Ahora bien respecto a lo manifestado y especiacuteficamente al bien juriacutedico
patrimonio de la administracioacuten es pertinente realizar ciertas precisiones y es
que en el delito de colusioacuten no se protege el patrimonio estatal de todo dantildeo y de
cualquier afectacioacuten sino se protege uacutenicamente lo que se realiza en la
complejidad del proceso de contratacioacuten estatal de este modo la lesioacuten al
patrimonio estatal que se ejecute con otros medios o a traveacutes de otros mecanismos
bienes juriacutedicos tutelados siendo estos a) la actuacioacuten conforme al deber que importe el cargo y b) asegurar la imageninstitucionalrdquo18 Cfr JAKOBS Gunther Derecho Penal Parte General Madrid Marcial Pons 1997 p 266 y ss19 Cfr CRESPO BARQUERO Pedro ob cit 1732 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El
delito de colusioacuten Lima Grijley 2008 p 21-2220 Lo cual podriacutea razonablemente sancionarse en grado a tentativa Particularmente se considera que adelantarse a lasancioacuten en momentos o actos preparatorios constituye un exceso del ejercicio del poder punitivo del Estado Existiendootras sanciones totalmente idoacuteneas para impedir la presencia reiterada de malos funcionarios en la Administracioacuten talescomo la ldquoinhabilitacioacutenrdquo (penas limitativas de derechos) recogida en nuestro Coacutedigo Penal en sus artiacuteculos 31deg 36deg 37deg38deg 39deg 40deg
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defraudatorios no se encuentran amparados ni protegidos por el bien juriacutedico ni
por el aacutembito de proteccioacuten de la norma (criterio de imputacioacuten objetiva21)22
Asimismo no se protege solo el proceso de contratacioacuten del Estadoentendido como gasto puacuteblico o reparticiones presupuestales tambieacuten se tutela
cuando la concertacioacuten y defraudacioacuten recaiacuteda en los casos donde el Estado
ingresa al mercado de bienes y servicios para prestar un servicio o enajenar un
bien ya sea que se alquile venda permute o se entregue en concesioacuten23
Asiacute debe manifestarse que en la legislacioacuten peruana el delito de colusioacuten es
una infraccioacuten de resultado material que se consuma cuando se realiza unperjuicio al patrimonio puacuteblico La defraudacioacuten como evento material forma
parte indiscutible del injusto penal debieacutendose comprobar en la praacutectica para que
el hecho se entienda consumado24
Finalmente conviene sentildealar que la particularidad del delito de colusioacuten
ilegal reside en el hecho de que la proteccioacuten del patrimonio estatal se produce a
partir de la tutela de la contratacioacuten administrativa u otros modos de
contratacioacuten (civil laboral comercial etc) de naturaleza econoacutemica
Por lo tanto no soacutelo la contratacioacuten administrativa es protegida por el bien
juriacutedico sino tambieacuten otra clase de contratacioacuten en la medida que posee un
uniacutevoco sentido econoacutemico Tanto se puede concertar y perjudicar al Estado en
21 La imputacioacuten objetiva es una teoriacutea relativamente nueva que aporta una serie de criterios que permiten discriminar
una serie de conductas que podriacutean haber sido consideradas como tiacutepicas pero con anaacutelisis concienzudo y la utilizacioacutende estos criterios nos permite despenalizar este tipo de conductas ya sea como porque no supera el riesgo permitido seejecutoacute la accioacuten bajo el principio de de confianza o prohibicioacuten de regreso o sencillamente la conducta supera elalcance normativo del tipo penal Respecto al criterio del aacutembito de proteccioacuten de la norma- explica Roxin- es aquelcriterio donde ldquopese a haberse dado un aumento de riesgo la imputacioacuten objetiva puede ser negada si el resultadoacaecido no era aquel que la norma queriacutea evitarrdquo ROXIN Claus Imputacioacuten Objetiva en el Derecho Penal LimaEdensa 1997 p 2622 Opinioacuten compartida por GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 77-7823 Ibidem24 Incluso en las legislaciones en donde la regulacioacuten del delito de colusioacuten es un delito de peligro abstracto se llega areconocer que se protege el patrimonio de los entes puacuteblicos que se pone en peligro por la accioacuten ilegiacutetima delfuncionario Cfr MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol Parte especial MadridEditorial Dykinson 1996 p836 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en Delitos
contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de Administracioacuten puacuteblica 1997 p 207
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los contratos administrativos como en los procesos de contratacioacuten de otro orden
pero en definitiva procesos de contratacioacuten
La nota caracteriacutestica de la infraccioacuten estriba en que la proteccioacuten delpatrimonio estatal depende y se condiciona a la aparicioacuten de un concreto modo
tiacutepico de conducta la concertacioacuten que se realiza en el complejo entramado
del proceso de contratacioacuten estatal
III- SUJETOS SUJETO ACTIVO Y PASIVO
31- Sujeto Activo
El sujeto activo del delito de colusioacuten fraudulenta o desleal es aquel que
tiene la funcioacuten especiacutefica de intervenir en los contratos puacuteblicos y la
autoridad para llevarlos a cabo y comprometer el patrimonio estatal25
Solo puede ser autor del delito de colusioacuten ilegal el funcionario que
actuacutea en razoacuten al cargo o en base a una comisioacuten especial No puede ser
autor quien carece de esta calidad especial26
Se trata de un delito especial propio cuya configuracioacuten tiacutepica se
fundamenta en la infraccioacuten por parte del funcionario de los deberes
especiacuteficos derivados del cargo en lo que concierne a la adecuada gestioacuten de
los intereses y bienes puacuteblicos27
a) Funcionario Puacuteblico
25 Cfr MURO ROJO Manuel El coacutedigo penal en su jurisprudencia Lima Gaceta Juriacutedica 2007 400 RNNdeg 342-2004-Puno ROJAS VARGAS Fidel obcit p89 este jurista sostiene que es autor de delito de colusioacuten ldquoel funcionarioo servidor puacuteblico que en los contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas o en cualquier otraoperacioacuten semejante interviene por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial defraudando al Estado concertaacutendose con losinteresados en los convenios ajustes liquidaciones y suministrosrdquo26 Por ejemplo el asistente administrativo de la oficina de planificacioacuten27 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 90
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En primer lugar para que pueda hablarse de funcionario puacuteblico a
efectos penales tiene que haberse dado una incorporacioacuten en la persona en
cuestioacuten a la actividad puacuteblica por disposicioacuten inmediata de la ley por
eleccioacuten o por nombramiento de la autoridad competente aunque bienpueden reducirse estas tres fuentes a solo una28 En este sentido todo el que
realice funciones puacuteblicas careciendo de este requisito no es funcionario a
efectos penales asiacute por ejemplo el particular que auxilia a un funcionario
agredido o que ejerce arbitrariamente funciones puacuteblicas no es
funcionario29
En segundo lugar es necesario que el sujeto en cuestioacuten participe enfunciones puacuteblicas La complejidad de la actividad administrativa y su
injerencia en el aacutembito privado hace difiacutecil conceptuar a veces lo que se
entiende por funcioacuten puacuteblica Funcioacuten puacuteblica es la proyectada al intereacutes
colectivo o social al bien comuacuten y realizada por oacuterganos estatales o
paraestatales Funciones puacuteblicas son las actividades econoacutemicas centrales
autonoacutemicas provinciales y locales las sanitarias comunicaciones
ensentildeanza etc De todos modos no hay inconveniente en considerar que a
efectos penales tambieacuten es funcionario puacuteblico (o autoridad) quien participa
en una actividad puacuteblica a traveacutes de una sociedad con forma de derecho
privado pero participada por la Administracioacuten y el personal contratado
laboral etc siempre que participe del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica30
El concepto de funcionario puacuteblico o en su caso el de autoridad es
ante todo un concepto funcional que debe extraerse del aacutembito de cada tipo
delictivo en concreto teniendo en cuenta para ello la finalidad poliacutetico-
criminal perseguida por el legislador con la creacioacuten del precepto31
a1- Responsabilidad disciplinaria y poliacutetica del funcionario
28Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco Derecho Penal Parte Especial14ordfedicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002 p93029 Ibiacutedem30 Ibiacutedem p 93131 Ibiacutedem p 932
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
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Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
Ara Editores 200314 DONNA Edgardo Alberto Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
15 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en
Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de
Administracioacuten puacuteblica 1997
16 FONTAN BALESTRA Carlos Derecho Penal Parte Especial a3 edicioacuten
Buenos Aires Lexis Nexis Abeledo-Perrot 200217 FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten
puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos procesales Lima Editora FECAT
2002
18 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El delito de
colusioacuten Lima Grijley 2008
19 MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol
Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
parte especial a14 edicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002
21 ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal de 1995
Valencia Tirant lo Blanch 1996
22 PENtildeA CABRERA FREYRE Alonso Rauacutel Derecho penal peruano Lima
Editorial Rodhas 2004
23
POLAINO NAVARRETE Curso de Derecho penal espantildeol Parteespecial Sevilla Editorial Aranzadi 1999
24 QUERALT JIMENEZ Joan Derecho Penal Espantildeol Parte Especial
3cera edicioacuten conforme al Coacutedigo Penal de 1995 a3 edicioacuten Barcelona
Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes Mariacutea y SUAacuteREZ GONZAacuteLEZ Carlos Jesuacutes La dogmaacutetica penal frente a la criminalidad en la administracioacuten puacuteblica y
otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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De estas perspectivas sentildealadas el bien juriacutedico penalmente protegido
podriacutea verse de dos maneras distintas por un lado como un tipo penal cuyo
objeto de proteccioacuten es el ldquopatrimonio confiado a la Administracioacutenrdquo y por otrocomo el cumplimiento y vigencia ldquode los deberes esenciales de representatividad
puacuteblica de los funcionariosrdquo
En refuerzo de la segunda posicioacuten se sentildeala ademaacutes que el bien juriacutedico
penalmente protegido por el delito de colusioacuten desleal al igual que en todos los
delitos de funcionarios encuentra su fundamento en los deberes especiales
atribuidos a los funcionarios puacuteblicos18
y si bien podriacutea decirse que el tipopenal apunta a proteger el patrimonio del Estado el sustento de la prohibicioacuten
no estaacute en la generacioacuten de un perjuicio al Estado o al sistema econoacutemico sino en
el irregular desempentildeo funcional del funcionario puacuteblico19
En nuestra opinioacuten consideramos que el delito de colusioacuten desleal tiene su
fundamento en estos deberes especiales pero teniendo ademaacutes como dato
relevante el hecho de que su objeto de proteccioacuten se circunscribe tambieacuten entorno
al patrimonio del Estado20
Ahora bien respecto a lo manifestado y especiacuteficamente al bien juriacutedico
patrimonio de la administracioacuten es pertinente realizar ciertas precisiones y es
que en el delito de colusioacuten no se protege el patrimonio estatal de todo dantildeo y de
cualquier afectacioacuten sino se protege uacutenicamente lo que se realiza en la
complejidad del proceso de contratacioacuten estatal de este modo la lesioacuten al
patrimonio estatal que se ejecute con otros medios o a traveacutes de otros mecanismos
bienes juriacutedicos tutelados siendo estos a) la actuacioacuten conforme al deber que importe el cargo y b) asegurar la imageninstitucionalrdquo18 Cfr JAKOBS Gunther Derecho Penal Parte General Madrid Marcial Pons 1997 p 266 y ss19 Cfr CRESPO BARQUERO Pedro ob cit 1732 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El
delito de colusioacuten Lima Grijley 2008 p 21-2220 Lo cual podriacutea razonablemente sancionarse en grado a tentativa Particularmente se considera que adelantarse a lasancioacuten en momentos o actos preparatorios constituye un exceso del ejercicio del poder punitivo del Estado Existiendootras sanciones totalmente idoacuteneas para impedir la presencia reiterada de malos funcionarios en la Administracioacuten talescomo la ldquoinhabilitacioacutenrdquo (penas limitativas de derechos) recogida en nuestro Coacutedigo Penal en sus artiacuteculos 31deg 36deg 37deg38deg 39deg 40deg
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defraudatorios no se encuentran amparados ni protegidos por el bien juriacutedico ni
por el aacutembito de proteccioacuten de la norma (criterio de imputacioacuten objetiva21)22
Asimismo no se protege solo el proceso de contratacioacuten del Estadoentendido como gasto puacuteblico o reparticiones presupuestales tambieacuten se tutela
cuando la concertacioacuten y defraudacioacuten recaiacuteda en los casos donde el Estado
ingresa al mercado de bienes y servicios para prestar un servicio o enajenar un
bien ya sea que se alquile venda permute o se entregue en concesioacuten23
Asiacute debe manifestarse que en la legislacioacuten peruana el delito de colusioacuten es
una infraccioacuten de resultado material que se consuma cuando se realiza unperjuicio al patrimonio puacuteblico La defraudacioacuten como evento material forma
parte indiscutible del injusto penal debieacutendose comprobar en la praacutectica para que
el hecho se entienda consumado24
Finalmente conviene sentildealar que la particularidad del delito de colusioacuten
ilegal reside en el hecho de que la proteccioacuten del patrimonio estatal se produce a
partir de la tutela de la contratacioacuten administrativa u otros modos de
contratacioacuten (civil laboral comercial etc) de naturaleza econoacutemica
Por lo tanto no soacutelo la contratacioacuten administrativa es protegida por el bien
juriacutedico sino tambieacuten otra clase de contratacioacuten en la medida que posee un
uniacutevoco sentido econoacutemico Tanto se puede concertar y perjudicar al Estado en
21 La imputacioacuten objetiva es una teoriacutea relativamente nueva que aporta una serie de criterios que permiten discriminar
