Cuadernos de Administracioacuten

ISSN 0120-4645

cuadernosadmcorreounivalleeduco

Universidad del Valle

Colombia

Roth Deubel Andreacute-Noel

Globalizacioacuten y Reforma del Estado Un ensayo de interpretacioacuten

Cuadernos de Administracioacuten nuacutem 34 enero 2006 pp 9-29

Universidad del Valle

Cali Colombia

Disponible en httpwwwredalycorgarticulooaid=225020897001

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Sistema de Informacioacuten Cientiacutefica

Red de Revistas Cientiacuteficas de Ameacuterica Latina el Caribe Espantildea y Portugal

Proyecto acadeacutemico sin fines de lucro desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

Globalizacioacuten y Reforma del Estado

Un ensayo de interpretacioacuten

Andreacute-Noel Roth Deubel1

PhD en Ciencias Econoacutemicas y Sociales mencioacuten Ciencias Poliacuteticas U de Geneve Suiza Profesor investigador de la Universidad del Cauca E-mail andrenoelrothgmailcom Miembro del grupo de investigacioacuten Gestioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicas

Recibido Abril 2005 Aceptado Mayo 2005

1 Introduccioacute

La intensificacioacuten nes de intercambios --~~~-1

entre individuos emp~ e instituciones de todo fenoacutemeno llamado globiliiexcl~~ tiende en la situacioacuten ~ tender el principio liber3 miacutea de mercado a la tu-iexcl-=~

aspectos de la vida socshyde globalizacioacuten prec regulacioacuten del conjun o ciones de las culturas dades humanas consider3l3 mercanciacuteas bajo el p -mico liberal del juego de la demanda y del cia Este movimiento geea1lz-A intercambios y de compeshynacionales ha conllead _ te perdida de capacida ~ _ las instituciones politi _ _ cular de las institucion _ por lo tanto a una reducshypacidad del Estado en r ciones econoacutemicas y ---~ de su espacio territoria ~_ instrumentos poliacuteticos J~_~ dicionales desarro llad

Ver North (1990) Buc -shyKalamanovitz (2001 l

1 Introduccioacuten mente a partir de la segunda guerra mundial por el Estado de Bienestar De

La intensificacioacuten de las relacioshy cierta manera el poder econoacutemico nes de intercambios transnacionales gracias a su transnacionalizacioacuten se entre individuos empresas mercados liberoacute de la tutela y del control que e instituciones de todo tipo genera un podiacutean ejercer sobre eacutel viacutea el poder fenoacutemeno llamado globalizacioacuten que poliacutetico las fuerzas sociales en cada tiende en la situacioacuten presente a exshy Estado (ver Faria 2001) tender el principio liberal de la econoshy Esta evolucioacuten histoacuterica coincide miacutea de mercado a la totalidad de los con una renovacioacuten y extensioacuten de los aspectos de la vida social La poliacutetica postulados teoacutericos de la ciencia ecoshyde globalizacioacuten pretende llevar a la noacutemica claacutesica a las otras disciplinas regulacioacuten del conjunto de las institushy de las ciencias sociales En particular ciones de las culturas y de las socieshy los postulados del horno economicus dades humanas consideradas como que consideran que el ser humano tieshymercanciacuteas bajo el principio econoacuteshy ne un comportamiento baacutesicamente mico liberal del juego de la oferta y egoiacutesta racional y maximizador de sus de la demanda y del darwinismo soshy intereses se incorporaron a las teoriacuteas cial Este movimiento generalizado de poliacuteticas (como por ejemplo las escueshyintercambios y de competencias transshy las neoinstitucionalistas2 y del Public nacionales ha conllevado a una evidenshy Choiciquest) y en los nuevos modelos de te perdida de capacidad coercitiva de gestioacuten puacuteblica (New Public Manageshylas instituciones poliacuteticas y en partishy ment) cular de las instituciones estatales y De su lado la teoriacutea juriacutedica conshypor lo tanto a una reduccioacuten de la cashy temporaacutenea y la filosofia poliacutetica en pacidad del Estado en regular las relashy particular con Rawls (1985) han asushyciones econoacutemicas y sociales dentro mido posturas privilegiando una teoshyde su espacio territorial mediante los riacutea de la justicia basada maacutes en el forshyinstrumentos poliacuteticos y juriacutedicos trashy malismo y el procedimiento que en el dicionales desarrollados principal- materialismo la sustancia y la finali-

Ver North (1990) Buchanan (1990) Y para una siacutentesis en espantildeol Wiesner (1997) y Kalamanovitz (2001) Una definicioacuten claacutesica de la Escuela del Public Choice advierte que Public Choice can be defined as the economics of non market decision making or simply the application of economics to political science (Mueller en Lane 1995205) Ver Osborne y Gaebler (1993) Barzelay (2000) Lane (2000) Hufty (1998) Para una presentacioacuten muy sinteacutetica en espantildeol de la NGP veacutease Ramioacute (2001) Para Ameacuterica latina ver los trabajos realizados por el CLAD ( wwwcladorgve ) Se puede consultar en particular Bresser y otros (2004)

CUADERNOS DE ADMINISTRACloacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 11

1 Introduccioacuten mente a partir de la segunda guerra mundial por el Estado de Bienestar De

La intensificacioacuten de las relacioshy cierta manera el poder econoacutemico nes de intercambios transnacionales gracias a su transnacionalizacioacuten se entre individuos empresas mercados liberoacute de la tutela y del control que e instituciones de todo tipo genera un podiacutean ejercer sobre eacutel viacutea el poder fenoacutemeno llamado globalizacioacuten que poliacutetico las fuerzas sociales en cada tiende en la situacioacuten presente a exshy Estado (ver Faria 2001) tender el principio liberal de la econoshy Esta evolucioacuten histoacuterica coincide miacutea de mercado a la totalidad de los con una renovacioacuten y extensioacuten de los aspectos de la vida social La poliacutetica postulados teoacutericos de la ciencia ecoshyde globalizacioacuten pretende llevar a la noacutemica claacutesica a las otras disciplinas regulacioacuten del conjunto de las institushy de las ciencias sociales En particular ciones de las culturas y de las socieshy los postulados del horno economicus dades humanas consideradas como que consideran que el ser humano tieshymercanciacuteas bajo el principio econoacuteshy ne un comportamiento baacutesicamente mico liberal del juego de la oferta y egoiacutesta racional y maximizador de sus de la demanda y del darwinismo soshy intereses se incorporaron a las teoriacuteas cial Este movimiento generalizado de poliacuteticas (como por ejemplo las escueshyintercambios y de competencias transshy las neoinstitucionalistas2 y del Public nacionales ha conllevado a una evidenshy Choiciquest) y en los nuevos modelos de te perdida de capacidad coercitiva de gestioacuten puacuteblica (New Public Manageshylas instituciones poliacuteticas y en partishy ment) cular de las instituciones estatales y De su lado la teoriacutea juriacutedica conshypor lo tanto a una reduccioacuten de la cashy temporaacutenea y la filosofia poliacutetica en pacidad del Estado en regular las relashy particular con Rawls (1985) han asushyciones econoacutemicas y sociales dentro mido posturas privilegiando una teoshyde su espacio territorial mediante los riacutea de la justicia basada maacutes en el forshyinstrumentos poliacuteticos y juriacutedicos trashy malismo y el procedimiento que en el dicionales desarrollados principal- materialismo la sustancia y la finali-

Ver North (1990) Buchanan (1990) Y para una siacutentesis en espantildeol Wiesner (1997) y Kalamanovitz (2001) Una definicioacuten claacutesica de la Escuela del Public Choice advierte que Public Choice can be defined as the economics of non market decision making or simply the application of economics to political science (Mueller en Lane 1995205) Ver Osborne y Gaebler (1993) Barzelay (2000) Lane (2000) Hufty (1998) Para una presentacioacuten muy sinteacutetica en espantildeol de la NGP veacutease Ramioacute (2001) Para Ameacuterica latina ver los trabajos realizados por el CLAD ( wwwcladorgve ) Se puede consultar en particular Bresser y otros (2004)

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dad Estas nuevas orientaciones teoacuterishycas son a la base de la refonna actual del Estado y constituyen un cambio de paradigmaS en la concepcioacuten de la accioacuten puacuteblicaoacute bull Un fenoacutemeno simishylar fue a la base de la transfonnacioacuten del Estado liberal de derecho en Estashydo social de derecho o Estado de Bienshyestar en las primeras deacutecadas del siglo XX

2 Del Estado liberal al Esshytado de bienestar de la forshyma a la sustancia

A principios del siglo XX los fuershytes conflictos sociales provocados por las transfonnaciones econoacutemicas (inshyternacionalizacioacuten) tecnoloacutegicas y culturales hicieron entrar en crisis el Estado liberal claacutesico o Estado liberal de derecho (Atienza 2001 279 Polanshyyi 1983) Despueacutes de dos sangrientos conflictos mundiales la revolucioacuten rusa y la expansioacuten de un socialismo de Estado las fuerzas sociales enfrenshytadas en el mundo capitalista liberal lograron construir un compromiso nashycional entre capital y trabajo que cashyracterizoacute los regiacutemenes poliacuteticos libeshyrales democraacuteticos de la segunda mishytad del siglo XX y que tomoacute el nomshybre de Estado social de derecho Estashy

do de Bienestar o Estado Providencia Este arreglo se llamoacute keynesianismo en la teoriacutea econoacutemica socialdemocrashycia en la teoriacutea poliacutetica y sustancialisshymo o realismo en la teoriacutea juriacutedica En materia de gestioacuten puacuteblica corresponshydioacute a la implementacioacuten y extensioacuten del modelo weberiano de una admishynistracioacuten puacuteblica racional impersoshynal y finalista7 bull La consecuencia praacutecshytica de este arreglo fue el incremento de las intervenciones puacuteblicas en la regulacioacuten de las relaciones entre acshytores sociales mediante la elaboracioacuten e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblishycas basadas en un derecho puacuteblico y administrativo sustancial Los efectos de esa mayor actividad estatal signifishycaron un aumento importante en toshydas las naciones del nuacutemero de funshycionarios puacuteblicos de una inflacioacuten de nonnas y de coacutedigos y el desarrollo de poliacuteticas puacuteblicas finalistas tenshydiente a realizar mediante la intervenshycioacuten del Estado de una mayor igualshydad social y econoacutemica en el marco del sistema capitalista Se puede meshydir la importancia de esta tendencia observando la parte que representa la actividad puacuteblica en la fonnacioacuten de Producto Interior Bruto (PIB) de las naciones creando lo que algunos llashymaron el gran gobierno (Rose 1998)

En el sentido dado por Kuhn (1970) un paradigma estaacute confonnado por los enfoques meacutetodos axiomas hipoacutetesis principios categoriacuteas y conceptos baacutesicos de una ciencia Fleury (2003) distingue dos paradigmas en el proceso de refonna en curso un paradigma neoliberal y un paradigma social-liberal Finalista en el sentido de que la actividad administrativa y el derecho puacuteblico teniacutean como fin la realizacioacuten de unos objetivos sustanciales de bienestar social y econoacutemico

12 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

La implementacioacuten de ~~- ~~1 de Estado ha conlleva plo a que el gasto puacutebli Unido pasara de 3 a maacutes d~-PIB entre 1876 y 1976 en Unidos aumentoacute durante e =Sal~ riodo de 13 a maacutes de 3 cia de 6 a maacutes de ~ _

1998108-109) En Ameacuteri _ desarrolloacute un proceso simi= mucho maacutes limitado en cobertura - con la excepci a traveacutes de la idea del es Ilista y la poliacutetica de sustO shy

naciones ese gran gobien mas variadas de consti do de bienestar Gasta E sen (en Ramioacute 2001 ) co modelos ideales tiacutepicos

Un modelo insti tuci nante en los paiacuteses C_~~

en el cual la provisioacuten e tar depende fundarn shylas instituciones puacutebli shyun modelo continen

sociales) como en org -middot -or= privadas fuertes (gremi shytos) con distintos grado _ _ rativismo (arreglos entre L - _

gremios y sindicatos) E ~

na y Ameacuterica latina e-_ aproximarse tambieacuten a lo un modelo residuar middot CO2 en el mundo anglosajoacuten -- _ _

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacute r

-- 3ioDestar o Estado Providencia --egJo se llamoacute keynesianismo

econoacutemica socialdemocrashy__ - eoria poliacutetica y sustancialisshy

easrno en la teoria juriacutedica En ce gestioacuten puacuteblica corresponshy

inplementacioacuten y extensioacuten elo weberiano de una admishyi1 puacuteblica racional impersoshy

- Usta La consecuencia praacutecshy-~ ese arreglo fue el incremento

ervenciones puacuteblicas en la oacuten de las relaciones entre acshyciales mediante la elaboracioacuten

-ementacioacuten de poliacuteticas puacuteblishy----das en un derecho puacuteblico y

srrarivo sustancial Los efectos - layar actividad estatal signifishy~ aumento importante en toshy

- - aciones del nuacutemero de funshy- puacuteblicos de una inflacioacuten de

- y de coacutedigos y el desarrollo icas puacuteblicas finalistas tenshy

- realizar mediante la intervenshy=z Estado de una mayor igualshy

al Y econoacutemica en el marco =gt-iexcleta capitalista Se puede meshy

porrancia de esta tendencia - --do la parte que representa la ~ puacuteblica en la formacioacuten de

-- ~~~ Interior Bruto (PIB) de las -es creando lo que algunos lIashye gran gobierno (Rose 1998)

_ ~ es-aacute conformado por los enfoques ~~ zoceptos baacutesicos de una ciencia ~ iexcl-oceso de reforma en curso un

La implementacioacuten de esta concepcioacuten de Estado ha conllevado por ejemshyplo a que el gasto puacuteblico del Reino Unido pasara de 3 a maacutes de 40 del PIB entre 1876 y 1976 en los Estados Unidos aumentoacute durante el mismo peshyriodo de 13 a maacutes de 30 y en Sueshycia de 6 a maacutes de 50 (Rose 1998 1 08-1 09) En Ameacuterica latina se desarrolloacute un proceso similar aunque mucho maacutes limitado en sus efectos y cobertura - con la excepcioacuten de Cuba a traveacutes de la idea del estado desarroshylIista y la poliacutetica de sustitucioacuten de las importaciones

En funcioacuten de las diversas circunsshytancias histoacuterico - culturales de las naciones ese gran gobierno tomoacute forshymas variadas de constitucioacuten de Estashydo de bienestar Gasta Esping-Andershysen (en Ramioacute 2001) considera asiacute tres modelos ideales tiacutepicos

Un modelo institucional domishynante en los paiacuteses escandinavos en el cual la provisioacuten del bienesshytar depende fundamentalmente de las instituciones puacuteblicas un modelo continental europeo en el cual la provisioacuten de bienestar radica tanto en el Estado (seguros sociales) como en organizaciones privadas fuertes (gremios sindicashytos) con distintos grado de corposhyrativismo (arreglos entre gobierno gremios y sindicatos) Europa latishyna y Ameacuterica latina tienden a aproximarse tambieacuten a este modeshylo un modelo residual dominante en el mundo anglosajoacuten en el cual

la provisioacuten del bienestar estaacute a cargo del mercado y el Estado tieshyne un papel asistencial El capitalismo se acomodoacute en toshy

dos estos espacios geograacuteficos y culshyturales Sin embargo la constitucioacuten de estos modelos de regiacutemenes poliacutetishycos se asentoacute en tradiciones culturales y juriacutedicas diferentes En relacioacuten a las otras ciencias sociales el derecho ocushypa una posicioacuten privilegiada ya que tiene una funcioacuten legitimadora de los medios y de los fines de la accioacuten puacuteshyblica Mientras el continente europeo desarrolloacute una cultura legal construishyda sobre la herencia juriacutedica romanoshygermaacutenica el mundo anglosajoacuten escashypoacute en gran parte a esta influencia y consolidoacute el Common Law como una tradicioacuten juriacutedica propia (Atienza 2001 273ss) De acuerdo con el anaacutelishysis de Max Weber (l987648ss) se puede apreciar que debido a situacioshynes condicionadas tanto por factores poliacuteticos como econoacutemicos las dos concepciones juriacutedicas dominantes (romano-germaacutenica o Civil Law en el continente europeo y Common Law en el mundo anglosajoacuten y escandinavo) desarrollaron estrategias diferentes para responder a los nuevos valores relativos al papel del Estado en la soshyciedad Es asiacute como el derecho euroshypeo continental toma el camino de la racionalizacioacuten (loacutegica abstraccioacuten ciencia juriacutedica) bajo el liderazgo de profesores y teoacutericos (Professorenreshyehl) En esta parte del mundo incluishyda Ameacuterica latina el derecho es ante todo un derecho positivo creado y doshy

iTERP RETACIOacuteN CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 13

minado por el Estado y que pretende al universalismo haciendo entrar en sus categoriacuteas abstractas todas las sishytuaciones que pueden presentarse Praacutecticamente esta concepcioacuten elimishynoacute toda expresioacuten de particularismo o pluralismo juriacutedico al interior de la Nacioacuten que hubiera podido cuestionar la unicidad del sistema juriacutedico (Amshyaud 2000) Mientras que en el aacuterea geograacutefica correspondiente a la cultushyra juriacutedica anglosajona dominada por abogados practicantes (lawyers) se tiende a conservar amplios rasgos empiacutericos el derecho es un arte cuya fuente principal es el antecedente y la jurisprudencia y su expresioacuten general el contrato entre partes

A pesar de estas diferencias conshyceptuales la construccioacuten de los Estashydos de bienestar fue posibilitada en el plano de la teoriacutea juriacutedica gracias a una revuelta contra el formalismo que dominaba el pensamiento juriacutedishyco liberal del siglo XIX y principios de siglo XX tanto en el mundo angloshysajoacuten como en el continente (Atienza 2001 279) Esta rebelioacuten contra el forshymalismo consistioacute en lo que Max Weshyber (1987 659) definioacute como la introshyduccioacuten en los considerandos de las sentencias ( de) consideraciones soshycioloacutegicas eacuteticas o econoacutemicas El pensamiento juriacutedico legitimaba asiacute la exigencia social yo ideoloacutegica igualishytarista a favor de unajusticia material o sustancial que se expresaba en el marco de regiacutemenes poliacuteticos demoshycraacuteticos y populares en momentos en que las corrientes de pensamiento soshy

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cialista ejerciacutean un fuerte atractivo inshytelectual poliacutetico y social que se reshyvertioacute en las ciencias sociales En otras palabras los movimientos y las luchas sociales impusieron en el marco nashycional poliacuteticas puacuteblicas que tendiacutean a una cierta igualdad o justicia mateshyrial y no solamente formal Como le sentildeala Weber (1987 660) los poderes poliacuteticos llevaron por caminos antishyformales la praacutectica juriacutedica cuando tuvieron la pretensioacuten de que la admishynistracioacuten de justicia sea algo maacutes que un simple medio para resolver paciacuteficamente la lucha de intereses Seguacuten el mismo autor son las diferenshycias de tradiciones juriacutedicas ligadas a la posicioacuten estructural de los juristas en relacioacuten al poder poliacutetico que conshydicionaron por lo menos parcialmenshyte estas variaciones en la modalidad de materializar la justicia es decir en los modelos de Estado de bienestar (ver Weber 1987 Bourdieu 1986)

Ameacuterica latina siguioacute tambieacuten esshytos caminos de materializacioacuten de jusshyticia viacutea una intervencioacuten importante del Estado en las relaciones sociales y la economiacutea mediante la constitucioacuten de burocracias estatales y de un sector puacuteblico de industrias y servicios como los transportes la mineriacutea las telecoshymunicaciones la siderurgia etc Las distintas constituciones poliacuteticas a partir de los antildeos 30 expresaron con claridad estos objetivos sustancialisshytas del Estado social de derecho o del Estado de Bienestar a traveacutes de poliacutetishycas puacuteblicas intervencionistas y deshysarrollistas En definitiva las orien-

GLOBALlZACIOacuteN y REfORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

taciones teoacutericas paradi_QJll2IliS rrolladas por las disciplinas shycias sociales legitimaron y la voluntad del Estado en shy

arreglo a fines que permitoacute __- lizar el derecho y las poli shycas sin importar cual sea cioacutenjuriacutedica prevaleciene

Sin embargo una de _ ~

riacutesticas de la concepcioacuten ~ glosajona (Gran Bretantilde Nueva Zelandia Australi sobre el antecedente j u _ gran capacidad de adapt ca de flexibilidad para lo o usuarios del derecho L _ sados que contratan al a preocupan -a contrario guardiaacuten del orden juriacute j

concepcioacuten continentaf shyca o la coherencia juriacutedi

Uacutenicamente esperan _ shycho permita una defensa d _-gt

ses materiales bajo cualq tancia y eventualmente b shyargumento En este senli __ bull (1987 657) sentildeala que hj=-ii~- te este sistema juriacutedico dorntcl=oiexcl un grupo social (los aiexcl nN~

lawyers) al servicio de lo - shyres que tienen bienes de fo cialmente los capitalistas - materialmente de ellos ello y por su eacutenfasis en el lt - shyvado contractual maacutes pr _ acompantildear el desarrollo de = mo afuera de las fronteras en donde no hay Estado -shylos negocios transnacionale-s

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacute t

eerciacutean un fuerte atractivo inshy_u poliacutetico y social que se reshy~ las ciencias sociales En otras E los movimientos y las luchas

-- ~ 5 impusieron en el marco nashy Iiticas puacuteblicas que tendiacutean

- cierta igualdad o justicia mateshy~ solamente formal Como le

- - ~eber(1 987660)lospoderes

~ J 5 llevaron por caminos antishyi5 la praacutectica juriacutedica cuando

i~J la pretensioacuten de que la admishy- n de justicia sea algo maacutes

simple medio para resolver - ~2Dente la lucha de intereses

el mismo autor son las diferenshy- - e aadiciones juriacutedicas ligadas a ~~5-ioacuten estructural de los juristas

ioacuten al poder poliacutetico que conshyon por lo menos parcialmenshy

- _5 variaciones en la modalidad erializar la justicia es decir

odelos de Estado de bienestar middotmiddot-eaer 1987 Bourdieu 1986) -eacuteca latina siguioacute tambieacuten esshy

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siexcl)()f(es la mineriacutea las telecoshy-~~ione5 la siderurgia etc Las

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estos objetivos sustancialisshy~- - S1ado social de derecho o del ~ e Bienestar a traveacutes de poliacutetishy

bicas intervencionistas y deshy- -~ En definitiva las orienshy

taciones teoacutericas paradigmaacuteticas desashyrrolladas por las disciplinas de las cienshycias sociales legitimaron la capacidad y la voluntad del Estado en imponer a los actores sociales una regulacioacuten con arreglo a fines que permitioacute sustanciashylizar el derecho y las poliacuteticas puacuteblishycas sin importar cual sea la concepshycioacuten juriacutedica prevaleciente

Sin embargo una de las caracteshyriacutesticas de la concepcioacuten juridica anshyglosajona (Gran Bretantildea EEUU Nueva Zelandia Australia) fundada sobre el antecedente judicial es su gran capacidad de adaptacioacuten praacutectishyca de flexibilidad para los interesados o usuarios del derecho Estos intereshysados que contratan al abogado no se preocupan -a contrario del profesor guardiaacuten del orden juriacutedico seguacuten la concepcioacuten continental- por la loacutegishyca o la coherencia juriacutedica

Uacutenicamente esperan que el dereshycho pem1ita una defensa de sus intereshyses materiales bajo cualquier circunsshytancia y eventualmente bajo cualquier argumento En este sentido Weber (1987 65 7) sentildeala que histoacutericamenshyte este sistemajuridico dominado por un grupo social (los abogados o lawyers) al servicio de los particulashyres que tienen bienes de fortuna espeshycialmente los capitalistas y que viven materialmente de ellos ha sido por ello y por su eacutenfasis en el derecho prishyvado contractual maacutes predispuesto a acompantildear el desarrollo del capitalisshymo afuera de las fronteras nacionales en donde no hay Estado es decir en los negocios transnacionales

Inicialmente en nuacutemero muy limishytados estos negocios se multiplicaron con la intensificacioacuten de los intercamshybios transnacionales que permitioacute la apertura de los mercados nacionales La cual ha naturalmente favorecido la expansioacuten de la concepcioacuten juriacutedica anglosajona Ademaacutes estas cualidades aparecen como decisivas cuando exisshyte una competicioacuten entre las dos conshycepciones juriacutedicas -la Common Law anglosajona y la Civil Law continenshytal-o En este caso como ocurrioacute histoacuteshyricamente en el Canadaacute la forma anshyglosajona desplazoacute con relativa rapishydez a la forma continental (Weber 1987658)

Max Weber sentildealaba que a su eacuteposhyca en el auge del capitalismo liberal salvaje de final del siglo XIX el derecho anglosajoacuten apareciacutea a muchos lleno de virtudes y superior a las construcciones juridicas loacutegico racioshynales del derecho continental (ver Weber 1987652) Estas cualidades del Common Law apareceraacuten nuevashymente para los paladines del neo libeshyralismo como virtuosas a la hora de la intemacionalizacioacuten de los intercamshybios econoacutemicos y financieros a finashyles del siglo XX

3 Del Estado de bienestar al Esshytado neoibera a restauracioacuten de formalismo

A partir de los antildeos 1970 bajo la presioacuten de las empresas capitalistas multinacionales y el fracaso o estanshycamiento de las poliacuteticas keynesianas

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los Estados-nacioacuten fueron sometidos a una creciente presioacuten por la transnashycionalizacioacuten de la economiacutea capitashylista -el mercado nacional se volvioacute demasiado estrecho para las grandes empresas- que conllevoacute por lo menos parcialmente a la crisis de estos Estashydos de bienestar fundamentados en una regulacioacuten juriacutedica y administrativa de aacutembito nacional Ante la imposibilidad para las grandes empresas de seguir creciendo en marco nacional eacutestas buscaron y presionaron para la restaushyracioacuten de poliacuteticas de libre cambio Esta situacioacuten facilitoacute el repunte de las tesis econoacutemicas liberales ortodoxas (Escuela de Chicago) que fueron adopshytadas por el General Pinochet en Chishyle por el primer ministro Margaret Thatcher en el Reino Unido y por el presidente Ronald Reagan en los Esshytados Unidos dando inicio en los antildeos 80 a la llamada revolucioacuten conservashydora o neoliberal (ver Anderson 1996) En Francia en 1983 el fracaso de la relance keynesiana intentada por el gobierno socialista de Franyois Miterrand puntualizoacute el agotamiento del paradigma del Estado de bienestar constmido desde los antildeos 30

En el marco del desarrollo desigual entre Norte y Sur el cambio de parashydigma econoacutemico en los paiacuteses indusshytrializados necesario para que las empresas capitalistas de estos paiacuteses sigan creciendo a traveacutes de la expanshysioacuten en mercados internacionales fue impuesto a los paiacuteses menos avanzashydos como la nueva verdad en mateshyria de teoria y poliacutetica econoacutemicas Los paiacuteses del Sur sin que eacutestos hayan agoshytado sus posibilidades de crecimiento interno y cobertura de las necesidades de su poblacioacuten fueron obligados a abrir sus fronteras a los productos fashybricados por las multinacionales del Norte El fin de la poliacutetica de sustitushycioacuten de importacioacuten8 y su reemplazo por las poliacuteticas de apertura econoacutemishyca los acuerdos del GATT-OMC y otros tratados de libre comercio (ALEshyNA ALCA TLC etc) son las resshypuestas a la crisis de crecimiento del capitalismo europeo y norteamericashyno de la deacutecada de los antildeos setenta

El neoliberalismo responde asiacute a las necesidades econoacutemicas de los cashypitalistas de los paiacuteses industrializados que encuentran mercados no saturados en los paiacuteses en desarrollo Para eacutestos

Es de anotar que esta poliacutetica de sustitucioacuten de importaciones mostraba tambieacuten sentildeales de enfermedad Sin embargo en vez de intentar curarla mediante reformas se decidioacute practicar la eutanasia activa diciendo que habiacutea fracasado y sometieron las empresas nacionales a la terapia de choque de una brusca competencia internacional mediante las poliacuteticas de apertura econoacutemica que permitieron la eliminacioacuten de empresas nacionales y su sustitucioacuten por empresas multinacionales ver por ejemplo el sector bancario y de la telefoniacutea en numerosos paiacuteses de Ameacuterica latina

16 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACiOacuteN

uacuteltimos la adopcioacuten (forza

-

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paradigma significa con el to de la modernizacioacuten ren posibilidad de proseguir co truccioacuten de un Estado y de dad de Bienestar basados en e-lo de crecimiento y desarrol mico keynesiano

Esta crisis en el modelo de shycioacuten y su sustitucioacuten por e neoliberal junto por el imp vocado por la implosioacuten de de regulacioacuten sovieacutetico entre 1991 tuvieron como efecto ta de peacutendulo en el pensamiemiddot dico la desregulacioacuten neoli vocoacute la des-racionalizacioacutenshyrecho o como le expre-a (2000 159) con el ne oliber

existe la pretensioacuten de re la

liacutenea de pensamiento poliacuteti _ dico anti-racionalista En la globalizacioacuten neo liberal tercambios se traduce en una cioacuten de los espacios exte nacional) sometidos a la l talista la cual privilegia el sobre la regla Esto favoree shyces la expansioacuten de la cone riacutedica anglosajona preval el derecho de los negocios raacutecter formal flexible y no a un Estado para ocupar estos shyespacios abiertos a la regula tractual Luego esta cone difundioacute tambieacuten en los nue _

La multiplicacioacuten de los tramiddot

a esa misma loacutegica de conO

CUADERNOS DE ADMINISTRACI Oacute L

cios internos a la nacioacuten abiertos a la uacuteltimos la adopcioacuten (forzada) de este paradigma significa con el argumenshyto de la modernizacioacuten renunciar a la posibilidad de proseguir con la consshytruccioacuten de un Estado y de una socieshydad de Bienestar basados en el modeshylo de crecimiento y desarrollo econoacuteshymico keynesiano

Esta crisis en el modelo de regulashycioacuten y su sustitucioacuten por el modelo neoliberal junto por el impacto proshyvocado por la implosioacuten del modelo de regulacioacuten sovieacutetico entre 1989 y 1991 tuvieron como efecto una vuelshyta de peacutendulo en el pensamiento juriacuteshydico la desregulacioacuten neo liberal proshyvocoacute la des-racionalizacioacuten del deshyrecho o como le expresa Arnaud (2000 159) con el neoliberalismo existe la pretensioacuten de restaurar una liacutenea de pensamiento poliacutetico y juriacuteshydico anti-racionalista En particular la globalizacioacuten neoliberal de los inshytercambios se traduce en una ampliashycioacuten de los espacios externos (intershynacional) sometidos a la loacutegica capishytalista la cual privilegia el contrato sobre la regla Esto favorecioacute entonshyces la expansioacuten de la concepcioacuten jushyriacutedica anglosajona prevaleciendo en el derecho de los negocios por su cashyraacutecter formal flexible y no sometido a un Estado para ocupar estos nuevos espacios abiertos a la regulacioacuten conshytractual Luego esta concepcioacuten se difundioacute tambieacuten en los nuevos espashy

competicioacuten a traveacutes de las privatizashyciones en particular en los sectores de la salud la educacioacuten las telecomunishycaciones los servicios puacuteblicos etc

