criterios de selección · 2018-01-30 · por la cndh, así como el avance en la implementación...

Grupo Funcional Gobierno

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Comisión Nacional de los Derechos Humanos

Defensa de los Derechos Humanos

Auditoría de Desempeño: 10‐0‐35100‐07‐0083

GB‐131

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización.

Objetivo

Fiscalizar el cumplimiento de los objetivos y metas de proteger los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, así como de promover y divulgar su cultura.

Alcance

Los alcances de la auditoría fueron determinados por el contenido temático de la revisión, en los que se analizan los aspectos siguientes: planeación y programación, eficacia, eficiencia, economía, satisfacción del cliente ciudadano y competencia de los actores.

En la planeación y programación, se revisaron los 19 indicadores definidos e instrumentados por la CNDH, así como el avance en la implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño.

Para la eficacia, se analizaron los registros de expedientes de queja, de recomendaciones emitidas, de los lugares visitados por la CNDH; y de las autoridades presuntas responsables, así como los registros de las acciones de promoción de la violación de los derechos humanos para el periodo 2000‐2010; y una muestra de 257 expedientes de queja concluidos al 2010 por las cinco visitadurías generales. 1/

Para el análisis de la eficiencia, se revisaron los programas especiales de defensa y promoción de los derechos humanos de la CNDH, los programas de visitas a estaciones migratorias, así como a centros de reclusión y readaptación, y los programas de divulgación y estudio instrumentados por la CNDH.

1/ Muestra obtenida mediante el método de estratificación por visitaduría general, de un universo de 6,384 expedientes de queja concluidos en 2010, y muestreo aleatorio simple para la selección del número de expedientes determinados, la muestra tiene un margen de error de 4.0% y un nivel de confianza de 95.0%.

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010

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Para el análisis de la economía, se revisó el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002‐2010, así como la Cuenta Pública de esos años, y el Estado del Ejercicio del Presupuesto de la CNDH 2010.

Para la satisfacción del ciudadano usuario, se analizaron los resultados de las encuestas aplicadas por la CNDH a la ciudadanía en los años de 2004 a 2005 y de 2007 a 2010, así como los obtenidos por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) con motivo de la encuesta de opinión aplicada a 20 autoridades que, en el periodo 2005‐2010, fueron las que registraron 44,116 expedientes de queja, que representaron el 58.3% de las registradas por la CNDH en el periodo 2005‐2010.

Para la competencia de los actores, se revisó la plantilla de personal de la CNDH del periodo 2000‐2010, así como los registros del personal incorporado al Servicio Civil de Carrera de 2004 a 2010.

Antecedentes

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 se consagraron las garantías individuales, consistentes en una serie de prerrogativas a favor de la persona y que todas las autoridades están obligadas a respetar y proteger.

El 16 de junio de 1990, por decreto presidencial se constituyó la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación (SEGOB), responsable de proponer la política nacional en materia de respeto y defensa de los derechos humanos; elaborar y ejecutar, en materia de derechos humanos, los programas de atención y seguimiento a los reclamos sociales; representar al Gobierno Federal ante los organismos nacionales y, en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), atender los temas relacionados con la promoción y defensa de los derechos humanos. Su función principal fue recibir y atender quejas administrativas que se presentaran por parte de los particulares o instituciones públicas y privadas, además de proponer las acciones necesarias para su inmediata resolución.

El 28 de enero de 1992, con la adición del apartado B al artículo 102 de la Carta Magna, se elevó a rango constitucional el establecimiento de la CNDH como organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios que se sectorizó a la SEGOB y se instituyó el sistema nacional de protección de los derechos humanos en los ámbitos federal y local, con objeto de establecer al más alto nivel normativo, la existencia y el funcionamiento de instituciones que promuevan y preserven los derechos humanos.

Posteriormente, ante las controversias por las resoluciones de la CNDH como institución federal en contra de servidores públicos federales, el 13 de septiembre de 1999 se expidió el Decreto por el que se reformó y adicionó al artículo 102, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para otorgar autonomía de gestión y presupuestaria a la CNDH, dotándola de total independencia del Ejecutivo Federal o de cualquier otro poder o autoridad. La denominación de la CNDH se modificó a Comisión Nacional de los Derechos Humanos. De acuerdo con el artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de junio de 1992 y vigente en 2010, la comisión tiene por objeto esencial la protección,


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observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano”.

Asimismo, el artículo 5 de la ley referida y el artículo 17 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, para la defensa de los derechos humanos, la CNDH cuenta con la Dirección General de Quejas y Orientación y cinco visitadurías generales, cuya distribución, según su ámbito de competencia es la siguiente:

OBJETIVOS DE LAS ÁREAS RESPONSABLES DE LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS

Dirección General / Visitadurías Ámbito de competencia

Dirección General de Quejas y Orientación Quejas en general

Primera Visitaduría General Mujeres

Niños

Atención a víctimas del delito

Presuntos desaparecidos

Segunda Visitaduría General Quejas en general

Tercera Visitaduría General Centros de reclusión para adultos

Centros de internamiento para menores infractores

Cuarta Visitaduría General Indígenas

Quinta Visitaduría General Migrantes

Periodistas

Defensores civiles

Trata de personas

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el Manual de Organización General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de junio de 2005, última reforma del 30 de abril de 2009.

De acuerdo con la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos el desarrollo de los procedimientos que se sigan ante la comisión se realizará mediante los principios de inmediatez, concentración y rapidez, para lo cual procurará el contacto directo con quejosos, denunciantes y autoridades, para evitar la dilación de las comunicaciones escritas. Asimismo, el Reglamento Interno de la CNDH complementa los principios de actuación de la comisión añadiendo los de eficiencia y profesionalismo, a efecto de que los servicios que preste el personal procuren la protección y restitución de los derechos humanos de los quejosos y agraviados, para lo cual aplica el Servicio Civil de Carrera, instrumento administrativo de carácter permanente y obligatorio.

