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Cuadernos y Estudios de Derecho Judicial.

Cuadernos de Derecho Judicial / Monografías / 1 / 1993 / Páginas 15-68Derecho penal y procesal militar

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

Derecho penal y procesal militar

Morales Villanueva, Antonio Coronel de la Guardia Civil. Doctor en Derecho LIMITACIONES DE LAS LIBERTADES DE ASOCIACIÓN Y SIN DICACIÓN DE LA GUARDIA CIVIL Ponencia Serie: Penal VOCES: DERECHO MILITAR. GUARDIA CIVIL. LIBERTAD SINDICAL. DERECHO DE ASOCIACION. DERECHO COMPARADO. DERECHOS POLITICOS. DERECHO PENAL MILITAR. ÍNDICE Libertad de asociación y sindicación Estatuto personal de los miembros de la Guardia Civil Limitaciones a los derechos de asociación y sindicación Discusiones Parlamentarias Análisis jurisprudencial Derecho Comparado Conclusiones TEXTO Antes de analizar las limitaciones a estos derechos, nos parece conveniente comentar -si bien some -ramente- la parte positiva del ejercicio de los mismos. El derecho de asociación es consecuencia de la propia naturaleza y esencia del hombre, que tiende a unirse a los demás, para conseguir aquellos fines que, inalcanzables por sí solo, facilitan su bienestar. Su regulación ha estado presente en nuestra historia constitucional, si bien, su evolución ha conducido a una mayor concreción y limitación de su contenido. Así la Constitución de 1869 reconocía a todos los españoles el "derecho de asociarse para todos los fines de la vida humana que no sean contrarios a la moral pública" (Art. 17). Esta prohibición, tan genérica e imprecisa, se complementaba con las contenidas en el artículo 19 (1). Estos artículos venían a sintetizar la regulación, que de esta materia, estableció el Decreto-Ley de 20 de noviembre de 1868. Según este texto "el principio de asociación debe constituir de hoy en adelante parte de nuestro derecho político, de todo en todo olvidado por el antiguo sistema, casi en absoluto

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desconocido, y por lo demás, severa y recelosamente vigilado por el régimen pseudoconstitucional en que hasta la época de la revolución hemos vivido, bien puede afirmarse que el principio de asociación carece de precedentes en la historia jurídica de nuestro país... Con más entusiasmo que realismo se enfatizaba en el preámbulo la importancia vital de este derecho que se presentaba como la curación milagrosa de los males padecidos por el país. Así se afirmaba que "vibran en el corazón del pueblo las fibras de los sentimientos generosos; que todos los que de ellos parti -cipen se aúnen para lograr lo que aislados en vano intentarían; he ahí lo que podrá sin mucho trabajo conseguirse a merced del espíritu de asociación; y lo que el Gobierno anhelaba ver realizado al sancionar de un modo solemne este derecho". Como aspectos más sobresalientes de su regulación se ha de reseñar su dependencia de la autoridad local, a la que deberían enviar sus reglamentos y la prohibición de someterse o depender de "autoridad establecida en país extranjero". Esto no era sino consecuencia de la situación política del momento. Igualmente, derogaba los artículos 211 y 212 del Código Penal. En este texto punitivo de 1870, se reputaban como asociaciones ilícitas: -Las que por su objeto o circunstancias sean contrarias a la moral pública. -Las que tengan por objeto cometer alguno de los delitos penados en este Código. Estableciendo en los artículos 199, 200 y 201 diversas penas para sancionar las conductas tipificadas como infracciones al derecho de asociación. Ya apuntamos antes, que el Gobierno pecó de incauto al regular esta materia, pues a los pocos días de su publicación, responsabilizaba a los Gobernadores Civiles de corregir los excesos que se cometiesen (2), llegando incluso a disolverlas o prohibirlas; pues "cuando la sociedad está enferma necesita, como el indi -viduo, la privación y la quietud, y no es posible ni lícito a los ciudadanos de un país devorado por la guerra y castigado por el espectáculo diario de su propia muerte, vivir la vida de los pueblos libres, ni respirar la atmósfera de todos los derechos" (3). La Constitución de 1876 regulaba esta materia con gran amplitud, al reconocerle a los españoles el derecho a "asociarse para los fines de la vida humana" (Art. 13). Sin embargo, a esta regulación constitucional, se le establecieron numerosas cortapisas, por la Ley de 30 de junio de 1887. Quedaban sometidas a su ámbito de aplicación las asociaciones para fines religiosos, políticos, científicos, artísticos, benéficos y de recreo o cualesquiera otros lícitos que no tengan por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia. También se regirían por esta normativa los gremios, sociedades de socorros mutuos, de previsión, de patronato y las cooperativas de producción, de crédito o de consumo. Se exceptuaban de su regulación: 1. Las asociaciones de la religión católica autorizadas por el Concordato. 2. Las sociedades sujetas al derecho civil o mercantil. 3. Los institutos o corporaciones que existan o funcionen en virtud de leyes especiales. La competencia sobre esta materia sería ejercida por los gobiernos civiles, en los que se estableció un registro especial en el que se tomará razón de las asociaciones que tengan domicilio o establecimiento en su territorio a medida que se presenten las actas de constitución. Asimismo debían llevar un libro de asociados y uno o varios de contabilidad. La Autoridad judicial será la única competente para acordar la disolución de una asociación, conforme a las disposiciones del Código Penal. Podrá también decretarla en las sentencias que dicte contra los asociados por delitos cometidos por los medios que la asociación les proporcione, teniendo en cuenta en cada caso la naturaleza y circunstancias del delito, la índole de los medios empleados y la intervención que la asociación haya tenido en el empleo de dichos medios y en los hechos ejecutados.

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Con la dictadura del General Primo de Rivera, se suspende la Constitución de 1876 y con ello los derechos en ella reconocidos. La Constitución republicana de 1931, no fue una excepción, al seguir la trayectoria marcada por los anteriores textos fundamentales, y en su artículo 39 establecía: "Los españoles podrán asociarse o sindi -carse libremente para los distintos fines de la vida humana, conforme a las leyes del Estado. Los Sindicatos y Asociaciones están obligados a inscribirse en el registro público correspondiente, con arreglo a la ley". Al no desarrollarse este precepto constitucional, se continuó aplicando la ley de 1887 en tanto en cuanto era compatible con el mismo. ar Quizás, lo más sobresaliente, fuese la regulación especifica de las asociaciones religiosas, realizada por la Ley de Confesiones y Congregaciones Religiosas de 2 de junio de 1933. Hemos de tener presente que por Decreto de 23 de enero de 1932 se había acordado la expulsión de la Compañía de Jesús. Con el Régimen del General Franco, el derecho de asociación sufrió grandes modificaciones, limitán -dose su ejercicio e incrementándose el control administrativo sobre el mismo. La primera norma de carácter general. fue el Decreto de 25 de enero de 1941 que fue derogado por la Ley 191/1964 de 24 de diciembre. Su preámbulo era tan irreal como el de la Ley de 20 de noviembre de 1868, al que antes no referimos, al señalar que "es el derecho de asociación uno de los naturales del hombre que el positivo no puede menoscabar y aun viene obligado a proteger, ya que al propio Estado interesa su mantenimiento y difusión como fenómeno social e instrumento de sus fines, forjados no sólo por la concurrencia de individuos, sino de asociaciones que necesariamente han de formar parte de su peculiar estructura." Esta Ley se desarrolló por el Decreto 1440/1965 de 20 de mayo y Orden de 10 de julio del mismo año. De su conjunto se deducen -como más reseñables- las siguientes características: - Informes previos a la resolución sobre los fines de la asociación. - Obligación de inscribirse en el Registro de Asociaciones. - Obligación de comunicar al Gobierno Civil respectivo la composición de los órganos rectores y su presupuesto anual. - Comunicar la celebración de sesiones con setenta y dos horas de antelación. - Acceso de los funcionarios a los locales donde se celebrasen las reuniones. - Autorización del Gobierno para formar parte de entidades internacionales. - Suspensión gubernativa. Con estos antecedentes en nuestro derecho histórico, la influencia de la Constitución italiana de 1946 (4) los constituyentes aprobaron la siguiente redacción del artículo 22: 1. Se reconoce el derecho de asociación. 2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales. 3. Las asociaciones constituidas al amparo de este articulo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad. 4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada. 5. Se prohiben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar. Esta redacción, que en un primer momento nos puede parecer de gran claridad y transparencia, plan -tea algunas cuestiones que aún no han sido abordadas por la jurisprudencia. La doctrina, por el contrario, sí coincide en reconocer el derecho positivo de asociarse, que tiene como contrapartida, el negativo, de no poder obligar a realizarlo. No obstante, plantea no pocos problemas de interpretación el correspondiente al artículo 36 que se refiere a los colegios profesionales.

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Cuestión no menos interesante es la consideración de este artículo 22 como el inspirador y marco jurí -dico de las asociaciones previstas en los artículos 6 (partidos políticos) 7 y 28, (sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales) 16, (confesiones religiosas) 51.2 (consumidores y usuarios) o por el contrario sin vinculación alguna. Respecto a los partidos políticos la problemática suscitada fue resuelta por la sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981 al establecer: "El primer problema que plantea el presente recurso es decidir si el derecho a crear partidos políticos es susceptible de amparo en virtud del artículo 22 de la Constitución, que consagra el derecho de asociación. La respuesta ha de ser afirmativa. Un partido es una forma particular de asociación y el citado artículo 22 no excluye a las asociaciones que tengan una finalidad política, ni hay base alguna en él para deducir tal exclusión". Cuestión debatida, doctrinal y jurisprudencialmente, es el valor de la inscripción registral. No es lugar ni momento para detenemos en un análisis de cada una de las posturas, sino que en aras de la simplicidad, se pretende exponer nuestra interpretación, que considera como momento de la constitución de la socie -dad, el de la firma del acta por los promotores de la misma, adquiriendo personalidad jurídica mediante su inscripción en el registro público. Inscripción por otra parte, que consideramos obligatoria, toda vez que es el procedimiento para adquirir la capacidad de relacionarse con los demás, pues de lo contrario, estas relaciones quedarían reducidas a las que pudiesen tener los socios entre sí. Cuestión también conflictiva es la facultad de los funcionarios respecto a la negativa de realizar la inscripción. Es posible que al presentar los estatutos, éstos contengan algunos defectos formales, por lo que la cuestión quedaría reducida a una comunicación de los mismos, si bien, como indica el Tribunal Supremo, dicha devolución debe ir acompañada de una indicación precisa e inequívoca de los defectos existentes, así como de la motivación requerida para poder subsanarlos. Problema distinto y más importante es el caso en el que los estatutos no se ajusten a la legalidad. La interpretación jurisprudencial la consideramos excesivamente permisiva, afirmando que la Administración carece de competencia para efectuar "un control ex ante o valoración a priori de la legalidad de los fines, actividades e idoneidad de la organización en sus Estatutos" (sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de mayo de 1979); que "la inscripción registral habrá de practicarse tan pronto como consten los datos que señala el párrafo 2 del artículo 3º de la Ley de 1964 y el acta de constitución a que se refiere el párrafo 1º del mismo texto, sin posibilidad de denegación (S.T.S. de 3 de julio de 1979). Lo único que la Administra -ción puede hacer es paralizar temporalmente la inscripción en los supuestos de suspensión y traslado a la autoridad judicial en los casos de ilicitud penal, como trámite de admisión al Registro" (S.T.S. 4 de noviem -bre de 1981). En nuestra opinión, nos parece más congruente el que la Administración pueda suspender temporal -mente la inscripción, por no ajustarse a la regulación procedente (actualmente la Ley de 1964 en la parte que no se opone a la Constitución o la Ley que en el futuro desarrolle el artículo 22) o bien pasarlo al Ministerio Fiscal si apreciase indicios racionales de ilicitud penal. Tanto en un caso como en otro, se tendría el amparo de los Tribunales, pero todo ello dentro de la legalidad que todos estamos obligados a cumplir. La extinción de las sociedades lo será según el apartado 4, "en virtud de resolución judicial motivada" , quedando vedado a la Administración tomar ninguna medida en este sentido. El ejercicio de este derecho, como cualquier otro, no es absoluto, sino que está sometido a ciertos lími -tes, establecidos en la propia Constitución o en el ordenamiento penal. El primer texto considera ilegales las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito". En nuestra opinión, esta limitación es innecesaria a la vez que confusa. La mejor solución hubiese sido su supresión, toda vez que con la actual regulación punitiva no añade nada de interés. La persecución de los fines es propia de la sociedad, que será ejercida por sus respectivos cargos, pero nunca de los asociados. Evidentemente, exige una actividad que conduzca a unos fines concretos.

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En cuanto a la utilización de "medios tipificados como delitos" hemos de entender que lo podrá ser de forma permanente o accidental, a diferencia de lo previsto en el Código Penal, estos medios no tienen por qué ser violentos, ni relacionados con algún fin de la asociación. Para terminar, aclarar que por delito, hemos de entender los así tipificados en la norma penal y no comprensibles de las faltas, toda vez que esta interpretación conllevaría una restricción de las libertades fundamentales y un quebrantamiento de los principios de tipicidad y legalidad. Prohibe igualmente, la Constitución, las "asociaciones secretas y las de carácter paramilitar". En el primer caso, se trata de una tradición histórica, de gran arraigo, a la par que recibe influencias políticas y de derecho comparado. No pueden considerarse como tales, aquéllas que no han sido inscritas en el corres -pondiente registro, a no ser que exista una intervención implícita en dicho hecho. Actualmente considera -mos que este apartado podría ser de aplicación a las sectas, de toda clase e ideologías, que están prolife -rando. En cuanto a las asociaciones paramilitares, tienen su antecedente en el Decreto de 9 de abril de 1900, por el que se prohibían las sociedades con denominaciones militares o que no teniéndolas, estén constituidas por miembros del Ejército o la Armada. Se pueden considerar como paramilitares, aquéllas que tienen una organización Jerarquizada, poseen un adiestramiento castrense, e incluso, a veces, algunos distintivos o uniformidad. Penalmente, según el artículo 173, son asociaciones ilícitas: 1. Las que tuvieren por objeto cometer algún delito o, después de constituidas, promuevan su comisión. 2. Las que, aun teniendo por objeto un fin lícito, emplearen medios violentos para su consecución. 3. Las organizaciones clandestinas o de carácter militar. 4. Las que promuevan la discriminación racial o inciten a ella. La realidad nos viene demostrando que no se aplica el apartado primero, no obstante condenarse a miembros de dichas asociaciones. Algunos han querido relacionarlo con la conspiración, apoyándose en la singular expresión "algún delito". Parece más correcto el distinguir la conspiración y la asociación por el carácter esporádico o permanente de cada una de ellas. No obstante, y desde un punto de vista práctico, nos parece absurdo que una asociación tenga formalmente como objetivo el delinquir o se transforme en ello. La realidad es más sibilina y lo que tendremos que investigar y descubrir es la actividad de esa "sociedad", legal o ilegal, pero dedicada a la delincuencia. Pensemos en las organizaciones cuya ocupación no es otra más que el tráfico de drogas, armas, prostitución, blanqueo de dinero, etc. Tendremos que ir más a la praxis que a las formas. El apartado segundo, entendemos que esos medios violentos, serán punibles y por lo tanto estaríamos en el párrafo anterior. Ya nos referimos a las de carácter paramilitar y respecto a las "organizaciones clandestinas" se pueden considerar equivalentes a las " asociaciones secretas" a que se refiere la Constitución. Esta nos parece que es la "voluntas legislatíonís" , como posteriormente podremos comprobar. En el apartado cuarto, se viene a penalizar lo que la Constitución y los textos internacionales protegen de forma generalizada y contundente: la discriminación racial. El proyecto de Código Penal de 1980 introdujo algunas modificaciones con el fin de adaptarse a la Constitución, si bien en otros aspectos continuaba la falta de pragmatismo en su regulación. Esta era del siguiente tenor: Son asociaciones ilícitas: 1 . Las que se propongan la obtención, por la fuerza o fuera de las vías legales, de alguno de los fines mencionados en el artículo 592 (5). 2. Las que tengan por objeto cometer cualquier delito. 3. Las secretas y las de carácter paramilitar.