una serie de conductas que podriacutean haber sido consideradas como tiacutepicas pero con anaacutelisis concienzudo y la utilizacioacutende estos criterios nos permite despenalizar este tipo de conductas ya sea como porque no supera el riesgo permitido seejecutoacute la accioacuten bajo el principio de de confianza o prohibicioacuten de regreso o sencillamente la conducta supera elalcance normativo del tipo penal Respecto al criterio del aacutembito de proteccioacuten de la norma- explica Roxin- es aquelcriterio donde ldquopese a haberse dado un aumento de riesgo la imputacioacuten objetiva puede ser negada si el resultadoacaecido no era aquel que la norma queriacutea evitarrdquo ROXIN Claus Imputacioacuten Objetiva en el Derecho Penal LimaEdensa 1997 p 2622 Opinioacuten compartida por GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 77-7823 Ibidem24 Incluso en las legislaciones en donde la regulacioacuten del delito de colusioacuten es un delito de peligro abstracto se llega areconocer que se protege el patrimonio de los entes puacuteblicos que se pone en peligro por la accioacuten ilegiacutetima delfuncionario Cfr MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol Parte especial MadridEditorial Dykinson 1996 p836 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en Delitos
contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de Administracioacuten puacuteblica 1997 p 207
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los contratos administrativos como en los procesos de contratacioacuten de otro orden
pero en definitiva procesos de contratacioacuten
La nota caracteriacutestica de la infraccioacuten estriba en que la proteccioacuten delpatrimonio estatal depende y se condiciona a la aparicioacuten de un concreto modo
tiacutepico de conducta la concertacioacuten que se realiza en el complejo entramado
del proceso de contratacioacuten estatal
III- SUJETOS SUJETO ACTIVO Y PASIVO
31- Sujeto Activo
El sujeto activo del delito de colusioacuten fraudulenta o desleal es aquel que
tiene la funcioacuten especiacutefica de intervenir en los contratos puacuteblicos y la
autoridad para llevarlos a cabo y comprometer el patrimonio estatal25
Solo puede ser autor del delito de colusioacuten ilegal el funcionario que
actuacutea en razoacuten al cargo o en base a una comisioacuten especial No puede ser
autor quien carece de esta calidad especial26
Se trata de un delito especial propio cuya configuracioacuten tiacutepica se
fundamenta en la infraccioacuten por parte del funcionario de los deberes
especiacuteficos derivados del cargo en lo que concierne a la adecuada gestioacuten de
los intereses y bienes puacuteblicos27
a) Funcionario Puacuteblico
25 Cfr MURO ROJO Manuel El coacutedigo penal en su jurisprudencia Lima Gaceta Juriacutedica 2007 400 RNNdeg 342-2004-Puno ROJAS VARGAS Fidel obcit p89 este jurista sostiene que es autor de delito de colusioacuten ldquoel funcionarioo servidor puacuteblico que en los contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas o en cualquier otraoperacioacuten semejante interviene por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial defraudando al Estado concertaacutendose con losinteresados en los convenios ajustes liquidaciones y suministrosrdquo26 Por ejemplo el asistente administrativo de la oficina de planificacioacuten27 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 90
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En primer lugar para que pueda hablarse de funcionario puacuteblico a
efectos penales tiene que haberse dado una incorporacioacuten en la persona en
cuestioacuten a la actividad puacuteblica por disposicioacuten inmediata de la ley por
eleccioacuten o por nombramiento de la autoridad competente aunque bienpueden reducirse estas tres fuentes a solo una28 En este sentido todo el que
realice funciones puacuteblicas careciendo de este requisito no es funcionario a
efectos penales asiacute por ejemplo el particular que auxilia a un funcionario
agredido o que ejerce arbitrariamente funciones puacuteblicas no es
funcionario29
En segundo lugar es necesario que el sujeto en cuestioacuten participe enfunciones puacuteblicas La complejidad de la actividad administrativa y su
injerencia en el aacutembito privado hace difiacutecil conceptuar a veces lo que se
entiende por funcioacuten puacuteblica Funcioacuten puacuteblica es la proyectada al intereacutes
colectivo o social al bien comuacuten y realizada por oacuterganos estatales o
paraestatales Funciones puacuteblicas son las actividades econoacutemicas centrales
autonoacutemicas provinciales y locales las sanitarias comunicaciones
ensentildeanza etc De todos modos no hay inconveniente en considerar que a
efectos penales tambieacuten es funcionario puacuteblico (o autoridad) quien participa
en una actividad puacuteblica a traveacutes de una sociedad con forma de derecho
privado pero participada por la Administracioacuten y el personal contratado
laboral etc siempre que participe del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica30
El concepto de funcionario puacuteblico o en su caso el de autoridad es
ante todo un concepto funcional que debe extraerse del aacutembito de cada tipo
delictivo en concreto teniendo en cuenta para ello la finalidad poliacutetico-
criminal perseguida por el legislador con la creacioacuten del precepto31
a1- Responsabilidad disciplinaria y poliacutetica del funcionario
28Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco Derecho Penal Parte Especial14ordfedicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002 p93029 Ibiacutedem30 Ibiacutedem p 93131 Ibiacutedem p 932
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
983085
Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
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Valencia Tirant lo Blanch 1996
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Editorial Rodhas 2004
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Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
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27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
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Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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defraudatorios no se encuentran amparados ni protegidos por el bien juriacutedico ni
por el aacutembito de proteccioacuten de la norma (criterio de imputacioacuten objetiva21)22
Asimismo no se protege solo el proceso de contratacioacuten del Estadoentendido como gasto puacuteblico o reparticiones presupuestales tambieacuten se tutela
cuando la concertacioacuten y defraudacioacuten recaiacuteda en los casos donde el Estado
ingresa al mercado de bienes y servicios para prestar un servicio o enajenar un
bien ya sea que se alquile venda permute o se entregue en concesioacuten23
Asiacute debe manifestarse que en la legislacioacuten peruana el delito de colusioacuten es
una infraccioacuten de resultado material que se consuma cuando se realiza unperjuicio al patrimonio puacuteblico La defraudacioacuten como evento material forma
parte indiscutible del injusto penal debieacutendose comprobar en la praacutectica para que
el hecho se entienda consumado24
Finalmente conviene sentildealar que la particularidad del delito de colusioacuten
ilegal reside en el hecho de que la proteccioacuten del patrimonio estatal se produce a
partir de la tutela de la contratacioacuten administrativa u otros modos de
contratacioacuten (civil laboral comercial etc) de naturaleza econoacutemica
Por lo tanto no soacutelo la contratacioacuten administrativa es protegida por el bien
juriacutedico sino tambieacuten otra clase de contratacioacuten en la medida que posee un
uniacutevoco sentido econoacutemico Tanto se puede concertar y perjudicar al Estado en
21 La imputacioacuten objetiva es una teoriacutea relativamente nueva que aporta una serie de criterios que permiten discriminar
una serie de conductas que podriacutean haber sido consideradas como tiacutepicas pero con anaacutelisis concienzudo y la utilizacioacutende estos criterios nos permite despenalizar este tipo de conductas ya sea como porque no supera el riesgo permitido seejecutoacute la accioacuten bajo el principio de de confianza o prohibicioacuten de regreso o sencillamente la conducta supera elalcance normativo del tipo penal Respecto al criterio del aacutembito de proteccioacuten de la norma- explica Roxin- es aquelcriterio donde ldquopese a haberse dado un aumento de riesgo la imputacioacuten objetiva puede ser negada si el resultadoacaecido no era aquel que la norma queriacutea evitarrdquo ROXIN Claus Imputacioacuten Objetiva en el Derecho Penal LimaEdensa 1997 p 2622 Opinioacuten compartida por GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 77-7823 Ibidem24 Incluso en las legislaciones en donde la regulacioacuten del delito de colusioacuten es un delito de peligro abstracto se llega areconocer que se protege el patrimonio de los entes puacuteblicos que se pone en peligro por la accioacuten ilegiacutetima delfuncionario Cfr MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol Parte especial MadridEditorial Dykinson 1996 p836 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en Delitos
contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de Administracioacuten puacuteblica 1997 p 207
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los contratos administrativos como en los procesos de contratacioacuten de otro orden
pero en definitiva procesos de contratacioacuten
La nota caracteriacutestica de la infraccioacuten estriba en que la proteccioacuten delpatrimonio estatal depende y se condiciona a la aparicioacuten de un concreto modo
tiacutepico de conducta la concertacioacuten que se realiza en el complejo entramado
del proceso de contratacioacuten estatal
III- SUJETOS SUJETO ACTIVO Y PASIVO
31- Sujeto Activo
El sujeto activo del delito de colusioacuten fraudulenta o desleal es aquel que
tiene la funcioacuten especiacutefica de intervenir en los contratos puacuteblicos y la
autoridad para llevarlos a cabo y comprometer el patrimonio estatal25
Solo puede ser autor del delito de colusioacuten ilegal el funcionario que
actuacutea en razoacuten al cargo o en base a una comisioacuten especial No puede ser
autor quien carece de esta calidad especial26
Se trata de un delito especial propio cuya configuracioacuten tiacutepica se
fundamenta en la infraccioacuten por parte del funcionario de los deberes
especiacuteficos derivados del cargo en lo que concierne a la adecuada gestioacuten de
los intereses y bienes puacuteblicos27
a) Funcionario Puacuteblico
25 Cfr MURO ROJO Manuel El coacutedigo penal en su jurisprudencia Lima Gaceta Juriacutedica 2007 400 RNNdeg 342-2004-Puno ROJAS VARGAS Fidel obcit p89 este jurista sostiene que es autor de delito de colusioacuten ldquoel funcionarioo servidor puacuteblico que en los contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas o en cualquier otraoperacioacuten semejante interviene por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial defraudando al Estado concertaacutendose con losinteresados en los convenios ajustes liquidaciones y suministrosrdquo26 Por ejemplo el asistente administrativo de la oficina de planificacioacuten27 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 90
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En primer lugar para que pueda hablarse de funcionario puacuteblico a
efectos penales tiene que haberse dado una incorporacioacuten en la persona en
cuestioacuten a la actividad puacuteblica por disposicioacuten inmediata de la ley por
eleccioacuten o por nombramiento de la autoridad competente aunque bienpueden reducirse estas tres fuentes a solo una28 En este sentido todo el que
realice funciones puacuteblicas careciendo de este requisito no es funcionario a
efectos penales asiacute por ejemplo el particular que auxilia a un funcionario
agredido o que ejerce arbitrariamente funciones puacuteblicas no es
funcionario29
En segundo lugar es necesario que el sujeto en cuestioacuten participe enfunciones puacuteblicas La complejidad de la actividad administrativa y su
injerencia en el aacutembito privado hace difiacutecil conceptuar a veces lo que se
entiende por funcioacuten puacuteblica Funcioacuten puacuteblica es la proyectada al intereacutes
colectivo o social al bien comuacuten y realizada por oacuterganos estatales o
paraestatales Funciones puacuteblicas son las actividades econoacutemicas centrales
autonoacutemicas provinciales y locales las sanitarias comunicaciones
ensentildeanza etc De todos modos no hay inconveniente en considerar que a
efectos penales tambieacuten es funcionario puacuteblico (o autoridad) quien participa
en una actividad puacuteblica a traveacutes de una sociedad con forma de derecho
privado pero participada por la Administracioacuten y el personal contratado
laboral etc siempre que participe del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica30
El concepto de funcionario puacuteblico o en su caso el de autoridad es
ante todo un concepto funcional que debe extraerse del aacutembito de cada tipo
delictivo en concreto teniendo en cuenta para ello la finalidad poliacutetico-
criminal perseguida por el legislador con la creacioacuten del precepto31
a1- Responsabilidad disciplinaria y poliacutetica del funcionario
28Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco Derecho Penal Parte Especial14ordfedicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002 p93029 Ibiacutedem30 Ibiacutedem p 93131 Ibiacutedem p 932
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
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Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
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Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
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Valencia Tirant lo Blanch 1996
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Editorial Rodhas 2004
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Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
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27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
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30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
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Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
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33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
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los contratos administrativos como en los procesos de contratacioacuten de otro orden
pero en definitiva procesos de contratacioacuten
La nota caracteriacutestica de la infraccioacuten estriba en que la proteccioacuten delpatrimonio estatal depende y se condiciona a la aparicioacuten de un concreto modo
tiacutepico de conducta la concertacioacuten que se realiza en el complejo entramado
del proceso de contratacioacuten estatal
III- SUJETOS SUJETO ACTIVO Y PASIVO
31- Sujeto Activo
El sujeto activo del delito de colusioacuten fraudulenta o desleal es aquel que
tiene la funcioacuten especiacutefica de intervenir en los contratos puacuteblicos y la
autoridad para llevarlos a cabo y comprometer el patrimonio estatal25
Solo puede ser autor del delito de colusioacuten ilegal el funcionario que
actuacutea en razoacuten al cargo o en base a una comisioacuten especial No puede ser
autor quien carece de esta calidad especial26
Se trata de un delito especial propio cuya configuracioacuten tiacutepica se
fundamenta en la infraccioacuten por parte del funcionario de los deberes
especiacuteficos derivados del cargo en lo que concierne a la adecuada gestioacuten de
los intereses y bienes puacuteblicos27
