DATOS SOBRE LA COMPETENCIA EN EL MERCADOEUROPEO DEL TRANSPORTE : ESTUDIO DE

INVESTIGACIÓN

Facts on Competition in the European TransportMarket, (FACORA): Fact Finding Study

Ficha catalográfica:

Edita: ADIF: Dirección Corporativa de Relaciones InternacionalesFundación de los Ferrocarriles EspañolesCentro de Documentación Ferroviaria

Estrategias Ferroviarias EuropeasNúmero 5 - Mayo 2005

UIC/CER: Datos sobre la competencia en el mercado europeo del transporte :Estudio de Investigación = Facts on Competition in the European TransportMarket, (FACORA): Fact Finding Study- Madrid : Fundación de los Ferrocarriles Españoles ; Adif. DirecciónCorporativa de Relaciones Internacionales, 2005

56 p. ; 30 cm. (Estrategias Ferroviarias Europeas; 5)1. Política comunitaria de Transportes 2. Investigación 3. Costes externosdel transporte 4. Tarificación de acceso a la infraestructura

PRESENTACIÓN

La Fundación de los Ferrocarriles Españoles, a pro-puesta y en colaboración con la Dirección Corporativade Relaciones Internacionales de Adif, ha iniciado unproyecto de traducción y edición de una serie de docu-mentos en lengua no española bajo el título genérico:"Estrategias Ferroviarias Europeas", para su difusióncon fines exclusivamente de información dentro delámbito de las empresas ferroviarias.

La Dirección Corporativa de RelacionesInternacionales selecciona periódicamente aquellosinformes que considera de interés y actualidad para elsector, relacionados con las experiencias en otros paí-ses sobre los procesos de transformación del ferroca-rril y su papel en el sistema de transportes.

La edición impresa está limitada a unos 200 ejemplaresque se distribuyen en el ámbito interno de la empresa.Sin embargo, con la intención de hacerlo llegar almayor número posible de personas, la versión en pdftanto del documento original como de la traducciónestán disponibles a través de la página web de laDirección de Documentación y Archivo HistóricoFerroviario de la Fundación de los FerrocarrilesEspañoles:

www.docutren.com/documentos_internacionales.htm

Por parte de la Dirección Corporativa de RelacionesInternacionales de Adif se cumple así con el objetivo dedifundir aquella información internacional que puedaser de utilidad para la empresa en el desarrollo de suactividad.

A su vez, con esta iniciativa, la Fundación de losFerrocarriles Españoles sirve una vez más a su com-promiso de apoyar la actividad investigadora y engeneral, de contribuir a la difusión y el conocimiento delferrocarril por la sociedad.

El estudio FACORA sobre la competencia en el merca-do europeo del transporte, encargado por la UIC y rea-lizado por dos instituciones independientes –INFRAS(Zurich) e IWW (Universidad de Karlsruhe)–, examinadel modo más imparcial posible las distorsiones exis-tentes en dicho mercado. Éstas tienen consecuenciasnegativas, siendo las más importantes una pérdida debienestar social y una asignación ineficiente de losrecursos del transporte. El estudio señala una serie deindicadores clave para evaluar las condiciones de lacompetencia –los diferentes niveles de costes exter-nos generados, la diversidad de políticas fiscales, losdistintos regímenes de tarificación del acceso a lasinfraestructuras de transporte, las diferencias en lassubvenciones y aportaciones del sector público y, final-mente, las distintas normativas sociales y de seguri-dad– y, a través de la interpretación para cada indica-dor de los datos sobre el sector europeo del transpor-te, enuncia varias conclusiones.

Introducción:

UIC/CER

DATOS SOBRE LA COMPETENCIAEN EL MERCADO EUROPEO DELTRANSPORTE (Facts on Competitionin the European Transport Market,FACORA)ESTUDIO DE INVESTIGACIÓN

Informe finalZurich/Karlsruhe, 9 de noviembre de 2004

Christoph Schreyer (INFRAS)Markus Maibach (INFRAS)Nicolas Schmid (INFRAS)Prof. Werner Rothengatter (IWW)Claus Doll (IWW)Anselm Ott (IWW)

IWW, Universidad de Karlsruhe

Universidad de Karlsruhe,Kollegium am Schloss,D-76128 KarlsruheTel. +49 721 608 43 45,Fax +49 721 60 73 76,www.iww.uni-karlsruhe.de

INFRASGerechtigkeitgasse 20PostfachCH-8039 Zuricht +41 1 205 95 95f +41 1 205 95 99zuerich@infras.ch

Mühlemattstrasse 45CH-3007 Bernawww.infras.ch

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INDICE

1. Marco metodológico 61.1. Marco teórico de las distorsiones del mercado 61.2. El papel específico del transporte público 91.3. Indicadores FACORA 102. Resultados 122.1. Externalidades 122.1.1. Costes externos medios relacionados con los accidentes y el medio ambiente 132.1.2. Costes marginales por situación del tráfico 152.2. Impuestos 182.2.1. Diferentes tipos impositivos del IVA en el transporte nacional e internacional 182.2.2. Diferentes tipos impositivos de impuestos sobre el combustible 192.2.3. Diferencias entre impuestos sobre los vehículos en europa 242.2.4. Otras cuestiones fiscales 242.3. Tarificación 242.3.1. Diferentes cánones por el uso de la infraestructura 242.3.2. Recuperación de los costes de infraestructuras en comparación con los costes externos

medioambientales y de accidentes 272.3.3. Costes medios de la infraestructura por categoría de red 292.4. Inversiones en infraestructuras 292.4.1. Evolución de las inversiones en infraestructuras en diferentes países 292.4.2. Evolución de las inversiones en la infraestructura TEN 312.5. Aportaciones y subvenciones del sector público 332.5.1. Aportaciones y subvenciones totales del sector público 362.5.2. Subvenciones medias por viajero-km/tonelada-km 382.6. Otras cuestiones: normas sociales y de seguridad, niveles salariales 402.6.1. Control de la aplicación de las normas sociales y de seguridad 402.6.2. Incumplimiento de las regulaciones sociales y de seguridad 412.6.3. Diferentes niveles salariales del transporte por carretera y el ferrocarril 442.7. Resumen 453. Análisis político y mejores prácticas 473.1. Visión de conjunto 473.2. Estrategias para superar las distorsiones del mercado 493.2.1. Consideración de costes externos relacionados con los accidentes y el medio ambiente 493.2.2. Iguales normas fiscales 503.2.3. Transparencia de los sistemas de tarificación y las normas para la cobertura de los costes 513.2.4. Prioridades para las inversiones en infraestructura ferroviaria 523.2.5. Transparencia de las normas que regulan las aportaciones del sector público 523.2.6. Igualdad de trato de la actuación en materia social y de seguridad 534. Síntesis 544.1. Efectos de distorsión y mercados 54

Un análisis de las distorsiones del mercado en elsector del transporte

La política de liberalización del sector europeo deltransporte tiene como objetivo el desarrollo de siste-mas de transporte eficientes, regulados por una com-petencia justa entre modos. Esto sólo es posible si elmarco normativo y su aplicación están bien equilibra-dos y no distorsionan las condiciones para los actoresimplicados. Las distorsiones del mercado conducen apérdidas de bienestar social y a una asignación pocoeficiente de los recursos de transporte. Aunque existenimportantes intentos políticos de reducir las distorsio-nes del mercado, especialmente en el seno de la UE,todavía quedan déficits en diferentes mercados deltransporte. Este estudio revisa las pruebas disponiblesde la existencia de distorsiones en el mercado europeodel transporte. Con este propósito se definieron variosindicadores para distintas cuestiones relativas a lacompetencia, como pueden ser los diferentes nivelesde costes externos; las diversas normas fiscales (IVA eimpuestos sobre la energía); las distintas prácticassobre sistemas de precios/tarificación por el uso de lainfraestructura y la recuperación de los costes corres-pondientes; distintas prácticas y niveles de aportacio-nes y subvenciones del sector público; y las diferentesnormativas, así como el control de la aplicación de nor-mas sociales y de seguridad. Para cada indicador serecopilaron e interpretaron datos a escala europea. Lasdistorsiones del mercado relacionadas se ilustranmediante una serie de corredores, que sirven comoejemplo para diferentes soluciones de transporte (via-jeros y mercancías).

Efectos de distorsión y mercados

El estudio ha detectado los siguientes elementos dedistorsión:

* La gran diferencia en cuanto al nivel de los costesexternos entre modos de transporte es el elemento dedistorsión más importante, sobre todo si se comparanlos costes externos del ferrocarril con los del transpor-te por carretera y el transporte aéreo. En el tráfico deviajeros de largo recorrido, los precios de los billetes detren aumentarían entre un 7 y un 15%, mientras que eltransporte por automóvil saldría un 44% más caro y lastarifas del avión subirían un 30% si se internalizaran loscostes externos medios relacionados con los acciden-tes y el medio ambiente. En el transporte urbano, laventaja competitiva del transporte público se expresamás de forma más clara ya que la sensibilidad

medioambiental de una zona se incrementa considera-blemente con la densidad de población. En el transpor-te de mercancías, el ferrocarril tiene que enfrentarse aun incremento de costes del 30-40%, lo cual contrastacon un incremento de costes del 70-90% en el trans-porte de mercancías por carretera y la navegación inte-rior. No obstante, estos resultados están determinadospor la valoración económica de las emisiones de gasesde efecto invernadero y por el nivel real de los impues-tos, las tasas y los costes de operación.

* La cuestión de la fiscalidad (impuestos sobre la ener-gía; en parte, también el IVA) tiene su relevancia. Elanálisis ha mostrado que los ferrocarriles están parcial-mente exentos de los impuestos sobre la energía; porotro lado, diferentes normas del IVA para el transporteinternacional pueden dar lugar a una desventaja parael ferrocarril en comparación con el transporte aéreo decorta distancia, dado que el segundo está totalmenteexento. Un sistema general de exención del transporteinternacional de viajeros produciría reducciones de pre-cios de alrededor del 5-10% para el ferrocarril, en com-paración con el transporte aéreo.

* Gracias al marco regulador de la CE sobre la liberali-zación del mercado ferroviario, la transparencia de lossistemas de tarificación en el sector ferroviario hamejorado notablemente en la última década, mientrasque la combinación de peajes, tarifas basadas en uncriterio temporal y varios impuestos directos e indirec-tos en el sector del transporte por carretera parece másbien opaca en casi todos los países. Además, las tari-fas por el uso de la infraestructura se imponen sobreredes ferroviarias completas, mientras que los peajesde carretera suelen limitarse únicamente a las redes deautopistas, para dar a los usuarios la oportunidad deoptar por rutas sin peajes. Por otro lado, los ferrocarri-les sólo están cubriendo en parte sus costes de infraes-tructura, en comparación con el transporte aéreo y porcarretera. Pero se puede defender que esta aportacióndel Estado se justifica perfectamente por las cargasadicionales que soportan los ferrocarriles a causa desu tradicional mandato público de garantizar un servi-cio de transporte para la comunidad. Con el tiempo, elestablecimiento de sistemas transparentes de tarifas ycontabilidad de costes, necesarios para determinar lacarga adicional de los ferrocarriles, va avanzando enmuchos países de Europa.

* Existe cierta evidencia de que en el pasado no se rea-lizaron las inversiones adecuadas en el ferrocarril,sobre todo si se compara con las inversiones efectua-das en el transporte por carretera o el avión. Estas prio-

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RESUMEN EJECUTIVO

ridades han cambiado en los últimos 20 años. Sinembargo reinvertir en infraestructura ferroviaria resultacaro. A causa del limitado espacio disponible y de lanecesidad de un elevado grado de protecciónmedioambiental, los costes específicos de la infraes-tructura están aumentando. Por tanto, la financiaciónde la remodelación de la infraestructura ferroviaria noestá asegurada.

* En varios mercados del transporte están prevalecien-do las aportaciones del sector público, incluidas lassubvenciones indirectas por amortización de deuda o lasubvención cruzada y las subvenciones encubiertas.Esto es cierto en el caso de la aviación (por ejemplo,subvenciones para aeropuertos regionales), de losferrocarriles y de la navegación interior. El ferrocarril esel modo de transporte con mayor nivel de aportacionesdel sector público. Sin embargo, en la medida que losferrocarriles están cumpliendo obligaciones de serviciopúblico, estas aportaciones se ajustan al mercado y nopueden definirse como subvenciones. De máximaimportancia para la identificación de subvenciones rea-les es contar con reglas transparentes para el pago deobligaciones de servicio público, normas claras deamortización de la deuda (supresión de subvencionesencubiertas) y reglamentos sobre subvención cruzada.Dejando aparte la compensación de obligaciones deservicio público e inversiones en infraestructura, noexiste una ventaja o desventaja específica del ferroca-rril, y la supresión de subvenciones implicaría sólocambios menores en los costes de operación de todoslos modos de transporte.

* Beneficios del transporte por carretera derivados dela insuficiente aplicación de las normas sociales y deseguridad, con considerables ahorros de costes. Estoes especialmente relevante para el sector del transpor-te de mercancías. Las economías de costes injustifica-das del transporte de mercancías por carretera ascien-den a 25-30%.

Resumiendo todos estos efectos, es evidente que elferrocarril está en desventaja con respecto a otrosmedios de transporte. En comparación con el sectordel transporte por carretera, los diferentes niveles deefectos externos y las cuestiones sociales y de seguri-dad son los aspectos de mayor relevancia. En compa-ración con el transporte aéreo, las cuestiones másimportantes son las relativas al clima, los sistemas delIVA en el transporte internacional y ciertos elementosde subvención cruzada (especialmente relacionadoscon las compañías de bajo coste). Finalmente, en com-paración con la navegación interior, la desventaja delferrocarril puede verse en unas menores externalida-des y una mayor cobertura de los costes de las infraes-tructuras.

Conclusiones políticas

El análisis político ha mostrado que los indicadoresFACORA están parcialmente interrelacionados. Lascuestiones “externalidades, política de internalización através de medidas de tarificación e impuestos, reduc-ción de subvenciones y medidas de financiación parael mantenimiento y renovación de la infraestructura”,en particular, están conectadas entre sí. Esto se debetener en cuenta al definir las políticas, para minimizarlas distorsiones. Un elemento esencial es una políticade tarificación prospectiva, donde se tengan en cuentalas externalidades y se definan normas claras y trans-parentes para la recuperación de los costes de lainfraestructura, se armonicen las normas fiscales(especialmente para el transporte internacional) entremodos de transporte, se garantice la financiación de lainfraestructura, se supriman las subvenciones injustifi-cadas y se apliquen consecuentemente las normassociales y de seguridad.

La siguiente tabla da una visión de conjunto de diferen-tes estrategias de mejora en el ámbito nacional y en elde la UE.

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ESTRATEGIAS DE MEJORA PARA EL MERCADO EUROPEO DEL TRANSPORTEElemento dedistorsión

Instrumentos políticos Implementación y actores principales

Costes externos Internalización de costes externosmediante aumentos de las tarifasexistentes en el transporte o através de nuevos recargos para loscostes relacionados con losaccidentes y el medio ambiente (elnivel de las tasas refleja los costesmedios).

Transporte de mercancías por carretera:recargos para el transporte de mercancías porcarretera, diferenciados por región, red yactuación medioambiental. Punto de partida:revisión prevista de la Directiva sobre laEuroviñeta (UE), también intentos nacionales(Alemania, Reino Unido, Suiza).

Tráfico de viajeros por carretera: enfoque similaral del transporte de mercancías por carretera.Punto de partida: tasas en zonas urbanas conelevada presión medioambiental (Londres).

Transporte aéreo: tarifa de ruta a nivel europeo,considerando los contaminantes ambientales y laintensidad energética. Tasas de aeropuerto enfunción del ruido y las emisiones.

Fiscalidad Iguales normas del IVA:consecuente exención del transporteinternacional para los ferrocarriles

Impuestos sobre la energía:igualdad de impuestos sobre laenergía, especialmente para eltransporte aéreo

Actuación en el ámbito de los ferrocarriles:armonización de las normas del IVA para eltransporte internacional (exención total)

Impuesto sobre el queroseno para el transporteaéreo internacional (relación con lainternalización de los costes externos del cambioclimático).

Tarificación Cambio de impuestos fijos eimpuestos sobre el petróleo porsistemas de tarificación para lascarreteras que tengan en cuenta loscostes externos (accidentes, medioambiente, congestión)

Relación con los costes externos Normas transparentes para la

recuperación de costes, para todoslos modos de transporte

Iniciativas nacionales (ejemplos de mejoresprácticas en países con zonas urbanas y redesde carreteras privatizadas)

Legislación europea para acelerar el cambio delos sistemas de tarificación de infraestructuras.Desarrollo ulterior de la Directiva sobre laEuroviñeta y Directivas sobre interoperabilidad delos sistemas de tarificación.

Inversiones eninfraestructura

Prioridades para el ferrocarril ymodos respetuosos con el medioambiente en todos los paíseseuropeos

Sistema de financiación cruzada,incluidos medios financierosaportados por otros modos (ejemplo:impuesto sobre vehículos pesadosde transporte –VTP- en Suiza)

Nivel nacional: combinación de nuevos sistemasde tarificación (por ejemplo, tarificación de lacarretera) con nuevos regímenes de financiacióny prioridad para las inversiones en el ferrocarril

Nivel europeo: nueva Directiva sobre tarificaciónde infraestructuras y posibilidad de financiacióncruzada intermodal

Aportaciones delsector público

Transporte público: licitacióntransparente de Obligaciones deServicio Público (OSP) en unsistema competitivo

Supresión de subvenciones nojustificadas, como las subvencionescruzadas (cuando la reducción delos precios del transporte esfinanciada por otros servicios)

Nivel de UE: desarrollo ulterior de los paquetesferroviariosSe necesita un régimen de control férreo paraevitar prácticas como el dumping y lassubvenciones a las compañías de bajo coste enlos aeropuertos europeos.

Nivel nacional: esquemas transparentes ymodernizados para la licitación de servicios detransporte público teniendo en cuenta las OSP.Sistemas de tarificación de infraestructurasdiferenciados y transparentes.

Normas sociales yde seguridad

Mayor control de su aplicación ymás penalizaciones en toda Europa(normativa sobre horarios deconducción y de descanso,velocidades, peso máximo)

Normas sociales: definición deniveles mínimos para el horario detrabajo, los salarios y lascondiciones laborales.

Nivel de la UE: agilización de la introducción delsoporte electrónico (tacógrafo)

Nivel nacional: control de la aplicación másestricto, disponibilidad de un marco normativo

Tabla Resumen-1

1. MARCO METODOLÓGICO

1.1. MARCO TEÓRICO DE LAS DISTORSIONES DELMERCADO

Con el fin de establecer un marco metodológicamentesólido para la identificación de distorsiones del merca-do, se presentan algunos principios básicos de teoríade mercado.

Diferenciación del mercado de transportes

En principio, FACORA se basa en un análisis sectorialdel mercado de transportes, que puede subdividirse enmercados para servicios de viajeros y de mercancías.Las condiciones de mercado (acceso, sistemas de tari-ficación, reglamentos, condiciones adicionales) consti-tuyen el centro de atención de FACORA. Dentro deestos mercados, hay que mencionar varios mercadosadicionales que también pueden proporcionar argu-mentos sobre distorsiones, principalmente:* mercados de provisión de la infraestructura: las con-diciones principales (financiación, licitación) formanparte de FACORA;* mercados energéticos: dado que las externalidadesen el sector de la energía constituyen un argumentoprincipal para distorsiones, estas condiciones de mer-cado también se consideran en FACORA;* mercados laborales: las condiciones sociales dentrode los mercados de trabajo del transporte forman partede FACORA;* mercados financieros: juegan un papel importantepara las condiciones de financiación (especialmente,inversiones en infraestructura). Dado que estas condi-ciones suelen ser parte de decisiones públicas, lascondiciones de financiación se considerarán en FACO-RA;* mercado de material rodante: aunque es un mercadoimportante en el sector del transporte, no se incluyenaquí sus posibles distorsiones, pues se supone queson menores1;* otros mercados (es decir, sanidad, agricultura, etc.)no se tienen en cuenta en FACORA.

Las distorsiones del mercado pueden manifestarsecomo intramodales o intermodales, al igual que comonacionales o internacionales. FACORA se centrará enlas intermodales, con especial atención a la situacióndel ferrocarril.Dado que existen diferentes clases de distorsiones delmercado, es necesario identificar las distintas facetasdel problema y establecer un marco basado en la teo-ría económica de la competencia. Esto facilitó la fasede investigación, asegurando una recopilación dedatos más amplia y una clasificación más transparentede posibles soluciones políticas.