La estrategia programática del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010 señala que la CNDH tiene la misión de proteger, observar, promover, estudiar y divulgar los derechos humanos, por lo que realiza un esfuerzo permanente para proteger los derechos fundamentales de la población mexicana en general, con especial atención de personas y grupos sociales marginados, quienes padecen con mayor frecuencia la violación de sus garantías constitucionales, así como para promover la cultura de respeto de los derechos humanos y divulgar el conocimiento de éstos en los ámbitos nacional e internacional. Asimismo, la estrategia señala como prioridad la protección y promoción de los derechos fundamentales de la población en general y de los grupos sociales marginados,


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lo cual es una tarea que requiere atención permanente para impulsar el respeto del estado de derecho y contribuir a la conservación de la paz social.

Para el cumplimiento de su objetivo, en 2010 la CNDH instrumentó 12 programas especiales distribuidos en las cinco visitadurías generales y su Dirección General de Quejas y Orientación, como se detalla en el cuadro siguiente:

PROGRAMAS ESPECIALES INSTRUMENTADOS POR LA CNDH, VIGENTES EN 2010

Programa Especial Año de creación Visitaduría participante

Defensa

1. Programa sobre Asuntos de la Mujer, la Niñez y la Familia 1/ 1993 Primera

2. Programa de Gestión de Asuntos sobre Beneficios de Libertad Anticipada para Indígenas

1998 Cuarta

3. Programa de Promoción de los Derechos Humanos de los Pueblos y Comunidades Indígenas

1998 Cuarta

4. Programa de Gestión de Asuntos sobre Beneficios de Libertad Anticipada, Traslados Penitenciarios y contra la Pena de Muerte de Nacionales en el Extranjero

2000 Tercera

5. Programa de Atención a Víctimas del Delito (PROVICTIMA) 2000 Primera

6. Programa de Promoción de los derechos humanos de las Personas que viven con VIH y/o SIDA

2003 Primera

Promoción

1. Atención de Quejas Relacionadas con Personas Reportadas como Desaparecidas

1990 Primera

2. Programa de Agravios a Periodistas y Defensores Civiles de Derechos Humanos

1995 Quinta

3. Visitas a Lugares de Detención en Ejercicio de las Facultades del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes

2003 Tercera

4. Programa de Atención a Migrantes 2003 Quinta

5. Programa de Igualdad entre Mujeres y Hombres 1/ 2006 Segunda

6. Programa contra la Trata de Personas 2007 Quinta

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información proporcionada por la CNDH, mediante el oficio núm. 483/CNDH/OM/2011 del 20 de septiembre de 2011.

1/ El 9 de noviembre de 2010, por Acuerdo del Consejo Consultivo se traspasaron las facultades relacionadas con asuntos de la mujer al programa de Igualdad de Mujeres y Hombres, adscrito a la Segunda Visitaduría General y se modificó la denominación del Programa de Asuntos de la Mujer, la Niñez y la Familia, para quedar y atender sólo asuntos de la Niñez y la Familia.

n.d. No disponible.


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Resultados

1. Planeación y programación

Avances en la implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño

A 2010 la CNDH careció de un Sistema de Evaluación del Desempeño, ya que las disposiciones para su instrumentación fueron emitidas por el titular de la comisión el 1 de junio de 2011.

2. Sistema de indicadores

Se verificó que a partir de 2000, en cumplimiento de las disposiciones emitidas por la SHCP en el marco de la Nueva Estructura Programática (NEP) y el Sistema de Evaluación de Desempeño, la CNDH realizó las gestiones para conformar un sistema de indicadores que incluyera parámetros orientados al cumplimiento de su mandato y gestión.

A 2010, el sistema de indicadores de la CNDH se conformó de 85 indicadores, de los que 19 (22.4%) fueron reportados en la Cuenta Pública 2010 y alineados a igual número de programas presupuestarios.

Con el análisis de los 19 indicadores reportados en la Cuenta Pública 2010, se verificó que se orientaron a evaluar la gestión de la CNDH en relación con los servicios que ofrece; el seguimiento y conclusión de las quejas por presuntas violaciones de derechos humanos; las visitas de supervisión a centros y lugares con mayor incidencia de transgresión, y las acciones de promoción y divulgación.

Por tanto, dichos indicadores no se consideraron estratégicos, ya que resultaron limitados para evaluar el impacto social de los programas a los que estuvieron alineados.

La CNDH acreditó que para el ejercicio fiscal 2012, en cumplimiento de la Metodología del Marco Lógico, definió 286 indicadores para 28 programas presupuestarios, de los cuales 76 los clasificó como indicadores estratégicos y 210 indicadores de gestión, por lo que se solventa la observación.

Además, se constató que la unidad de medida “servicio” que se definió para reportar los resultados de los programas presupuestarios, no reflejó la totalidad de las acciones que la CNDH ejecutó para promover la cultura de la protección de los derechos humanos, ya que en ella se incluyeron acciones como la distribución de materiales promocionales, la realización de eventos de difusión y los asistentes a dichos eventos, mismas que fueron reportados en forma agregada, aunque internamente las visitadurías generales realizaron un registro por separado, por lo que la unidad de medida “servicio” no fue representativa de la labor que realizan las visitadurías generales en materia de promoción de los derechos humanos.

Respecto de los indicadores definidos por la CNDH y las unidades de medida empleadas, la ASF se reserva el derecho de emitir una opinión respecto de si su definición responde a lo


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señalado en el artículo 27, párrafo segundo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en atención al principio de anualidad.