Siguiendo los pasos de una intershypretacioacuten de inspiracioacuten weberiana Yves Dezalay (1993) al analizar la transnacionalizacioacuten contemporaacutenea de la economiacutea muestra como los lawyers anglosajones de hoy al servishycio de las grandes corporaciones mulshytinacionales logran imponer una vishysioacuten pragmaacutetica del derecho adaptashyda al caso concreto en las arenas de negociacioacuten internacional contribushyyendo asiacute a la creacioacuten de un corpus de reglas juriacutedicas praacutecticas de inspishyracioacuten anglosajona basado en la figushyra de contratos negociados entre los distintos actores formalmente iguales e independientes que logran ser conshysiderados como partes9 bull Es asiacute como el modelo norteamericano de producshycioacuten de las reglas tiende a moldear el surgimiento de un orden juriacutedico transshynacional made in USA en las institushyciones de (des )regulaciones de las reshylaciones transnacionales (ej OMC) Modelo que se encuentra opuesto al modelo continental de regulacioacuten bajo tutela del Estado

La externalizacioacuten de las regulashyciones econoacutemicas ha significado la peacuterdida de capacidad de regulacioacuten ejercida por los Estados Por lo tanto

La multiplicacioacuten de los tratados de libre comercio (ALCA TLC etc) corresponden a esa misma loacutegica de contratos entre Estados formalmente iguales

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 17

desde lo poliacutetico ante la ausencia de gobierno mundial se habla entonshyces de gobernance 10 es decir de una forma de direccioacuten o gestioacuten de la reshygulacioacuten compartida entre Estados y grandes corporaciones transnacionashyles El liderazgo asiacute ejercido en este proceso de globalizacioacuten por las emshypresas transnacionales con sus necesishydades comerciales muchas de ellas norteamericanas 11 favorece una visioacuten del derecho como un mero instrumenshyto para hacer prevalecer sus intereses en una negociacioacuten

El economicismo de las nuevas tecshynologiacuteas juriacutedicas impone por extenshysioacuten una cierta visioacuten del mundo que legitima la dominacioacuten de una racioshynalidad utilitarista o econoacutemica en las relaciones sociales y poliacuteticas (Dezashylay 1993 13) Y por viacutea de consecuenshycia en el disentildeo de las poliacuteticas puacuteblishycas De hecho los sistemas juriacutedicos nacionales o subnacionales se encuenshytran en un mercado competitivo en el cual las transnacionales hacen sus inshyversiones y en donde la reglamentashycioacuten aparece como un factor maacutes para realizar un caacutelculo de rentabilidad es decir de costo-beneficio Los Estados tienden entonces a adaptar su legislashycioacuten para quedar competitivos en el mercado normativo mediante la dismishy

nucioacuten de los costos de transaccioacuten sobre los cuales enfatiza la teoriacutea neshyoinstitucional las instituciones (en particular el Estado) tienen que adapshytarse a los intereses de los actores

En concreto significa las reduccioshynes en la imposicioacuten tributaria de las empresas y la creacioacuten de zonas espeshyciales praacutecticamente libres de imposishyciones para los capitalistas En el marshyco de la globalizacioacuten los sistemas juriacutedicos locales corresponden a la oferta de un marco regulatorio especiacuteshyfico que debe ajustarse viacutea la mano invisible del mercado a la demanda de las empresas

La globalizacioacuten implica entonces el desarrollo de un orden juriacutedico en gran parte independiente o liberado del orden poliacutetico un orden contracshytual ojJshore que se traduce por la preeminencia del derecho privado y de una restauracioacuten del formalismo jurisshyprudencial y de procedimiento garante de la seguridad juriacutedica que necesitan los negocios En la terminologiacutea de Weber se solicita a que se renuncie a introducir consideraciones de otro tipo que juriacutedico en las sentencias (o conshytratos) Este giro en la concepcioacuten doshyminante de la regulacioacuten social marca de esta manera el declive de un dereshycho puacuteblico sustancial y finalista que

10 Se define la gobernance como la suma de las diversas viacuteas a traveacutes de las cuales individuos e instituciones tanto en la esfera puacuteblica como en la esfera privada llevan sus asuntos comunes mediante una autoridad compartida (en Arnaud 2000 190)

11 En 1992 de los 500 conglomerados industriales maacutes importantes del mundo 161 son oriundos de los EEUU 128 del Japoacuten 40 del Reino Unido 32 de Alemania 30 de Francia 14 de Suecia (Revista Fortune en Faria 200180)

18 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

respondiacutea a una co ~o _-

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ticia que tomaba e como lo deciacutea ebe - cioloacutegicos eacuteticos o ~

En lo interno el la posicioacuten de los Es un retraimiento de escenario para la r ~_

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bull El Estado no posicioacuten en la cual p solucioacuten reglamentashyprotagonistas de un reacutes La empresa ya sobre contratos terales firmados po do en el marco de que eacuteste tiene que res sancioacuten internacio~

zacioacuten (chantaje al e~

En otros teacutermir encuentra limitado Xi en su capacidad de noma de los conflic no puede ejercer sobre empresas que tablecerse en otro sivo El Estado esti poder de regulacioacuten _ empresas se sustraen _ __ lidad social con el

12 El Estado no im es concebido co

(case studies) tamo ~ del grado de pene al estrecho ciacuterculo e _ el case sfudies se d - shy

CUADERNOS DE ADMIi 1S

- instituciones (en tienen que adapshy

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5~ En el marshy

respondiacutea a una concepcioacuten de la j usshyticia que tomaba en consideracioacuten como lo deciacutea Weber elementos soshycioloacutegicos eacuteticos o econoacutemicos

En lo interno el debilitamiento de la posicioacuten de los Estados conduce a un retraimiento de la poliacutetica como escenario para la resolucioacuten de los enfrentamientos entre grupos sociashyles 12 bull El Estado no se encuentra en una posicioacuten en la cual puede imponer una solucioacuten reglamentaria sustancial a los protagonistas de un conflicto de inteshyreacutes La empresa transnacional se aposhyya sobre contratos y tratados multilashyterales firmados por el propio Estashydo en el marco de la gobernanza y que eacuteste tiene que respetar so pena de sancioacuten internacional yo de delocalishyzacioacuten (chantaje al empleo)

En otros teacuterminos el Estado se encuentra limitado por la globalizacioacuten en su capacidad de regulacioacuten autoacuteshynoma de los conflictos sociales ya que no puede ejercer una presioacuten fuerte sobre empresas que amenazan con esshytablecerse en otro paiacutes maacutes comprenshysivo El Estado estaacute vaciado de su poder de regulacioacuten sustancial y las empresas se sustraen a su responsabishylidad social con el argumento de la

dura y acrecentada competitividad que ellas mismas promovieron

En el plano de la organizacioacuten poshyliacutetica institucional esta situacioacuten conshyduce a la aceptacioacuten y promocioacuten de una mayor descentralizacioacuten En el plano juriacutedico se traduce por la tenshydencia a favor de la desregulacioacuten y de una privatizacioacuten de los derechos y de los conflictos mediante el uso del contrato Este contexto autoriza y fashyvorece entonces la reaparicioacuten de un pluralismo juriacutedico simbolizado por los jueces de proximidad jueces de paz que tiende a ocupar los espacios abandonados por el Estado nacional De hecho se trata de una transposishycioacuten de las relaciones contractuales vigentes en el escenario supranacional al nivel interno o nacional

Esta situacioacuten conduce a la peneshytracioacuten en la estructura juriacutedica de toshydas las naciones de la culturajuriacutedica anglosajona maacutes precisamente de la concepcioacuten angloamericana del dereshycho de los negocios maacutes comprensishyva con los particularismos y las culshyturas 10cales13 reflejando asiacute el desashyrrollo de una forma difusa pero eficaz de imperialismo juriacutedico cultural La consecuencia sobre la estructura esta-

I~ El Estado no impone soluciones sino procedimientos o reglas de juego El Estado es concebido como primus inter partes (N Luhmann) posicioacuten que legitima la concepcioacuten sisteacutemica de considerar el sistema poliacutetico como un subsistema incapaz de regular la sociedad (Veacutease Roth 1995 1996)

1) La difusioacuten de la ensentildeanza del derecho mediante el meacutetodo del estudio de casos (case studies) tanto en Ameacuterica Latina como en Europa continental es sintomaacutetica del grado de penetracioacuten de la cultura juriacutedica angloamericana Inicialmente limitado al estrecho ciacuterculo de los especialistas del derecho de los negocios internacionales el case studies se difunde progresivamente al derecho privado y de alliacute a todos los

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALU Ndeg 34 ENERO DE 2006 19

tal se refleja en el desmonte general y progresivo del Estado de bienestar de tipo institucional (Escandinavia) o corporativista (Europa Ameacuterica Latishyna) a favor de una concepcioacuten angloshysajona y asistencialista minimalista en la provisioacuten del bienestar En otros teacutershyminos se puede hablar de una globalishyzacioacuten de la cultura y teacutecnicas juriacutedishycas angloamericanas de un imperiashylismo juriacutedico Y claramente es en las economiacuteas maacutes deacutebiles y dependienshytes que la penetracioacuten se hace maacutes proshyfunda como en Ameacuterica latina proshyvocando un cambio importante en la concepcioacuten tanto del Estado como mediante las poliacuteticas puacuteblicas de la justicia en una sociedad

Esta transformacioacuten del Estado no se sustenta solamente en una concepshycioacuten juriacutedica y una tendencia econoacuteshymica En este proceso le acompantildean tanto la filosofia poliacutetica contemporaacuteshynea como las nuevas tendencias en materia de gestioacuten puacuteblica ambas de origen angloamericana Se trata en particular de la filosofia poliacutetica libeshyral de John Rawls (1985 1995) de un lado y de la llamada Nueva Gestioacuten Puacuteblica (NGP) o New Public Manashygement (NPM) del otro (Barzeley 1998 Lane 2000 Osborne y Gaebler 1993)

En el campo de la filosofia poliacutetishyca estos uacuteltimos treinta antildeos han sido

dominados por el debate alrededor de la teoriacutea liberal de la justicia propuesshyta por Rawls Este autor desarrolla una filosofia que gira casi por completo en una interrogacioacutenjuridica alrededor de la nocioacuten de justicia En buena loacutegica liberal en esta reflexioacuten soacutelo tienen legitimidad los individuos considerashydos como independientes y sus prefeshyrencias o elecciones racionales Los conceptos colectivos como nacioacuten pueblo clase o comunidad no tienen cabida Sus conclusiones llevan a conshysiderar que para edificar una sociedad justa en el marco de una sociedad deshymocraacutetica y liberal lo maacutes prciso es abandonar el problema de la sustanshycia de la justicia para limitarse en deshyfinir procedimientos de decisioacuten forshymalmente justos Esta justicia de proshycedimiento se encuentra asiacute vaciada de contenido material que sea econoacutemishyco moral socioloacutegico poliacutetico u otro

Es una justicia sin sustancia La implementacioacuten de una poliacutetica justa conlleva entonces a que el Estado se limite a establecer procedimientos que permiten a los actores sociales negoshyciar libremente un contrato en conshydiciones de igualdad formal sin inteshyrrogarse sobre las condiciones sociashyles u otras que separan las partes (el velo de ignorancia)14

El Estado se limitaraacute a garantizar el contrato firmado entre las partes shy

campos del derecho El mismo fenoacutemeno estaacute en curso a traveacutes de los apetecidos Masters 01 Business Administration (MBA) destinados particularmente a los administradores puacuteblicos y a los economistas

14 El autor parte de premisas ideales la posicioacuten original que se basa en la apropiacioacuten

20 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

seguridad juridica- _ llevariacutea a cabo el mentacioacuten por los _~n--tl

En un cierto senti tal finalista es sus cho puacuteblico procemiddotltfmiddotq ticas puacuteblicas mar ciales y las institu cuales participan determinan conjunshyvos las modalidades cioacuten y los instrume una poliacutetica en unz - = neralmente descen la forma de un con

limita a regular lo formales que debe - = involucradas (ej licitacioacuten puacuteblica ~

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zaciones privadas Por ejemplo la middot _~-

justicia y permite sarrollo de experien administracioacuten de j~

por los individuos de escasez modera

estas concepciones - _ plantea el autor E

CUADERNOS DE ADgtl l

ena loacutegica soacute lo tienen

seguridad juridica- y eventualmente llevariacutea a cabo el control de su impleshymentacioacuten por los actores encargados En un cierto sentido el derecho estashytal finalista es sustituido por un dereshycho puacuteblico procedimental y por poliacuteshyticas puacuteblicas marco Los actores soshyciales y las instituciones puacuteblicas las cuales participan como otro actor maacutes determinan conjuntamente los objetishyvos las modalidades de implementashycioacuten y los instrumentos de gestioacuten de una poliacutetica en una negociacioacuten geshyneralmente descentralizada que toma la forma de un contrato

La funcioacuten del derecho puacuteblico se limita a regular los procedimientos formales que deben seguir las partes involucradas (ej los teacuterminos de la licitacioacuten puacuteblica) La loacutegica de la efishyciencia econoacutemica de los intereses a corto plazo -una loacutegica de contadorshyva a imponerse en las relaciones entre las instituciones puacuteblicas y las organishyzaciones privadas

Por ejemplo la implementacioacuten de estos principios en el campo particushylar de la administracioacuten de justicia trae como consecuencia el reconocimienshyto del pluralismo en la expresioacuten de la justicia y permite por lo tanto el deshysarrollo de experiencias alternativas de administracioacuten de justicia diferenciashy

lista como comunitaria popular eacutetnishyca etc

De hecho el Estado no buscaraacute impartir o imponer una concepcioacuten de justicia en particular sino implemenshytar una poliacutetica puacuteblica de justicia que estableceraacute procedimientos maacutes que contenidos permitiendo asiacute la existenshycia de un cierto pluralismo en la conshycepcioacuten de la justicia En un contexto global dominado por un pensamiento de contador (Hufty 1998) la prueba de la validez empiacuterica de una concepshycioacuten de una poliacutetica puacuteblica especiacutefishyca seraacute determinada no por su fin material sino principalmente por inshydicadores de eficiencia (relacioacuten cosshyto-beneficio)

Con esto la accioacuten poliacutetico admishynistrativa deberaacute corresponder a nueshyvos principios en materia de disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas El modelo burocraacutetico ideal tiacutepico construido por Max Weber no permishyte responder a estas nuevas concepcioshynes de la accioacuten puacuteblica La Nueva Gestioacuten Puacuteblica se constituyoacute como un modelo sustitutivo de la administrashycioacuten puacuteblica burocraacutetica del Estado de Bienestar En particular este nuevo modelo hace eacutenfasis en los siguientes elementos considerados como centrashyles los principios de eficiencia ecoshy

--~ - -apetecidos

-ente a los

apropiacioacuten

por los individuos de la concepcioacuten occidental de libertad e igualdad y de una situacioacuten de escasez moderada para fundamentar su construccioacuten filosoacutefica En la realidad la ausencia de estas premisas dejan que la implementacioacuten de poliacuteticas inspiradas en estas concepciones no permitan avanzar hacia una sociedad maacutes justa tal como le plantea el autor El efecto es maacutes bien inverso

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 21

noacutemica de descentralizacioacuten de seshyparacioacuten entre poliacutetica y administrashycioacuten de establecimiento de contratos de gestioacuten y de una orientacioacuten hacia los resultados y la satisfaccioacuten del cliente (teacutermino que sustituye eacutel de ciudadano o usuario) En teoriacutea esta privatizacioacuten de la administracioacuten deshyberiacutea quedar bajo el control de los ciushydadanos mediante la introduccioacuten de mecanismos de control social como la rendicioacuten de cuentas (accountability) y la participacioacuten (veeduriacuteas particishypacioacuten en los procesos de elaboracioacuten de planes y presupuestos) La aplicashycioacuten de estos principios conduce en establecer la primaciacutea del control fishynanciero y de la loacutegica del sector priacuteshyvado en la toma de decisiones y para la evaluacioacuten de las poliacuteticas de la medicioacuten mediante indicadores cuanshytitativos y cualitativos de resultados a corto plazo Lo que significa un trasshylado de poder a favor de los gerentes a costa de los profesionales de la rama 1s (Urio en Hufty 1998111-112)

Por su parte la separacioacuten entre poliacutetica y administracioacuten sirve ahora como instrumento de legitimacioacuten para la contractualizacioacuten de la ejecucioacuten administrativa con el sector priacutevado o parapuacuteblico (ongs) En cuanto al conshy

trol ciudadano en la praacutectica geneshyralmente se limita a experiencias a nishyvel local (democracia local) Lo que deja la formulacioacuten y las decisiones poliacuteticas importantes las que se toman a nivel nacional e internacional por fuera del control popular (ejemplos los acuerdos de libre comercio)

En teacutenninos ideales tiacutepicos el Esshytado delega por ejemplo la adminisshytracioacuten de la justicia a un gerente quien de manera autoacutenoma contrata operadores de justicia (abogados conshyciliadores jueces de paz etc) para resolver los conflictos dentro de su jurisdiccioacuten El desempentildeo del gerenshyte se evaluacutea en funcioacuten de indicadores como por ejemplo el nuacutemero de cashysos resueltos por operador la evolushycioacuten del nuacutemero de delitos el costo por juicio etc y comparado puesto en competicioacuten con el desempentildeo en otras jurisdicciones Tal evaluacioacuten determinaraacute luego el presupuesto otorshygado para la administracioacuten de justishycia en lajuriacutesdiccioacuten yo la reconducshycioacuten del gerente en el cargo Esta tenshydencia hacia una administracioacuten geshyrenciada es ya visible en gran parte de las prestaciones de servicios sociashyles 16 bull La penetracioacuten de estas concepshyciones en Ameacuterica latina se observa

15 El esquema es igualmente vaacutelido en los sectores de salud y de educacioacuten entre otros en los cuales la funcioacuten de gerencia toma maacutes peso que la de los profesionales del sector

16 Los eventos relativos al maltrato y a la tortura de los presos detenidos por los EEUU en Irak y Guantaacutenamo parcialmente a cargo de contratistas muestran que esa loacutegica penetra incluso el nuacutecleo central de las funciones estatales la funcioacuten militar Parece que estamos viviendo un proceso creciente de privatizacioacuten de la guerra con la

22 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

por ejemplo en la

plo en la administr2shytiende a tomar en cu~- middot

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fuente de derecho dencia y la costum ~ _ materia de litigio e lucioacuten de conflictos (ver el caso de las e -Colombia) Evidene mentos son totalmen turajuriacutedica positi -Ameacuterica latina que e el derecho vaacutelido -

En consecuencia i

rallas poliacuteticas puacutebli la accioacuten del Estado mentacioacuten y a la parti ello se legitima una _ -derecho casuiacutestica e -particularista que h_-e procedimiento y au -cioacuten de un locali ~ respeto a la diversida en general Sin em respeto en lo form~ _ postre una perdida ~ _ shycontrol en lo sust dos materiales pasaiexcl _ cioacuten de un orden glo comunidades pequefS shypacidad de influenci3

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17 Ver la evolucioacuten e

CUADERNOS DE ADMLI

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por ejemplo en la mayoriacutea de las reshyformas del sector puacuteblico Por ejemshyplo en la administracioacuten de justicia se tiende a tomar en consideracioacuten como fuente de derecho vaacutelido la jurisprushydencia y la costumbre en particular en materia de litigio comercial y de resoshylucioacuten de conflictos entre ciudadanos (ver el caso de las Casas de justicia en Colombia) Evidentemente estos eleshymentos son totalmente ajenos a la culshytura juriacutedica positivista dominante en Ameacuterica latina que considera (ba) que el derecho vaacutelido es uacutenicamente el derecho escrito del Estado

En consecuencia de manera geneshyrallas poliacuteticas puacuteblicas resultantes de la accioacuten del Estado tienden a la fragshymentacioacuten y a la particularizacioacuten Con ello se legitima una concepcioacuten del derecho casuiacutestica consuetudinaria y particularista que hace eacutenfasis en el procedimiento y autoriza la reaparishycioacuten de un localismo y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general Sin embargo este mayor respeto en lo formal significa a la postre una perdida de capacidad de control en lo sustancial los contenishydos materiales pasan a la determinashycioacuten de un orden global en donde las comunidades pequentildeas no tienen cashypacidad de influencia

De cierto modo se reinstala una nueva versioacuten del adagio divides y

reinaraacutes Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacioacuten y fragshymentacioacuten en los Estados nacioacuten 7 En fin el conjunto de estas transformashyciones constituye un paradigma de la accioacuten estatal muy diferente al que prevalecioacute durante gran parte del sishyglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado miacutenimo del sishygloXIX

4 Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aquiacute descrito debe tambieacuten ser evaluashydo en funcioacuten de los resultados obteshynidos en materia de justicia social y de igualdad material En este sentido se expresa a continuacioacuten algunas conshysideraciones valora tivas criacuteticas y preshyguntas en relacioacuten con el cambio de paradigma

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos indishyviduales que significan las concepcioshynes filosoacuteficas y juriacutedicas mencionashydas es de temer que en comunidades fragmentadas y poco organizadas shysociedad civil deacutebil- eacutestas concepcioshynes podriacutean convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales Orden que hemos calificado en otra parte como neo feudal (Roth 1996 F aria 2001) En efecto con estas concepciones la

contratacioacuten de mercenarios al igual que en los tiempos medievales Esta estrategia se desarrolla tambieacuten en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios

iJ Ver la evolucioacuten en curso en Bolivia

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 23

iexcl

nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

Al tiempo que se funcioacuten de pro Estado invierte mis el apoyo a las loacute=- ~

se pasa a una gober fundamenta siemp~e a las reglas formales _ cioacuten penal 19 bull De la (Bourdieu 1986 - de la fuerza Esa ter_ berse auacuten acelerada _ tados del 11 de se inicio de una gueTT3 mo La campantildea -guerras de Bush en_ representan los --= dramaacuteticos de esa I

El modelo e ce ser claro en esomiddot 1975 el nuacutemero de ~ tantes se mantuvo esshy1 por 1000 desde _ 1995 se incrementoacute ~ lar para llegar a m -

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CUADERNOS DE AD~tl

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Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

poliacuteticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las poliacuteticas puacuteblicas

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cioacuten a la construcci ~ ~

de sociedad como e dernidad en su buacutes tad la igualdad la j cracia quede por ID ~ -

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CUADERNOS DE ADMLl

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poliacuteticos o religiosos en la concepcioacuten de justicia inscrita en las acciones y las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

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CUADERNOS DE ADM INISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 27

minado por el Estado y que pretende al universalismo haciendo entrar en sus categoriacuteas abstractas todas las sishytuaciones que pueden presentarse Praacutecticamente esta concepcioacuten elimishynoacute toda expresioacuten de particularismo o pluralismo juriacutedico al interior de la Nacioacuten que hubiera podido cuestionar la unicidad del sistema juriacutedico (Amshyaud 2000) Mientras que en el aacuterea geograacutefica correspondiente a la cultushyra juriacutedica anglosajona dominada por abogados practicantes (lawyers) se tiende a conservar amplios rasgos empiacutericos el derecho es un arte cuya fuente principal es el antecedente y la jurisprudencia y su expresioacuten general el contrato entre partes

A pesar de estas diferencias conshyceptuales la construccioacuten de los Estashydos de bienestar fue posibilitada en el plano de la teoriacutea juriacutedica gracias a una revuelta contra el formalismo que dominaba el pensamiento juriacutedishyco liberal del siglo XIX y principios de siglo XX tanto en el mundo angloshysajoacuten como en el continente (Atienza 2001 279) Esta rebelioacuten contra el forshymalismo consistioacute en lo que Max Weshyber (1987 659) definioacute como la introshyduccioacuten en los considerandos de las sentencias ( de) consideraciones soshycioloacutegicas eacuteticas o econoacutemicas El pensamiento juriacutedico legitimaba asiacute la exigencia social yo ideoloacutegica igualishytarista a favor de unajusticia material o sustancial que se expresaba en el marco de regiacutemenes poliacuteticos demoshycraacuteticos y populares en momentos en que las corrientes de pensamiento soshy

14

cialista ejerciacutean un fuerte atractivo inshytelectual poliacutetico y social que se reshyvertioacute en las ciencias sociales En otras palabras los movimientos y las luchas sociales impusieron en el marco nashycional poliacuteticas puacuteblicas que tendiacutean a una cierta igualdad o justicia mateshyrial y no solamente formal Como le sentildeala Weber (1987 660) los poderes poliacuteticos llevaron por caminos antishyformales la praacutectica juriacutedica cuando tuvieron la pretensioacuten de que la admishynistracioacuten de justicia sea algo maacutes que un simple medio para resolver paciacuteficamente la lucha de intereses Seguacuten el mismo autor son las diferenshycias de tradiciones juriacutedicas ligadas a la posicioacuten estructural de los juristas en relacioacuten al poder poliacutetico que conshydicionaron por lo menos parcialmenshyte estas variaciones en la modalidad de materializar la justicia es decir en los modelos de Estado de bienestar (ver Weber 1987 Bourdieu 1986)

Ameacuterica latina siguioacute tambieacuten esshytos caminos de materializacioacuten de jusshyticia viacutea una intervencioacuten importante del Estado en las relaciones sociales y la economiacutea mediante la constitucioacuten de burocracias estatales y de un sector puacuteblico de industrias y servicios como los transportes la mineriacutea las telecoshymunicaciones la siderurgia etc Las distintas constituciones poliacuteticas a partir de los antildeos 30 expresaron con claridad estos objetivos sustancialisshytas del Estado social de derecho o del Estado de Bienestar a traveacutes de poliacutetishycas puacuteblicas intervencionistas y deshysarrollistas En definitiva las orien-

GLOBALlZACIOacuteN y REfORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

taciones teoacutericas paradi_QJll2IliS rrolladas por las disciplinas shycias sociales legitimaron y la voluntad del Estado en shy

arreglo a fines que permitoacute __- lizar el derecho y las poli shycas sin importar cual sea cioacutenjuriacutedica prevaleciene

Sin embargo una de _ ~

riacutesticas de la concepcioacuten ~ glosajona (Gran Bretantilde Nueva Zelandia Australi sobre el antecedente j u _ gran capacidad de adapt ca de flexibilidad para lo o usuarios del derecho L _ sados que contratan al a preocupan -a contrario guardiaacuten del orden juriacute j

concepcioacuten continentaf shyca o la coherencia juriacutedi

Uacutenicamente esperan _ shycho permita una defensa d _-gt

ses materiales bajo cualq tancia y eventualmente b shyargumento En este senli __ bull (1987 657) sentildeala que hj=-ii~- te este sistema juriacutedico dorntcl=oiexcl un grupo social (los aiexcl nN~

lawyers) al servicio de lo - shyres que tienen bienes de fo cialmente los capitalistas - materialmente de ellos ello y por su eacutenfasis en el lt - shyvado contractual maacutes pr _ acompantildear el desarrollo de = mo afuera de las fronteras en donde no hay Estado -shylos negocios transnacionale-s

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacute t

eerciacutean un fuerte atractivo inshy_u poliacutetico y social que se reshy~ las ciencias sociales En otras E los movimientos y las luchas

-- ~ 5 impusieron en el marco nashy Iiticas puacuteblicas que tendiacutean

- cierta igualdad o justicia mateshy~ solamente formal Como le

- - ~eber(1 987660)lospoderes

~ J 5 llevaron por caminos antishyi5 la praacutectica juriacutedica cuando

i~J la pretensioacuten de que la admishy- n de justicia sea algo maacutes

simple medio para resolver - ~2Dente la lucha de intereses

el mismo autor son las diferenshy- - e aadiciones juriacutedicas ligadas a ~~5-ioacuten estructural de los juristas

ioacuten al poder poliacutetico que conshyon por lo menos parcialmenshy

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odelos de Estado de bienestar middotmiddot-eaer 1987 Bourdieu 1986) -eacuteca latina siguioacute tambieacuten esshy

iDos de materializacioacuten de jusshy-2 una intervencioacuten importante

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estos objetivos sustancialisshy~- - S1ado social de derecho o del ~ e Bienestar a traveacutes de poliacutetishy

bicas intervencionistas y deshy- -~ En definitiva las orienshy

taciones teoacutericas paradigmaacuteticas desashyrrolladas por las disciplinas de las cienshycias sociales legitimaron la capacidad y la voluntad del Estado en imponer a los actores sociales una regulacioacuten con arreglo a fines que permitioacute sustanciashylizar el derecho y las poliacuteticas puacuteblishycas sin importar cual sea la concepshycioacuten juriacutedica prevaleciente

Sin embargo una de las caracteshyriacutesticas de la concepcioacuten juridica anshyglosajona (Gran Bretantildea EEUU Nueva Zelandia Australia) fundada sobre el antecedente judicial es su gran capacidad de adaptacioacuten praacutectishyca de flexibilidad para los interesados o usuarios del derecho Estos intereshysados que contratan al abogado no se preocupan -a contrario del profesor guardiaacuten del orden juriacutedico seguacuten la concepcioacuten continental- por la loacutegishyca o la coherencia juriacutedica

Uacutenicamente esperan que el dereshycho pem1ita una defensa de sus intereshyses materiales bajo cualquier circunsshytancia y eventualmente bajo cualquier argumento En este sentido Weber (1987 65 7) sentildeala que histoacutericamenshyte este sistemajuridico dominado por un grupo social (los abogados o lawyers) al servicio de los particulashyres que tienen bienes de fortuna espeshycialmente los capitalistas y que viven materialmente de ellos ha sido por ello y por su eacutenfasis en el derecho prishyvado contractual maacutes predispuesto a acompantildear el desarrollo del capitalisshymo afuera de las fronteras nacionales en donde no hay Estado es decir en los negocios transnacionales

Inicialmente en nuacutemero muy limishytados estos negocios se multiplicaron con la intensificacioacuten de los intercamshybios transnacionales que permitioacute la apertura de los mercados nacionales La cual ha naturalmente favorecido la expansioacuten de la concepcioacuten juriacutedica anglosajona Ademaacutes estas cualidades aparecen como decisivas cuando exisshyte una competicioacuten entre las dos conshycepciones juriacutedicas -la Common Law anglosajona y la Civil Law continenshytal-o En este caso como ocurrioacute histoacuteshyricamente en el Canadaacute la forma anshyglosajona desplazoacute con relativa rapishydez a la forma continental (Weber 1987658)

Max Weber sentildealaba que a su eacuteposhyca en el auge del capitalismo liberal salvaje de final del siglo XIX el derecho anglosajoacuten apareciacutea a muchos lleno de virtudes y superior a las construcciones juridicas loacutegico racioshynales del derecho continental (ver Weber 1987652) Estas cualidades del Common Law apareceraacuten nuevashymente para los paladines del neo libeshyralismo como virtuosas a la hora de la intemacionalizacioacuten de los intercamshybios econoacutemicos y financieros a finashyles del siglo XX