Estructura básica

La discusión de las distorsiones del mercado tienecomo punto de partida los objetivos que deberíanalcanzarse en los mercados del transporte. Losobjetivos generales podían ser de naturaleza económi-ca, ecológica, social o política. Estos objetivos puedencompararse con el comportamiento del mercado deltransporte: ¿son las condiciones del mercado suficien-temente firmes como para permitir la consecución delos objetivos, o son necesarias medidas adicionalespara reducir las distorsiones del mercado? En caso deun logro no satisfactorio de los objetivos principales, esnecesario contar con medidas políticas.Desde un punto de vista económico, en lo fundamentalexisten tres niveles de distorsiones competitivas:

Primer nivel: ausencia de intervenciónpolítica/resultados de mercado imperfectos

La teoría económica del bienestar sugiere que unresultado de mercado es eficiente (eficiente en el sen-tido de Pareto) y competitivo concretamente si los mer-cados son completos (no hay externalidades, informa-ción perfecta, etc.) y competitivos. De ahí que la inter-vención sólo esté justificada porque los mercados oson incompletos o no son competitivos, o por cuestio-nes de distribución de ingresos.* Las externalidades son un ejemplo clásico de mer-cados incompletos. La existencia de costes externosindica precios por debajo de las condiciones óptimas,que se traducen en costes sociales marginales. La polí-tica busca estrategias de internalización, basadas prin-cipalmente en instrumentos de tarificación e instrumen-tos fiscales.* Los monopolios naturales resultan visibles princi-palmente en el caso de las infraestructuras del trans-porte. En este caso se aspira a normas estatales y sis-temas de tarificación y financiación estandarizados.* Objetivos sociales adicionales: además de losfallos del mercado, existen razones adicionales para laintervención política, como los objetivos distributivos, lanormativa específica o la protección de actores concre-tos. En el sector del transporte, los ejemplos principa-les son: provisión esencial de transporte para el públi-co con el fin de permitir un acceso general a los servi-cios de transporte (obligaciones de servicio público),protección de los empresarios, seguridad de los viaje-ros o protección de la salud.Estos objetivos no están ligados a un mercado concre-to, porque poseen una motivación política. No puedenalcanzarse mediante las propias fuerzas del mercado.Objetivos específicos, como la prestación básica deservicios de transporte público, pueden asegurarsemediante la financiación de obligaciones de servicio

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público o a través de subvenciones adicionales. Lasnormas sociales y de seguridad pueden garantizarsemediante reglamentos específicos.A este nivel, sólo se producen distorsiones del merca-do entre modos de transporte si no se alcanzan losobjetivos económicos y/o no se internalizan los efectosexternos. La falta de reglamentos sociales o de seguri-dad no se entiende, por tanto, como un fallo del merca-do, sino como un fallo del control de la aplicación(véase tercer nivel).

Segundo nivel: intervención política ineficiente oinjusta

Fallo de reglamentación (la reglamentación fija incen-tivos no deseados que posiblemente requieren norma-tiva adicional): se producen fallos de reglamentación silas propias normas estatales conducen a incentivosnegativos en el mercado que están en conflicto con losobjetivos básicos o, en general, fijan incentivos erróne-os que pueden influir negativamente en la eficiencia delmercado. Se asume que casi todas las regulacionesestatales reducen la eficiencia económica de un modou otro. Estas pérdidas de eficiencia, no obstante, pue-den estar justificadas por objetivos sociales (por ejem-plo, metas ecológicas o socio-políticas). Por tanto, laspérdidas de eficiencia no son por definición fallos de lareglamentación. Los fallos sólo existen allí donde otraregulación o desregulación permite alcanzar, por lomenos, el mismo grado de bienestar y la consecuciónde objetivos con menores efectos secundarios negati-vos. Por eso, es necesario identificar y eliminar distor-siones adicionales innecesarias mediante la reglamen-tación.

En el sector del transporte, los ejemplos principalesson: normas fiscales para el sector del transporte sinuna relación directa con los costes del transporte (porejemplo, disparidades en los tipos impositivos o nor-mas de tarificación); diferentes prácticas de inversión ysistemas de financiación para distintos modos de trans-porte; subvenciones injustificadas sin argumentos con-cretos y ausencia de contratos de servicio con provee-dores de transporte.

A este nivel se dan diferentes condiciones de mercadopara los modos de transporte si las regulaciones noestán justificadas por los argumentos del primer nively/o las regulaciones no son transparentes.

Tercer nivel: insuficiente o desigual aplicación de laintervención política

Fallo de implementación o del control de la aplica-ción: (cuando una reglamentación, en principio, ade-cuada, no se implementa o aplica, o sólo lo hace de

forma insuficiente): los fallos de implementación o deaplicación efectiva deben distinguirse claramente delos fallos de reglamentación. Afectan a la implementa-ción de una reglamentación posiblemente necesaria,que se modifica durante el proceso político de imple-mentación o se transforma de tal modo que no podránalcanzarse los objetivos originales. Los fallos de aplica-ción efectiva también se producen cuando las autorida-des públicas carecen de recursos suficientes para apli-car eficazmente determinadas normas (por ejemplo,reglamentos sobre seguridad vial o períodos de des-canso).En el sector del transporte, los ejemplos principalesson: con frecuencia, las normas sobre seguridad en eltransporte de mercancías por carretera (normativasobre limitación de la velocidad, limitación de pesos yperíodos de descanso) se incumplen a causa de uninsuficiente control en su aplicación.A este nivel, si las regulaciones no se implementanadecuadamente, cambian las condiciones de mercadoy se producen ventajas/desventajas entre modos detransporte.Con respecto a los objetivos generales de política detransporte, se pueden distinguir tres objetivos relevan-tes:

* objetivos económicos: asignación de recur-sos eficiente;* objetivos ecológicos/medioambientales: con-servación de los recursos naturales;* objetivos sociales: los mercados deberían sersocialmente sostenibles (normas de seguridad,normas sobre condiciones laborales, etc.).

Para alcanzar estos objetivos, los tres niveles presen-tados anteriormente pueden resumirse en fallos dereglamentación y fallos de implementación/ aplicaciónde las siguientes intervenciones/regulaciones estata-les:

* fiscalidad,* tarificación,* inversiones en infraestructura,* obligaciones de servicio público, subvencio-

nes,* normas sociales y de seguridad.

Partiendo de esta estructura, en la tabla siguiente sesintetizan las distorsiones del mercado fundamentalesen los temas más importantes:

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DISTORSIONES EN EL MERCADO DEL TRANSPORTEObjetivo de la intervención delEstado y clase de distorsiones

del mercado:

Intervención del Estado/reglamentación

Fallo de reglamentación Fallo de implementación/deaplicación

Fiscalidad General: el sistema impositivono está teniendo en cuenta lasexternalidades

Diferencias en el IVA Diferencias en los impuestos

sobre el combustible (tanktourism)

Diferencias en el impuestosobre la renta

Exenciones fiscales a causade acuerdos internacionalesen materia impositiva

Evasión de impuestossobre el combustible(especialmente losvehículos pesados detransporte que circulancon fuel oil)

Evasión del impuestosobre la renta

Tarificación Diferencias en la tarificaciónpor el uso de la infraestructura

Diferentes cuotas de coberturade los costes

Regulación del acceso a la red

Evasión de peajes Deficiencias en la

aplicación (cobro depeajes)

Disparidades en el accesoa la infraestructura(acceso injusto y provisiónde servicios adicionalespara nuevos operadores)

Objetivos económicos noalcanzados, a causa de fallosdel mercado:

existencia de costesexternos (dañosmedioambientales,externalidades de losaccidentes, congestión)

monopolio natural sobre lainfraestructura

Inversiones/reinversiones eninfraestructura

Diferentes normas definanciación para diferentesmodos

Diferentes normaspresupuestarias

Tratamiento desigual delos gastos de inversiónpara diferentes modos(podría derivar en unamenor capacidad deatracción de la red)

Tratamiento desigual en loreferente a reinversiones(podría conducir aldeterioro de las redesexistentes)

Fiscalidad véase más arriba véase más arriba

Tarificación véase más arriba véase más arriba

Objetivos medioambientales/económicos no alcanzados, acausa de:

fallo del mercado:existencia de costesexternos

fallo de reglamentación/deaplicación: se exceden loslímites de exposición

Límites deexposición

Posiblemente normasmedioambientales diferentes

Insuficiente práctica decontrol de las normasexistentes

Aportaciones/subvenciones delsector público

Diferentes reglamentosrelativos a pagos paraservicios públicos

- subvenciones- prácticas de subvención

cruzada- subvenciones encubiertas

Diferente tratamiento delos distintos modos detransporte

Bajo grado detransparencia

Normas sociales Diferencias en las normassociales

Diferencias en las condicioneslaborales y en la normativa deseguridad en el trabajo

Insuficiente control de laaplicación de las normassociales

Empleo ilegal

Objetivos sociales noalcanzados, a causa de:

Fallos de reglamentación oaplicación: igual acceso amedios de transporte/transporte público

Fallos de reglamentación:diferentes normas socialesy condiciones laborales endistintos modos detransporte

Fallos de control de laaplicación: normas deseguridad Regulaciones de la

seguridad Diferencias en las normas de

seguridad Insuficiente aplicación de

los límites de velocidad/depeso

Insuficiente control yaplicación de lasregulaciones sobre eltiempo de conducción y eltiempo de descanso

Tabla 1

1.2. EL PAPEL ESPECÍFICO DEL TRANSPORTEPÚBLICO

Los sistemas de transporte (carretera, ferrocarril, avión,navegación interior) difieren en lo referente a su marcoinstitucional, su grado de liberalización, su relaciónentre servicios de infraestructura y servicios de trans-porte, y su estructura de costes. Dentro del sector deltransporte, el público (especialmente el ferrocarril)posee algunas características específicas que justifi-can un tratamiento también específico. Éstas puedenresumirse como sigue:

Características específicas de la producción y dise-ño industrial

* Debido a su naturaleza de producción a gran escalay al carácter agrupador del transporte, el sector ferro-viario se enfrenta a un coste medio decreciente en lossectores no congestionados de la red: según la teoríaneoclásica del bienestar, la asignación de demanda detransporte adicional al transporte público es eficientecuando los costes marginales están próximos a cero.Pero esto no se cumple en el caso de cuellos de bote-lla con altos costes de escasez, ni en situacionesdonde no es posible incorporar unidades de tráfico adi-cional para alcanzar un nuevo nivel de producción, porejemplo, añadiendo nuevas conexiones.* En cuanto a la cobertura de los costes totales de pro-ducción, el transporte público se enfrenta a desventa-jas en cuanto a la flexibilidad y la asignación apropiadade costes fijos.* Diseño industrial: en comparación con otros modos,el sector ferroviario en su totalidad afronta reglamenta-ciones específicas en seguridad. Esto podría conducira niveles de seguridad muy altos (y a bajos costesexternos en cuanto a accidentes), pero también a cos-tes adicionales en seguridad, dado que los accidentesimportantes son más graves para la opinión pública. Lomismo sucede en el sector del transporte aéreo. Engeneral preocupa que el nivel de seguridad exigido alferrocarril sea mucho más alto que el exigido a otrosmodos: por ejemplo, en la mayor parte de la red britá-nica se impusieron restricciones de velocidad muyseveras tras la muerte de cuatro personas en Hatfield,pero ésta es la cifra de personas fallecidas en la red decarreteras británica durante una mañana cualquiera.Las normas de seguridad de los distintos modos detransporte deberían someterse al adecuado análisiscoste-beneficio.Estos rasgos no son distorsiones del mercado, dadoque se basan en las características específicas de laproducción de servicios de transporte. No obstante,podrían constituir un obstáculo para una producción deservicios flexible, en caso de que hubiera que optar porsistemas independientes de transporte. En lo referente,

por ejemplo, a la aplicación de reglamentos específi-cos, los sistemas de transporte privados (como eltransporte por carretera) son mucho más rápidos enadoptar (si les es útil) o evitar (si no es deseada) unareglamentación.

Características del servicio

* Obligaciones del horario: el transporte público estáobligado a realizar los servicios de transporte anuncia-dos, aunque no exista una demanda específica o éstasea débil. La provisión del servicio es, por tanto, menosflexible que en el sector privado.* Características de la red: el transporte público combi-na redes mediante definición de horarios y asignacio-nes de surcos horarios (política de hubs). Aunque estopudiera producir ventajas (economías de alcance), lossistemas de transporte público resultan más vulnera-bles dentro de mercados liberalizados, dado que losmás aprovechados pueden alterar estas ventajas.* Obligaciones de servicio público: los sistemas detransporte público facilitan una movilidad esencial paralos individuos y, por ello, son parte importante en lacadena de transporte. Estas obligaciones de serviciopúblico se basan en la voluntad política y deberían serfinanciadas por contratos de servicio transparentesdentro de unos mercados competitivos.* El comportamiento de los servicios de transportepúblico en materia ecológica y de seguridad es nota-blemente mejor que el de otros sectores del transporte.Estas características pueden producir posibles distor-siones del mercado, dado que dependen de que la nor-mativa sea justa y de que la asignación de los mediosde financiación sea transparente.

Características del mercado

* Debido a su estructura de producción, los mercadosson bastante inflexibles. El libre acceso de terceraspartes y, por tanto, un rápido incremento en la eficien-cia, son más difíciles de alcanzar que en otros merca-dos de transporte. Ejemplos significativos son los pro-blemas de interoperabilidad que se producen, como laexistencia de distintos sistemas de seguridad nacionaly diferentes e incompatibles sistemas de electricidad(distinto voltaje).* Los mercados de transporte público suelen tenerenfrente a sindicatos fuertes, que garantizan un altonivel salarial y seguridad en el empleo. Por otro lado,es más difícil que se produzcan reacciones flexibles delmercado.Estas características pueden conducir a posibles dis-torsiones del mercado, dado que otros modos de trans-porte (privados) suelen tener más libertad y flexibilidad,pero se comportan peor en el ámbito de las normassociales.

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Marco político

* El transporte público es, por definición, “público”.Cada inversión en infraestructura, cada cambio en laprovisión de servicios de transporte y en la estructuratarifaria conduce a una discusión política que entorpe-ce la adopción de soluciones de transporte eficientes ypodría producir un coste adicional que el mercado noes capaz de soportar. Además, los ciclos políticos acorto plazo normalmente no conducen a inversionesferroviarias estables a largo plazo.* La naturaleza inicial de la propiedad (compañías detransporte de propiedad y gestión estatales) condujo aprocesos faltos de transparencia y contratos de servi-cio imprecisos entre compañías de transporte y autori-dades públicas. Esto podía producir, a su vez, costesadicionales. La situación descrita está cambiando den-tro del proceso de liberalización ferroviaria. Los servi-cios de transporte públicos y privados están separados.Las obligaciones de servicio público están dominadaspor procesos transparentes que tienen en cuenta solu-ciones competitivas.En el pasado, estas características han producido cos-tes adicionales para los ferrocarriles y, por tanto, pro-blemas financieros y soluciones ineficientes de provi-sión de servicios de transporte.

Conclusión

Para generar e interpretar los indicadores FACORA, espreciso considerar el papel específico del transportepúblico (en particular, del ferrocarril) en el mercado y enel marco político:* Pueden justificarse posibles ventajas para los ferroca-rriles en lo referente a la fiscalidad y la tarificación,dado que la adopción de decisiones no transparentes,determinadas por la política, ha conducido a una situa-ción en la que los ferrocarriles no pueden cubrir suscostes. Esto también podría ser cierto para otros secto-res. En consecuencia, tienen que examinarse cuidado-samente las subvenciones “encubiertas”.* Diferentes subvenciones para los ferrocarriles puedenjustificarse por un hecho similar. Un criterio muy impor-tante es la transparencia: si las nuevas subvenciones ylas que están en marcha para diferentes modos detransporte no están claramente definidas para obliga-ciones de servicio específicas, normalmente aparecendistorsiones del mercado.* Las desventajas del ferrocarril (en lo referente a laactuación en materia social y de seguridad) deberíandefinirse sin ambages como distorsiones del mercado.

1.3. INDICADORES FACORA

Los siguientes indicadores se utilizarán para analizarlos mercados de transporte en el tráfico de viajeros ymercancías, tanto nacional como internacional, y paraidentificar posibles distorsiones del mercado. Se hantenido en cuenta los siguientes requisitos para laselección de los indicadores:* Los indicadores tienen que ser cuantificables y espreciso disponer de datos básicos (al menos para paí-ses seleccionados y los modos de transporte másimportantes),* Se deben cubrir todas las cuestiones relevantes quese refieran a distorsiones del mercado,* El conjunto de indicadores tiene que ser conciso yclaro.La tabla siguiente aporta una visión de conjunto de losindicadores seleccionados para identificar distorsionesen el mercado de transporte:

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11

INDICADORES FACORACuestión Indicadores

Externalidades • Costes externos medios relacionados con los accidentes y el medioambiente por viajero-km/tonelada-km, diferenciados por componentesde coste (excluidos los costes de congestión).

• Costes marginales por categoría de coste (externalidades,infraestructura, congestión y operación) y situación del tráfico(urbano/interurbano, congestionado/no congestionado).

Fiscalidad • Total impuestos del transporte nacional e internacional:- impuestos sobre la energía (impuesto sobre la energía por MJ)- IVA- Impuestos sobre los vehículos (impuestos de circulación, de

matriculación, de adquisición), especialmente relevantes para elsector del transporte por carretera.

• Otros impuestos relevantes (tiendas libres de impuestos, etc.)Tarificación • Cánones por el uso de la infraestructura en el transporte de viajeros y

mercancías.• Cánones por el uso de la infraestructura y tasas variables destinadas

a financiar el transporte (por viajero-km/tonelada-km).• Cánones por el uso de la infraestructura y tasas variables

comparadas con los costes externos medios relacionados con losaccidentes y el medio ambiente (por viajero-km/tonelada-km).

• Recuperación de costes de la infraestructura comparada con loscostes externos medioambientales y de accidentes (comparación devalores totales).

• Ratio de recuperación de costes de la infraestructura por categoría dered (recuperación neta de la red principal frente a la recuperaciónneta de la red total).

Inversiones eninfraestructura

• Evolución de los gastos en infraestructura para todos los modos(serie temporal a largo plazo).

• Cuota de inversiones en infraestructura (ferroviaria) del transportepúblico con respecto a las inversiones en infraestructura totales(principalmente carretera).

• Inversiones en infraestructura comparadas con la división modal(cuota de transporte público)/inversiones en infraestructura porviajero-km/tonelada-km para países seleccionados.

• Inversiones en infraestructura por kilómetro de red (ferrocarril ycarretera) para países seleccionados.

Aportaciones delsector público

• Aportaciones totales del sector público:- Aportaciones totales del sector público (= aportaciones para

infraestructuras, ayudas estatales distintas a las compensacionespor obligación de servicio público, créditos y amortización dedeudas de años recientes)

- Subvenciones totales por viajero-km/tonelada-km.• Pagos de indemnizaciones por obligación de servicio público =

subvención no “real”• Cuota de subvención cruzada desde sectores de actividad

secundarios hasta el sector de actividad central dentro del TransportePúblico (descripción cualitativa).

• Subvenciones medias por viajero-km/tonelada-km.Normas sociales yde seguridad

• Aplicación de normas sociales y de seguridad• Incumplimiento de normas sociales y de seguridad• Diferentes niveles salariales en el transporte ferroviario y de carretera

Tabla 2

2. RESULTADOS

Los resultados se estructuran en función de los indica-dores definidos. Cada ejemplo de distorsiones del mer-cado y/o tratamiento desigual de diferentes medios detransporte en lo referente a impuestos, sistemas detarificación o inversiones en infraestructura se discutiráen detalle, de acuerdo con la siguiente estructura:* Datos: se presentan datos para corroborar los res-pectivos argumentos. En principio, la comparacióncuantitativa de medios de transporte y países destaca-rá la dimensión del mercado que afecta a la cuestiónconcreta.* Conclusiones: se plantean las razones por las cua-les determinados medios de transporte están en des-ventaja en el mercado del transporte.* Ilustración: partiendo de ejemplos de la vida real, seilustran distorsiones del mercado. Con este fin se lleva-ron a cabo cálculos por corredor para diferentesmedios de transporte, con comparación de los costesde diferentes alternativas. En conjunto, se eligieroncuatro corredores que cubren el transporte de viajerosde larga y media distancia (París-Viena, París-Bruselas), así como el transporte de mercancías delarga distancia (Rotterdam-Basilea, Colonia-Milán).

2.1. EXTERNALIDADES

Observaciones generales sobre externalidades,tarificación y subvenciones

Al igual que en otras muchas actividades económicas,el transporte causa efectos diversos a sectores de lasociedad que no participan en esa actividad concreta.En caso de que estos efectos sociales no estén inter-nalizados por medidas fiscales o reguladoras adecua-das, que compensen directamente el nivel de costessociales causados, reciben el nombre de “externos”. Esdecir, no son tenidos en cuenta cuando se toma la deci-sión de realizar o no un recorrido y cómo realizarlo; portanto, existen distorsiones del mercado.La respuesta a estas desigualdades en el nivel de cos-tes externos originados por diferentes modos o secto-res económicos puede ser: o bien internalizar los cos-tes externos mediante medidas políticas, o incentivarmediante compensaciones/recompensas a aquellossectores que causan menos externalidades. Así, lacuestión de las externalidades está estrechamente vin-culada al diseño de políticas de precios, ayudas estata-les y normativa. Dependiendo del grado de implicaciónde las partes afectadas, se puede distinguir entre dosniveles de costes externos:* por un lado, efectos externos para el usuario, perointernos para el sistema y* por otro, efectos externos para el sistema.

La primera categoría contiene externalidades de lacongestión y partes de externalidades de los acciden-tes, dado que estos costes son asumidos principalmen-te por otros usuarios del mismo modo de transporte.Por ello, una comparación de costes entre los modosno es indicación per se de distorsiones del mercadoentre el modo de transporte en cuestión y otros modoso sectores económicos.Frente a esto, la segunda categoría, que comprende lacuota restante de costes relacionados con los acciden-tes, contaminación y efectos del cambio climático,molestias por el ruido, fuerte impacto ambiental, proce-sos anteriores y posteriores, etc., está afectando a ter-ceras partes. En este caso, la comparación de costesexternos entre diferentes sectores económicos omodos de transporte indica distorsiones del mercadoque afectan a la justicia y equidad entre los modos detransporte, por un lado, y entre el transporte y otraspartes de la economía, por otro lado.Dependiendo de la meta política planteada, existen dosformas básicas de expresar externalidades: como cos-tes totales y costes medios, por una parte, y como cos-tes marginales. En caso de que la equidad sea la metapolítica dominante, los costes medios son el indicadorapropiado para comparar sectores económicos omodos entre sí, mientras que los costes externos mar-ginales tienen que aplicarse en caso de que se preveauna asignación lo más eficiente posible de la demandaa la infraestructura existente.

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2.1.1. COSTES EXTERNOS MEDIOS RELACIONA-DOS CON LOS ACCIDENTES Y EL MEDIO AMBIEN-TE

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Figura 1: costes externos medios en 2000 (UE 17) por medios de transporte y categoría de costes: transporte deviajeros. Fuente: INFRAS/IWW (2004). Valoración de emisiones de CO2: 20 €/t en Cambio climático - escenariobajo y 140 €/t en Cambio climático - escenario alto.