3. Aprobación de los programas especiales para la defensa y promoción de los derechos humanos

De los 12 programas especiales, vigentes en 2010, en materia de defensa y promoción de los derechos humanos, 11 (91.7%) fueron creados en forma previa o con la publicación del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y uno (8.3%), correspondiente al Programa Contra la Trata de Personas, fue aprobado por el Presidente de la comisión, pero careció del documento suscrito por el Consejo Consultivo.

Al respecto, en respuesta a la Reunión de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, mediante el oficio núm. 018/CNDH/OM/2012 de fecha 13 de enero de 2012, la CNDH remitió copia del acta de la sesión ordinaria 287 del Consejo Consultivo, celebrada el 10 de enero de 2012, en la que este órgano colegiado aprobó el acuerdo por el cual se formalizó el Programa Contra la Trata de Personas.

Véase acción(es): 10‐0‐35100‐07‐0083‐07‐001

4. Defensa de los derechos humanos

Cobertura de atención de quejas de los derechos humanos

En el periodo 2000‐2010, la CNDH recibió 132,693 escritos de queja, de los que el 12.4% (16,493) fue atendido de forma directa por la Dirección General de Quejas y Orientación, al determinar su no procedencia como queja; y 87.6% (116,200) lo turnó para la atención de las cinco visitadurías generales para que determinaran su procedencia como expediente de queja, como se observa en el cuadro siguiente:


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ESCRITOS DE QUEJA RECIBIDOS Y CALIFICADOS POR LA DIRECCIÓN GENERAL DE QUEJAS Y ORIENTACIÓN Y LAS VISITADURÍAS GENERALES DE LA CNDH, 2000‐2010

Tipo de escrito 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Part.%

TMCA1/ (%)

Total escritos de queja

8,257 7,471 8,936 9,549 11,734 13,599 13,362 13,362 15,365 14,992 16,066 132,693 100.0 6.9

Atendidos por la DGQyO

3,535 1,898 1,728 1,560 1,362 1,391 929 1,039 1,038 999 1,014 16,493 12.4 (11.7)

Expedientes de remi‐sión 2/

1,680 982 939 833 840 944 656 661 698 679 656 9,568 58.0 (9.0)

Expedientes de orienta‐ción directa 3/

1,855 916 789 727 522 447 273 378 340 320 358 6,925 42.0 (15.2)

Calificados por las visi‐tadurías generales

4,722 5,573 7,208 7,989 10,372 12,208 12,433 12,323 14,327 13,993 15,052 116,200 87.6 12.3

Expediente de quejas 4/

3,918 3,362 3,184 3,518 3,914 5,294 5,475 5,244 6,004 6,083 6,916 52,912 45.6 5.8

Expediente de orienta‐ción directa 3/

419 1,391 2,557 2,907 4,427 4,472 4,007 4,041 4,607 4,443 4,246 37,517 32.3 26.1

Expediente de remi‐sión 2/

52 501 1,076 1,087 1,522 1,942 2,494 2,607 3,382 3,119 3,537 21,319 18.3 52.5

Expediente de incon‐formidad 5/

333 319 391 477 509 500 457 431 334 348 353 4,452 3.8 0.6

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mediante el oficio núm. 620/CNDH/OM2011 del 9 de diciembre de 2011.

TMCA Tasa Media de Crecimiento Anual.

1/ TMCA = (((2000/2010)^(1/10)‐1)*100). 2/ Integrado por los escritos de queja, las actas relativas a las gestiones realizadas para obtener

información y todas las documentales relacionadas con el caso, y que fue enviado a la autoridad competente para atender el caso.

3/ Cuando se dirige al quejoso o agraviado informándole lo que en su situación proceda.

4/ Con elementos suficientes para la integración de expediente de queja.

5/ Corresponden a inconformidades por dilación, omisión o incumplimiento de las recomendaciones por parte de las autoridades locales.

DGQyO: Dirección General de Quejas y Orientación.

Se determinó que las cinco visitadurías generales atendieron 116,200 escritos de queja, de los que 45.6% (52,912) los aceptaron como expediente de queja; 32.3% (37,517) otorgaron orientación directa al quejoso; 18.3% (21,319) fueron remitidos a otras instancias responsables de su atención por no ser competencia de la comisión; y 3.8% (4,452) se clasificaron como inconformidades.

En el periodo de análisis, el número de escritos de queja aumentó, en promedio anual, 6.9%, al pasar de 8,257 escritos en 2000 a 16,066 en 2010; por su parte, aunque los expedientes de queja también crecieron, la tasa media anual fue menor, ya que se ubicó en 5.8%, al pasar de 3,918 expedientes de queja en 2000 a 6,916 en 2010. Asimismo, los expedientes de remisión se incrementaron en 9.2%, en promedio anual, de 1,732 en 2000 a 4,193 en 2010; los de orientación directa en 7.3%, al pasar de 2,274 en 2000 a 4,604 en 2010; y las inconformidades, crecieron 0.6% en promedio anual, de 333 en 2000, a 353 en 2010.