3 Del Estado de bienestar al Esshytado neoibera a restauracioacuten de formalismo

A partir de los antildeos 1970 bajo la presioacuten de las empresas capitalistas multinacionales y el fracaso o estanshycamiento de las poliacuteticas keynesianas

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 15

los Estados-nacioacuten fueron sometidos a una creciente presioacuten por la transnashycionalizacioacuten de la economiacutea capitashylista -el mercado nacional se volvioacute demasiado estrecho para las grandes empresas- que conllevoacute por lo menos parcialmente a la crisis de estos Estashydos de bienestar fundamentados en una regulacioacuten juriacutedica y administrativa de aacutembito nacional Ante la imposibilidad para las grandes empresas de seguir creciendo en marco nacional eacutestas buscaron y presionaron para la restaushyracioacuten de poliacuteticas de libre cambio Esta situacioacuten facilitoacute el repunte de las tesis econoacutemicas liberales ortodoxas (Escuela de Chicago) que fueron adopshytadas por el General Pinochet en Chishyle por el primer ministro Margaret Thatcher en el Reino Unido y por el presidente Ronald Reagan en los Esshytados Unidos dando inicio en los antildeos 80 a la llamada revolucioacuten conservashydora o neoliberal (ver Anderson 1996) En Francia en 1983 el fracaso de la relance keynesiana intentada por el gobierno socialista de Franyois Miterrand puntualizoacute el agotamiento del paradigma del Estado de bienestar constmido desde los antildeos 30

En el marco del desarrollo desigual entre Norte y Sur el cambio de parashydigma econoacutemico en los paiacuteses indusshytrializados necesario para que las empresas capitalistas de estos paiacuteses sigan creciendo a traveacutes de la expanshysioacuten en mercados internacionales fue impuesto a los paiacuteses menos avanzashydos como la nueva verdad en mateshyria de teoria y poliacutetica econoacutemicas Los paiacuteses del Sur sin que eacutestos hayan agoshytado sus posibilidades de crecimiento interno y cobertura de las necesidades de su poblacioacuten fueron obligados a abrir sus fronteras a los productos fashybricados por las multinacionales del Norte El fin de la poliacutetica de sustitushycioacuten de importacioacuten8 y su reemplazo por las poliacuteticas de apertura econoacutemishyca los acuerdos del GATT-OMC y otros tratados de libre comercio (ALEshyNA ALCA TLC etc) son las resshypuestas a la crisis de crecimiento del capitalismo europeo y norteamericashyno de la deacutecada de los antildeos setenta

El neoliberalismo responde asiacute a las necesidades econoacutemicas de los cashypitalistas de los paiacuteses industrializados que encuentran mercados no saturados en los paiacuteses en desarrollo Para eacutestos

Es de anotar que esta poliacutetica de sustitucioacuten de importaciones mostraba tambieacuten sentildeales de enfermedad Sin embargo en vez de intentar curarla mediante reformas se decidioacute practicar la eutanasia activa diciendo que habiacutea fracasado y sometieron las empresas nacionales a la terapia de choque de una brusca competencia internacional mediante las poliacuteticas de apertura econoacutemica que permitieron la eliminacioacuten de empresas nacionales y su sustitucioacuten por empresas multinacionales ver por ejemplo el sector bancario y de la telefoniacutea en numerosos paiacuteses de Ameacuterica latina

16 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACiOacuteN

uacuteltimos la adopcioacuten (forza

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liacutenea de pensamiento poliacuteti _ dico anti-racionalista En la globalizacioacuten neo liberal tercambios se traduce en una cioacuten de los espacios exte nacional) sometidos a la l talista la cual privilegia el sobre la regla Esto favoree shyces la expansioacuten de la cone riacutedica anglosajona preval el derecho de los negocios raacutecter formal flexible y no a un Estado para ocupar estos shyespacios abiertos a la regula tractual Luego esta cone difundioacute tambieacuten en los nue _

La multiplicacioacuten de los tramiddot

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CUADERNOS DE ADMINISTRACI Oacute L

cios internos a la nacioacuten abiertos a la uacuteltimos la adopcioacuten (forzada) de este paradigma significa con el argumenshyto de la modernizacioacuten renunciar a la posibilidad de proseguir con la consshytruccioacuten de un Estado y de una socieshydad de Bienestar basados en el modeshylo de crecimiento y desarrollo econoacuteshymico keynesiano

Esta crisis en el modelo de regulashycioacuten y su sustitucioacuten por el modelo neoliberal junto por el impacto proshyvocado por la implosioacuten del modelo de regulacioacuten sovieacutetico entre 1989 y 1991 tuvieron como efecto una vuelshyta de peacutendulo en el pensamiento juriacuteshydico la desregulacioacuten neo liberal proshyvocoacute la des-racionalizacioacuten del deshyrecho o como le expresa Arnaud (2000 159) con el neoliberalismo existe la pretensioacuten de restaurar una liacutenea de pensamiento poliacutetico y juriacuteshydico anti-racionalista En particular la globalizacioacuten neoliberal de los inshytercambios se traduce en una ampliashycioacuten de los espacios externos (intershynacional) sometidos a la loacutegica capishytalista la cual privilegia el contrato sobre la regla Esto favorecioacute entonshyces la expansioacuten de la concepcioacuten jushyriacutedica anglosajona prevaleciendo en el derecho de los negocios por su cashyraacutecter formal flexible y no sometido a un Estado para ocupar estos nuevos espacios abiertos a la regulacioacuten conshytractual Luego esta concepcioacuten se difundioacute tambieacuten en los nuevos espashy

competicioacuten a traveacutes de las privatizashyciones en particular en los sectores de la salud la educacioacuten las telecomunishycaciones los servicios puacuteblicos etc

Siguiendo los pasos de una intershypretacioacuten de inspiracioacuten weberiana Yves Dezalay (1993) al analizar la transnacionalizacioacuten contemporaacutenea de la economiacutea muestra como los lawyers anglosajones de hoy al servishycio de las grandes corporaciones mulshytinacionales logran imponer una vishysioacuten pragmaacutetica del derecho adaptashyda al caso concreto en las arenas de negociacioacuten internacional contribushyyendo asiacute a la creacioacuten de un corpus de reglas juriacutedicas praacutecticas de inspishyracioacuten anglosajona basado en la figushyra de contratos negociados entre los distintos actores formalmente iguales e independientes que logran ser conshysiderados como partes9 bull Es asiacute como el modelo norteamericano de producshycioacuten de las reglas tiende a moldear el surgimiento de un orden juriacutedico transshynacional made in USA en las institushyciones de (des )regulaciones de las reshylaciones transnacionales (ej OMC) Modelo que se encuentra opuesto al modelo continental de regulacioacuten bajo tutela del Estado

La externalizacioacuten de las regulashyciones econoacutemicas ha significado la peacuterdida de capacidad de regulacioacuten ejercida por los Estados Por lo tanto

La multiplicacioacuten de los tratados de libre comercio (ALCA TLC etc) corresponden a esa misma loacutegica de contratos entre Estados formalmente iguales

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 17

desde lo poliacutetico ante la ausencia de gobierno mundial se habla entonshyces de gobernance 10 es decir de una forma de direccioacuten o gestioacuten de la reshygulacioacuten compartida entre Estados y grandes corporaciones transnacionashyles El liderazgo asiacute ejercido en este proceso de globalizacioacuten por las emshypresas transnacionales con sus necesishydades comerciales muchas de ellas norteamericanas 11 favorece una visioacuten del derecho como un mero instrumenshyto para hacer prevalecer sus intereses en una negociacioacuten

El economicismo de las nuevas tecshynologiacuteas juriacutedicas impone por extenshysioacuten una cierta visioacuten del mundo que legitima la dominacioacuten de una racioshynalidad utilitarista o econoacutemica en las relaciones sociales y poliacuteticas (Dezashylay 1993 13) Y por viacutea de consecuenshycia en el disentildeo de las poliacuteticas puacuteblishycas De hecho los sistemas juriacutedicos nacionales o subnacionales se encuenshytran en un mercado competitivo en el cual las transnacionales hacen sus inshyversiones y en donde la reglamentashycioacuten aparece como un factor maacutes para realizar un caacutelculo de rentabilidad es decir de costo-beneficio Los Estados tienden entonces a adaptar su legislashycioacuten para quedar competitivos en el mercado normativo mediante la dismishy

nucioacuten de los costos de transaccioacuten sobre los cuales enfatiza la teoriacutea neshyoinstitucional las instituciones (en particular el Estado) tienen que adapshytarse a los intereses de los actores

En concreto significa las reduccioshynes en la imposicioacuten tributaria de las empresas y la creacioacuten de zonas espeshyciales praacutecticamente libres de imposishyciones para los capitalistas En el marshyco de la globalizacioacuten los sistemas juriacutedicos locales corresponden a la oferta de un marco regulatorio especiacuteshyfico que debe ajustarse viacutea la mano invisible del mercado a la demanda de las empresas

La globalizacioacuten implica entonces el desarrollo de un orden juriacutedico en gran parte independiente o liberado del orden poliacutetico un orden contracshytual ojJshore que se traduce por la preeminencia del derecho privado y de una restauracioacuten del formalismo jurisshyprudencial y de procedimiento garante de la seguridad juriacutedica que necesitan los negocios En la terminologiacutea de Weber se solicita a que se renuncie a introducir consideraciones de otro tipo que juriacutedico en las sentencias (o conshytratos) Este giro en la concepcioacuten doshyminante de la regulacioacuten social marca de esta manera el declive de un dereshycho puacuteblico sustancial y finalista que

10 Se define la gobernance como la suma de las diversas viacuteas a traveacutes de las cuales individuos e instituciones tanto en la esfera puacuteblica como en la esfera privada llevan sus asuntos comunes mediante una autoridad compartida (en Arnaud 2000 190)

11 En 1992 de los 500 conglomerados industriales maacutes importantes del mundo 161 son oriundos de los EEUU 128 del Japoacuten 40 del Reino Unido 32 de Alemania 30 de Francia 14 de Suecia (Revista Fortune en Faria 200180)

18 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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CUADERNOS DE ADMIi 1S

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En lo interno el debilitamiento de la posicioacuten de los Estados conduce a un retraimiento de la poliacutetica como escenario para la resolucioacuten de los enfrentamientos entre grupos sociashyles 12 bull El Estado no se encuentra en una posicioacuten en la cual puede imponer una solucioacuten reglamentaria sustancial a los protagonistas de un conflicto de inteshyreacutes La empresa transnacional se aposhyya sobre contratos y tratados multilashyterales firmados por el propio Estashydo en el marco de la gobernanza y que eacuteste tiene que respetar so pena de sancioacuten internacional yo de delocalishyzacioacuten (chantaje al empleo)

En otros teacuterminos el Estado se encuentra limitado por la globalizacioacuten en su capacidad de regulacioacuten autoacuteshynoma de los conflictos sociales ya que no puede ejercer una presioacuten fuerte sobre empresas que amenazan con esshytablecerse en otro paiacutes maacutes comprenshysivo El Estado estaacute vaciado de su poder de regulacioacuten sustancial y las empresas se sustraen a su responsabishylidad social con el argumento de la

dura y acrecentada competitividad que ellas mismas promovieron

En el plano de la organizacioacuten poshyliacutetica institucional esta situacioacuten conshyduce a la aceptacioacuten y promocioacuten de una mayor descentralizacioacuten En el plano juriacutedico se traduce por la tenshydencia a favor de la desregulacioacuten y de una privatizacioacuten de los derechos y de los conflictos mediante el uso del contrato Este contexto autoriza y fashyvorece entonces la reaparicioacuten de un pluralismo juriacutedico simbolizado por los jueces de proximidad jueces de paz que tiende a ocupar los espacios abandonados por el Estado nacional De hecho se trata de una transposishycioacuten de las relaciones contractuales vigentes en el escenario supranacional al nivel interno o nacional

Esta situacioacuten conduce a la peneshytracioacuten en la estructura juriacutedica de toshydas las naciones de la culturajuriacutedica anglosajona maacutes precisamente de la concepcioacuten angloamericana del dereshycho de los negocios maacutes comprensishyva con los particularismos y las culshyturas 10cales13 reflejando asiacute el desashyrrollo de una forma difusa pero eficaz de imperialismo juriacutedico cultural La consecuencia sobre la estructura esta-

I~ El Estado no impone soluciones sino procedimientos o reglas de juego El Estado es concebido como primus inter partes (N Luhmann) posicioacuten que legitima la concepcioacuten sisteacutemica de considerar el sistema poliacutetico como un subsistema incapaz de regular la sociedad (Veacutease Roth 1995 1996)

1) La difusioacuten de la ensentildeanza del derecho mediante el meacutetodo del estudio de casos (case studies) tanto en Ameacuterica Latina como en Europa continental es sintomaacutetica del grado de penetracioacuten de la cultura juriacutedica angloamericana Inicialmente limitado al estrecho ciacuterculo de los especialistas del derecho de los negocios internacionales el case studies se difunde progresivamente al derecho privado y de alliacute a todos los

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALU Ndeg 34 ENERO DE 2006 19

tal se refleja en el desmonte general y progresivo del Estado de bienestar de tipo institucional (Escandinavia) o corporativista (Europa Ameacuterica Latishyna) a favor de una concepcioacuten angloshysajona y asistencialista minimalista en la provisioacuten del bienestar En otros teacutershyminos se puede hablar de una globalishyzacioacuten de la cultura y teacutecnicas juriacutedishycas angloamericanas de un imperiashylismo juriacutedico Y claramente es en las economiacuteas maacutes deacutebiles y dependienshytes que la penetracioacuten se hace maacutes proshyfunda como en Ameacuterica latina proshyvocando un cambio importante en la concepcioacuten tanto del Estado como mediante las poliacuteticas puacuteblicas de la justicia en una sociedad

Esta transformacioacuten del Estado no se sustenta solamente en una concepshycioacuten juriacutedica y una tendencia econoacuteshymica En este proceso le acompantildean tanto la filosofia poliacutetica contemporaacuteshynea como las nuevas tendencias en materia de gestioacuten puacuteblica ambas de origen angloamericana Se trata en particular de la filosofia poliacutetica libeshyral de John Rawls (1985 1995) de un lado y de la llamada Nueva Gestioacuten Puacuteblica (NGP) o New Public Manashygement (NPM) del otro (Barzeley 1998 Lane 2000 Osborne y Gaebler 1993)

En el campo de la filosofia poliacutetishyca estos uacuteltimos treinta antildeos han sido

dominados por el debate alrededor de la teoriacutea liberal de la justicia propuesshyta por Rawls Este autor desarrolla una filosofia que gira casi por completo en una interrogacioacutenjuridica alrededor de la nocioacuten de justicia En buena loacutegica liberal en esta reflexioacuten soacutelo tienen legitimidad los individuos considerashydos como independientes y sus prefeshyrencias o elecciones racionales Los conceptos colectivos como nacioacuten pueblo clase o comunidad no tienen cabida Sus conclusiones llevan a conshysiderar que para edificar una sociedad justa en el marco de una sociedad deshymocraacutetica y liberal lo maacutes prciso es abandonar el problema de la sustanshycia de la justicia para limitarse en deshyfinir procedimientos de decisioacuten forshymalmente justos Esta justicia de proshycedimiento se encuentra asiacute vaciada de contenido material que sea econoacutemishyco moral socioloacutegico poliacutetico u otro

Es una justicia sin sustancia La implementacioacuten de una poliacutetica justa conlleva entonces a que el Estado se limite a establecer procedimientos que permiten a los actores sociales negoshyciar libremente un contrato en conshydiciones de igualdad formal sin inteshyrrogarse sobre las condiciones sociashyles u otras que separan las partes (el velo de ignorancia)14

El Estado se limitaraacute a garantizar el contrato firmado entre las partes shy

campos del derecho El mismo fenoacutemeno estaacute en curso a traveacutes de los apetecidos Masters 01 Business Administration (MBA) destinados particularmente a los administradores puacuteblicos y a los economistas

14 El autor parte de premisas ideales la posicioacuten original que se basa en la apropiacioacuten

20 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

seguridad juridica- _ llevariacutea a cabo el mentacioacuten por los _~n--tl

En un cierto senti tal finalista es sus cho puacuteblico procemiddotltfmiddotq ticas puacuteblicas mar ciales y las institu cuales participan determinan conjunshyvos las modalidades cioacuten y los instrume una poliacutetica en unz - = neralmente descen la forma de un con

limita a regular lo formales que debe - = involucradas (ej licitacioacuten puacuteblica ~

va a imponerse en -las instituciones puacute ~

zaciones privadas Por ejemplo la middot _~-

justicia y permite sarrollo de experien administracioacuten de j~

por los individuos de escasez modera

estas concepciones - _ plantea el autor E

CUADERNOS DE ADgtl l

ena loacutegica soacute lo tienen

seguridad juridica- y eventualmente llevariacutea a cabo el control de su impleshymentacioacuten por los actores encargados En un cierto sentido el derecho estashytal finalista es sustituido por un dereshycho puacuteblico procedimental y por poliacuteshyticas puacuteblicas marco Los actores soshyciales y las instituciones puacuteblicas las cuales participan como otro actor maacutes determinan conjuntamente los objetishyvos las modalidades de implementashycioacuten y los instrumentos de gestioacuten de una poliacutetica en una negociacioacuten geshyneralmente descentralizada que toma la forma de un contrato

La funcioacuten del derecho puacuteblico se limita a regular los procedimientos formales que deben seguir las partes involucradas (ej los teacuterminos de la licitacioacuten puacuteblica) La loacutegica de la efishyciencia econoacutemica de los intereses a corto plazo -una loacutegica de contadorshyva a imponerse en las relaciones entre las instituciones puacuteblicas y las organishyzaciones privadas

Por ejemplo la implementacioacuten de estos principios en el campo particushylar de la administracioacuten de justicia trae como consecuencia el reconocimienshyto del pluralismo en la expresioacuten de la justicia y permite por lo tanto el deshysarrollo de experiencias alternativas de administracioacuten de justicia diferenciashy

lista como comunitaria popular eacutetnishyca etc

De hecho el Estado no buscaraacute impartir o imponer una concepcioacuten de justicia en particular sino implemenshytar una poliacutetica puacuteblica de justicia que estableceraacute procedimientos maacutes que contenidos permitiendo asiacute la existenshycia de un cierto pluralismo en la conshycepcioacuten de la justicia En un contexto global dominado por un pensamiento de contador (Hufty 1998) la prueba de la validez empiacuterica de una concepshycioacuten de una poliacutetica puacuteblica especiacutefishyca seraacute determinada no por su fin material sino principalmente por inshydicadores de eficiencia (relacioacuten cosshyto-beneficio)

Con esto la accioacuten poliacutetico admishynistrativa deberaacute corresponder a nueshyvos principios en materia de disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas El modelo burocraacutetico ideal tiacutepico construido por Max Weber no permishyte responder a estas nuevas concepcioshynes de la accioacuten puacuteblica La Nueva Gestioacuten Puacuteblica se constituyoacute como un modelo sustitutivo de la administrashycioacuten puacuteblica burocraacutetica del Estado de Bienestar En particular este nuevo modelo hace eacutenfasis en los siguientes elementos considerados como centrashyles los principios de eficiencia ecoshy

--~ - -apetecidos

-ente a los

apropiacioacuten

por los individuos de la concepcioacuten occidental de libertad e igualdad y de una situacioacuten de escasez moderada para fundamentar su construccioacuten filosoacutefica En la realidad la ausencia de estas premisas dejan que la implementacioacuten de poliacuteticas inspiradas en estas concepciones no permitan avanzar hacia una sociedad maacutes justa tal como le plantea el autor El efecto es maacutes bien inverso

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 21

noacutemica de descentralizacioacuten de seshyparacioacuten entre poliacutetica y administrashycioacuten de establecimiento de contratos de gestioacuten y de una orientacioacuten hacia los resultados y la satisfaccioacuten del cliente (teacutermino que sustituye eacutel de ciudadano o usuario) En teoriacutea esta privatizacioacuten de la administracioacuten deshyberiacutea quedar bajo el control de los ciushydadanos mediante la introduccioacuten de mecanismos de control social como la rendicioacuten de cuentas (accountability) y la participacioacuten (veeduriacuteas particishypacioacuten en los procesos de elaboracioacuten de planes y presupuestos) La aplicashycioacuten de estos principios conduce en establecer la primaciacutea del control fishynanciero y de la loacutegica del sector priacuteshyvado en la toma de decisiones y para la evaluacioacuten de las poliacuteticas de la medicioacuten mediante indicadores cuanshytitativos y cualitativos de resultados a corto plazo Lo que significa un trasshylado de poder a favor de los gerentes a costa de los profesionales de la rama 1s (Urio en Hufty 1998111-112)

Por su parte la separacioacuten entre poliacutetica y administracioacuten sirve ahora como instrumento de legitimacioacuten para la contractualizacioacuten de la ejecucioacuten administrativa con el sector priacutevado o parapuacuteblico (ongs) En cuanto al conshy

trol ciudadano en la praacutectica geneshyralmente se limita a experiencias a nishyvel local (democracia local) Lo que deja la formulacioacuten y las decisiones poliacuteticas importantes las que se toman a nivel nacional e internacional por fuera del control popular (ejemplos los acuerdos de libre comercio)

En teacutenninos ideales tiacutepicos el Esshytado delega por ejemplo la adminisshytracioacuten de la justicia a un gerente quien de manera autoacutenoma contrata operadores de justicia (abogados conshyciliadores jueces de paz etc) para resolver los conflictos dentro de su jurisdiccioacuten El desempentildeo del gerenshyte se evaluacutea en funcioacuten de indicadores como por ejemplo el nuacutemero de cashysos resueltos por operador la evolushycioacuten del nuacutemero de delitos el costo por juicio etc y comparado puesto en competicioacuten con el desempentildeo en otras jurisdicciones Tal evaluacioacuten determinaraacute luego el presupuesto otorshygado para la administracioacuten de justishycia en lajuriacutesdiccioacuten yo la reconducshycioacuten del gerente en el cargo Esta tenshydencia hacia una administracioacuten geshyrenciada es ya visible en gran parte de las prestaciones de servicios sociashyles 16 bull La penetracioacuten de estas concepshyciones en Ameacuterica latina se observa

15 El esquema es igualmente vaacutelido en los sectores de salud y de educacioacuten entre otros en los cuales la funcioacuten de gerencia toma maacutes peso que la de los profesionales del sector

16 Los eventos relativos al maltrato y a la tortura de los presos detenidos por los EEUU en Irak y Guantaacutenamo parcialmente a cargo de contratistas muestran que esa loacutegica penetra incluso el nuacutecleo central de las funciones estatales la funcioacuten militar Parece que estamos viviendo un proceso creciente de privatizacioacuten de la guerra con la

22 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

por ejemplo en la

plo en la administr2shytiende a tomar en cu~- middot

_ formas del sector iexclho--~

=UIIl

fuente de derecho dencia y la costum ~ _ materia de litigio e lucioacuten de conflictos (ver el caso de las e -Colombia) Evidene mentos son totalmen turajuriacutedica positi -Ameacuterica latina que e el derecho vaacutelido -

En consecuencia i

rallas poliacuteticas puacutebli la accioacuten del Estado mentacioacuten y a la parti ello se legitima una _ -derecho casuiacutestica e -particularista que h_-e procedimiento y au -cioacuten de un locali ~ respeto a la diversida en general Sin em respeto en lo form~ _ postre una perdida ~ _ shycontrol en lo sust dos materiales pasaiexcl _ cioacuten de un orden glo comunidades pequefS shypacidad de influenci3