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4. Las que no hallándose comprendidas en los números anteriores, no se disolvieren o de cualquier modo continuaren su actividad, aunque fuere encubiertamente después de haber sido declaradas inconsti -tucionales por el Tribunal competente. 5. Las que promuevan la discriminación racial e inciten a ella. Con posterioridad a esta fecha, se produjeron algunas modificaciones, motivadas principalmente por la actividad terrorista, por lo que el proyecto de Código Penal de 1992 adoptó la siguiente redacción: Son punibles las asociaciones ilícitas, teniendo tal consideración: 1. Las bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas, cuya finalidad sea la de atentar contra el orden constitucional, la seguridad del Estado, causar gran alarma social o atemorizar a la población. 2. Las que tuvieren por objeto cometer otro delito o, después de constituidas, promuevan su comisión. 3. Las que, aún teniendo por objeto un fin lícito, emplearen medios violentos o de alteración o control de la personalidad para su consecución. 4. Las organizaciones de carácter paramilitar. 5. Las que promuevan la discriminación racial o inciten a ella. Redacción ésta, que en algunos aspectos, deberá ser precisada, al aprobarse el futuro Código Penal. Quizás deberá tomar en consideración la constitución de sociedades de carácter civil o mercantil que al amparo de dicha legislación se convierten en verdaderas organizaciones delictivas. Unas veces para cometer crímenes en su sentido estricto y otras para, de manera sibilina, realizar grandes estafas, no sólo a otras sociedades y personas particulares, sino también a la misma Hacienda Pública. Este es uno de los retos que actualmente tiene la Administración de Justicia y al que deberá enfrentarse con eficacia y deci -sión. El derecho sindical reconocido en el artículo 28.1 de la Constitución (6) tuvo su precedente inmediato en la de 1931 al establecer que "los españoles podrían asociarse o sindicarse libremente para los distintos fines de la vida humana, conforme a las leyes del Estado. Los Sindicatos y Asociaciones están obligados a inscribirse en el Registro Público correspondiente con arreglo a la Ley". También se establecían algunas cautelas, toda vez que los funcionarios civiles podrán constituir Asociaciones profesionales que no impli -quen injerencia en el servicio público que les estuviese encomendado. Las Asociaciones profesionales de funcionarios se regularán por una ley. Estas Asociaciones podrán recurrir ante los tribunales contra los acuerdos de la superioridad que vulneren los derechos de los funcionarios (Art. 41.4). La actual regulación puede considerarse correcta, pues ha recogido el contenido de los textos interna -cionales, a la vez que reconoce un derecho general, ha establecido unas peculiares limitaciones y excep -ciones para determinados funcionarios. Este es el aspecto que a nosotros nos interesa, por lo que a él nos concretaremos, sin referimos a la libertad sindical, toda vez que se sale del marco de este trabajo. Estimamos que por múltiples razones, que por su obviedad no es necesario detenerse a analizar, está plenamente justificada la necesidad de una regulación propia para los funcionarios civiles. Cuestión más discutible es la posibilidad de limitar o exceptuar su ejercicio a otros funcionarios de la Administración. Bien es verdad, que la propia Constitución en su artículo 97 diferencia la Administración civil y la militar. Sin embargo en el art. 103.3 remite a una ley que "regulará el estatuto de los funcionarios públicos.... las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación.... sin distinguir entre funcionarios de la Administración civil o militar. En el siguiente articulo (104.2) se establece que una ley orgánica determi -nará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad" como expondremos posteriormente las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad están constituidas por el Cuerpo de la Guardia civil, Cuerpo Nacional de Policía, Policías Autónomas y Locales. Todas ellas son institutos

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armados" por lo que existe la posibilidad de limitar o exceptuar a sus miembros del derecho sindical. Ahora bien, al margen de la tradición histórica, así como de las razones políticas o de oportunidad, existe una posibilidad jurídica que es reconocida por todos los textos internacionales suscritos por España. Posteriormente analizaremos con profundidad estas cuestiones, quedando sólo, ahora, esbozado el problema. Estatuto personal de los miembros de la Guardia Civil Antes de analizar las limitaciones al ejercicio de sus derechos, nos parece oportuno comentar -breve -mente- las vicisitudes de su estatuto personal, desde el mismo momento de su creación. Hemos de partir, por lo tanto, de los Decretos de 28 de marzo y 13 de mayo, por los que se crearon la Guardia Civil, así como de su Reglamento de Servicio (Decreto de 9 de octubre de 1844), militar (Decreto de 15 de octubre de 1844) y su famosa "Cartilla" (Orden de 20 de diciembre de 1845). Todo ello constituyó un conjunto armónico que serviría como base al desarrollo de la Institución. Sus dependencias corresponderían al Ministro de la Guerra en cuanto a su organización, personal, disciplina, material y percibo de sus haberes. De Gobernación en cuanto al servicio y acuartelamiento. Lo haría, igualmente del Ministerio de Gracia y Justicia y de las Autoridades Judiciales en su función de policía judicial. Sus miembros estaban sujetos al estatuto castrense, pues en su Reglamento Militar quedaba claro que "sería regido por las ordenanzas generales del Ejército, observando a más de estas lo que para su servicio particular y privativo se expresa en su reglamento especial" (Capítulo P, art. 3º)". Otro tanto ocurre a efec -tos disciplinarios, pues "se observará en el cuerpo de Guardias Civiles todas las reglas de disciplina, urba -nidad, compostura y aseo; las prevenidas contra la tibieza en el servicio, descontento o murmuración; y las respectivas facultades, que según los empleos y clases prescriben las Reales Ordenanzas para la imposi -ción de arrestos a los militares del Ejército en las faltas y delitos que incurrieren" (Capítulo VI, art. 2º). De donde se deduce que tanto desde la vertiente administrativa, como disciplinaria, los miembros de la Guardia Civil tenían el mismo estatuto personal que los demás militares (7). En esta línea, todas las disposiciones dictadas para el personal del ámbito castrense le eran aplicables a los Guardias Civiles, bien directamente o de un modo supletorio con el adecuado desarrollo. Todo ello vino a ratificarse en las Leyes constitutivas del Ejército de 29 de noviembre de 1878 (8) y 19 de julio de 1889 (9). Disciplinariamente los guardias civiles estuvieron sujetos a la regulación del Código de Justicia Militar de 1890 y posteriores. Por ello, al regularse el nuevo Régimen Disciplinario, por Ley Orgánica 12/85 de 27 de noviembre, también continuó siendo de aplicación a los componentes del Cuerpo. Sin embargo la sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de noviembre de 1989 declara que la aplicación a la Guardia Civil del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas debe tener carácter transitorio, que no puede mantenerse de modo permanente, pues " la normativa aplicable a la Guardia Civil será la propia de las Fuerzas Arma -das mientras no se prevea otra propia o singularidades especificas". Parece, pues, llegado el momento de analizar cual es, actualmente el estatuto personal de los miembros de la Guardia Civil, a efectos princi -palmente de las restricciones del ejercicio de sus derechos y libertades. La Constitución, en su artículo 104.1 señala que una Ley Orgánica determinará los "estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad". Vemos que se distingue su regulación, de la general de los funcionarios públicos a la que se refiere el artículo 103.3. Existiendo, por otra parte una mayor jerarquía normativa al vincularlo a una ley con carácter orgánico. Dicha disposición normativa fue la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de marzo de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En la misma se ratifica la naturaleza militar de la Guardia Civil, siendo su régimen estatutario, el establecido en dicha ley, en las normas que la desarrollan y en el orde -

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namiento militar. El Ministerio del Interior dispondrá todo lo concerniente a los servicios de seguridad ciudadana, así como sus retribuciones, destino, acuartelamiento y material. Al Ministro de Defensa le corresponde lo concerniente al régimen de ascensos y situaciones del personal, así como las misiones militares que se le encomienden. Ambos Ministros participarán en la selección, formación, perfeccionamiento, armamento y despliegue territorial. Se define al Cuerpo como "Instituto armado de naturaleza militar" para distinguirlo de los demás cuer -pos policiales que son Institutos armados de naturaleza civil. En esta misma línea, la Ley 17/1989 de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profe -sional, establece que la condición militar se adquiere por "quienes con una relación de servicios profesio -nales se incorporan a las Fuerzas Armadas y a la Guardia Civil (Art. 1.3)". Señalando, su artículo 4, que el "Régimen de personal de la Guardia Civil se establecerá conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Dicho régimen se basará, además, en la presente Ley". De aquí se infiere que la reglamentación de los miembros de la Guardia Civil ha de tener presente las dos leyes citadas, con preeminencia de la 2/86, según se deduce de lo transcrito anteriormente. Todo ello sin obviar que actualmente la Guardia civil es un cuerpo de naturaleza militar, no perteneciente a las Fuerzas Armadas (10). Limitaciones a los derechos de asociación y sindicación Al principio del pasado siglo, FLOREZ ESTRADA escribía en su "Constitución Militar" que "establecer una fuerza armada permanente capaz de resistir en cualquier evento la invasión de un enemigo exterior; examinar a quién y como debe confiarse esta fuerza en caso de ser necesaria, sin que el jefe que la mande pueda hacer abuso de ella para destruir la libertad interior de los ciudadanos; y finalmente, conciliar, una vez establecida esta fuerza, que los individuos que la componen observen una disciplina severa sin perder los derechos del ciudadano o su verdadera libertad"... Conseguir la armonización de todo ello constituye uno de los "problemas más importantes que puedan ocurrir en una sociedad y los más arduos de resolver; los más importantes, porque si no son resueltos, o si lo son malamente, la libertad exterior quedará comprometida y la interior será infaliblemente violada, como constantemente lo acredita la experiencia; son los más difíciles, porque hasta ahora ninguna nación logró hacer tan feliz combinación, ni acaso emprender este trabajo, a pesar de la gloria que con precisión ha de resultar a la que lo ejecute con sabiduría". Como podemos apreciar sus afirmaciones poseen una innegable actualidad. Hemos atravesado situa -ciones muy diferentes, en las que de una manera más o menos responsable, se han producido movimien -tos pendulares, que lógicamente no han tenido continuidad. Para regular esta materia debemos inspirarnos en la legislación internacional, que ya en 1789 (11) establecía que la "garantía de los derechos del hombre y del ciudadano necesita una fuerza pública. Esta fuerza se instituye, por lo tanto, para beneficio de todos y no para la utilidad particular de aquellos que la tienen a su cargo". De la misma forma, la declaración universal de derechos humanos de 10 de diciembre de 1948 señala en su artículo segundo que "toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición..." . En el mismo sentido, el "Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y libertades funda mentales" de 4 de noviembre de 1950 que ha sido ratificado por España (12), si bien se ha reservado la aplicación de los artículos 5º (privación de libertad) y (derechos del detenido) 44 en la medida en que fueran incompatibles

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con las disposiciones que, en relación con el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas, se contienen en el Título XV del tratado segundo y en el Título XXIV del tratado tercero del Código de Justicia Militar (13). Recogiendo el espíritu de las normas anteriores, la Constitución señala en su artículo 14 que "los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social" . Por todo lo anterior, consideramos que el militar -de acuerdo con sus Ordenanzas- "tiene los derechos civiles y políticos reconocidos en la Constitución, sin otras limitaciones que las impuestas por ella, por las disposiciones que la desarrollen y por estas Ordenanzas" (Artículo 169). Como vemos, el planteamiento del tema es harto interesante y hasta ahora, el legislador no se ha enfrentado con el mismo. Existe una corriente doctrinal que quiere ir ampliando el marco de los derechos y libertades del militar, pero que encuentra graves inconvenientes en conseguirlo (14). La antigua teoría de que "el Ejército es ciego y mudo" (15) o aquella otra de que el " ideal será que la fuerza armada sea una máquina inconsciente que el Gobierno pueda poner en movimiento apretando un botón eléctrico" (DUGUIT) han quedado ya desfasadas y fuera de todo contexto; ante todo es un ciudadano que se debe a su Patria, por encima de su pertenencia a una institución de la misma, y por lo tanto ha de participar como cualquier otro, en los avatares de la vida cotidiana. Bien es verdad que, teniendo presente la delicada misión que el Estado le encomienda y al ser deposi -tario del poder coactivo del mismo, parece razonable que actualmente aun tenga limitados el ejercicio de algunos derechos. Este recorte se fundamenta en el principio de jerarquía -base de las instituciones castrenses- y el apar -tidismo de las Fuerzas Armadas, tanto a escala individual, como institucional. Ahora bien, apartidismo no significa apoliticismo. El apoliticismo del militar es una aberración que le conduce a un vacío intelectual. No podemos olvidar que antes de ser militar se es ciudadano y como tal, animal político, que debe sentir y vivir las inquietudes de sus semejantes. Por otra parte, la tan traída y llevada integración social del militar no podrá conseguirse si no se siente identificado con los problemas de toda índole que acontecen en su país. Como dice PRUDENCIO GARCIA (16): "el hecho de que el militar conserve celosamente su no vinculación -a ningún grupo político determinado-, teniendo siempre muy presente que sus misiones se sitúan en un plano superior al de todo grupo, asociación o partido, no debe servir de motivo, ni mucho menos de justifi -cación, para hacerle caer en el extremo opuesto -no menos inadmisible- de un apoliticismo entendido como inhibición absoluta que le condujese a la más garrafal ignorancia de toda problemática social y política. Actualmente, se da la circunstancia paradójica de que teniendo una de las Constituciones que más derechos y libertades concede a los ciudadanos, el estatuto de los militares no puede compararse al de sus compañeros de armas en otros países. Las Ordenanzas se aprobaron por Ley 85, de 28 de diciembre de 1978, es decir un día después de sancionarse la Constitución (17). Es necesaria una regulación adecuada de los derechos y libertades de los militares profesionales, que basándose en la Constitución y en las Ordenanzas, se adapte al derecho de sus compañeros de otros países (18). Por otra parte, será un medio para conseguir un acercamiento entre la sociedad civil y militar y por ende, una verdadera integración humana. Difícilmente la conseguiremos si el militar comprueba que se está convirtiendo en un ciudadano de segunda categoría. No propugnamos tampoco un salto en el vacío. Sólo una regulación acorde con nuestro texto fundamental y respetuosa con la tradición castrense y con las virtudes que son básicas para su eficaz funcionamiento y desarrollo. Ahora bien, dicha regulación ha de realizarse por Ley Orgánica, de acuerdo con el artículo 81.1 de la Constitución. Algunos autores, han querido otorgar dicha jerarquía normativa a las Ordenanzas a tenor de las remisiones que a la misma se hace en varias leyes orgánicas, olvidando el contenido del artículo 2.1 del Código Civil, por el que su integración en el ordenamiento jurídico tuvo lugar una vez publicada la Constitu -ción y por lo tanto, la obligatoriedad de ley orgánica para regular los derechos y libertades ( 19).