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Asimismo, en el periodo de análisis se determinó que por cada 100 escritos de queja recibidos por la CNDH, 40 fueron aceptados por las visitadurías generales como expedientes de queja, por considerar la existencia de una presunta violación a los derechos humanos. Sin embargo, el índice de expedientes de queja por cada 100 escritos recibidos decreció, en promedio anual 0.9%, al pasar de 47 expedientes en 2000 a 43 en 2010, como se muestra en el cuadro siguiente:

EXPEDIENTES DE QUEJA INICIADOS Y DE ORIENTACIÓN DIRECTA POR CADA 100 ESCRITOS DE QUEJA RECIBIDOS, 2000‐2010

Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total TMCA1/ (%)

Recibidos 8,257 7,471 8,936 9,549 11,734 13,599 13,362 13,362 15,365 14,992 16,066 132,693 6.9

Expediente de quejas 3,918 3,362 3,184 3,518 3,914 5,294 5,475 5,244 6,004 6,083 6,916 52,912 5.8

Número de expedientes de queja iniciados por cada 100 escritos de queja recibidos 47 45 36 37 33 39 41 39 39 41 43 40 (0.9) Expedientes de orienta‐ción directa 2,274 2,307 3,346 3,634 4,949 4,919 4,280 4,419 4,947 4,763 4,604 44,442 7.3 Número de expedientes de orientación directa por cada 100 escritos de queja recibidos 28 31 37 38 42 36 32 33 32 32 29 33 0.4

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mediante el oficio núm. 620/CNDH/OM2011 del 9 de diciembre de 2011.

TMCA: Tasa Media de Crecimiento Anual.

1/ TMCA = (((2000/2010)^(1/10)‐1)*100).

Por otra parte, en el periodo 2000‐2010, de cada 100 escritos recibidos, 34 fueron orientaciones directas, índice que en el mismo periodo aumentó 0.4% al pasar de 28 orientaciones directas por cada 100 escritos en 2000 a 29 en 2010, ello significó que la CNDH, en su carácter de ombudsman, privilegió la atención al quejoso y dio protección a la víctima.

En el periodo 2000‐2010, la frecuencia con que fueron señaladas las autoridades por presunta violación a los derechos humanos fue de 63,236 ocasiones, que significó que por cada expediente de queja fue señalada en promedio una autoridad. Entre las instancias del Ejecutivo Federal que fueron más mencionadas como presuntas violatorias de los derechos humanos fueron el IMSS, 7,308 ocasiones; la PGR, 7,012; la SEDENA, 6,281; el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social, 3,824; la CFE, 2,951; la PF, antes PFP, 2,392; el INM, 2,373; la SEP, 2,191; el ISSSTE, 2,018, y las procuradurías de defensa, 1,966, que en conjunto representaron el 60.6% (38,316) de las 63,236 contabilizadas.

Se determinó que los hechos violatorios denunciados fueron clasificados por la CNDH en 94 tipos, cuya reincidencia en el periodo 2000‐2010 fue de 83,503, lo que significó que en


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promedio anual, por cada expediente de queja se denunciaron dos hechos violatorios. Entre los hechos violatorios más señalados estuvieron los siguientes: 9,376 (11.2%) por ejercicio indebido de la función pública; 6,540 (7.8%) por prestación indebida del servicio público; 5,972 (7.2%) por ejercicio indebido del cargo; 5,181 (6.2%) por detención arbitraria; 4,553 (5.5%) por trato cruel o degradante; 4,457 (5.3%) por negativa al derecho de petición; 4,267 (5.1%) por cateos y visitas domiciliarias ilegales; 3,631 (4.3%) por negativa o inadecuada prestación del servicio público de salud; 2,814 (3.4%) por negativa o inadecuada prestación del servicio público en materia de electricidad, y 2,056 (2.5%) por violación a los derechos de los migrantes.

5. Conclusión de los expedientes de queja

En el periodo 2000‐2010, de los 52,912 expedientes de queja iniciados, la CNDH determinó como concluidos el 98.3% (52,016) y el 1.7% (896) se registró en proceso de conclusión.

De los 52,016 expedientes de queja concluidos, el 54.3% (28,269) se atendió por orientación; el 22.6% (11,745) se resolvió en el procedimiento; el 9.3% (4,820) se determinó que no existió materia; el 4.1% (2,108) se solucionó por falta de interés procesal del quejoso; el 3.7% (1,932) se concluyó por conciliación; el 2.1% (1,110) se solventó por acumulación de expedientes; el 2.0% (1,038) por desistimiento del quejoso; el 1.1% (595) por no competencia de la CNDH; el 0.8% (398) por la emisión de recomendaciones, y sólo un expediente de queja se solucionó por no ser responsabilidad de la autoridad, como se observa en el cuadro siguiente:


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EXPEDIENTES DE QUEJA CONCLUIDOS POR TIPO DE CONCLUSIÓN, 2000‐2010

Fracción 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Part. %

TCMA1/

Total 4,647 3,165 3,365 3,342 3,800 4,717 5,604 4,993 5,926 6,073 6,384 52,016 100.0 3.2

II. Orientación 3,171 1,802 2,006 1,684 2,023 2,630 2,489 2,851 3,112 3,261 3,240 28,269 54.3 0.2

IX. Resuelto durante el procedimiento y conciliación

906 850 899 838 1,266 1,476 2,441 1,165 1,451 1,127 1,258 13,677 26.3 3.3

a) Resuelto duran‐te el procedi‐miento

699 700 724 709 1,095 1,206 2,172 1,058 1,196 1,021 1,165 11,745 22.6 5.2

b) Conciliación 207 150 175 129 171 270 269 107 255 106 93 1,932 3.7 (7.7) VIII. No existir materia

154 89 71 43 92 270 374 556 791 1,032 1,348 4,820 9.3 24.2

VI. Falta de interés procesal del quejoso

140 174 201 157 257 154 180 188 208 193 256 2,108 4.1 6.2

VII Acumulación 30 62 32 501 23 61 21 80 68 150 82 1,110 2.1 10.6

V. Desistimiento del quejoso

76 64 56 73 65 48 44 66 201 227 118 1,038 2.0 4.5

I. No competencia 150 104 76 24 35 50 23 47 44 24 18 595 1.1 ‐19.1

III. Recomendación2/ 19 20 24 22 39 28 32 40 51 59 64 398 0.8 12.9

IV. No responsabili‐dad de la autoridad

1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 n.s. n.c.