a) Funcionario Puacuteblico
25 Cfr MURO ROJO Manuel El coacutedigo penal en su jurisprudencia Lima Gaceta Juriacutedica 2007 400 RNNdeg 342-2004-Puno ROJAS VARGAS Fidel obcit p89 este jurista sostiene que es autor de delito de colusioacuten ldquoel funcionarioo servidor puacuteblico que en los contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas o en cualquier otraoperacioacuten semejante interviene por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial defraudando al Estado concertaacutendose con losinteresados en los convenios ajustes liquidaciones y suministrosrdquo26 Por ejemplo el asistente administrativo de la oficina de planificacioacuten27 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 90
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En primer lugar para que pueda hablarse de funcionario puacuteblico a
efectos penales tiene que haberse dado una incorporacioacuten en la persona en
cuestioacuten a la actividad puacuteblica por disposicioacuten inmediata de la ley por
eleccioacuten o por nombramiento de la autoridad competente aunque bienpueden reducirse estas tres fuentes a solo una28 En este sentido todo el que
realice funciones puacuteblicas careciendo de este requisito no es funcionario a
efectos penales asiacute por ejemplo el particular que auxilia a un funcionario
agredido o que ejerce arbitrariamente funciones puacuteblicas no es
funcionario29
En segundo lugar es necesario que el sujeto en cuestioacuten participe enfunciones puacuteblicas La complejidad de la actividad administrativa y su
injerencia en el aacutembito privado hace difiacutecil conceptuar a veces lo que se
entiende por funcioacuten puacuteblica Funcioacuten puacuteblica es la proyectada al intereacutes
colectivo o social al bien comuacuten y realizada por oacuterganos estatales o
paraestatales Funciones puacuteblicas son las actividades econoacutemicas centrales
autonoacutemicas provinciales y locales las sanitarias comunicaciones
ensentildeanza etc De todos modos no hay inconveniente en considerar que a
efectos penales tambieacuten es funcionario puacuteblico (o autoridad) quien participa
en una actividad puacuteblica a traveacutes de una sociedad con forma de derecho
privado pero participada por la Administracioacuten y el personal contratado
laboral etc siempre que participe del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica30
El concepto de funcionario puacuteblico o en su caso el de autoridad es
ante todo un concepto funcional que debe extraerse del aacutembito de cada tipo
delictivo en concreto teniendo en cuenta para ello la finalidad poliacutetico-
criminal perseguida por el legislador con la creacioacuten del precepto31
a1- Responsabilidad disciplinaria y poliacutetica del funcionario
28Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco Derecho Penal Parte Especial14ordfedicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002 p93029 Ibiacutedem30 Ibiacutedem p 93131 Ibiacutedem p 932
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
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Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
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27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
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En primer lugar para que pueda hablarse de funcionario puacuteblico a
efectos penales tiene que haberse dado una incorporacioacuten en la persona en
cuestioacuten a la actividad puacuteblica por disposicioacuten inmediata de la ley por
eleccioacuten o por nombramiento de la autoridad competente aunque bienpueden reducirse estas tres fuentes a solo una28 En este sentido todo el que
realice funciones puacuteblicas careciendo de este requisito no es funcionario a
efectos penales asiacute por ejemplo el particular que auxilia a un funcionario
agredido o que ejerce arbitrariamente funciones puacuteblicas no es
funcionario29
En segundo lugar es necesario que el sujeto en cuestioacuten participe enfunciones puacuteblicas La complejidad de la actividad administrativa y su
injerencia en el aacutembito privado hace difiacutecil conceptuar a veces lo que se
entiende por funcioacuten puacuteblica Funcioacuten puacuteblica es la proyectada al intereacutes
colectivo o social al bien comuacuten y realizada por oacuterganos estatales o
paraestatales Funciones puacuteblicas son las actividades econoacutemicas centrales
autonoacutemicas provinciales y locales las sanitarias comunicaciones
ensentildeanza etc De todos modos no hay inconveniente en considerar que a
efectos penales tambieacuten es funcionario puacuteblico (o autoridad) quien participa
en una actividad puacuteblica a traveacutes de una sociedad con forma de derecho
privado pero participada por la Administracioacuten y el personal contratado
laboral etc siempre que participe del ejercicio de la funcioacuten puacuteblica30
El concepto de funcionario puacuteblico o en su caso el de autoridad es
ante todo un concepto funcional que debe extraerse del aacutembito de cada tipo
delictivo en concreto teniendo en cuenta para ello la finalidad poliacutetico-
criminal perseguida por el legislador con la creacioacuten del precepto31
a1- Responsabilidad disciplinaria y poliacutetica del funcionario
28Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco Derecho Penal Parte Especial14ordfedicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002 p93029 Ibiacutedem30 Ibiacutedem p 93131 Ibiacutedem p 932
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
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27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
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Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
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Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
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33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
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35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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Debe tenerse en cuenta que respecto al funcionario puacuteblico la
responsabilidad penal en esta materia corre paralela con una
responsabilidad disciplinaria dado el caraacutecter de infraccioacuten del oficiopuacuteblico que estos delitos tienen Esta responsabilidad disciplinaria puede
ser incluso maacutes grave que la penal pudiendo llegar en los casos de
infracciones muy graves como el caso de la legislacioacuten espantildeola por
ejemplo incluso hasta la separacioacuten definitiva del servicio
De este modo se infringe el principio ne bis in idem y se produce una
subversioacuten de valores ponieacutendose una vez maacutes en nuestro Ordenamiento lagravedad de la sancioacuten administrativa por encima de la gravedad de la
sancioacuten penal
El tribunal constitucional espantildeol en diversas resoluciones (30 de
enero de 1981 3 de octubre de 1983) ha establecido una dependencia en
cuanto a los hechos probados de la sancioacuten disciplinaria respecto a la
sancioacuten penal pero mantiene la posibilidad de ambas sanciones cuando
ademaacutes de un delito la accioacuten del funcionario afecta al servicio puacuteblico32
En el Peruacute la situacioacuten actualmente es clara la Corte Suprema en un
precedente vinculante de fecha siete de junio del 2007 establecioacute que ldquola
existencia de un proceso penal no enerva la potestad de la administracioacuten
para procesar y sancionar administrativamente al servidor o funcionario que
ha incurrido en falta disciplinaria porque ambos ordenamientos juriacutedicos
cumplen distintos fines o sirven a la satisfaccioacuten de intereses o bienes
juriacutedicos distintosrdquo33 Sin embargo el tema de la infraccioacuten al ne bis in idem
respecto a la coexistencia en un mismo caso de una sancioacuten administrativa
de caraacutecter disciplinaria paralela a una sancioacuten penal es un tema que a
nivel doctrinario aun no es paciacutefico y menos aun que haya quedado zanjado
32 Ibiacutedem p 933-934983091983091 983107983142983154983086 NIEVES-CHERO Justo Edward Plenos Jurisdiccionales en materia civil y Acuerdos Plenarios y sentencias
vinculantes en materia penal Lima Editorial Grijley 2008 p 101-103
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
983085
Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
Ara Editores 200314 DONNA Edgardo Alberto Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
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Buenos Aires Lexis Nexis Abeledo-Perrot 200217 FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten
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Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
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Editorial Rodhas 2004
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Editorial Universidad de Barcelona 1996
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Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
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otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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Distinto es el caso de la responsabilidad penal y de la
responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad poliacutetica que suele
plantearse con frecuencia cuando se dan casos relacionados con los delitosde los que aquiacute se trata en los que pueden estar involucrados autoridades
poliacuteticas34 La responsabilidad penal no exime la responsabilidad poliacutetica
como tampoco la poliacutetica tiene que eximir la penal Ambas van por
derroteros distintos y no tienen por queacute excluirse o impedirse mutuamente
La trascendencia social y poliacutetica de estos hechos es lo que de todos
modos explica el que algunos de los delitos aquiacute tipificados (infidelidad en la
custodia de documentos cohecho traacutefico de influencias malversacioacuten decaudales puacuteblicos fraudes y exacciones ilegales y las negociaciones
prohibidas a los funcionarios) sean enjuiciados por otros Tribunales tal
como es caso en Espantildea de los Tribunales de Jurado35
b) La participacioacuten del no funcionario
Estos delitos pertenecen al grupo de los delitos especiales por cuanto
exigen en los sujetos activos determinadas cualidades personales La
doctrina suele distinguir entre delitos especiales impropios y propios seguacuten
el tipo tenga correspondencia con uno comuacuten (pej
malversacioacutenapropiacioacuten indebida) o no (prevaricacioacuten)
En los impropios se resuelve la cuestioacuten de la participacioacuten de extrantildeos-
al menos en lo que respecta a la legislacioacuten espantildeola aplicando el art 65
del CP- de forma que el funcionario responderiacutea por el delito especial y el
extrantildeo por el comuacuten independientemente de cual haya sido su
contribucioacuten al hecho concreto mientras que en los propios soacutelo se excluye
la coautoriacutea y la autoriacutea mediata del extrantildeo pero no la hipoacutetesis de
participacioacuten stricto sensu (induccioacuten y cooperacioacuten necesaria o no) 36 En el
34 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 93435 Ibiacutedem p 93436 Cfr MUNtildeOZ CONDE Francisco obcit p 932
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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3cera edicioacuten conforme al Coacutedigo Penal de 1995 a3 edicioacuten Barcelona
Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes Mariacutea y SUAacuteREZ GONZAacuteLEZ Carlos Jesuacutes La dogmaacutetica penal frente a la criminalidad en la administracioacuten puacuteblica y
otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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Peruacute por ejemplo el privado responde a tiacutetulo de participe del delito de
colusioacuten es decir se aplica la regla de la accesoriedad
Francisco Muntildeoz Conde es de la opinioacuten que la solucioacuten en los delitosimpropios debe ser tambieacuten la regla general de la accesoriedad de la
participacioacuten y la unidad del tiacutetulo de imputacioacuten el partiacutecipe (inductor o
cooperador) debe responder por tanto del delito cometido por el autor ya
que los delitos especiales impropios de los funcionarios no son meras
cualificaciones de tipos baacutesicos comunes (el hurto o la apropiacioacuten indebida
respecto a la malversacioacuten) sino delitos autoacutenomos y distintos37
32- Sujeto Pasivo
ldquoEs el estado como titular del bien juriacutedico tuteladordquo38 El delito de
colusioacuten en la medida que supone la concertacioacuten defraudatoria de los
intereses patrimoniales de la administracioacuten afecta como titular del bien
juriacutedico al Estado a las municipalidades al Gobierno regional o la
concreta dependencia estatal a nombre de quieacuten se celebra yo ejecuta el
contrato o la operacioacuten econoacutemica39
La ley sentildeala precisamente como sujeto pasivo ldquoal Estado o entidad u
organismo del Estadordquo
983091983095 Ibiacutedem p 933-934 El criterio de la ldquoinfraccioacuten del deberrdquo seguacuten el cual el funcionario es siempre autor es siempre
en estos delitos cualquiera que haya sido su contribucioacuten material al hecho debe rechazarse por cuanto ni el artiacuteculo 28
del Coacutedigo penal Espantildeol ni los concretos tipos delictivos lo acogen de un modo general salvo en algunos supuestosespeciacuteficos Eso quiere decir que soacutelo en aquellos casos en los que se equiparan el hacer activo del funcionario y elsimple consentir que el extrantildeo realice la conducta activa puede aceptarse la teoriacutea de los ldquodelitos consistentes en lainfraccioacuten de un deberrdquo Respecto a la intervencioacuten del particular en estos delitos muchas veces el inconveniente ha sidoresuelto expresamente elevando a la categoriacutea de delito independiente contra la Administracioacuten Puacuteblica la conducta delparticular (tal como sucede por ejemplo con el art 418 del CP espantildeol donde se sanciona al particular que se aprovechade la informacioacuten privilegiada suministrada por el funcionario o autoridad o en el art 423 del mismo coacutedigo que castigaal particular que intenta corromper a las autoridades o funcionarios puacuteblicos o en el art 429 que castiga al particular queinfluyere en un funcionario o autoridad) pero cuando no es asiacute y soacutelo hay un tipo penal deben aplicarse las reglasgenerales de la participacioacuten respondiendo tambieacuten el particular por el delito especial aunque quizaacutes seriacutea aconsejable delege ferenda que se le impusiera una pena menos grave que la del autor en sentido estricto38 ROJAS VARGAS Fidel obcit p 8839 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOMEZ Alfonso Derecho penal espantildeol Parte especial 2daedicioacuten Madrid Dykinson 1988 p 1196
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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IV- CONDUCTA TIacutePICA
Una opinioacuten compartida por la doctrina nacional e inclusive extranjera esque el delito de colusioacuten desleal constituye un abanico abierto de figuras
penales40 Asiacute Crespo Barquero citando al Tribunal Supremo Espantildeol
concretamente la Sala Segunda sentildeala ldquoen este tipo se recogen figuras muy
abiertas de contornos poco definidos y en consecuencia merecedoras de alguacuten