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Vamos a adentrarnos a continuación en las limitaciones a los derechos de asociación y sindicación, comenzando por los antecedentes históricos para conocer de manera más completa y exhaustiva la géne -sis del problema que nos ocupa. Así por Orden de 6 de noviembre de 1868 se encarecía a las clases mili -tares la conveniencia de que no tomasen parte alguna en las asociaciones o reuniones, más o menos públicas, impulsadas o dirigidas a la expresión de una idea o de un objeto político, sea el que fuere. El cumplimiento de esta orden fue recordado por otra de 7 d octubre de 1871 y recogido en la Ley Constitutiva del Ejército de 1878 (20). El Decreto de 9 de abril de 1900 ordenaba a los Gobernadores Civiles la imposibilidad de consentir sociedades con denominaciones militares, o que aun no teniéndolas, estén formadas por individuos perte -necientes al Ejército o la Armada, a no ser que contase con la autorización de sus respectivos mandos militares. La normativa internacional, ratificada por España, establece junto al reconocimiento de los derechos, unas limitaciones al ejercicio de los mismos, con fundamento en unos conceptos jurídicos indeterminados, a veces, de complicada delimitación, ya que lo que para unos son derechos, para otros son restricciones. Comencemos por la "Declaración Universal de Derechos Humanos (10-12-48) en la que "toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacífica. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación" (Art. 20). Sin embargo, este derecho tan general y amplio, puede limitarse " con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática" (Art. 27). Nos parece adecuado el establecimiento de limitaciones al ejercicio de cualquier derecho, pues evidentemente no puede ser absoluto. El problema se plantea a la hora de cuantificar pragmáticamente esta limitación, de tal forma que la misma no se convierta en una anulación total de dicho derecho. En las sucesivas declaraciones de derechos, se continúa manteniendo el ejercicio de los mismos con toda amplitud y generosidad, pero incomprensiblemente se aumentan y concretan las restricciones. Esto ocurre, por ejemplo, con el "Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos" (Nueva York 16-12-1966) en cuyo artículo 22 se reconoce a toda persona el "derecho a asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses". Pero a renglón seguido aparecen las restricciones. Existe una exigencia normativa, toda vez que han de ser establecidas por ley, es decir con la garantía del poder legislativo. Pero las causas por las que se pueden adoptar son muy amplias: - Seguridad nacional - Seguridad pública - Orden público - Salud pública - Moral pública Si bien destinadas a unos colectivos muy concretos. Colectivos que por si existía alguna duda los menciona a continuación: fuerzas armadas o de policía. Sin que establezcan ningún procedimiento para la protección y defensa de los intereses de estos grupos sociales. ¿Es que no tienen derecho alguno a ello? ¿Es que no tienen intereses de toda clase que defender? Me ratifico en mi anterior idea, del crecimiento de las restricciones, pues la "Convención de Salvaguar -dia de los Derechos del Hombre y de las Libertades Fundamentales" (Roma 4 de noviembre de 1950) añade a las razones anteriormente expuestas "la prevención del crimen" y en cuanto a colectivos afecta -dos, incluye la Administración del Estado en su totalidad. A este trepidante ritmo terminan por convertir en

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excepción los derechos y en regla las restricciones (21). Distintos planteamientos presentan las Declaraciones que afectan a los colectivos policiales. Su nece -sidad surge en el campo policial, pero desde dos frentes distintos. La sociedad critica la actuación de la policía -con razón o sin ella- y pide unas normas que la regulen. Los policías se sienten criticados -a veces manipulados- y solicitan un "Código" a que atenerse y con el que puedan conseguir una mayor integración en la sociedad. La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, sensible a estos temas, aprobó el 8 de mayo de 1979 la "Declaración sobre la Policía". Carece de fuerza vinculante, esperando que los Estados miembros la tengan presente en sus legislaciones específicas (22). Consta de unas consideraciones generales, unas normas éticas, unas recomendaciones sobre los funcionarios policiales y otra parte referente a la guerra y situaciones de emergencia. En primer lugar reconoce "que el pleno ejercicio de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales, garantizados por la Convención de Derechos del Hombre y por otros instrumentos nacio -nales e internacionales, supone necesariamente la existencia de una sociedad en paz que disfrute del orden y de la seguridad pública". A ello ha de colaborar en gran medida la policía, cuya actuación se verá reforzada con su código ético; pues es "deseable que los funcionarios de policía cuenten con el apoyo tanto moral como físico de la comunidad a la cual sirven". No se ignora tampoco la gran dificultad de su trabajo, pues "es frecuentemente llamada a intervenir en condiciones peligrosas para sus agentes, y que sus funciones se encuentran todavía complicadas porque las reglas que conducen a sus miembros no son definidas con una precisión suficiente". La parte referente a la ética y al "status" es aplicable a todas las personas y organizaciones, compren -diendo los servicios secretos, la policía militar, las fuerzas armadas o militares que asumen funciones de policía que están encargados de hacer respetar la ley, efectuar encuestas, asegurar el orden público y la seguridad del Estado. La parte correspondiente al estado de guerra y situaciones de emergencia no se aplica a la policía militar (23). La parte que más nos interesa es la que dentro de los estatutos se refiere al derecho de asociación. Así viene expresado en los siguientes apartados: 6. Los funcionarios de policía deben poder constituir organizaciones profesionales, afiliarse a ellas y participar activamente. Ellos pueden igualmente jugar un papel activo en otras organizaciones. 7. Una organización profesional policial, supuesto que sea representativa, debe poder: - Participar en las negociaciones relativas al "status" profesional de los funcionarios de policía. - Ser consultada sobre la gestión de los cuerpos de policía. - Entablar cualquier acción judicial en beneficio de un funcionario de policía o de un grupo de funciona -rios de policía. 8. El hecho de que un funcionario de policía esté afiliado a una organización profesional o participe en sus actividades no debe causarle perjuicios. A escala mundial, esta preocupación existía hace muchos años, y se trató de ella en un seminario que organizado por Naciones Unidas sobre "Función de la Policía en la protección de los derechos humanos" se celebró en Camberra (Australia), en 1963. Dicho organismo lo incluyó en el orden del día de la "Comisión de Derechos Humanos", en 1964. Volvió a plantearse en el V Congreso de Naciones Unidas sobre la "Prevención del Crimen y Trata -miento del delincuente", celebrado en Ginebra entre el 1 al 12 de septiembre de 1975. Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, se presentó la siguiente moción: "Que se pida a la Asamblea general de Naciones Unidas que cree un comité de expertos que estudie la cuestión de un código internacional de ética policial

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y, en el plazo de un año, elabore un nuevo documento que pueda ser considerado por los órganos competentes de Naciones Unidas. La Asamblea General quizá desee considerar la posibilidad de que grupos regionales elaboren documentos preliminares para uso del comité de expertos. Tales grupos deben estar formados por representantes que reflejen los sistemas cultural y legal de cada región". Por fin, el 17 de diciembre de 1979, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó el "Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley". Su necesidad viene impuesta por el peligro que entraña el abuso que se pueda cometer en el ejercicio de las funciones policiales. Con su aprobación, se garantiza la protección de los derechos e intereses de los ciudadanos, intentando establecer -dentro de sus limitaciones- normas concretas de actuación. Es intere -sante la observación de que " al igual que todos los organismos del sistema de la justicia penal, todo órgano de aplicación de la ley debe ser representativo de la comunidad en su conjunto, obedecerla y responder ante ella". También lo es, la responsabilidad ante la comunidad, pues "todos los actos de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben estar sujetos al escrutinio público, ya sea ejercido por una junta examinadora, un Ministerio, una Fiscalía, el Poder Judicial, un "ombudsman", un comité de ciudadanos, o cualquier combinación de éstos, o por cualquier otro órgano examinador". Posteriormente, el mismo organismo, con ocasión de celebrarse en Caracas el VI Congreso Interna -cional sobre prevención del delito y tratamiento del delincuente (25 de agosto al 5 de septiembre de 1980) ha vuelto a insistir sobre dicho código, reconociendo que "son conscientes del papel destacado que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben desempeñar en la protección de los derechos humanos, en particular el derecho a la vida, la libertad y la seguridad de la persona, y en la prevención y eliminación de la tortura y de los tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes" por lo que piden "a todos los Estados miembros de Naciones Unidas que estudien favorablemente la incorporación del Código de conducta para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en la legislación nacional o en las normas que rijan los organismo encargados de hacer cumplir la ley; que faciliten el texto del Código de conducta a todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley; que instruyan a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, tanto en la formación básica como en todos los cursos posteriores de capacitación o perfeccionamiento, sobre las disposiciones de las legislaciones nacionales relacionadas con el Código de conducta y los demás textos básicos relativos a los derechos humanos. Como síntesis de las declaraciones internacionales se puede afirmar que, junto a la amplitud de las mismas, en todas ellas se prevé la posibilidad de unas limitaciones al ejercicio de los derechos y libertades por parte de Los funcionarios policiales. Limitaciones que parecen razonables, siempre y cuando no sean excesivas, pues de lo contrario pueden servir de apoyatura a resoluciones administrativas para abusar de la excepcionalidad de las mismas, hasta convertir a dichos funcionarios en unos ciudadanos marginados y discriminados en cuanto a sus derechos. No se puede olvidar que estas declaraciones han de hacer compatibles situaciones culturales y legales de muy diversa índole, por lo que su amplitud esta justificada siempre y cuando no se olvide el fin de la misma. El espíritu de esta normativa es recogido por nuestro derecho interno de forma y manera que la Cons -titución establece determinadas limitaciones, unas veces por inercia histórica, otras, por influencia externa. El derecho de asociación, en el ámbito constitucional, no establece limitación alguna para los funciona -rios militares o policiales. Debemos acudir a las Reales Ordenanzas para ello, en cuyo artículo 169 se establece: "El militar tiene los derechos civiles y políticos reconocidos en la Constitución, sin otras limita -ciones que las impuestas por ella, por las disposiciones que la desarrollen y por estas Ordenanzas". Sin embargo, esta misma norma pone cortapisas al ejercicio de las libertades que son objeto de este comentario. Así lo expresa el artículo 181: "Los miembros de las Fuerzas Armadas, por cuyos intereses vela el Estado, no podrán participar en sindicatos o asociaciones con finalidad reivindicativa. Tampoco podrá condicionar, en ningún caso, el cumplimiento de sus cometidos a una mejor satisfacción de sus inte -

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reses personales o profesionales ni recurrir a ninguna de las formas directas o indirectas de huelga. Los militares podrán pertenecer a otras asociaciones legalmente autorizadas de carácter religioso, cultural, deportivo o social. Se observa que las Ordenanzas -con las reservas a su jerarquía normativa que antes vimos- limitan el derecho de asociación. Sin embargo, en el texto constitucional no existe ninguna limitación a su ejercicio por parte de los militares. Debemos por lo tanto acudir a los textos internacionales -anteriormente comen -tados- y justificar, a través del artículo 10.2 de la Constitución el fundamento de dichas restricciones. Estas se plasman en las Ordenanzas y en el Régimen Disciplinario de la Guardia Civil (Art. 9.6). En este caso reducida a los partidos políticos. Existe, por el contrario, una limitación o excepción al ejercicio del derecho sindical en el articulo 28.1 de la Constitución y que se ha desarrollado posteriormente por la Ley Orgánica 11/1985 de Libertad Sindical al establecer en su artículo 1.3.: "Quedan exceptuados del ejercicio de este derecho los miembros de las Fuerzas Armadas y de los institutos armados de carácter militar". Esta misma excepción, y en idénticos términos, es recogida, en la Ley 9/1987 de 12 de junio, sobre regulación de los órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación de los funcionarios públicos. Se observa, que la excepción distingue claramente a las Fuerzas Armadas, de los Institutos armados de carácter militar. Todas las Fuer zas y Cuerpos de Seguridad son Institutos armados, si bien la Guardia Civil tiene naturaleza militar y los demás (Cuerpo Nacional de Policía, Policías Autónomas y Locales) natu -raleza civil (24). Más esta prohibición se recoge también en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, toda vez que en su artículo 15.2 se establece: "Los miembros de la Guardia Civil no podrán pertenecer a partidos políticos o sindicatos ni hacer peticiones colectivas; individualmente podrán ejercer el derecho de petición en los términos establecidos en su legislación específica". Disciplinariamente, se considera falta muy grave: "Promover o pertenecer a partidos políticos o sindicatos o desarrollar actividades políticas o sindicales" (25). Con esta tipificación en el ámbito disciplinario, se quiso acabar con los problemas que venía planteando la inclusión de esta conducta en el articulo 92.2 del Código Penal Militar como sedición militar (26). Esta prohibición forma parte de la exigencia, más amplia, de neutralidad política que históricamente ha mantenido la Guardia Civil. Este Cuerpo se ha caracterizado y se sigue caracterizando, por su férrea disci -plina y es obvio afirmar que la misma se resiente con la existencia de los sindicatos. Como afirmaba el Duque de Ahumada, la diseminación de sus componentes exige una mayor disciplina, y la participación en las inquietudes de sus convecinos hace igualmente beneficioso el mantenimiento de su neutralidad política. Ambas exigencias no son de ahora. En la famosa "Cartilla y Reglamento de la Guardia Civil" ya se estable -cía esta normativa. Aunque durante toda la historia de la Institución no han existido inquietudes en este aspecto, ha sido recientemente, a partir de la publicación de la vigente Constitución, cuando desde distintos foros se ha apoyado la creación del sindicato en este Cuerpo. Bien es verdad que los grupos o personas que se han alineado en esta lucha, lo han hecho por causas muy diversas. En algunas ocasiones por candidez e igno -rancia y en otras por interés, más o menos legítimo, o incluso en algunas ocasiones por razones un tanto oscuras y malintencionadas. Creemos que actualmente el debate se ha sosegado, aunque no quiere esto decir que esté muerto. Quizás sea la ocasión para que la Institución haga un balance de esta problemática y sin ningún tipo de presiones internas o externas, adopte las medidas que considere más oportunas y beneficiosas para compatibilizar los derechos de todos -ciudadanos y guardias civiles- haciendo prevalecer aquéllos que sean prioritarios en una sociedad democrática y plural. Sin olvidar que la democracia lleva también consigo el sacrificio de unos en beneficio de otros. Todo ello en armonía, respeto y libertad a la