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mediante el oficio núm. 515/CNDH/OM/2011 del 10 de octubre de 2011.

n.s. No significativo.

n.c. No cuantificable.


1/ TMCA = (((2000/2010)^(1/10)‐1)*100).

2/ No se incluyen las recomendaciones que se emitieron, derivadas de los expediente por inconformidad.

Con base en los motivos de conclusión determinados por la CNDH, los 52,016 expedientes de queja concluidos, se clasificaron en tres categorías: 1) concluidos por acciones directas de la comisión, que incluye los terminados por orientación jurídica, por no existir materia, los resueltos durante el trámite, la conciliación, las recomendaciones, y la no responsabilidad de la autoridad, que en el periodo 2000‐2010 sumaron 47,165 (90.7%) expedientes de queja; 2) concluidos por acciones indirectas de la comisión, que se integra por las de no competencia, con un total de 595 (1.1%) expedientes en el periodo de análisis; y 3) los terminados por factores ajenos a la comisión, cuyos motivos son la falta de interés procesal, desistimiento del quejoso y por acumulación de expedientes, que para el mismo periodo sumaron 4,256 (8.2%) expedientes de queja, como se observa en la gráfica siguiente:


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EXPEDIENTES DE QUEJA CONCLUIDOS POR LA CNDH, 2000‐2010

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en información remitida mediante el oficio núm. 416/CNDH/OM/2011 del 18 de agosto de 2011, y ratificado con el oficio núm. 483/CNDH/OM/2011 del 20 de septiembre de 2011; así como en el Programa Anual de Trabajo de la CNDH 2010, e Indicadores por Programa 2010, proporcionados por la CNDH mediante el oficio núm. 515/CNDH/OM/2011 del 10 de octubre de 2011.

6. Impacto en la protección de los derechos humanos

Con base en una muestra de 257 expedientes, 2/ se verificó que en 2010 la CNDH ejerció la atribución de aplicar acciones de investigación para garantizar la protección de los derechos humanos de los quejosos; asimismo, la autoridad ejerció su facultad potestativa que establece el artículo 107 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. 3/

7. Cumplimiento de los principios de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

En 2010, la CNDH estableció mecanismos de difusión para que los servidores públicos adscritos a ella conduzcan sus acciones con base en los principios de inmediatez, concentración y rapidez, señalados de manera implícita en la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

2/ Muestra obtenida mediante el método de estratificación por visitaduría general, de un universo de 6,384 expedientes de queja concluidos en 2010, y muestreo aleatorio simple para la selección del número de expedientes determinados, la muestra tiene un margen de error de 4.0% y un nivel de confianza de 95.0%.

3/ Artículo 107. (Vista de la respuesta de la autoridad). “La respuesta de la autoridad se podrá hacer del conocimiento del quejoso en aquellos casos en que exista una contradicción evidente entre lo manifestado por él y la información proporcionada por la autoridad, de igual manera, cuando ésta pida al quejoso se presente para resarcirle la presunta violación y en todos los demás supuestos en que, a juicio del visitador general o del director general, se haga necesario que se conozca el contenido de la respuesta de la autoridad”.


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En respuesta a los resultados presentados en la Reunión de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, la CNDH, mediante la nota informativa sin número del 13 de enero de 2012, presentó la definición de cada principio y los supuestos que aplica para verificar su cumplimiento en la atención de los expedientes de queja, por lo que se solventa la observación.

8. Cumplimientos de las recomendaciones emitidas

En el periodo 2000‐2010, la CNDH emitió 655 recomendaciones, las cuales se incrementaron en 8.8%, en promedio anual, al pasar de 37 recomendaciones emitidas en 2000 a 86 en 2010, que involucraron, en promedio, a 43 autoridades, las cuales se incrementaron en 2.9%, en promedio anual, al pasar de 42 en 2000 a 56 en 2010, como se observa en el cuadro siguiente:

RECOMENDACIONES EMITIDAS Y NÚMERO DE AUTORIDADES A LAS QUE SE DIRIGIERON, 2000‐2010

Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total TMCA1/

(%) Recomendaciones emitidas 37 27 49 52 92 51 46 70 67 78 86 655 8.8

Autoridades e instancias 42 24 37 33 46 35 33 71 45 57 56 43 2/ 2.9

Promedio de recomendacio‐nes emitidas por autoridad

0.9 1.1 1.3 1.6 2.0 1.5 1.4 1.0 1.5 1.4 1.5 15.2 5.2

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información proporcionada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mediante el oficio núm. 483/CNDH/OM/2011 del 20 septiembre de 2011.

TMCA Tasa Media de Crecimiento Anual.

1/ TMCA = (((2000/2010)^(1/10)‐1)*100).

2/ Corresponde al promedio de los 11 años.

Para 2010, en promedio, cada autoridad recibió por lo menos casi dos recomendaciones, mientras que en 2000 este índice significó, en promedio, una recomendación por autoridad. Para el periodo de análisis se obtuvo que cada autoridad recibió, en promedio, 15 recomendaciones de la comisión.