Figura 2: costes externos medios en 2000 (UE 17) por medios de transporte y categoría de costes: transporte de Mercancías.Fuente: INFRAS/IWW (2004). Valoración de emisiones de CO2: 20 €/t en Cambio climático - escenario bajo y 140 €/t enCambio climático - escenario alto.

Ruido

Cambio climático (diferencia escenario bajo/alto)

Impacto ambientalEfectos urbanos

AviónFerrocarril

AccidentesContaminaciónProcesos anteriores y posterioresCambio climático (escenario bajo)

COSTES EXTERNOS MEDIOS: VIAJEROS 2000

€ por 1.000 viajeros-km

Automóvil Autobús

COSTES EXTERNOS MEDIOS: MERCANCÍAS 2000

€ por 1.000 toneladas-km

Mercancías por carretera Ferrocarril Avión Barco

Accidentes RuidoImpacto ambientalEfectos urbanos

Cambio climático (diferencia escenario bajo/alto)

ContaminaciónProcesos anteriores y posterioresCambio climático-escenario bajo

ConclusionesTanto en el tráfico de viajeros como en el de mercancí-as, los costes externos del ferrocarril son considerable-mente inferiores a las externalidades causadas por eltransporte por carretera y la navegación. En el trans-porte de viajeros, el avión puede tener mejores resulta-dos que los restantes modos, pero esto depende con-siderablemente de la evaluación económica de las emi-siones de gases de efecto invernadero.

Estas diferencias requieren una corrección a través depolíticas de internalización específica. En la mayoría delos casos se trata de instrumentos de tarificación,acompañados por la aplicación efectiva (por parte de lapolítica reguladora) de una mejora adicional de las nor-mas técnicas del transporte por carretera y aéreo.

Ilustración:

La Figura 3 presenta el nivel de costes externos paracuatro corredores europeos en el transporte de viajerosy mercancías. El nivel de costes externos se ha deter-minado con la media de los países que figura en elinforme de INFRAS/IWW (2004). Los ejemplos no tie-nen en cuenta efectos de la demanda derivados de lainternalización de costes externos, pues están concebi-

dos solamente para presentar la importancia de ciertasdistorsiones del mercado en relación con el coste deltransporte y los niveles de precios actuales.

Los componentes de los costes externos consideradosen la Figura 3 comprenden todos los elementos decoste tratados en INFRAS/IWW (2004), a saber: acci-dentes, ruido, contaminación, cambio climático, proce-sos anteriores y posteriores, impacto ambiental y efec-tos urbanos (véanse las Figuras 1 y 2). Los costes decongestión y los costes de infraestructura no cubiertosse excluyen de la consideración a causa de su diferen-te naturaleza2.

Las ilustraciones respaldan la afirmación anterior de lacompatibilidad medioambiental relativa del transporteferroviario. En comparación con los costes externos dela carretera, el transporte aéreo y la navegación a lolargo de los corredores seleccionados, los del transpor-te ferroviario oscilan entre el 15 y el 25% de las exter-nalidades de la carretera, y ascienden a alrededor del30% de las del avión. Las diferencias se van reducien-do si se excluyen los costes relacionados con los acci-dentes o se elige un valor monetario inferior por tonela-da de CO2.A lo largo de los corredores, los costes externosascienden al 50% de costes de operación en el tráfico

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Figura 3: costes de operación, incluidos gastos corrientes, depreciación de los vehículos e impuestos no relacionados con eltransporte. Impuestos sobre costes operativos y peajes, incluidos impuestos sobre el combustible, IVA del mismo, impuesto decirculación de los vehículos e IVA de los peajes en el transporte de viajeros. El IVA se omite en el transporte de mercancías,pues es irrelevante para los clientes. Otros costes externos son: ruido, contaminación, cambio climático (escenario alto), impac-to ambiental y procesos anteriores y posteriores.

COSTES POR OPERACIÓN, IMPUESTOS, COSTES DE ACCIDENTES Y COSTES EXTERNOS PORCORREDOR Y MODO

€/trayecto€/tonelada

Carretera Ferrocarril Avión Carretera Ferrocarril Avión HGV UCT HGV Ferrocarril Naveg. Int.

París-Viena París-Bruselas Colonia-Milán Rotterdam-Basilea

Transporte de viajeros (€/trayecto) Transporte de mercancías (€/tonelada)

Costes de operación netosImpuestos sobre costes de operación y peajesOtros costes externos

Cánones de uso de infraestructura netos

Costes externos de accidentes

de automóviles, al 25% en los servicios ferroviarios deviajeros y al 60% en la aviación. En el transporte demercancías, la relevancia de los costes externos esaún mayor. Su nivel se ha calculado en hasta un 80%en el transporte por carretera, hasta el 100% en eltransporte marítimo y hasta el 130% de los costes deoperación en la navegación interior. No obstante, comose ha afirmado más arriba, la compatibilidad medioam-biental relativa de los modos de transporte dependemucho de las tasas de ocupación y, en particular, de lavaloración de las emisiones de gases de efecto inver-nadero.

2.1.2. COSTES MARGINALES POR SITUACIÓN DELTRÁFICO

Introducción

Al discutir la eficiencia de los modos de transporte, laconsideración únicamente de cifras de costes mediospuede resultar engañosa. Como muestra el texto ante-rior sobre costes externos medios, la actual ocupaciónde las infraestructuras, la geografía y las estructuras depoblación, las tecnologías de vehículos y de la infraes-tructura, la hora del día y otras características específi-cas juegan un papel decisivo para determinar el nivelde costes medios. En contraste, el concepto de costesmarginales responde a la pregunta de qué ocurre si seañade al sistema una unidad de tráfico. En caso decapacidad de transporte no utilizada del vehículo/tren,estos costes serán relativamente bajos; por ejemplo, elagregar otro vagón a un tren o el incrementar el gradode ocupación de los vehículos existentes tiene escasoefecto sobre el funcionamiento del sistema. Unos bajoscostes sociales marginales indican que el trasvase detráfico hacia el modo correspondiente produce unbeneficio social.

Sin embargo, la aplicación, teóricamente bien fundada,de una tarificación basada en los costes sociales mar-ginales y de su nivel óptimo de bienestar se enfrenta auna serie de dificultades en la práctica. En primer lugar,los precios deberían reflejar, teóricamente, los costesmarginales actuales de cada movimiento, es decir,deben variar según la hora del día, el tramo de lainfraestructura, la tecnología de los vehículos y el com-portamiento de conducción. Así, los sistemas de tarifi-cación se volverían muy complejos e incluso imprede-cibles para los usuarios. Además, deben elevarse losprecios de los costes sociales marginales en todos lossectores económicos, se tienen que conocer exacta-mente las funciones de preferencia de cada participan-te y los usuarios han de comportarse de manera racio-nal, además de poseer una visión global completa detodas las alternativas y sus costes. Dado que ningunode estos requisitos se cumple en la realidad, el carác-

ter óptimo de la tarificación basada en los costes socia-les marginales sigue siendo muy cuestionable. No obs-tante, los valores de los costes sociales marginalesaportan importante información para la definición depolíticas de tarificación adecuadas.

En contraste con el apartado anterior sobre costesmedios, éste incluye los costes de infraestructura ycongestión. Se tienen en cuenta los costes marginalesde infraestructura porque su diferencia con los costesmedios es destacable, y en un marco de costes margi-nales, la naturaleza de la congestión no suele contra-decir la naturaleza de otras categorías de costes, comoocurre en el caso de los costes medios.

Conclusiones

Para las diferentes categorías de costes, la Tabla 3 per-mite las siguientes afirmaciones:

* Mientras que los costes medios de la infraestructurapor viajero-kilómetro vienen a ser los mismos en redesmuy densas, los costes marginales de la infraestructu-ra ferroviaria son alrededor de cuatro veces más bajosque los de los recorridos en automóvil. Así, las redes deinfraestructura existentes podrían utilizarse más efi-cientemente transfiriendo tráfico de la carretera alferrocarril. En contraste, el tráfico de mercancías nomuestra grandes diferencias entre carretera y ferroca-rril.* La congestión es muy relevante para el transporteaéreo y de carretera. Con un sistema de tarificaciónbasada en el nivel óptimo de bienestar de tipo neoclá-sico, que optimiza la eficiencia en la asignación del usode la infraestructura, estos modos se enfrentarían aincrementos de costes significativos. No obstante, estodepende mucho del lugar y de la hora del día. En rela-ciones en que los ferrocarriles constituyen una alterna-tiva atractiva al tráfico de carretera y el avión, podríancontribuir a reducir la congestión de esos modos.* Los costes marginales del ruido para el transporteferroviario tienden a ser inferiores a los costes medios;no ocurre lo mismo para el transporte aéreo y porcarretera.* Para la contaminación, el cambio climático y los acci-dentes3, los costes marginales tienen una magnitudsimilar a los costes medios y, por eso, los argumentosdel apartado anterior sobre los costes medios tambiénson válidos en este caso.

15

16

Tabla 3: SMC = costes sociales marginales a corto plazo, AC = costes medios, LDV = vehículo ligero de transporte, HGV =vehículo pesado de transporte (Fuente: INFRAS/IWW 2004, UNITE)

RESULTADOS GLOBALES: COSTES MARGINALES€/1.000 viajero-km/tonelada-km

Carretera Ferrocarril Avión Nave-ga-ción

Auto-móvil

Auto-bús

Moto-cicleta

LDV HGV Viaje-ros

Mer-can-cías

Viaje-ros

Mer-can-cías

Mer-can-cías

Infraestructura 1) SMCAC

0,5-3,620

-3,3

-10

-30

0,05-518

0,1-143

1,6-384

--

--

--

Congestión 2) SMCAC

0-3011 2 - 28

0-105,3

0-34

--

16-606,5

- -

Accidentes 3) SMCAC

10-9030,9

1-72,4

36-629188,6

10-11035,01

0,7-124,75

-0,74

--

-0,37

--

-0

Ruido 3) SMC

AC

0,1-13

7,40

0,05-4,60,38

0,3-33

15,90

2,4-307

22,54

0,25-32

2,43

0,1-1,64,01

0,1-1,1

1,58

0,1-4,0

1,88

0,1-4,3

2,01

0

0,00

Contaminación3)

(costes para lasalud)

SMCAC

5,7-4510,1

12-1816,9

3,23,3

15-10077,6

33,534,0

5,15,1

7,47,4

0,20,2

1,81,8

8,88,8

Cambioclimático 3)

SMC

AC

1,7-27

17,6

0,7-9,5

8,3

1,7-12

11,7

8,2-57

57,4

1,8-13

12,8

0,3-7,15,9

0,4-5,3

3,2

6,6-46

46,2

34-236

235,7

4,3

4,3

Impacto ambien-tal 3)

SMC

AC

0-2,1

2,87

0-1,3

0,69

1,9

2,07

10,9

10,9

0,8

2,03

0,7-1,20,58

0,1

0,3

1,1

0,75

6,53,77

0,80,78

Efectosurbanos 3)

SMCAC

1,1-9,61,6

0,1-2,20,4

0,7-7,11,1

3,0-325,2

0,9-7,11,1

01,3

00,5

00

00

00

Procesosanteriores yposteriores 3)

SMC

AC

2,0-4,1

5,2

2,6-6,0

3,95

1,3-2,7

2,98

13-23

22,44

3,6-7,4

7,36

0,9-8,33,22

0,2-1,7

2,44

0,8-0,9

0,99

6,3-8,1

7,38

0,8-1,8

3,27

1) Fuente UNITE D5 (costes medios) y UNITE D10 (costes marginales). – 2) Fuente: UNITE D5 (costesmedios por retrasos para Alemania) y UNITE D7 (costes marginales). – 3) Fuente: INFRAS/IWW (2004)

Ilustración

La Figura 4 presenta los cambios estimados en los cos-tes del transporte a lo largo de los cuatro corredores acausa de la introducción de los costes sociales margi-nales, excluyendo e incluyendo los costes de conges-tión, además de los actuales niveles impositivos y pea-jes por el uso de la infraestructura. La sustitución de lossistemas de tarifas actuales por sistemas de tarifica-ción basada en los costes sociales marginales totales,incluidos los cánones marginales de la infraestructura,se discutirán en el apartado 2.3, más adelante.

Los costes sociales marginales dependen mucho de la situación imperante del tráfico y, por tanto, cambian conla hora del día y la localización. Por eso, la presenta-ción de “costes sociales marginales medios” como lade la Tabla 3 carece de información sustancial necesa-ria para fijar sistemas de tarificación apropiados, basa-dos en los costes sociales marginales a corto plazo.Sin embargo, la presentación de costes marginales porcorredor constituye una indicación de en qué magnitudse desarrollarían los precios para los usuarios si seintrodujera una tarificación basada en los costes sociales marginales.

La figura revela que en casi todos los casos, el trans-porte por carretera y el transporte aéreo se enfrentarí-an a un mayor incremento de costes que el ferrocarrilsi se aplica un sistema de tarificación acorde con elprincipio de los costes sociales marginales a cortoplazo. En el transporte de viajeros, estos incrementosson ligeramente más altos en la carretera (+10%) queen el ferrocarril (de +3% a +8%), pero ambos sonmucho más bajos que el incremento de costes a que seenfrenta el avión (de +15% a +31%) si se excluyen loscostes de congestión. Si se incluye la congestión, lamayor eficiencia de los ferrocarriles se expresa incluso

con mayor claridad. Estas relaciones son similares enel transporte de mercancías, pero aquí la navegacióninterior es la que más se beneficiaría de la introducciónde cánones para las externalidades sociales margina-les.El mensaje principal del gráfico de la Figura 4 es quelos ferrocarriles ganarían cuota de mercado con laintroducción de precios para los costes sociales margi-nales. Pero entonces hay que ocuparse de la cuestiónde la cobertura de los costes.

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Figura 4: IC/EC = Inter-city / Euro-city; HGV = vehículo pesado de transporte; UCT = transporte combinado no acompañadoferrocarril-carretera; RWL = carga de vagón ferroviario.

COSTES DE OPERACIÓN, IMPUESTOS Y COSTES SOCIALES MARGINALES, EXCLUIDOS E INCLUIDOS LOSDE CONGESTIÓN, POR CORREDOR Y MODO

€/trayecto€/tonelada

Automóvil IC/EC Avión Automóvil Tren A.V. Avión HGV UCT HGV RWL Naveg. int

París-Viena París-Bruselas Colonia-Milán Rotterdam-Basilea

Transporte de viajeros (€/trayecto) Transporte de mercancías (€/tonelada)

Costes de operación netosImpuestos sobre costes de operación y peajesCostes sociales externos marginales, incl. de congestión

Cánones de uso de infraestructura netosCostes sociales externos marginales, excl. de congestión

1) Enfoque de costes marginales de congestión, manejando los valores de costes temporales medios de UNITE (2003)

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2.2. IMPUESTOS

2.2.1. DIFERENTES TIPOS IMPOSITIVOS DEL IVAEN EL TRANSPORTE NACIONAL E INTERNACIO-NAL

Figura 5: Observaciones: 1) Dinamarca: exención del IVA, sólo servicios de autobuses turísticos se gravan con un 25% deIVA; 2) Irlanda: exención del IVA; 3) Reino Unido: tipo cero del IVA (IVA soportado deducible). Fuente: Comisión de la UE 2003b.

Figura 6: tipos impositivos del IVA en el transporte internacional de viajeros. Observaciones: 1) tipo cero del IVA (IVA soportadodeducible). 2) Alemania: para servicios de transporte por carretera, ferrocarril y navegación interior de hasta 50 km, tipo imposi-tivo del IVA reducido (7%).

TIPOS IMPOSITIVOS DEL IVA EN EL TRANSPORTE NACIONAL DE VIAJEROS

Tipo del IVA en %

AUSTRIA

BELGICA

DINAMARCA

FINLA

NDIA

FRANCIA

ALEMANIA

GRECIA

IRLA

NDA

ITALIA

LUXEMBURGO

HOLANDA

NORUEGA

PORTUGAL

ESPAÑA

SUECIA

SUIZA

REINO U

NIDO

Ferrocarril Carretera Avión Navegación interior Transporte marítimo

AUSTRIA

BELGICA

DINAMARCA

FINLA

NDIA

FRANCIA

ALEMANIA

GRECIA

IRLA

NDA

ITALIA

LUXEMBURGO

HOLANDA

NORUEGA

PORTUGAL

ESPAÑA

SUECIA

SUIZA

REINO U

NIDO

TIPOS IMPOSITIVOS DEL IVA EN EL TRANSPORTE INTERNACIONAL

Tipo del IVA en %

Ferrocarril Carretera Avión Navegación interior Transporte marítimo

Conclusiones

Ferrocarriles, transporte por carretera y transporteaéreo tienen un trato desigual en lo referente al IVA deltransporte internacional de viajeros. Mientras que eltransporte aéreo queda, por consiguiente, exento deIVA en relaciones de transporte internacional, los clien-tes del ferrocarril pagan -dependiendo del país- por laparte nacional de una relación internacional, el tipo deIVA nacional correspondiente aplicado sobre los pre-cios del billete y el transporte. Además, algunos países(por ejemplo, Alemania) aplican impuestos tambiénsobre los servicios en tránsito, tanto de ferrocarril como de carretera. Dependiendo del nivel del IVA nacional,esto da lugar a que los precios de mercado de los ser-vicios ferroviarios resulten más altos en comparacióncon el transporte aéreo y, por tanto, origina desventa-jas competitivas en el mercado del transporte.

No obstante, los reglamentos del IVA en Europa sonbastante diferentes en cada país, especialmente en loreferente a servicios internacionales e interiores de laUE. Mientras que, en casi todos los países, los servi-cios de transporte internacionales (fuera de la UE)están exentos de obligaciones de IVA, los serviciosinteriores de la UE están gravados con tipos de IVAestándar o reducidos.

Una discriminación del transporte ferroviario en lo refe-rente a los reglamentos del IVA sólo es evidente enaquellos países donde los servicios ferroviarios estánobligados a pagar IVA mientras otros modos (especial-mente el transporte aéreo) no lo están -por ejemplo,Austria, Bélgica, Francia (en cierta medida), Alemania,Grecia, Suiza (en cierta medida), Holanda, España-.Sin embargo, estas distorsiones son relevantes sobretodo en mercados donde existe una competencia signi-ficativa entre el transporte ferroviario y el transporteaéreo. Esto es especialmente cierto en CorredoresFerroviarios de Alta Velocidad, en distancias medias(alrededor de 500 km).

Los reglamentos del IVA en el transporte de mercancí-as son mucho menos relevantes, dado que el IVAsoportado es deducible.

Ilustración

La siguiente figura muestra los costes de operación deltransporte de viajeros en los dos corredores París-Viena y París-Bruselas en la situación actual (barraizquierda) en una situación en la que el transporteaéreo se grava con el tipo medio del IVA aplicado aotros medios de transporte (tipos del IVA del transportepúblico, barra central) y una situación hipotética en la

que tanto la carretera como el ferrocarril y el transpor-te aéreo se gravan con tipos estándar del IVA (como eltransporte particular de viajeros por carretera, tipos delIVA no reducidos para el transporte aéreo y ferroviario,barra derecha).

La Figura 7 muestra que el transporte aéreo y (enparte) el ferrocarril tienen ventajas en lo referente a laaplicación del IVA en comparación con el transporteparticular por carretera. Los billetes ferroviarios se gra-van con tipos de IVA reducidos en determinados países(por ejemplo, Alemania, Austria, Bélgica, etc.). En eltransporte aéreo, actualmente no se aplica IVA en nin-gún caso.

En dos escenarios se analiza el efecto que tendría enel transporte aéreo la introducción de un tipo de IVAsobre los costes del trayecto. La introducción de un tipode IVA medio en el transporte público de los respecti-vos países conduciría a un incremento de los costesdel trayecto en el transporte aéreo de entre 5,7 y11,4%. Si todos los modos de transporte se gravan conel IVA nacional estándar, los costes del trayecto en eltransporte aéreo se incrementarían en alrededor del18-20% y en el ferroviario en alrededor de 8-16%,dependiendo del correspondiente corredor.

El efecto neto en lo referente a los costes de produc-ción para el ferrocarril, de la introducción del IVA en eltransporte aéreo, sería, (dependiendo de la relación),del orden del 5-10%. En consecuencia, una exclusiónde todos los servicios de transporte internacionales delIVA conduciría a reducciones de los precios en el trans-porte por carretera y ferroviario, siendo la reducción deltransporte por carretera considerablemente más alta(en torno al 15%) que la del transporte ferroviario (2-7%, dependiendo de la relación). Sin embargo, en eltransporte por carretera apenas sería viable una exclu-sión del transporte internacional de viajeros, porque noes posible distinguir trayectos nacionales e internacio-nales.

2.2.2. DIFERENTES TIPOS IMPOSITIVOS DEIMPUESTOS SOBRE EL COMBUSTIBLE

Conclusión

Los tipos impositivos sobre la energía y el combustiblevarían entre los diferentes medios de transporte,dependiendo de las fuentes de energía. El transporteaéreo generalmente no se grava ni en las conexionesinternacionales ni en los vuelos interiores directos encorrespondencia hacia/desde conexiones internaciona-les. Dado que los gastos en combustible constituyenuna unidad de coste importante en el transporte aéreo

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(alrededor de 15-20% de los costes de produccióntotal), éste posee considerables ventajas en compara-ción con otros modos que tienen que pagar, como míni-mo, impuestos sobre el combustible reducidos. Lanavegación interior está asimismo exenta de impuestossobre el combustible. Los costes del combustible tam-bién juegan un papel importante en los costes totalesde operación de ese modo de transporte.