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dignidad de todos, sin menoscabo de unos derechos a los que por la propia naturaleza, no se puede renunciar. Discusiones parlamentarias Las posturas mantenidas por los partidos políticos en las discusiones de las distintas leyes que se tramitaron en las Cortes, fueron congruentes con los esquemas previos que sobre la Guardia Civil tenían con anterioridad a la instauración de la democracia. Bien es verdad, que en aras del llamado consenso, todos acercaron sus posturas, por lo que llegaron a unas conclusiones que, si bien no tienen parangón en el resto de Europa, si permite cierta estabilidad institucional. El Partido Comunista, a través de su Secretario General afirmaba que hay que pensar "en una política de democratización de las fuerzas de orden público. Una de las primeras condiciones es que los compo -nentes de ellas puedan sindicarse, defender sus derechos y su dignidad profesional y establecer una rela -ción con las organizaciones de los trabajadores que no sea la del guardián y el presunto delincuente" (27). La separación entre la Guardia Civil y las Fuerzas Armadas ya era solicitada en el IX Congreso del Partido Comunista (19-23 de abril de 1978) al afirmar que los comunistas somos partidarios de una clara separa -ción de las funciones de defensa y orden público, por ser estas últimas ajenas a los fines del Ejército que no debe ser involucrado en cometidos impropios". Como en esta etapa preconstitucional la Guardia Civil era un Cuerpo más del Ejército de Tierra, todo lo que se regulase para sus miembros, en cuanto a derechos y libertades, incluía también a los Guardias Civiles. Por ello se consideran dentro de los acuerdos adoptados por el Partido Socialista Obrero Español en su XVII Congreso (5 a 8 de diciembre de 1976) al establecer: Todo soldado u oficial, cualquiera que sea su graduación, podrá pertenecer a una asociación encaminada a la defensa de los intereses del personal militar, relacionados con el bienestar de las Fuerzas Armadas. Esta institución no debe, por supuesto, suponer menoscabo de la disciplina militar en los momentos y ante los temas que lo requieran. No tendrá carácter sindical y deberá evitarse la politización de estas instituciones. Será función de esta asociación el atender a los problemas de la calidad de vida en los cuarteles, los problemas de vivienda de los oficiales desplazados, los problemas de retiro y pensiones....." . El partido Alianza Popular, defendía la misma situación, es decir que la Guardia Civil continuase inte -grada en el Ejército de Tierra, teniendo sus componentes los mismos derechos y obligaciones que el resto de los militares. El partido del Gobierno (U.C.D) estaba abierto a cualquier fórmula, en aras de un consenso entre todos. Algo que se consiguió en los Pactos de la Moncloa, que en la parte que nos atañe, se desarrolló en la Ley de Policía de 1978, en la que los miembros de la Guardia Civil perdieron el fuero militar que desde su crea -ción mantenían. Ahora bien, sus derechos y libertades, son consecuencia de la naturaleza de la Institución por lo que resulta interesante hacer un breve comentario sobre esta cuestión a través de la elaboración de las leyes que han afectado a la Guardia Civil desde el momento de la aparición de la ley anteriormente reseñada. Vamos a partir de la vigente Constitución y analizar las posturas de los diversos partidos políticos en las discusiones parlamentarias, en las que la Guardia Civil ha sido siempre motivo de controversia. La existen -cia de posturas claramente opuestas ya se manifestó en la discusión del artículo 8 (sobre Fuerzas Arma -das), al que Alianza Popular presentó una enmienda que en la parte que nos interesa afirmaba: "Existen otros problemas complementarios y es que quizás no quede clara la situación de Unidades como la Guar -dia Civil, que forman parte claramente, por tradición y derecho, de las Fuerzas Armadas". Para el partido de la Unión de Centro Democrático entonces en el Gobierno, su postura era la de no aclarar esta situación, dejándola para normas de inferior rango: "Respecto a la posibilidad de introducir otros aspectos, otras

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instituciones o institutos militares, sin duda es un tema mucho más complejo. Habría que dar a este artículo esas matizaciones que el texto constitucional no admite. Bien está que todo este tema se trate más adelante, en la Ley Orgánica a que se hace mención en el propio proyecto o en otras leyes posteriores; pero en la Guardia Civil habría que remontarse a su historia y origen, muy distintos a la actual circunstan -cia; habría que adentrarse en la historia de otros institutos armados, como la propia Policía Armada. Todos ellos están sufriendo actualmente una transformación (28), una reconversión, y en definitiva un tratamiento y un planteamiento más o menos distinto, pero que en definitiva lo va a ser, y que, por consiguiente, restarla ahora esa cualidad de eficacia, esa claridad que queremos dar al texto constitucional". La postura del partido Socialista, la expresó en los siguientes términos: "Se ha citado de pasada y se citó en la enmienda que el Grupo Parlamentario Alianza Popular, planteó desde esta tribuna, que dejaba de citarse a la Guardia Civil. No debe ser una preocupación; todos están citados cuando se está hablando de la defensa. La defensa es un tema total, es un tema de todo el pueblo y de todos los organismos del esta -do. ¡Claro que estará la Guardia Civil! ¡Naturalmente que estará en la defensa, como todos los demás ciudadanos! Pero son las Fuerzas Armadas; exclusivamente las Fuerzas Armadas, quienes integran al pueblo en la defensa y sólo ellas por lo tanto tienen que estar recogidas en la Constitución" . Ninguna de las dos explicaciones satisfizo al Grupo de Alianza Popular, por lo que el representante del Gobierno, se vio en la obligación de matizarlo en los siguientes términos: "Unión de Centro Democrático ha votado afirmativamente este artículo 8º sin ninguna reserva ni preocupación. No le han inspirado tampoco ninguna preocupación aquélla que podía latir en el fondo del voto particular y de la enmienda que se había presentado en lo que respecta a la alusión concreta a la Guardia Civil porque realmente la Guardia Civil, y esto es un caso claro de hecho, es un Cuerpo estrictamente militar. Es un Cuerpo Militar que lo manda un Teniente General del Ejército; que figura como tal en el organigrama del Ministerio de Defensa, y cuyas funciones, según sus propias ordenanzas, si bien en tiempo de paz pueden tener la de colaborar a las órdenes del Ministro del Interior, en tiempo de guerra se transforma, también al lado de las restantes Fuerzas armadas, en Ejército de Tierra. Por consiguiente no ha lugar a esa preocupación" . Es decir, que a juicio del partido gubernamental con la aprobación de la Constitución la Guardia Civil continúa formando parte de las Fuerzas Armadas, si bien a través de su incardinación en el Ejército de Tierra, de acuerdo con las leyes constitutivas del mismo, así como las disposiciones de inferior rango. Para otros, la no citación expresa de la Guardia Civil en el artículo 8º da a entender que el Cuerpo no formaba parte de las Fuerzas Armadas. Así el diputado BUSQUETS BRAGULAT (29): "Con arreglo a la Constitución, no. La Constitución dice que las Fuerzas Armadas están formadas por los Ejércitos de Tierra, Marina y el Ejército del Aire. Entonces, si no se pone, queda fuera". Se le aclaró de forma contundente, por el entonces Subsecretario de Interior (SANCHO ROF) en los siguientes términos: "La Guardia Civil que anteriormente tenía fuero militar, entra dentro de la Constitución en el Ejército de tierra. La Guardia Civil es Ejército de Tierra dentro de sus Reglamentos, Ordenanzas y Estatutos. En ese sentido, al hablar de Fuerzas Armadas, está incluida la guardia Civil que es tradicional y desde su fundación ejército de tierra" (30). Cuando sin duda alguna, la cuestión se planteó con mayor virulencia, tanto en las Cortes, como fuera de ellas, y que costó el cargo al entonces Director General de la Guardia Civil, fue en la discusión de la Ley Orgánica de Bases de la Defensa Nacional y Organización Militar. El proyecto del Gobierno, le dedicaba al cuerpo el Título VI, cuyo artículo 35 tenía el siguiente conteni -do: "La Guardia Civil es un cuerpo militar que, como tal, forma parte del Ejército de tierra y depende en su organización personal, disciplina, armamento y servicio militar del Ministerio de Defensa. En el desempeño de sus funciones relativas al orden y la seguridad pública depende del Ministerio del Interior, de acuerdo

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con lo establecido en la Ley Orgánica sobre seguridad ciudadana. El Reglamento Orgánico de la Guardia Civil será aprobado por el Gobierno a propuesta de los Ministros de Defensa e Interior y regulara, de acuerdo con la ley, su organización y funciones" . A través de las enmiendas presentadas por los diversos grupos parlamentarios, así como su posterior defensa y discusión, podemos constatar cual es la postura de los diversos partidos políticos. El grupo comunista presentó una enmienda (la nº 61) de supresión de todo el Título VI, motivándola en los siguientes términos: "La Guardia Civil no forma parte de las Fuerzas Armadas. La Constitución es meri -diana al respecto al señalar en su artículo 8 que las Fuerzas Armadas están constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire. La Constitución deslinda claramente el encuadramiento y las funciones de las Fuerzas Armadas y de los Cuerpos de Seguridad. Ello significa que ningún cuerpo de seguridad puede estar integrado en las Fuerzas Armadas. La Guardia Civil es un Cuerpo de Seguridad Pública y sus funciones deben estar determinadas en la Ley Orgánica sobre Seguridad Ciudadana; debe estar concebida como un Instituto Armado de organización y estructura militar, no integrado en las Fuerzas Armadas, y, por tanto, dependiente del Ministerio del. Inte -rior. Las funciones relacionadas con la defensa nacional deberán ser determinadas conjuntamente con el Ministerio de Defensa, mediante Ley". El grupo socialista enmendaba (nº 107) el artículo 35, sustituyéndolo por otro del siguiente tenor: "La Guardia Civil es un cuerpo de estructura y organización militar que depende del Ministro de Defensa para su disciplina, armamento y en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que se le encomienda, y del Ministerio del Interior en todas sus restantes funciones, de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgá -nica por la que se regulan las Bases de la Organización de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad". Con este texto "se trata de definir más exactamente la compleja dependencia de la Guardia Civil en el marco de una concepción actualizada de la seguridad del Estado y la defensa nacional". Ante estas posturas tan dispares, era lógico prever una discusión enconada, máxime con la repercusión que siempre tienen los temas relativos a la Guardia Civil, no obstante el deseo de la Institución de pasar desapercibida. El grupo comunista basó la defensa de su enmienda en que la Guardia Civil no estaba incluida en el artículo 8º de la Constitución y al ser esta Ley un desarrollo del mismo, no tenía justificación la referencia a dicho Cuerpo. Más extensa fue la argumentación del grupo socialista, a través del diputado SOLANA MADARIAGA (Luis), manteniendo la tesis de que la Guardia Civil fue creada por el Decreto de 28 de marzo de 1844 y que el de 13 de mayo, sólo regulaba sus dependencias. Precisamente en este aspecto proponía la dependencia única, pues "la Dirección General de la Guardia Civil no acepta claramente, no entiende claramente que el Ministerio del Interior sea un superior inmediato. Probablemente tiene razón la Dirección General de la Guardia Civil; es la enorme confusión que hay en estos momentos en la legislación. Proba -blemente tienen razón; pero es precisamente hoy cuando tenemos de alguna manera que terminar con esta dependencia doble, confusa, que no sirve más que para crear este tipo de confusiones que pueden acabar siendo peligrosas para la concepción que de la Guardia Civil tengan en estos momentos nuestros conciudadanos". Compara al Cuerpo con los existentes en otros países como Francia (de cuya Gendarmería, afirma, se copió la Guardia Civil), Estados Unidos, Italia, llegando a la conclusión de que "el modelo que más se acercará a esta idea que planteamos los socialistas con esta definición de la Guardia Civil se produce en la República Federal Alemana". Termina reiterando que la Guardia Civil "no es un cuerpo militar, pero tiene una estructura y una organización militar" . El grupo de Alianza Popular, mantuvo sus anteriores tesis de que "dentro del Ejército de Tierra está