En relación con el seguimiento de las 655 recomendaciones emitidas por la CNDH, se verificó que los manuales de procedimientos para el seguimiento de las recomendaciones emitidas por la comisión, correspondientes a cada una de las cinco visitadurías generales, establecieron cinco de los ocho supuestos señalados en el artículo 138 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. 4/

4/ Artículo 138. (Seguimiento de las recomendaciones). “Las visitadurías generales que conocieron del asunto, a través de sus directores generales, directores de área y visitadores adjuntos, darán seguimiento a las recomendaciones y reportarán al presidente de la Comisión Nacional el estado de las mismas de acuerdo con los siguientes supuestos: I. Recomendaciones no aceptadas; II. Recomendaciones aceptadas, con pruebas de


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Las 655 recomendaciones emitidas implicó para la CNDH el seguimiento de 826 expedientes, de los que el 74.6% (616) se registraron como aceptadas, el 21.2% (175) no aceptadas; y el 4.2%(35) se encontraban en tiempo de respuesta. Lo anterior evidenció que de cada 10 instancias que se vieron involucradas en las recomendaciones, 8 las aceptaron y 2 no las aceptaron, como se observa en el cuadro siguiente:

NIVEL DE CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES EMITIDAS POR LA CNDH, 2000‐2010

Nivel de cumplimiento

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Part. (%)

Total 45 31 56 56 96 56 60 114 84 113 115 826 100.0

No aceptadas 10 3 8 16 29 9 12 21 21 29 17 175 21.2

Aceptadas 35 28 48 40 67 47 48 93 63 84 63 616 74.6

En tiempo de ser contestada 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 35 35 4.2Promedio de instancias que aceptaron la recomenda‐ción 77.8 90.3 85.7 71.4 69.8 83.9 80.0 81.6 75.0 74.3 54.8 n.a. n.a.Promedio de instancias que no aceptaron la recomenda‐ción 22.2 9.7 14.3 28.6 30.2 16.1 20.0 18.4 25.0 25.7 14.8 n.a. n.a.

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información proporcionada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mediante el oficio núm. 483/CNDH/OM/2011 del 20 de septiembre de 2011.

n.a. No aplica.

Respecto de las 175 recomendaciones no aceptadas, el 24.6% (43) correspondió a instancias federales, 34.8% (61) a estatales y 40.6% (71) a municipales. En cuanto a las instancias federales, el IMSS, la PGR, la SEMAR y la SSP representaron en conjunto el 58.1% (25) de las 43 negativas de atención a las recomendaciones que emitió la comisión en el periodo analizado; en el ámbito estatal, el 72.1% (44) de las 61 negativas de atención a las recomendaciones emitidas correspondieron a los gobiernos de los estados de Tamaulipas, Nayarit, Jalisco, Chiapas, Veracruz, Baja California, Colima, Tlaxcala, Sinaloa, Guerrero, Yucatán, Querétaro, Guanajuato, Sonora, Oaxaca, Morelos, Hidalgo, Distrito Federal, San Luis Potosí y Chihuahua; y en el caso de los municipios, el 100.0% (71) correspondieron a la negativa de atención por parte de los propios ayuntamientos.

De acuerdo con lo comentado por la CNDH mediante el oficio núm. 620/CNDH/OM/2011 del 9 de diciembre de 2011, con la reforma del artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del 10 de junio de 2011, se contribuirá a reducir el número de recomendaciones no atendidas por las instancias y, por consiguiente a disminuir

cumplimiento total; III. Recomendaciones aceptadas, con pruebas de cumplimiento parcial; IV. Recomendaciones aceptadas, sin pruebas de cumplimiento; V. Recomendaciones aceptadas, con cumplimiento insatisfactorio; VI. Recomendaciones aceptadas, en tiempo para presentar pruebas de cumplimiento; VII. Recomendaciones en tiempo de ser contestadas, y VIII. Recomendaciones aceptadas, cuyo cumplimiento reviste características peculiares”.


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la impunidad para aquellos servidores públicos que cometen violaciones a los derechos humanos.

En cuanto a las 616 recomendaciones aceptadas, con base en el seguimiento de la CNDH, se verificó que 93.2% (574) continúan en proceso, con los siguientes estados de atención: 259 (45.1%) aceptadas con pruebas de cumplimiento total; 150 (18.3%) con pruebas de cumplimiento parcial; 143 (24.9%) con pruebas de cumplimiento insatisfactorio; 13 (2.3%) aceptadas sin pruebas de cumplimiento; 6 (1.0%) aceptada en tiempo para presentar pruebas de cumplimiento y 3 (0.5%) aceptadas cuyo cumplimiento reviste características peculiares. El restante 6.8% (42) correspondió a seguimientos finalizados, de los que 23 (54.8%) fueron aceptadas cuyo seguimiento reviste de características peculiares; 11 (26.2%) aceptadas sin pruebas de cumplimiento y 8 (19.0%) aceptadas con pruebas de cumplimiento parcial.

De los 826 seguimientos de recomendaciones emitidas por la CNDH en el periodo 2000‐2010, por violaciones a los derechos humanos, 367 (44.4%) se dirigieron a instancias federales, 290 (35.1%) a estatales y 169 (20.5%) a municipales.

Véase acción(es): 10‐0‐35100‐07‐0083‐07‐002

9. Cobertura de visitas de supervisión al sistema penitenciario y estaciones migratorias

En 2010, la CNDH, por conducto de la Tercera Visitaduría General, visitó los centros de reclusión del sistema penitenciario y de readaptación social del país, cuya cobertura alcanzada fue de 57.1% (4) de los 7 Centros Federales de Readaptación Social (CEFERESOS), del 20.7% (12) de los 58 Centros de Internamiento para Menores (CIM) y de 10.9% (46) de los 421 Centros de Readaptación Social (CERESOS).

Además, mediante la Quinta Visitaduría General, en 2010 se visitó el 83.6% (46) de las 55 estaciones migratorias localizadas en 21 entidades federativas del país.

10. Cumplimiento de los programas de visitas

En 2010, la Tercera Visitaduría General realizó 424 visitas de supervisión a lugares de detención, superiores en 112.0% respecto de lo programado (200), por su parte, la Quinta Visitaduría General llevó a cabo 1,204 visitas en 46 (83.6%) de las 55 estaciones migratorias del país, superiores en 0.8% respecto de las programadas (1,195); y realizó otras 384 visitas a lugares en los que se identificó el tránsito de migrantes, 3.8% más que las previstas (370).