No obstante, también los ferrocarriles pagan, en gene-ral, impuestos sobre el combustible reducidos paramotores diésel y sólo unos pocos países gravan laelectricidad. Debido a la baja intervención (en compa-ración con el transporte aéreo) de los costes energéti-cos en los costes totales de producción del transporteferroviario, un impuesto sobre el combustible armoni-zado para todos los modos tendría como resultadoaumentos de los precios totales inferiores a los aumen-tos que se producirían en el transporte aéreo. Lossiguientes apartados muestran los efectos de la intro-ducción de un impuesto sobre el combustible en aque-llos sectores que actualmente no lo tienen o sólo tienenimpuestos reducidos (ferrocarril, transporte aéreo ynavegación interior).

Como se muestra en el apartado 2.2.1. el transporte

aéreo está exento de IVA, mientras que los ferrocarri-les, el transporte público por carretera y los autobusessólo pagan IVA reducido en muchos países. Eso signi-fica que tampoco se aplica IVA al impuesto sobre elcombustible, lo que conduce también a distorsiones delmercado en comparación con el transporte por carrete-ra.

Ilustración

El que el transporte aéreo internacional esté exento delimpuesto sobre el combustible es, especialmente enrutas de media-larga distancia, una cierta ventaja paradicho modo en el mercado del transporte (en conexio-nes de corta distancia, hay predominio de las tasas deaeropuerto y tráfico). No obstante, hay que decir quelos ferrocarriles no pagan (o sólo lo hacen de manerareducida) impuestos sobre el combustible por su con-sumo energético (véase Figura 8).

El transporte de mercancías por vías fluviales y el marí-timo de corta distancia (cabotaje) también están exen-tos de impuestos sobre el combustible. Si se introduceun impuesto similar al que se aplica al gasóleo, los cos-tes de operación en la navegación interior se incremen-tan en aproximadamente un 20-35%. La figura siguien-

20

Figura 7: en el transporte por carretera (automóviles), se ha considerado el IVA del combustible y los costes de operación (conun tipo de IVA medio en los países correspondientes de cada corredor). En el transporte ferroviario, para la barra central se hanconsiderado los tipos oficiales del IVA para este transporte, aplicados sobre los precios de los billetes en Bélgica, Alemania yAustria (Francia está exenta del IVA). En el transporte aéreo, en la barra central se han considerado los tipos medios de IVA parael transporte público por carretera del respectivo corredor. La barra derecha de cada sección muestra los costes del trayecto sise consideran los tipos de IVA estándar para el transporte ferroviario y aéreo (en analogía con el transporte por automóvil). Losporcentajes muestran desviaciones de cada escenario con respecto a la situación actual.

COSTES DEL TRAYECTO EN EL TRANSPORTE DE VIAJEROS CON DIFERENTESTIPOS IMPOSITIVOS DEL IVA

€/trayecto

Carretera Ferrocarril Avión Carretera Ferrocarril Avión

París-Viena París-Bruselas

Transporte de viajeros (€/trayecto)

Costes de operaciónnetos

Cánones por uso de infraes-tructura netos

Otros impuestos (combustible, etc)

IVA

te presenta los efectos de la introducción de impuestossobre el combustible en el transporte aéreo y la nave-gación interior.Para garantizar una comparación justa, también se haintroducido un impuesto adicional sobre la energía/elcombustible para los ferrocarriles. Sólo algunos ferro-carriles pagan impuestos por la electricidad; por elgasóleo no los pagan o sólo pagan impuestos reduci-dos. La siguiente enumeración muestra los supuestosmás importantes para todos los modos de transporte:

* Transporte por carretera:- Viajeros: tipos impositivos actuales para

impuestos sobre el combustible, impuestos de circula-ción e IVA (automóviles)

- Mercancías: tipos impositivos actuales paraimpuestos sobre el gasóleo e impuestos de circulación(no se considera el IVA, porque el IVA soportado esdeducible en casi todos los países).

* Transporte ferroviario:- Transporte de viajeros y mercancías: para la

situación actual (barras de la izquierda) se partió de unimpuesto medio de electricidad equivalente al impues-to alemán sobre la electricidad (1,14 cént./kWh). Para

el cálculo de la barra derecha se partió de un impuestosobre el combustible equivalente a la media delimpuesto europeo sobre el gasóleo (3,7 cént./kWh).Para el IVA se consideraron los tipos impositivos decada país.

* Transporte aéreo:- Se partió de un impuesto sobre el combusti-

ble de 50 cént./l de queroseno (los precios del combus-tible resultantes se encuentran en torno a la media delos precios europeos del gasóleo). No se tuvo en cuen-ta el IVA.

* Navegación interior: se partió de un impuesto sobre elcombustible de 50 cént./l.

La armonización de impuestos sobre el combustiblepara todos los modos daría lugar a un cambio en losprecios relativos del mercado del transporte y, portanto, a una mejora de la posición de mercado de otrosmodos de transporte.

La figura 9 muestra claramente el significativo efectode introducir un impuesto sobre el combustible para eltransporte aéreo y la navegación interior. Los costes

21

Figura 8: impuestos sobre el combustible en Europa en € por MJ. Adviértase que en el transporte aéreo internacional no se apli-ca impuesto sobre el queroseno. El impuesto nacional sobre el queroseno se cobra para conexiones interiores y, por eso, sólo esrelevante para los mayores países europeos. En la mayoría de los países, el transporte público no paga o sólo paga impuestosreducidos sobre el gasóleo.Fuentes: BMF 2003, BGL 2002, EEA 2000, BMU 2003, estudio UIC, DB Alemania.

AUSTRIA

BELGICA

DINAMARCA

FINLA

NDIA

FRANCIA

ALEMANIA

GRECIA

IRLA

NDA

ITALIA

LUXEMBURGO

HOLANDA

NORUEGA

PORTUGAL

ESPAÑA

SUECIASUIZA

REINO U

NIDO

IMPUESTOS SOBRE EL COMBUSTIBLE EN EUROPA

€/MJ

Gasolina sin plomo Gasóleo carretera Gasóleo ferrocarril Electricidad(ferrocarril)

Queroseno (nacional)

del trayecto en el transporte aéreo se incrementaríanen torno a un 10-15%, dependiendo de la distancia devuelo (cuanto más largo es el vuelo, más alto el incre-mento).

Los costes del transporte de mercancías en el caso dela navegación interior aumentarían en un 20-35% si seintroduce un impuesto sobre el fuel oil/gasóleo. Laintroducción de impuestos sobre el combustible en eltransporte aéreo y la navegación interior provocaría,por tanto, un cambio en los precios relativos del merca-do del transporte y, en fin, una mejora de la posición enel mercado de otros modos de transporte (especial-mente el transporte por carretera y ferroviario).

En contraste, el incremento de los impuestos sobre elcombustible para los ferrocarriles hasta un nivel com-parable al del transporte por carretera solamente incre-mentaría los costes totales de producción en un 2-4%, porque en el transporte ferroviario los costes de ener-

gía tienen una baja participación en los costes totalesde producción.

Además del ejemplo de la figura 9, los cálculos queaparecen en la figura 10 mostrarán el efecto de la intro-ducción combinada de impuestos sobre el combustibley de IVA para todos los modos de transporte a un nivelequiparable (es decir, impuestos sobre el combustiblee IVA como en el transporte particular de viajeros).

Una armonización de los impuestos sobre el combusti-ble y el IVA en el transporte internacional de viajeroscambiaría notablemente los precios de mercado deltransporte aéreo y ferroviario. El efecto neto entreferrocarril y avión está entre 10 y 25%.

22

Figura 9: la barra izquierda en cada sección representa la situación actual con impuesto sobre el combustible y/o la electricidaden el transporte por carretera y el ferrocarril, y sin dicho impuesto en el transporte aéreo y la navegación interior. La barra dere-cha muestra la repercusión sobre los costes totales del trayecto si se introducen impuestos sobre el combustible en el transpor-te aéreo y la navegación interior, y si el impuesto sobre la electricidad para los ferrocarriles se ajusta a los niveles medios deltransporte por carretera (energía equivalente). Observaciones: para el transporte aéreo y la navegación interior se partió de unimpuesto sobre el combustible de 0,50 €/l de queroseno y fuel oil, respectivamente.

Carretera Ferrocarril Avión Carretera Ferrocarril Avión

París-Viena París-Bruselas

Transporte de viajeros (€/trayecto)Costes de operación netos Cánones por uso de infraestructura netos

HGV UCT HGV Ferrocarril Navegacióninterior

Colonia-Milán Rotterdam-Basilea

Transporte de mercancias (€/tonelada)

Otros impuestos (IVA, impuesto de circulación, etc) Impuesto sobre el combustible

EFECTOS DE LA INTRODUCCIÓN Y ARMONIZACIÓN DE IMPUESTOS SOBRE EL COMBUSTIBLEEN EL TRANSPORTE FERROVIARIO, AÉREO Y NAVEGACIÓN INTERIOR

€/trayecto

23

Figura 10: la barra izquierda representa la situación actual. La barra central muestra los efectos de la introducción de impuestossobre el combustible armonizados (detalles en la Figura 9). La barra derecha muestra los costes totales del trayecto en cada sec-ción con un IVA armonizado para todos los modos (sin tipos de IVA reducidos para ningún modo, tipo medio del IVA de los paísesde los respectivos corredores considerados para calcular el IVA).

Figura 11: impuestos de circulación anuales para un vehículo pesado de transporte de 40 t (EURO 2) en Europa. Observaciones:Suiza: impuesto anual para un vehículo de transporte de 34 t.

Carretera Ferrocarril Avión Carretera Ferrocarril Avión

París-Viena París-Bruselas

Transporte de viajeros (€/trayecto)

IVA

EFECTOS DE LA ARMONIZACIÓN DE IMPUESTOS SOBRE LA ENERGÍA E IVA EN EL TRANSPORTE FERROVIA-RIO, AÉREO Y NAVEGACIÓN INTERIOR

€/trayecto

Impuesto sobre el combustibleOtros impuestos (de circulación, etc.)Cánones por el uso de la infraestructura netosCostes de operación netos

AUSTRIA

BELGICA

DINAMARCA

FINLA

NDIA

FRANCIA

ALEMANIA

GRECIA

IRLA

NDA

ITALIA

LUXEMBURGO

HOLANDA

NORUEGA

PORTUGAL

ESPAÑA

SUECIA

SUIZA

REINO U

NIDO

IMPUESTOS FIJOS SOBRE LOS VEHÍCULOS EN EUROPA

€/año

4.500

4.000

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

2.2.3. DIFERENCIAS ENTRE IMPUESTOS SOBRELOS VEHÍCULOS EN EUROPA

Conclusiones

Los impuestos fijos sobre los vehículos (como elimpuesto de circulación anual) en el transporte porcarretera varían considerablemente entre los paíseseuropeos. Las compañías de transporte de mercancíaspor carretera tienen, por eso, la posibilidad de “cambiarla bandera” de su flota de vehículos y trasladarla, yasea en su totalidad o una parte, a países con inferioresimpuestos sobre los vehículos. Otros modos de trans-porte (especialmente los ferrocarriles) no tienen unaposibilidad similar de optimizar su carga fiscal. Pero losimpuestos sobre los vehículos sólo constituyen alrede-dor del 5% de los costes totales de los vehículos. Ladistorsión resultante de las diferencias entre impuestossobre los vehículos es bastante pequeña.

2.2.4. OTRAS CUESTIONES FISCALES

Tiendas libres de impuestos en los aeropuertosLas actividades libres de impuestos suelen agruparseen tres amplias categorías: aeropuertos, donde lasventas libres de impuestos intracomunitarias ascendie-ron en 1996 a 1.600 millones de euros (39%); ferries,con ventas por 2.100 millones de euros (51%); y líneasaéreas, con una cifra de ventas de 400 millones deeuros (10%). La exención fiscal añade un importanteelemento de mayor ventaja competitiva artificial sobreotros minoristas y otros operadores del transporte(terrestre o ferroviario) que venden bienes por los quese pagan impuestos. Así, la exención de impuestos dis-torsiona la competencia no sólo entre comerciantes,sino especialmente entre modos de transporte.

El 1 de julio de 1999 entraron en vigor las modificacio-nes de las leyes sobre la exención de impuestos apli-cables en los países de la Unión Europea. Los viajerosde conexiones intracomunitarias del transporte maríti-mo o aéreo ya no podían comprar alcohol, tabaco yperfumes/cosmética libres de impuestos (es decir, sinIVA e impuestos indirectos). La derogación de la exen-ción de impuestos elimina una importante distorsión delmercado entre modos de transporte en las conexionesintracomunitarias.

No obstante, todavía quedan distorsiones en Europaen relaciones entre países de la UE y países no perte-necientes a la UE (Suiza, Noruega) donde todavía sepermiten ventas libres de impuestos hasta un ciertovalor o cantidad. Existe una estrecha relación con lacuestión de la subvención cruzada tratada en el capítu-lo 2.5.

2.3. TARIFICACIÓN

Este capítulo se ocupa de la comparación de los siste-mas de tarificación actuales entre modos y países, y dela cuestión de la competencia intermodal en caso deque los sistemas de tarificación fueran sustituidos porotros alternativos, como por ejemplo por sistemas detarificación basados en los costes sociales, medios omarginales, entre modos y países. Por tanto, está ínti-mamente relacionado con el apartado 2.1 sobre costesexternos.

2.3.1. DIFERENTES CÁNONES POR EL USO DE LAINFRAESTRUCTURA

Conclusiones

Por lo que respecta a los peajes de carretera, el mer-cado de viajeros está más distorsionado que el de mer-cancías pues, por razones políticas, los peajes de auto-móviles, en caso de existir, suelen ser inferiores (com-parándolos con los verdaderos costes económicos deinfraestructura que les corresponden) que los peajespara vehículos pesados de transporte. Además, enSuiza y Austria los automóviles deben llevar viñetas,mientras que los camiones tienen que pagar tasas porel uso de la infraestructura dependientes de la distan-cia.

El ferrocarril está discriminado tanto en el mercado deviajeros como en el de mercancías, pues tiene quepagar cánones de infraestructura en todos los sectoresde la red, mientras que en el transporte por carreterasólo suelen gravarse con peajes las autopistas. En elcaso de las mercancías, la situación está un pocomenos distorsionada, pero incluso aquí el libre accesoa las redes de carreteras secundarias y la ausenciatotal de tasas dependientes de la distancia en una seriede países (Alemania, Benelux, Escandinavia, ReinoUnido e Irlanda) constituye un punto débil de la políticade tarificación actual.

Ilustraciones

La Figura 14 muestra la evolución de los cánones porel uso o los precios al cliente con la introducción enEuropa de un nivel mínimo armonizado de cánones deacceso a la infraestructura. Además de la situaciónactual de la tarificación (caso a), se presentan dosescenarios:

* Caso b: el nivel mínimo de los peajes viene determi-nado por la media de los costes de infraestructurasobtenidos en el proyecto UNITE (UNITE 2002a, 2002by 2002c) por país y tipo de vehículo.

24

25

Figura 12: cánones por el uso de la infraestructura a fecha 1.1.2004. Supuestos sobre tasas de ocupación / carga: Automóvil:1,2; autobús: 20; ferrocarril: 150; avión: 120, 1.500 km por vuelo

Figura 13: comparación entre cánones por el uso directo de la infraestructura en el caso de la carretera, el ferrocarril y la nave-gación interior/el cabotaje. Supuestos: carretera: HGV 40 t/5 ejes, Euro-1, con una carga útil de 10,2 t; ferrocarril: tren de mercan-cías con una carga útil de 350 t. Observaciones: Suiza: primera fase de implementación de LSVA4 (34 t de límite de peso);Finlandia/Alemania: actualmente no se cobran peajes en la red de carreteras.Símbolos: HGV = vehículo pesado de transporte

CÁNONES POR EL USO DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL TRANSPORTE DE VIAJEROS

€/1.000 viajeros-km

Austria Francia Alemania Italia Holanda Suecia Suiza Reino Unido

Automóvil Autobús Ferrocarril Avión

*) faltan datos

CÁNONES POR EL USO DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL TRANSPORTE DE MERCANCIAS

€/1.000 viajeros-km

Austria Francia Alemania Italia Holanda Suecia Suiza Reino Unido

HGV Ferrocarril Navegación interior/cabotaje

*) faltan datos

26

Figura 14: efectos sobre los costes del incremento de los cánones por el uso de la infraestructura hasta un nivel armonizado enEuropa, sin consideración de los efectos sobre la demanda. Los porcentajes indican el incremento de costes del caso (c) frenteal caso (a).Símbolos: HSR = tren de alta velocidad; IC/EC = tren Intercity/Eurocity; HGV = vehículo pesado de transporte; UCT = transportecombinado no acompañado ferrocarril-carretera; RWL = vagón completo.

Figura 15

EFECTOS SOBRE LOS COSTES DE UN SISTEMA DE TARIFICACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS ARMONIZADOEN EUROPA

€/trayecto€/tonelada

Automóvil IC/EC Avión Automóvil HSR Avión HGV UCT HGV RWL Navegación interior

París-Viena París-Bruselas Colonia-Milán Rotterdam-Basilea

Transporte de viajeros (€/trayecto) Transporte de mercancías (€/tonelada)

Costes de operación netos Costes deinfraestructura netos Impuestos sobre explotación y peajes

(a): estructura actual de precios

(b): cánones mínimos de acceso a la infraestructura, según cifras de UNITE(c): peajes mínimos armonizados por el uso de las carreteras: 0,05 €/km para automóviles y 0,15 €/km para vehículos pesados de transporte (HGV). Los precios delferrocarril y el avión se mantienen como en el caso (b)

Austria Francia Alemania Italia Holanda Suecia Suiza Reino Unido

CarreteraFerrocarril Navegación

1) Excluyendo “ecotasa”

COBERTURA DE LOS COSTES SOCIALES MEDIANTE LOS INGRESOS DEL TRANSPORTE

Ingresos computables/costes sociales

Total

Avión

2) No se dispone de datos sobre ingresos3) Datos suprimidos por poco plausibles

* Caso c: según la práctica de peajes actual en unaserie de países, en el transporte por carretera se apli-can las siguientes tarifas mínimas de peaje: automóvil:0,05 €/viajero-km; vehículo pesado de transporte: 0,15€/viajero-km; ferrocarril y barco: igual que en el caso(b), pues la diferencia de los costes específicos porpaís en estos modos presumiblemente es muy superioral del transporte por carretera.

Los escenarios se centran en el transporte por carrete-ra y ferrocarril. Se ha partido de que el tipo impositivodel IVA sobre los peajes permanecería constante en lostres casos y, por tanto, el importe de los impuestosvariaría ligeramente con el nivel de los peajes de lainfraestructura.

La Figura 14 permite extraer las siguientes conclusio-nes:

* El transporte de mercancías se enfrenta a mayoresincrementos de costes que el de viajeros. Con diferen-cia, el mayor incremento de los costes se encuentra enla navegación interior, pues este modo actualmente

casi no paga cánones por el uso de la infraestructura y,en general, presenta bajos costes de operación portonelada. No obstante, incluso en el caso (c) la navega-ción interior resultaría más económica que el transpor-te ferroviario.

* También el transporte ferroviario de mercancías, yaquí en particular el no acompañado a través de losAlpes, se enfrentaría a considerables incrementos decostes (de entre el 36 y el 55%). El segundo caso sedebe a la subvención de los cánones por el uso de lainfraestructura del transporte ferroviario en Suiza.

* En contraste con lo anterior, los servicios ferroviariosde viajeros no afrontan un incremento de costes en elenlace de alta velocidad París-Bruselas o no se enfren-tan a más costes adicionales que los que tendría queasumir el transporte por carretera en la relación París-Viena.

2.3.2. RECUPERACIÓN DE LOS COSTES DEINFRAESTRUCTURAS EN COMPARACIÓN CONLOS COSTES EXTERNOS MEDIOAMBIENTALES YDE ACCIDENTES(v. Figura 15)

Conclusiones

El transporte aéreo es el único modo que generalmen-te cubre sus costes de infraestructuras mediante ingre-sos computables del sector del transporte. No obstan-te, esta afirmación sólo está respaldada por datos para

los principales aeropuertos internacionales, dondeingresos no relacionados con el transporte (comerciominorista en los aeropuertos) están subvencionandocostes de funcionamiento del aeropuerto5.

El bajo nivel de costes externos originados por el trans-porte ferroviario compensa con creces el tradicional-mente bajo nivel de cobertura de los costes de lainfraestructura ferroviaria en caso de que sólo se ten-gan en cuenta aquellos ingresos del sector transportededicados a fines medioambientales o de infraestructu-ras.

IlustraciónLa Figura 16 presenta los ingresos estimados proce-dentes de cánones por el uso de la infraestructura y depagos de impuestos sobre el combustible, y los compa-ra con el nivel de costes de la infraestructura y costesexternos.

Esta información conduce a las siguientes conclusio-nes para los cuatro corredores estudiados:

* En todos los casos, el transporte por carretera mues-tra un grado de cobertura de los costes de infraestruc-tura superior al 100%. Esto es especialmente ciertopara aquellos países en que se cobran cánones por eluso directo de las carreteras, como es el caso deFrancia e Italia en el ejemplo actual.

* No obstante, para otros países que no sean Alemaniay Suiza, se desconoce el grado de dedicación deimpuestos sobre el combustible a fines relacionadoscon la infraestructura del transporte y, por tanto, se uti-liza la media de los dos países (50%) para Europa.Omitiendo esta parte de los ingresos, la Figura 16 reve-la que las ratios de cobertura de los costes de lainfraestructura quedarían muy por debajo del 100%.

* Sólo en la ruta París-Bruselas, los ferrocarriles consiguen cubrir más del 100% de los costes de infraestruc-tura a través de los cánones de acceso, mientras quese enfrentan a un déficit financiero en los corredoresrestantes.