De cierto modo - shynueva versioacuten del 2

contratacioacuten de me bull _ se desarrolla tamb militares norteame

17 Ver la evolucioacuten e

CUADERNOS DE ADMLI

- ~~~~-- _--shypraacutectica geneshy

ocal) Lo que decisiones

--=- s s que se toman

-_ iexcleriencias a nishy

1Ii=-----=

cional por ejemplos

cio) - os el Esshy

adminisshy

ucshy

e ~ middotmiddotgeshy

entre

_~~ - o-os EEUU

_erra con la

por ejemplo en la mayoriacutea de las reshyformas del sector puacuteblico Por ejemshyplo en la administracioacuten de justicia se tiende a tomar en consideracioacuten como fuente de derecho vaacutelido la jurisprushydencia y la costumbre en particular en materia de litigio comercial y de resoshylucioacuten de conflictos entre ciudadanos (ver el caso de las Casas de justicia en Colombia) Evidentemente estos eleshymentos son totalmente ajenos a la culshytura juriacutedica positivista dominante en Ameacuterica latina que considera (ba) que el derecho vaacutelido es uacutenicamente el derecho escrito del Estado

En consecuencia de manera geneshyrallas poliacuteticas puacuteblicas resultantes de la accioacuten del Estado tienden a la fragshymentacioacuten y a la particularizacioacuten Con ello se legitima una concepcioacuten del derecho casuiacutestica consuetudinaria y particularista que hace eacutenfasis en el procedimiento y autoriza la reaparishycioacuten de un localismo y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general Sin embargo este mayor respeto en lo formal significa a la postre una perdida de capacidad de control en lo sustancial los contenishydos materiales pasan a la determinashycioacuten de un orden global en donde las comunidades pequentildeas no tienen cashypacidad de influencia

De cierto modo se reinstala una nueva versioacuten del adagio divides y

reinaraacutes Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacioacuten y fragshymentacioacuten en los Estados nacioacuten 7 En fin el conjunto de estas transformashyciones constituye un paradigma de la accioacuten estatal muy diferente al que prevalecioacute durante gran parte del sishyglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado miacutenimo del sishygloXIX

4 Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aquiacute descrito debe tambieacuten ser evaluashydo en funcioacuten de los resultados obteshynidos en materia de justicia social y de igualdad material En este sentido se expresa a continuacioacuten algunas conshysideraciones valora tivas criacuteticas y preshyguntas en relacioacuten con el cambio de paradigma

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos indishyviduales que significan las concepcioshynes filosoacuteficas y juriacutedicas mencionashydas es de temer que en comunidades fragmentadas y poco organizadas shysociedad civil deacutebil- eacutestas concepcioshynes podriacutean convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales Orden que hemos calificado en otra parte como neo feudal (Roth 1996 F aria 2001) En efecto con estas concepciones la

contratacioacuten de mercenarios al igual que en los tiempos medievales Esta estrategia se desarrolla tambieacuten en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios

iJ Ver la evolucioacuten en curso en Bolivia

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 23

iexcl

nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

Al tiempo que se funcioacuten de pro Estado invierte mis el apoyo a las loacute=- ~

se pasa a una gober fundamenta siemp~e a las reglas formales _ cioacuten penal 19 bull De la (Bourdieu 1986 - de la fuerza Esa ter_ berse auacuten acelerada _ tados del 11 de se inicio de una gueTT3 mo La campantildea -guerras de Bush en_ representan los --= dramaacuteticos de esa I

El modelo e ce ser claro en esomiddot 1975 el nuacutemero de ~ tantes se mantuvo esshy1 por 1000 desde _ 1995 se incrementoacute ~ lar para llegar a m -

19 Sumando el nuacutem

Estados Unidos l social

20 Habriacutea que mira _ _ administracioacuten d para unas empr=s

CUADERNOS DE AD~tl

~~-

gt 1es y econoacutemishyarco procedishy

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--~~=gt--gtr = han adopshy- - - empentildeo la

__ ~nsecuencia

~-~Lido en una r-- del Estado

Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

poliacuteticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pe

cioacuten a la construcci ~ ~

de sociedad como e dernidad en su buacutes tad la igualdad la j cracia quede por ID ~ -

tado a la sola reaJ~ -tad econoacutemica si eacutes-_ -ceder a las otras pru=3I dernidad El papel un Estado o de un ~-~-

merosas vari antes -Como lo sentildeala la nacional del Trabamiddot sobre la mundia L_

200420ss) el debae = lizacioacuten se transfollL2 un debate sobre la deooct

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Referencias B

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e-o

w_

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ARNAUD A-J fnrre globalizacioacuten ~_

CUADERNOS DE ADMLl

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- -- Rusia China) ~slavia) por el

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poliacuteticos o religiosos en la concepcioacuten de justicia inscrita en las acciones y las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

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CUADERNOS DE ADM INISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 27

eerciacutean un fuerte atractivo inshy_u poliacutetico y social que se reshy~ las ciencias sociales En otras E los movimientos y las luchas

-- ~ 5 impusieron en el marco nashy Iiticas puacuteblicas que tendiacutean

- cierta igualdad o justicia mateshy~ solamente formal Como le

- - ~eber(1 987660)lospoderes

~ J 5 llevaron por caminos antishyi5 la praacutectica juriacutedica cuando

i~J la pretensioacuten de que la admishy- n de justicia sea algo maacutes

simple medio para resolver - ~2Dente la lucha de intereses

el mismo autor son las diferenshy- - e aadiciones juriacutedicas ligadas a ~~5-ioacuten estructural de los juristas

ioacuten al poder poliacutetico que conshyon por lo menos parcialmenshy

- _5 variaciones en la modalidad erializar la justicia es decir

odelos de Estado de bienestar middotmiddot-eaer 1987 Bourdieu 1986) -eacuteca latina siguioacute tambieacuten esshy

iDos de materializacioacuten de jusshy-2 una intervencioacuten importante

iexcl-QCo en las relaciones sociales y _~niacutea mediante la constitucioacuten

cracias estatales y de un sector - ~ ce industrias y servicios como

siexcl)()f(es la mineriacutea las telecoshy-~~ione5 la siderurgia etc Las

= zs constituciones poliacuteticas a - ~e 05 antildeos 30 expresaron con

estos objetivos sustancialisshy~- - S1ado social de derecho o del ~ e Bienestar a traveacutes de poliacutetishy

bicas intervencionistas y deshy- -~ En definitiva las orienshy

taciones teoacutericas paradigmaacuteticas desashyrrolladas por las disciplinas de las cienshycias sociales legitimaron la capacidad y la voluntad del Estado en imponer a los actores sociales una regulacioacuten con arreglo a fines que permitioacute sustanciashylizar el derecho y las poliacuteticas puacuteblishycas sin importar cual sea la concepshycioacuten juriacutedica prevaleciente

Sin embargo una de las caracteshyriacutesticas de la concepcioacuten juridica anshyglosajona (Gran Bretantildea EEUU Nueva Zelandia Australia) fundada sobre el antecedente judicial es su gran capacidad de adaptacioacuten praacutectishyca de flexibilidad para los interesados o usuarios del derecho Estos intereshysados que contratan al abogado no se preocupan -a contrario del profesor guardiaacuten del orden juriacutedico seguacuten la concepcioacuten continental- por la loacutegishyca o la coherencia juriacutedica

Uacutenicamente esperan que el dereshycho pem1ita una defensa de sus intereshyses materiales bajo cualquier circunsshytancia y eventualmente bajo cualquier argumento En este sentido Weber (1987 65 7) sentildeala que histoacutericamenshyte este sistemajuridico dominado por un grupo social (los abogados o lawyers) al servicio de los particulashyres que tienen bienes de fortuna espeshycialmente los capitalistas y que viven materialmente de ellos ha sido por ello y por su eacutenfasis en el derecho prishyvado contractual maacutes predispuesto a acompantildear el desarrollo del capitalisshymo afuera de las fronteras nacionales en donde no hay Estado es decir en los negocios transnacionales

Inicialmente en nuacutemero muy limishytados estos negocios se multiplicaron con la intensificacioacuten de los intercamshybios transnacionales que permitioacute la apertura de los mercados nacionales La cual ha naturalmente favorecido la expansioacuten de la concepcioacuten juriacutedica anglosajona Ademaacutes estas cualidades aparecen como decisivas cuando exisshyte una competicioacuten entre las dos conshycepciones juriacutedicas -la Common Law anglosajona y la Civil Law continenshytal-o En este caso como ocurrioacute histoacuteshyricamente en el Canadaacute la forma anshyglosajona desplazoacute con relativa rapishydez a la forma continental (Weber 1987658)

Max Weber sentildealaba que a su eacuteposhyca en el auge del capitalismo liberal salvaje de final del siglo XIX el derecho anglosajoacuten apareciacutea a muchos lleno de virtudes y superior a las construcciones juridicas loacutegico racioshynales del derecho continental (ver Weber 1987652) Estas cualidades del Common Law apareceraacuten nuevashymente para los paladines del neo libeshyralismo como virtuosas a la hora de la intemacionalizacioacuten de los intercamshybios econoacutemicos y financieros a finashyles del siglo XX

3 Del Estado de bienestar al Esshytado neoibera a restauracioacuten de formalismo

A partir de los antildeos 1970 bajo la presioacuten de las empresas capitalistas multinacionales y el fracaso o estanshycamiento de las poliacuteticas keynesianas

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 15

los Estados-nacioacuten fueron sometidos a una creciente presioacuten por la transnashycionalizacioacuten de la economiacutea capitashylista -el mercado nacional se volvioacute demasiado estrecho para las grandes empresas- que conllevoacute por lo menos parcialmente a la crisis de estos Estashydos de bienestar fundamentados en una regulacioacuten juriacutedica y administrativa de aacutembito nacional Ante la imposibilidad para las grandes empresas de seguir creciendo en marco nacional eacutestas buscaron y presionaron para la restaushyracioacuten de poliacuteticas de libre cambio Esta situacioacuten facilitoacute el repunte de las tesis econoacutemicas liberales ortodoxas (Escuela de Chicago) que fueron adopshytadas por el General Pinochet en Chishyle por el primer ministro Margaret Thatcher en el Reino Unido y por el presidente Ronald Reagan en los Esshytados Unidos dando inicio en los antildeos 80 a la llamada revolucioacuten conservashydora o neoliberal (ver Anderson 1996) En Francia en 1983 el fracaso de la relance keynesiana intentada por el gobierno socialista de Franyois Miterrand puntualizoacute el agotamiento del paradigma del Estado de bienestar constmido desde los antildeos 30

En el marco del desarrollo desigual entre Norte y Sur el cambio de parashydigma econoacutemico en los paiacuteses indusshytrializados necesario para que las empresas capitalistas de estos paiacuteses sigan creciendo a traveacutes de la expanshysioacuten en mercados internacionales fue impuesto a los paiacuteses menos avanzashydos como la nueva verdad en mateshyria de teoria y poliacutetica econoacutemicas Los paiacuteses del Sur sin que eacutestos hayan agoshytado sus posibilidades de crecimiento interno y cobertura de las necesidades de su poblacioacuten fueron obligados a abrir sus fronteras a los productos fashybricados por las multinacionales del Norte El fin de la poliacutetica de sustitushycioacuten de importacioacuten8 y su reemplazo por las poliacuteticas de apertura econoacutemishyca los acuerdos del GATT-OMC y otros tratados de libre comercio (ALEshyNA ALCA TLC etc) son las resshypuestas a la crisis de crecimiento del capitalismo europeo y norteamericashyno de la deacutecada de los antildeos setenta

El neoliberalismo responde asiacute a las necesidades econoacutemicas de los cashypitalistas de los paiacuteses industrializados que encuentran mercados no saturados en los paiacuteses en desarrollo Para eacutestos

Es de anotar que esta poliacutetica de sustitucioacuten de importaciones mostraba tambieacuten sentildeales de enfermedad Sin embargo en vez de intentar curarla mediante reformas se decidioacute practicar la eutanasia activa diciendo que habiacutea fracasado y sometieron las empresas nacionales a la terapia de choque de una brusca competencia internacional mediante las poliacuteticas de apertura econoacutemica que permitieron la eliminacioacuten de empresas nacionales y su sustitucioacuten por empresas multinacionales ver por ejemplo el sector bancario y de la telefoniacutea en numerosos paiacuteses de Ameacuterica latina

16 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACiOacuteN

uacuteltimos la adopcioacuten (forza

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Esta crisis en el modelo de shycioacuten y su sustitucioacuten por e neoliberal junto por el imp vocado por la implosioacuten de de regulacioacuten sovieacutetico entre 1991 tuvieron como efecto ta de peacutendulo en el pensamiemiddot dico la desregulacioacuten neoli vocoacute la des-racionalizacioacutenshyrecho o como le expre-a (2000 159) con el ne oliber

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liacutenea de pensamiento poliacuteti _ dico anti-racionalista En la globalizacioacuten neo liberal tercambios se traduce en una cioacuten de los espacios exte nacional) sometidos a la l talista la cual privilegia el sobre la regla Esto favoree shyces la expansioacuten de la cone riacutedica anglosajona preval el derecho de los negocios raacutecter formal flexible y no a un Estado para ocupar estos shyespacios abiertos a la regula tractual Luego esta cone difundioacute tambieacuten en los nue _

La multiplicacioacuten de los tramiddot

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CUADERNOS DE ADMINISTRACI Oacute L

cios internos a la nacioacuten abiertos a la uacuteltimos la adopcioacuten (forzada) de este paradigma significa con el argumenshyto de la modernizacioacuten renunciar a la posibilidad de proseguir con la consshytruccioacuten de un Estado y de una socieshydad de Bienestar basados en el modeshylo de crecimiento y desarrollo econoacuteshymico keynesiano

Esta crisis en el modelo de regulashycioacuten y su sustitucioacuten por el modelo neoliberal junto por el impacto proshyvocado por la implosioacuten del modelo de regulacioacuten sovieacutetico entre 1989 y 1991 tuvieron como efecto una vuelshyta de peacutendulo en el pensamiento juriacuteshydico la desregulacioacuten neo liberal proshyvocoacute la des-racionalizacioacuten del deshyrecho o como le expresa Arnaud (2000 159) con el neoliberalismo existe la pretensioacuten de restaurar una liacutenea de pensamiento poliacutetico y juriacuteshydico anti-racionalista En particular la globalizacioacuten neoliberal de los inshytercambios se traduce en una ampliashycioacuten de los espacios externos (intershynacional) sometidos a la loacutegica capishytalista la cual privilegia el contrato sobre la regla Esto favorecioacute entonshyces la expansioacuten de la concepcioacuten jushyriacutedica anglosajona prevaleciendo en el derecho de los negocios por su cashyraacutecter formal flexible y no sometido a un Estado para ocupar estos nuevos espacios abiertos a la regulacioacuten conshytractual Luego esta concepcioacuten se difundioacute tambieacuten en los nuevos espashy

competicioacuten a traveacutes de las privatizashyciones en particular en los sectores de la salud la educacioacuten las telecomunishycaciones los servicios puacuteblicos etc

Siguiendo los pasos de una intershypretacioacuten de inspiracioacuten weberiana Yves Dezalay (1993) al analizar la transnacionalizacioacuten contemporaacutenea de la economiacutea muestra como los lawyers anglosajones de hoy al servishycio de las grandes corporaciones mulshytinacionales logran imponer una vishysioacuten pragmaacutetica del derecho adaptashyda al caso concreto en las arenas de negociacioacuten internacional contribushyyendo asiacute a la creacioacuten de un corpus de reglas juriacutedicas praacutecticas de inspishyracioacuten anglosajona basado en la figushyra de contratos negociados entre los distintos actores formalmente iguales e independientes que logran ser conshysiderados como partes9 bull Es asiacute como el modelo norteamericano de producshycioacuten de las reglas tiende a moldear el surgimiento de un orden juriacutedico transshynacional made in USA en las institushyciones de (des )regulaciones de las reshylaciones transnacionales (ej OMC) Modelo que se encuentra opuesto al modelo continental de regulacioacuten bajo tutela del Estado

La externalizacioacuten de las regulashyciones econoacutemicas ha significado la peacuterdida de capacidad de regulacioacuten ejercida por los Estados Por lo tanto

La multiplicacioacuten de los tratados de libre comercio (ALCA TLC etc) corresponden a esa misma loacutegica de contratos entre Estados formalmente iguales

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 17

desde lo poliacutetico ante la ausencia de gobierno mundial se habla entonshyces de gobernance 10 es decir de una forma de direccioacuten o gestioacuten de la reshygulacioacuten compartida entre Estados y grandes corporaciones transnacionashyles El liderazgo asiacute ejercido en este proceso de globalizacioacuten por las emshypresas transnacionales con sus necesishydades comerciales muchas de ellas norteamericanas 11 favorece una visioacuten del derecho como un mero instrumenshyto para hacer prevalecer sus intereses en una negociacioacuten

El economicismo de las nuevas tecshynologiacuteas juriacutedicas impone por extenshysioacuten una cierta visioacuten del mundo que legitima la dominacioacuten de una racioshynalidad utilitarista o econoacutemica en las relaciones sociales y poliacuteticas (Dezashylay 1993 13) Y por viacutea de consecuenshycia en el disentildeo de las poliacuteticas puacuteblishycas De hecho los sistemas juriacutedicos nacionales o subnacionales se encuenshytran en un mercado competitivo en el cual las transnacionales hacen sus inshyversiones y en donde la reglamentashycioacuten aparece como un factor maacutes para realizar un caacutelculo de rentabilidad es decir de costo-beneficio Los Estados tienden entonces a adaptar su legislashycioacuten para quedar competitivos en el mercado normativo mediante la dismishy

nucioacuten de los costos de transaccioacuten sobre los cuales enfatiza la teoriacutea neshyoinstitucional las instituciones (en particular el Estado) tienen que adapshytarse a los intereses de los actores

En concreto significa las reduccioshynes en la imposicioacuten tributaria de las empresas y la creacioacuten de zonas espeshyciales praacutecticamente libres de imposishyciones para los capitalistas En el marshyco de la globalizacioacuten los sistemas juriacutedicos locales corresponden a la oferta de un marco regulatorio especiacuteshyfico que debe ajustarse viacutea la mano invisible del mercado a la demanda de las empresas

La globalizacioacuten implica entonces el desarrollo de un orden juriacutedico en gran parte independiente o liberado del orden poliacutetico un orden contracshytual ojJshore que se traduce por la preeminencia del derecho privado y de una restauracioacuten del formalismo jurisshyprudencial y de procedimiento garante de la seguridad juriacutedica que necesitan los negocios En la terminologiacutea de Weber se solicita a que se renuncie a introducir consideraciones de otro tipo que juriacutedico en las sentencias (o conshytratos) Este giro en la concepcioacuten doshyminante de la regulacioacuten social marca de esta manera el declive de un dereshycho puacuteblico sustancial y finalista que

10 Se define la gobernance como la suma de las diversas viacuteas a traveacutes de las cuales individuos e instituciones tanto en la esfera puacuteblica como en la esfera privada llevan sus asuntos comunes mediante una autoridad compartida (en Arnaud 2000 190)

11 En 1992 de los 500 conglomerados industriales maacutes importantes del mundo 161 son oriundos de los EEUU 128 del Japoacuten 40 del Reino Unido 32 de Alemania 30 de Francia 14 de Suecia (Revista Fortune en Faria 200180)

18 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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CUADERNOS DE ADMIi 1S

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En lo interno el debilitamiento de la posicioacuten de los Estados conduce a un retraimiento de la poliacutetica como escenario para la resolucioacuten de los enfrentamientos entre grupos sociashyles 12 bull El Estado no se encuentra en una posicioacuten en la cual puede imponer una solucioacuten reglamentaria sustancial a los protagonistas de un conflicto de inteshyreacutes La empresa transnacional se aposhyya sobre contratos y tratados multilashyterales firmados por el propio Estashydo en el marco de la gobernanza y que eacuteste tiene que respetar so pena de sancioacuten internacional yo de delocalishyzacioacuten (chantaje al empleo)

En otros teacuterminos el Estado se encuentra limitado por la globalizacioacuten en su capacidad de regulacioacuten autoacuteshynoma de los conflictos sociales ya que no puede ejercer una presioacuten fuerte sobre empresas que amenazan con esshytablecerse en otro paiacutes maacutes comprenshysivo El Estado estaacute vaciado de su poder de regulacioacuten sustancial y las empresas se sustraen a su responsabishylidad social con el argumento de la

dura y acrecentada competitividad que ellas mismas promovieron

En el plano de la organizacioacuten poshyliacutetica institucional esta situacioacuten conshyduce a la aceptacioacuten y promocioacuten de una mayor descentralizacioacuten En el plano juriacutedico se traduce por la tenshydencia a favor de la desregulacioacuten y de una privatizacioacuten de los derechos y de los conflictos mediante el uso del contrato Este contexto autoriza y fashyvorece entonces la reaparicioacuten de un pluralismo juriacutedico simbolizado por los jueces de proximidad jueces de paz que tiende a ocupar los espacios abandonados por el Estado nacional De hecho se trata de una transposishycioacuten de las relaciones contractuales vigentes en el escenario supranacional al nivel interno o nacional

Esta situacioacuten conduce a la peneshytracioacuten en la estructura juriacutedica de toshydas las naciones de la culturajuriacutedica anglosajona maacutes precisamente de la concepcioacuten angloamericana del dereshycho de los negocios maacutes comprensishyva con los particularismos y las culshyturas 10cales13 reflejando asiacute el desashyrrollo de una forma difusa pero eficaz de imperialismo juriacutedico cultural La consecuencia sobre la estructura esta-

I~ El Estado no impone soluciones sino procedimientos o reglas de juego El Estado es concebido como primus inter partes (N Luhmann) posicioacuten que legitima la concepcioacuten sisteacutemica de considerar el sistema poliacutetico como un subsistema incapaz de regular la sociedad (Veacutease Roth 1995 1996)

1) La difusioacuten de la ensentildeanza del derecho mediante el meacutetodo del estudio de casos (case studies) tanto en Ameacuterica Latina como en Europa continental es sintomaacutetica del grado de penetracioacuten de la cultura juriacutedica angloamericana Inicialmente limitado al estrecho ciacuterculo de los especialistas del derecho de los negocios internacionales el case studies se difunde progresivamente al derecho privado y de alliacute a todos los

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALU Ndeg 34 ENERO DE 2006 19

tal se refleja en el desmonte general y progresivo del Estado de bienestar de tipo institucional (Escandinavia) o corporativista (Europa Ameacuterica Latishyna) a favor de una concepcioacuten angloshysajona y asistencialista minimalista en la provisioacuten del bienestar En otros teacutershyminos se puede hablar de una globalishyzacioacuten de la cultura y teacutecnicas juriacutedishycas angloamericanas de un imperiashylismo juriacutedico Y claramente es en las economiacuteas maacutes deacutebiles y dependienshytes que la penetracioacuten se hace maacutes proshyfunda como en Ameacuterica latina proshyvocando un cambio importante en la concepcioacuten tanto del Estado como mediante las poliacuteticas puacuteblicas de la justicia en una sociedad

Esta transformacioacuten del Estado no se sustenta solamente en una concepshycioacuten juriacutedica y una tendencia econoacuteshymica En este proceso le acompantildean tanto la filosofia poliacutetica contemporaacuteshynea como las nuevas tendencias en materia de gestioacuten puacuteblica ambas de origen angloamericana Se trata en particular de la filosofia poliacutetica libeshyral de John Rawls (1985 1995) de un lado y de la llamada Nueva Gestioacuten Puacuteblica (NGP) o New Public Manashygement (NPM) del otro (Barzeley 1998 Lane 2000 Osborne y Gaebler 1993)

En el campo de la filosofia poliacutetishyca estos uacuteltimos treinta antildeos han sido

dominados por el debate alrededor de la teoriacutea liberal de la justicia propuesshyta por Rawls Este autor desarrolla una filosofia que gira casi por completo en una interrogacioacutenjuridica alrededor de la nocioacuten de justicia En buena loacutegica liberal en esta reflexioacuten soacutelo tienen legitimidad los individuos considerashydos como independientes y sus prefeshyrencias o elecciones racionales Los conceptos colectivos como nacioacuten pueblo clase o comunidad no tienen cabida Sus conclusiones llevan a conshysiderar que para edificar una sociedad justa en el marco de una sociedad deshymocraacutetica y liberal lo maacutes prciso es abandonar el problema de la sustanshycia de la justicia para limitarse en deshyfinir procedimientos de decisioacuten forshymalmente justos Esta justicia de proshycedimiento se encuentra asiacute vaciada de contenido material que sea econoacutemishyco moral socioloacutegico poliacutetico u otro

Es una justicia sin sustancia La implementacioacuten de una poliacutetica justa conlleva entonces a que el Estado se limite a establecer procedimientos que permiten a los actores sociales negoshyciar libremente un contrato en conshydiciones de igualdad formal sin inteshyrrogarse sobre las condiciones sociashyles u otras que separan las partes (el velo de ignorancia)14

El Estado se limitaraacute a garantizar el contrato firmado entre las partes shy

campos del derecho El mismo fenoacutemeno estaacute en curso a traveacutes de los apetecidos Masters 01 Business Administration (MBA) destinados particularmente a los administradores puacuteblicos y a los economistas

14 El autor parte de premisas ideales la posicioacuten original que se basa en la apropiacioacuten

20 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

seguridad juridica- _ llevariacutea a cabo el mentacioacuten por los _~n--tl

En un cierto senti tal finalista es sus cho puacuteblico procemiddotltfmiddotq ticas puacuteblicas mar ciales y las institu cuales participan determinan conjunshyvos las modalidades cioacuten y los instrume una poliacutetica en unz - = neralmente descen la forma de un con

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CUADERNOS DE ADgtl l

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seguridad juridica- y eventualmente llevariacutea a cabo el control de su impleshymentacioacuten por los actores encargados En un cierto sentido el derecho estashytal finalista es sustituido por un dereshycho puacuteblico procedimental y por poliacuteshyticas puacuteblicas marco Los actores soshyciales y las instituciones puacuteblicas las cuales participan como otro actor maacutes determinan conjuntamente los objetishyvos las modalidades de implementashycioacuten y los instrumentos de gestioacuten de una poliacutetica en una negociacioacuten geshyneralmente descentralizada que toma la forma de un contrato

La funcioacuten del derecho puacuteblico se limita a regular los procedimientos formales que deben seguir las partes involucradas (ej los teacuterminos de la licitacioacuten puacuteblica) La loacutegica de la efishyciencia econoacutemica de los intereses a corto plazo -una loacutegica de contadorshyva a imponerse en las relaciones entre las instituciones puacuteblicas y las organishyzaciones privadas

Por ejemplo la implementacioacuten de estos principios en el campo particushylar de la administracioacuten de justicia trae como consecuencia el reconocimienshyto del pluralismo en la expresioacuten de la justicia y permite por lo tanto el deshysarrollo de experiencias alternativas de administracioacuten de justicia diferenciashy

lista como comunitaria popular eacutetnishyca etc

De hecho el Estado no buscaraacute impartir o imponer una concepcioacuten de justicia en particular sino implemenshytar una poliacutetica puacuteblica de justicia que estableceraacute procedimientos maacutes que contenidos permitiendo asiacute la existenshycia de un cierto pluralismo en la conshycepcioacuten de la justicia En un contexto global dominado por un pensamiento de contador (Hufty 1998) la prueba de la validez empiacuterica de una concepshycioacuten de una poliacutetica puacuteblica especiacutefishyca seraacute determinada no por su fin material sino principalmente por inshydicadores de eficiencia (relacioacuten cosshyto-beneficio)

Con esto la accioacuten poliacutetico admishynistrativa deberaacute corresponder a nueshyvos principios en materia de disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas El modelo burocraacutetico ideal tiacutepico construido por Max Weber no permishyte responder a estas nuevas concepcioshynes de la accioacuten puacuteblica La Nueva Gestioacuten Puacuteblica se constituyoacute como un modelo sustitutivo de la administrashycioacuten puacuteblica burocraacutetica del Estado de Bienestar En particular este nuevo modelo hace eacutenfasis en los siguientes elementos considerados como centrashyles los principios de eficiencia ecoshy

--~ - -apetecidos

-ente a los

apropiacioacuten

por los individuos de la concepcioacuten occidental de libertad e igualdad y de una situacioacuten de escasez moderada para fundamentar su construccioacuten filosoacutefica En la realidad la ausencia de estas premisas dejan que la implementacioacuten de poliacuteticas inspiradas en estas concepciones no permitan avanzar hacia una sociedad maacutes justa tal como le plantea el autor El efecto es maacutes bien inverso

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 21

noacutemica de descentralizacioacuten de seshyparacioacuten entre poliacutetica y administrashycioacuten de establecimiento de contratos de gestioacuten y de una orientacioacuten hacia los resultados y la satisfaccioacuten del cliente (teacutermino que sustituye eacutel de ciudadano o usuario) En teoriacutea esta privatizacioacuten de la administracioacuten deshyberiacutea quedar bajo el control de los ciushydadanos mediante la introduccioacuten de mecanismos de control social como la rendicioacuten de cuentas (accountability) y la participacioacuten (veeduriacuteas particishypacioacuten en los procesos de elaboracioacuten de planes y presupuestos) La aplicashycioacuten de estos principios conduce en establecer la primaciacutea del control fishynanciero y de la loacutegica del sector priacuteshyvado en la toma de decisiones y para la evaluacioacuten de las poliacuteticas de la medicioacuten mediante indicadores cuanshytitativos y cualitativos de resultados a corto plazo Lo que significa un trasshylado de poder a favor de los gerentes a costa de los profesionales de la rama 1s (Urio en Hufty 1998111-112)

Por su parte la separacioacuten entre poliacutetica y administracioacuten sirve ahora como instrumento de legitimacioacuten para la contractualizacioacuten de la ejecucioacuten administrativa con el sector priacutevado o parapuacuteblico (ongs) En cuanto al conshy

trol ciudadano en la praacutectica geneshyralmente se limita a experiencias a nishyvel local (democracia local) Lo que deja la formulacioacuten y las decisiones poliacuteticas importantes las que se toman a nivel nacional e internacional por fuera del control popular (ejemplos los acuerdos de libre comercio)

En teacutenninos ideales tiacutepicos el Esshytado delega por ejemplo la adminisshytracioacuten de la justicia a un gerente quien de manera autoacutenoma contrata operadores de justicia (abogados conshyciliadores jueces de paz etc) para resolver los conflictos dentro de su jurisdiccioacuten El desempentildeo del gerenshyte se evaluacutea en funcioacuten de indicadores como por ejemplo el nuacutemero de cashysos resueltos por operador la evolushycioacuten del nuacutemero de delitos el costo por juicio etc y comparado puesto en competicioacuten con el desempentildeo en otras jurisdicciones Tal evaluacioacuten determinaraacute luego el presupuesto otorshygado para la administracioacuten de justishycia en lajuriacutesdiccioacuten yo la reconducshycioacuten del gerente en el cargo Esta tenshydencia hacia una administracioacuten geshyrenciada es ya visible en gran parte de las prestaciones de servicios sociashyles 16 bull La penetracioacuten de estas concepshyciones en Ameacuterica latina se observa

15 El esquema es igualmente vaacutelido en los sectores de salud y de educacioacuten entre otros en los cuales la funcioacuten de gerencia toma maacutes peso que la de los profesionales del sector

16 Los eventos relativos al maltrato y a la tortura de los presos detenidos por los EEUU en Irak y Guantaacutenamo parcialmente a cargo de contratistas muestran que esa loacutegica penetra incluso el nuacutecleo central de las funciones estatales la funcioacuten militar Parece que estamos viviendo un proceso creciente de privatizacioacuten de la guerra con la

22 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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17 Ver la evolucioacuten e

CUADERNOS DE ADMLI

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por ejemplo en la mayoriacutea de las reshyformas del sector puacuteblico Por ejemshyplo en la administracioacuten de justicia se tiende a tomar en consideracioacuten como fuente de derecho vaacutelido la jurisprushydencia y la costumbre en particular en materia de litigio comercial y de resoshylucioacuten de conflictos entre ciudadanos (ver el caso de las Casas de justicia en Colombia) Evidentemente estos eleshymentos son totalmente ajenos a la culshytura juriacutedica positivista dominante en Ameacuterica latina que considera (ba) que el derecho vaacutelido es uacutenicamente el derecho escrito del Estado

En consecuencia de manera geneshyrallas poliacuteticas puacuteblicas resultantes de la accioacuten del Estado tienden a la fragshymentacioacuten y a la particularizacioacuten Con ello se legitima una concepcioacuten del derecho casuiacutestica consuetudinaria y particularista que hace eacutenfasis en el procedimiento y autoriza la reaparishycioacuten de un localismo y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general Sin embargo este mayor respeto en lo formal significa a la postre una perdida de capacidad de control en lo sustancial los contenishydos materiales pasan a la determinashycioacuten de un orden global en donde las comunidades pequentildeas no tienen cashypacidad de influencia

De cierto modo se reinstala una nueva versioacuten del adagio divides y

reinaraacutes Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacioacuten y fragshymentacioacuten en los Estados nacioacuten 7 En fin el conjunto de estas transformashyciones constituye un paradigma de la accioacuten estatal muy diferente al que prevalecioacute durante gran parte del sishyglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado miacutenimo del sishygloXIX

4 Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aquiacute descrito debe tambieacuten ser evaluashydo en funcioacuten de los resultados obteshynidos en materia de justicia social y de igualdad material En este sentido se expresa a continuacioacuten algunas conshysideraciones valora tivas criacuteticas y preshyguntas en relacioacuten con el cambio de paradigma

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos indishyviduales que significan las concepcioshynes filosoacuteficas y juriacutedicas mencionashydas es de temer que en comunidades fragmentadas y poco organizadas shysociedad civil deacutebil- eacutestas concepcioshynes podriacutean convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales Orden que hemos calificado en otra parte como neo feudal (Roth 1996 F aria 2001) En efecto con estas concepciones la

contratacioacuten de mercenarios al igual que en los tiempos medievales Esta estrategia se desarrolla tambieacuten en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios

iJ Ver la evolucioacuten en curso en Bolivia

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 23

iexcl

nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

Al tiempo que se funcioacuten de pro Estado invierte mis el apoyo a las loacute=- ~

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El modelo e ce ser claro en esomiddot 1975 el nuacutemero de ~ tantes se mantuvo esshy1 por 1000 desde _ 1995 se incrementoacute ~ lar para llegar a m -

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CUADERNOS DE AD~tl

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Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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poliacuteticos o religiosos en la concepcioacuten de justicia inscrita en las acciones y las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

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CUADERNOS DE ADM INISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 27

los Estados-nacioacuten fueron sometidos a una creciente presioacuten por la transnashycionalizacioacuten de la economiacutea capitashylista -el mercado nacional se volvioacute demasiado estrecho para las grandes empresas- que conllevoacute por lo menos parcialmente a la crisis de estos Estashydos de bienestar fundamentados en una regulacioacuten juriacutedica y administrativa de aacutembito nacional Ante la imposibilidad para las grandes empresas de seguir creciendo en marco nacional eacutestas buscaron y presionaron para la restaushyracioacuten de poliacuteticas de libre cambio Esta situacioacuten facilitoacute el repunte de las tesis econoacutemicas liberales ortodoxas (Escuela de Chicago) que fueron adopshytadas por el General Pinochet en Chishyle por el primer ministro Margaret Thatcher en el Reino Unido y por el presidente Ronald Reagan en los Esshytados Unidos dando inicio en los antildeos 80 a la llamada revolucioacuten conservashydora o neoliberal (ver Anderson 1996) En Francia en 1983 el fracaso de la relance keynesiana intentada por el gobierno socialista de Franyois Miterrand puntualizoacute el agotamiento del paradigma del Estado de bienestar constmido desde los antildeos 30

En el marco del desarrollo desigual entre Norte y Sur el cambio de parashydigma econoacutemico en los paiacuteses indusshytrializados necesario para que las empresas capitalistas de estos paiacuteses sigan creciendo a traveacutes de la expanshysioacuten en mercados internacionales fue impuesto a los paiacuteses menos avanzashydos como la nueva verdad en mateshyria de teoria y poliacutetica econoacutemicas Los paiacuteses del Sur sin que eacutestos hayan agoshytado sus posibilidades de crecimiento interno y cobertura de las necesidades de su poblacioacuten fueron obligados a abrir sus fronteras a los productos fashybricados por las multinacionales del Norte El fin de la poliacutetica de sustitushycioacuten de importacioacuten8 y su reemplazo por las poliacuteticas de apertura econoacutemishyca los acuerdos del GATT-OMC y otros tratados de libre comercio (ALEshyNA ALCA TLC etc) son las resshypuestas a la crisis de crecimiento del capitalismo europeo y norteamericashyno de la deacutecada de los antildeos setenta

El neoliberalismo responde asiacute a las necesidades econoacutemicas de los cashypitalistas de los paiacuteses industrializados que encuentran mercados no saturados en los paiacuteses en desarrollo Para eacutestos

Es de anotar que esta poliacutetica de sustitucioacuten de importaciones mostraba tambieacuten sentildeales de enfermedad Sin embargo en vez de intentar curarla mediante reformas se decidioacute practicar la eutanasia activa diciendo que habiacutea fracasado y sometieron las empresas nacionales a la terapia de choque de una brusca competencia internacional mediante las poliacuteticas de apertura econoacutemica que permitieron la eliminacioacuten de empresas nacionales y su sustitucioacuten por empresas multinacionales ver por ejemplo el sector bancario y de la telefoniacutea en numerosos paiacuteses de Ameacuterica latina

16 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACiOacuteN

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CUADERNOS DE ADMINISTRACI Oacute L

cios internos a la nacioacuten abiertos a la uacuteltimos la adopcioacuten (forzada) de este paradigma significa con el argumenshyto de la modernizacioacuten renunciar a la posibilidad de proseguir con la consshytruccioacuten de un Estado y de una socieshydad de Bienestar basados en el modeshylo de crecimiento y desarrollo econoacuteshymico keynesiano

Esta crisis en el modelo de regulashycioacuten y su sustitucioacuten por el modelo neoliberal junto por el impacto proshyvocado por la implosioacuten del modelo de regulacioacuten sovieacutetico entre 1989 y 1991 tuvieron como efecto una vuelshyta de peacutendulo en el pensamiento juriacuteshydico la desregulacioacuten neo liberal proshyvocoacute la des-racionalizacioacuten del deshyrecho o como le expresa Arnaud (2000 159) con el neoliberalismo existe la pretensioacuten de restaurar una liacutenea de pensamiento poliacutetico y juriacuteshydico anti-racionalista En particular la globalizacioacuten neoliberal de los inshytercambios se traduce en una ampliashycioacuten de los espacios externos (intershynacional) sometidos a la loacutegica capishytalista la cual privilegia el contrato sobre la regla Esto favorecioacute entonshyces la expansioacuten de la concepcioacuten jushyriacutedica anglosajona prevaleciendo en el derecho de los negocios por su cashyraacutecter formal flexible y no sometido a un Estado para ocupar estos nuevos espacios abiertos a la regulacioacuten conshytractual Luego esta concepcioacuten se difundioacute tambieacuten en los nuevos espashy

competicioacuten a traveacutes de las privatizashyciones en particular en los sectores de la salud la educacioacuten las telecomunishycaciones los servicios puacuteblicos etc

Siguiendo los pasos de una intershypretacioacuten de inspiracioacuten weberiana Yves Dezalay (1993) al analizar la transnacionalizacioacuten contemporaacutenea de la economiacutea muestra como los lawyers anglosajones de hoy al servishycio de las grandes corporaciones mulshytinacionales logran imponer una vishysioacuten pragmaacutetica del derecho adaptashyda al caso concreto en las arenas de negociacioacuten internacional contribushyyendo asiacute a la creacioacuten de un corpus de reglas juriacutedicas praacutecticas de inspishyracioacuten anglosajona basado en la figushyra de contratos negociados entre los distintos actores formalmente iguales e independientes que logran ser conshysiderados como partes9 bull Es asiacute como el modelo norteamericano de producshycioacuten de las reglas tiende a moldear el surgimiento de un orden juriacutedico transshynacional made in USA en las institushyciones de (des )regulaciones de las reshylaciones transnacionales (ej OMC) Modelo que se encuentra opuesto al modelo continental de regulacioacuten bajo tutela del Estado

La externalizacioacuten de las regulashyciones econoacutemicas ha significado la peacuterdida de capacidad de regulacioacuten ejercida por los Estados Por lo tanto

La multiplicacioacuten de los tratados de libre comercio (ALCA TLC etc) corresponden a esa misma loacutegica de contratos entre Estados formalmente iguales

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 17

desde lo poliacutetico ante la ausencia de gobierno mundial se habla entonshyces de gobernance 10 es decir de una forma de direccioacuten o gestioacuten de la reshygulacioacuten compartida entre Estados y grandes corporaciones transnacionashyles El liderazgo asiacute ejercido en este proceso de globalizacioacuten por las emshypresas transnacionales con sus necesishydades comerciales muchas de ellas norteamericanas 11 favorece una visioacuten del derecho como un mero instrumenshyto para hacer prevalecer sus intereses en una negociacioacuten

El economicismo de las nuevas tecshynologiacuteas juriacutedicas impone por extenshysioacuten una cierta visioacuten del mundo que legitima la dominacioacuten de una racioshynalidad utilitarista o econoacutemica en las relaciones sociales y poliacuteticas (Dezashylay 1993 13) Y por viacutea de consecuenshycia en el disentildeo de las poliacuteticas puacuteblishycas De hecho los sistemas juriacutedicos nacionales o subnacionales se encuenshytran en un mercado competitivo en el cual las transnacionales hacen sus inshyversiones y en donde la reglamentashycioacuten aparece como un factor maacutes para realizar un caacutelculo de rentabilidad es decir de costo-beneficio Los Estados tienden entonces a adaptar su legislashycioacuten para quedar competitivos en el mercado normativo mediante la dismishy

nucioacuten de los costos de transaccioacuten sobre los cuales enfatiza la teoriacutea neshyoinstitucional las instituciones (en particular el Estado) tienen que adapshytarse a los intereses de los actores

En concreto significa las reduccioshynes en la imposicioacuten tributaria de las empresas y la creacioacuten de zonas espeshyciales praacutecticamente libres de imposishyciones para los capitalistas En el marshyco de la globalizacioacuten los sistemas juriacutedicos locales corresponden a la oferta de un marco regulatorio especiacuteshyfico que debe ajustarse viacutea la mano invisible del mercado a la demanda de las empresas

La globalizacioacuten implica entonces el desarrollo de un orden juriacutedico en gran parte independiente o liberado del orden poliacutetico un orden contracshytual ojJshore que se traduce por la preeminencia del derecho privado y de una restauracioacuten del formalismo jurisshyprudencial y de procedimiento garante de la seguridad juriacutedica que necesitan los negocios En la terminologiacutea de Weber se solicita a que se renuncie a introducir consideraciones de otro tipo que juriacutedico en las sentencias (o conshytratos) Este giro en la concepcioacuten doshyminante de la regulacioacuten social marca de esta manera el declive de un dereshycho puacuteblico sustancial y finalista que

10 Se define la gobernance como la suma de las diversas viacuteas a traveacutes de las cuales individuos e instituciones tanto en la esfera puacuteblica como en la esfera privada llevan sus asuntos comunes mediante una autoridad compartida (en Arnaud 2000 190)

11 En 1992 de los 500 conglomerados industriales maacutes importantes del mundo 161 son oriundos de los EEUU 128 del Japoacuten 40 del Reino Unido 32 de Alemania 30 de Francia 14 de Suecia (Revista Fortune en Faria 200180)

18 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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CUADERNOS DE ADMIi 1S

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En lo interno el debilitamiento de la posicioacuten de los Estados conduce a un retraimiento de la poliacutetica como escenario para la resolucioacuten de los enfrentamientos entre grupos sociashyles 12 bull El Estado no se encuentra en una posicioacuten en la cual puede imponer una solucioacuten reglamentaria sustancial a los protagonistas de un conflicto de inteshyreacutes La empresa transnacional se aposhyya sobre contratos y tratados multilashyterales firmados por el propio Estashydo en el marco de la gobernanza y que eacuteste tiene que respetar so pena de sancioacuten internacional yo de delocalishyzacioacuten (chantaje al empleo)

En otros teacuterminos el Estado se encuentra limitado por la globalizacioacuten en su capacidad de regulacioacuten autoacuteshynoma de los conflictos sociales ya que no puede ejercer una presioacuten fuerte sobre empresas que amenazan con esshytablecerse en otro paiacutes maacutes comprenshysivo El Estado estaacute vaciado de su poder de regulacioacuten sustancial y las empresas se sustraen a su responsabishylidad social con el argumento de la

dura y acrecentada competitividad que ellas mismas promovieron

En el plano de la organizacioacuten poshyliacutetica institucional esta situacioacuten conshyduce a la aceptacioacuten y promocioacuten de una mayor descentralizacioacuten En el plano juriacutedico se traduce por la tenshydencia a favor de la desregulacioacuten y de una privatizacioacuten de los derechos y de los conflictos mediante el uso del contrato Este contexto autoriza y fashyvorece entonces la reaparicioacuten de un pluralismo juriacutedico simbolizado por los jueces de proximidad jueces de paz que tiende a ocupar los espacios abandonados por el Estado nacional De hecho se trata de una transposishycioacuten de las relaciones contractuales vigentes en el escenario supranacional al nivel interno o nacional

Esta situacioacuten conduce a la peneshytracioacuten en la estructura juriacutedica de toshydas las naciones de la culturajuriacutedica anglosajona maacutes precisamente de la concepcioacuten angloamericana del dereshycho de los negocios maacutes comprensishyva con los particularismos y las culshyturas 10cales13 reflejando asiacute el desashyrrollo de una forma difusa pero eficaz de imperialismo juriacutedico cultural La consecuencia sobre la estructura esta-

I~ El Estado no impone soluciones sino procedimientos o reglas de juego El Estado es concebido como primus inter partes (N Luhmann) posicioacuten que legitima la concepcioacuten sisteacutemica de considerar el sistema poliacutetico como un subsistema incapaz de regular la sociedad (Veacutease Roth 1995 1996)

1) La difusioacuten de la ensentildeanza del derecho mediante el meacutetodo del estudio de casos (case studies) tanto en Ameacuterica Latina como en Europa continental es sintomaacutetica del grado de penetracioacuten de la cultura juriacutedica angloamericana Inicialmente limitado al estrecho ciacuterculo de los especialistas del derecho de los negocios internacionales el case studies se difunde progresivamente al derecho privado y de alliacute a todos los

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALU Ndeg 34 ENERO DE 2006 19

tal se refleja en el desmonte general y progresivo del Estado de bienestar de tipo institucional (Escandinavia) o corporativista (Europa Ameacuterica Latishyna) a favor de una concepcioacuten angloshysajona y asistencialista minimalista en la provisioacuten del bienestar En otros teacutershyminos se puede hablar de una globalishyzacioacuten de la cultura y teacutecnicas juriacutedishycas angloamericanas de un imperiashylismo juriacutedico Y claramente es en las economiacuteas maacutes deacutebiles y dependienshytes que la penetracioacuten se hace maacutes proshyfunda como en Ameacuterica latina proshyvocando un cambio importante en la concepcioacuten tanto del Estado como mediante las poliacuteticas puacuteblicas de la justicia en una sociedad

Esta transformacioacuten del Estado no se sustenta solamente en una concepshycioacuten juriacutedica y una tendencia econoacuteshymica En este proceso le acompantildean tanto la filosofia poliacutetica contemporaacuteshynea como las nuevas tendencias en materia de gestioacuten puacuteblica ambas de origen angloamericana Se trata en particular de la filosofia poliacutetica libeshyral de John Rawls (1985 1995) de un lado y de la llamada Nueva Gestioacuten Puacuteblica (NGP) o New Public Manashygement (NPM) del otro (Barzeley 1998 Lane 2000 Osborne y Gaebler 1993)

En el campo de la filosofia poliacutetishyca estos uacuteltimos treinta antildeos han sido

dominados por el debate alrededor de la teoriacutea liberal de la justicia propuesshyta por Rawls Este autor desarrolla una filosofia que gira casi por completo en una interrogacioacutenjuridica alrededor de la nocioacuten de justicia En buena loacutegica liberal en esta reflexioacuten soacutelo tienen legitimidad los individuos considerashydos como independientes y sus prefeshyrencias o elecciones racionales Los conceptos colectivos como nacioacuten pueblo clase o comunidad no tienen cabida Sus conclusiones llevan a conshysiderar que para edificar una sociedad justa en el marco de una sociedad deshymocraacutetica y liberal lo maacutes prciso es abandonar el problema de la sustanshycia de la justicia para limitarse en deshyfinir procedimientos de decisioacuten forshymalmente justos Esta justicia de proshycedimiento se encuentra asiacute vaciada de contenido material que sea econoacutemishyco moral socioloacutegico poliacutetico u otro

Es una justicia sin sustancia La implementacioacuten de una poliacutetica justa conlleva entonces a que el Estado se limite a establecer procedimientos que permiten a los actores sociales negoshyciar libremente un contrato en conshydiciones de igualdad formal sin inteshyrrogarse sobre las condiciones sociashyles u otras que separan las partes (el velo de ignorancia)14

El Estado se limitaraacute a garantizar el contrato firmado entre las partes shy

campos del derecho El mismo fenoacutemeno estaacute en curso a traveacutes de los apetecidos Masters 01 Business Administration (MBA) destinados particularmente a los administradores puacuteblicos y a los economistas

14 El autor parte de premisas ideales la posicioacuten original que se basa en la apropiacioacuten

20 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

seguridad juridica- _ llevariacutea a cabo el mentacioacuten por los _~n--tl

En un cierto senti tal finalista es sus cho puacuteblico procemiddotltfmiddotq ticas puacuteblicas mar ciales y las institu cuales participan determinan conjunshyvos las modalidades cioacuten y los instrume una poliacutetica en unz - = neralmente descen la forma de un con

limita a regular lo formales que debe - = involucradas (ej licitacioacuten puacuteblica ~

va a imponerse en -las instituciones puacute ~

zaciones privadas Por ejemplo la middot _~-

justicia y permite sarrollo de experien administracioacuten de j~

por los individuos de escasez modera

estas concepciones - _ plantea el autor E

CUADERNOS DE ADgtl l

ena loacutegica soacute lo tienen

seguridad juridica- y eventualmente llevariacutea a cabo el control de su impleshymentacioacuten por los actores encargados En un cierto sentido el derecho estashytal finalista es sustituido por un dereshycho puacuteblico procedimental y por poliacuteshyticas puacuteblicas marco Los actores soshyciales y las instituciones puacuteblicas las cuales participan como otro actor maacutes determinan conjuntamente los objetishyvos las modalidades de implementashycioacuten y los instrumentos de gestioacuten de una poliacutetica en una negociacioacuten geshyneralmente descentralizada que toma la forma de un contrato

La funcioacuten del derecho puacuteblico se limita a regular los procedimientos formales que deben seguir las partes involucradas (ej los teacuterminos de la licitacioacuten puacuteblica) La loacutegica de la efishyciencia econoacutemica de los intereses a corto plazo -una loacutegica de contadorshyva a imponerse en las relaciones entre las instituciones puacuteblicas y las organishyzaciones privadas

Por ejemplo la implementacioacuten de estos principios en el campo particushylar de la administracioacuten de justicia trae como consecuencia el reconocimienshyto del pluralismo en la expresioacuten de la justicia y permite por lo tanto el deshysarrollo de experiencias alternativas de administracioacuten de justicia diferenciashy

lista como comunitaria popular eacutetnishyca etc

De hecho el Estado no buscaraacute impartir o imponer una concepcioacuten de justicia en particular sino implemenshytar una poliacutetica puacuteblica de justicia que estableceraacute procedimientos maacutes que contenidos permitiendo asiacute la existenshycia de un cierto pluralismo en la conshycepcioacuten de la justicia En un contexto global dominado por un pensamiento de contador (Hufty 1998) la prueba de la validez empiacuterica de una concepshycioacuten de una poliacutetica puacuteblica especiacutefishyca seraacute determinada no por su fin material sino principalmente por inshydicadores de eficiencia (relacioacuten cosshyto-beneficio)

Con esto la accioacuten poliacutetico admishynistrativa deberaacute corresponder a nueshyvos principios en materia de disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas El modelo burocraacutetico ideal tiacutepico construido por Max Weber no permishyte responder a estas nuevas concepcioshynes de la accioacuten puacuteblica La Nueva Gestioacuten Puacuteblica se constituyoacute como un modelo sustitutivo de la administrashycioacuten puacuteblica burocraacutetica del Estado de Bienestar En particular este nuevo modelo hace eacutenfasis en los siguientes elementos considerados como centrashyles los principios de eficiencia ecoshy

--~ - -apetecidos

-ente a los

apropiacioacuten

por los individuos de la concepcioacuten occidental de libertad e igualdad y de una situacioacuten de escasez moderada para fundamentar su construccioacuten filosoacutefica En la realidad la ausencia de estas premisas dejan que la implementacioacuten de poliacuteticas inspiradas en estas concepciones no permitan avanzar hacia una sociedad maacutes justa tal como le plantea el autor El efecto es maacutes bien inverso

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 21

noacutemica de descentralizacioacuten de seshyparacioacuten entre poliacutetica y administrashycioacuten de establecimiento de contratos de gestioacuten y de una orientacioacuten hacia los resultados y la satisfaccioacuten del cliente (teacutermino que sustituye eacutel de ciudadano o usuario) En teoriacutea esta privatizacioacuten de la administracioacuten deshyberiacutea quedar bajo el control de los ciushydadanos mediante la introduccioacuten de mecanismos de control social como la rendicioacuten de cuentas (accountability) y la participacioacuten (veeduriacuteas particishypacioacuten en los procesos de elaboracioacuten de planes y presupuestos) La aplicashycioacuten de estos principios conduce en establecer la primaciacutea del control fishynanciero y de la loacutegica del sector priacuteshyvado en la toma de decisiones y para la evaluacioacuten de las poliacuteticas de la medicioacuten mediante indicadores cuanshytitativos y cualitativos de resultados a corto plazo Lo que significa un trasshylado de poder a favor de los gerentes a costa de los profesionales de la rama 1s (Urio en Hufty 1998111-112)

Por su parte la separacioacuten entre poliacutetica y administracioacuten sirve ahora como instrumento de legitimacioacuten para la contractualizacioacuten de la ejecucioacuten administrativa con el sector priacutevado o parapuacuteblico (ongs) En cuanto al conshy

trol ciudadano en la praacutectica geneshyralmente se limita a experiencias a nishyvel local (democracia local) Lo que deja la formulacioacuten y las decisiones poliacuteticas importantes las que se toman a nivel nacional e internacional por fuera del control popular (ejemplos los acuerdos de libre comercio)

En teacutenninos ideales tiacutepicos el Esshytado delega por ejemplo la adminisshytracioacuten de la justicia a un gerente quien de manera autoacutenoma contrata operadores de justicia (abogados conshyciliadores jueces de paz etc) para resolver los conflictos dentro de su jurisdiccioacuten El desempentildeo del gerenshyte se evaluacutea en funcioacuten de indicadores como por ejemplo el nuacutemero de cashysos resueltos por operador la evolushycioacuten del nuacutemero de delitos el costo por juicio etc y comparado puesto en competicioacuten con el desempentildeo en otras jurisdicciones Tal evaluacioacuten determinaraacute luego el presupuesto otorshygado para la administracioacuten de justishycia en lajuriacutesdiccioacuten yo la reconducshycioacuten del gerente en el cargo Esta tenshydencia hacia una administracioacuten geshyrenciada es ya visible en gran parte de las prestaciones de servicios sociashyles 16 bull La penetracioacuten de estas concepshyciones en Ameacuterica latina se observa

15 El esquema es igualmente vaacutelido en los sectores de salud y de educacioacuten entre otros en los cuales la funcioacuten de gerencia toma maacutes peso que la de los profesionales del sector

16 Los eventos relativos al maltrato y a la tortura de los presos detenidos por los EEUU en Irak y Guantaacutenamo parcialmente a cargo de contratistas muestran que esa loacutegica penetra incluso el nuacutecleo central de las funciones estatales la funcioacuten militar Parece que estamos viviendo un proceso creciente de privatizacioacuten de la guerra con la

22 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

por ejemplo en la

plo en la administr2shytiende a tomar en cu~- middot

_ formas del sector iexclho--~

=UIIl

fuente de derecho dencia y la costum ~ _ materia de litigio e lucioacuten de conflictos (ver el caso de las e -Colombia) Evidene mentos son totalmen turajuriacutedica positi -Ameacuterica latina que e el derecho vaacutelido -

En consecuencia i

rallas poliacuteticas puacutebli la accioacuten del Estado mentacioacuten y a la parti ello se legitima una _ -derecho casuiacutestica e -particularista que h_-e procedimiento y au -cioacuten de un locali ~ respeto a la diversida en general Sin em respeto en lo form~ _ postre una perdida ~ _ shycontrol en lo sust dos materiales pasaiexcl _ cioacuten de un orden glo comunidades pequefS shypacidad de influenci3

De cierto modo - shynueva versioacuten del 2

contratacioacuten de me bull _ se desarrolla tamb militares norteame

17 Ver la evolucioacuten e

CUADERNOS DE ADMLI