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incluida la Guardia Civil. Es decir, que la Constitución recoge claramente la Guardia Civil en el artículo 8º y no en el artículo 104, como, con cierto confusionismo, se nos ha pretendido hacer creer por algún señor diputado". Ante la imposibilidad de compatibilizar posturas tan dispares, el Gobierno (U.C.D.) optó por la solución de no regular esta materia, ya que si "la Guardia Civil continúa siendo, como lo era desde 1844 y lo sigue siendo al entrar en vigor la Constitución de 1978, un Cuerpo militar del Ejército de Tierra, es tema que podría no estar en esta ley, y a lo mejor no debería estar en esta ley, pero el único problema sigue siendo el de la doble dependencia.... El problema es de doble dependencia, y podrá prescindir de la calificación, que, en todo caso, le, viene de sus leyes propias. En esto no tengo más remedio que reconocer que ni aún con la enmienda del P.S.O.E., que indirec -tamente deja el "status quo", seguirá siendo, según son sus propias normas, que no se modifican, una parte del Ejército de Tierra. Y no se diga que la Constitución no lo dice, y no se diga que esta ley tampoco lo dice, porque tampoco indica directamente que el Arma de Infantería sea parte del Ejército de Tierra y, sin embargo, lo es". Basa la pervivencia de la Guardia Civil, en su doble dependencia y en su condición militar, que es "lo que le imprime carácter y lo que constituye su columna vertebral". Dada la situación, el artículo se aprobó, sin inmiscuirse en el tema de la naturaleza de la Guardia Civil, que por lo tanto, continuaba formando parte de las Fuerzas Armadas, a través del Ejército de Tierra. Una vez aprobado el proyecto en el Congreso, se produjeron numerosos comentarios en la prensa, así como algunas declaraciones, que costaron el puesto al Director General de la Guardia Civil. También en la corporación, se produjo la lógica reacción, que se materializó en el ejercicio del derecho de petición con carácter individual (artículo 29 de la Constitución), remitiendo miles de instancias a S.M. el Rey, como Mando Supremo de las Fuerzas Armadas y al Presidente del Gobierno. Todo ello repercutió en la discusión en el Senado, aunque no se aprobó una enmienda del Sr. PINILLA TURIÑO, que proponía la vuelta a la primitiva redacción. Terminamos con una cita -extensa- de la intervención del senador BALLARIN MARCIAL, en nombre del Gobierno (U.C.D.) y en la que argumenta la naturaleza militar de la Guardia Civil: " Tendríamos el argu -mento histórico, repetidamente invocado aquí; siempre ha sido considerada en España como un Cuerpo -militar. Es en la actualidad un Cuerpo militar y la Ley no lo ha modificado. La ley no viene a modificar la situación actual; para ello hubiera tenido que decirlo expresamente. La situación actual continúa, la califica -ción de la Guardia Civil como militar está en las leyes, en los reglamentos, está en el espíritu de las gentes por supuesto, en la médula misma del Benemérito Instituto, y esta ley no incurre en ninguna modificación. Está el argumento de derecho comparado que aquí no se ha aludido. Se da el caso de que lo mismo en Italia los "Carabínieri", en Francia la Gendarmería y en Portugal la Guardia Nacional Portuguesa, son Cuerpos militares y nadie pone en duda este carácter militar. Existe el argumento lógico, sistemático. ¿Qué sentido tendría incluir nada menos que el Título VI sobre la Guardia Civil, si no implicara ello un reconocimiento de su naturaleza militar ...? Pero precisamente porque se le pueden confiar misiones de carácter militar, de ahí se deduce, inequí -vocamente, que tiene que ser militar, ya que de ninguna manera sería posible confiarle misiones militares si no tuviera una naturaleza militar.. Así pues, queda absolutamente claro, a mi juicio -yo no sé si lograré tranquilizar al señor Pinilla- que la desmilitarización de la Guardia Civil, si a alguien se le ocurre realizarla en el futuro -que no lo espero- tendría que ser por ley orgánica, y de ninguna manera por ley ordínaria, ya que en esta Ley Orgánica de Defensa Nacional queda expresa e inequívocamente consagrada la naturaleza militar del Instituto. Se puede admitir esta terminología que utiliza el Grupo Parlamentario Socialista del escalón intermedio, referida a las funciones en cuanto a que a las militares se le suman las civiles, el adjetivo de funciones

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complejas; lo que no puede admitirse es una naturaleza intermedia porque aquí no hay "tertium genus", o se es militar o se es paisano; o se tiene naturaleza o no se tiene naturaleza militar. "Tertium no tatum"; no hay un tipo ecléctico, no hay una situación intermedia, y esto debe quedar rotundamente claro" (31). Con estos antecedentes, el Gobierno, después de numerosos proyectos, remitió a las Cortes la L.O.F.C.S., cuyo artículo 8º (después 9º) era del siguiente tenor: "La Guardia Civil, que es un Instituto Armado de naturaleza militar, dependiente del Ministerio del Interior, en el desempeño de las funciones que esta ley le atribuye, y del Ministro de Defensa en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que se le encomienden. En tiempo de guerra y durante el estado de sitio, dependerá exclusivamente del Ministro de Defensa". Al mismo, se presentaron una serie de enmiendas, no sólo del grupo comunista, como venía siendo habitual, sino también de los partidos nacionalistas, Vascos y Minoría catalana, así como de Esquerrá Republicana. Dichas enmiendas iban dirigidas a atribuirle la naturaleza civil y no militar, y dependencia única del Ministerio del Interior. No obstante dichas enmiendas, hay una actitud que sorprende profundamente y que indica un gran progreso y el reconocimiento de un pragmatismo digno de alabanza. Nos referimos al partido comunista, que por primera vez reconoce el carácter militar de la Guardia Civil; lo que indica una evolución y un acer -camiento a la realidad nacional e internacional. Afirma que "nosotros (los comunistas) estaríamos dispues -tos, incluso, a admitir el carácter militar de la Guardia Civil. Digo esto como posición de acercamiento, ya que lo más grave no es el carácter militar de la Guardia Civil, ni el que en relación con las funciones poli -ciales se duplique o refuerce un cuerpo con estructura civil y otro con estructura militar, sino que lo que nos parece absolutamente inadmisible es el problema de la doble dependencia de la Guardia Civil respecto del Ministerio del Interior y respecto del Ministerio de Defensa. Admitiríamos, incluso, que la Guardia civil fuera un Cuerpo militar, con estructura militar, con organización y disciplina militar, pero -esto es lo importante- dependiente del Ministerio del Interior, porque creemos que lo que desnaturaliza totalmente la función poli -cial es que exista un cuerpo que tiene funciones policiales y que, al mismo tiempo, depende del Ministerio de Defensa y se despliega siguiendo no sólo las necesidades de la función policial, de la seguridad ciuda -dana, sino siguiendo las necesidades de la defensa militar" . Consecuencia de esta relación de la Guardia Civil con las Fuerzas Armadas fue la aprobación del párrafo l' del apartado 111 del Preámbulo de la Ley: "Con fundamentación directa en el artículo 104 e indi -recta en el artículo 8, ambos de la Constitución, la Ley declara, a todos los efectos, la naturaleza de Fuer -zas y Cuerpos de Seguridad que corresponde al cuerpo Nacional de Policía -nacido de la integración de los cuerpos Superior de Policía y de Policía Nacional- y al Cuerpo de la Guardia Civil". Esta referencia al artículo 8º de la Constitución, en lo que se refiere a la Guardia Civil, tiene una gran trascendencia pues define un cuerpo militar con dicha naturaleza, pero no perteneciente a las Fuerzas Armadas. Para terminar estas discusiones normativas, es requisito imprescindible mencionar la Ley 11/1991 de 17 de junio del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil. Bien es verdad que dicha Ley dimana del reque -rimiento que la S.T.C. 194/1989 hace al legislador, en el sentido de que la aplicación del régimen disciplina -rio de las Fuerzas Armadas a la Guardia Civil, sólo era admisible con carácter transitorio, por lo que debería establecerse una normativa disciplinaria específica. Quizás por esta causa, el grupo parlamentario comunista consideró que se le daba la razón, y retor -nando a sus tesis de antaño, volvió a insistir en presentar las correspondientes enmiendas solicitando la naturaleza civil para este Cuerpo y como consecuencia de ello, el derecho de sindicación (32). Los demás grupos parlamentarios estuvieron de acuerdo en mantener su naturaleza militar, sin perte -nencia a las Fuerzas Armadas. Pero esta lucha por la sindicación de los miembros de la Guardia Civil tuvo otras intervenciones en las

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Cortes. Se hace aquí necesario mencionar las más significativas, enjuiciándolas desde la perspectiva del derecho sindical, por lo que no haremos comentarios a otras cuestiones que en las mismas se planteen. En este sentido, resulta interesante la interpelación del Senador ROMERO RUIZ (Grupo Mixto) sobre la "Necesidad de cambiar la política seguida hasta ahora con la Guardia Civil" (33). Según afirmaba, ese senador, "en la Guardia Civil todavía, y aquí radica el sentido de esta interpelación de Izquierda Unida, no se disfruta de libertad de asociación ni de libertad sindical. Hoy podemos decir que la Constitución se ha quedado a la puerta de los cuarteles de la Guardia Civil en España". Analiza el derecho positivo, llegando a la conclusión de que no existe "limitación alguna con respecto al derecho de asociación del artículo 22 de la Constitución", por lo que sus miembros "tienen derecho a constituir asociaciones al amparo de dicho artí -culo". Con esta postura se quería apoyar a la asociación "Unión Democrática de Guardias Civiles" cuya legalización se estaba tramitando. Como conclusión de su interpelación, y al margen de pedir la dimisión del Director General del Cuerpo y del Secretario de Estado para la Seguridad, solicitaba lo siguiente: Primero: Que se reconozca en esta Cámara que la Guardia Civil forma parte de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y que no pertenece a las Fuerzas Armadas, según el artículo 8º de la Constitución. Segundo: Que se reconozca que la Guardia Civil tiene derecho a asociación, sin limitación alguna, según el artículo 22 de la Constitución, inclusive la sindicación corporativa, establecida con los limites del articulo 28." Terminaba afirmado: "Esta interpelación, que está avalada políticamente por Izquierda Unida, tiene la solidaridad de los sindicatos de Policía, de U.G.T., de Comisiones Obreras, que están presentes en la tribuna de invitados en este debate, de algunas fuerzas políticas democráticas y del aval jurídico de personalidades importantes, entre ellas del actual rector de la Universidad de Sevilla". El Ministro del Interior (Sr. CORCUERA) al contestar a esta interpelación, lo hizo en unos términos un tanto ambiguos -lo que le reprobaría algún senador- al afirmar -en repetidas ocasiones- que la legalidad vigente estaba representada por la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, aunque "es probable que, como no tendría vocación de permanecer para toda la vida, algún día haya que cambiarla..." (34). Con la reiteración de esta mutabilidad, planteaba la necesidad de aprobación del "Reglamento Orgánico y de Servicios" previsto en dicha Ley, así como la normativa disciplinaria; manifestando su postura "res -pecto del derecho de sindicación que debe reconocerse a la Guardia Civil, le tengo que decir a V.S., que eso vulnera la ley. Ha hecho, no obstante, poco hincapié en los temas de sindicación. Se ha ido por lo de asociación pero sin citar el artículo 29 de la Constitución que habla de efectos individuales y no colectivos". Terminaba el Ministro su intervención en los siguientes términos: "Algún día, probablemente, se tendrá que plantear o el todo o la parte. Hay países donde está reconocido el derecho de asociación no para aspectos colectivos, incluso hay recomendaciones del Consejo de Europa a los países miembros en el sentido de que sería conveniente recoger el derecho de asociación....... El carácter dubitativo de la intervención ministerial fue criticado por algunos grupos parlamentarios, toda vez, que en su opinión podía generar falsas expectativas. El senador DEL BURGO TAJADURA, de la Agrupación de la Democracia Cristiana lo expresaba en estos términos: "Si hay razones poderosas, profundas, para mantener el actual " status" en la materia de asociacionismo de la Guardia Civil, díganse con toda claridad, expóngase al pueblo español con toda claridad, manifiéstese cuál es la posición del Gobierno con toda claridad, pero lo que no se puede hacer en un tema tan delicado como éste, es propiciar expectativas de futuro cuando está realmente abierto el presente". Otros grupos, como el C.D.S., avanzaban un poco más al afirmar: "somos partidarios de que se busquen las fórmulas, con prudencia, y quizá con la pausa necesaria, para que el asociacionismo, que no está prohibido por el artículo 28 ni por el 29 de la Constitución, pueda llevarse a cabo de una manera probablemente negociada, razonada y de acuerdo con todos los grupos políticos de la Cámara" . El Ministro, cerraba la interpelación, con una negativa al sindicalismo y con cierta apertura al asociacio -

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nismo, si bien era más urgente la aprobación del Reglamento Orgánico y de Servicio y la normativa disci -plinaria (35). En otra comparecencia del mismo titular del Departamento, se solicitó -una vez más por parte de Izquierda Unida-, la desmilitarización de la Guardia Civil, la sindicación de sus miembros, y, por primera vez, la fusión con el Cuerpo Nacional de Policía, constituyendo uno sólo. Realmente pensamos que son tres alternativas diferentes para conseguir un mismo objetivo: el derecho sindical. Sin embargo, hemos de recordar que el fin no justifica los medios y presentar la alternativa de un solo cuerpo policial es peligroso, extemporáneo y antidemocrático. Ahí están los modelos de los países de nuestro entorno, con unos cuer -pos militares y otros civiles. Su fundamento, al margen del histórico, se encuentra en la división de poderes, principio que constituye la esencia y razón de ser de los regímenes democráticos. Lo demás es propio de dictaduras más o menos enmascaradas en las que el poder se concentra en una sola persona (36). Análisis jurisprudencial Acabamos de ver la defensa por la "civilización" de la Guardia Civil en las Cortes, tanto en la tramitación de las leyes como en las interpelaciones parlamentarias. Pero este planteamiento era más amplio y se presentó igualmente ante los Tribunales y la opinión pública. Se utilizó normalmente a miembros de la Guardia Civil, cercanos al sindicalismo, para que sirvieran de medio adecuado para el planteamiento de los recursos jurídicos. Todo ello constituía una estrategia global, respetable por quien la auspiciaba y apoyaba, pero que estaba ineludiblemente abocada al fracaso. Quizás el primer fallo fuese la utilización de personas carentes de prestigio institucional -igual no encontaron otros adecuados- por lo que la defensa de sus inquietudes y reivindicaciones se presentaron como algo festivo no como una cuestión seria y razonable, protagonizada por valedores de prestigio y profesionales íntegros y cumplidores. Como suele ocurrir, en estos casos, "a no revuelto, ganancia de pescadores" por lo que a la orquestación general se unieron algunos advenedizos, pertenecientes o no a la Institución, pero que por su trayectoria tampoco mejoraron la calidad de las reivindicaciones. No es nuestra intención realizar un análisis de la jurisprudencia desde su globalidad, sino solo y exclu -sivamente desde la incidencia que en tema sindical pudo suponer. Para la consecución del reconocimiento de este derecho, se intentó en un primer lugar, seguir una vía indirecta, pero de gran trascendencia y utilidad, cual era atacar la naturaleza militar de la Guardia Civil, pues una vez conseguido ello, la sindicación sería una cuestión sobrevenida y por ende carente de dificul -tades a la hora de su consecución. Para ello se utilizaron toda clase de recursos y ante diversos Tribunales. Así se plantearon conflictos de Jurisdicción entre Tribunales y Juzgados ordinarios y los de la Jurisdic -ción Militar (37). Estas sentencias tuvieron su origen en los recursos interpuesto ante la jurisdicción ordinaria, al amparo de la Ley 62/197 de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, interesando, los recurrentes, la nulidad de las resoluciones sancionadoras por infringir diversos preceptos constitucionales. La cuestión a dilucidar por la Sala de Conflictos Jurisdiccionales se centra en determinar, si la compe -tencia para conocer el recurso, corresponde a la jurisdicción castrense al tener por objeto una sanción disciplinaria militar, o, por el contrario, a la del orden contencioso-administrativo. Para ello se ha de tener bien presente que la Guardia Civil, con arreglo a lo dispuesto en la Ley Orgá -nica 2/1986 de 11 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, es un Instituto armado de naturaleza militar (art. 9.6) estructurado jerárquicamente, según los diferentes empleos, en concordancia con aquella naturaleza (art. 13.1). Su régimen estatutario se establece en la misma Ley, en, las normas de desarrollo y