* El nivel de cobertura de los costes de la infraestructu-ra ferroviaria parece ser particularmente bajo en eltransporte de mercancías. Éste es, presumiblemente,el motivo por el cual la política tarifaria de las compañí-as ferroviarias está más orientada a lo que los merca-dos pueden asumir que a las estructuras de costes delsector.

* Sin embargo, la inclusión de las externalidades en elanálisis cambia la imagen significativamente, pues aquílos ferrocarriles tienen una mejor actuación que la

27

28

Figura 16: ingresos (barras de la izquierda) y costes (barras de la derecha) en los corredores. Supuestos: 1) el 50% de los ingre-sos por impuestos sobre el combustible se destina al sector del transporte. 2) Debido a la limitada disponibilidad de datos, seaplica el tipo correspondiente al impuesto alemán sobre la energía en el ferrocarril (1,142 cént./kWh) al modo ferroviario en todoslos corredores.Símbolos: HSR = tren de alta velocidad; IC/EC = tren Intercity/Eurocity; HGV = vehículo pesado de transporte; UCT = transpor-te combinado no acompañado ferrocarril-carretera; RWL = vagón completo

COMPARACION DE COSTES MEDIOS DE INFRAESTRUCTURA EN EL TRANSPORTE DE MERCANCÍAS ENTRE MODOS Y CATEGORÍAS DE REDES.

€/100 T-KM

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Rostock-Berlín

Munich-Mühldorf

Francfort-Limburg

Francfort-Giessen

Colonia-Basilea

Berlín-Colonia

Hamburgo-Munich

Redes Federales

Ferrocarril Vehículo Pesado

IC/EC AviónAutomóvil HSR Avión HGV UCT HGV RWL Navegación interior

París-Viena París-Bruselas Colonia-Milán Rotterdam-Basilea

Transporte de viajeros (€/trayecto) Transporte de mercancías (€/tonelada)

Costes de operación netosCostes dela infraestructura Impuestos computables

COMPARACIÓN DE LOS CÁNONES DE INFRAESTRUCTURA ACTUALES E IMPUESTOS COMPUTABLES CONLOS COSTES MEDIOS DE INFRAESTRUCTURA Y COSTES EXTERNOS (POR CORREDOR Y MODO DE TRANSPORTE)

€/trayecto€/tonelada

Automóvil

Impuestos comunes

Costes externosCánones por el uso de infraestructura

Figura 17: Fuente: IWW (2002) y UNITE (2002a). “Redes federales” abarca las autopistas y carreteras principa-les federales (Bundesstrassen), así como la red ferroviaria de DB Netz AG

carretera y el avión en todos los corredores, en cifrasabsolutas.

2.3.3. COSTES MEDIOS DE LA INFRAESTRUCTURAPOR CATEGORÍA DE RED

Datos

El nivel de los costes de la infraestructura por viajero-km o tonelada-km depende mucho de la utilización dela capacidad y, por tanto, los costes medios de lainfraestructura y la recuperación de costes son muchomejores en la parte central de la red que en partessecundarias de la misma. Esta afirmación resulta parti-cularmente cierta para infraestructuras con elevadoscostes de construcción y mantenimiento fijos, como esel caso de las redes ferroviarias. Además, los ferroca-rriles tienen que hacer frente a las consecuenciasfinancieras de enlaces de red que no son económica-mente viables, pero que se han construido o debenmantenerse en funcionamiento por razones políticas.Así, la carga de la red no esencial en el transporteferroviario es mucho mayor y los costes medios deinfraestructura correspondientes son considerablemen-te más altos de lo que podrían ser en caso de que losferrocarriles asumieran decisiones de inversión empre-sarial.

Conclusiones

Los costes reales de la infraestructura ferroviaria portonelada-km o viajero-km pueden ser más bajos en eltransporte ferroviario que en el transporte por carrete-ra. A diferencia de algunos estudios, que comparansólo las autopistas con todo el sistema ferroviario com-pleto, sólo es justa una comparación con partes selec-cionadas de la red o rutas con una importancia equiva-lente.

Ilustración

Un estudio sobre los costes de corredores ferroviariosseleccionados en Alemania (IWW 2002) aporta prue-bas sobre la afirmación anterior. El estudio ha analiza-do los costes de la infraestructura ferroviaria por viaje-ro-km y tonelada-km. En el mercado de mercancías,los valores ferroviarios específicos se comparan conlos valores (expresados en tonelada-km) de los costesde la infraestructura viaria por cada corredor, derivadosdel modelo de costes de la carretera elaborado porPrognos/IWW (2002). La Figura 17 establece estosresultados en relación con cifras de costes para toda lared (costes de la infraestructura ferroviaria y viaria)halladas por el proyecto UNITE para Alemania (UNITE2002a).

Los resultados del estudio llevan a las siguientes con-clusiones:

* En la red esencial, los costes medios de la infraes-tructura por tonelada-kilómetro son prácticamente igua-les para la carretera y el ferrocarril, mientras que, si seconsidera la red completa, el transporte ferroviariotiene una actuación mucho peor que la carretera.

* Como los cánones de acceso a la infraestructura(aproximadamente 1 cént./t-km) son considerablemen-te superiores al impuesto medio sobre el combustible(0,3 cént./t-km), también el grado de internalización decostes es favorable a los ferrocarriles.

La comparación puede parecer un tanto diferente paraotros países, donde por un lado se han incrementadolos peajes de las autopistas pero, por otro, el tráfico devehículos pesados por autopistas es menos denso queen Alemania. Como actualmente no se dispone decifras concretas para otros países, no se presentaránaquí cálculos para cada corredor de escenarios conuna asignación de costes diferente entre partes de lared.

2.4. INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS

2.4.1. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES ENINFRAESTRUCTURAS EN DIFERENTES PAÍSES

La tabla indica lo siguiente:* En casi todos los países, la inversión en infraestruc-turas ferroviarias empieza a aumentar de nuevo a par-tir de mediados de los años ochenta hasta comienzosde los noventa. El incremento de las inversiones eninfraestructura ferroviaria en la última década puededeberse a varias razones: falta de renovación y mante-nimiento en el pasado y, por tanto, incremento de cos-tes por kilómetro, mayor demanda de servicios detransporte ferroviario a causa del desarrollo económicoy/o restricciones de la capacidad de otros modos(especialmente del transporte por carretera), voluntadpolítica de apoyar el transporte público para mejorar laactuación medioambiental del sistema de transporte ensu totalidad (especialmente en zonas urbanas y subur-banas).* Para los cuatro países del Grupo A (Alemania,Francia, Suiza y Portugal), los datos disponibles mues-tran que durante los años cincuenta y sesenta se des-cuidaron las inversiones en infraestructuras ferrovia-rias. Sólo en Alemania y Suiza existían datos para com-parar las inversiones con el rendimiento del transporte,al menos para el ferrocarril y la carretera. El análisis deeste indicador muestra claramente que hasta los añossetenta/mediados de los ochenta, las inversiones efec-

29

30

INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS EN EUROPAPRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE CARRETERA Y FERROCARRIL

Grupo Evolución de las inversionesen infraestructuras –carretera + ferrocarril

Ejemplos Distribución modal(cuota de los

ferrocarriles) en1999/2000

Observaciones

A • Cuotas decrecientes deinversión eninfraestructuras ferroviariasdurante las décadas de1960 y 1970

• Bajas cuotas de inversiónen infraestructurasferroviarias durante lasdécadas de 1970 y 1980

• Cuotas crecientes deinversión eninfraestructuras ferroviariasdurante las décadas de1980 y 1990

• Alemania• Francia• Suiza• Portugal

• Transporte deviajeros: 4,4%(Portugal), 8,2%(Alemania,Francia) –15,7% (Suiza)

• Transporte demercancías:13% (Portugal),15% (Alemania)– 17% (Francia),30% (Suiza)

Francia: ligeroincremento de lasinversiones eninfraestructurasferroviarias acomienzos de ladécada de 1980 y enlos años noventaPortugal: datosdisponibles desde1970 (fuertedescenso deinversionesferroviarias entre1970-1980)

B • Faltan datos sobreinversiones eninfraestructura durante lasdécadas de 1950 y 1960

• Cuotas relativamente bajasde inversión eninfraestructuras ferroviariasdurante la década de 1970y comienzos de la de 1980

• Cuotas crecientes deinversión eninfraestructuras ferroviariasa finales de la década de1980 y en la de 1990

• Suecia• Finlandia• Italia• Reino

Unido

• Transporte deviajeros: 5,2%(Finlandia,Italia), 5,4%(Reino Unido),7,2% (Suecia)

• Transporte demercancías: 8%(Italia), 11%(Reino Unido),26% (Finlandia),37% (Suecia)

Finlandia: incrementode la inversión eninfraestructuraferroviaria también amediados de ladécada de 1970Italia: dos picos deincremento deinversión eninfraestructura amediados de ladécada de 1980 y entorno a 1997-1998Reino Unido: cuotasmuy bajas entremediados de ladécada de 1970 ydurante la de 1980

C • Faltan datos sobreinversiones eninfraestructuras durante lasdécadas de 1950 y 1960

• Cuotas estables oligeramente decrecientesde inversión eninfraestructuras ferroviarias

• Holanda • Transporte deviajeros: 7,2%(Holanda)

• Transporte demercancías: 4%(Holanda,debido a lasaltas cuotas denavegacióninterior)

Holanda: ligerodescenso de cuotastotales de inversiónen infraestructurasferroviarias, desde un35%aproximadamente en1968 hasta alrededorde un 23% en 1998

D • Cuotas decrecientes deinversión eninfraestructuras ferroviarias

• España • Transporte deviajeros: 4,9%(España)

• Transporte demercancías: 9%(España)

España: fuerteincremento de lainversión eninfraestructura viariaa partir de mediadosde la década de 1980

Tabla 4: Fuentes: UNITE, LITRA, EUROSTAT, tráfico en cifras

tuadas en infraestructura ferroviaria fueron bajas enrelación con el rendimiento del transporte ferroviario.Para los países del Grupo A y B, por lo menos, puedeasumirse un patrón similar.* Para los países del Grupo B, al menos durante la últi-ma década puede observarse un incremento de lainversión en infraestructura. No obstante, por falta dedatos históricos (sobre todo para el período 1950-1970)no era posible evaluar las inversiones en infraestructu-ra en el pasado, que por otra parte, probablemente nose realizaron. Sin embargo, se puede partir de quedurante los años cincuenta y sesenta se mantuvo unaevolución de la inversión en infraestructura ferroviariacomparable a la de los países del Grupo A.* Holanda y España se caracterizan por una evoluciónatípica de la inversión en infraestructuras en los últimosaños. Para España, el papel de la inversión privada eninfraestructura viaria (principalmente autopistas) coinci-de con la alta cuota de inversión pública en infraestruc-tura ferroviaria en el pasado.

Conclusiones

Existen indicios de que, sobre todo durante las déca-das de 1960 y 1970, en muchos países se desatendióla inversión en nuevas infraestructuras ferroviarias, aligual que las actividades de mantenimiento y renova-ción. En contraste, a comienzos de la década de 1960se produjo un aumento claro de la inversión en infraes-tructura viaria, principalmente a causa de la construc-ción de autopistas. Desde mediados de los añosochenta, las inversiones en nueva infraestructura ferro-viaria, renovación y mantenimiento se han elevado sig-nificativamente en muchos países.A causa de la falta de inversiones en infraestructuraferroviaria durante los años sesenta y setenta, los cos-tes específicos de la infraestructura se han incrementa-do notablemente en las décadas de 1980 y 1990, loque conduce a una escasez de infraestructura ferrovia-ria y a un estado deficiente de la misma; en consecuen-cia, a una situación menos competitiva de los ferroca-rriles.Actualmente, las crecientes restricciones de capacidaden el transporte por carretera y la voluntad política delograr una transferencia modal desde la carretera alferrocarril, especialmente en el transporte de mercancí-as, conducen a una creciente demanda de infraestruc-tura ferroviaria mejorada y ampliada. Esta tendencia apriorizar la inversión en infraestructuras ferroviariaspuede observarse en varios países.

2.4.2. EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LAINFRAESTRUCTURA TEN

También a escala europea, las inversiones en lainfraestructura de la Red Transeuropea de Transporte(TEN-T) se han centrado en el ámbito ferroviario. Entre1996 y 2010, la mayor cuota de inversión en la TEN-Tdentro de los Estados miembros corresponde a lainfraestructura ferroviaria.

Durante el mismo período, las inversiones en infraes-tructura ferroviaria aumentan significativamente, aexpensas de las carreteras.

La necesidad de reinvertir en infraestructuras ferrovia-rias se ha reconocido a nivel de la UE y en casi todoslos países europeos. No obstante, tiene que conside-rarse que el “olvido” del ferrocarril durante al menosdos décadas ha dado lugar a un aumento de los costesnecesarios para reajustar el equilibrio entre carretera yferrocarril. Esto resulta todavía más evidente si tene-mos en cuenta que las inversiones en infraestructurasde alta velocidad suponen una respuesta (tardía) alabandono sufrido por el ferrocarril en períodos anterio-res.

En la actualidad, los costes específicos de construc-ción son mayores debido a la falta de inversiones enmantenimiento, a la exigencia en el diseño de los tra-zados (especialmente en zonas urbanas) y a unamayor demanda de medidas de protección medioam-biental (por ejemplo, ruido e impacto ambiental).. Losdéficits de infraestructura de los ferrocarriles no sonresultado de una explotación ineficiente, sino de deci-siones inadecuadas de inversión por parte de los res-ponsables políticos. Esto no debe olvidarse. Los planesde inversión para el futuro se centran en los ferrocarri-les.Sin embargo, incluso con las prioridades de inversiónen infraestructura ferroviaria ilustradas anteriormente,en 2010 ésta tendrá un desfase con respecto a la pla-nificación inicial. Existen considerables déficits definanciación para la parte ferroviaria de la TEN-T. Si nose asignan más fondos, las directrices para el sectorferroviario no se cumplirán en 2010 (véase la Figura19). Por el contrario, el mapa de carreteras muestraque se dispone de fondos suficientes (Figura 20). Paraponer en práctica los planes ferroviarios es realmentenecesario un análisis coste-beneficio de tipo socio-eco-nómico, al igual que esquemas de financiación cruzadaintermodal.

31

32

Figura 18: Fuente: Planco 2003

GASTOS EN LA INFRAESTRUCTURA DE LA RED TRANSEUROPEA DE TRANSPORTES (TEN-T) ENTRE 1996 Y 2010EN MILLONES DE EUROS

Millones de euros

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

Ferrocarril Carretera Aeropuertos Navegación interior Puertos

2.5 APORTACIONES Y SUBVENCIONES DEL SEC-TOR PÚBLICO

Introducción

En la bibliografía se definen las subvenciones comopagos realizados por instituciones públicas a individuoso compañías, por los cuales el Estado u otras institucio-nes no reciben bienes o servicios a cambio. Esta clasede subvenciones se dan principalmente en los sectoresde: la agricultura, las ayudas estructurales, la exporta-ción o las nuevas tecnologías. En particular, el presu-puesto de la Unión Europea está dominado por estetipo de gasto; las ayudas agrícolas y estructuralesconstituyen un objetivo crucial de la política financierade la UE.En el sector del transporte, los pagos del Estado enningún caso constituyen subvenciones. En general,existen al menos tres clases diferentes de pagos delEstado en el sector:* Subvenciones en el sentido en que las definen lasestadísticas del “Sistema Común de CuentasNacionales (SNA)”, disponibles para los países de laOCDE.* Apoyo financiero directo de los gobiernos, que noaparece en la lista de las estadísticas del SNA y* Una amplia gama de subvenciones encubiertas eindirectas.

En este estudio, las aportaciones del sector público seagrupan en las siguientes categorías:

1. Subvenciones reales en forma de créditos,amortización de deuda y ayudas estatales.

2. Pagos compensatorios por las obligacionesde servicio público (OSP). Según la estricta definiciónmencionada anteriormente, estos pagos no son sub-venciones, porque existe un valor real de servicio parael dinero. Así, casi ningún país publica las OSP en elcapítulo de subvenciones.

3. Financiación cruzada desde sectores deactividad secundarios hasta la actividad principal den-tro del transporte público. Por ejemplo, existen indiciosde esta clase de apoyo financiero en el campo deltransporte aéreo. Los aeropuertos pueden transferirdinero desde el sector ajeno a la aviación para que losprecios para los viajeros y los cánones de la infraes-tructura sigan siendo atractivos.

4. Otras subvenciones.

Con todo, según las estadísticas oficiales, las subven-ciones reales para el sector del transporte son relativa-mente bajas. Por ejemplo, en la publicación oficial desubvenciones y concesiones en Alemania, sólo 1.250millones de euros de un total de 21.500 millones deeuros (5,8%) se destinaron al sector del transporte en

2002. Por otro lado, las instituciones públicas gastaron18.300 millones de euros [DB AG, 2003] sólo en losferrocarriles, lo que da pie a la teoría de que la mayorparte de los pagos estatales no son subvenciones, o almenos no son declarados como tales. Una mirada másdetenida a las cifras permite apreciar que aproximada-mente 8.000 millones de euros se utilizaron para cubrirlos pagos corrientes de la deuda anterior a la reformaferroviaria de 1994 y para reducir la carga financieraderivada de la ingente cifra de funcionarios en plantillaantes de la privatización de DB AG. Como se ha vistoanteriormente, el resultado es que existe un tremendodesfase entre subvenciones y pagos públicos.Además, en Alemania existen subvenciones en formade exenciones de impuestos para los viajeros de cerca-nías, exenciones fiscales para el transporte aéreo yreducciones de impuestos para el transporte particular(reducciones de los impuestos sobre los vehículos).Estas concesiones no se incluyen entre las subvencio-nes del transporte, sino en el ámbito del impuestosobre la renta o el IVA.Las subvenciones para industrias relacionadas con eltransporte también deberían tenerse en cuenta. Entoda Europa, la industria naval recibió importantessumas de diferentes gobiernos. A partir de 1991, lapublicación oficial de las subvenciones y concesionespara Alemania mencionó ayudas estatales de 1.500millones de euros. En los últimos años, se concedieronotras subvenciones como ayudas estructurales.También los fabricantes ferroviarios se beneficiaron deayudas estructurales, como en el caso de España yAlemania Oriental.

Además, casi todos los gobiernos apoyan la realizaciónde amplias inversiones en nuevas instalaciones de pro-ducción para todos los modos de transporte. Para estepropósito existe una larga lista de programas naciona-les e internacionales (por ejemplo, de la UniónEuropea); comienza con los más económicos y terminacon varias reducciones de impuestos. Rothengatter(2001) señala que existen subvenciones encubiertaspara el transporte pagadas por organismos públicos,principalmente en forma de gastos generales. La listaincluye:1. Gastos de administración a nivel federal, estatal ycomunitario;

2. Costes de actividades de planificación (de infraes-tructuras) por parte de organismos respaldados por elsector público;

3. Gastos de los organismos para la explotación, regu-lación y control de la red y ciertas instalaciones;

4. Costes de servicios de policía y bomberos;

33

34

Figura 19: Fuente: Planco 2003

CUMPLIMIENTO DE LAS LÍNEAS DIRECTRICES 1996-2010 REFERENTES A LA RED FERROVIARIA DE LA TEN-T

Comparación entre los objetivos de 1996 ylos tipos de enlaces ferroviarios en 2010

objetivo alcanzadoobjetivo no alcanzadosin determinar

35

Figura 20: Fuente: Planco 2003

CUMPLIMIENTO DE LAS LÍNEAS DIRECTRICES 1996-2010 REFERENTES A LA RED VIARIA DE LA TEN-T

Comparación entre los objetivos de 1996 ylos tipos de enlaces viarios en 2010

objetivo alcanzadoobjetivo no alcanzadosin determinar

5. Otros gastos por juicios impagados, investigaciónpública y actividades públicas para salvaguardar elsuministro de energía.Todos estos gastos del sector público o las autoridadespúblicas contribuyen a reducir costes en el transporte.Debido a su naturaleza común, a menudo no es posi-ble una segmentación detallada de los costes para unmodo de transporte, lo que complica la deducción deindicadores de equidad.

2.5.1. APORTACIONES Y SUBVENCIONES TOTA-LES DEL SECTOR PÚBLICO

Conclusiones

Aparte de las numerosas categorías de pagos enume-radas en la Figura 21, sólo las concesiones para inver-siones en infraestructuras y mantenimiento y subven-ciones sin especificar son computables en el capítulode subvenciones, en el sentido estricto del término. Las

ayudas estatales para obligaciones de servicio público(OSP) y las consecuencias de la amortización de ladeuda no pueden considerarse subvenciones. En par-ticular, el tema de las OSP no es una subvención, por-que las autoridades públicas ordenan un servicio quelos ferrocarriles probablemente no ofrecerían por moti-vos financieros. Además, las OSP no son solamenteinherentes al sector ferroviario; también se puedenencontrar en otros sectores del transporte. Asimismo,la amortización de deuda se puede considerar como uninstrumento adecuado para corregir decisiones políti-cas del pasado que entrañarían consecuencias finan-cieras negativas para los ferrocarriles en el presente.Sin embargo, existen ciertas contradicciones en estaconsideración. En primer lugar, es cuestionable sitodos los servicios financiados por las OSP serían o norealizados por los ferrocarriles sin el apoyo del Estado;y, en segundo lugar, hay que destacar que los cánonesde acceso a la infraestructura son más altos en eltransporte regional en Alemania y Francia. Como estono puede explicarse solamente mediante estructurasde costes, hay que suponer algún tipo de subvención

36

Figura 21: ayuda total del Estado por país, modo de transporte y categoría, según UIC, UNITE y otras fuentes, 1998-2000

EVIDENCIA DE AYUDAS ESTATALES POR PAÍS, MODO DE TRANSPORTE Y TIPO DE AYUDA

Aus

tria

Bél

gica

Fran

cia

Ale

man

iaIta

liaH

olan

daE

spañ

aS

ueci

aS

uiza

Rei

no U

nido

Ferrocarril

Avión

Barco

Ferrocarril

Avión

Barco

Ferrocarril

Avión

Barco

Ferrocarril (UIC/gob. alemán)Avión (gob. alemán)

Barco (gob. almán)

Ferrocarril

AviónBarco

Ferrocarril

Avión

Barco

Ferrocarril

Avión

Barco

Ferrocarril

Avión

Barco

Ferrocarril

AviónBarco

Ferrocarril

Avión

Barco

Compensación por obligación de servicio público (OSP)

Compensación por costes sociales

Compensación por falta de homologación

Compensación por otros gastos específicos

Compensación por gastos de infraestructura

Otras subvenciones y compensaciones

Subvenciones sin especificar

2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000

millones € por año (1998/2003)

encubierta. En tercer lugar, el papel de algunos de loscapítulos que aparecen en la Figura 21 (compensaciónpor falta de homologación, otras subvenciones y pagosdel Estado) no está claro y, por ello, también se tieneque partir de un considerable volumen de subvencio-nes encubiertas.Si se aplica una definición estricta de subvención, almenos en Francia las subvenciones para el transporteaéreo y la navegación exceden las ayudas estatales alferrocarril. En los restantes países incluidos en laFigura 21, el ferrocarril es el principal beneficiario delas ayudas estatales.La cuestión de las subvenciones está también estre-chamente vinculada a la práctica de subir los impues-tos y los cánones. Así, el sector de la aviación está res-paldado por el acuerdo internacional de Chicago sobreexención de impuestos del combustible para los vuelosinternacionales, y el sector del transporte por carreterarecibe apoyo no teniendo que pagar cánones por el usode la infraestructura en muchos tramos de la red viariaeuropea.