- ~~~~-- _--shypraacutectica geneshy

ocal) Lo que decisiones

--=- s s que se toman

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1Ii=-----=

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cio) - os el Esshy

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entre

_~~ - o-os EEUU

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por ejemplo en la mayoriacutea de las reshyformas del sector puacuteblico Por ejemshyplo en la administracioacuten de justicia se tiende a tomar en consideracioacuten como fuente de derecho vaacutelido la jurisprushydencia y la costumbre en particular en materia de litigio comercial y de resoshylucioacuten de conflictos entre ciudadanos (ver el caso de las Casas de justicia en Colombia) Evidentemente estos eleshymentos son totalmente ajenos a la culshytura juriacutedica positivista dominante en Ameacuterica latina que considera (ba) que el derecho vaacutelido es uacutenicamente el derecho escrito del Estado

En consecuencia de manera geneshyrallas poliacuteticas puacuteblicas resultantes de la accioacuten del Estado tienden a la fragshymentacioacuten y a la particularizacioacuten Con ello se legitima una concepcioacuten del derecho casuiacutestica consuetudinaria y particularista que hace eacutenfasis en el procedimiento y autoriza la reaparishycioacuten de un localismo y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general Sin embargo este mayor respeto en lo formal significa a la postre una perdida de capacidad de control en lo sustancial los contenishydos materiales pasan a la determinashycioacuten de un orden global en donde las comunidades pequentildeas no tienen cashypacidad de influencia

De cierto modo se reinstala una nueva versioacuten del adagio divides y

reinaraacutes Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacioacuten y fragshymentacioacuten en los Estados nacioacuten 7 En fin el conjunto de estas transformashyciones constituye un paradigma de la accioacuten estatal muy diferente al que prevalecioacute durante gran parte del sishyglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado miacutenimo del sishygloXIX

4 Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aquiacute descrito debe tambieacuten ser evaluashydo en funcioacuten de los resultados obteshynidos en materia de justicia social y de igualdad material En este sentido se expresa a continuacioacuten algunas conshysideraciones valora tivas criacuteticas y preshyguntas en relacioacuten con el cambio de paradigma

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos indishyviduales que significan las concepcioshynes filosoacuteficas y juriacutedicas mencionashydas es de temer que en comunidades fragmentadas y poco organizadas shysociedad civil deacutebil- eacutestas concepcioshynes podriacutean convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales Orden que hemos calificado en otra parte como neo feudal (Roth 1996 F aria 2001) En efecto con estas concepciones la

contratacioacuten de mercenarios al igual que en los tiempos medievales Esta estrategia se desarrolla tambieacuten en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios

iJ Ver la evolucioacuten en curso en Bolivia

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 23

iexcl

nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

Al tiempo que se funcioacuten de pro Estado invierte mis el apoyo a las loacute=- ~

se pasa a una gober fundamenta siemp~e a las reglas formales _ cioacuten penal 19 bull De la (Bourdieu 1986 - de la fuerza Esa ter_ berse auacuten acelerada _ tados del 11 de se inicio de una gueTT3 mo La campantildea -guerras de Bush en_ representan los --= dramaacuteticos de esa I

El modelo e ce ser claro en esomiddot 1975 el nuacutemero de ~ tantes se mantuvo esshy1 por 1000 desde _ 1995 se incrementoacute ~ lar para llegar a m -

19 Sumando el nuacutem

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CUADERNOS DE AD~tl

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~-~Lido en una r-- del Estado

Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

poliacuteticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pe

cioacuten a la construcci ~ ~

de sociedad como e dernidad en su buacutes tad la igualdad la j cracia quede por ID ~ -

tado a la sola reaJ~ -tad econoacutemica si eacutes-_ -ceder a las otras pru=3I dernidad El papel un Estado o de un ~-~-

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Referencias B

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CUADERNOS DE ADMLl

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poliacuteticos o religiosos en la concepcioacuten de justicia inscrita en las acciones y las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

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CUADERNOS DE ADM INISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 27

cios internos a la nacioacuten abiertos a la uacuteltimos la adopcioacuten (forzada) de este paradigma significa con el argumenshyto de la modernizacioacuten renunciar a la posibilidad de proseguir con la consshytruccioacuten de un Estado y de una socieshydad de Bienestar basados en el modeshylo de crecimiento y desarrollo econoacuteshymico keynesiano

Esta crisis en el modelo de regulashycioacuten y su sustitucioacuten por el modelo neoliberal junto por el impacto proshyvocado por la implosioacuten del modelo de regulacioacuten sovieacutetico entre 1989 y 1991 tuvieron como efecto una vuelshyta de peacutendulo en el pensamiento juriacuteshydico la desregulacioacuten neo liberal proshyvocoacute la des-racionalizacioacuten del deshyrecho o como le expresa Arnaud (2000 159) con el neoliberalismo existe la pretensioacuten de restaurar una liacutenea de pensamiento poliacutetico y juriacuteshydico anti-racionalista En particular la globalizacioacuten neoliberal de los inshytercambios se traduce en una ampliashycioacuten de los espacios externos (intershynacional) sometidos a la loacutegica capishytalista la cual privilegia el contrato sobre la regla Esto favorecioacute entonshyces la expansioacuten de la concepcioacuten jushyriacutedica anglosajona prevaleciendo en el derecho de los negocios por su cashyraacutecter formal flexible y no sometido a un Estado para ocupar estos nuevos espacios abiertos a la regulacioacuten conshytractual Luego esta concepcioacuten se difundioacute tambieacuten en los nuevos espashy

competicioacuten a traveacutes de las privatizashyciones en particular en los sectores de la salud la educacioacuten las telecomunishycaciones los servicios puacuteblicos etc

Siguiendo los pasos de una intershypretacioacuten de inspiracioacuten weberiana Yves Dezalay (1993) al analizar la transnacionalizacioacuten contemporaacutenea de la economiacutea muestra como los lawyers anglosajones de hoy al servishycio de las grandes corporaciones mulshytinacionales logran imponer una vishysioacuten pragmaacutetica del derecho adaptashyda al caso concreto en las arenas de negociacioacuten internacional contribushyyendo asiacute a la creacioacuten de un corpus de reglas juriacutedicas praacutecticas de inspishyracioacuten anglosajona basado en la figushyra de contratos negociados entre los distintos actores formalmente iguales e independientes que logran ser conshysiderados como partes9 bull Es asiacute como el modelo norteamericano de producshycioacuten de las reglas tiende a moldear el surgimiento de un orden juriacutedico transshynacional made in USA en las institushyciones de (des )regulaciones de las reshylaciones transnacionales (ej OMC) Modelo que se encuentra opuesto al modelo continental de regulacioacuten bajo tutela del Estado

La externalizacioacuten de las regulashyciones econoacutemicas ha significado la peacuterdida de capacidad de regulacioacuten ejercida por los Estados Por lo tanto

La multiplicacioacuten de los tratados de libre comercio (ALCA TLC etc) corresponden a esa misma loacutegica de contratos entre Estados formalmente iguales

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 17

desde lo poliacutetico ante la ausencia de gobierno mundial se habla entonshyces de gobernance 10 es decir de una forma de direccioacuten o gestioacuten de la reshygulacioacuten compartida entre Estados y grandes corporaciones transnacionashyles El liderazgo asiacute ejercido en este proceso de globalizacioacuten por las emshypresas transnacionales con sus necesishydades comerciales muchas de ellas norteamericanas 11 favorece una visioacuten del derecho como un mero instrumenshyto para hacer prevalecer sus intereses en una negociacioacuten

El economicismo de las nuevas tecshynologiacuteas juriacutedicas impone por extenshysioacuten una cierta visioacuten del mundo que legitima la dominacioacuten de una racioshynalidad utilitarista o econoacutemica en las relaciones sociales y poliacuteticas (Dezashylay 1993 13) Y por viacutea de consecuenshycia en el disentildeo de las poliacuteticas puacuteblishycas De hecho los sistemas juriacutedicos nacionales o subnacionales se encuenshytran en un mercado competitivo en el cual las transnacionales hacen sus inshyversiones y en donde la reglamentashycioacuten aparece como un factor maacutes para realizar un caacutelculo de rentabilidad es decir de costo-beneficio Los Estados tienden entonces a adaptar su legislashycioacuten para quedar competitivos en el mercado normativo mediante la dismishy

nucioacuten de los costos de transaccioacuten sobre los cuales enfatiza la teoriacutea neshyoinstitucional las instituciones (en particular el Estado) tienen que adapshytarse a los intereses de los actores

En concreto significa las reduccioshynes en la imposicioacuten tributaria de las empresas y la creacioacuten de zonas espeshyciales praacutecticamente libres de imposishyciones para los capitalistas En el marshyco de la globalizacioacuten los sistemas juriacutedicos locales corresponden a la oferta de un marco regulatorio especiacuteshyfico que debe ajustarse viacutea la mano invisible del mercado a la demanda de las empresas

La globalizacioacuten implica entonces el desarrollo de un orden juriacutedico en gran parte independiente o liberado del orden poliacutetico un orden contracshytual ojJshore que se traduce por la preeminencia del derecho privado y de una restauracioacuten del formalismo jurisshyprudencial y de procedimiento garante de la seguridad juriacutedica que necesitan los negocios En la terminologiacutea de Weber se solicita a que se renuncie a introducir consideraciones de otro tipo que juriacutedico en las sentencias (o conshytratos) Este giro en la concepcioacuten doshyminante de la regulacioacuten social marca de esta manera el declive de un dereshycho puacuteblico sustancial y finalista que

10 Se define la gobernance como la suma de las diversas viacuteas a traveacutes de las cuales individuos e instituciones tanto en la esfera puacuteblica como en la esfera privada llevan sus asuntos comunes mediante una autoridad compartida (en Arnaud 2000 190)

11 En 1992 de los 500 conglomerados industriales maacutes importantes del mundo 161 son oriundos de los EEUU 128 del Japoacuten 40 del Reino Unido 32 de Alemania 30 de Francia 14 de Suecia (Revista Fortune en Faria 200180)

18 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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En otros teacutermir encuentra limitado Xi en su capacidad de noma de los conflic no puede ejercer sobre empresas que tablecerse en otro sivo El Estado esti poder de regulacioacuten _ empresas se sustraen _ __ lidad social con el

12 El Estado no im es concebido co

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CUADERNOS DE ADMIi 1S

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En lo interno el debilitamiento de la posicioacuten de los Estados conduce a un retraimiento de la poliacutetica como escenario para la resolucioacuten de los enfrentamientos entre grupos sociashyles 12 bull El Estado no se encuentra en una posicioacuten en la cual puede imponer una solucioacuten reglamentaria sustancial a los protagonistas de un conflicto de inteshyreacutes La empresa transnacional se aposhyya sobre contratos y tratados multilashyterales firmados por el propio Estashydo en el marco de la gobernanza y que eacuteste tiene que respetar so pena de sancioacuten internacional yo de delocalishyzacioacuten (chantaje al empleo)

En otros teacuterminos el Estado se encuentra limitado por la globalizacioacuten en su capacidad de regulacioacuten autoacuteshynoma de los conflictos sociales ya que no puede ejercer una presioacuten fuerte sobre empresas que amenazan con esshytablecerse en otro paiacutes maacutes comprenshysivo El Estado estaacute vaciado de su poder de regulacioacuten sustancial y las empresas se sustraen a su responsabishylidad social con el argumento de la

dura y acrecentada competitividad que ellas mismas promovieron

En el plano de la organizacioacuten poshyliacutetica institucional esta situacioacuten conshyduce a la aceptacioacuten y promocioacuten de una mayor descentralizacioacuten En el plano juriacutedico se traduce por la tenshydencia a favor de la desregulacioacuten y de una privatizacioacuten de los derechos y de los conflictos mediante el uso del contrato Este contexto autoriza y fashyvorece entonces la reaparicioacuten de un pluralismo juriacutedico simbolizado por los jueces de proximidad jueces de paz que tiende a ocupar los espacios abandonados por el Estado nacional De hecho se trata de una transposishycioacuten de las relaciones contractuales vigentes en el escenario supranacional al nivel interno o nacional