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en el ordenamiento militar (art. 13.2) y se rige a efectos disciplinarios, dada su condición de Instituto armado de naturaleza militar, por su normativa específica (art. 15. 1) quedando excluido del régimen disci -plinario establecido en la propia Ley para las demás Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, siéndole aplicable, en consecuencia, el régimen establecido en la Ley 12/1985 de 27 de noviembre, para las Fuerzas Arma -das. De acuerdo con lo anterior, las resoluciones sancionadoras contra los miembros de la Guardia Civil son impugnables a través del contencioso-disciplinario militar. Como la Ley 62/1987, no altera ni modifica la competencia de los diversos órganos jurisdiccionales, limitándose a establecer un procedimiento especial, sumario y urgente con determinadas particularidades respecto al ordinario para obtener aquellas caracte -rísticas de sumariedad y urgencia, y teniendo presente que según los artículos 1, 2, 3, 125 y 138 de la Ley Orgánica 4/1987 de 15 de julio, aquella jurisdicción forma parte integrante del Poder Judicial del Estado, correspondiéndole juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en los asuntos de su competencia. Por lo que, si la jurisdicción militar, como integrante del Poder Judicial, extiende su competencia sin restricciones a la tutela jurisdiccional en vía disciplinaria y demás materias que en garantía de algún derecho y dentro del ámbito castrense vengan determinadas por las Leyes, parece más congruente y correcto que sea la Jurisdicción militar la que entienda de la aplicación de la Ley 62/1978. En algunos casos no se planteó el conflicto de jurisdicción por parte de los Tribunales Militares, por lo que el procedimiento se sustanció en la Jurisdicción ordinaria, desestimando el recurso presentado y rati -ficando la aplicación del Régimen disciplinario militar a los miembros del Cuerpo (38). Los promotores del sindicalismo en la Guardia Civil, aunque intentaron actuar desde distintos puntos del país, se residenciaron principalmente en Sevilla, donde encontraron apoyo en el campo político, sindical, judicial, universitario y periodístico. De aquí que el mayor número de recursos se plantearan en dicha ciudad. Así ocurrió con los presentados al amparo del procedimiento del "Habeas Corpus". Valgan como botón de muestra los tramitados en los Juzgados núms. 6 y 14 de Sevilla. El primero dictó un Auto con fecha 8 de marzo de 1988 en el que ratificaba otro de 25 de septiembre del año anterior, declarándose incompetente para resolver dicha petición. Se basaba en la Ley 6/84 reguladora del "Habeas Corpus" en cuyo artículo 2º se establecía que "en el ámbito de la jurisdicción militar será competente para conocer de la solicitud de "Habeas Corpus" el Juez Togado Militar de Instrucción constituido en la cabecera de la circunscripción jurisdiccional en la que se efectuó la detención" . La aplicación a la Guardia Civil del Régimen Disciplinario Militar lo argumentaba en las facultades concedidas al Director y Subdirector de dicho Cuerpo, por la Ley Orgánica 12/1985; así como en la Ley 2/1986 que configura a la Guardia Civil, como Instituto armado de naturaleza militar, frente al Cuerpo Nacional de Policía, al que atribuye carácter civil. Concluyendo sus argumentos en los siguientes términos: "Vista la naturaleza militar de la Guardia Civil y estimando que la sanción disciplinaria está dentro del ámbito de la jurisdicción militar, como se deduce de la posibilidad de recurso contencioso-disciplinario militar (art. 52 de la Ley Orgánica 12/1985) y lo establecido en el artículo 17 de la Ley Orgánica 4/1987 de 15 de julio, de competencia y organización de la Jurisdicción Militar, en el sentido de corresponder a esta Jurisdicción, la tutela de los derechos de quienes recurran contra sanciones impuestas, en aplicación de la Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, precepto que si bien no entrará en vigor hasta el 1 de mayo de 1988, es indicativo de la voluntad del legislador; procede declarar no haber lugar a la iniciación del procedimiento de habeas Corpus, por estimar que este Juzgado no es competente para el conocimiento de la solicitud presentada, basada en la privación de libertad impuesta por el Director General de la Guardia Civil, como sanción disciplinaria en aplicación de la Ley Orgánica 12/1985" (39). Interpretación distinta al mismo hecho y a las mismas normas, fue adoptada por el Juzgado nº 14 en

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Auto de 12 de enero de 1989 resolviendo "que no se da ninguna de las circunstancias a que se refiere el artículo 1 de la Ley Orgánica 6/1984 de Habeas Corpus, toda vez que el arresto domiciliario impuesto al Cabo Manuel Rosa Recuerda no constituye privación de libertad" . La naturaleza de la Guardia Civil fue también analizada por la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo, que en nuestra opinión, es el órgano específico para hacerlo, con mayor propiedad y precisión; como ejemplo clarificador comentamos la Sentencia de 8 de mayo de 1990 en la que se afronta esta cuestión. El hecho que lo motiva es el recurso planteado contra la sentencia del Tribunal Militar Territorial Primero por un delito de insulto a superior, cometido por un Cabo de la Guardia Civil. El recurso lo basaba en la inexistencia del delito por no tener la condición de militares el agresor ni el agredido. Surge por lo tanto, otra vez, el problema de la naturaleza de la Guardia Civil en relación con el binomio Fuerzas Armadas - Fuerzas de Seguridad del Estado y nuevamente con el equivocado enfoque que supone la radical oposición entre unas y otras, sin la aceptación de un posible "tertium genus" que, sin embargo, admite la Constitución al referirse a los Institutos Armados y Cuerpos sometidos a disciplina mili -tar distintos de las Fuerzas Armadas. El recurrente, reitera los argumentos expuestos en casos semejantes, manteniendo que la Guardia Civil no es parte integrante de las Fuerzas Armadas; que no es un cuerpo militar y que no está adscrito al Ejér -cito de Tierra, aunque excepcionalmente, se le pueden asignar misiones militares; consecuentemente, el derecho disciplinario aplicable a la Guardia Civil no es el previsto para las Fuerzas Armadas, sino el especí -fico de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Según el Tribunal sentenciador, el asunto ha sido ya objeto de reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo, tanto en esta Sala 5ª (S. 15-12-88 y 10-02-89) como de la 3ª (S. 02-03-90), así como de la Sala especial de conflictos de jurisdicción (S. 11 y 20-07-89, 14-12-89, entre otras). En la misma línea, se ha manifestado el Tribunal Constitucional en sentencia 194/1989. En resumen, se ha movido el legislador en el terreno constitucional cuando ha atribuido al Cuerpo esa especial naturaleza militar que somete a sus miembros a un sistema jerárquico de naturaleza también estrictamente castrense, con independencia de la concreta misión que en cada momento estén desempe -ñando; naturaleza que declara la L.O. 2/86, la L.O. 4/87 de Competencia y Organización de los Tribunales Militares y el artículo 4.3. de la Ley 17/1989 (40). Sin duda alguna las resoluciones más interesantes para nuestro estudio son las referentes a la tramita -ción de legalización de la asociación '.Unión Democrática de Guardias Civiles". El promotor de dicha asociación, que según sus estatutos, es de carácter profesional, social y cultural; presentó ante la Delega -ción de Gobierno de Madrid la correspondiente solicitud el 9 de marzo de 1987. Al día siguiente se le respondió que por ser la asociación de ámbito nacional se elevaba, con esa misma fecha, su solicitud, a la Dirección General de Política Interior. El 17 de marzo siguiente, dicho centro directivo devolvía al actor la documentación presenta " por no tener relación con las atribuciones de esta dependencia". El 20 de marzo inmediato se formuló recurso de alzada ante el Ministerio del Interior, a fin de obtener la inscripción de la asociación. El 20 de abril siguiente se le comunica que "se ha dado traslado de su recurso citado a la Secretaría de Estado párala Seguridad - Dirección de la Seguridad del Estado, para que por su Registro especial de carácter profesional se adopte, en su caso, la resolución más pertinente en Derecho" . Ante la omisión de adecuada respuesta, el promotor de esta asociación plantea el correspondiente recurso ante la Audiencia Nacional, cuya Sala de lo Contencioso-Administrativo dictó sentencia con fecha 16 de junio de 1989. A lo largo de sus fundamentos jurídicos se vuelve a plantear la problemática de la inscripción registral, afirmando que: " pese al principio de libertad asociativa patente en el artículo 22 de la Constitución, según el cual la inscripción, aunque obligatoria lo es a los solos efectos de publicidad y por tanto sin virtud constitutiva, es evidente que la inscripción no resulta posible si una Asociación no reúne algún requisito esencial determinante de su propia existencia, y que será, por eso mismo, de aquéllos que

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pueden ser comprobados por las facultades de verificación reglada que competen al Registro". Para la inscripción de esta Asociación y de acuerdo con la sentencia de esta misma Sala de 5 de mayo de 1989, la Ley de 24 de diciembre de 1964 en su artículo 3º exige: a) La concurrencia de "varias personas" y sólo se acredita por manifestación de una de ellas. b) No puede calificarse entonces y por la misma razón que tales supuestas "otras personas" gocen de la capacidad de obrar. c) Tampoco, salvo lo manifestado por una sola de ellas, consta acuerdo de constitución para unos fines estatutarios. d) No existe más firma en el acto constitutivo que la del promotor y se ignora formalmente si esas otras supuestas personas asumieron el acuerdo de constituirse. Por todo ello " prevalece el secretismo sobre el asociacionismo, conceptos ambos contemplados precisamente en el mismo precepto constitucional y el primero con matiz prohibitivo absoluto. No puede entonces decirse a efectos de protección especial de derechos fundamentales que propiamente exista una Asociación y, por tanto, el rechazo de su inscripción para nada conculca el artículo 22.3 de la Constitución". Con base en este argumento se desestimó el recurso. Contra esta sentencia se planteó recurso de apelación ante la Sala 3º del Tribunal Supremo, al amparo de la Ley 62/1978. Aun reconociendo esta Sala los defectos formales existentes, considera que los mismos deberían haber sido comunicados por la Administración al administrado y que no puede confundirse el derecho de asociación con el de petición, como expone en su informe el Abogado del Estado. Centra la cuestión afirmando que "el problema nuclear que plantea este litigio es si la denominación U.D.G.C. es una asociación en sentido genérico, que goza de la cobertura del artículo 22 de la Constitución, como sostiene el recurrente, o se trata propiamente de un sindicato, como argumenta el representante de la Administra -ción, cuya prohibición, en este segundo supuesto, sería consecuencia automática de lo que preceptúa el artículo 15 de la L.O. de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cuyo número 2 dispone que los miembros de la Guardia Civil no podrán pertenecer a partidos políticos o sindicatos... " prohibición que comporta tanto la afiliación a un sindicato ya constituido -esté o no vinculado a un partido político- corno el ejercicio del derecho a la libertad sindical en su conjunto y por tanto el derecho fundar sindicatos, como resulta de lo prevenido en el artículo 1.3. en relación con el artículo 2. l. a) de la L.O.L.S. 11/85 de 2 de agosto". Ahora bien, según 91 artículo 5 de los estatutos de la U.D.G.C. sus fines serán "la defensa, de los inte -reses profesionales de sus miembros en todos los aspectos"; lo cual lleva implícito los intereses económi -cos y sociales, cuya promoción es la razón de ser de los sindicatos según el artículo 7 de la Constitución y 1. 1. L.O.L.S. De la misma forma la L.O. de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad reconoce al Cuerpo Nacional de Policía el derecho a sindicarse para "la defensa de sus intereses profesionales". Podría encontrarse alguna apoyatura en las asociaciones de Jueces y Magistrados constituidas al amparo del artículo 401 de la L.O. del Poder Judicial, cuyos miembros han de pertenecer a la carrera judi -cial y cuyo fin es "la defensa de los intereses profesionales de sus miembros en todos los aspectos". La diferencia fundamental radica en que estas asociaciones -consideradas de relevancia constitucional según S.T.C. 3/81 de 2 de febrero- condicionan la validez de su constitución a la inscripción en un Registro espe -cial del Consejo General del Poder Judicial, mientras que la U.D.G.C. debate el derecho genérico de asociación, con lo que la problemática es distinta. El fundamento del fallo, que confirma la sentencia de la Audiencia Nacional, lo expone el Tribunal en los siguientes términos: "En conclusión, ya se considere a la U.D.G.C. como un sindicato o como una asociación profesional reivindicativa, lo cierto es que estamos ante un caso de fraude de ley, pues bajo la aparente cobertura del artículo 22 C.E. sus fundadores persiguen un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él - art. 6.4 C.C.-, la inscripción en el Registro de Asociaciones del Ministerio del Interior de una agrupación de personas que realmente no ejercitan el