reproche desde la perspectiva del principio de legalidadrdquo41
Sin duda alguna el tipo penal de colusioacuten desleal como muchos otrospadece de grandes defectos debido a una mala y reincidente teacutecnica de
importacioacuten de las figuras penales a nuestro sistema no obstante lo cierto es que
muchos de estos vicios o desperfectos pueden salvaguardarse con una correcta
interpretacioacuten del tipo de alliacute la importancia del anaacutelisis de la conducta tiacutepica del
delito de colusioacuten desleal
De los elementos normativos del tipo seguacuten lo dispuesto por el 384deg del
Coacutedigo Penal Peruano puede afirmarse que son tres los elementos conformadores
de este tipo El acuerdo clandestino entre dos o maacutes personas para lograr un fin
iliacutecito el perjuicio a un tercero en este caso al Estado y finalmente otro elemento
es que el delito debe cometerse mediante diversas formas contractuales para lo
cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial42
40
Son de esta opinioacuten Manuel Abanto Vaacutesquez Garciacutea Cavero Joseacute Castillo Alva Carlos Creus Joan Queralt Jimeacutenezy otros respectivamente en los libros citados en el presente artiacuteculo41 CRESPO BARQUERO Pedro ob cit p 1733 Asimismo conviene sentildealar que en Espantildea surge una situacioacuten muyparticular en cuanto a la regulacioacuten del delito de fraudes y exacciones ilegales en la medida que el hecho deldquointeresarserdquo el funcionario en el negocio particular pasa a integrarse al menos parcialmente en el delito denegociaciones prohibidas del art 439 del Coacutedigo Penal Espantildeol establecieacutendose asiacute una distincioacuten entre los supuestosen los que el funcionario actuacutea abusando de su cargo y guiado por un evidente aacutenimo de lucro pero no necesariamente endetrimento inmediato del patrimonio puacuteblico que gestiona la Administracioacuten Puacuteblica y eacuteste caso del art436 en el que siacutese exige esa intencioacuten de defraudar directamente a cualquier ente puacuteblico obviamente con el objetivo de hacer presa ensu activo patrimonial42 Asimismo conviene sentildealar que el jurista espantildeol Orts Berenguer sentildeala como elementos de la colusioacuten ldquo1) Sujetoactivo es el funcionario puacuteblico o autoridad que interviene en el hecho en el ejercicio de sus funcionarios 2) laintervencioacuten del funcionario o autoridad ha de realizarse en alguna de las materias sentildealadas en el Coacutedigo 3) el nuacutecleo dela conducta delictiva puede consistir en concertarse con los interesados o en usar cualquier otro artificio 4) tales acciones
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
983085
Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Buenos Aires Astrea 1997
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13 DONNA Edgardo Alberto ldquoEl concepto dogmaacutetico de funcionario
puacuteblico en el Coacutedigo Penalrdquo en Sistemas Penales Iberoamericanos Libro
Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
Ara Editores 200314 DONNA Edgardo Alberto Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
15 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en
Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de
Administracioacuten puacuteblica 1997
16 FONTAN BALESTRA Carlos Derecho Penal Parte Especial a3 edicioacuten
Buenos Aires Lexis Nexis Abeledo-Perrot 200217 FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten
puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos procesales Lima Editora FECAT
2002
18 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El delito de
colusioacuten Lima Grijley 2008
19 MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol
Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
parte especial a14 edicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002
21 ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal de 1995
Valencia Tirant lo Blanch 1996
22 PENtildeA CABRERA FREYRE Alonso Rauacutel Derecho penal peruano Lima
Editorial Rodhas 2004
23
POLAINO NAVARRETE Curso de Derecho penal espantildeol Parteespecial Sevilla Editorial Aranzadi 1999
24 QUERALT JIMENEZ Joan Derecho Penal Espantildeol Parte Especial
3cera edicioacuten conforme al Coacutedigo Penal de 1995 a3 edicioacuten Barcelona
Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes Mariacutea y SUAacuteREZ GONZAacuteLEZ Carlos Jesuacutes La dogmaacutetica penal frente a la criminalidad en la administracioacuten puacuteblica y
otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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A) La accioacuten Tiacutepica Interesarse
El elemento tiacutepico normativo de ldquointeresarse en una contratacioacutenrdquo noes un elemento que se encuentre previsto en nuestro Coacutedigo Penal como
si ocurre en legislaciones como la argentina que lo contemplan
expresamente y pese a la ausencia de este elemento en nuestra
legislacioacuten es un elemento que intriacutensecamente en delitos de esta
naturaleza se encuentran presentes y que deben sin duda alguna
desarrollarse no concibieacutendolo como un elemento subjetivo sino
propiamente como un elemento objetivo del tipo penalEn este sentido la conducta punible es la ldquointeresarserdquo en el contrato u
operacioacuten o sea la de hacer intervenir en ellos un intereacutes propio y
particular situarse ante ellos no soacutelo como funcionario sino
conjuntamente como particular interesado en una determinada decisioacuten
o actuacioacuten de la Administracioacuten (por eso se habla de un desdoblamiento
del agente)43
Interesarse es pues- bajo este contexto tal como sentildeala Creus- ldquovolcar
sobre el negocio de que se trate una pretensioacuten de parte no administrativa
querer que ese negocio asuma una determinada configuracioacuten en intereacutes
particular del sujeto o hacer mediar en eacutel propugnaacutendolos intereses
particulares de terceros No basta con ser parcial es menester que se
intervenga como parte el agente que se limita a ser parcial en su
actuacioacuten funcional en el negocio pero no interviene en el como parte-
aunque sea ocultamente como veremos- cometeraacute una falta
administrativa u otros delitos del tiacutetulo argentino pero no el de
negociaciones incompatibles44
han de realizarse para defraudar a cualquier ente puacuteblicordquo ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal
de 1995 Valencia Tirant lo Blanch 1996 p 77343 Cfr CREUS Carlos y BUOMPADRE Jorge Eduardo ob cit p 326983092983092 Ibiacutedem p 327
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
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La mayor parte de la doctrina argentina sostiene que el intereacutes que
tiene que informar la intervencioacuten de parte en el negocio por el
funcionario debe tener un contenido econoacutemico su pretensioacuten tiene que
ser de caraacutecter patrimonial pero no se trata de una opinioacuten uniformeporque otros siguiendo la doctrina italiana sostienen que basta la
injerencia de un intereacutes particular cualquiera que sea su naturaleza es
suficiente con que sea una finalidad ajena a la Administracioacuten aunque
no sea estrictamente econoacutemica (Sabatini)
Pero es praacutecticamente imposible sostener la existencia de de un
contrato u operacioacuten que no tenga alguna trascendencia de iacutendoleeconoacutemica al menos en la esfera administrativa por lo cual parece
indispensable tiacutepicamente que el intereacutes particular insertado en el
negocio tenga a su vez contenido econoacutemico cualquiera que sea la
ulterior finalidad que haya perseguido el autor (que puede no ser
puramente econoacutemica como poliacutetica afectiva etceacutetera)
No es indispensable que el intereacutes particular tenga que aparecer como
contrapuesto al de la Administracioacuten es maacutes se daraacute igualmente el
delito aunque el intereacutes esteacute constituido por una pretensioacuten que
beneficie de manera rotunda a aquella (pej que el funcionario intervenga
con su intereacutes particular para otorgar de modo simultaacuteneo ventajas a la
Administracioacuten)
B) La configuracioacuten del acuerdo colusorio
La conducta tiacutepica del delito de colusioacuten desleal requiere que el
funcionario puacuteblico competente concierte con los particulares en la
celebracioacuten o ejecucioacuten de un contrato derivado de un proceso de
seleccioacuten con la finalidad de defraudar los intereses del Estado45
45 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
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Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Como puede apreciarse el primer elemento de la conducta tiacutepica es la
concertacioacuten lo que significa en el contexto de la colusioacuten desleal la
exclusioacuten de toda negociacioacuten entre las partes (el Estado y los
particulares) de manera tal que las condiciones de contratacioacuten seestablecen deliberadamente para beneficiar a los particulares en
detrimento de los intereses del Estado
En este sentido debe enfatizarse que la mala negociacioacuten realizada
por un funcionario puacuteblico no podraacute calificarse por colusioacuten desleal
sino en todo caso de una infraccioacuten administrativa sancionable con las
medidas disciplinarias previstas por la ley 46
de este modo si sedemuestra solamente que la contraprestacioacuten del Estado no resultoacute
proporcional con lo recibido lo uacutenico que quedaraacute demostrado es que el
funcionario puacuteblico negocioacute mal47
El tipo penal de colusioacuten desleal requiere ademaacutes que el acuerdo
entre el funcionario puacuteblico y el particular resulte defraudatorio de los
intereses del Estado Esta particularidad significa que el acuerdo al que
se llega con el particular debe ser idoacuteneo para perjudicar el patrimonio
46 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 41347 Una cuestioacuten que es importante precisar es que en muchas resoluciones judiciales se ha establecido como elementotiacutepico no escrito que ldquola concertacioacuten fraudulenta requiere la realizacioacuten de maniobras de engantildeordquo Esta afirmacioacutenllevariacutea a la conclusioacuten de que la colusioacuten desleal tendriacutea cierto parentesco con la estafa constituyendo no maacutes que unsupuesto especiacutefico de esta uacuteltima Asiacute la ejecutoria R NNdeg956 -2005- Juniacuten de veintiseacuteis de octubre del 2005 la cualsentildeala textualmente lo siguiente ldquoque sin embargo esa conducta no puede ser subsumida en el tipo del injusto de estafaen tanto si bien fluye la existencia del engantildeo y la disposicioacuten patrimonial-denota un aparente concurso de leyes- por el
principio de especialidad dicha conducta debe ser subsumida uacutenicamente en el delito de colusioacuten ilegal (como delitoespecial) pues comprende todos los elementos del tipo legal de estafa maacutes algunos elementos adicionales- el autor deliliacutecito es un funcionario puacuteblico el aacutembito tiacutepico del negocio juriacutedico concertado es un contrato el sujeto pasivosolamente puede estar constituido por el Estadordquo Sin embargo la posicioacuten de esta jurisprudencia no resulta sin embargodel todo correcto pues la disposicioacuten estatal no se produce como consecuencia de un error sino maacutes bien de unacolusioacuten con el funcionario puacuteblico Si bien es cierto que la colusioacuten tiene por lo general un caraacutecter oculto y buscadisfrazar la operacioacuten con visos de legalidad el exigir una maniobra engantildeosa implicariacutea dejar al margen del tipopenal los casos de colusioacuten desnudos o abiertos en los que no se ofrece siquiera una operacioacuten aparentemente acordecon el Derecho Esto ademaacutes llevariacutea consecuentemente a reconducir esto casos a traveacutes del delito de peculado lo cualpresentariacutea el inconveniente de castigar estos supuestos con un marco penal maacuteximo considerablemente inferior es decircon un maacuteximo de pena privativa de libertad de 8 antildeos en lugar de 15 antildeos previstos para el delito de colusioacuten Por lodemaacutes una relacioacuten de concurso con el delito de estafa solamente se produciraacute si resulta necesario un engantildeo paraconseguir la defraudacioacuten al Estado por ejemplo si hay que engantildear a otro funcionario puacuteblico para conseguir ladisposicioacuten patrimonial
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
983085
Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes Mariacutea y SUAacuteREZ GONZAacuteLEZ Carlos Jesuacutes La dogmaacutetica penal frente a la criminalidad en la administracioacuten puacuteblica y
otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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del Estado No obstante no puede sustentarse la tipicidad de una
conducta uacutenicamente con el dato objetivo de su peligrosidad sino que es
necesario determinar si en el contexto social en el que estaacute conducta
tuvo lugar su peligrosidad resulta socialmente intolerable48
Por lo tanto en el delito de colusioacuten resulta necesario que se acuerde
con el particular la imposicioacuten de condiciones contractuales menos
ventajosas para el Estado de las que se podriacutea haber alcanzado en ese
momento mediante una labor de negociacioacuten correcta49
C)
El perjuicio tiacutepicoOtro de los elementos tiacutepicos del delito de colusioacuten desleal es el
perjuicio a los intereses del Estado como consecuencia de la
contratacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el interesado La exigencia de
este elemento resulta discutida en la medida que no se encuentra
expresamente indicado en el tipo penal Asiacute Abanto Vaacutesquez ha
sentildealado que el delito de colusioacuten tipificado en el art 384deg del Coacutedigo
Penal es un delito de mera actividad50
La consecuencia praacutectica de esta afirmacioacuten es que para comprobar la
consumacioacuten del hecho soacutelo seraacute preciso examinar la concurrencia de la
propia accioacuten del autor
48 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 38-4149
En este sentido la adquisicioacuten de bienes o servicios de los particulares solamente podraacute considerarse defraudatoria delos intereses del Estado si el funcionario puacuteblico acuerda con los particulares establecer condiciones maacutes desfavorablesde las que podriacutea haber alcanzado para el Estado en ese concreto momento mediante un proceso de negociacioacuten En elsalvataje financiero del Banco Wiese Limitado se discute precisamente si dicha operacioacuten alcanzoacute el nivel depeligrosidad para los intereses del Estado que la haga tiacutepica Si se tienen en cuenta los estudios econoacutemicos queanalizaron el contexto econoacutemico especiacutefico del salvataje financiero podraacute concluirse que la intervencioacuten del Estado atraveacutes de sus funcionarios puacuteblicos se hizo con la finalidad de disminuir el riesgo creado por la situacioacuten de debilidadpatrimonial del Banco Wiese en la segunda mitad de la deacutecada de los noventa En este sentido con la intervencioacuten de losfuncionarios competentes para asegurar las condiciones regulares del sistema financiero la situacioacuten patrimonial delEstado se vio de alguna forma mejorada sobre todo si se tiene en cuenta los costos que le habriacutea demandado laintervencioacuten del Banco Wiese por la SBS y el efecto dominoacute en el sistema financiero Los desembolsos econoacutemicos delEstado (por ejemplo para adquirir acciones preferentes) no pueden considerarse per se como idoacuteneos para perjudicar alEstado pues en ese momento esa disposicioacuten patrimonial era la mejor solucioacuten al menor costo posible50 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 317