11. Capacidad operativa para la atención de los escritos y expedientes de queja

Para el cumplimiento de su objeto, en el periodo 2000‐2010 la CNDH dispuso, en promedio, de 969 servidores públicos. La plantilla de personal creció, en promedio anual, 3.1%, al pasar de 812 servidores públicos en 2000 a 1,105 en 2010.

El crecimiento de la plantilla de personal fue inferior al registrado en los escritos de queja que aumentaron 9.4%, en promedio anual, y los expedientes de queja en 5.8%, como se observa en el cuadro siguiente:


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CAPACIDAD OPERATIVA DE LA CNDH PARA LA ATENCIÓN DE ESCRITOS Y EXPEDIENTES DE QUEJA, 2000‐2010

Unidad Responsable

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Prom. TMCA1/

DGQyO

Escritos de queja2/

11,960 15,683 18,121 15,682 13,910 23,842 26,842 33,967 28,887 29,904 29,428 22,566 9.4

Personal 61 62 61 61 59 61 65 64 64 65 66 63 0.8

Escritos por persona

196 253 297 257 236 391 413 531 451 460 446 357 8.6

Visitadurías

Expedientes de queja

3,918 3,362 3,184 3,518 3,914 5,294 5,475 5,244 6,004 6,083 6,916 4,810 5.8

Personal 137 130 130 148 175 182 185 190 192 197 195 169 3.6

Expedientes por persona

29 26 24 24 22 29 30 28 31 31 35 28 1.9

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información proporcionada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mediante el oficio núm. 416/CNDH/OM/2011 del 18 de agosto de 2011, y ratificado con el oficio núm. 483/CNDH/OM/2011 del 20 de septiembre de 2011.


1/ TMCA = (((2000/2010)^(1/10)‐1)*100).

2/ Se incluyen: aportaciones de los quejosos, documentos de control, expedientes de remisión, expedientes de orientación directa y solicitudes de información de recurso.

DGQyO Dirección General de Quejas y Orientación.

En 2010, la Dirección General de Quejas y Orientación atendió 29,428 escritos de queja por presuntas violaciones a los derechos humanos, los cuales fueron recibidos, calificados y, en su caso, turnados por 66 servidores públicos a las visitadurías generales para su atención, lo que significó que cada servidor público atendió un promedio de 446 escritos; en comparación con 2000 significó un crecimiento promedio anual de 8.6%, ya que para este año fue de 196 escritos por servidor público.

Para el caso de las cinco visitadurías generales, la comisión recibió 6,916 expedientes de queja que fueron atendidos por los 195 servidores públicos responsables en las visitadurías de dar atención a los expedientes de queja, lo que significó la atención de 35 expedientes por persona.

La productividad también aumentó en ese periodo en 1.9%, en promedio anual, al pasar de 29 expedientes de queja por persona en 2000 a 35 en 2010.

12. Suscripción de convenios para la defensa de los derechos humanos

A 2010, la CNDH formalizó 1,154 convenios de coordinación que estuvieron vigentes en ese año, de los que el 97.6% (1,126) fueron con instituciones nacionales y el 2.4% (28) con organismos internacionales.


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Los 1,154 convenios de colaboración vigentes en 2010 involucraron 388 autoridades, 7.2% de las 5,377 instancias con las que estuvo en posibilidad de suscribirlos, lo que significó la firma de convenios con el 7.6% (367) de 4,830 instituciones nacionales y 3.8% (21) de 547 organismos internacionales.

13. Promoción de los derechos humanos

Impacto de las acciones de promoción de los derechos humanos

Con base en el análisis de correlación realizado por la ASF respecto de los materiales distribuidos para promover, proteger y divulgar los derechos humanos de 2000 a 2010, se obtuvo que no causaron efecto en la población a la que estuvieron dirigidos, porque las acciones de atención de quejas tuvieron un comportamiento estadístico desvinculado de la distribución de los citados materiales.

Durante la auditoría se comprobó que la CNDH, con base en las estadísticas de las quejas, desarrolló e instrumentó, a partir del segundo semestre de 2010, el Sistema Nacional de Alerta de Violación de los Derechos Humanos, el cual funge como diagnóstico en la toma de decisiones y permite la georreferenciación de las violaciones de los derechos humanos, para detectar puntos con mayor vulnerabilidad en el país, así como el establecimiento de acciones encaminadas a ampliar la promoción, divulgación, protección y estudio de los derechos humanos, lo que permitirá elevar la eficacia y eficiencia del ombudsman en el cumplimiento de su objeto.

14. Impacto de las acciones de promoción de equidad de género

En 2010, la CNDH instrumentó el Programa Presupuestario E013 “Asuntos de la Mujer y de Igualdad entre Mujeres y Hombres” para la observancia del seguimiento, evaluación y el monitoreo de la igualdad entre mujeres y hombres, pero no definió indicadores para evaluar su desempeño, mismos que fueron definidos para el ejercicio fiscal 2011.

Por otra parte, se verificó que la CNDH realizó el monitoreo en materia de igualdad entre mujeres y hombres.