Esta situacioacuten conduce a la peneshytracioacuten en la estructura juriacutedica de toshydas las naciones de la culturajuriacutedica anglosajona maacutes precisamente de la concepcioacuten angloamericana del dereshycho de los negocios maacutes comprensishyva con los particularismos y las culshyturas 10cales13 reflejando asiacute el desashyrrollo de una forma difusa pero eficaz de imperialismo juriacutedico cultural La consecuencia sobre la estructura esta-

I~ El Estado no impone soluciones sino procedimientos o reglas de juego El Estado es concebido como primus inter partes (N Luhmann) posicioacuten que legitima la concepcioacuten sisteacutemica de considerar el sistema poliacutetico como un subsistema incapaz de regular la sociedad (Veacutease Roth 1995 1996)

1) La difusioacuten de la ensentildeanza del derecho mediante el meacutetodo del estudio de casos (case studies) tanto en Ameacuterica Latina como en Europa continental es sintomaacutetica del grado de penetracioacuten de la cultura juriacutedica angloamericana Inicialmente limitado al estrecho ciacuterculo de los especialistas del derecho de los negocios internacionales el case studies se difunde progresivamente al derecho privado y de alliacute a todos los

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALU Ndeg 34 ENERO DE 2006 19

tal se refleja en el desmonte general y progresivo del Estado de bienestar de tipo institucional (Escandinavia) o corporativista (Europa Ameacuterica Latishyna) a favor de una concepcioacuten angloshysajona y asistencialista minimalista en la provisioacuten del bienestar En otros teacutershyminos se puede hablar de una globalishyzacioacuten de la cultura y teacutecnicas juriacutedishycas angloamericanas de un imperiashylismo juriacutedico Y claramente es en las economiacuteas maacutes deacutebiles y dependienshytes que la penetracioacuten se hace maacutes proshyfunda como en Ameacuterica latina proshyvocando un cambio importante en la concepcioacuten tanto del Estado como mediante las poliacuteticas puacuteblicas de la justicia en una sociedad

Esta transformacioacuten del Estado no se sustenta solamente en una concepshycioacuten juriacutedica y una tendencia econoacuteshymica En este proceso le acompantildean tanto la filosofia poliacutetica contemporaacuteshynea como las nuevas tendencias en materia de gestioacuten puacuteblica ambas de origen angloamericana Se trata en particular de la filosofia poliacutetica libeshyral de John Rawls (1985 1995) de un lado y de la llamada Nueva Gestioacuten Puacuteblica (NGP) o New Public Manashygement (NPM) del otro (Barzeley 1998 Lane 2000 Osborne y Gaebler 1993)

En el campo de la filosofia poliacutetishyca estos uacuteltimos treinta antildeos han sido

dominados por el debate alrededor de la teoriacutea liberal de la justicia propuesshyta por Rawls Este autor desarrolla una filosofia que gira casi por completo en una interrogacioacutenjuridica alrededor de la nocioacuten de justicia En buena loacutegica liberal en esta reflexioacuten soacutelo tienen legitimidad los individuos considerashydos como independientes y sus prefeshyrencias o elecciones racionales Los conceptos colectivos como nacioacuten pueblo clase o comunidad no tienen cabida Sus conclusiones llevan a conshysiderar que para edificar una sociedad justa en el marco de una sociedad deshymocraacutetica y liberal lo maacutes prciso es abandonar el problema de la sustanshycia de la justicia para limitarse en deshyfinir procedimientos de decisioacuten forshymalmente justos Esta justicia de proshycedimiento se encuentra asiacute vaciada de contenido material que sea econoacutemishyco moral socioloacutegico poliacutetico u otro

Es una justicia sin sustancia La implementacioacuten de una poliacutetica justa conlleva entonces a que el Estado se limite a establecer procedimientos que permiten a los actores sociales negoshyciar libremente un contrato en conshydiciones de igualdad formal sin inteshyrrogarse sobre las condiciones sociashyles u otras que separan las partes (el velo de ignorancia)14

El Estado se limitaraacute a garantizar el contrato firmado entre las partes shy

campos del derecho El mismo fenoacutemeno estaacute en curso a traveacutes de los apetecidos Masters 01 Business Administration (MBA) destinados particularmente a los administradores puacuteblicos y a los economistas

14 El autor parte de premisas ideales la posicioacuten original que se basa en la apropiacioacuten

20 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

seguridad juridica- _ llevariacutea a cabo el mentacioacuten por los _~n--tl

En un cierto senti tal finalista es sus cho puacuteblico procemiddotltfmiddotq ticas puacuteblicas mar ciales y las institu cuales participan determinan conjunshyvos las modalidades cioacuten y los instrume una poliacutetica en unz - = neralmente descen la forma de un con

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CUADERNOS DE ADgtl l

ena loacutegica soacute lo tienen

seguridad juridica- y eventualmente llevariacutea a cabo el control de su impleshymentacioacuten por los actores encargados En un cierto sentido el derecho estashytal finalista es sustituido por un dereshycho puacuteblico procedimental y por poliacuteshyticas puacuteblicas marco Los actores soshyciales y las instituciones puacuteblicas las cuales participan como otro actor maacutes determinan conjuntamente los objetishyvos las modalidades de implementashycioacuten y los instrumentos de gestioacuten de una poliacutetica en una negociacioacuten geshyneralmente descentralizada que toma la forma de un contrato

La funcioacuten del derecho puacuteblico se limita a regular los procedimientos formales que deben seguir las partes involucradas (ej los teacuterminos de la licitacioacuten puacuteblica) La loacutegica de la efishyciencia econoacutemica de los intereses a corto plazo -una loacutegica de contadorshyva a imponerse en las relaciones entre las instituciones puacuteblicas y las organishyzaciones privadas

Por ejemplo la implementacioacuten de estos principios en el campo particushylar de la administracioacuten de justicia trae como consecuencia el reconocimienshyto del pluralismo en la expresioacuten de la justicia y permite por lo tanto el deshysarrollo de experiencias alternativas de administracioacuten de justicia diferenciashy

lista como comunitaria popular eacutetnishyca etc

De hecho el Estado no buscaraacute impartir o imponer una concepcioacuten de justicia en particular sino implemenshytar una poliacutetica puacuteblica de justicia que estableceraacute procedimientos maacutes que contenidos permitiendo asiacute la existenshycia de un cierto pluralismo en la conshycepcioacuten de la justicia En un contexto global dominado por un pensamiento de contador (Hufty 1998) la prueba de la validez empiacuterica de una concepshycioacuten de una poliacutetica puacuteblica especiacutefishyca seraacute determinada no por su fin material sino principalmente por inshydicadores de eficiencia (relacioacuten cosshyto-beneficio)

Con esto la accioacuten poliacutetico admishynistrativa deberaacute corresponder a nueshyvos principios en materia de disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas El modelo burocraacutetico ideal tiacutepico construido por Max Weber no permishyte responder a estas nuevas concepcioshynes de la accioacuten puacuteblica La Nueva Gestioacuten Puacuteblica se constituyoacute como un modelo sustitutivo de la administrashycioacuten puacuteblica burocraacutetica del Estado de Bienestar En particular este nuevo modelo hace eacutenfasis en los siguientes elementos considerados como centrashyles los principios de eficiencia ecoshy

--~ - -apetecidos

-ente a los

apropiacioacuten

por los individuos de la concepcioacuten occidental de libertad e igualdad y de una situacioacuten de escasez moderada para fundamentar su construccioacuten filosoacutefica En la realidad la ausencia de estas premisas dejan que la implementacioacuten de poliacuteticas inspiradas en estas concepciones no permitan avanzar hacia una sociedad maacutes justa tal como le plantea el autor El efecto es maacutes bien inverso

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 21

noacutemica de descentralizacioacuten de seshyparacioacuten entre poliacutetica y administrashycioacuten de establecimiento de contratos de gestioacuten y de una orientacioacuten hacia los resultados y la satisfaccioacuten del cliente (teacutermino que sustituye eacutel de ciudadano o usuario) En teoriacutea esta privatizacioacuten de la administracioacuten deshyberiacutea quedar bajo el control de los ciushydadanos mediante la introduccioacuten de mecanismos de control social como la rendicioacuten de cuentas (accountability) y la participacioacuten (veeduriacuteas particishypacioacuten en los procesos de elaboracioacuten de planes y presupuestos) La aplicashycioacuten de estos principios conduce en establecer la primaciacutea del control fishynanciero y de la loacutegica del sector priacuteshyvado en la toma de decisiones y para la evaluacioacuten de las poliacuteticas de la medicioacuten mediante indicadores cuanshytitativos y cualitativos de resultados a corto plazo Lo que significa un trasshylado de poder a favor de los gerentes a costa de los profesionales de la rama 1s (Urio en Hufty 1998111-112)

Por su parte la separacioacuten entre poliacutetica y administracioacuten sirve ahora como instrumento de legitimacioacuten para la contractualizacioacuten de la ejecucioacuten administrativa con el sector priacutevado o parapuacuteblico (ongs) En cuanto al conshy

trol ciudadano en la praacutectica geneshyralmente se limita a experiencias a nishyvel local (democracia local) Lo que deja la formulacioacuten y las decisiones poliacuteticas importantes las que se toman a nivel nacional e internacional por fuera del control popular (ejemplos los acuerdos de libre comercio)

En teacutenninos ideales tiacutepicos el Esshytado delega por ejemplo la adminisshytracioacuten de la justicia a un gerente quien de manera autoacutenoma contrata operadores de justicia (abogados conshyciliadores jueces de paz etc) para resolver los conflictos dentro de su jurisdiccioacuten El desempentildeo del gerenshyte se evaluacutea en funcioacuten de indicadores como por ejemplo el nuacutemero de cashysos resueltos por operador la evolushycioacuten del nuacutemero de delitos el costo por juicio etc y comparado puesto en competicioacuten con el desempentildeo en otras jurisdicciones Tal evaluacioacuten determinaraacute luego el presupuesto otorshygado para la administracioacuten de justishycia en lajuriacutesdiccioacuten yo la reconducshycioacuten del gerente en el cargo Esta tenshydencia hacia una administracioacuten geshyrenciada es ya visible en gran parte de las prestaciones de servicios sociashyles 16 bull La penetracioacuten de estas concepshyciones en Ameacuterica latina se observa

15 El esquema es igualmente vaacutelido en los sectores de salud y de educacioacuten entre otros en los cuales la funcioacuten de gerencia toma maacutes peso que la de los profesionales del sector

16 Los eventos relativos al maltrato y a la tortura de los presos detenidos por los EEUU en Irak y Guantaacutenamo parcialmente a cargo de contratistas muestran que esa loacutegica penetra incluso el nuacutecleo central de las funciones estatales la funcioacuten militar Parece que estamos viviendo un proceso creciente de privatizacioacuten de la guerra con la

22 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

por ejemplo en la

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rallas poliacuteticas puacutebli la accioacuten del Estado mentacioacuten y a la parti ello se legitima una _ -derecho casuiacutestica e -particularista que h_-e procedimiento y au -cioacuten de un locali ~ respeto a la diversida en general Sin em respeto en lo form~ _ postre una perdida ~ _ shycontrol en lo sust dos materiales pasaiexcl _ cioacuten de un orden glo comunidades pequefS shypacidad de influenci3

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CUADERNOS DE ADMLI

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por ejemplo en la mayoriacutea de las reshyformas del sector puacuteblico Por ejemshyplo en la administracioacuten de justicia se tiende a tomar en consideracioacuten como fuente de derecho vaacutelido la jurisprushydencia y la costumbre en particular en materia de litigio comercial y de resoshylucioacuten de conflictos entre ciudadanos (ver el caso de las Casas de justicia en Colombia) Evidentemente estos eleshymentos son totalmente ajenos a la culshytura juriacutedica positivista dominante en Ameacuterica latina que considera (ba) que el derecho vaacutelido es uacutenicamente el derecho escrito del Estado

En consecuencia de manera geneshyrallas poliacuteticas puacuteblicas resultantes de la accioacuten del Estado tienden a la fragshymentacioacuten y a la particularizacioacuten Con ello se legitima una concepcioacuten del derecho casuiacutestica consuetudinaria y particularista que hace eacutenfasis en el procedimiento y autoriza la reaparishycioacuten de un localismo y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general Sin embargo este mayor respeto en lo formal significa a la postre una perdida de capacidad de control en lo sustancial los contenishydos materiales pasan a la determinashycioacuten de un orden global en donde las comunidades pequentildeas no tienen cashypacidad de influencia

De cierto modo se reinstala una nueva versioacuten del adagio divides y

reinaraacutes Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacioacuten y fragshymentacioacuten en los Estados nacioacuten 7 En fin el conjunto de estas transformashyciones constituye un paradigma de la accioacuten estatal muy diferente al que prevalecioacute durante gran parte del sishyglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado miacutenimo del sishygloXIX

4 Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aquiacute descrito debe tambieacuten ser evaluashydo en funcioacuten de los resultados obteshynidos en materia de justicia social y de igualdad material En este sentido se expresa a continuacioacuten algunas conshysideraciones valora tivas criacuteticas y preshyguntas en relacioacuten con el cambio de paradigma

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos indishyviduales que significan las concepcioshynes filosoacuteficas y juriacutedicas mencionashydas es de temer que en comunidades fragmentadas y poco organizadas shysociedad civil deacutebil- eacutestas concepcioshynes podriacutean convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales Orden que hemos calificado en otra parte como neo feudal (Roth 1996 F aria 2001) En efecto con estas concepciones la

contratacioacuten de mercenarios al igual que en los tiempos medievales Esta estrategia se desarrolla tambieacuten en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios

iJ Ver la evolucioacuten en curso en Bolivia

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 23

iexcl

nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

Al tiempo que se funcioacuten de pro Estado invierte mis el apoyo a las loacute=- ~

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El modelo e ce ser claro en esomiddot 1975 el nuacutemero de ~ tantes se mantuvo esshy1 por 1000 desde _ 1995 se incrementoacute ~ lar para llegar a m -

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CUADERNOS DE AD~tl

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Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

poliacuteticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las poliacuteticas puacuteblicas

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cioacuten a la construcci ~ ~

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CUADERNOS DE ADMLl

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poliacuteticos o religiosos en la concepcioacuten de justicia inscrita en las acciones y las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

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CUADERNOS DE ADM INISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 27

desde lo poliacutetico ante la ausencia de gobierno mundial se habla entonshyces de gobernance 10 es decir de una forma de direccioacuten o gestioacuten de la reshygulacioacuten compartida entre Estados y grandes corporaciones transnacionashyles El liderazgo asiacute ejercido en este proceso de globalizacioacuten por las emshypresas transnacionales con sus necesishydades comerciales muchas de ellas norteamericanas 11 favorece una visioacuten del derecho como un mero instrumenshyto para hacer prevalecer sus intereses en una negociacioacuten

El economicismo de las nuevas tecshynologiacuteas juriacutedicas impone por extenshysioacuten una cierta visioacuten del mundo que legitima la dominacioacuten de una racioshynalidad utilitarista o econoacutemica en las relaciones sociales y poliacuteticas (Dezashylay 1993 13) Y por viacutea de consecuenshycia en el disentildeo de las poliacuteticas puacuteblishycas De hecho los sistemas juriacutedicos nacionales o subnacionales se encuenshytran en un mercado competitivo en el cual las transnacionales hacen sus inshyversiones y en donde la reglamentashycioacuten aparece como un factor maacutes para realizar un caacutelculo de rentabilidad es decir de costo-beneficio Los Estados tienden entonces a adaptar su legislashycioacuten para quedar competitivos en el mercado normativo mediante la dismishy

nucioacuten de los costos de transaccioacuten sobre los cuales enfatiza la teoriacutea neshyoinstitucional las instituciones (en particular el Estado) tienen que adapshytarse a los intereses de los actores

En concreto significa las reduccioshynes en la imposicioacuten tributaria de las empresas y la creacioacuten de zonas espeshyciales praacutecticamente libres de imposishyciones para los capitalistas En el marshyco de la globalizacioacuten los sistemas juriacutedicos locales corresponden a la oferta de un marco regulatorio especiacuteshyfico que debe ajustarse viacutea la mano invisible del mercado a la demanda de las empresas

La globalizacioacuten implica entonces el desarrollo de un orden juriacutedico en gran parte independiente o liberado del orden poliacutetico un orden contracshytual ojJshore que se traduce por la preeminencia del derecho privado y de una restauracioacuten del formalismo jurisshyprudencial y de procedimiento garante de la seguridad juriacutedica que necesitan los negocios En la terminologiacutea de Weber se solicita a que se renuncie a introducir consideraciones de otro tipo que juriacutedico en las sentencias (o conshytratos) Este giro en la concepcioacuten doshyminante de la regulacioacuten social marca de esta manera el declive de un dereshycho puacuteblico sustancial y finalista que

10 Se define la gobernance como la suma de las diversas viacuteas a traveacutes de las cuales individuos e instituciones tanto en la esfera puacuteblica como en la esfera privada llevan sus asuntos comunes mediante una autoridad compartida (en Arnaud 2000 190)

11 En 1992 de los 500 conglomerados industriales maacutes importantes del mundo 161 son oriundos de los EEUU 128 del Japoacuten 40 del Reino Unido 32 de Alemania 30 de Francia 14 de Suecia (Revista Fortune en Faria 200180)

18 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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En otros teacutermir encuentra limitado Xi en su capacidad de noma de los conflic no puede ejercer sobre empresas que tablecerse en otro sivo El Estado esti poder de regulacioacuten _ empresas se sustraen _ __ lidad social con el

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CUADERNOS DE ADMIi 1S

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respondiacutea a una concepcioacuten de la j usshyticia que tomaba en consideracioacuten como lo deciacutea Weber elementos soshycioloacutegicos eacuteticos o econoacutemicos

En lo interno el debilitamiento de la posicioacuten de los Estados conduce a un retraimiento de la poliacutetica como escenario para la resolucioacuten de los enfrentamientos entre grupos sociashyles 12 bull El Estado no se encuentra en una posicioacuten en la cual puede imponer una solucioacuten reglamentaria sustancial a los protagonistas de un conflicto de inteshyreacutes La empresa transnacional se aposhyya sobre contratos y tratados multilashyterales firmados por el propio Estashydo en el marco de la gobernanza y que eacuteste tiene que respetar so pena de sancioacuten internacional yo de delocalishyzacioacuten (chantaje al empleo)

En otros teacuterminos el Estado se encuentra limitado por la globalizacioacuten en su capacidad de regulacioacuten autoacuteshynoma de los conflictos sociales ya que no puede ejercer una presioacuten fuerte sobre empresas que amenazan con esshytablecerse en otro paiacutes maacutes comprenshysivo El Estado estaacute vaciado de su poder de regulacioacuten sustancial y las empresas se sustraen a su responsabishylidad social con el argumento de la

dura y acrecentada competitividad que ellas mismas promovieron

En el plano de la organizacioacuten poshyliacutetica institucional esta situacioacuten conshyduce a la aceptacioacuten y promocioacuten de una mayor descentralizacioacuten En el plano juriacutedico se traduce por la tenshydencia a favor de la desregulacioacuten y de una privatizacioacuten de los derechos y de los conflictos mediante el uso del contrato Este contexto autoriza y fashyvorece entonces la reaparicioacuten de un pluralismo juriacutedico simbolizado por los jueces de proximidad jueces de paz que tiende a ocupar los espacios abandonados por el Estado nacional De hecho se trata de una transposishycioacuten de las relaciones contractuales vigentes en el escenario supranacional al nivel interno o nacional

Esta situacioacuten conduce a la peneshytracioacuten en la estructura juriacutedica de toshydas las naciones de la culturajuriacutedica anglosajona maacutes precisamente de la concepcioacuten angloamericana del dereshycho de los negocios maacutes comprensishyva con los particularismos y las culshyturas 10cales13 reflejando asiacute el desashyrrollo de una forma difusa pero eficaz de imperialismo juriacutedico cultural La consecuencia sobre la estructura esta-

I~ El Estado no impone soluciones sino procedimientos o reglas de juego El Estado es concebido como primus inter partes (N Luhmann) posicioacuten que legitima la concepcioacuten sisteacutemica de considerar el sistema poliacutetico como un subsistema incapaz de regular la sociedad (Veacutease Roth 1995 1996)

1) La difusioacuten de la ensentildeanza del derecho mediante el meacutetodo del estudio de casos (case studies) tanto en Ameacuterica Latina como en Europa continental es sintomaacutetica del grado de penetracioacuten de la cultura juriacutedica angloamericana Inicialmente limitado al estrecho ciacuterculo de los especialistas del derecho de los negocios internacionales el case studies se difunde progresivamente al derecho privado y de alliacute a todos los

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALU Ndeg 34 ENERO DE 2006 19

tal se refleja en el desmonte general y progresivo del Estado de bienestar de tipo institucional (Escandinavia) o corporativista (Europa Ameacuterica Latishyna) a favor de una concepcioacuten angloshysajona y asistencialista minimalista en la provisioacuten del bienestar En otros teacutershyminos se puede hablar de una globalishyzacioacuten de la cultura y teacutecnicas juriacutedishycas angloamericanas de un imperiashylismo juriacutedico Y claramente es en las economiacuteas maacutes deacutebiles y dependienshytes que la penetracioacuten se hace maacutes proshyfunda como en Ameacuterica latina proshyvocando un cambio importante en la concepcioacuten tanto del Estado como mediante las poliacuteticas puacuteblicas de la justicia en una sociedad

Esta transformacioacuten del Estado no se sustenta solamente en una concepshycioacuten juriacutedica y una tendencia econoacuteshymica En este proceso le acompantildean tanto la filosofia poliacutetica contemporaacuteshynea como las nuevas tendencias en materia de gestioacuten puacuteblica ambas de origen angloamericana Se trata en particular de la filosofia poliacutetica libeshyral de John Rawls (1985 1995) de un lado y de la llamada Nueva Gestioacuten Puacuteblica (NGP) o New Public Manashygement (NPM) del otro (Barzeley 1998 Lane 2000 Osborne y Gaebler 1993)

En el campo de la filosofia poliacutetishyca estos uacuteltimos treinta antildeos han sido

dominados por el debate alrededor de la teoriacutea liberal de la justicia propuesshyta por Rawls Este autor desarrolla una filosofia que gira casi por completo en una interrogacioacutenjuridica alrededor de la nocioacuten de justicia En buena loacutegica liberal en esta reflexioacuten soacutelo tienen legitimidad los individuos considerashydos como independientes y sus prefeshyrencias o elecciones racionales Los conceptos colectivos como nacioacuten pueblo clase o comunidad no tienen cabida Sus conclusiones llevan a conshysiderar que para edificar una sociedad justa en el marco de una sociedad deshymocraacutetica y liberal lo maacutes prciso es abandonar el problema de la sustanshycia de la justicia para limitarse en deshyfinir procedimientos de decisioacuten forshymalmente justos Esta justicia de proshycedimiento se encuentra asiacute vaciada de contenido material que sea econoacutemishyco moral socioloacutegico poliacutetico u otro

Es una justicia sin sustancia La implementacioacuten de una poliacutetica justa conlleva entonces a que el Estado se limite a establecer procedimientos que permiten a los actores sociales negoshyciar libremente un contrato en conshydiciones de igualdad formal sin inteshyrrogarse sobre las condiciones sociashyles u otras que separan las partes (el velo de ignorancia)14

El Estado se limitaraacute a garantizar el contrato firmado entre las partes shy

campos del derecho El mismo fenoacutemeno estaacute en curso a traveacutes de los apetecidos Masters 01 Business Administration (MBA) destinados particularmente a los administradores puacuteblicos y a los economistas

14 El autor parte de premisas ideales la posicioacuten original que se basa en la apropiacioacuten

20 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

seguridad juridica- _ llevariacutea a cabo el mentacioacuten por los _~n--tl

En un cierto senti tal finalista es sus cho puacuteblico procemiddotltfmiddotq ticas puacuteblicas mar ciales y las institu cuales participan determinan conjunshyvos las modalidades cioacuten y los instrume una poliacutetica en unz - = neralmente descen la forma de un con

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CUADERNOS DE ADgtl l

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seguridad juridica- y eventualmente llevariacutea a cabo el control de su impleshymentacioacuten por los actores encargados En un cierto sentido el derecho estashytal finalista es sustituido por un dereshycho puacuteblico procedimental y por poliacuteshyticas puacuteblicas marco Los actores soshyciales y las instituciones puacuteblicas las cuales participan como otro actor maacutes determinan conjuntamente los objetishyvos las modalidades de implementashycioacuten y los instrumentos de gestioacuten de una poliacutetica en una negociacioacuten geshyneralmente descentralizada que toma la forma de un contrato

La funcioacuten del derecho puacuteblico se limita a regular los procedimientos formales que deben seguir las partes involucradas (ej los teacuterminos de la licitacioacuten puacuteblica) La loacutegica de la efishyciencia econoacutemica de los intereses a corto plazo -una loacutegica de contadorshyva a imponerse en las relaciones entre las instituciones puacuteblicas y las organishyzaciones privadas

Por ejemplo la implementacioacuten de estos principios en el campo particushylar de la administracioacuten de justicia trae como consecuencia el reconocimienshyto del pluralismo en la expresioacuten de la justicia y permite por lo tanto el deshysarrollo de experiencias alternativas de administracioacuten de justicia diferenciashy

lista como comunitaria popular eacutetnishyca etc

De hecho el Estado no buscaraacute impartir o imponer una concepcioacuten de justicia en particular sino implemenshytar una poliacutetica puacuteblica de justicia que estableceraacute procedimientos maacutes que contenidos permitiendo asiacute la existenshycia de un cierto pluralismo en la conshycepcioacuten de la justicia En un contexto global dominado por un pensamiento de contador (Hufty 1998) la prueba de la validez empiacuterica de una concepshycioacuten de una poliacutetica puacuteblica especiacutefishyca seraacute determinada no por su fin material sino principalmente por inshydicadores de eficiencia (relacioacuten cosshyto-beneficio)

Con esto la accioacuten poliacutetico admishynistrativa deberaacute corresponder a nueshyvos principios en materia de disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas El modelo burocraacutetico ideal tiacutepico construido por Max Weber no permishyte responder a estas nuevas concepcioshynes de la accioacuten puacuteblica La Nueva Gestioacuten Puacuteblica se constituyoacute como un modelo sustitutivo de la administrashycioacuten puacuteblica burocraacutetica del Estado de Bienestar En particular este nuevo modelo hace eacutenfasis en los siguientes elementos considerados como centrashyles los principios de eficiencia ecoshy

--~ - -apetecidos

-ente a los

apropiacioacuten

por los individuos de la concepcioacuten occidental de libertad e igualdad y de una situacioacuten de escasez moderada para fundamentar su construccioacuten filosoacutefica En la realidad la ausencia de estas premisas dejan que la implementacioacuten de poliacuteticas inspiradas en estas concepciones no permitan avanzar hacia una sociedad maacutes justa tal como le plantea el autor El efecto es maacutes bien inverso

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 21

noacutemica de descentralizacioacuten de seshyparacioacuten entre poliacutetica y administrashycioacuten de establecimiento de contratos de gestioacuten y de una orientacioacuten hacia los resultados y la satisfaccioacuten del cliente (teacutermino que sustituye eacutel de ciudadano o usuario) En teoriacutea esta privatizacioacuten de la administracioacuten deshyberiacutea quedar bajo el control de los ciushydadanos mediante la introduccioacuten de mecanismos de control social como la rendicioacuten de cuentas (accountability) y la participacioacuten (veeduriacuteas particishypacioacuten en los procesos de elaboracioacuten de planes y presupuestos) La aplicashycioacuten de estos principios conduce en establecer la primaciacutea del control fishynanciero y de la loacutegica del sector priacuteshyvado en la toma de decisiones y para la evaluacioacuten de las poliacuteticas de la medicioacuten mediante indicadores cuanshytitativos y cualitativos de resultados a corto plazo Lo que significa un trasshylado de poder a favor de los gerentes a costa de los profesionales de la rama 1s (Urio en Hufty 1998111-112)

Por su parte la separacioacuten entre poliacutetica y administracioacuten sirve ahora como instrumento de legitimacioacuten para la contractualizacioacuten de la ejecucioacuten administrativa con el sector priacutevado o parapuacuteblico (ongs) En cuanto al conshy

trol ciudadano en la praacutectica geneshyralmente se limita a experiencias a nishyvel local (democracia local) Lo que deja la formulacioacuten y las decisiones poliacuteticas importantes las que se toman a nivel nacional e internacional por fuera del control popular (ejemplos los acuerdos de libre comercio)

En teacutenninos ideales tiacutepicos el Esshytado delega por ejemplo la adminisshytracioacuten de la justicia a un gerente quien de manera autoacutenoma contrata operadores de justicia (abogados conshyciliadores jueces de paz etc) para resolver los conflictos dentro de su jurisdiccioacuten El desempentildeo del gerenshyte se evaluacutea en funcioacuten de indicadores como por ejemplo el nuacutemero de cashysos resueltos por operador la evolushycioacuten del nuacutemero de delitos el costo por juicio etc y comparado puesto en competicioacuten con el desempentildeo en otras jurisdicciones Tal evaluacioacuten determinaraacute luego el presupuesto otorshygado para la administracioacuten de justishycia en lajuriacutesdiccioacuten yo la reconducshycioacuten del gerente en el cargo Esta tenshydencia hacia una administracioacuten geshyrenciada es ya visible en gran parte de las prestaciones de servicios sociashyles 16 bull La penetracioacuten de estas concepshyciones en Ameacuterica latina se observa

15 El esquema es igualmente vaacutelido en los sectores de salud y de educacioacuten entre otros en los cuales la funcioacuten de gerencia toma maacutes peso que la de los profesionales del sector

16 Los eventos relativos al maltrato y a la tortura de los presos detenidos por los EEUU en Irak y Guantaacutenamo parcialmente a cargo de contratistas muestran que esa loacutegica penetra incluso el nuacutecleo central de las funciones estatales la funcioacuten militar Parece que estamos viviendo un proceso creciente de privatizacioacuten de la guerra con la

22 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

por ejemplo en la

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rallas poliacuteticas puacutebli la accioacuten del Estado mentacioacuten y a la parti ello se legitima una _ -derecho casuiacutestica e -particularista que h_-e procedimiento y au -cioacuten de un locali ~ respeto a la diversida en general Sin em respeto en lo form~ _ postre una perdida ~ _ shycontrol en lo sust dos materiales pasaiexcl _ cioacuten de un orden glo comunidades pequefS shypacidad de influenci3