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
983085
Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes Mariacutea y SUAacuteREZ GONZAacuteLEZ Carlos Jesuacutes La dogmaacutetica penal frente a la criminalidad en la administracioacuten puacuteblica y
otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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Siguiendo esta posicioacuten el delito de colusioacuten se consumariacutea
simplemente con la sola concertacioacuten entre el funcionario puacuteblico y el
interesado para defraudar al Estado La defraudacioacuten al Estado seriacutea
entonces un elemento subjetivo de tendencia sin ninguna necesidad deplasmacioacuten en la parte objetiva del delito51
La calificacioacuten del delito de colusioacuten desleal como delito de mera
actividad trae como consecuencia dogmaacutetica necesaria que no se
posible afirmar una tentativa de este delito pues la realizacioacuten de la
conducta tiacutepica trae ya consigo la consumacioacuten del delito Esta
conclusioacuten sin embargo no se desprende de una regla general sino de
la particular consideracioacuten de la concertacioacuten como conducta tiacutepica deldelito de colusioacuten desleal La consumacioacuten en los delitos de mera
actividad coincide uacutenicamente con la tentativa acabada lo que no
impediriacutea la aceptacioacuten de supuestos de tentativa inacabada en estos
delitos52
51 En nuestro paiacutes existen aislados pronunciamientos judiciales Asiacute por un lado la ejecutoria suprema RNNdeg 1464-04-Cusco de diecisiete de febrero de dos mil cinco dice textualmente lo siguiente ldquoEl delito se consumariacutea con la simplecolusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que la administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonialni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionario Solamente se necesitariacutea la idoneidad del acto de colusioacutenrdquoAsiacute tambieacuten la RNNdeg 3250-2005 de tres de febrero de dos mil seis en su fundamento octavo sentildealoacute ldquo(hellip) en lo atinenteal delito de colusioacuten en su modalidad de colusioacuten (art384) (hellip) esa figura se caracteriza porque el nuacutecleo rector delcomportamiento iliacutecito es defraudar al Estado o entidades y organismos sostenidos por este mediante la concertacioacuten conlos interesados en los convenios ajustes liquidaciones o suministros entendiendo al fraude como el perjuiciopatrimonial potencial o real para la administracioacuten que no puede haber fraude si este perjuicio no formara parte de la
concertacioacuten maacutes que eacutesa sea indebida que empero esto no quiere decir que se necesite la produccioacuten efectiva delperjuicio para que el delito se consume dado que el tipo penal mismo dice que ese fraude debe consistir en laconcertacioacuten ilegal misma es decir en la concertacioacuten con la posibilidad de perjudicar econoacutemicamente a laadministracioacuten puacuteblica que el tipo legal en cuestioacuten es un delito de peligro (en relacioacuten con el perjuicio patrimonialefectivo) y de mera actividad donde no es posible la tentativa pues antes de la concertacioacuten no habriacutea aparentementenada que este delito se consuma con la simple colusioacuten o sea con el acto de concertacioacuten sin necesidad de que laadministracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio patrimonial ni que se verifique la obtencioacuten de ventaja del funcionariosolamente se necesitaraacute la idoneidad de acto de colusioacuten (hellip)rdquo52 Asiacute por ejemplo cabriacutea perfectamente una tentativa en un delito de mera conducta de dos actos en donde solamentese ha realizado uno de los actos tiacutepicos Sin embargo estaacute claro que en un tipo penal de mera conducta que se configuracon la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos como para dar pie auna tentativa inacabada del delito Sin embargo es necesario admitirse que en un tipo penal de mera conducta que seconfigura con la accioacuten tiacutepica de ldquoconcertarserdquo difiacutecilmente podraacute descomponerse dicha accioacuten en varios actos comopara dar pie a una tentativa inacabada del delito
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
983085
Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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Otro sector de la doctrina se inclina- baacutesicamente expuesto por
juristas tales como Joseacute Castillo Alva Fidel Rojas Vargas53- entienden
que la colusioacuten desleal es un delito de resultado de manera tal que no
basta la sola concertacioacuten para perjudicar los intereses del Estado sinoque esa conducta debe traer consigo un perjuicio o un peligro concreto
de perjuicio para el Estado La jurisprudencia nacional se ha adherido a
esta loacutegica interpretativa del tipo penal de colusioacuten ilegal con el teacutermino
ldquoperjuicio potencialrdquo54
En efecto el caraacutecter potencial podriacutea entenderse en el sentido de
idoneidad general de perjudicar al Estado lo que llevariacutea el tipo penal ala suerte de una loacutegica del peligro abstracto De este modo el perjuicio
potencial al que hace mencioacuten la jurisprudencia nacional debe ser
comprendido en este contexto como la generacioacuten de un peligro concreto
de perjuicio es decir que en el caso concreto se han presentado todos los
factores para la materializacioacuten del perjuicio pero eacuteste no se ha
producido por razones fortuitas Se tratariacutea entonces de un delito de
resultado en su modalidad de peligro concreto por lo que no seraacute
suficiente una concertacioacuten de defraudatoria sino que deberaacute
determinarse ademaacutes que en el caso concreto la afectacioacuten al
patrimonio estatal no se ha producido por casualidad (el resaltado es
nuestro)55
Finalmente podriacuteamos concluir en que la consumacioacuten del delito de
colusioacuten se produce cuando se ponen de acuerdo funcionario e
interesados o cuando se usa cualquier artificio persiguiendo defraudar a
un ente puacuteblico no precisaacutendose por tanto de la efectiva defraudacioacuten
o de la causacioacuten del perjuicio al ente56
D) Modalidades Contractuales
53 Confrontar paacuteginas 5 y 6 del presente artiacuteculo54 Al respecto la sentencia de la Sala Permanente RNNdeg 1480-2003 Arequipa del 22 de julio de 200455 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 45-4756 Cfr ORTS BERENGUER Enrique obcit p 774
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
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Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Todos los organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines
requieren de la adquisicioacuten de bienes y servicios y de recursos econoacutemicos
Estos bienes y recursos son variados y permanentes estableciendo cadaentidad un plan anual de adquisiciones o contrataciones57
El delito de colusioacuten desleal se configura a traveacutes de la concertacioacuten
fraudulenta y el perjuicio ocasionado al Estado por parte del funcionario la
comisioacuten del hecho iliacutecito precisamente se realiza a traveacutes de estos procesos
de contratacioacuten estatal
Todos los procesos de contratacioacuten y adquisicioacuten estaacuten regulados asiacute
tenemos los convenios ajustes liquidaciones o suministros las
licitaciones concursos puacuteblico concesiones etc
Estas y otras operaciones anaacutelogas son a las que se refiere el art 384deg
del Coacutedigo Penal siendo muy amplia en su interpretacioacuten ya que admite
multiplicidad de operaciones de todo tipo en que interviene el funcionario o
servidor puacuteblico por razoacuten de su cargo o comisioacuten especial Por ejemplo
pueden ser sujetos activos los miembros de la Comisioacuten Especial de
Privatizaciones (CEPRI) los negociadores de la deuda externa peruana los
asesores etc ya que ellos de alguna manera realizan funciones puacuteblicas58
Pero tambieacuten el art 384 recoge el teacutermino ldquou otra cualquier operacioacuten
semejanterdquo al respecto conviene preguntarse iquestCuaacutel es la base sobre la que
debe interpretarse la expresioacuten ldquootra cualquier operacioacutenrdquo como criterio
limitador para admitir una analogiacutea permitida
Como se ha sentildealado anteriormente el delito de colusioacuten ilegal solo puede
cometerse en el marco de la actuacioacuten de contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas
57 Cfr ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la Corte Suprema 1996-1998 LimaGaceta Juriacutedica 1999 p 8558 Ibidem p 85-88
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Sin embargo la ley ademaacutes ampliacutea la aplicacioacuten del delito a ldquocualquier
otra operacioacuten semejanterdquo Ello supone en primer lugar que por expresa
referencia legal los contratos suministros licitaciones concursos de preciossubastas no agotan la incriminacioacuten y el aacutembito de cobertura de la
infraccioacuten Si bien dichos actos constituyen su centro de significacioacuten la
norma intencionalmente extiende su centro de referencia a otros casos
Pero entonces iquestla extensioacuten aplicativa a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo se
realiza de cualquier manera o queda de modo absoluto librado a la
discrecionalidad del juez La propia ley se encarga de limitar y precisarsobre que base se debe interpretar la referencia a ldquocualquier otra operacioacutenrdquo
aludiendo a que dicha operacioacuten debe ser semejante es decir debe poseer
un parecido nuclear a los actos y negocios que la ley describe
expresamente59
ldquoLa operacioacuten semejante constituye el eje que determina la aplicacioacuten
de la analogiacutea intraliteral en el delito de colusioacuten ilegalrdquo60 Por tanto
cualquier operacioacuten que pretenda ingresar al aacutembito tiacutepico de este delito
debe parecerse o guardar semejanza normativa obligatoria a los contratos
suministros licitaciones concursos de precios o subastas De faltar dicha
semejanza por maacutes dantildeina gravosa que sea la operacioacuten no puede aplicarse
el delito de colusioacuten ilegal sin quebrantar la vigencia del principio de
legalidad en su variante de la prohibicioacuten de analogiacutea in malam partem61
El Coacutedigo Penal Peruano en la regulacioacuten del delito de colusioacuten ilegal
se distingue claramente de la legislacioacuten espantildeola regulacioacuten que no utiliza
un elenco cerrado de modalidades tiacutepicas sino por el contrario es
sumamente abierta al no tomar como punto de partida una ldquooperacioacuten
59 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 167-16860 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit 16761 Ibidem 168-169
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
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Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
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SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes Mariacutea y SUAacuteREZ GONZAacuteLEZ Carlos Jesuacutes La dogmaacutetica penal frente a la criminalidad en la administracioacuten puacuteblica y
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35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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semejanterdquo sino alude ldquoo se usase de cualquier otro artificio para
defraudarrdquo62
La relacioacuten de semejanza e identidad de razoacuten debe necesariamentepartir- como cualquier forma de analogiacutea en este caso de analogiacutea
permitida- de explicar la identidad normativa de los contratos suministros
licitaciones concursos de precios subastas Ello implica buscar una base
comuacuten o una relacioacuten interna de los actos o negocios juriacutedicos recogidos en
la ley
En la doctrina nacional hay quienes consideran que la referencia auna operacioacuten semejante alude a actividades que no implican
necesariamente a un contrato tales como una expropiacioacuten negociaciones
internacionales asiacute podriacutean ser una renegociacioacuten de deuda
indemnizaciones operaciones tributarias etc63
De lo sentildealado anteriormente es claro que la referencia ldquoa cualquier
otra operacioacuten semejanterdquo debe interpretarse sobre la base de los diversos
negocios juriacutedicos en los que el Estado interviene como agente econoacutemico
para la compraventa de bienes o la intermediacioacuten de servicios64 De no
cumplirse este caracteriacutestica no estaremos propiamente ante un negocio
juriacutedico en el que el Estado participa como agente econoacutemico no pudiendo
aplicarse por ende del tipo de colusioacuten ilegal65
La aplicacioacuten del delito de colusioacuten a casos que se encuentran maacutes
allaacute del aacutembito de proteccioacuten del tipo y que desbordan en exceso la identidad
de razoacuten fijada en la ley supone incurrir en una analogiacutea in malam partem
62 El coacutedigo penal espantildeol estipula en su art 436 ldquoLa autoridad o funcionario puacuteblico que interviniendo por razoacuten de sucargo en cualquiera de los actos de las modalidades de contratacioacuten puacuteblica o en liquidaciones de efectos o haberespuacuteblicos se concertara con los interesados o usase de cualquier otro artificio para defraudar a cualquier ente puacuteblicoincurriraacute en las penas de prisioacuten de uno a tres antildeos e inhabilitacioacuten especial para empleo o cargo puacuteblico por tiempo deseis a diez antildeosrdquo63 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 26564 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 171983094983093 Cfr CREUS CARLOS y BUOMPADRE Jorge Eduardo obcit p 327-328
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
XI- BIBLIOGRAFIacuteA
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Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
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Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
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Editorial Rodhas 2004
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Editorial Universidad de Barcelona 1996
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Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
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27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
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28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
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30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
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Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
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que por mandato constitucional se encuentra prohibida en Derecho Penal
tal como lo prescribe la Constitucioacuten en su art 139 inc9 ldquoEl principio de