Ilustraciones

Todos los modos de transporte reciben subvenciones,lo que ayuda a los competidores a reducir sus costesoperativos.* Aviación: se pagan subvenciones en el campo delmarketing, asistencia en tierra y seguridad, formacióndel personal, amortización de la deuda, tecnología(Airbus) e impuestos no pagados.* Carretera: no existen subvenciones directas impor-tantes. Las subvenciones indirectas se tratan en loscapítulos sobre tarificación y fiscalidad.* Navegación interior: se pagan subvenciones por losrestos de barcos antiguos, formación de personal, utili-zación gratuita o barata de la infraestructura y exencio-nes fiscales (por ejemplo, impuesto sobre el petróleo).* Ferrocarril: se pagan subvenciones por amortizaciónde deuda, uso barato de la infraestructura y reduccio-nes de impuestos (por ejemplo, IVA).En los apartados siguientes se destacan algunos ejem-plos:

Sector aéreoPara el transporte aéreo existe una amplia variedad deniveles de subvención. Especialmente en los últimosaños, muchas compañías aéreas de bajo coste hanrecibido subvenciones públicas de diferentes autorida-des. Lamentablemente, en la Figura 21 apenas esposible ilustrarlas en términos económicos, porque losvalores oficiales no están publicados. Además, seadoptaron diversas medidas para evitar la quiebra decompañías. Comienza con garantías de crédito, porejemplo, para LTU, permitidas por la Comisión de la UEen los años 2001-2003, y termina con paquetes de res-

cate decididos por el Estado, por ejemplo, Alitalia a par-tir de la década de 1990. Las garantías de crédito de laLTU alemana fueron anunciadas y reconocidas por laComisión Europea. En 1997, el tribunal de la UE falló afavor de la compañía italiana Alitalia y anuló la decisiónde Bruselas (de 1997) de bloquear el incremento decapital propuesto por la compañía aérea basándose enque constituía “ayuda del Estado”.El flujo de pagos para respaldar a las compañías aére-as no suele ser muy transparente, lo que puede ilus-trarse con el ejemplo de las líneas aéreas nacionalesgriegas. El 12 de diciembre de 2003, la empresa suce-sora de Olympic Airways, es decir, Olympic Airlines, sehizo cargo del servicio después de que OlympicAirways sufriera pérdidas cuantiosas en todos los añosanteriores. La Comisión Europea ha designado ahora ala “nueva” Olympic como responsable del pago de ladeuda que contrajo su antecesora, pues la coberturade la misma por el gobierno griego violaría las normasde la UE sobre subvenciones estatales. Por ejemplo,en 2003 Olympic no pagó tasas de aeropuerto por valorde 26 millones de euros e impuestos y contribucionessociales por más de 150 millones de euros [FAZ, 2004,p. 17].Determinados aeropuertos internacionales europeosconceden subvenciones indirectas a líneas aéreas,incluidas las que no son compañías de bajo coste. Unejemplo es el aeropuerto de Colonia, donde el Estadoalemán es el propietario de 1.000.000 de metros cua-drados de terreno dentro del aeropuerto. En los dosúltimos años, el aeropuerto ha pagado sólo 500.000euros al Ministerio Federal de Finanzas [DVZ, 2004, p.1]. Esta baja renta estaba justificada por el traslado his-tórico de la capital alemana desde Bonn hasta Berlín,en el que estaba interesado el gobierno federal parasostener la competitividad de la región. Sin embargo, elTribunal Federal de Auditores considera estos exiguospagos como subvenciones injustificadas y, en conse-cuencia, desde el año 2000 existe un pleito entreAlemania y el aeropuerto de Colonia en el tribunal esta-tal con sede en Colonia. De hecho, se han iniciadonegociaciones para incrementar la renta por el terrenohasta una cifra de entre 13 y 15 millones de euros. Lasuspensión de las subvenciones indirectas tendráresultados significativos sobre las tasas de los serviciosde asistencia en tierra que pagan los viajeros. En 2003,el aeropuerto tuvo 7,84 millones de viajeros, lo quecondujo a una subvención de aproximadamente 1,6euros por cada viajero. Además, a pesar de que elaeropuerto de Colonia no es regional, también sepagan concesiones para marketing a varias aerolíneas.Por otra parte, todavía no se aplican impuestos sobreel queroseno (véase capítulo 2.2.2.).

FerrocarrilesIncluso si se excluyen los pagos para compensar obli-

37

gaciones de servicio público, inversiones en infraes-tructura y concesiones iniciales, en el sector ferroviariopueden encontrarse ejemplos de subvenciones en seg-mentos que deberían ser gestionados por cuenta yriesgo de las compañías ferroviarias. En Alemania, porejemplo, la línea de Düsseldorf a Erfurt y Weimar, víaHamm, Paderborn y Kassel, que es claramente unarelación de viajeros de largo recorrido, es atendida portrenes IC e ICE. En los últimos años se emprendierongrandes inversiones en infraestructura; en 2002, DBAG anunció que cancelaba casi todos los trenes quecirculaban por esa línea. El asunto acabó convirtiéndo-se en un problema político y, al final, DB AG negociócon los Estados implicados una serie de aportaciones.En 2003, DB AG recibió 4 millones de euros; en 2004 y2005, recibirá 3,2 millones de euros. El 50% de lospagos corresponden al land de Renania del Norte-Westfalia, mientras que los länder de Hessen y Turingiapagan el 25% cada uno (Bahn Report, 2004, p. 56).

2.5.2. SUBVENCIONES MEDIAS POR VIAJERO-KM/TONELADA-KM

Conclusiones

Frente a las cifras totales de ayudas estatales, las sub-venciones reales para el transporte público están muypor debajo de los costes externos y de infraestructura.No juegan un papel decisivo en el proceso de forma-ción de precios y, por tanto, no constituyen distorsionesdel mercado considerables. Sin embargo, la asignaciónde ayudas estatales particulares dificulta la decisiónsobre las características de las aportaciones delEstado y, de ese modo, el problema de la incertidum-bre en la determinación de las subvenciones totalespersiste.

Ilustración

La Figura 23 demuestra la importancia de las subven-ciones “reales” en relación con los costes operativos yexternos a lo largo de los cuatro corredores tomadoscomo ejemplo. Los valores deben considerarse concuidado, pues cuando no se disponía de datos de unpaís, se han extrapolado. Las cifras de las subvencio-nes se basan en la definición estricta de las mismas, esdecir, excluyendo la obligación de servicio público(OSP) y otros pagos compensatorios.El mensaje de la Figura 23 es relativamente claro: enla representación gráfica, las subvenciones apenas sonvisibles, pues su nivel relativo comparado con los cos-tes de operación o externos resulta insignificante. Estosignifica que el no tener en cuenta las subvencionesdel Estado en la definición estricta anterior no altera laestructura de costes entre los modos, ni cambia sus-tancialmente la imagen de la cobertura de los costes de

la infraestructura.La Figura 24 aporta una imagen más detallada, al pre-sentar solamente las subvenciones e impuestos.

Símbolos: HSR = tren de alta velocidad; IC/EC = Inter-city / Euro-city; HGV = vehículo pesado de transporte;UCT = transporte combinado no acompañado ferroca-rril-carretera; RWL = vagón completo.

La Figura 24 expresa la ratio entre subvenciones eimpuestos pagados por el combustible y los peajes porel uso de las carreteras. Otros impuestos, por ejemplosobre beneficios, valores de la compañía, no se hantenido en cuenta. Los valores numéricos presentadosen la Figura 24 no incluyen los cánones de acceso a lainfraestructura, pues éstos no necesariamente sonrecaudados por las autoridades públicas y, por tanto,puede que no compensen las subvenciones pagadaspor el Estado. La comparación de subvenciones eimpuestos relacionados con el transporte muestra lasiguiente imagen:* En el transporte ferroviario de viajeros, los impuestosque pagan los operadores de trenes por la electricidadde las locomotoras pueden compensar o no las sub-venciones estatales.* En contraste con esto, en el transporte de mercancí-as el balance para el Estado resulta claramente nega-tivo para el sector público. Por ejemplo, en el corredorRotterdam - Basilea las subvenciones son 4,5 vecesmás altas que el impuesto sobre la electricidad pagadopor los ferrocarriles.

38

39

Figura 22: subvenciones medias en el transporte ferroviario, aéreo y navegación interior para una serie de países selecciona-dos

Figura 23: valores numéricos: cuota de subvenciones en relación con los costes de operación (impuestos incluidos). Símbolos:HSR = tren de alta velocidad; IC/EC = Inter-city / Euro-city; HGV = vehículo pesado de transporte; UCT = transporte combinadono acompañado ferrocarril-carretera; RWL = vagón completo.

SUBVENCIONES MEDIAS POR VIAJERO-KM/TONELADA-KM

Fran

cia

Ale

man

iaH

olan

daE

spañ

aR

eino

Uni

do

Ferrocarril

Avión

Barco

Ferrocarril (UIC/Gob alemán)

Avión (UIC/Gob alemán)

Barco (UIC/Gob alemán)

Ferrocarril

Avión (Gobierno holandés)

Barco

Ferrocarril

Avión

Ferrocarril

Avión

€/1.000 viajero-km/t-km (1998-2000)

SUBVENCIONES TOTALES Y COSTES EXTERNOS POR CORREDOR Y MODO

€/trayecto€/tonelada

IC/EC AviónAutomóvil HSR Avión HGV UCT HGV RWL Navegación interior

París-Viena París-Bruselas Colonia-Milán Rotterdam-Basilea

Transporte de viajeros (€/trayecto) Transporte de mercancías (€/tonelada)

Costes de operación netos

Subvenciones

Automóvil

Cánones de infraestructura netos

Costes externos

Impuestos sobre operación y peajes

2.6. OTRAS CUESTIONES: NORMAS SOCIALES YDE SEGURIDAD, NIVELES SALARIALES

2.6.1. CONTROL DE LA APLICACIÓN DE LAS NOR-MAS SOCIALES Y DE SEGURIDAD

Conclusiones

El control de la aplicación de las normas sociales en eltransporte de viajeros y mercancías por carretera(autobuses) varía considerablemente de un país a otro.Mientras que en países como Alemania, Francia,España y Reino Unido la intensidad de los controles esrelativamente alta (mayores valores para Alemania yFrancia), en otros países como Portugal, Suecia uHolanda, la cifra de vehículos controlados resulta baja,comparativamente.Además, la tasa de incumplimiento de las regulacionessociales (número de incumplimientos detectados porvehículo controlado) también varía significativamenteentre países. Esto indica que los controles del tráficode viajeros y de mercancías por carretera son másestrictos en unos países que en otros.En algunos países, tanto la intensidad del control como la rigurosidad del mismo son bastante bajas (Suecia,

Luxemburgo, Holanda). Como consecuencia, las com-

pañías de transporte de viajeros y de mercancías por

carretera podrían reducir el coste en aquellos paísesdonde los controles rara vez se realizan y/o no son muyestrictos. Esto conduce a una ventaja comparativa paralas compañías de transporte por carretera y a elevadosriesgos de accidente para todos los otros participantesen el transporte por carretera, considerado como untodo.Por otro lado, los ferrocarriles están estrictamente liga-dos a regulaciones de la seguridad y deben tenerlasmuy en cuenta cuando diseñan el plan de producción ylos cuadros horarios. Además, la fuerza de los sindica-tos en el transporte ferroviario se traduce en regulacio-nes sociales favorables a los trabajadores (descansosadicionales, etc.), lo que conduce a unos costes de pro-ducción más altos y a una menor productividad.

Ilustración

Los resultados de las disparidades existentes en elcontrol de las regulaciones sociales del transporte porcarretera no pueden cuantificarse partiendo de losdatos disponibles. Sin embargo, la relación funcionalentre un control poco riguroso y el creciente incumpli-miento de las normas sociales resulta obvia. El incum-plimiento de las normas sociales y de seguridad condu-ce a una reducción de los costes de producción deltransporte de viajeros y de mercancías por carretera.

40

Figura 24: cifras porcentuales: ratio entre subvenciones e impuestos. Presentación de cánones de infraestructura sólo por moti-vos de informaciónSímbolos: HSR = tren de alta velocidad; IC/EC = Inter-city / Euro-city; HGV = vehículo pesado de transporte;UCT = transporte combinado no acompañado ferrocarril-carretera; RWL = vagón completo.

IMAGEN DETALLADA: CÁNONES DE ACCESO A LA INFRAESTRUCTURA, IMPUESTOS RELACIONADOS CONEL TRANSPORTE Y SUBVENCIONES POR CORREDOR Y MODO

€/trayecto€/tonelada

HSR AviónAutomóvil IC/EC Avión HGV UCT HGV RWL Navegación interior

París-Viena París-Bruselas Colonia-Milán Rotterdam-Basilea

Transporte de viajeros (€/trayecto) Transporte de mercancías (€/tonelada)

Subvenciones

Automóvil

Cánones de infraestructura netos Impuestos sobre operación y peajes

2.6.2. INCUMPLIMIENTO DE LAS REGULACIONESSOCIALES Y DE SEGURIDAD

Conclusiones

En el transporte de mercancías por carretera se incre-menta la eficiencia incumpliendo las regulacionessociales y de seguridad. Según diversos estudios(Prognos 2003, Herry 2001, DITS 1999), la inobservan-cia de las normas sociales y de seguridad, especial-mente en el transporte de mercancías por carretera delarga distancia, es común en Europa. Esto da a lascompañías de transporte por carretera la posibilidad dereducir sus costes significativamente, lo que suponeuna ventaja competitiva frente a otros modos de trans-porte. Los ferrocarriles normalmente tienen estrictasregulaciones sociales y de seguridad, que, en general,se cumplen. Las regulaciones sociales, además, seaplican mejor en el ferrocarril gracias a la fuerte influen-cia de los sindicatos.

Ilustración

El transporte por carretera consigue considerables eco-nomías de costes incumpliendo las regulaciones socia-les y de seguridad, tal como ilustra la figura 27:

41

Figura 25: no hay datos disponibles para Grecia, Noruega y Suiza. Fuente: CE 2004, BGL 2004.

AUSTRIA

BELGICA

DINAMARCA

FINLA

NDIA

FRANCIA

ALEMANIA

GRECIA

IRLA

NDA

ITALIA

LUXEMBURGO

HOLANDA

NORUEGA

PORTUGAL

ESPAÑA

SUECIA

SUIZA

REINO U

NIDO

RESULTADOS DE LOS CONTROLES DE LA NORMATIVA SOCIAL EUROPEA EN EL TRANSPORTE POR CARRETERA. 1999 + 2000, TRANSPORTE DE VIAJEROS Y MERCANCÍAS

* días laborables controlados* incumplimientos registrados en ellos

Días laborables controlados por vehículo

Incumplimientos registrados por 1.000 días laborables controlados

42

Figura 26: Fuente: DITS 1999. Todas las cifras se refieren al transporte de mercancías por carretera de larga distancia (vehícu-los pesados).

INCUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS SOCIALES Y DE SEGURIDAD EN EL TRANSPORTE POR CARRETERA

Tiem

po re

al d

e co

nduc

ción

Exc

eso

de v

eloc

idad

Exc

eso

de c

arga

Bélgica

Francia

Alemania

Italia

Holanda

Suiza

Bélgica

Francia

Holanda

Suiza

Bélgica

Francia

Alemania

Italia

Holanda

h/semana

km/h

43

Figura 27: Fuente: DITS 1999. Todas las cifras se refieren al transporte de mercancías por carretera de larga distancia (vehícu-los pesados).

ECONOMIAS DE COSTES POR EL INCUMPLIMIENTO DE LAS REGULACIONES SOCIALES Y DE SEGURIDADR

educ

ción

de

los

cost

es a

nual

esto

tale

s (%

) sup

eran

do e

l tie

mpo

de

cond

ucci

ón

Red

ucci

ón d

e lo

s co

stes

por

kiló

-m

etro

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ebid

a al

exc

eso

deve

loci

dad

Red

ucci

ón d

e lo

s co

stes

por

tone

la-

da (%

) deb

ida

al e

xces

o de

car

ga

Bélgica

Francia

Alemania

Italia

Holanda

Suiza

Bélgica

Francia

Holanda

Suiza

Bélgica

Francia

Alemania

Italia

Holanda

2.6.3. DIFERENTES NIVELES SALARIALES DELTRANSPORTE POR CARRETERA Y EL FERROCA-RRIL

Conclusiones

Los costes de personal en el transporte ferroviario son,en general, más altos que en el transporte por carrete-ra. Esto suele deberse a la posición más fuerte de lossindicatos del transporte en las compañías ferroviariasmuy integradas y anteriormente gestionadas por elEstado. Las huelgas tienen mucho mayor impacto enuna compañía ferroviaria, dado que el sistema resultabastante vulnerable cuando las funciones estratégicasespecíficas (señalización, funcionamiento de las esta-ciones, etc.) son objeto de huelgas. Los sindicatos deltransporte también poseen una fuerte influencia sobrelos salarios y los niveles salariales, que tienden a sersuperiores en el transporte ferroviario en comparacióncon funciones similares de otros modos de transporte6.El análisis de la base de datos ILO sobre niveles sala-riales de diferentes profesiones mostró que los maqui-nistas ferroviarios tienen salarios superiores, en un 5-20% como mínimo, a los de los conductores de camio-nes del transporte de mercancías de larga distancia. Lacomparación entre maquinistas y conductores de auto-

buses aporta una imagen similar.

No obstante, esta situación no es una distorsión delmercado, sino simplemente una consecuencia directadel gran tamaño y la fuerte integración de las grandescompañías ferroviarias, que muestran una mayor vul-nerabilidad frente a las acciones de los sindicatos encomparación con otros modos de transporte.Un segundo argumento lleva a una conclusión similar:las compañías anteriormente gestionadas por elEstado tienen, por lo general, mayores niveles salaria-les y una estructura del personal diferente a la de lascompañías de transporte por carretera. Esto es resulta-do, principalmente, del hecho de que el mercado ferro-viario estuvo sujeto durante muchos años a decisionesmás motivadas por la política que por el mercado. Enel actual mercado ferroviario, liberalizado, este factorconduce a una posición menos competitiva.

Ilustración

La ilustración de las consecuencias de los diferentesniveles salariales para los 4 corredores consideradossería bastante arbitraria, pues la estructura de costes

44

Figura 28: Fuente: ILO 2004, resultados más recientes para cada país donde se disponía de datos suficientes (varios años dife-rentes tomados como base para casi todos los países), datos sobre salarios medios por semana o mes, índices, conductores decamiones/autobuses = 1.

Austria Finlandia Alemania Italia Luxemburgo Noruega Portugal Suecia Reino Unido

NIVELES SALARIALES EN EL TRANSPORTE POR CARRETERA Y EL FERROCARRILNIVELES SALARIALES DE MAQUINISTAS Y CONDUCTORES DE CAMIONES PARA UNA SERIE DE PAÍSES SELECCIONADOS

Diferencia con el salario medio de losconductores de camiones

Maquinista

de los diferentes modos no es conocida en su totalidad,y la influencia de los ferrocarriles sobre los costes depersonal es pequeña, siendo los salarios de los maqui-nistas solamente una pequeña porción de los costestotales de personal del transporte ferroviario. Por eso,sólo podrían efectuarse cálculos hipotéticos.

2.7. RESUMEN

La tabla siguiente aporta una visión de conjunto de losefectos de las diferentes distorsiones sobre los preciosde mercado de cada modo de transporte. Los cambiosde precio son indicadores cuantitativos para expresarel nivel de distorsiones para cada modo y se basan enlos cálculos de los ejemplos mostrados en los capítulosanteriores. Los cambios están basados en las posiblesmedidas para reducir los efectos distorsionadores yproporcionan un punto de partida para el próximo capí-tulo, dedicado a los instrumentos políticos. Los valorespresentados se basan en los correspondientes corre-dores de viajeros y mercancías y, por tanto, son sóloejemplos del mercado de transporte en Europa.