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genérico derecho de asociación reconocido en aquel precepto, sino que quieren constituir un sindicato o una asociación con finalidad reivindicativa, tratando de eludir la prohibición de los artículos 1.3. L.O.L.S. y 15.2 L.O.F.C.S" . Contra esta sentencia, se planteó recurso de amparo (871/1990) ante el Tribunal Constitucional, cuya sentencia se ha dictado el 18 de octubre del presente año (1993). La demanda considera que en la referida sentencia se han violado los derechos fundamentales del artículo 14, en cuanto existen plenamente legali -zadas la Asociación de Antiguos alumnos de Colegios de la Guardia Civil, la Asociación Mutua Benéfica (actualmente en liquidación), así como distintas asociaciones profesionales del Cuerpo Nacional de Policía y de Jueces y Fiscales. Igualmente considera violados los artículos 24.1, 24.2, 22, 29,2; todos ellos del texto constitucional. El Tribunal, por diversas causas, rechaza la posible lesión de los derechos fundamentales, reconocidos en los anteriores artículos, excepto el de asociación. Este derecho, sufre la primera lesión al denegarse "ex silencio" su inscripción por parte del Ministerio del Interior. Esta lesión originaria fue reiterada en las dos sentencias posteriores. De aquí que el Tribunal proceda a examinar la regularidad constitucional de la actuación de la Adminis -tración, y por tanto determinar si la misma respetó o no el derecho fundamental de asociación. Retornando a los hechos, recordemos que la Administración, ni procedió a la inscripción, ni dio respuesta alguna al interesado sobre las razones de tal denegación o acerca de los defectos -subsanables o no- que pudieran afectar a la documentación presentada. El Registro existe a los "solos efectos de publicidad" (artículo 22.3 de la Constitución), y la Administra -ción carece, al gestionarlo, de facultades que pudieran entrañar un control material (de legalización o reconocimiento) sobre la asociación (S.T.C. 85/1986. Fundamento jurídico 2º), pero nada de esto afecta al juicio que merezca el proceder de la Administración. Como añade la sentencia: La autoridad encargada del Registro no " calificó" en modo alguno la asociación en cuestión; se limitó a omitir la actuación pedida -la inscripción registral- sin dar razón alguna para ello, sin aportar ningún fundamento para tal inacción, y semejante proceder impide ahora, como es lógico, que este Tribunal se pronuncie sobre los límites y el alcance de la facultad de calificación que pueda corresponder a la Administración del Registro, pues ello no podría hacerse sino a partir de conjeturas acerca de los motivos del rechazo tácito a la inscripción registral". La inconstitucionalidad se deduce simplemente del actuar administrativo, toda vez que la Administración no puede denegar arbitraria e inmotivadamente el ejercicio de un derecho fundamental. A continuación, se matiza esta afirmación resolviendo algunas cuestiones sobre la inscripción: "Sin duda que no en todo caso resultara obligada la inscripción y que además podría requerirse, antes de hacerla, la reparación de posibles defectos subsanables o incluso rechazarse la inscripción pedida (así se señaló ya para el Registro de Partidos Políticos en la S.T.C. 3/1981. Fundamento jurídico 6º)". Pero es evidente que ante el ejercicio de un derecho fundamental, no se puede contestar con la callada por respuesta. La Admi -nistración tiene, en estos casos, el deber de resolver expresamente (S.T.C. 254/1993. Fundamento jurídico 3º) como, por otra parte dispone el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administra -ciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Por los razonamientos anteriores, el Tribunal decide estimar la demanda de amparo, y en su virtud: 1º Reconocer el derecho de asociación del demandante. 2º Anular la denegación presunta de la solicitud de inscripción, así como las sentencias de 12 de marzo de 1990 de la Sección Novena, Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal, y de 5 de mayo de 1989 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Y Declarar que la Administración encargada del Registro de Asociaciones del Ministerio del Interior viene obligada a dictar una resolución expresa y motivada sobre la procedencia de la inscripción solicitada. En su afán -no sabemos si de publicidad- el mencionado promotor sindical presentó la demanda nº

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16183/90 contra España ante la Comisión Europea de los Derechos del Hombre. Esta Comisión, por deci -sión de 2 de diciembre de 1991, declaró inadmisible dicha demanda. Basó su decisión en- el artículo 27 de la Convención, al no haberse agotado los recursos internos, ni ser, por la materia, objeto de dicha Conven -ción. Sin duda alguna, la sentencia del Tribunal Constitucional que ha incidido con más repercusión, ha sido la 194/89 de 16 de noviembre, toda vez que fue el origen del actual Régimen Disciplinario de la Guardia Civil. Centrándonos en el tema que nos ocupa, cual es, la naturaleza de la Guardia Civil; se afirma en su fundamento jurídico 3: "no puede decirse que la Constitución establezca como dos bloques institucionales rígidos e incomunicables, los incluidos en los artículos 8 y 104, pues el propio texto constitucional prevé y permite (artículos 28.1 y 29.2) la existencia de Institutos armados y de Cuerpos sometidos a disciplina mili -tar distintos de las Fuerzas Armadas, reconociendo así un "tertium genus" o una " Figura intermedia" entre aquéllas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no sometidas a disciplina militar". Se establece, de esta manera, una graduación entre las Fuerzas Armadas, Guardia Civil (naturaleza militar) y Cuerpo Nacional de Policía (naturaleza civil). Todo ello dentro de las opciones que la Constitución permite. No es ésta la única alternativa, pero actualmente es la legalmente viable. Ahora bien, continua afirmando la sentencia, que "cuando el legislador configura a la Guardia civil como un Instituto armado de naturaleza militar (artículo 9.b L.O. 2/86) y cuando reiteradamente insiste en tal naturaleza, hay que entender que ésta constituye su rasgo característico y definitorio, y el "prius" lógico del que derivan no sólo sus posibles y circunstanciales misiones militares, sino principalmente los datos permanentes u ordinarios de su régimen jurídico, a saber: la estructura jerárquica (artículo 13. 1. L.O. 2/86), la organización y el régimen disciplinario". Respecto a éste, el Tribunal Constitucional ya se había manifestado sobre la posibilidad legal de aplicar el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad (S.T.C. 31/85; S.T.C. 93/86). Por consiguiente, la normativa disciplinaria propia de la Guardia Civil es, mientras no se prevea otra propia o singularidades específicas, la de las Fuerzas Armadas (A.T.C. 1265/88). Ahora bien, el Tribunal añade que esta previsión legislativa "no puede quedar indefinidamente incumplida, dando pie para una aplicación transitoria, pero también indefinida, del régimen disciplinario militar. El legislador debe ser fiel a su propósito, zanjando de una vez por todas indefiniciones legislativas sobre la especificidad a estos efectos de la Guardia Civil, y regulando la materia disciplinaria de dicho Instituto armado de un modo directo y positivo y no, como hasta ahora, por medio de técnicas de exclusión y de remisión". Esta observación impulsó los trabajos para dotar a la Guardia Civil de un Régimen Disciplinario especí -fico que fue aprobado por la Ley Orgánica 11/91 de 17 de junio. Las actividades de los sindicalistas dieron origen a la adopción de algunas medidas disciplinarias, así como a la substanciación de procedimientos penales. Estos fueron tipificados como sedición al amparo de los artículos 92 párrafo 2º, 94 y 95 del Código Penal Militar. Sin embargo, el intento de restablecer la disci -plina por este procedimiento ha resultado fallido, toda vez que las sentencias hasta ahora dictadas han sido absolutorias. - Así ocurrió con la del Tribunal Militar Territorial Primero, de 12 de enero y 7 de junio del presente año y la del Tribunal Militar Territorial Segundo de 23 de julio de 1993. En las tres el Ministerio Fiscal Jurídico Militar, ha solicitado la absolución por "haber entrado en vigor, con posterioridad, la Ley Orgánica 11/91 de 17 de junio, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil en cuyo artículo 9.6 se castiga como falta muy grave, que da lugar a la incoación de expediente gubernativo, el promover o pertenecer a partidos políticos o sindicatos, o desarrollar actividades políticas o sindicales, y suponer que la aparición del antes citado tipo disciplinario ha venido a incidir, sin duda alguna, en la regu -lación que del delito de sedición realiza el Código Penal Militar (artículo 91 a 97), pudiendo incluso llegar a interpretarse que han quedado despenalizadas determinadas actuaciones atentatorias contra la disciplina

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hasta ahora constitutivas de delito". Ante esta postura de la acusación, el Tribunal dictó en los tres casos, sentencia absolutoria, remitiendo testimonio al Director General de la Guardia Civil en orden a la posible exigencia de responsabilidad disci -plinaria. De exigirse éstas, a tenor de la sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de octubre de 1991 lo tendrá que ser al amparo del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas y no del de la Guardia Civil, toda vez que nadie puede "ser sancionado sino en virtud de ley anterior a los hechos constitutivos del ilícito disciplinario". . Bien es verdad que las mencionadas sentencias absolutorias y la referenciada del Tribunal Constitu -cional, merecen un meditado estudio, que queda al margen del tema que hemos de desarrollar. Derecho comparado Aunque muy brevemente es nuestro deseo hacer algunas referencias al derecho comparado. Estas alusiones debemos tomarlas con ciertas reservas, toda vez que para ello deberíamos analizar el estatuto general de los funcionarios públicos, y, dentro del mismo, las especialidades del militar. Por otra parte no podemos olvidar que las fuerzas policiales extranjeras a las que nos vamos a referir, forman parte, a todos los efectos de las Fuerzas Armadas, mientras que como es sabido, esta circunstancia no concurre actualmente en la Guardia Civil, la cual, como queda dicho, carece de referencia en los países de nuestra área de influencia. No existe un cuerpo de naturaleza militar que no forme parte de las Fuerzas Armadas. Quizás esta peculiaridad, y hasta cierto punto indefinición, ha producido los debates parlamentarios a los que antes nos hemos referido y esas sentencias judiciales, a veces, contradictorias o incongruentes. No obstante todo lo anterior, vamos a comentar cual es la situación allende de nuestras fronteras. Francia El estatuto militar francés ha tenido una gran influencia en el área europea y concretamente en el nuestro. Actualmente está regulado por la Ley 72-662 de 13 de julio de 1972, desarrollada por el Regla -mento de Disciplina General de los Ejércitos Franceses de 28 de julio de 1975 (41). Como acabamos de analizar en nuestra reglamentación, se prohibe en Francia el asociacionismo polí -tico, al recoger en el artículo 9 de la Ley: "A los militares en servicio está prohibido adherirse a grupos o asociaciones de carácter político". Se exceptúa el caso en el que se presenten como candidatos al desempeño de cualquier función pública electiva. Por incompatibilidad con la disciplina militar, se prohiben las asociaciones profesionales militares de carácter sindical o la adhesión de los mismos a grupos profesionales. Pueden adherirse a otras asociaciones pero si prestan servicio activo deben informar a la Autoridad Militar de las funciones de responsabilidad que eventualmente puedan ejercer. El Ministro puede ordenar el cese de tales funciones y si es preciso y considera necesario, obligarle a presentar su renuncia a la asocia -ción. Los militares de reemplazo que pertenecieran a asociaciones políticas y sindicales antes de ser llama -dos a filas o incorporados al servicio, pueden continuar inscritos pero deben abstenerse de toda actividad política o sindical durante el período que dure el servicio militar. Ahora bien, al no existir los sindicatos, les corresponde a los superiores, cualquiera que sea su empleo o grado, cuidar los intereses de los subordinados y representar a través de la vía jerárquica toda cuestión

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que pueda suscitar la defensa de dichos intereses (42). Italia El Régimen Disciplinario italiano después de afirmar que los militares tienen los mismos derechos cons -titucionales que los demás ciudadanos, autoriza el establecimiento de determinadas limitaciones, funda -mentándolas en las especiales misiones de las Fuerzas Armadas. Por ello "no pueden ejercitar el derecho de huelga, constituir asociaciones profesionales de carácter sindical o adherirse a otras asociaciones sindicales" (43). Sí podrán hacerlo los de reemplazo, pero sin poder desarrollar actividad alguna. Existen, sin embargo, "Órganos de representación de los militares" que por su interés comentamos (44). Hay tres niveles de representación: Central: De carácter nacional e interfuerzas armadas, articulado en comisiones interfuerzas de catego -rías -oficiales, suboficiales y voluntarios- y en secciones de fuerzas o cuerpos armados: Ejército, Marina, Aeronáutica, Carabineros y Guardia de Finanzas. Intermedio: Cerca de los altos mandos. Básico: Al nivel de unidad. El órgano central y los intermedios están constituidos por un número fijo de delegados de las catego -rías de oficiales, suboficiales y voluntarios; proporcionados a las plantillas de los Ejércitos y Cuerpos que forman las Fuerzas Amadas. De forma semejante '.se eligen los órganos de base, mediante voto directo, nominal y secreto. Sus competencias son muy amplias y extensas, participando, mediante la formulación de informes, propuestas, peticiones, reclamaciones, etc., en materia económica, de previsión, sanitaria, cultu -ral, moral, jurídica, etc. Se excluyen de su competencia las materias referentes a ordenamiento, adiestramiento, operaciones, logística, relación jerárquico-funcional y empleo o destino de personal. Bélgica plain La regulación en este país (45) es mucho más progresista, reconociéndole a los militares "todos los derechos que tengan los ciudadanos belgas", si bien le está prohibido "entregarse a actividades políti -cas en el seno del ejército"; aunque pueden afiliarse al partido político que elijan y ejercer los derechos inherentes a su condición de afiliados. Sin embargo, no pueden desempeñar en él otros cargos que los de experto, consejero, o miembro de un centro de estudios. Pueden afiliarse a asociaciones de personal militar que estén autorizadas y a organizaciones sindicales reconocidas como representativas de funcionarios. Conclusiones Aunque de manera muy somera, hemos analizado el devenir del derecho de asociación en las Fuerzas Armadas, así como en los países de nuestro entorno. Esta perspectiva, unida al trasfondo social en el que se desarrolla, nos permite concluir nuestro trabajo, con algunas reflexiones en las que compatibilizaremos el aspecto jurídico, con el sociológico y el profesional. No son cantos de sirena, sino realidades, que aunque a veces nos duelan, ahí están bien patentes y no las podemos ignorar. Vayamos a ello: Primera: Consideramos que el derecho de asociación para los guardias civiles está permitido por la