inaplicabilidad por analogiacutea de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechosrdquo y el artiacuteculo 3 del Tiacutetulo Preliminar del Coacutedigo Penal cuandoestipula ldquoNo es permitida la analogiacutea para calificar el hecho como delito o
falta definir el estado peligrosos o determinar la pena o medida de
seguridad que le correspondardquo
V- CONSUMACIOacuteN Y TENTATIVA
A consideracioacuten de Fidel Rojas Vargas el delito de colusioacuten es un delito deresultado es decir para la consumacioacuten del tipo requiere que se produzca la
defraudacioacuten a los intereses del Estado u organismos sostenidos por eacutel que se de
el perjuicio econoacutemico lo que tendraacute que establecerse teacutecnicamente no siendo
imprescindible que el sujeto activo del delito obtenga un beneficio o ventaja para siacute
mismo66
De opinioacuten distinta es Abanto Vaacutesquez quien tomando en referencia la
doctrina espantildeola sostiene que el tipo penal de colusioacuten es un delito de mera
actividad en razoacuten a lo cual no se necesita que la administracioacuten puacuteblica sufra
perjuicio econoacutemico para que se configure la consumacioacuten del tipo67 Frisancho
Aparicio comparte la misma opinioacuten y considera que se trata de un delito de
simple actividad en que la consumacioacuten se adelanta al momento del pacto o
acuerdo68
En este sentido quienes entienden que el delito de colusioacuten ilegal es un
delito de peligro o de mera actividad la sola produccioacuten de la concertacioacuten
66 Cfr ROJAS VARGAS Fidel ob cit p 28867 Cfr ABANTO VASQUEZ Manuel obcit p 27068 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos
procesales Lima Editora FECAT 2002 p 287 Agrega ademaacutes que para la perfeccioacuten de la realizacioacuten del tipo serequiere un concierto de voluntades entre el funcionario o servidor puacuteblico y el interesado y que se trata de un delito departicipacioacuten necesaria en el que perceptivamente deben intervenir dos sujetos llevando a cabo cada uno de ellos unaconducta distinta pero tendente a la obtencioacuten de una misma finalidad en este caso defraudar al Estado o cualquiera desus entidades u organismos
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
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Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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representa el momento consumativo del hecho sin necesidad de que la
administracioacuten puacuteblica sufra un perjuicio69 Dicha situacioacuten hace difiacutecil o hasta
imposible la configuracioacuten de la tentativa la que se reconoceriacutea de manera
excepcional cuando por ejemplo el funcionario cita a las partes para llegar a unarreglo y todos se reuacutenen en un lugar determinado70
No obstante consideramos correcto optar por la posicioacuten de que el delito
de colusioacuten ilegal es un delito de resultado y en concreto de lesioacuten en la medida
que es necesario que se genere un perjuicio material real y tangible al patrimonio
de la entidad puacuteblica concreta o del Estado y en este sentido evitar una
penalizacioacuten excesiva recordando siempre que el Derecho Penal es de ultima ratio y soacutelo debe intervenir cuando los otros medios de control social hayan intentando
fallidamente plantear propuestas de solucioacuten sin eficacia o resultado alguno
Trataacutendose ademaacutes de un delito de resultado instantaacuteneo y no de un delito de
resultado permanente o continuado71
De este modo seriacutea totalmente posible y viable las figuras de la tentativa
acabada como inacabada y cualquier forma imperfecta de ejecucioacuten del delito
VI- PENALIDAD
Es la maacutes alta de todos los delitos contra la administracioacuten puacuteblica de 3 a
15 antildeos de privacioacuten de la libertad a lo cual se suma la pena de inhabilitacioacuten de
uno a tres antildeos (art 426ordm)
VII- FASES NEGATIVAS DEL DELITO
a) Atipicidad
69 En la doctrina nacional encontramos ABANTO VASQUEZ obcit p 27070 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso obcit p 119771 Como por ejemplo seriacutea el caso del secuestro tipificado en el art 152 del Coacutedigo Penal Peruano
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Editorial Universidad de Barcelona 1996
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Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
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Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
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Lima Grijley 2007
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Editorial San Marcos 2001
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edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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Son diversas las situaciones de atipicidad que pueden configurarse
alrededor del delito de colusioacuten el jurista nacional Fidel Rojas Vargas las
concretiza de forma clara en seis situaciones sentildealando que existe atipicidad
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Si es que no existe concierto defraudatorio72
983085 Si el sujeto interviene en las operaciones al margen de su cargo Su hecho
podriacutea subsumirse en otras figuras penales tales como estafa o
defraudacioacuten pero no de colusioacuten ilegal73
983085 Si el sujeto carece de facultades de decisioacuten74
983085 Por inexistencia de prueba idoacutenea75
983085 Por actos cometidos sin dolo por ligerezas o negligencias
983085
Por no existencia de perjuicio al Estado76
b) Causas de Justificacioacuten
72 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 288 Rojas Vargas cita un caso de atipicidad por inexistencia de conciertopara defraudar declarada judicialmente la cual se halla en la ejecutoria del 14 de mayo de 1998 Exp Nordm4174-97- Limaen la cual se absuelve al ex alcalde de Chorrillos quien habiacutea sido condenado por la Corte Superior de Lima por delito decolusioacuten defraudatoria en agravio de la Municipalidad del mismo nombre consideroacute la Corte Suprema que la reduccioacuten
de la renta por merced conductiva a la empresa ldquoRestaurante Salto del Frailerdquo acordada viacutea resolucioacuten de alcaldiacutea estaacutedentro de la competencia y atribuciones del Alcalde quien puede celebrar y acordar todos los actos y contratos necesariospara el ejercicio de su funcioacuten habieacutendose negociado y ejecutado el referido contrato seguacuten las reglas de la buena fe y lacomuacuten intencioacuten de las partes73 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 289 Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1997 Exp Nordm 3538-96-Lambayeque Caso alcalde y regidores que suscriben contratos en su calidad de vecinos y no de funcionarios74 Ejecutoria Suprema de 20 de marzo de 1998 Exp Nordm 1522-97-Lima ldquoEl procesado que en su calidad deadministrador y que no tuvo al momento de los hechos poder de decisioacuten en la celebracioacuten de los contratos cuestionadosno comete delito de colusioacuten defraudatoriardquo75 Ejecutoria Suprema de 23 de octubre de 1997 Exp Nordm 2395-96 Huaacutenuco que descarta la existencia de delito si de lasresultas de la pericia contable y otra no se derivan la existencia del perjuicio al ente puacuteblico76
Cfr CASTILLO ALVA Joseacute Luis Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Editora Juriacutedica Grijley 2006 p 454-455 La Corte Suprema en la RNNordm 027-2004 manifiesta ldquo(hellip)
los elementos del delito de concusioacuten- colusioacuten desleal seguacuten el art 384 del Coacutedigo Sustantivo viene a ser el acuerdo
clandestino entre dos o mas agentes para lograr un fin iliacutecito perjudicando a un tercero al Estado en este caso
mediante diversas formas contractuales para lo cual se utiliza el cargo o comisioacuten especial (hellip) no se ha logrado
acreditar la concurrencia de estos elementos objetivos y subjetivos en la conducta desarrollada por los encausados
(hellip)toda vez que no se ha logrado acreditar perjuicio econoacutemico a la Municipalidad de Ayabaca (hellip)rdquo ROJASVARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica 3 edicioacuten Lima editorial Grijley 2002 p 289 En laejecutoria Suprema de 5 de mayo de 1997 (Sala C) Exp Nordm 4110-95-Arequipa de conformidad con el dictamen FiscalSupremo ldquoNo ha quedado acreditado la comisioacuten de los delitos ni la responsabilidad penal de los acusados puesto que
si bien es cierto que se han adulterado documentos de la entrada y la salida de la carne y arroz no se ha probado que
tales adulteraciones fueran con la finalidad de sustraer viacuteveres de los almacenes ni que se haya perjudicado al Estado
puesto que no existe ninguacuten faltante de viacuteveres y respecto de las compras en exceso no estaacute acreditado perjuicio para el
Estado toda vez que han sido consumidos en su totalidadrdquo
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
XI- BIBLIOGRAFIacuteA
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13 DONNA Edgardo Alberto ldquoEl concepto dogmaacutetico de funcionario
puacuteblico en el Coacutedigo Penalrdquo en Sistemas Penales Iberoamericanos Libro
Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
Ara Editores 200314 DONNA Edgardo Alberto Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
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Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de
Administracioacuten puacuteblica 1997
16 FONTAN BALESTRA Carlos Derecho Penal Parte Especial a3 edicioacuten
Buenos Aires Lexis Nexis Abeledo-Perrot 200217 FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten
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colusioacuten Lima Grijley 2008
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Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
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21 ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal de 1995
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22 PENtildeA CABRERA FREYRE Alonso Rauacutel Derecho penal peruano Lima
Editorial Rodhas 2004
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POLAINO NAVARRETE Curso de Derecho penal espantildeol Parteespecial Sevilla Editorial Aranzadi 1999
24 QUERALT JIMENEZ Joan Derecho Penal Espantildeol Parte Especial
3cera edicioacuten conforme al Coacutedigo Penal de 1995 a3 edicioacuten Barcelona
Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
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29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
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33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
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otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
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Editorial San Marcos 2001
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edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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Es opinioacuten compartida tanto por autores nacional como extranjeros que
es sumamente difiacutecil hallar una causa de justificacioacuten del comportamiento del
agente dado el dolo directo con el que debe actuar quien se colude con los
interesados para defraudar los intereses puacuteblicos mas aun cuando elfuncionario o servidor asume por ley la posicioacuten de garante y le es obligatorio
conocer el reacutegimen de incompatibilidades
Fidel Rojas Vargas precisa asimismo que donde es usual hallar causas
de justificacioacuten del comportamiento antijuriacutedico es en los actos de los
coacutemplices funcionales esto es en el personal administrativo que bajo
supuestos de obediencia contribuyen a los actos del sujeto activo77
VIII- CONCURSO DE DELITOS
El sujeto activo (funcionario o servidor) y los particulares estos uacuteltimos en
su calidad de coacutemplices pueden incurrir asimismo en delitos contra la fe puacuteblica
(falsificando o alterando documentos arts 426-427) o en estafas (art 196) En el
caso de los sujetos puacuteblicos se pueden presentar figuras de corrupcioacuten pasiva
(arts 393-394) seguacuten reciba o solicite donativo promesa o ventaja para hacer lo
debido o indebido o tambieacuten de concusioacuten (art 382) de exigir el agente bienes o
beneficios econoacutemicos78
IX- FINALIDAD POLIacuteTICO CRIMINAL DEL DELITO DE COLUSIOacuteN ILEGAL
77
Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p 29078 Conviene citar a Pedro Crespo Barquero quien comenta la situacioacuten espantildeola y sentildeala ldquo(hellip) precisamente por
tratarse de un delito de mera actividad que deja fuera del aacutembito tiacutepico objetivo el perjuicio patrimonial la doctrina se
ha preguntado si de alcanzarse eacuteste habriacutea de sostenerse la existencia de un concurso medial de delitos con la estafa
La respuesta es mayoritariamente afirmativa (ORTS MUNtildeOZ CONDE RODRIGUES DEVESA) El argumento de
admisioacuten del concurso es la diversidad de bienes juriacutedicos lesionados (asiacute STSJ de Castilla- La Mancha de 121289)
Lo que resulta menos evidente es la aplicacioacuten a esa estafa subsecuente del mecanismo agravatorio por razoacuten del sujeto
activo que se contempla en el actual art 438 como ha defendido alguacuten autor (PUIG al que cita MUNtildeOZ CONDE) Si
este art 436 ya incorpora al tipo penal la condicioacuten funcionarial del individuo ( y hasta como se vio arrastra la
participacioacuten del particular) como motivo de aplicacioacuten de una determinada pena precisamente en funcioacuten del mayor
menoscabo para el bien juriacutedico protegido que procede de la conducta de quien por su empleo o cargo tiene atribuida la
tarea de velar por eacutel puede dudarse de que la propuesta de aplicar el art 438 al ulterior resultado fraudulento
consumado no comporte una vulneracioacuten de la regla non bis in idemrdquo SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio CRESPOBARQUERO Pedro y otros Coacutedigo Penal de 1995 Granada Editorial Comares 1999 p 1734-1735
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Cuando se habla de Poliacutetica Criminal como disciplina praacutectica se le entiende
como un conjunto de criterios empleados o a emplear en el tratamiento de la
criminalidad La praxis de la poliacutetica criminal- seguacuten Mir Puig en la doctrinaextranjera y Hurtado Pozo en la doctrina nacional-ldquose integra del conjunto de
actividades-empiacutericas- organizadas y ordenadas a la proteccioacuten de individuos y
sociedad en la evitacioacuten del delitordquo79
Cada ordenamiento juriacutedico responde a una determinada orientacioacuten
poliacutetica criminal80 y es vital determinar cual es orientacioacuten de la poliacutetica criminal
en nuestro paiacutes sobre el delito de colusioacuten
El delito de colusioacuten ilegal busca sancionar a los funcionarios puacuteblicos que
conciertan con los interesados en los contratos suministros licitaciones
concursos de precios subastas u otra operacioacuten en la que interviene en razoacuten de
su cargo o comisioacuten especial El aacutembito de cobertura de la infraccioacuten es prohibir
los comportamientos defraudatorios de naturaleza patrimonial cometidas
en el ejercicio de su cargo 81