Se pueden extraer las siguientes conclusiones:* Los efectos sobre los precios estimados (basados encálculos ilustrativos para cada corredor) sólo reflejan lasituación de los corredores considerados y no puedengeneralizarse a escala europea. No obstante, tanto elsigno del correspondiente efecto como una dimensiónaproximada del mismo son realistas para los diferentesmodos.* Es importante señalar que no todos los indicadoresFACORA pueden (y deben) tenerse en cuenta simultá-neamente. Sin embargo, existen diferentes elementosautónomos que podrían ser implementados inmediata-mente (en algunos países ya lo han sido). Los ejemplosmás destacados son la internalización de costes exter-nos y un control más estricto de la aplicación de lasnormas sociales y de seguridad.* La internalización de costes externos basada encifras de coste medias cambiaría especialmente lasrelaciones de precios entre el transporte ferroviario y eltransporte por carretera. En el de viajeros, el efectoneto estaría entre un 20-30% a favor de los ferrocarri-les. En el de mercancías, es aún más significativo (alre-dedor del 40%).* La armonización del IVA en el transporte internacionalmediante la exención de IVA para todos los enlacesinternacionales o mediante la introducción de tiposcomunes de IVA para todos los modos tendría lossiguientes efectos:- La exención de IVA del transporte internacional deviajeros permitiría reducciones de precios del transpor-te ferroviario de un 5-10% aproximadamente. Estareducción depende de la actual normativa del IVA enlos respectivos países para las relaciones del transpor-

te ferroviario internacional, dado que éste ya está exen-to de IVA en diferentes países. La reducción de preciospara los ferrocarriles sería especialmente efectiva en lacompetencia con el transporte aéreo de media y cortadistancia, que actualmente no está sujeto a IVA.- La introducción de tipos comunes de IVA para todoslos modos en el transporte internacional, por otro lado,conduciría a incrementos de precios tanto para el trans-porte aéreo como para el ferroviario. El efecto neto enrelación con el transporte aéreo estaría entre un 5 y un10%. De nuevo, el efecto en los precios varía de unpaís a otro en función de las normas concretas sobreIVA vigentes en cada país, aplicables al transporteferroviario internacional.* Una armonización de impuestos sobre la energíarepercute sobre las relaciones de precios de formasimilar a la armonización de las normas del IVA. Noobstante, la exención de impuestos sobre la energíapara el transporte ferroviario tendría un efecto menorsobre los precios ferroviarios del tráfico de viajeros,porque los ferrocarriles están parcialmente exentos deimpuestos sobre la energía o están sujetos a tiposreducidos del impuesto sobre la energía. Además, loscostes energéticos tienen una participación relativa-mente pequeña en los costes totales de producción.Por otro lado, la introducción de impuestos sobre laenergía armonizados para todos los modos de trans-porte sólo incrementaría ligeramente los costes de pro-ducción del transporte ferroviario, mientras que los cos-tes de producción, y, por tanto, los precios de mercadodel transporte aéreo y la navegación interior, aumenta-rían significativamente, dado que en la actualidad nopagan impuestos sobre la energía en el transporteinternacional y tienen una cuota de costes energéticosrelativamente alta con respecto a los costes totales deproducción. Los precios de mercado del transporteaéreo se incrementarían en al menos un 10-15%,mientras que el aumento para la navegación interiorsería de alrededor de 30-40%.* La armonización de los cánones por el uso de lainfraestructura tendría efectos significativos sobre lasestructuras de coste del transporte ferroviario de mer-cancías y especialmente en la navegación interior, queen la actualidad no paga impuestos. Por otro lado, larelación de precios entre transporte de mercancías porcarretera y por ferrocarril se modificaría en favor del pri-mero. Una vez más, estos efectos dependen de los cál-culos teóricos de los respectivos corredores y, portanto, de los sistemas de tarificación específicos decada país.* La supresión de las subvenciones (las llamadas sub-venciones reales) tiene un efecto menor sobre los pre-cios. Los precios de la carretera no se modificarían.* Un mejor control de la aplicación evita que los trans-portistas (carretera) alcancen economías de hasta un25-30% y refuerza la posición competitiva del ferroca-rril en el mercado del transporte de mercancías.

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46

RESUMEN: EFECTOS SOBRE LOS PRECIOS DE MERCADOPOSIBLES EFECTOS SOBRE LOS PRECIOS DEL TRANSPORTE DE LA ELIMINACIÓN DE

DISTORSIONES DEL MERCADOElementos de

distorsiónPosible medida a

adoptarCarretera Ferrocarril Transporte

aéreoNavegación

interiorInternalización decostes externosmedios

Viajeros: 36-43%Mercancías:70-80%

Viajeros: 5-25%Mercancías:30-40%

Viajeros: 9-30%

Mercancías:+90%

Costesexternos

Tarificación basada enlos costes socialesmarginales (incluida lacongestión)

Viajeros: 14-15%Mercancías:alrededor de25%

Viajeros: 3-10%Mercancías:alrededor de15%

Viajeros: 30-60%

Mercancías:alrededor de10%

Armonización del IVA(mismo IVA para todoslos modos y enlaces)

Viajerostransporteprivado: 0%

Viajeros: 9-17% Viajeros: 18-20%

Mercancías:0%

Armonización deimpuestos sobre laenergía

Viajerostransporteprivado: 0%

Viajeros: 2-3%Mercancías: 2-4%

Viajeros: 8-16%

Mercancías:alrededor de40%

Fiscalidad

Armonización del IVAe impuestos sobre laenergía

Viajerostransporteprivado: 0%

Viajeros: 11-19%Mercancías: 2-4%

Viajeros: 28-37%

Mercancías:alrededor de40%

Armonización decánones de acceso ala infraestructura

Viajerostransporteprivado: 5-7%Mercancías:6-10%

Viajeros: 0-7%Mercancías:36-55%

Viajeros: 0% Mercancías:+117%

Tarificación

Cobertura de loscostes externos y deinfraestructura(desfase entre costestotales e ingresoscomputables)

Viajerostransporteprivado:alrededor de30%Mercancías:50-80%

Viajeros: 20-50%Mercancías:90-140%

Viajeros: 22-44%

Mercancías:+190%

Subvenciones Supresión desubvenciones

0% Viajeros: 0,5-0,8%Mercancías: 5-7,5%

Viajeros: 0,2-0,5%

Mercancías:3,1%

Normassociales y deseguridad

Economías de costesdel transporte demercancías porcarretera obtenidasmediante elincumplimiento de lasnormas sociales y deseguridad

Mercancías:efectopotencialtotal: 25-30%

- - -

Tabla 5: las cifras porcentuales muestran los cambios de precios en que se incurriría aplicando cada medida respectiva.En los correspondientes capítulos de resultados pueden encontrarse detalles sobre los cálculos

3. ANÁLISIS POLÍTICO Y MEJORES PRÁCTICAS

3.1. VISIÓN DE CONJUNTO

¿Cómo superar los elementos de distorsión en los mer-cados del transporte? Partiendo de la base de loshallazgos expuestos anteriormente, este capítulo pre-senta enfoques políticos para cada elemento y trata de

reunirlos en una política general abordada tanto a nivelnacional como en el plano de la UE. En la parte final,dos ejemplos de mejores prácticas ilustrarán los posi-bles enfoques y los pasos necesarios para eliminar lasdistorsiones en el mercado del transporte.

Conjunto de dimensiones políticas La figura siguiente expresa las dimensiones másimportantes para el análisis político de FACORA.

Instrumentos útiles

La tabla siguiente presenta diferentes instrumentospolíticos que pueden aplicarse para cada factor de dis-

torsión. Se pueden distinguir cuatro tipos diferentes.

La tabla indica que los enfoques políticos para tratar lasdiferentes dimensiones FACORA están interrelaciona-dos. La internalización de costes externos puede con-siderarse como un planteamiento de política general sise interpreta como algo más que un mero enfoque de

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Figura 29: DIMENSIONES POLÍTICAS DE FACORA

Dimensiones de FACORA:

- costes externos- fiscalidad- tarificación / subvenciones- inversión- otras cuestiones

Instrumentos:

- institucional- inversión financiera /

pública- tarificación / basada en

el mercado- mando y control

POLÍTICA DE FACORA

Niveles políticos:

- nivel de la UE- nivel nacional- nivel privado (empresario)

Puntos de actuación:

- infraestructura- transporte:

* nacional / internacional* viajeros / mercancías

DIMENSIONES POLÍTICAS DEL FACORA

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VISIÓN DE CONJUNTO DE LOS INSTRUMENTOS FACORAElemento dedistorsión

Institucional Inversiónfinanciera / pública

Tarificación / basadaen el mercado

Mando y control

Costesexternos:accidentes

Normativa de losseguros: lascompañíasaseguradoras estánobligadas a pagarcostes sociales

Inversiones públicasen seguridad de lainfraestructura y eltráficoMayor presencia dela policía de tráfico

Tasa adicional parainternalizar el costemedio de accidentesSistema bonus-malusen los seguros

Diferentesinstrumentos deeficacia de costes parareducir los riesgos deaccidentes, como:- límites de

velocidad- mayores

penalizaciones- mayor control de

la aplicaciónCostesexternos:medioambiente

Derechos depropiedad y normasde compensaciónObligación para elproveedor deinfraestructura deminimizar los dañosmedioambientales

Inversiones públicaspara medidasmedioambientalesefectivas (talescomo ruido yimpacto ambiental)y/o combustiblesalternativos

Pago adicional parainternalizar los costesmedioambientalesImpuestos diferenciadosdesde una perspectivaecológica, impuestosobre la energía,sistemas de“ecobonus”, reforma deimpuestos ecológicos

Diferentesinstrumentos deeficacia de costes parareducir los costesmedioambientales,como- restricciones del

tráfico- límites de

velocidad- normas sobre

vehículosFiscalidad: IVA Armonización de

normasinternacionalessobre el IVA

- IVA para transporteinternacional o exencióntransparente de todoslos transportesinternacionales

Penalizaciones si sevulnera la ley

Fiscalidad:energía

Armonización denormas para losimpuestos sobre laenergía en eltransporteinternacional, paratodos los modos detransporte

- Impuesto internacionalsobre la energía para eltransporte aéreo

Penalizaciones si sevulnera la ley

Tarificación Normasarmonizadas(responsabilidadsobre los costes)para proveedoresde infraestructura ytransporte

- Tarificación basada enlos costes socialesmarginales más margenSistemas transparentesde tarificación

Penalizaciones si seincumple la ley

Inversiones Normas para laigualdad de accesoa los mercadosfinancieros

Prioridad para losferrocarriles: fondosfinancieros(financiacióncruzada intermodal)

Combinación consistemas de tarificaciónu otros impuestos

-

Subvenciones Demandatransparente deobligaciones deservicio y sistemasde controlInstituciones parainvestigar lasprácticas desubvención

Amortización dedeuda

Supresión desubvencionesinjustificadas

Prohibición desubvencionescruzadas

Otrascuestiones:seguridad

Armonización denormas deseguridad ysistemas deseguimiento

Véaseexternalidades deaccidentes

Véase externalidadesde accidentes

Véase externalidadesde accidentes

Otrascuestiones:normassociales

Armonización denormas sociales ysistemas deseguimiento

Inversiones socialespara conductores

Instrumentos defiscalidad del trabajo

Penalizaciones si sevulnera la ley

Tabla 6

tarificación (es decir, tarificación eficiente en un sentidoestricto). Existen fuertes vínculos entre fiscalidad, tarifi-cación y cuestiones de seguridad. Fiscalidad y tarifica-ción también están interrelacionadas, dado que notodos los mercados de transporte se han privatizado.Un ejemplo típico es el transporte por carretera, dondeuna parte de los impuestos sobre la energía (es decir,el impuesto sobre el petróleo y sobre los vehículos) seusa para financiar la infraestructura viaria.Además, la tabla permite apreciar que los instrumentosde tarificación no pueden interpretarse de manera ais-lada. Los mecanismos institucionales (y financieros)son muy importantes. Un ejemplo típico es la infraes-tructura ferroviaria, donde los mecanismos instituciona-les (definición de la provisión de infraestructuras y obli-gación de servicio público, mecanismos financieroscomo la amortización de deudas anteriores o pagosespecíficos y sistemas de monitorización para la cober-tura del déficit, y sistemas de tarificación por el uso dela infraestructura) están interrelacionados.

Esto evidencia que para superar las carencias existen-tes son necesarios instrumentos políticos coherentes,que deben combinar tanto las dimensiones FACORAcomo una serie de instrumentos diferentes. Como con-secuencia, aparecen diversas estrategias políticas fun-damentales, que se analizan con mayor detalle en elpróximo apartado.

1. Consideración de costes externos medioambien-tales y de accidentes* Consideración de costes de la seguridad y costesmedioambientales en precios por el uso de la infraes-tructura y/o impuestos sobre los vehículos* Medidas adicionales para reducir riesgos de acciden-tes y daños medioambientales para todos los modos detransporte2. Iguales normas fiscales para servicios de trans-porte nacionales e internacionales (para todos losmodos)* Armonización del IVA para transporte nacional e inter-nacional* Armonización de impuestos sobre la energía paratodos los modos3. Sistemas de tarificación transparentes y normaspara la cobertura de los costes (para todos losmodos)* Normas de tarificación según el criterio de “el usuariopaga”* Normas transparentes para la recuperación de loscostes de la infraestructura

4. Prioridades a la hora de invertir en infraestructu-ra para modos de transporte seguros y respetuo-sos con el medio ambiente* Prioridad TEN para el ferrocarril

* Fondos intermodales para financiar costes de amplia-ción y renovación5. Normas transparentes para las aportaciones rea-lizadas por el sector público, para todos los modosde transporte* Supresión de subvenciones injustificadas* Esquemas transparentes de organización y segui-miento para el pago de obligaciones de servicio públi-co6. Igualdad de trato de la actuación de los modosde transporte en el campo social y de la seguridad* Control estricto de la aplicación de la normativa exis-tente* Normas sociales armonizadas a escala europea parael transporte internacional.

3.2. ESTRATEGIAS PARA SUPERAR LAS DISTOR-SIONES DEL MERCADO

3.2.1. CONSIDERACIÓN DE COSTES EXTERNOSRELACIONADOS CON LOS ACCIDENTES Y ELMEDIO AMBIENTE

Paquetes de políticasDesde hace tiempo existe un debate, todavía vigente,sobre la internalización óptima de los costes externos,basada en sistemas de tarificación justos y eficientes.Aunque la teoría del bienestar sugiere que la aplicaciónde una tarificación basada en los costes sociales mar-ginales (es decir, el ajuste de la estructura de tarifica-ción del transporte), acorde con el coste marginal pro-ducido por un vehículo-kilómetro adicional, es más efi-ciente, una aplicación estricta para todos los modosresulta más bien teórica, dado que las estructuras decoste, los mecanismos institucionales y las condicionestécnicas de partida son significativamente diferentes,tanto entre modos de transporte como entre paíseseuropeos. Por tanto, es más fácil y realista concentrar-se en aquellos costes externos que dan lugar a distor-siones, es decir, los costes de accidentes y losmedioambientales. Dado que los costes marginalesrelacionados con los accidentes no son muy relevantesen el sector del transporte7, y dado que los costesmedioambientales marginales son bastante similares alos costes medios relacionados con los accidentes, unenfoque aplicable, más pragmático, es la introducciónde incrementos de las tarifas del transporte que refle-jen el nivel de los costes medios externos relacionadoscon los accidentes y el medio ambiente. Esto produci-ría un aumento de las tasas del transporte, sobre todoen el sector de la carretera (viajeros y mercancías),pues los costes relacionados son mucho más altos quepara otros modos (véase “Ilustración” en el apartado2.1, Figura 3).Para optimizar el efecto de estas tasas adicionales,

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resulta útil mejorar el sistema institucional, como laobligación de las compañías de seguros de diferenciarlas primas de un modo más estricto, en función deestructuras de riesgo de usuarios del transporte (esdecir, la introducción de sistemas bonus-malus), y definanciar medidas de eficacia de costes que incremen-ten la actuación en materia medioambiental y de segu-ridad (mejoras de la infraestructura, medidas parareducir el ruido y minimizar los daños por impactoambiental).

Implementación

Atendiendo al rendimiento de cada modo de transpor-te, resulta evidente que la implementación de estosesquemas en el sector del transporte por carretera ypor avión es de la máxima importancia para contrarres-tar las distorsiones, especialmente en comparación conlo que ocurre en el sector ferroviario.* Para todos los modos, es esencial un instrumentobasado en el mercado para internalizar el coste exter-no del cambio climático, sobre la base de una tasa deemisión de CO2. Los mecanismos de Kyoto y los inten-tos actuales a nivel europeo para gravar con impuestosla energía deberían también determinar el nivel dedicha tasa.* Carretera: recargos o nuevas tasas para el transpor-te de mercancías por carretera, diferenciadas segúncriterios regionales (urbanas, rurales), criterios de red(autopistas, otras carreteras) y actuación en materiamedioambiental (es decir, criterios de emisión, comolas normas EURO).Para el transporte de mercancías por carretera, la revi-sión prevista de la Directiva sobre la Euroviñeta consti-tuye un importante punto de partida a escala comunita-ria, dado que el borrador de esta directiva se ocupa nosólo de los cánones de acceso a la infraestructura, sinotambién de la internalización de parte de los costesexternos para el transporte de mercancías por carrete-ra. Similares intentos pueden observarse en estemomento en el plano nacional (por ejemplo, enAlemania y Reino Unido). Las propuestas de aplicaciónde cánones, no obstante, no incluyen debidamente loscostes medioambientales. Además, tienden a estar fija-das, lo cual puede generar nuevas distorsiones. Suizaha introducido un sistema coherente de cánones parael transporte de mercancías por carretera (vehículospesados de transporte de más de 3,5 toneladas). Para el transporte de viajeros por carretera puede ele-girse un enfoque similar. En la actualidad, las zonasurbanas (con alto nivel de presión medioambiental)constituyen un importante punto de partida. La tasa decongestión aplicada en el centro de Londres es unbuen ejemplo de “mejor práctica”.* Transporte aéreo: el punto crítico es la internalizaciónde los costes medioambientales para el sector de la

aviación. Una tasa de ruta para toda Europa que tengaen cuenta los elementos contaminantes y la intensidadenergética puede considerarse como el instrumentomás eficaz. Además, las tasas de aeropuerto depen-dientes del ruido y las emisiones deberían reflejar loscostes por ruido y contaminación.* Otros modos: los ferrocarriles y la navegación interiormuestran menores costes externos. Por ello, la necesi-dad de introducir tasas adicionales es menos importan-te. No obstante, la diferenciación de las tasas desde elpunto de vista medioambiental puede mejorar la actua-ción ecológica de esos modos de transporte. Lospaquetes ferroviarios existentes y la directiva sobrepuertos de mar están proponiendo mejores sistemasde tarificación por el uso de las infraestructuras paraeste objetivo.

3.2.2. IGUALES NORMAS FISCALES

Paquetes de políticas

El análisis ha mostrado que la diferente naturaleza delas prácticas fiscales está distorsionando los serviciosde transporte, constituyendo una desventaja para eltransporte terrestre de viajeros. Existen dos elementosfundamentales que se deben abordar a través de medi-das políticas adicionales. La igualdad de las normasdel IVA, que significa sobre todo un ajuste del trata-miento del transporte internacional, sobre todo de laventaja para las aerolíneas en las conexiones interna-cionales. La práctica fiscal internacional debería exigirque no se gravaran con impuestos las exportaciones oimportaciones de servicios. El transporte internacionalpuede ser visto como un caso de “ni esto-ni lo otro”.Existen dos posibilidades: aplicación del IVA a todo eltransporte (con la posibilidad de reclamar la devolucióndel IVA soportado) o ausencia total del IVA en todos losservicios de transporte internacionales. Los argumen-tos prácticos están a favor de la primera solución, dadoque la distinción entre transporte nacional e internacio-nal no siempre está clara, sobre todo para el transpor-te terrestre de viajeros. Esto es particularmente ciertoen el transporte internacional de viajeros por carreteray por ferrocarril. Desde un punto de vista legal, no obs-tante, la inclusión del transporte internacional es muydifícil de alcanzar. Por eso, podría resultar más factiblemejorar y armonizar las normas del IVA para el trans-porte internacional. En el caso del transporte ferrovia-rio, por ejemplo, debería permitirse una exención delIVA para los billetes internacionales, con el fin de favo-recer unas condiciones similares para el tren de altavelocidad y el transporte aéreo de corta distancia.Un segundo elemento es la aplicación de impuestossobre la energía. Es importante distinguir diferentesobjetivos de este impuesto. Un primer elemento sededica al presupuesto general. En este sentido, los

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impuestos sobre la energía forman parte de las normasfiscales generales. Un segundo elemento se dedica afines ecológicos, proporcionando incentivos para redu-cir el consumo energético. Un tercer elemento estáespecíficamente dedicado a financiar la infraestructuraviaria. La parte de los impuestos sobre el petróleo pre-destinada a la carretera pueden considerarse comoprecios indirectos por el uso de la infraestructura. Lasnormas sobre fiscalidad armonizada de la energíadeberían considerar estos tres objetivos para todos losmodos de transporte. Los dos primeros objetivos de laaplicación de impuestos sobre la energía (fiscalidadnacional, objetivos ecológicos) deberían equipararsepara todos los modos sin exenciones.

Implementación

Por lo que respecta al IVA, es preciso actuar sobre todoen el sector ferroviario para armonizar las normas delIVA en el transporte internacional. Puede hacerse prin-cipalmente a nivel nacional, pero, para ello, es esencialque la UE enuncie directrices claras.En cuanto a la aplicación de impuestos sobre la ener-gía, la UE ha reestructurado el marco con la Directiva2003/96, que permite a los Estados miembros aplicarexenciones a los productos energéticos y la electrici-dad, el transporte aéreo internacional y el carburante yla electricidad que utilizan los ferrocarriles y la navega-ción interior. Nuevos intentos (véase COM 2002/410 y2002/431) favorecen una fiscalidad más intensa delgasóleo para uso no comercial y una armonización delos impuestos sobre los vehículos mediante la conver-sión del impuesto sobre las ventas en un impuestoanual sobre los vehículos y una diferenciación de losimpuestos sobre los vehículos en función del consumode energía específico.Esta perspectiva indica claramente que es necesariauna armonización fiscal. Por otro lado, se aceptanexenciones de impuestos sobre la energía para dife-rentes modos, lo cual lleva a la conclusión de que unaarmonización de impuestos sobre la energía da lugar auna consecuente exención más que a una consecuen-te imposición. Así, la diferente intensidad energética -ylas correspondientes emisiones de CO2- deberían con-siderarse dentro de un enfoque armonizado de aplica-ción de impuestos por el CO2 (que significa la internali-zación de los costes externos del cambio climático).