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CUADERNOS DE ADMLI

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por ejemplo en la mayoriacutea de las reshyformas del sector puacuteblico Por ejemshyplo en la administracioacuten de justicia se tiende a tomar en consideracioacuten como fuente de derecho vaacutelido la jurisprushydencia y la costumbre en particular en materia de litigio comercial y de resoshylucioacuten de conflictos entre ciudadanos (ver el caso de las Casas de justicia en Colombia) Evidentemente estos eleshymentos son totalmente ajenos a la culshytura juriacutedica positivista dominante en Ameacuterica latina que considera (ba) que el derecho vaacutelido es uacutenicamente el derecho escrito del Estado

En consecuencia de manera geneshyrallas poliacuteticas puacuteblicas resultantes de la accioacuten del Estado tienden a la fragshymentacioacuten y a la particularizacioacuten Con ello se legitima una concepcioacuten del derecho casuiacutestica consuetudinaria y particularista que hace eacutenfasis en el procedimiento y autoriza la reaparishycioacuten de un localismo y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general Sin embargo este mayor respeto en lo formal significa a la postre una perdida de capacidad de control en lo sustancial los contenishydos materiales pasan a la determinashycioacuten de un orden global en donde las comunidades pequentildeas no tienen cashypacidad de influencia

De cierto modo se reinstala una nueva versioacuten del adagio divides y

reinaraacutes Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacioacuten y fragshymentacioacuten en los Estados nacioacuten 7 En fin el conjunto de estas transformashyciones constituye un paradigma de la accioacuten estatal muy diferente al que prevalecioacute durante gran parte del sishyglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado miacutenimo del sishygloXIX

4 Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aquiacute descrito debe tambieacuten ser evaluashydo en funcioacuten de los resultados obteshynidos en materia de justicia social y de igualdad material En este sentido se expresa a continuacioacuten algunas conshysideraciones valora tivas criacuteticas y preshyguntas en relacioacuten con el cambio de paradigma

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos indishyviduales que significan las concepcioshynes filosoacuteficas y juriacutedicas mencionashydas es de temer que en comunidades fragmentadas y poco organizadas shysociedad civil deacutebil- eacutestas concepcioshynes podriacutean convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales Orden que hemos calificado en otra parte como neo feudal (Roth 1996 F aria 2001) En efecto con estas concepciones la

contratacioacuten de mercenarios al igual que en los tiempos medievales Esta estrategia se desarrolla tambieacuten en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios

iJ Ver la evolucioacuten en curso en Bolivia

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 23

iexcl

nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

Al tiempo que se funcioacuten de pro Estado invierte mis el apoyo a las loacute=- ~

se pasa a una gober fundamenta siemp~e a las reglas formales _ cioacuten penal 19 bull De la (Bourdieu 1986 - de la fuerza Esa ter_ berse auacuten acelerada _ tados del 11 de se inicio de una gueTT3 mo La campantildea -guerras de Bush en_ representan los --= dramaacuteticos de esa I

El modelo e ce ser claro en esomiddot 1975 el nuacutemero de ~ tantes se mantuvo esshy1 por 1000 desde _ 1995 se incrementoacute ~ lar para llegar a m -

19 Sumando el nuacutem

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Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

poliacuteticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las poliacuteticas puacuteblicas

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de sociedad como e dernidad en su buacutes tad la igualdad la j cracia quede por ID ~ -

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neacuteo-liberalisme dune voie uniq Octubre pp 20-3

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CUADERNOS DE ADMLl

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poliacuteticos o religiosos en la concepcioacuten de justicia inscrita en las acciones y las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

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CUADERNOS DE ADM INISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 27

- instituciones (en tienen que adapshy

___5 e los actores

c- de zonas espeshyI~_-~ -~res de imposishy

5~ En el marshy

respondiacutea a una concepcioacuten de la j usshyticia que tomaba en consideracioacuten como lo deciacutea Weber elementos soshycioloacutegicos eacuteticos o econoacutemicos

En lo interno el debilitamiento de la posicioacuten de los Estados conduce a un retraimiento de la poliacutetica como escenario para la resolucioacuten de los enfrentamientos entre grupos sociashyles 12 bull El Estado no se encuentra en una posicioacuten en la cual puede imponer una solucioacuten reglamentaria sustancial a los protagonistas de un conflicto de inteshyreacutes La empresa transnacional se aposhyya sobre contratos y tratados multilashyterales firmados por el propio Estashydo en el marco de la gobernanza y que eacuteste tiene que respetar so pena de sancioacuten internacional yo de delocalishyzacioacuten (chantaje al empleo)

En otros teacuterminos el Estado se encuentra limitado por la globalizacioacuten en su capacidad de regulacioacuten autoacuteshynoma de los conflictos sociales ya que no puede ejercer una presioacuten fuerte sobre empresas que amenazan con esshytablecerse en otro paiacutes maacutes comprenshysivo El Estado estaacute vaciado de su poder de regulacioacuten sustancial y las empresas se sustraen a su responsabishylidad social con el argumento de la

dura y acrecentada competitividad que ellas mismas promovieron

En el plano de la organizacioacuten poshyliacutetica institucional esta situacioacuten conshyduce a la aceptacioacuten y promocioacuten de una mayor descentralizacioacuten En el plano juriacutedico se traduce por la tenshydencia a favor de la desregulacioacuten y de una privatizacioacuten de los derechos y de los conflictos mediante el uso del contrato Este contexto autoriza y fashyvorece entonces la reaparicioacuten de un pluralismo juriacutedico simbolizado por los jueces de proximidad jueces de paz que tiende a ocupar los espacios abandonados por el Estado nacional De hecho se trata de una transposishycioacuten de las relaciones contractuales vigentes en el escenario supranacional al nivel interno o nacional

Esta situacioacuten conduce a la peneshytracioacuten en la estructura juriacutedica de toshydas las naciones de la culturajuriacutedica anglosajona maacutes precisamente de la concepcioacuten angloamericana del dereshycho de los negocios maacutes comprensishyva con los particularismos y las culshyturas 10cales13 reflejando asiacute el desashyrrollo de una forma difusa pero eficaz de imperialismo juriacutedico cultural La consecuencia sobre la estructura esta-

I~ El Estado no impone soluciones sino procedimientos o reglas de juego El Estado es concebido como primus inter partes (N Luhmann) posicioacuten que legitima la concepcioacuten sisteacutemica de considerar el sistema poliacutetico como un subsistema incapaz de regular la sociedad (Veacutease Roth 1995 1996)

1) La difusioacuten de la ensentildeanza del derecho mediante el meacutetodo del estudio de casos (case studies) tanto en Ameacuterica Latina como en Europa continental es sintomaacutetica del grado de penetracioacuten de la cultura juriacutedica angloamericana Inicialmente limitado al estrecho ciacuterculo de los especialistas del derecho de los negocios internacionales el case studies se difunde progresivamente al derecho privado y de alliacute a todos los

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALU Ndeg 34 ENERO DE 2006 19

tal se refleja en el desmonte general y progresivo del Estado de bienestar de tipo institucional (Escandinavia) o corporativista (Europa Ameacuterica Latishyna) a favor de una concepcioacuten angloshysajona y asistencialista minimalista en la provisioacuten del bienestar En otros teacutershyminos se puede hablar de una globalishyzacioacuten de la cultura y teacutecnicas juriacutedishycas angloamericanas de un imperiashylismo juriacutedico Y claramente es en las economiacuteas maacutes deacutebiles y dependienshytes que la penetracioacuten se hace maacutes proshyfunda como en Ameacuterica latina proshyvocando un cambio importante en la concepcioacuten tanto del Estado como mediante las poliacuteticas puacuteblicas de la justicia en una sociedad

Esta transformacioacuten del Estado no se sustenta solamente en una concepshycioacuten juriacutedica y una tendencia econoacuteshymica En este proceso le acompantildean tanto la filosofia poliacutetica contemporaacuteshynea como las nuevas tendencias en materia de gestioacuten puacuteblica ambas de origen angloamericana Se trata en particular de la filosofia poliacutetica libeshyral de John Rawls (1985 1995) de un lado y de la llamada Nueva Gestioacuten Puacuteblica (NGP) o New Public Manashygement (NPM) del otro (Barzeley 1998 Lane 2000 Osborne y Gaebler 1993)

En el campo de la filosofia poliacutetishyca estos uacuteltimos treinta antildeos han sido

dominados por el debate alrededor de la teoriacutea liberal de la justicia propuesshyta por Rawls Este autor desarrolla una filosofia que gira casi por completo en una interrogacioacutenjuridica alrededor de la nocioacuten de justicia En buena loacutegica liberal en esta reflexioacuten soacutelo tienen legitimidad los individuos considerashydos como independientes y sus prefeshyrencias o elecciones racionales Los conceptos colectivos como nacioacuten pueblo clase o comunidad no tienen cabida Sus conclusiones llevan a conshysiderar que para edificar una sociedad justa en el marco de una sociedad deshymocraacutetica y liberal lo maacutes prciso es abandonar el problema de la sustanshycia de la justicia para limitarse en deshyfinir procedimientos de decisioacuten forshymalmente justos Esta justicia de proshycedimiento se encuentra asiacute vaciada de contenido material que sea econoacutemishyco moral socioloacutegico poliacutetico u otro

Es una justicia sin sustancia La implementacioacuten de una poliacutetica justa conlleva entonces a que el Estado se limite a establecer procedimientos que permiten a los actores sociales negoshyciar libremente un contrato en conshydiciones de igualdad formal sin inteshyrrogarse sobre las condiciones sociashyles u otras que separan las partes (el velo de ignorancia)14

El Estado se limitaraacute a garantizar el contrato firmado entre las partes shy

campos del derecho El mismo fenoacutemeno estaacute en curso a traveacutes de los apetecidos Masters 01 Business Administration (MBA) destinados particularmente a los administradores puacuteblicos y a los economistas

14 El autor parte de premisas ideales la posicioacuten original que se basa en la apropiacioacuten

20 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

seguridad juridica- _ llevariacutea a cabo el mentacioacuten por los _~n--tl

En un cierto senti tal finalista es sus cho puacuteblico procemiddotltfmiddotq ticas puacuteblicas mar ciales y las institu cuales participan determinan conjunshyvos las modalidades cioacuten y los instrume una poliacutetica en unz - = neralmente descen la forma de un con

limita a regular lo formales que debe - = involucradas (ej licitacioacuten puacuteblica ~

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justicia y permite sarrollo de experien administracioacuten de j~

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estas concepciones - _ plantea el autor E

CUADERNOS DE ADgtl l

ena loacutegica soacute lo tienen

seguridad juridica- y eventualmente llevariacutea a cabo el control de su impleshymentacioacuten por los actores encargados En un cierto sentido el derecho estashytal finalista es sustituido por un dereshycho puacuteblico procedimental y por poliacuteshyticas puacuteblicas marco Los actores soshyciales y las instituciones puacuteblicas las cuales participan como otro actor maacutes determinan conjuntamente los objetishyvos las modalidades de implementashycioacuten y los instrumentos de gestioacuten de una poliacutetica en una negociacioacuten geshyneralmente descentralizada que toma la forma de un contrato

La funcioacuten del derecho puacuteblico se limita a regular los procedimientos formales que deben seguir las partes involucradas (ej los teacuterminos de la licitacioacuten puacuteblica) La loacutegica de la efishyciencia econoacutemica de los intereses a corto plazo -una loacutegica de contadorshyva a imponerse en las relaciones entre las instituciones puacuteblicas y las organishyzaciones privadas

Por ejemplo la implementacioacuten de estos principios en el campo particushylar de la administracioacuten de justicia trae como consecuencia el reconocimienshyto del pluralismo en la expresioacuten de la justicia y permite por lo tanto el deshysarrollo de experiencias alternativas de administracioacuten de justicia diferenciashy

lista como comunitaria popular eacutetnishyca etc

De hecho el Estado no buscaraacute impartir o imponer una concepcioacuten de justicia en particular sino implemenshytar una poliacutetica puacuteblica de justicia que estableceraacute procedimientos maacutes que contenidos permitiendo asiacute la existenshycia de un cierto pluralismo en la conshycepcioacuten de la justicia En un contexto global dominado por un pensamiento de contador (Hufty 1998) la prueba de la validez empiacuterica de una concepshycioacuten de una poliacutetica puacuteblica especiacutefishyca seraacute determinada no por su fin material sino principalmente por inshydicadores de eficiencia (relacioacuten cosshyto-beneficio)

Con esto la accioacuten poliacutetico admishynistrativa deberaacute corresponder a nueshyvos principios en materia de disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas El modelo burocraacutetico ideal tiacutepico construido por Max Weber no permishyte responder a estas nuevas concepcioshynes de la accioacuten puacuteblica La Nueva Gestioacuten Puacuteblica se constituyoacute como un modelo sustitutivo de la administrashycioacuten puacuteblica burocraacutetica del Estado de Bienestar En particular este nuevo modelo hace eacutenfasis en los siguientes elementos considerados como centrashyles los principios de eficiencia ecoshy

--~ - -apetecidos

-ente a los

apropiacioacuten

por los individuos de la concepcioacuten occidental de libertad e igualdad y de una situacioacuten de escasez moderada para fundamentar su construccioacuten filosoacutefica En la realidad la ausencia de estas premisas dejan que la implementacioacuten de poliacuteticas inspiradas en estas concepciones no permitan avanzar hacia una sociedad maacutes justa tal como le plantea el autor El efecto es maacutes bien inverso

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 21

noacutemica de descentralizacioacuten de seshyparacioacuten entre poliacutetica y administrashycioacuten de establecimiento de contratos de gestioacuten y de una orientacioacuten hacia los resultados y la satisfaccioacuten del cliente (teacutermino que sustituye eacutel de ciudadano o usuario) En teoriacutea esta privatizacioacuten de la administracioacuten deshyberiacutea quedar bajo el control de los ciushydadanos mediante la introduccioacuten de mecanismos de control social como la rendicioacuten de cuentas (accountability) y la participacioacuten (veeduriacuteas particishypacioacuten en los procesos de elaboracioacuten de planes y presupuestos) La aplicashycioacuten de estos principios conduce en establecer la primaciacutea del control fishynanciero y de la loacutegica del sector priacuteshyvado en la toma de decisiones y para la evaluacioacuten de las poliacuteticas de la medicioacuten mediante indicadores cuanshytitativos y cualitativos de resultados a corto plazo Lo que significa un trasshylado de poder a favor de los gerentes a costa de los profesionales de la rama 1s (Urio en Hufty 1998111-112)

Por su parte la separacioacuten entre poliacutetica y administracioacuten sirve ahora como instrumento de legitimacioacuten para la contractualizacioacuten de la ejecucioacuten administrativa con el sector priacutevado o parapuacuteblico (ongs) En cuanto al conshy

trol ciudadano en la praacutectica geneshyralmente se limita a experiencias a nishyvel local (democracia local) Lo que deja la formulacioacuten y las decisiones poliacuteticas importantes las que se toman a nivel nacional e internacional por fuera del control popular (ejemplos los acuerdos de libre comercio)

En teacutenninos ideales tiacutepicos el Esshytado delega por ejemplo la adminisshytracioacuten de la justicia a un gerente quien de manera autoacutenoma contrata operadores de justicia (abogados conshyciliadores jueces de paz etc) para resolver los conflictos dentro de su jurisdiccioacuten El desempentildeo del gerenshyte se evaluacutea en funcioacuten de indicadores como por ejemplo el nuacutemero de cashysos resueltos por operador la evolushycioacuten del nuacutemero de delitos el costo por juicio etc y comparado puesto en competicioacuten con el desempentildeo en otras jurisdicciones Tal evaluacioacuten determinaraacute luego el presupuesto otorshygado para la administracioacuten de justishycia en lajuriacutesdiccioacuten yo la reconducshycioacuten del gerente en el cargo Esta tenshydencia hacia una administracioacuten geshyrenciada es ya visible en gran parte de las prestaciones de servicios sociashyles 16 bull La penetracioacuten de estas concepshyciones en Ameacuterica latina se observa

15 El esquema es igualmente vaacutelido en los sectores de salud y de educacioacuten entre otros en los cuales la funcioacuten de gerencia toma maacutes peso que la de los profesionales del sector

16 Los eventos relativos al maltrato y a la tortura de los presos detenidos por los EEUU en Irak y Guantaacutenamo parcialmente a cargo de contratistas muestran que esa loacutegica penetra incluso el nuacutecleo central de las funciones estatales la funcioacuten militar Parece que estamos viviendo un proceso creciente de privatizacioacuten de la guerra con la

22 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

por ejemplo en la

plo en la administr2shytiende a tomar en cu~- middot

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=UIIl

fuente de derecho dencia y la costum ~ _ materia de litigio e lucioacuten de conflictos (ver el caso de las e -Colombia) Evidene mentos son totalmen turajuriacutedica positi -Ameacuterica latina que e el derecho vaacutelido -

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rallas poliacuteticas puacutebli la accioacuten del Estado mentacioacuten y a la parti ello se legitima una _ -derecho casuiacutestica e -particularista que h_-e procedimiento y au -cioacuten de un locali ~ respeto a la diversida en general Sin em respeto en lo form~ _ postre una perdida ~ _ shycontrol en lo sust dos materiales pasaiexcl _ cioacuten de un orden glo comunidades pequefS shypacidad de influenci3

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17 Ver la evolucioacuten e

CUADERNOS DE ADMLI

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por ejemplo en la mayoriacutea de las reshyformas del sector puacuteblico Por ejemshyplo en la administracioacuten de justicia se tiende a tomar en consideracioacuten como fuente de derecho vaacutelido la jurisprushydencia y la costumbre en particular en materia de litigio comercial y de resoshylucioacuten de conflictos entre ciudadanos (ver el caso de las Casas de justicia en Colombia) Evidentemente estos eleshymentos son totalmente ajenos a la culshytura juriacutedica positivista dominante en Ameacuterica latina que considera (ba) que el derecho vaacutelido es uacutenicamente el derecho escrito del Estado

En consecuencia de manera geneshyrallas poliacuteticas puacuteblicas resultantes de la accioacuten del Estado tienden a la fragshymentacioacuten y a la particularizacioacuten Con ello se legitima una concepcioacuten del derecho casuiacutestica consuetudinaria y particularista que hace eacutenfasis en el procedimiento y autoriza la reaparishycioacuten de un localismo y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general Sin embargo este mayor respeto en lo formal significa a la postre una perdida de capacidad de control en lo sustancial los contenishydos materiales pasan a la determinashycioacuten de un orden global en donde las comunidades pequentildeas no tienen cashypacidad de influencia

De cierto modo se reinstala una nueva versioacuten del adagio divides y

reinaraacutes Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacioacuten y fragshymentacioacuten en los Estados nacioacuten 7 En fin el conjunto de estas transformashyciones constituye un paradigma de la accioacuten estatal muy diferente al que prevalecioacute durante gran parte del sishyglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado miacutenimo del sishygloXIX

4 Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aquiacute descrito debe tambieacuten ser evaluashydo en funcioacuten de los resultados obteshynidos en materia de justicia social y de igualdad material En este sentido se expresa a continuacioacuten algunas conshysideraciones valora tivas criacuteticas y preshyguntas en relacioacuten con el cambio de paradigma

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos indishyviduales que significan las concepcioshynes filosoacuteficas y juriacutedicas mencionashydas es de temer que en comunidades fragmentadas y poco organizadas shysociedad civil deacutebil- eacutestas concepcioshynes podriacutean convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales Orden que hemos calificado en otra parte como neo feudal (Roth 1996 F aria 2001) En efecto con estas concepciones la

contratacioacuten de mercenarios al igual que en los tiempos medievales Esta estrategia se desarrolla tambieacuten en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios

iJ Ver la evolucioacuten en curso en Bolivia

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 23

iexcl

nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

Al tiempo que se funcioacuten de pro Estado invierte mis el apoyo a las loacute=- ~

se pasa a una gober fundamenta siemp~e a las reglas formales _ cioacuten penal 19 bull De la (Bourdieu 1986 - de la fuerza Esa ter_ berse auacuten acelerada _ tados del 11 de se inicio de una gueTT3 mo La campantildea -guerras de Bush en_ representan los --= dramaacuteticos de esa I

El modelo e ce ser claro en esomiddot 1975 el nuacutemero de ~ tantes se mantuvo esshy1 por 1000 desde _ 1995 se incrementoacute ~ lar para llegar a m -

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~-~Lido en una r-- del Estado

Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

poliacuteticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las poliacuteticas puacuteblicas

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Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

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CUADERNOS DE ADM INISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 27

tal se refleja en el desmonte general y progresivo del Estado de bienestar de tipo institucional (Escandinavia) o corporativista (Europa Ameacuterica Latishyna) a favor de una concepcioacuten angloshysajona y asistencialista minimalista en la provisioacuten del bienestar En otros teacutershyminos se puede hablar de una globalishyzacioacuten de la cultura y teacutecnicas juriacutedishycas angloamericanas de un imperiashylismo juriacutedico Y claramente es en las economiacuteas maacutes deacutebiles y dependienshytes que la penetracioacuten se hace maacutes proshyfunda como en Ameacuterica latina proshyvocando un cambio importante en la concepcioacuten tanto del Estado como mediante las poliacuteticas puacuteblicas de la justicia en una sociedad

Esta transformacioacuten del Estado no se sustenta solamente en una concepshycioacuten juriacutedica y una tendencia econoacuteshymica En este proceso le acompantildean tanto la filosofia poliacutetica contemporaacuteshynea como las nuevas tendencias en materia de gestioacuten puacuteblica ambas de origen angloamericana Se trata en particular de la filosofia poliacutetica libeshyral de John Rawls (1985 1995) de un lado y de la llamada Nueva Gestioacuten Puacuteblica (NGP) o New Public Manashygement (NPM) del otro (Barzeley 1998 Lane 2000 Osborne y Gaebler 1993)

En el campo de la filosofia poliacutetishyca estos uacuteltimos treinta antildeos han sido

dominados por el debate alrededor de la teoriacutea liberal de la justicia propuesshyta por Rawls Este autor desarrolla una filosofia que gira casi por completo en una interrogacioacutenjuridica alrededor de la nocioacuten de justicia En buena loacutegica liberal en esta reflexioacuten soacutelo tienen legitimidad los individuos considerashydos como independientes y sus prefeshyrencias o elecciones racionales Los conceptos colectivos como nacioacuten pueblo clase o comunidad no tienen cabida Sus conclusiones llevan a conshysiderar que para edificar una sociedad justa en el marco de una sociedad deshymocraacutetica y liberal lo maacutes prciso es abandonar el problema de la sustanshycia de la justicia para limitarse en deshyfinir procedimientos de decisioacuten forshymalmente justos Esta justicia de proshycedimiento se encuentra asiacute vaciada de contenido material que sea econoacutemishyco moral socioloacutegico poliacutetico u otro

Es una justicia sin sustancia La implementacioacuten de una poliacutetica justa conlleva entonces a que el Estado se limite a establecer procedimientos que permiten a los actores sociales negoshyciar libremente un contrato en conshydiciones de igualdad formal sin inteshyrrogarse sobre las condiciones sociashyles u otras que separan las partes (el velo de ignorancia)14

El Estado se limitaraacute a garantizar el contrato firmado entre las partes shy

campos del derecho El mismo fenoacutemeno estaacute en curso a traveacutes de los apetecidos Masters 01 Business Administration (MBA) destinados particularmente a los administradores puacuteblicos y a los economistas

14 El autor parte de premisas ideales la posicioacuten original que se basa en la apropiacioacuten

20 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

seguridad juridica- _ llevariacutea a cabo el mentacioacuten por los _~n--tl

En un cierto senti tal finalista es sus cho puacuteblico procemiddotltfmiddotq ticas puacuteblicas mar ciales y las institu cuales participan determinan conjunshyvos las modalidades cioacuten y los instrume una poliacutetica en unz - = neralmente descen la forma de un con

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estas concepciones - _ plantea el autor E

CUADERNOS DE ADgtl l

ena loacutegica soacute lo tienen

seguridad juridica- y eventualmente llevariacutea a cabo el control de su impleshymentacioacuten por los actores encargados En un cierto sentido el derecho estashytal finalista es sustituido por un dereshycho puacuteblico procedimental y por poliacuteshyticas puacuteblicas marco Los actores soshyciales y las instituciones puacuteblicas las cuales participan como otro actor maacutes determinan conjuntamente los objetishyvos las modalidades de implementashycioacuten y los instrumentos de gestioacuten de una poliacutetica en una negociacioacuten geshyneralmente descentralizada que toma la forma de un contrato

La funcioacuten del derecho puacuteblico se limita a regular los procedimientos formales que deben seguir las partes involucradas (ej los teacuterminos de la licitacioacuten puacuteblica) La loacutegica de la efishyciencia econoacutemica de los intereses a corto plazo -una loacutegica de contadorshyva a imponerse en las relaciones entre las instituciones puacuteblicas y las organishyzaciones privadas

Por ejemplo la implementacioacuten de estos principios en el campo particushylar de la administracioacuten de justicia trae como consecuencia el reconocimienshyto del pluralismo en la expresioacuten de la justicia y permite por lo tanto el deshysarrollo de experiencias alternativas de administracioacuten de justicia diferenciashy

lista como comunitaria popular eacutetnishyca etc

De hecho el Estado no buscaraacute impartir o imponer una concepcioacuten de justicia en particular sino implemenshytar una poliacutetica puacuteblica de justicia que estableceraacute procedimientos maacutes que contenidos permitiendo asiacute la existenshycia de un cierto pluralismo en la conshycepcioacuten de la justicia En un contexto global dominado por un pensamiento de contador (Hufty 1998) la prueba de la validez empiacuterica de una concepshycioacuten de una poliacutetica puacuteblica especiacutefishyca seraacute determinada no por su fin material sino principalmente por inshydicadores de eficiencia (relacioacuten cosshyto-beneficio)

Con esto la accioacuten poliacutetico admishynistrativa deberaacute corresponder a nueshyvos principios en materia de disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas El modelo burocraacutetico ideal tiacutepico construido por Max Weber no permishyte responder a estas nuevas concepcioshynes de la accioacuten puacuteblica La Nueva Gestioacuten Puacuteblica se constituyoacute como un modelo sustitutivo de la administrashycioacuten puacuteblica burocraacutetica del Estado de Bienestar En particular este nuevo modelo hace eacutenfasis en los siguientes elementos considerados como centrashyles los principios de eficiencia ecoshy

--~ - -apetecidos

-ente a los

apropiacioacuten

por los individuos de la concepcioacuten occidental de libertad e igualdad y de una situacioacuten de escasez moderada para fundamentar su construccioacuten filosoacutefica En la realidad la ausencia de estas premisas dejan que la implementacioacuten de poliacuteticas inspiradas en estas concepciones no permitan avanzar hacia una sociedad maacutes justa tal como le plantea el autor El efecto es maacutes bien inverso

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 21

noacutemica de descentralizacioacuten de seshyparacioacuten entre poliacutetica y administrashycioacuten de establecimiento de contratos de gestioacuten y de una orientacioacuten hacia los resultados y la satisfaccioacuten del cliente (teacutermino que sustituye eacutel de ciudadano o usuario) En teoriacutea esta privatizacioacuten de la administracioacuten deshyberiacutea quedar bajo el control de los ciushydadanos mediante la introduccioacuten de mecanismos de control social como la rendicioacuten de cuentas (accountability) y la participacioacuten (veeduriacuteas particishypacioacuten en los procesos de elaboracioacuten de planes y presupuestos) La aplicashycioacuten de estos principios conduce en establecer la primaciacutea del control fishynanciero y de la loacutegica del sector priacuteshyvado en la toma de decisiones y para la evaluacioacuten de las poliacuteticas de la medicioacuten mediante indicadores cuanshytitativos y cualitativos de resultados a corto plazo Lo que significa un trasshylado de poder a favor de los gerentes a costa de los profesionales de la rama 1s (Urio en Hufty 1998111-112)

Por su parte la separacioacuten entre poliacutetica y administracioacuten sirve ahora como instrumento de legitimacioacuten para la contractualizacioacuten de la ejecucioacuten administrativa con el sector priacutevado o parapuacuteblico (ongs) En cuanto al conshy

trol ciudadano en la praacutectica geneshyralmente se limita a experiencias a nishyvel local (democracia local) Lo que deja la formulacioacuten y las decisiones poliacuteticas importantes las que se toman a nivel nacional e internacional por fuera del control popular (ejemplos los acuerdos de libre comercio)

En teacutenninos ideales tiacutepicos el Esshytado delega por ejemplo la adminisshytracioacuten de la justicia a un gerente quien de manera autoacutenoma contrata operadores de justicia (abogados conshyciliadores jueces de paz etc) para resolver los conflictos dentro de su jurisdiccioacuten El desempentildeo del gerenshyte se evaluacutea en funcioacuten de indicadores como por ejemplo el nuacutemero de cashysos resueltos por operador la evolushycioacuten del nuacutemero de delitos el costo por juicio etc y comparado puesto en competicioacuten con el desempentildeo en otras jurisdicciones Tal evaluacioacuten determinaraacute luego el presupuesto otorshygado para la administracioacuten de justishycia en lajuriacutesdiccioacuten yo la reconducshycioacuten del gerente en el cargo Esta tenshydencia hacia una administracioacuten geshyrenciada es ya visible en gran parte de las prestaciones de servicios sociashyles 16 bull La penetracioacuten de estas concepshyciones en Ameacuterica latina se observa

15 El esquema es igualmente vaacutelido en los sectores de salud y de educacioacuten entre otros en los cuales la funcioacuten de gerencia toma maacutes peso que la de los profesionales del sector

16 Los eventos relativos al maltrato y a la tortura de los presos detenidos por los EEUU en Irak y Guantaacutenamo parcialmente a cargo de contratistas muestran que esa loacutegica penetra incluso el nuacutecleo central de las funciones estatales la funcioacuten militar Parece que estamos viviendo un proceso creciente de privatizacioacuten de la guerra con la

22 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

por ejemplo en la

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CUADERNOS DE ADMLI

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por ejemplo en la mayoriacutea de las reshyformas del sector puacuteblico Por ejemshyplo en la administracioacuten de justicia se tiende a tomar en consideracioacuten como fuente de derecho vaacutelido la jurisprushydencia y la costumbre en particular en materia de litigio comercial y de resoshylucioacuten de conflictos entre ciudadanos (ver el caso de las Casas de justicia en Colombia) Evidentemente estos eleshymentos son totalmente ajenos a la culshytura juriacutedica positivista dominante en Ameacuterica latina que considera (ba) que el derecho vaacutelido es uacutenicamente el derecho escrito del Estado

En consecuencia de manera geneshyrallas poliacuteticas puacuteblicas resultantes de la accioacuten del Estado tienden a la fragshymentacioacuten y a la particularizacioacuten Con ello se legitima una concepcioacuten del derecho casuiacutestica consuetudinaria y particularista que hace eacutenfasis en el procedimiento y autoriza la reaparishycioacuten de un localismo y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general Sin embargo este mayor respeto en lo formal significa a la postre una perdida de capacidad de control en lo sustancial los contenishydos materiales pasan a la determinashycioacuten de un orden global en donde las comunidades pequentildeas no tienen cashypacidad de influencia