79 Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe Derecho Penal Parte General Lima Editorial Grijley 2006 p2780 Existe cierta confusioacuten en la determinacioacuten de la Poliacutetica Criminal como una disciplina cientiacutefica Algunos autoresconsideran que se trata de una ciencia que tendriacutea por objeto las criacuteticas y propuestas de reformas del Derecho Penalvigente Para otros la poliacutetica criminal no es una ciencia sino maacutes bien son lineamientos poliacuteticos generales Por uacuteltimoalgunos criminoacutelogos pretenden que la Poliacutetica Criminal sea una parte de la Criminologiacutea La Poliacutetica Criminal se ocupaen primer teacutermino de efectuar el estudio criacutetico y prospectivo de las normas penales y de las institucionales que se
encargan de la oportuna y eficaz aplicacioacuten preventiva y represiva Para ello promueve las reformas legislativasadecuadas a las nuevas situaciones sociales es decir examina si corresponde o no tales mecanismos a las exigencias dela sociedad y propone las reformas correspondientes Asiacute seguacuten Labatut Glena ldquosurge un derecho penal dinaacutemico que varemozaacutendose de acuerdo con los avances de la cienciardquo Tambieacuten otorga a los poderes puacuteblicos las programacionescientiacuteficas concretas que elabora en la lucha contra la delincuencia maacutes adecuadas para el eficaz control del delito Conlos postulados de la Poliacutetica Criminal se construye un sistema de conceptos de la dogmatica penal y que por lo tantocada programa de poliacutetica tiene su sentido su sentido dogmaacutetico que funciona como instrumento adecuado para surealizacioacuten Sin embargo tambieacuten apoya sus demandas en las leyes empiacutericas de la Criminologiacutea para la mejora delDerecho Penal en vigor De ahiacute que se establece que la Poliacutetica Criminal tambieacuten entre la Dogmaacutetica Penal y laCriminologiacutea El derecho penal con relacioacuten a la Poliacutetica Criminal cumple la funcioacuten- como expresaba VON LISZT- deldquobarrera infranqueablerdquo Si la Poliacutetica Criminal se convierte en un puro discurso entonces se necesitaraacute de un DerechoPenal que frene las campantildeas ideoloacutegicas pues por tales necesidades poliacuteticas podriacutean arrasarse derechosconstitucionales Cfr VILLAVICENCIO TERREROS Felipe ob cit p27-2881 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier obcit p 205
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
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Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
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33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
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otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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La frecuencia de su aplicacioacuten por parte de los Tribunales de Justicia no ha
sido la misma durante la historia Conforme ha entrado y se ha desarrollado la
contratacioacuten administrativa y cada vez que el Estado interviene como un agente
econoacutemico celebrando actos juriacutedicos la presencia del delito ha aumentado demanera uacutenica maacutes aun cuando las diversas entidades del Estado para cumplir
sus necesidades y la finalidad a la que atienden se ven obligados a salir al
mercado exigiendo la prestacioacuten de bienes y servicios82 Ello ha llevado incluso a
la aparicioacuten de una especialidad denominada ldquoderecho de contratacioacuten
administrativardquo
Tambieacuten influye en la proliferacioacuten del delito el incremento decisivo de laactividad empresarial del Estado el aumento considerable de obras puacuteblicas y la
aparicioacuten de nuevas actividades econoacutemicas en las que participa el Estado83
El objetivo poliacutetico criminal de esta infraccioacuten es sancionar al funcionario
que defrauda los intereses del Estado en una operacioacuten econoacutemica determinada
El modo comisivo es la concertacioacuten con los interesados No se castiga aquiacute al
funcionario que invoca influencias o que se interesa en un contrato u operacioacuten
econoacutemica conductas que pueden ser subsumidas por el delito de traacutefico de
influencias (art 400) o negociacioacuten incompatible (art 399)84
La ley pretende cautelar y proteger la transparencia en la actuacioacuten de los
agentes puacuteblicos cuando participan en representacioacuten de los intereses del Estado
en contratos suministros licitaciones concursos de precios subastas u otra
operacioacuten semejante La norma busca evitar que los funcionarios se coludan con
los particulares que ofrecen bienes yo servicios al Estado en detrimento del
patrimonio o de los intereses econoacutemicos patrimoniales de eacuteste
Desde el punto de vista preventivo general se aspira que los funcionarios
solo velen y protejan los intereses patrimoniales del Estado erradicando praacutecticas
983096983090 Cfr RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Mariacutea y SERRANO GOacuteMEZ Alfonso obcit p 1131
83 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo Delitos contra la administracioacuten puacuteblica de
conformidad con el Coacutedigo Penal de 2000 2da edicioacuten Bogotaacute Universidad Externado de Colombia 2004 p 30784 Cfr GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes obcit p 83
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
XI- BIBLIOGRAFIacuteA
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Madrid Editorial Centro de Estudios Ramoacuten Areces 19984 CALDEROacuteN CEREZO Aacutengel y CHOCLAacuteN MONTALVO Joseacute Derecho Penal
Parte Especial Tomo II a2 edicioacuten Madrid Bosch 2001
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1999
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realidades y perspectivas Buenos Aires Alveroni Ediciones 1995
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con casos solucionados Valencia Tirant lo Blanch 2004
11 CRESPO BARQUERO Pedro ldquoDelitos contra la Administracioacuten
Publicardquo en Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada
Editorial Comares 1999
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Buenos Aires Astrea 1997
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983091983093
13 DONNA Edgardo Alberto ldquoEl concepto dogmaacutetico de funcionario
puacuteblico en el Coacutedigo Penalrdquo en Sistemas Penales Iberoamericanos Libro
Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
Ara Editores 200314 DONNA Edgardo Alberto Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
15 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en
Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de
Administracioacuten puacuteblica 1997
16 FONTAN BALESTRA Carlos Derecho Penal Parte Especial a3 edicioacuten
Buenos Aires Lexis Nexis Abeledo-Perrot 200217 FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten
puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos procesales Lima Editora FECAT
2002
18 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El delito de
colusioacuten Lima Grijley 2008
19 MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol
Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
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Valencia Tirant lo Blanch 1996
22 PENtildeA CABRERA FREYRE Alonso Rauacutel Derecho penal peruano Lima
Editorial Rodhas 2004
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POLAINO NAVARRETE Curso de Derecho penal espantildeol Parteespecial Sevilla Editorial Aranzadi 1999
24 QUERALT JIMENEZ Joan Derecho Penal Espantildeol Parte Especial
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Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
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nocivas como la concertacioacuten defraudatoria Los funcionarios deben cumplir de
manera adecuada con el rol especial que asumen cuando intervienen en
determinados negocios juriacutedicos representando al Estado por lo que han de tutelar
y asegurar los intereses patrimoniales de la entidad puacuteblica a la que pertenecen85
Se trata de un comportamiento que atenta contra el patrimonio del fisco
desde dentro de la organizacioacuten estatal dado que es realizado por funcionarios
puacuteblicos que deben actuar en representacioacuten de la entidad puacuteblica86
Las cuotas y posibilidades de la lesioacuten del patrimonio estatal son mucho
mayores cuando las acciones son desplegadas por los funcionarios puacuteblicos yasean porque manejan fondos puacuteblicos pueden suscribir o negociar contratos
puacuteblicos poseen un nivel y poder decisioacuten determinado o su voluntad obliga a las
diversas corporaciones puacuteblicas Los particulares por su misma posicioacuten externa y
ajena a la administracioacuten difiacutecilmente pueden penetrar en el complejo entramado
estatal de manera directa de alliacute que se valgan de agentes puacuteblicos para obtener
beneficios del patrimonio Son estos funcionarios los que finalmente los terminan
favoreciendo
En el Peruacute basta hacer una retrospeccioacuten de las sentencias de la Corte
Suprema- que solo reflejan un iacutendice limitado de los diversos procesos penales-
para percibir la gran frecuencia comisiva del delito de colusioacuten ilegal y la
respectiva atencioacuten que despierta por parte de los Tribunales de Justicia
En el Peruacute- a diferencia de otras latitudes en donde expresamente se
reconoce la escasa aplicacioacuten praacutectica del delito o de figura similares87 por parte
de la judicatura- los fraudes en la contratacioacuten estatal adquieren cuotas
notablemente elevadas lo que demuestra una realidad criminoloacutegica bastante dura
y clara en cuanto a la proclividad de los funcionarios para afectar el patrimonio
del Estado valieacutendose del concierto con los proveedores de bienes del Estado
85 Cfr ROJAS VARGAS Fidel obcit p12086 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 20787 Expresamente para la realidad espantildeola ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier ob cit p 212
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
XI- BIBLIOGRAFIacuteA
1 ABANTO VAacuteSQUEZ Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica en el
coacutedigo penal Peruano Lima Palestra Editores 2003
2 BACIGALUPO ZAPATER Enrique Estudios sobre la parte especial del
derecho penal a2 edicioacuten Madrid Editorial AKAL 1994
3 BAJO FERNAacuteNDEZ Miguel Compendio de derecho penal parte especial
Madrid Editorial Centro de Estudios Ramoacuten Areces 19984 CALDEROacuteN CEREZO Aacutengel y CHOCLAacuteN MONTALVO Joseacute Derecho Penal
Parte Especial Tomo II a2 edicioacuten Madrid Bosch 2001
5 CARO JOHN Joseacute Antonio Diccionario de Jurisprudencia Penal Lima
Grijley 2007
6 CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes Jurisprudencia Penal 1 Sentencias de la Corte
Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Grijley 2006
7
CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la CorteSuprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Grijley 2006
8 CATALAN SENDER Jesuacutes Los delitos cometidos por autoridades y
funcionarios puacuteblicos en el recurso del nuevo Coacutedigo penal Barcelona Bayer
1999
9 CESANO JOSEacute Daniel La multa como sancioacuten del derecho penal comuacuten
realidades y perspectivas Buenos Aires Alveroni Ediciones 1995
10
CORCOY BIDASOLO Mirentxu y CARDENAL MONTRAVETA SergiManual Praacutectico de Derecho Penal Parte Especial Doctrina y Jurisprudencia
con casos solucionados Valencia Tirant lo Blanch 2004
11 CRESPO BARQUERO Pedro ldquoDelitos contra la Administracioacuten
Publicardquo en Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada
Editorial Comares 1999
12 CREUS Carlos Derecho Penal Parte Especial Tomo 2 a6 edicioacuten
Buenos Aires Astrea 1997
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13 DONNA Edgardo Alberto ldquoEl concepto dogmaacutetico de funcionario
puacuteblico en el Coacutedigo Penalrdquo en Sistemas Penales Iberoamericanos Libro
Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
Ara Editores 200314 DONNA Edgardo Alberto Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
15 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en
Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de
Administracioacuten puacuteblica 1997
16 FONTAN BALESTRA Carlos Derecho Penal Parte Especial a3 edicioacuten
Buenos Aires Lexis Nexis Abeledo-Perrot 200217 FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten
puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos procesales Lima Editora FECAT
2002
18 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El delito de
colusioacuten Lima Grijley 2008
19 MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol
Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
parte especial a14 edicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002
21 ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal de 1995
Valencia Tirant lo Blanch 1996
22 PENtildeA CABRERA FREYRE Alonso Rauacutel Derecho penal peruano Lima
Editorial Rodhas 2004
23
POLAINO NAVARRETE Curso de Derecho penal espantildeol Parteespecial Sevilla Editorial Aranzadi 1999
24 QUERALT JIMENEZ Joan Derecho Penal Espantildeol Parte Especial
3cera edicioacuten conforme al Coacutedigo Penal de 1995 a3 edicioacuten Barcelona
Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes Mariacutea y SUAacuteREZ GONZAacuteLEZ Carlos Jesuacutes La dogmaacutetica penal frente a la criminalidad en la administracioacuten puacuteblica y
otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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Asimismo es destacable la ineficiencia de los actos de control por parte de las
agencias encargadas y fundamentalmente las enormes peacuterdidas econoacutemicas del
Estado situacioacuten que reviste una particular caracteriacutestica si es que se contempla
los escasos recursos del estado peruano y la limitacioacuten de los medios que dispone
Una posicioacuten de poliacutetica criminal judicial deberiacutea llevar a las agencias de
control estatal- en especial el Ministerio Puacuteblico y el Poder Judicial- a ser
conscientes del enorme dantildeo y las peacuterdidas econoacutemicas que se producen tanto
desde la perspectiva micro como sobre todo desde la perspectiva macro al
Estado y a la sociedad peruana para tolerar y ser complaciente con praacutecticas tan
deplorables como la concertacioacuten ilegal por lo que se deberiacutea ensayar unarespuesta integral sistemaacutetica y adecuada para dichos actos de corrupcioacuten
administrativa que no necesariamente pasa por agravar las sanciones imponer
penas privativas de la libertad efectivas o aumentar las reparaciones civiles
De todos modos debe haber consciencia de que algo se debe hacer y que
alguna poliacutetica judicial se debe instaurar y no quedarse como hasta ahora sin
hacer un mayor esfuerzo por solucionar este problema perenne hasta la
actualidad
Si bien se entiende que en el delito de colusioacuten se afecta el patrimonio
estatal dicha afectacioacuten se concreta normalmente a la vulneracioacuten de la partida
presupuestal asignada a una determinada entidad puacuteblica
El patrimonio estatal entendido de manera abstracta y general solo se ve
afectado en razoacuten que el comportamiento incide en el patrimonio de la institucioacuten
u oacutergano puacuteblico al que se le asigna una determinado presupuesto o una
especiacutefica cantidad de dinero o de bienes
X- LA POSICIOacuteN DE GARANTE DEL FUNCIONARIO