3.2.3. TRANSPARENCIA DE LOS SISTEMAS DETARIFICACIÓN Y LAS NORMAS PARA LA COBER-TURA DE LOS COSTES

Paquetes de políticas

La vinculación de las políticas de definición de precios

con el elemento de internalización es obvia. El análisisha mostrado que los esquemas de tarificación deinfraestructuras son muy diferentes para cada modo detransporte, dependiendo del sistema institucional y delas obligaciones de cobertura de los costes. El principalproblema es que los precios no están reflejando ni loscostes externos ni la cobertura de los costes de lainfraestructura.Por lo que respecta a la demanda de normas de tarifi-cación acordes con el criterio de “el usuario paga”, esnecesario actuar en el sector de la carretera, dondesólo en algunos países existen cánones transparentespor su uso, sobre todo en lo referente a la red de auto-pistas. Debido a los altos precios fijos de la fiscalidaddel transporte por carretera (esto es: impuesto sobre elvehículo, impuesto sobre la compra, costes de capital),los costes totales únicamente resultan visibles en partepara los conductores de automóviles. Sólo los “costesque salen del propio bolsillo” (como el precio de lagasolina) pueden incentivar el uso del automóvil demanera más eficiente o lograr un trasvase de tráficodesde la carretera al ferrocarril. Un cambio en las polí-ticas de tarificación de la infraestructura viaria es, portanto, un paso esencial hacia una mayor convergencia.Estos sistemas de tarificación de la carretera son tam-bién capaces de incorporar la exigencia de internalizarlos efectos externos. No es preciso decir que dichoenfoque favorece unos sistemas de tarificación por eluso de la infraestructura más transparentes, que permi-tan a los usuarios de la infraestructura una compara-ción de precios y costes relacionados, además dealcanzar soluciones de transporte eficientes. El pasodesde un sistema de impuestos fijos y aplicación deimpuestos sobre el petróleo hasta sistemas de tarifica-ción por el uso de las carreteras también facilitaría quese tuvieran en cuenta los costes externos (accidentes,medio ambiente, pero también los costes internos delmodo concreto, como es el caso de la congestión) paraelevar la eficiencia de todos los modos de transporte.Al mismo tiempo, es necesario disponer de normas cla-ras de recuperación de los costes de la infraestructurapara todos los modos. Los precios deberían garantizaruna cuota definida de recuperación de costes. Paramodos de transporte no públicos (transporte por carre-tera privado, aviación y navegación interior), los ingre-sos procedentes de la aplicación de cánones a lainfraestructura deberían cubrir los costes totales de lamisma. En el caso de soluciones de transporte público(especialmente los ferrocarriles), tiene que existir unaobligación clara de cubrir un cierto volumen de costes,dependiendo de las condiciones de la red, los acuerdosde amortización de deuda (de deudas anteriores) y lasobligaciones de servicio público (véase 3.2.5).

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Implementación

Además de las iniciativas nacionales -las mejores prác-ticas pueden verse en países con redes de carreterasprivatizadas y en zonas urbanas (por ejemplo, Londres,Oslo, Roma, Lyon, etc.)-, se requiere una legislacióneuropea para acelerar el cambio de la tarificación por eluso de la infraestructura. De la mayor importancia sonlas directivas sobre interoperabilidad de los sistemasde cánones y tasas, así como las normas generales detarificación para tener en cuenta los costes variables omarginales, también en el caso del tráfico de viajeros.

3.2.4. PRIORIDADES PARA LAS INVERSIONES ENINFRAESTRUCTURA FERROVIARIA

Paquetes de políticas

La secuencia temporal de las inversiones para los dife-rentes modos indica que, en el pasado, se ha dadoprioridad a la carretera; sobre todo durante el auge dela construcción de redes de autopistas, existen pruebasde que la infraestructura ferroviaria quedó totalmenterelegada. En la actualidad se ha visto una evoluciónsimilar en Europa Oriental, donde la infraestructuraferroviaria existente -aunque todavía bastante impor-tante y densa- podría quedar relegada en un futuro pró-ximo, con fatales consecuencias: los costes futuros derenovar y ampliar la infraestructura ferroviaria seránextremadamente altos y la financiación de estas inver-siones será muy complicada. Algunos países europeoshan reconocido este problema y han vuelto a invertiren infraestructura ferroviaria. Desde la década de 1980se ha hecho evidente una reactivación de la planifica-ción de infraestructuras ferroviarias. Los ejemplos másimportantes son: Suiza (con voluminosas inversionesen marcha en el transporte transalpino) y Alemania(con crecientes presupuestos destinados al ferrocarrilen el actual “Bundesverkehrswegeplan” -Plan Federalde Infraestructuras de Transporte-). Los planes TENactuales muestran también una redefinición de las prio-ridades, que tienden hacia una inversión en sectoresque no son el transporte por carretera, pero sólo enEuropa Occidental. El problema es cómo financiarestas inversiones, dado que la renovación y ampliacióntardía de la infraestructura ferroviaria resulta considera-blemente más cara por dos razones: si no se cumplenlos ciclos óptimos de mantenimiento, se incurre en cos-tes adicionales; y, en segundo lugar, la menor disponi-bilidad de espacio y la mayor preocupación por el dete-rioro medioambiental hacen que los costes incrementa-les por kilómetro aumenten con rapidez. Por ejemplo,cada vez hay más tramos de nueva infraestructura quetienen que construirse en túneles (carretera y ferroca-rril).

El paquete de políticas para superar estas distorsionesdebería estar integrado por tres elementos:* prioridades de la infraestructura para el ferrocarril yotros modos de transporte respetuosos con el medioambiente en todos los países europeos;* análisis coste-beneficio desde un punto de vistasocio-económico y valoración estratégica desde unaperspectiva medioambiental, como importantes instru-mentos de evaluación y valoración de la nueva infraes-tructura, con el fin de elegir la solución más sostenible;* fondos financieros que permitan una financiación ade-cuada de las prioridades de infraestructura. Dado quela infraestructura ferroviaria quedó olvidada en el pasa-do, puede estar justificado un sistema de financiacióncruzada que incluya mecanismos financieros proce-dentes de otros modos (por ejemplo, la carretera).Suiza es un buen ejemplo de que los beneficios finan-cieros generados por un nuevo impuesto sobre losvehículos pesados de transporte se utilizan en partepara financiar grandes proyectos de infraestructurasferroviarias, como los túneles transalpinos.

Implementación

Estos enfoques políticos tienen que reforzarse en dosniveles de implementación. A nivel nacional se necesi-ta una política que combine los nuevos cánones otasas (por ejemplo, la adopción de un sistema de tarifi-cación) con los nuevos sistemas de financiación y lasprioridades de inversión (centradas en la infraestructu-ra ferroviaria). A nivel europeo, la nueva directiva sobretarificación de infraestructuras (especialmente el deba-te actual sobre la Directiva de la Euroviñeta) deberíapermitir mecanismos de financiación cruzada tanto engeneral como en determinadas áreas más sensibles.

3.2.5. TRANSPARENCIA DE LAS NORMAS QUEREGULAN LAS APORTACIONES DEL SECTORPÚBLICO

Paquetes de políticas

Algunas aportaciones del sector público al transporteestán justificadas, sobre todo cuando reflejan obligacio-nes especiales para con los usuarios. El transportepúblico, como el que se realiza por ferrocarril y autobu-ses (regionales, urbanos), presta estos servicios. Poreso, algunos países han cambiado sus respectivos sis-temas y están demandando obligaciones de serviciopúblico que se caractericen por una mayor transparen-cia, incluido el recurso a concursos públicos. Este enfo-que es el más prometedor y permite distinguir entreservicios de transporte particulares (no están justifica-das las aportaciones) y servicios de transporte público(sí está justificada la compensación de déficits).

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Por otro lado, muchas subvenciones identificadas en elanálisis FACORA son una herencia de antiguos siste-mas de subvención, como por ejemplo subvenciones ocréditos anteriores para inversiones en transporte yprovisión de infraestructuras; o subvenciones específi-cas para algunos servicios individuales (es decir, segu-ridad, transporte escolar); o incluso los pagos automá-ticos de los déficits de compañías de transporte queson propiedad del Estado. Estos mecanismos deberíanexaminarse cuidadosamente. En realidad, sólo se ten-drían que justificar los pagos efectuados en condicio-nes de competencia respaldadas por un contrato deasociación público-privado. Con frecuencia, los acuer-dos generales (elaboración de presupuestos globales)son más flexibles que los pagos basados en una pres-tación de servicios muy específicos (por ejemplo, lacifra de escolares).Al mismo tiempo, no resulta de mucha ayuda debatirsobre antiguas deudas de los proveedores de infraes-tructuras, con frecuencia denominadas “subvencionesencubiertas”. Muchos de estos costes están relaciona-dos con normas y decisiones políticas anteriores, quegeneralmente no buscaban la eficiencia. Esta argu-mentación permite tomar decisiones sobre la amortiza-ción de deudas, y es especialmente importante para losferrocarriles.Para introducir normas transparentes de tarificación, unelemento adicional importante de este paquete de polí-ticas es la eliminación de las subvenciones cruzadas,es decir, cuando la reducción de los precios del trans-porte es financiada mediante ingresos de otros servi-cios. Resulta especialmente necesario actuar en elsector aéreo, donde las compañías de bajo coste estánsubvencionadas por algunos aeropuertos, y donde ser-vicios complementarios están subvencionando (sub-vención cruzada) infraestructuras8. Similares mecanis-mos se dan en el sector privado, donde los costes deltransporte son patrocinados por el empresario (espe-cialmente, automóviles).

Implementación

Los diversos paquetes ferroviarios de la UE han mejo-rado significativamente la situación de las subvencio-nes ferroviarias. Casi todos los países han introducidosistemas de financiación modernos y transparentes,con procesos de petición y precios de la infraestructu-ra también transparentes.En el actual debate político resulta más importante ladiscusión sobre subvenciones cruzadas. En el sectoraéreo, esta discusión es conocida como un debatesobre caja doble (sin subvención cruzada) y caja única(con subvención cruzada). Partiendo de los hallazgosmencionados anteriormente, debería recomendarse unenfoque de caja doble y normas transparentes para ladefinición de tarifas de la infraestructura. Además, tanto

en el plano de la UE como en el nacional se necesitaun régimen de control estricto para abolir las prácticasde dumping y la subvención de compañías de bajocoste en los aeropuertos europeos.

3.2.6. IGUALDAD DE TRATO DE LA ACTUACIÓN ENMATERIA SOCIAL Y DE SEGURIDAD

Paquetes de políticas

La existencia de diferentes normas de seguridad en elsector del transporte conduce a actuaciones diferentesen esta materia. Los costes relacionados con ello sontenidos en cuenta mediante la internalización de loscostes externos causados por los accidentes e instru-mentos relacionados. Eso significa que las distorsionesde la seguridad en el sector del transporte se manifies-tan como diferentes niveles de costes externos de losaccidentes. No obstante, a causa del incumplimientode las normas de seguridad por un insuficiente controlen su aplicación, se produce una distorsión adicional.Los instrumentos políticos más importantes son, portanto, un mayor control de la aplicación y un endureci-miento de las sanciones en toda Europa (horarios deconducción, especificaciones de los vehículos), espe-cialmente en el mercado del transporte de viajeros(autobuses) y mercancías por carretera. Además, esimperativo el control de la instalación de tacógrafos ylimitadores de la velocidad (mecanismos de control ysanción). Un instrumento valioso es la publicación de laactuación de diferentes proveedores de transporte enmateria de seguridad. En el sector aéreo ya se handado los primeros pasos en este sentido.Para ajustar la actuación de los mercados del transpor-te en materia social (especialmente, las condicioneslaborales), las normas mínimas (su aplicación y laspenalizaciones por incumplimiento) sobre jornadas,salarios y otras condiciones laborales, resulta útildetectar a las “ovejas negras” del sector del transporte.Una vez más, la publicación de la actuación de empre-sas relacionadas en este ámbito constituye un instru-mento eficaz.

Implementación

Gran parte de la implementación de esta dimensiónFACORA está relacionada con un control más estrictode la aplicación, dado que existe un marco regulador.Desde este punto de vista, los instrumentos son muyefectivos e incluso eficientes, puesto que hay un incen-tivo económico (a través del cobro de sanciones adicio-nales).

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4. SÍNTESIS

4.1. EFECTOS DE DISTORSIÓN Y MERCADOS

Para resumir los efectos de distorsión desde el puntode vista de los ferrocarriles, es importante abordar losmercados de transportes más relevantes. Se abordanaquellos mercados donde los ferrocarriles tienen sufuerza comparativa y están en competencia con otrosmodos de transporte. Éstos son el transporte de mer-cancías de larga distancia (ferrocarril-carretera-nave-gación interior), el tráfico de viajeros de largo recorrido(ferrocarril-carretera-transporte aéreo) y el transporteurbano de viajeros (ferrocarril-carretera):* el elemento de distorsión más importante es la grandiferencia entre modos de transporte en cuanto al nivelde costes externos, sobre todo si se comparan los cos-tes externos del ferrocarril con los del transporte aéreoy por carretera. En el tráfico de viajeros de larga distan-cia, los precios de los billetes de tren se incrementarí-an entre un 7 y un 15%, mientras que viajar en automó-vil saldría hasta un 44% más caro y las tarifas de aviónsubirían un 30% si se internalizaran los costes externosmedios relacionados con los accidentes y el medioambiente. En el transporte urbano, la ventaja competi-tiva del transporte público se expresa con mayor clari-dad a medida que la sensibilidad medioambiental deuna zona aumenta considerablemente con la densidadde población. En el transporte de mercancías, el ferro-carril debe enfrentarse a un incremento de costes del30-40%, lo cual contrasta con un aumento de costesdel 70-90% en el transporte de mercancías por carrete-ra y en la navegación interior. Con todo, estos resulta-dos están gobernados por la valoración económica delas emisiones de gases de efecto invernadero y por elnivel real de los impuestos, las tasas y los costes deoperación.* La cuestión de la fiscalidad (impuestos sobre la ener-gía, en parte también el IVA) tiene su relevancia. Elanálisis ha mostrado que los ferrocarriles están parcial-mente exentos de los impuestos sobre la energía; porotro lado, diferentes normas del IVA para el transporteinternacional pueden dar lugar a una desventaja delferrocarril en comparación con el transporte aéreo decorta distancia, dado que este último está completa-mente exento. Un régimen claro de exención del trans-porte internacional de viajeros produciría reduccionesde precio de alrededor del 5-10% para el ferrocarril, encomparación con el transporte aéreo.* Gracias al marco regulador de la CE sobre la liberali-zación del mercado ferroviario, la transparencia de lossistemas de tarificación en el sector ferroviario hamejorado notablemente en la última década, mientrasque la combinación de peajes, tarifas basadas en un

criterio temporal y varios impuestos directos e indirec-tos en el sector del transporte por carretera parecemenos clara en casi todos los países. Además, loscánones por el acceso a la infraestructura ferroviaria seaplican sobre redes completas, mientras que los pea-jes de carretera suelen limitarse a las redes de autopis-tas, con el fin de que los conductores puedan optar porrutas sin peajes. Por otra parte, los ferrocarriles sóloestán cubriendo en parte sus costes de infraestructura,en comparación con el transporte aéreo y de carretera.Pero se puede argumentar que esta aportación delEstado resulta perfectamente justificable por las cargasadicionales que deben soportar los ferrocarriles acausa de su tradicional mandato público de garantizaruna provisión de transporte para la comunidad. Al fin yal cabo, el establecimiento de una contabilidad de cos-tes y unos sistemas tarifarios transparentes, que sonnecesarios para determinar la carga adicional de losferrocarriles, está avanzando en muchos países euro-peos.* Existe cierta evidencia de que en el pasado no siem-pre se realizaron las inversiones adecuadas en el ferro-carril, especialmente si se compara con las inversionesefectuadas en carreteras y aeropuertos. Estas priorida-des han cambiado en los últimos 20 años. Dada la limi-tada disponibilidad de espacio y la necesidad de un altonivel de protección medioambiental, los costes especí-ficos de la infraestructura están aumentando. Así, lafinanciación del rediseño de la infraestructura ferrovia-ria no está asegurada. Esto es cierto para todos losmercados de transporte, pero sobre todo es evidenteen el transporte transnacional de larga distancia.* En varios mercados de transporte están prevalecien-do las aportaciones del sector público, incluidas lassubvenciones indirectas por amortización de deuda olas subvenciones cruzadas y las subvenciones encu-biertas. Esto es cierto en el caso aéreo (por ejemplo,subvenciones para aeropuertos regionales), para losferrocarriles y la navegación interior. El ferrocarril es elmodo con mayor nivel de aportaciones del sector públi-co. No obstante, en la medida que los ferrocarrilesestán cumpliendo obligaciones de servicio público,estas aportaciones se ajustan al mercado y no puedendefinirse como subvenciones. De la máxima relevanciapara la identificación de subvenciones reales es la exis-tencia de normas transparentes para el pago de obliga-ciones de servicio público, de normas claras sobreamortización de la deuda (supresión de subvencionesencubiertas) y de reglamentos sobre subvenciones cru-zadas. Dejando aparte la compensación de obligacio-nes de servicio público e inversiones en infraestructu-ra, no existe una ventaja o desventaja específica delferrocarril, y la supresión de las subvenciones implica-ría sólo cambios menores en los costes de operaciónde todos los modos de transporte.* Beneficios del transporte por carretera derivados de

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la insuficiente aplicación de normas sociales y de segu-ridad, con ahorros de costes considerables. Esto esespecialmente relevante para el sector del transportede mercancías. Las economías de costes injustificadasdel transporte de mercancías por carretera ascienden a25-30%.Resumiendo todos estos efectos, es evidente que elferrocarril está en desventaja con respecto a otrosmodos de transporte. Si se compara con el sector deltransporte por carretera, los diferentes niveles de efec-tos externos y las cuestiones sociales y de seguridadson los aspectos de mayor importancia. En compara-ción con el transporte aéreo, las cuestiones más rele-vantes son las relacionadas con el clima, los sistemasdel IVA en el transporte internacional y determinadosmecanismos de subvención cruzada (especialmenterelacionados con las compañías de bajo coste). Encomparación con la navegación interior, la desventajade los ferrocarriles puede hacerse evidente a través deunas menores externalidades y una mayor coberturade los costes de infraestructuras.

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NOTAS

1 Esto es cierto principalmente para el sector de la carreteray el ferrocarril. En el transporte aéreo existen contratos esta-tales para la industria aeronáutica.

2 Los costes de congestión totales en términos económicos-de bienestar expresan el posible aumento de la eficiencia quese obtiene cuando se internalizan los costes de congestiónexternos. Para su determinación se requieren complejosmodelos sobre la demanda y la provisión de servicios detransporte. Este ejercicio no es factible en el marco de esteestudio. Además, la medida de la eficiencia (pérdida de “pesomuerto”) no indica distorsiones del mercado y, por tanto, noes útil para comparaciones de costes intermodales. Para evi-tar este problema, el proyecto UNITE ha sustituido la medi-ción económica de la congestión por simples valores de cos-tes por retrasos. Éstos son comparables en los distintosmodos, pero no expresan las externalidades y, por tanto, nose tienen en cuenta aquí.Los déficits de infraestructura son principalmente un indica-dor de cobertura de costes (véase el indicador FACORA “tari-ficación”).

3 El nivel de costes externos marginales de accidentes fren-te a los costes externos medios de accidentes es motivo decontroversia. En el proyecto UNITE se adopta la perspectivade los costes de congestión, es decir, los costes relacionadoscon los accidentes suelen ser considerados como internosdel sector del transporte y, así, sólo los costes adicionalesque superen los costes medios causados por una unidad detráfico marginal determinan los costes externos marginalesde accidentes. En contraste, el estudio INFRAS/IWW (2000)considera los costes de los accidentes en gran medida comoexternos y, por tanto, los costes medios totales de vehículosmarginales son relevantes. Aquí tomamos la última posicióncomo objetivo comúnmente aceptado de la política europeade transportes para reducir el número de accidentes del tráfi-co sin tener en cuenta quién los asume.

4 N. del t.: Impuestos a vehículos pesados, dependiendo delrecorrido del vehículo o de su peso.

5 Véase INFRAS 2003.

.6 El análisis no puede medir la influencia relativa de los sin-dicatos. Es evidente que el poder de éstos varía significativa-mente de un país a otro. Se parte de la base de que ReinoUnido y Suecia, por ejemplo, con diferencias salariales bas-tante grandes entre los maquinistas y los conductores decamiones, tienen sindicatos ferroviarios más bien débiles.

7 Los riesgos de accidentes no varían demasiado con el volu-men de tráfico, pero dependen de otros factores, como lascondiciones del tráfico y comportamientos de riesgos indivi-duales.

8 Lo mismo es aplicable (en líneas generales) al caso de lasllamadas “ciudades ferroviarias” (estaciones de ferrocarril concentros comerciales integrados en ellas), donde ingresoscomerciales no procedentes del transporte ferroviario se utili-zan para minimizar los déficits de las infraestructuras ferro-viarias. Sin embargo, no se trata en este caso de un modelode subvención cruzada, pues -en un marco moderno de com-pensación- los déficits del ferrocarril que forman parte de laobligación de servicio público que éste ha adquirido se mues-tran de manera transparente.