De cierto modo se reinstala una nueva versioacuten del adagio divides y

reinaraacutes Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacioacuten y fragshymentacioacuten en los Estados nacioacuten 7 En fin el conjunto de estas transformashyciones constituye un paradigma de la accioacuten estatal muy diferente al que prevalecioacute durante gran parte del sishyglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado miacutenimo del sishygloXIX

4 Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aquiacute descrito debe tambieacuten ser evaluashydo en funcioacuten de los resultados obteshynidos en materia de justicia social y de igualdad material En este sentido se expresa a continuacioacuten algunas conshysideraciones valora tivas criacuteticas y preshyguntas en relacioacuten con el cambio de paradigma

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos indishyviduales que significan las concepcioshynes filosoacuteficas y juriacutedicas mencionashydas es de temer que en comunidades fragmentadas y poco organizadas shysociedad civil deacutebil- eacutestas concepcioshynes podriacutean convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales Orden que hemos calificado en otra parte como neo feudal (Roth 1996 F aria 2001) En efecto con estas concepciones la

contratacioacuten de mercenarios al igual que en los tiempos medievales Esta estrategia se desarrolla tambieacuten en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios

iJ Ver la evolucioacuten en curso en Bolivia

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 23

iexcl

nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

Al tiempo que se funcioacuten de pro Estado invierte mis el apoyo a las loacute=- ~

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Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

poliacuteticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las poliacuteticas puacuteblicas

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de sociedad como e dernidad en su buacutes tad la igualdad la j cracia quede por ID ~ -

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merosas vari antes -Como lo sentildeala la nacional del Trabamiddot sobre la mundia L_

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poliacuteticos o religiosos en la concepcioacuten de justicia inscrita en las acciones y las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

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CUADERNOS DE ADM INISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 27

ena loacutegica soacute lo tienen

seguridad juridica- y eventualmente llevariacutea a cabo el control de su impleshymentacioacuten por los actores encargados En un cierto sentido el derecho estashytal finalista es sustituido por un dereshycho puacuteblico procedimental y por poliacuteshyticas puacuteblicas marco Los actores soshyciales y las instituciones puacuteblicas las cuales participan como otro actor maacutes determinan conjuntamente los objetishyvos las modalidades de implementashycioacuten y los instrumentos de gestioacuten de una poliacutetica en una negociacioacuten geshyneralmente descentralizada que toma la forma de un contrato

La funcioacuten del derecho puacuteblico se limita a regular los procedimientos formales que deben seguir las partes involucradas (ej los teacuterminos de la licitacioacuten puacuteblica) La loacutegica de la efishyciencia econoacutemica de los intereses a corto plazo -una loacutegica de contadorshyva a imponerse en las relaciones entre las instituciones puacuteblicas y las organishyzaciones privadas

Por ejemplo la implementacioacuten de estos principios en el campo particushylar de la administracioacuten de justicia trae como consecuencia el reconocimienshyto del pluralismo en la expresioacuten de la justicia y permite por lo tanto el deshysarrollo de experiencias alternativas de administracioacuten de justicia diferenciashy

lista como comunitaria popular eacutetnishyca etc

De hecho el Estado no buscaraacute impartir o imponer una concepcioacuten de justicia en particular sino implemenshytar una poliacutetica puacuteblica de justicia que estableceraacute procedimientos maacutes que contenidos permitiendo asiacute la existenshycia de un cierto pluralismo en la conshycepcioacuten de la justicia En un contexto global dominado por un pensamiento de contador (Hufty 1998) la prueba de la validez empiacuterica de una concepshycioacuten de una poliacutetica puacuteblica especiacutefishyca seraacute determinada no por su fin material sino principalmente por inshydicadores de eficiencia (relacioacuten cosshyto-beneficio)

Con esto la accioacuten poliacutetico admishynistrativa deberaacute corresponder a nueshyvos principios en materia de disentildeo e implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas El modelo burocraacutetico ideal tiacutepico construido por Max Weber no permishyte responder a estas nuevas concepcioshynes de la accioacuten puacuteblica La Nueva Gestioacuten Puacuteblica se constituyoacute como un modelo sustitutivo de la administrashycioacuten puacuteblica burocraacutetica del Estado de Bienestar En particular este nuevo modelo hace eacutenfasis en los siguientes elementos considerados como centrashyles los principios de eficiencia ecoshy

--~ - -apetecidos

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por los individuos de la concepcioacuten occidental de libertad e igualdad y de una situacioacuten de escasez moderada para fundamentar su construccioacuten filosoacutefica En la realidad la ausencia de estas premisas dejan que la implementacioacuten de poliacuteticas inspiradas en estas concepciones no permitan avanzar hacia una sociedad maacutes justa tal como le plantea el autor El efecto es maacutes bien inverso

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 21

noacutemica de descentralizacioacuten de seshyparacioacuten entre poliacutetica y administrashycioacuten de establecimiento de contratos de gestioacuten y de una orientacioacuten hacia los resultados y la satisfaccioacuten del cliente (teacutermino que sustituye eacutel de ciudadano o usuario) En teoriacutea esta privatizacioacuten de la administracioacuten deshyberiacutea quedar bajo el control de los ciushydadanos mediante la introduccioacuten de mecanismos de control social como la rendicioacuten de cuentas (accountability) y la participacioacuten (veeduriacuteas particishypacioacuten en los procesos de elaboracioacuten de planes y presupuestos) La aplicashycioacuten de estos principios conduce en establecer la primaciacutea del control fishynanciero y de la loacutegica del sector priacuteshyvado en la toma de decisiones y para la evaluacioacuten de las poliacuteticas de la medicioacuten mediante indicadores cuanshytitativos y cualitativos de resultados a corto plazo Lo que significa un trasshylado de poder a favor de los gerentes a costa de los profesionales de la rama 1s (Urio en Hufty 1998111-112)

Por su parte la separacioacuten entre poliacutetica y administracioacuten sirve ahora como instrumento de legitimacioacuten para la contractualizacioacuten de la ejecucioacuten administrativa con el sector priacutevado o parapuacuteblico (ongs) En cuanto al conshy

trol ciudadano en la praacutectica geneshyralmente se limita a experiencias a nishyvel local (democracia local) Lo que deja la formulacioacuten y las decisiones poliacuteticas importantes las que se toman a nivel nacional e internacional por fuera del control popular (ejemplos los acuerdos de libre comercio)

En teacutenninos ideales tiacutepicos el Esshytado delega por ejemplo la adminisshytracioacuten de la justicia a un gerente quien de manera autoacutenoma contrata operadores de justicia (abogados conshyciliadores jueces de paz etc) para resolver los conflictos dentro de su jurisdiccioacuten El desempentildeo del gerenshyte se evaluacutea en funcioacuten de indicadores como por ejemplo el nuacutemero de cashysos resueltos por operador la evolushycioacuten del nuacutemero de delitos el costo por juicio etc y comparado puesto en competicioacuten con el desempentildeo en otras jurisdicciones Tal evaluacioacuten determinaraacute luego el presupuesto otorshygado para la administracioacuten de justishycia en lajuriacutesdiccioacuten yo la reconducshycioacuten del gerente en el cargo Esta tenshydencia hacia una administracioacuten geshyrenciada es ya visible en gran parte de las prestaciones de servicios sociashyles 16 bull La penetracioacuten de estas concepshyciones en Ameacuterica latina se observa

15 El esquema es igualmente vaacutelido en los sectores de salud y de educacioacuten entre otros en los cuales la funcioacuten de gerencia toma maacutes peso que la de los profesionales del sector

16 Los eventos relativos al maltrato y a la tortura de los presos detenidos por los EEUU en Irak y Guantaacutenamo parcialmente a cargo de contratistas muestran que esa loacutegica penetra incluso el nuacutecleo central de las funciones estatales la funcioacuten militar Parece que estamos viviendo un proceso creciente de privatizacioacuten de la guerra con la

22 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

por ejemplo en la

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CUADERNOS DE ADMLI

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por ejemplo en la mayoriacutea de las reshyformas del sector puacuteblico Por ejemshyplo en la administracioacuten de justicia se tiende a tomar en consideracioacuten como fuente de derecho vaacutelido la jurisprushydencia y la costumbre en particular en materia de litigio comercial y de resoshylucioacuten de conflictos entre ciudadanos (ver el caso de las Casas de justicia en Colombia) Evidentemente estos eleshymentos son totalmente ajenos a la culshytura juriacutedica positivista dominante en Ameacuterica latina que considera (ba) que el derecho vaacutelido es uacutenicamente el derecho escrito del Estado

En consecuencia de manera geneshyrallas poliacuteticas puacuteblicas resultantes de la accioacuten del Estado tienden a la fragshymentacioacuten y a la particularizacioacuten Con ello se legitima una concepcioacuten del derecho casuiacutestica consuetudinaria y particularista que hace eacutenfasis en el procedimiento y autoriza la reaparishycioacuten de un localismo y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general Sin embargo este mayor respeto en lo formal significa a la postre una perdida de capacidad de control en lo sustancial los contenishydos materiales pasan a la determinashycioacuten de un orden global en donde las comunidades pequentildeas no tienen cashypacidad de influencia

De cierto modo se reinstala una nueva versioacuten del adagio divides y

reinaraacutes Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacioacuten y fragshymentacioacuten en los Estados nacioacuten 7 En fin el conjunto de estas transformashyciones constituye un paradigma de la accioacuten estatal muy diferente al que prevalecioacute durante gran parte del sishyglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado miacutenimo del sishygloXIX

4 Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aquiacute descrito debe tambieacuten ser evaluashydo en funcioacuten de los resultados obteshynidos en materia de justicia social y de igualdad material En este sentido se expresa a continuacioacuten algunas conshysideraciones valora tivas criacuteticas y preshyguntas en relacioacuten con el cambio de paradigma

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos indishyviduales que significan las concepcioshynes filosoacuteficas y juriacutedicas mencionashydas es de temer que en comunidades fragmentadas y poco organizadas shysociedad civil deacutebil- eacutestas concepcioshynes podriacutean convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales Orden que hemos calificado en otra parte como neo feudal (Roth 1996 F aria 2001) En efecto con estas concepciones la

contratacioacuten de mercenarios al igual que en los tiempos medievales Esta estrategia se desarrolla tambieacuten en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios

iJ Ver la evolucioacuten en curso en Bolivia

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 23

iexcl

nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

poliacuteticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las poliacuteticas puacuteblicas

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-SiexclSO- ind i c aciones Lo las circunstanshy

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poliacuteticos o religiosos en la concepcioacuten de justicia inscrita en las acciones y las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

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CAILLEacute A INSEL A Pour une Reacutepublique europeacuteenne Libeacuterashytion 7 enero wwwliberationfr (2003)

CUADERNOS DE ADM INISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 27

noacutemica de descentralizacioacuten de seshyparacioacuten entre poliacutetica y administrashycioacuten de establecimiento de contratos de gestioacuten y de una orientacioacuten hacia los resultados y la satisfaccioacuten del cliente (teacutermino que sustituye eacutel de ciudadano o usuario) En teoriacutea esta privatizacioacuten de la administracioacuten deshyberiacutea quedar bajo el control de los ciushydadanos mediante la introduccioacuten de mecanismos de control social como la rendicioacuten de cuentas (accountability) y la participacioacuten (veeduriacuteas particishypacioacuten en los procesos de elaboracioacuten de planes y presupuestos) La aplicashycioacuten de estos principios conduce en establecer la primaciacutea del control fishynanciero y de la loacutegica del sector priacuteshyvado en la toma de decisiones y para la evaluacioacuten de las poliacuteticas de la medicioacuten mediante indicadores cuanshytitativos y cualitativos de resultados a corto plazo Lo que significa un trasshylado de poder a favor de los gerentes a costa de los profesionales de la rama 1s (Urio en Hufty 1998111-112)

Por su parte la separacioacuten entre poliacutetica y administracioacuten sirve ahora como instrumento de legitimacioacuten para la contractualizacioacuten de la ejecucioacuten administrativa con el sector priacutevado o parapuacuteblico (ongs) En cuanto al conshy

trol ciudadano en la praacutectica geneshyralmente se limita a experiencias a nishyvel local (democracia local) Lo que deja la formulacioacuten y las decisiones poliacuteticas importantes las que se toman a nivel nacional e internacional por fuera del control popular (ejemplos los acuerdos de libre comercio)

En teacutenninos ideales tiacutepicos el Esshytado delega por ejemplo la adminisshytracioacuten de la justicia a un gerente quien de manera autoacutenoma contrata operadores de justicia (abogados conshyciliadores jueces de paz etc) para resolver los conflictos dentro de su jurisdiccioacuten El desempentildeo del gerenshyte se evaluacutea en funcioacuten de indicadores como por ejemplo el nuacutemero de cashysos resueltos por operador la evolushycioacuten del nuacutemero de delitos el costo por juicio etc y comparado puesto en competicioacuten con el desempentildeo en otras jurisdicciones Tal evaluacioacuten determinaraacute luego el presupuesto otorshygado para la administracioacuten de justishycia en lajuriacutesdiccioacuten yo la reconducshycioacuten del gerente en el cargo Esta tenshydencia hacia una administracioacuten geshyrenciada es ya visible en gran parte de las prestaciones de servicios sociashyles 16 bull La penetracioacuten de estas concepshyciones en Ameacuterica latina se observa

15 El esquema es igualmente vaacutelido en los sectores de salud y de educacioacuten entre otros en los cuales la funcioacuten de gerencia toma maacutes peso que la de los profesionales del sector

16 Los eventos relativos al maltrato y a la tortura de los presos detenidos por los EEUU en Irak y Guantaacutenamo parcialmente a cargo de contratistas muestran que esa loacutegica penetra incluso el nuacutecleo central de las funciones estatales la funcioacuten militar Parece que estamos viviendo un proceso creciente de privatizacioacuten de la guerra con la

22 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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En consecuencia de manera geneshyrallas poliacuteticas puacuteblicas resultantes de la accioacuten del Estado tienden a la fragshymentacioacuten y a la particularizacioacuten Con ello se legitima una concepcioacuten del derecho casuiacutestica consuetudinaria y particularista que hace eacutenfasis en el procedimiento y autoriza la reaparishycioacuten de un localismo y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general Sin embargo este mayor respeto en lo formal significa a la postre una perdida de capacidad de control en lo sustancial los contenishydos materiales pasan a la determinashycioacuten de un orden global en donde las comunidades pequentildeas no tienen cashypacidad de influencia

De cierto modo se reinstala una nueva versioacuten del adagio divides y

reinaraacutes Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacioacuten y fragshymentacioacuten en los Estados nacioacuten 7 En fin el conjunto de estas transformashyciones constituye un paradigma de la accioacuten estatal muy diferente al que prevalecioacute durante gran parte del sishyglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado miacutenimo del sishygloXIX

4 Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aquiacute descrito debe tambieacuten ser evaluashydo en funcioacuten de los resultados obteshynidos en materia de justicia social y de igualdad material En este sentido se expresa a continuacioacuten algunas conshysideraciones valora tivas criacuteticas y preshyguntas en relacioacuten con el cambio de paradigma

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos indishyviduales que significan las concepcioshynes filosoacuteficas y juriacutedicas mencionashydas es de temer que en comunidades fragmentadas y poco organizadas shysociedad civil deacutebil- eacutestas concepcioshynes podriacutean convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales Orden que hemos calificado en otra parte como neo feudal (Roth 1996 F aria 2001) En efecto con estas concepciones la

contratacioacuten de mercenarios al igual que en los tiempos medievales Esta estrategia se desarrolla tambieacuten en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios

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CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 23

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nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

Al tiempo que se funcioacuten de pro Estado invierte mis el apoyo a las loacute=- ~

se pasa a una gober fundamenta siemp~e a las reglas formales _ cioacuten penal 19 bull De la (Bourdieu 1986 - de la fuerza Esa ter_ berse auacuten acelerada _ tados del 11 de se inicio de una gueTT3 mo La campantildea -guerras de Bush en_ representan los --= dramaacuteticos de esa I

El modelo e ce ser claro en esomiddot 1975 el nuacutemero de ~ tantes se mantuvo esshy1 por 1000 desde _ 1995 se incrementoacute ~ lar para llegar a m -

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Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

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En consecuencia de manera geneshyrallas poliacuteticas puacuteblicas resultantes de la accioacuten del Estado tienden a la fragshymentacioacuten y a la particularizacioacuten Con ello se legitima una concepcioacuten del derecho casuiacutestica consuetudinaria y particularista que hace eacutenfasis en el procedimiento y autoriza la reaparishycioacuten de un localismo y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general Sin embargo este mayor respeto en lo formal significa a la postre una perdida de capacidad de control en lo sustancial los contenishydos materiales pasan a la determinashycioacuten de un orden global en donde las comunidades pequentildeas no tienen cashypacidad de influencia

De cierto modo se reinstala una nueva versioacuten del adagio divides y

reinaraacutes Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacioacuten y fragshymentacioacuten en los Estados nacioacuten 7 En fin el conjunto de estas transformashyciones constituye un paradigma de la accioacuten estatal muy diferente al que prevalecioacute durante gran parte del sishyglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado miacutenimo del sishygloXIX

4 Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aquiacute descrito debe tambieacuten ser evaluashydo en funcioacuten de los resultados obteshynidos en materia de justicia social y de igualdad material En este sentido se expresa a continuacioacuten algunas conshysideraciones valora tivas criacuteticas y preshyguntas en relacioacuten con el cambio de paradigma

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos indishyviduales que significan las concepcioshynes filosoacuteficas y juriacutedicas mencionashydas es de temer que en comunidades fragmentadas y poco organizadas shysociedad civil deacutebil- eacutestas concepcioshynes podriacutean convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales Orden que hemos calificado en otra parte como neo feudal (Roth 1996 F aria 2001) En efecto con estas concepciones la

contratacioacuten de mercenarios al igual que en los tiempos medievales Esta estrategia se desarrolla tambieacuten en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios

iJ Ver la evolucioacuten en curso en Bolivia

CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 23

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nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

Al tiempo que se funcioacuten de pro Estado invierte mis el apoyo a las loacute=- ~

se pasa a una gober fundamenta siemp~e a las reglas formales _ cioacuten penal 19 bull De la (Bourdieu 1986 - de la fuerza Esa ter_ berse auacuten acelerada _ tados del 11 de se inicio de una gueTT3 mo La campantildea -guerras de Bush en_ representan los --= dramaacuteticos de esa I

El modelo e ce ser claro en esomiddot 1975 el nuacutemero de ~ tantes se mantuvo esshy1 por 1000 desde _ 1995 se incrementoacute ~ lar para llegar a m -

19 Sumando el nuacutem

Estados Unidos l social

20 Habriacutea que mira _ _ administracioacuten d para unas empr=s

CUADERNOS DE AD~tl

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Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

poliacuteticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pe

cioacuten a la construcci ~ ~

de sociedad como e dernidad en su buacutes tad la igualdad la j cracia quede por ID ~ -

tado a la sola reaJ~ -tad econoacutemica si eacutes-_ -ceder a las otras pru=3I dernidad El papel un Estado o de un ~-~-

merosas vari antes -Como lo sentildeala la nacional del Trabamiddot sobre la mundia L_

200420ss) el debae = lizacioacuten se transfollL2 un debate sobre la deooct

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poliacuteticos o religiosos en la concepcioacuten de justicia inscrita en las acciones y las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

Referencias Bibliograacuteficas

ANDERSON P Histoire et leiexclyons du neacuteo-liberalisme la construction dune voie unique Page Deux Octubre pp 20-33 (1996)

ARNAUD A-J Entre modernidad y globalizacioacuten Bogotaacute Universishy

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BANCO MUNDIAL Desigualdad en Ameacuterica latina y el Caribe iquestrupshytura con la historia Meacutexico Banco Mundial (2003)

BARZELAY M Atravesando la bushyrocracia Una nueva perspectiva de la administracioacuten puacuteblica Meacutexishyco FCE (1998)

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BRUBAKER R The return of assishymilation Changing perspectives on inmigration and its sequels in France Germany and the United States Ethnic and Racial Studies 24 4 pp 531-548 (2001)

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CAILLEacute A INSEL A Pour une Reacutepublique europeacuteenne Libeacuterashytion 7 enero wwwliberationfr (2003)

CUADERNOS DE ADM INISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 27

iexcl

nocioacuten de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocioacuten maacutes flexible de equidad Lo que permite evitar la interrogacioacuten sobre la igualdad mateshyrial entre las personas y entre los grushypos Al perder su caraacutecter universalisshyta el derecho podriacutea volverse en reashylidad el medio de legitimacioacuten de la relacioacuten de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau 1998231) Bajo una formulacioacuten aparentemente justa porque limitada a los procedishymientos se favorece a los poderosos en una negociacioacuten y en particular a los detentores del poder econoacutemico como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario intershynacional

Ante la dificultad de imponer una regulacioacuten sustancial de los conflictos sociales el Estado traslada estas funshyciones a los niveles institucionales inshyferiores -regioacuten departamento munishycipio individuo- lo que permite fragshymentar localizar y privatizar los conshyflictos para recuperar asiacute una mayor gobernabilidad por la viacutea de la transshyferencia y divisioacuten de responsabilidashydes (Faria 2001 95-126) De este modo el Estado tiende a limitar y desshyplegar sus intervenciones en dos camshypos principales en la participacioacuten en las instancias internacionales de negoshyciacioacuten en lo externo y en lo interno en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores poliacuteticos sociales y econoacutemishycos mediante normas marco procedishymentales y no sustantivas

A manera de ilustracioacuten es posishyble observar datos relativos a la situashycioacuten social de los paiacuteses que han adopshytado e implantado con maacutes empentildeo la filosofia poliacutetica los principios jurishydicos y de gestioacuten puacuteblica presentados Obviamente estudios empiacutericos auacuten hacen falta para permitir medir el imshypacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos

Sin embargo se puede constar que con el paso del tiempo en estos paiacuteshyses se disminuyeron los niveles de inshygresos para los trabajadores de estrashytos inferiores y medios y simultaacuteneashymente los ingresos de los niveles sushyperiores crecieron es decir se amplioacute la brecha de las desigualdades sociashyles y econoacutemicas tanto en los paiacuteses industrializados (Reino Unido Estashydos Unidos Nueva Zelandia) como en los paiacuteses en viacutea de desarrollo latinoashymericanos en particular 8 Y la brecha entre ricos y pobres que crecioacute en toshydos partes se traduce al parecer en un aumento de la delincuencia y de la crishyminalidad

Para los tres paiacuteses desarrollados mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty 1998 119) La consecuencia de esa evolucioacuten ha consistido en una transformacioacuten paulatina del Estado

18 Al respecto ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003)

24 GLOBALIZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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El modelo e ce ser claro en esomiddot 1975 el nuacutemero de ~ tantes se mantuvo esshy1 por 1000 desde _ 1995 se incrementoacute ~ lar para llegar a m -

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Al tiempo que se desentiende de su funcioacuten de proveedor de bienestar el Estado invierte maacutes en lo externo en el apoyo a las loacutegicas favorables a la transnacionalizacioacuten trasladando asiacute elementos de su competencia a la suershyte de la gobernanza global Y en lo interno el Estado se concentra en el desarrollo de la loacutegica del control reshypresivo (Arnaud 200183) De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre maacutes en el respeto a las reglas formales y sobre la sanshycioacuten penal 19 bull De la fuerza del derecho (Bourdieu 1986) se pasa al derecho de la fuerza Esa tendencia parece hashyberse auacuten acelerada a partir de los atenshytados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorisshymo La campantildea antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistaacuten e Irak representan los aspectos extremos y dramaacuteticos de esa loacutegica

El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

poliacuteticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las poliacuteticas puacuteblicas

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poliacuteticos o religiosos en la concepcioacuten de justicia inscrita en las acciones y las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

Referencias Bibliograacuteficas

ANDERSON P Histoire et leiexclyons du neacuteo-liberalisme la construction dune voie unique Page Deux Octubre pp 20-33 (1996)

ARNAUD A-J Entre modernidad y globalizacioacuten Bogotaacute Universishy

dad Externado de Colombia (2000)

ATIENZA M El sentido del Dereshycho Barcelona Editorial Ariel (2001)

BANCO MUNDIAL Desigualdad en Ameacuterica latina y el Caribe iquestrupshytura con la historia Meacutexico Banco Mundial (2003)

BARZELAY M Atravesando la bushyrocracia Una nueva perspectiva de la administracioacuten puacuteblica Meacutexishyco FCE (1998)

BARZELAY M The New Public Management Improving Research and Policy Dialogue Berkeley University of California Press (2000)

BOURDIEU P La force du droit Elements pour une sociologie du droit Actes de la Recherche en Sciences Sociales 64 pp 3-19 (1986)

BRESSER y otros Poliacutetica y Gestioacuten Puacuteblica Buenos Aires CLADshyFCE (2004)

BRUBAKER R The return of assishymilation Changing perspectives on inmigration and its sequels in France Germany and the United States Ethnic and Racial Studies 24 4 pp 531-548 (2001)

BUCHANAN J Constitucional Ecoshynomics Oxford Blackwell (1991)

CAILLEacute A INSEL A Pour une Reacutepublique europeacuteenne Libeacuterashytion 7 enero wwwliberationfr (2003)

CUADERNOS DE ADM INISTRACIOacuteN UNIVERSIDAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 27

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El modelo estadounidense pareshyce ser claro en esto si entre 1945 y 1975 el nuacutemero de presos por habishytantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000 desde esta fecha hasta 1995 se incrementoacute de manera regushylar para llegar a maacutes de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant 1998) sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad

En Ameacuterica latina el cuadro es auacuten maacutes preocupante Como le indica Kliksberg (20039-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los antildeos ochenta de una manera importante De 41 de pobres en los antildeos ochenta el nivel de pobreza promedio latinoameshyricano llega hoy al 50 En variacioacuten nacional el modelo argentino es particularmente impresionante En los antildeos sesenta el paiacutes contaba con 10 de pobres y en el 2003 llegoacute a una tasa de 60 Si se observa la evolucioacuten de la polarizacioacuten social en el caso de Argentina es decir la diferencia de ingresos entre los 10 de la poblacioacuten con mayores ingresos con el 10 de menores ingresos (coeficiente Gini) se nota que pasoacute de 12 veces en 1986 a 287 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg 200321) Igualmente seguacuten el mismo autor la criminalidad en Ameacuterica latina ha aumentado en todo el continente 40 maacutes de homishycidios durante la deacutecada de los novenshyta

El gasto en seguridad privada y puacuteblica se ha incrementado consideshy

19 Sumando el nuacutemero de presos y de desempleados en los Estados Unidos se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unioacuten Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos La penalizacioacuten cumple una funcioacuten de sustitucioacuten de la poliacutetica social

20 Habriacutea que mirar en esta evolucioacuten el efecto que tuvo la privatizacioacuten de la administracioacuten de las caacuterceles El encarcelamiento se volvioacute un negocio rentable para unas empresas

CUADERNOS DE ADMINISTRAClOacuteN UNIVERSIIgtAD DEL VALLE Ndeg 34 ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

poliacuteticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las poliacuteticas puacuteblicas

Parece dificil pe

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Parece dificil pensar que la aspirashycioacuten a la construccioacuten de un proyecto de sociedad como le imaginoacute la moshydernidad en su buacutesqueda de la libershytad la igualdad la justicia y la demoshycracia quede por mucho tiempo limishytado a la sola realizacioacuten de la libershytad econoacutemica si eacutesta no permite acshyceder a las otras promesas de la moshydernidad El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobershynabilidad neobenefactor entendido como una buacutesqueda de nuevos camishynos para la regulacioacuten y la emancipashycioacuten (Santos 1998) quedan aun por definir a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar nushymerosas variantes (Fleury 2003) Como lo sentildeala la Organizacioacuten Intershynacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacioacuten (OIT 200420ss) el debate sobre la mundiashylizacioacuten se transforma raacutepidamente en un debate sobre la democracia y la jusshyticia social lo que implica repensar de forma urgente las poliacuteticas y las instishytuciones

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rablemente para tratar de reducir la criminalidad y las medidas generalshymente tomadas en el continente corresshyponden al camino seguido por los Esshytados Unidos represioacuten penalizacioacuten y encarcelamiento El Estado social de derecho se transforma aquiacute tambieacuten en un Estado maacutes bien penal Estos datos ilustran la conclusioacuten de Fleury (2003) quien considera que las meshydidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econoacutemicos preexisshytentes ( ) profundizando la probleshymaacutetica de la difiacutecil gobernabilidad en la regioacuten

El anaacutelisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histoacuterico en el cual las teoriacuteas predominantes en las disciplishynas sociales (en particular filosofiacutea poliacutetica economiacutea derecho ciencias poliacuteticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones En este caso la crisis del paradigma sustancialista en las principales disshyciplinas de las ciencias sociales que se visualiza en el agotamiento del Esshytado de bienestar tradicional y su susshytitucioacuten por un Estado maacutes formalista procedimental y represivo facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construcshycioacuten unitaria del Estado-nacioacuten habiacutea podido limitar mediante poliacuteticas susshy

tantivas de redistribucioacuten yo represishyvas La desaparicioacuten de estas poliacuteticas arrastradas por la loacutegica de la compeshytencia econoacutemica global provoca el despertar de estas reivindicaciones Lo que se traduce seguacuten las circunstanshycias por la represioacuten (Rusia China) por la secesioacuten ( ex Yugoslavia) por el federalismo y la descentralizacioacuten (Eushyropa Ameacuterica Latina)

Sin embargo despueacutes de una prishymera fase que insistioacute en la satisfacshycioacuten del reconocimiento de identidashydes culturales antes menospreciadas21

como las culturas indiacutegenas en Ameacuteshyrica latina es posible preguntarse queacute impactos tendraacute la creciente desigualshydad social general sentildealada iquestPondraacute eacutesta nuevamente la cuestioacuten social en el centro de las preocupaciones de las poblaciones iquestLas sentildeales de un renacimiento general de los movimienshytos de resistencia a los procesos de globalizacioacuten neo liberal por la incashypacidad de eacutestos para resolver igual que hace un siglo la cuestioacuten social lograraacuten a mediano o largo plazo inshyventar poliacuteticas puacuteblicas que reinyecshyten sentido en las acciones puacuteblicas que permiten una resustancializashycioacuten de la justicia iquestSe asistiraacute otra vez a una rebelioacuten en contra de esta renovada concepcioacuten formal de lajusshyticia con el fiacuten de reintroducir elemenshytos socioloacutegicos eacuteticos econoacutemicos

21 Para apoyar esta tesis cabe sentildealar el artiacuteculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quieacuten percibe indicios del repliegue de la concepcioacuten diferencialista en las relaciones interculturales Ver tambieacuten el texto criacutetico de Gianni (2003) sobre el mismo tema

26 GLOBALlZACIOacuteN y REFORMA DEL ESTADO UN ENSAYO DE INTERPRETACIOacuteN

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Recibido Julio 2005 Aceptado Agosto 200shy

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