Si bien todos los funcionarios puacuteblicos poseen una funcioacuten de proteccioacuten de
los intereses concretos de la administracioacuten puacuteblica ya sea protegiendo un
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determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
XI- BIBLIOGRAFIacuteA
1 ABANTO VAacuteSQUEZ Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica en el
coacutedigo penal Peruano Lima Palestra Editores 2003
2 BACIGALUPO ZAPATER Enrique Estudios sobre la parte especial del
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3 BAJO FERNAacuteNDEZ Miguel Compendio de derecho penal parte especial
Madrid Editorial Centro de Estudios Ramoacuten Areces 19984 CALDEROacuteN CEREZO Aacutengel y CHOCLAacuteN MONTALVO Joseacute Derecho Penal
Parte Especial Tomo II a2 edicioacuten Madrid Bosch 2001
5 CARO JOHN Joseacute Antonio Diccionario de Jurisprudencia Penal Lima
Grijley 2007
6 CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes Jurisprudencia Penal 1 Sentencias de la Corte
Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Grijley 2006
7
CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la CorteSuprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Grijley 2006
8 CATALAN SENDER Jesuacutes Los delitos cometidos por autoridades y
funcionarios puacuteblicos en el recurso del nuevo Coacutedigo penal Barcelona Bayer
1999
9 CESANO JOSEacute Daniel La multa como sancioacuten del derecho penal comuacuten
realidades y perspectivas Buenos Aires Alveroni Ediciones 1995
10
CORCOY BIDASOLO Mirentxu y CARDENAL MONTRAVETA SergiManual Praacutectico de Derecho Penal Parte Especial Doctrina y Jurisprudencia
con casos solucionados Valencia Tirant lo Blanch 2004
11 CRESPO BARQUERO Pedro ldquoDelitos contra la Administracioacuten
Publicardquo en Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada
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12 CREUS Carlos Derecho Penal Parte Especial Tomo 2 a6 edicioacuten
Buenos Aires Astrea 1997
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13 DONNA Edgardo Alberto ldquoEl concepto dogmaacutetico de funcionario
puacuteblico en el Coacutedigo Penalrdquo en Sistemas Penales Iberoamericanos Libro
Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
Ara Editores 200314 DONNA Edgardo Alberto Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
15 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en
Delitos contra la administracioacuten puacuteblica Bilbao Instituto vasco de
Administracioacuten puacuteblica 1997
16 FONTAN BALESTRA Carlos Derecho Penal Parte Especial a3 edicioacuten
Buenos Aires Lexis Nexis Abeledo-Perrot 200217 FRISANCHO APARICIO Manuel Delitos contra la administracioacuten
puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos procesales Lima Editora FECAT
2002
18 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El delito de
colusioacuten Lima Grijley 2008
19 MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol
Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
parte especial a14 edicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002
21 ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal de 1995
Valencia Tirant lo Blanch 1996
22 PENtildeA CABRERA FREYRE Alonso Rauacutel Derecho penal peruano Lima
Editorial Rodhas 2004
23
POLAINO NAVARRETE Curso de Derecho penal espantildeol Parteespecial Sevilla Editorial Aranzadi 1999
24 QUERALT JIMENEZ Joan Derecho Penal Espantildeol Parte Especial
3cera edicioacuten conforme al Coacutedigo Penal de 1995 a3 edicioacuten Barcelona
Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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983105983154983156983277983139983157983148983151 983152983157983138983148983145983139983137983140983151 983141983150 983159983159983159983086983122983141983140983114983157983155983086983139983151983149
26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes Mariacutea y SUAacuteREZ GONZAacuteLEZ Carlos Jesuacutes La dogmaacutetica penal frente a la criminalidad en la administracioacuten puacuteblica y
otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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983091983091
determinado bien juriacutedico o una diversa gama de bienes o controlando peligros
especiacuteficos que pueden afectarlos en virtud del encargo o la delegacioacuten normativa
que reciben por ley o de otro funcionario88 desde que asumen el cargo hay
funcionarios que por la concreta funcioacuten que desempentildean en una situacioacuten-ya seaporque deriva de su propio cargo o de una comisioacuten especial- se encuentran ante
una obligacioacuten juriacutedica normativa reforzada de custodiar y proteger los intereses
patrimoniales del Estado cuando intervienen en determinados negocios juriacutedicos
(contratos suministros licitaciones concurso de precios subastas o cualquier
otra operacioacuten semejante) que suponen la contratacioacuten de bienes y servicios89
El cumplimiento de los deberes de los funcionarios puacuteblicos constituye unacondicioacuten primordial para el regular funcionamiento de los servicios
administrativos y la consiguiente realizacioacuten de los intereses generales90si el
funcionario deja de cumplir alguno de sus deberes puede por ese solo hecho
afectar la regularidad del servicio y de los intereses generales que tiene a su cargo
la administracioacuten e incurrir asiacute en responsabilidad
En efecto los funcionarios puacuteblicos que actuacutean en razoacuten al cargo y dentro
de una funcioacuten especiacutefica o a partir de una comisioacuten especial (delegacioacuten
normativa o de otro orden) ostentan un deber juriacutedico intensificado de proteger los
intereses y el patrimonio del Estado al negociar con particulares con personas
juriacutedicas- sean de derecho puacuteblico o privado nacionales o extranjeras- vigilando
los acuerdos maacutes convenientes y uacutetiles tanto en precio y en calidad para la
entidad a la que representan
88 Cfr GOMEZ MENDEZ Alfonso y GOMEZ PAVAJEAU Carlos Arturo ob cit p 317 Ver ejecutoria supremarecaiacuteda en el RNNordm1016-2004 del 14 de febrero de 2005 Asimismo es necesario agregar que en lo que respecta a laresponsabilidad de los funcionarios puacuteblicos la doctrina distingue dos clases la responsabilidad poliacutetica y laresponsabilidad juriacutedica La responsabilidad poliacutetica se relaciona fundamentalmente con una accioacuten moral en razoacuten dehaberse transgredido sus deberes poliacuteticos aunque tambieacuten puede tener consecuencias juriacutedicas como en la eventualidadde que recaiga inhabilitacioacuten de ciertos derechos La responsabilidad juriacutedica acepta tres especies conocidasadministrativa civil y penal89 Cfr ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xabier obcit p 207 para quien ldquoEl funcionario que por su posicioacuten en el ente
puacuteblico interviene con facultad decisoria en esos procesos es el garante y por ello responsable de la correccioacuten de las
decisiones que se producen en ese aacutembito una responsabilidad conforme al cometido que le compete en cualquiera de
los actos que forman parte del citado proceso y que le permite determinar el resultado final del mismordquo90 Cfr FRISANCHO APARICIO Manuel obcit p 63
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983091983092
Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
y adecuado en cuanto al control vigilancia y preservacioacuten del patrimonio estatal
XI- BIBLIOGRAFIacuteA
1 ABANTO VAacuteSQUEZ Manuel Delitos contra la administracioacuten puacuteblica en el
coacutedigo penal Peruano Lima Palestra Editores 2003
2 BACIGALUPO ZAPATER Enrique Estudios sobre la parte especial del
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Madrid Editorial Centro de Estudios Ramoacuten Areces 19984 CALDEROacuteN CEREZO Aacutengel y CHOCLAacuteN MONTALVO Joseacute Derecho Penal
Parte Especial Tomo II a2 edicioacuten Madrid Bosch 2001
5 CARO JOHN Joseacute Antonio Diccionario de Jurisprudencia Penal Lima
Grijley 2007
6 CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes Jurisprudencia Penal 1 Sentencias de la Corte
Suprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Grijley 2006
7
CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes Jurisprudencia Penal 3 Sentencias de la CorteSuprema de Justicia de la Repuacuteblica Lima Grijley 2006
8 CATALAN SENDER Jesuacutes Los delitos cometidos por autoridades y
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1999
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10
CORCOY BIDASOLO Mirentxu y CARDENAL MONTRAVETA SergiManual Praacutectico de Derecho Penal Parte Especial Doctrina y Jurisprudencia
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Publicardquo en Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada
Editorial Comares 1999
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Buenos Aires Astrea 1997
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13 DONNA Edgardo Alberto ldquoEl concepto dogmaacutetico de funcionario
puacuteblico en el Coacutedigo Penalrdquo en Sistemas Penales Iberoamericanos Libro
Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
Ara Editores 200314 DONNA Edgardo Alberto Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Buenos Aires Rubinzal - Culzoni Editores 2004
15 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en
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16 FONTAN BALESTRA Carlos Derecho Penal Parte Especial a3 edicioacuten
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puacuteblica Doctrina-jurisprudencia aspectos procesales Lima Editora FECAT
2002
18 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El delito de
colusioacuten Lima Grijley 2008
19 MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol
Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
parte especial a14 edicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002
21 ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal de 1995
Valencia Tirant lo Blanch 1996
22 PENtildeA CABRERA FREYRE Alonso Rauacutel Derecho penal peruano Lima
Editorial Rodhas 2004
23
POLAINO NAVARRETE Curso de Derecho penal espantildeol Parteespecial Sevilla Editorial Aranzadi 1999
24 QUERALT JIMENEZ Joan Derecho Penal Espantildeol Parte Especial
3cera edicioacuten conforme al Coacutedigo Penal de 1995 a3 edicioacuten Barcelona
Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
ser la calidad de funcionario puacuteblico un atenuante en la extorsioacuten) BuenosAires Rubinzal - Culzoni Editores 1999
28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
Lima Grijley 2007
33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
34
SILVA SAacuteNCHEZ Jesuacutes Mariacutea y SUAacuteREZ GONZAacuteLEZ Carlos Jesuacutes La dogmaacutetica penal frente a la criminalidad en la administracioacuten puacuteblica y
otros problemas actuales del derecho penal Lima Grijley 2001
35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999
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Desde el punto de vista normativo tienen el deber de actuacioacuten maacutes oacuteptimo
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Publicardquo en Coacutedigo Penal de 1995 (Comentarios y Jurisprudencia) Granada
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puacuteblico en el Coacutedigo Penalrdquo en Sistemas Penales Iberoamericanos Libro
Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
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18 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El delito de
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19 MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol
Parte especial Madrid Editorial Dykinson 199620 MUNtildeOZ CONDE Francisco y GARCIacuteA ARAacuteN Mercedes Derecho penal
parte especial a14 edicioacuten Valencia Tirant to Blanch 2002
21 ORTS BERENGUER Enrique Comentarios al Coacutedigo Penal de 1995
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22 PENtildeA CABRERA FREYRE Alonso Rauacutel Derecho penal peruano Lima
Editorial Rodhas 2004
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POLAINO NAVARRETE Curso de Derecho penal espantildeol Parteespecial Sevilla Editorial Aranzadi 1999
24 QUERALT JIMENEZ Joan Derecho Penal Espantildeol Parte Especial
3cera edicioacuten conforme al Coacutedigo Penal de 1995 a3 edicioacuten Barcelona
Editorial Universidad de Barcelona 1996
25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
Comentarios a la parte especial del derecho penal a4 edicioacuten Navarra
Aranzadi 2004
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puacuteblico en el Coacutedigo Penalrdquo en Sistemas Penales Iberoamericanos Libro
Homenaje al Profesor Dr D Enrique Bacigalupo en su 65 Aniversario Lima
Ara Editores 200314 DONNA Edgardo Alberto Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
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15 ETXEBARRIA ZARRABEITIA Xavier ldquoFraudes y exacciones ilegalesrdquo en
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18 GARCIacuteA CAVERO Percy y CASTILLO ALVA Joseacute Luiacutes El delito de
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19 MORILLAS CUEVA Lorenzo Compendio de Derecho penal espantildeol
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22 PENtildeA CABRERA FREYRE Alonso Rauacutel Derecho penal peruano Lima
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POLAINO NAVARRETE Curso de Derecho penal espantildeol Parteespecial Sevilla Editorial Aranzadi 1999
24 QUERALT JIMENEZ Joan Derecho Penal Espantildeol Parte Especial
3cera edicioacuten conforme al Coacutedigo Penal de 1995 a3 edicioacuten Barcelona
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25 QUINTERO OLIVARES Gonzalo MORALES PRATS Fermiacuten y otros
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
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28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
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36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
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7182019 Delito de Colusion
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26 REYNA ALFARO Luis Miguel Manual de derecho penal econoacutemico
parte general y parte especial Lima Gaceta Juriacutedica 2002
27 RIMONDI Jorge Luis La problemaacutetica actual de la concusioacuten (iquestpuede
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28 RODRIGUEZ DEVESA Joseacute Maria y SERRANO GOMEZ Alfonso
Derecho penal espantildeol Parte especial 2da edicioacuten Madrid Dykinson 1988
29 ROJAS VARGAS Fidel Jurisprudencia Penal Tomo I Ejecutorias de la
Corte Suprema 1996-1998 Lima Gaceta Juriacutedica 1999
30 ROJAS VARGAS Fidel Delitos contra la Administracioacuten Puacuteblica a3
edicioacuten Lima Grijley 200231 SALAZAR SAacuteNCHEZ Nelson Delitos contra la administracioacuten puacuteblica
Jurisprudencia Penal Lima Jurista Editores 2004
32 SALINAS SICCHA Ramiro Derecho penal parte especial a2 edicioacuten
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33 SERRANO BUTRAGUENtildeO Ignacio Coacutedigo Penal de 1995 Granada
Editorial Comares 1999
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35 VILLA STEIN Javier Derecho Penal Parte General a2 edicioacuten Lima
Editorial San Marcos 2001
36 VIVES ANTON Tomaacutes Salvador Derecho Penal Parte Especial a3
edicioacuten Valencia Tirant Lo Blanch 1999