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Constitución (Sentencia del T.C., de 18 de octubre de 1993). Por ello, aunque las Reales Ordenanzas, establezcan que el militar no "podrá estar afiliado o colaborar en ningún tipo de organización política o sindical, asistir a sus reuniones ni expresar públicamente opinio -nes sobre ellas" aunque sí podrá "pertenecer a otras asociaciones legalmente autorizadas de carácter reli -gioso, cultural, deportivo social"; es evidente y palpable que deja sin resolver el asociacionismo dentro de la propia Institución. Los países de nuestro entorno lo vienen resolviendo con medidas alternativas, que si bien no satisfacen a los más avanzados, abren una vía de escape hacia el futuro. El nudo gordiano que se plantea es más bien de calidad, toda vez que la dificultad radica en delimitar con nitidez las materias que podrían ser objeto de las asociaciones militares. Quizás por ello, se acuda a una representación por empleos, que no obstante sus dificultades, pueden soslayar los anteriores inconve -nientes. La realidad se impone, y esta cuestión puede exigir en el futuro, el establecimiento de unos canales adecuados, realistas y precisos. Segunda: Se nos puede recordar que desde las primeras Ordenanzas, la defensa de los intereses profesionales ha corrido a cargo de los mandos naturales. Bien es verdad, que así lo recogían, y de hecho, en algunas ocasiones, ha dado sus frutos. Ahora bien ¿qué ocurre cuando esta vía resulta inoperante? No podemos ignorar que la realidad social nos influye, por mucho que queramos aislarnos de la misma. Tal vez ello nos conduzca a otra reflexión más amplia sobre el estilo de mando. Al mismo se refieren las Ordenanzas en numerosos artículos, como el 121: Normalmente desarrollará su trabajo en equipo con disciplina intelectual, coordinación de esfuerzos y capacidad de discusión, sin recelos, prejuicios, ni favoritismos. Este nuevo estilo de mando ha de ser más receptivo a las inquietudes y sugerencias de los subordina -dos. Como escribí en otro lugar (46) los mandos policiales han de tener presente que con el "ordeno y mando", no se consigue nada; ha de procurar crear a su alrededor un ambiente de cooperación que permita el trabajo en equipo, con ilusión y entrega". La participación en las decisiones importantes de carácter corporativo ha de ser relevante y no puede olvidarse que estamos en un régimen democrático, que sin estar reñido con el principio de jerarquía y disciplina, sí nos exige unos comportamientos, reales y formales, más acordes con el sistema en el que nos incardinamos. Es decir, que un ejercicio de mando, conectado con la realidad social que nos rodea, y sin perder de vista los principios castrenses, quizás podía ser el cauce adecuado para canalizar las inquietudes y "reivindicaciones" que los miembros de la Institución propongan y sugieran. Tercero: Para terminar, queremos dejar clara nuestra postura, ante el fenómeno sindical dentro de la Guardia Civil. Nos abstenemos de enjuiciar las medidas tomadas contra los promotores del mismo, tanto penal, como disciplinariamente. Sin embargo somos conscientes de la dificultad de mandar una Institución de 68.000 hombres, y de la necesidad de encauzar, de la forma más realista posible las inquietudes de sus miembros. Pero, tal como están concebidos y desarrollados los actuales sindicatos, creemos que sus pretensiones y planteamientos chocan frontalmente contra un cuerpo de naturaleza militar. Como decía el Ministro del Interior, las leyes no tienen vocación de eternidad, pero creo que aún falta mucho tiempo para que la serenidad hiciese posible el funcionamiento de un sindicato en el seno de la Guardia Civil. Desde un punto de vista teórico, no habría inconveniente para admitir la existencia de unas asociacio -nes profesionales; pero ¿como se diferenciarían de los sindicatos? No seamos incautos, y pensemos que sin mucho margen de error, la totalidad de los Guardias Civiles, han ingresado en la Institución con la democracia y por lo tanto, su escala de valores es distinta, ni mejor ni peor, pero sí diferente. No es el momento, sociológicamente oportuno, de embarcarnos en aventuras que pueden dar al traste con ciento cincuenta años de historia y de servicio. Tampoco queremos anclamos en la nostalgia, sino ser pragmáti -

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cos y pensar en el futuro. Intentemos mejorar el estilo de mando, hagamos más partícipes de las decisio -nes importantes a todos los miembros de la Institución, pero preservemos la disciplina y la jerarquía, en la que se sustentan las bases de la milicia. De otro modo haremos que adquieran entidad, vanas apariencias y cosas verdaderas adopten el aspecto de sombras y desaparezcan. Emprender empresas tan arriesgadas como la que proponen algunos, conllevaría transformarlo todo con rapidez, incoherencia e imprecisión. Avancemos, pues con paso firme y seguro, porque a la larga es preferible "lo poco y sabroso" a lo mucho e insípido. Por último algunos pensarán que nuestros planteamientos son utópicos y no seria ocioso recordar que la utopía es parte de la realidad, que es una "verdad prematura" y que en este asunto hemos de trabajar todos con esfuerzo y dedicación para atraer la utopía hacia la realidad porque en ello nos va la supervivencia. BIBLIOGRAFIA ALZAGA VILLAAMIL, Oscar y otros: "Comentarios a las Leyes Políticas". Madrid 1983. BALLBÉ, Manuel: " Orden Público y militarismo en la España constitucional (1812-1983)". Barcelona 1983. BALLESTEROS, J. E. y LOPEZ HIDALGO, A.: "El Sindicato Clandestino de la Guardia Civil". 1990. CASADO BURBANO, Pablo: "Las Fuerzas Armadas en el inicio del constitucionalismo español". Madrid 1982. "Las Fuerzas Armadas en la nueva Constitución española". Revista Española de Derecho Militar nº 36/1978. COBO DEL ROSAL, M. y BAJO FERNANDEZ, M.: "Derecho Penal y Constitución". Tomo 1. Madrid 1982. COUBET, Jaume: "Democracia i policía". Barcelona 1983. DOMINGUEZ-BERRUETA DE JUAN, Miguel y otros: "Reforma policial y Constitución: Algunas clases para su interpretación". Revista de Administración Pública nº 109. Enero-abril 1986. FERNANDO PABLO, Marcos M.: "Ejército, Policía y Libertad Sindical". Revista de Política Social nº 144, octubre-diciembre de 1984. GARCIA, Modesto: "La libertad sindical de los funcionarios de los Cuerpos de Seguridad". Revista de Trabajo. Madrid. GARRIDO FALLA, F. y otros: "Comentarios a la Constitución". Madrid 1985. JACQUES ROBERT: "Libertés Publiques et Defense". Revue du droit public. XV. 111 nº 5. LIBERTADES PUBLICAS Y FUERZAS ARMADAS: Varios autores. Ministerio de Educación y Ciencia. 1984. LOPEZ GARRIDO, Diego: "El aparato policial en España". Barcelona 1987. LOPEZ NIETO, Francisco: "Las asociaciones y su normativa legal". Madrid 1980. LOPEZ RODRIGUEZ, Victor: "El Derecho de asociación". Madrid 1983. MONTERO LLACER, Jorge: "El sindicalismo en la Guardia Civil: Aspectos jurídicos a la luz de la Cons -titución de 1978" MORALES VILLANUEVA, Antonio: "Las Fuerzas de Orden Público". Madrid 1980. "Administración Poli -cial Española". Madrid 1988. "Libertades Públicas y Fuerzas Armadas", (Varios autores) 1985. "El Título Preliminar de la Constitución (art. 8)". Volumen IV. Varios autores. Ministerio de Justicia. "Comentarios a la Ley Disciplinaria de la Guardia Civil (Varios Autores). "Derechos Humanos (I, II, III y IV)". Revista de la

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resistencia a cualquier militar en actos de servicio. Y S.M. con vista de las varias reclamaciones que en igual sentido se han hecho por el Inspector General de la misma Guardia Civil y conforme con el dictamen del Tribunal Supremo de Guerra y Marina, se ha servido declarar que los individuos de la Guardia Civil se hallan en igual caso que la tropa del Ejército con respecto a los actos de servicio y que por consiguiente deben ser respetados como éstos, quedando sujetos a la jurisdicción militar los que insultaren, atropellaren o hicieren resistencia, cuya doctrina, apoyada en la Ordenanza, se halla además conforme con la manifes -tada a este Ministerio por el de Gracia y Justicia en la R.O. de 4 de septiembre del año próximo pasado. (8) Art. 22: Componen el Ejército... El Cuerpo de la Guardia Civil para prestar auxilio a la ejecución de las leyes y para la seguridad del orden de las personas y de las propiedades... (9) Art. 5: Todas las fuerzas militares de la Nación constituirán un solo Ejército, y cada Arma, Cuerpo e Instituto tendrá un escalafón particular, obteniendo los ascensos con arreglo a él. El Ejército lo formarán: ... Los Institutos de la Guardia Civil y de los Carabineros. (10) Hemos estudiado estos temas, de manera general en "Las Fuerzas de Orden Público"; "La Admi -nistración Policial Española". Monográficamente:" Naturaleza de la Guardia Civil. Revista Guardia Civil núm. 447 de julio de 1981; "La Guardia Civil: Un Cuerpo militar". Revista de Estudios Históricos de la Guardia Civil núm. 26 de 1981; "La Función Constitucional de las Fuerzas Armadas". Centro de Estudios Constitu -cionales. 1982. (11) Artículo 12 de la "Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano" de 26 de agosto de 1789. (12) Boletín Oficial del Estado de 10 de octubre de 1979. (13) Sobre este particular es muy interesante la sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de junio de 1981 (BOE. de 7-7-8 l). (14) En este sentido los diversos Congresos de la Sociedad Internacional de Derecho Penal Militar y de Derecho de la Guerra sobre todo los de Dublín de 1970, San Remo 1971, Besaçon 1972, San Remo 1976. (15) VIGNY, Alfredo de: "Servitude et grandeur militaires", 1835. (16) GARCIA MARTINEZ, Prudencio: "Ejército: presente y futuro". Alianza Editorial. Madrid, 1975, página 34. (17) Se publicaron en el Boletín Oficial del Estado núm. 11 de 12-1-79 y la Constitución el 29-12-78. (18) La disposición final segunda en su párrafo 2º establecía que "El Gobierno deberá dictar las normas de desarrollo relativas al ejercicio de deberes y derechos individuales en el plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor de la presente ley. Este plazo se ha prolongado quizás con exceso. (19) Esta tesis es mantenida por JIMENEZ VILLAREJO J.: " Principios Constitucionales. Derechos Fundamentales y Libertades Públicas del militar". Jurisdicción Militar. Consejo General del Poder Judicial. Madrid 1992. (20) Art. 28: "Queda prohibida a todo individuo del ejército la asistencia a las reuniones políticas, incluso las electorales, salvo el derecho a emitir su voto si la ley especial se lo otorga". (21) Art. 11: 1. "Toda persona tiene derecho a la libertad de asociación, incluido el derecho de fundar, con otros, sindicatos y de afiliarse a sindicatos para la defensa de sus intereses". 2. "El ejercicio de estos derechos no puede ser objeto de otras restricciones que aquéllas, previstas por la ley, constituyen medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la segu -ridad pública, la defensa del orden y la prevención del crimen, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades de los demás. El presente artículo no prohibe que se impongan restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos para los miembros de las fuerzas armadas, de policía o de la Administración del Estado". (22) En el Preámbulo (II.a) a la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Segu -

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ridad se establece: Siguiendo las líneas marcadas por el Consejo de Europa, en su "Declaración" sobre la Policía, y por la Asamblea General de Naciones Unidas, en el " Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley- se establecen los principios básicos de actuación como un auténtico "Código Deontológico", que vincula a los miembros de todos los colectivos policiales, imponiendo el respeto de la Constitución, el servicio permanente a la comunidad, la adecuación entre fines y medios, como criterio orientativo de su actuación, el secreto profesional, el respeto al honor y dignidad de la persona, la subor -dinación a la autoridad y la responsabilidad en el ejercicio de la función. (23) El texto completo de esta Declaración y el comentario a la misma puede verse en mi libro: Admi -nistración Policial Española: Cuerpo Nacional de Policía, Guardia Civil, Policías Autónomas y Locales. (24) Vid. mi libro "Administración Policial Española" pág. 207-276. (25) Ley Orgánica 11/1991 de 17 de junio de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil. (26) Ver el comentario a este apartado por Luis B. ALVAREZ ROLDAN en la obra "Comentarios a la Ley Disciplinaria de la Guardia civil" coordinada por José Luis Rodríguez Villasante y Prieto. Madrid 1993. (27) Santiago CARRILLO: "Eurocomunismo y Estado". Barcelona 1977. Pág. 73. (28) Creemos que se refería a la Ley de Policía. (29) Discusión de la Ley de Policía. (30) Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisión o Interior nº 177, de 26 de julio de 1978, pág. 4659. (31) Diario de Sesiones del Senado nº 63/80. (32) "Para adecuar la naturaleza de la Guardia Civil a la función que realiza, es decir una función policial para la cual el carácter militar antes que ventaja es dificultad que desnaturaliza y entorpece la eficacia de la función". Motivación a la enmienda núm. 1 al art. 1º. (33) Diario de sesiones de 27 de septiembre de 1989, nº 89. (34) Esta sensación de temporalidad alcanzó en algún caso incluso a la Constitución: "Yo no creo que las leyes tengan vocación de permanecer siempre; no lo creo. Por tanto, son susceptibles de ser mejoradas todas las leyes; también la Constitución. Pero no me parece que sea éste el momento en que nos tenga -mos que plantear la revisión de una ley que data de l986". (35) Esta fue aprobada por Ley Orgánica 11/ 1991 de 17 de junio, sin que hasta la fecha lo haya sido el citado Reglamento. (36) Planteamientos similares a los anteriores pueden consultarse en las sesiones parlamentarias de 3 de marzo; 24 de abril; 3 de mayo; 5 y 12 de junio y 26 de septiembre; todas ellas de 1990. (37) Entre otras sentencias: Sentencia de 5 de julio de 1989 recaída en el conflicto de jurisdicción nº 4/89 planteado entre el Tribunal Militar Territorial nº 4 de La Coruña y la Sala de lo Contencioso-Administra -tivo de la Audiencia Territorial de Burgos (BOE. nº 174); sentencia de 5 de julio de 1989 recaída en el conflicto de jurisdicción nº 9/1988 planteado entre el Tribunal Militar Central y la Sala de lo Contencio -so-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla (BOE. nº 273); sentencia de 6 de julio de 1988 recaída en el conflicto de jurisdicción nº 4/1988, planteado entre la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla y el Consejo Supremo de Justicia Militar (BOE. nº 239; sentencia de 11 de julio de 1989, recaída en el conflicto de jurisdicción nº 11/1989 planteado entre el Tribunal Militar Central y la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla (BOE. nº 273); sentencia de 20 de julio de 1989, recaída en el conflicto de jurisdicción nº 6/1989, planteado entre el Tribunal Militar Central y la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla (BOE. nº 273). (38) Sentencia nº 81 de 15 de febrero de 1988 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid; sentencia de 27 de julio de 1988 de la Sala de lo Contencioso-Adminis -trativo de la Audiencia Territorial de Pamplona; sentencia de 6 de octubre de 1988 de la misma sala.

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(39) Este auto fue recurrido en demanda de Amparo ante el Tribunal Constitucional y resuelta en sentencia 194/89 a la que después nos referiremos. (40) "Los miembros de la Guardia Civil, por su condición de militar, están sujetos al régimen general de derechos y obligaciones del personal de las Fuerzas Armadas, a las leyes penales y disciplinarias militares, así como a su normativa específica". (41) Vino a sustituir al Reglamento de Disciplina aprobado por decreto nº 66749 de 1 de octubre de 1966 modificado por Decreto nº 68-771 de 20 de agosto de 1968 y Decreto nº 71679 de 4 de agosto de 1971. (42) Vid. artículos 6 a 12 de la Ley y 10 del Reglamento. (43) Ley de 11 de julio de 1978 y Reglamento de 4 de noviembre de 1979. (44) Decreto de 5 de agosto de 1982. (45) Reglamento de 14 de enero de 1975. (46) "Administración Policial". Pág. 301.

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cuadernos y estudios de derecho judicial.ppje.poderjudicialchiapas.gob.mx/pdfs/b 1993-1.pdfsocorros...

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