15. Cumplimiento de la política de divulgación de los derechos humanos

En 2010, la Coordinación General de Comunicación y Proyectos de la CNDH elaboró la política de comunicación social orientada a fortalecer la imagen institucional de la comisión en la sociedad y difundir sus actividades, la cual se sustentó en los resultados de las encuestas que miden la confianza de la institución en la población, el impacto de los mensajes y los spots publicitarios, así como del conocimiento de la labor de la comisión para la defensa y promoción de la cultura de los derechos humanos en México. Para ello, de 2008 a 2010, esta coordinación general desarrolló encuestas de opinión entre la población adulta de 18 a 65 años, cuya muestra osciló entre los 1,200 y 1,800 cuestionarios, con una


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representatividad nacional; y de manera particular en 2010 aplicó 350 cuestionarios en viviendas a personas de entre 14 y 17 años, con una representatividad indicativa.5/

Se verificó que la CNDH cumplió en 184.3% la meta “Ejecución de acciones para promover y divulgar los Derechos Humanos” establecida en la Cuenta Pública 2010, así como las de “Comunicados de Prensa” (276.7%), “Inserciones” (130.8%), “Gestiones de entrevistas” (131.9%), “Cobertura de eventos” (280.0%), “Convocatorias de medios de comunicación social” (150.0%) y “Mensajes emitidos de campañas oficiales por medios alternativos” (100.0%), mediante las cuales logró mejorar la imagen de la comisión.

En 2010, la Coordinación General de Comunicación y Proyectos de la CNDH no estableció en su programa de trabajo indicadores de desempeño y metas para medir el avance de sus resultados, ni estableció metas para evaluar el monitoreo de medios masivos de programas y de consultas de páginas web.

Al respecto, la CNDH acreditó que para el ejercicio fiscal de 2011 la Coordinación General de Comunicación y Proyectos incluyó en su programa de trabajo, indicadores y metas alineados al programa presupuestario E017 “Ejecutar el programa de comunicación social”; y estableció la meta denominada “Promover y divulgar la cultura de los derechos humanos eficiente y ampliamente”, para medir el cumplimiento del monitoreo de medios masivos de programas y consultas de páginas web, por lo que se solventa lo observado.

Respecto de los indicadores definidos por la CNDH, la ASF se reserva el derecho de emitir una opinión respecto de si su definición responde a lo señalado en el artículo 27, párrafo segundo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en atención al principio de anualidad.

16. Estudio de los derechos humanos

En el periodo 2005‐2010, la CNDH estableció siete programas de estudio en materia de derechos humanos, mediante los cuales logró formar 24 generaciones de académicos especialistas en derechos humanos, pero no fue posible evaluar el cumplimiento de los programas de formación académica instrumentados, ya que la comisión careció de indicadores de desempeño en esta materia.

En cuanto a las investigaciones realizadas, en 2010 se efectuaron 46 investigaciones académicas, por lo que el Centro Nacional de Derechos Humanos (CENADEH) cumplió en 153.3% la meta programada de investigación. El número de investigaciones realizadas se incrementó en 10.0% respecto de 2008 y 4.0% en relación con 2009.

En 2010, la CNDH, mediante el CENADEH, estableció un indicador para medir el incremento documental en el acervo bibliohemerográfico en cinco rubros: a) incrementar el acervo, con un cumplimiento de 122.9%; b) seleccionar, registrar y procesar información hemerográfica, 95.4%; c) avanzar en los procesos nuevos (registros nuevos), 102.0%; d) identificar los

5/ De acuerdo con la CNDH, se establecieron como unidades de muestreo las secciones electorales conforme a los criterios del IFE.


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materiales como propiedad de la CNDH, 122.9%, y e) elaborar lista de nuevas adquisiciones, 100.0%.

El acervo documental de la comisión se incrementó 0.1%, en promedio anual, al pasar de 1,535 ejemplares en 2005 a 1,542 en 2010; y el registro de ejemplares en el catálogo documental, aumentó 2.2%, en promedio anual, de 1,877 en 2005 a 2,096 en 2010.

En 2010, la CNDH cumplió en 124.0% la meta de “proporcionar el servicio de consultas al catálogo en línea”, y para “proporcionar el servicio de préstamos de materiales” y “atender usuarios internos y externos”, logró la meta prevista en 91.1% y 77.2%, respectivamente.

En cuanto al número de usuarios atendidos por el Centro de Documentación y Biblioteca de la CNDH, disminuyó, en promedio anual, 0.7% y el de obras prestadas se incrementó en 6.0%; asimismo, se registró una disminución de 95 convenios firmados en el periodo 2006‐2010, lo que representó el 54.3%, en promedio anual, debido a las modificaciones aprobadas por el Consejo Consultivo de la Comisión, referentes a suscribir un nuevo instrumento jurídico relativo al préstamo interbibliotecario. La CNDH acreditó que para el ejercicio fiscal 2011 realizó el ajuste de las metas de suscripción de convenios en materia de préstamos interbibliotecarios.

Véase acción(es): 10‐0‐35100‐07‐0083‐07‐003

17. Economía

Análisis de los recursos presupuestarios destinados a las acciones de promoción y defensa de los derechos humanos

En el periodo 2002‐2010, la CNDH erogó, en términos reales, 8,141,161.2 miles de pesos, de los cuales el 40.0% (3,255,159.7 miles de pesos) se destinó a las actividades de protección y defensa de los derechos humanos, el 38.0% (3,092,236.8 miles de pesos) a la administración y apoyo en la operación, y el restante 22.0% (1,793,764.6 miles de pesos) a la promoción, divulgación y estudio de la cultura de los derechos humanos.

Para ese periodo, el presupuesto ejercido en las actividades de protección y defensa de los derechos humanos creció en 1.2%, en promedio anual, al pasar de 327,231.5 miles de pesos en 2002 a 359,252.1 miles de pesos en 2010, en términos reales, y el personal responsable de su atención, aumentó 3.3%, en promedio al año, al pasar de 850 personas en 2002 a 1,105 en 2010, ambos crecimientos no fueron proporcionales con el registrado en el número de escritos de queja recibidos por la comisión, los que se incrementaron en 7.6%, en promedio anual, al pasar de 8,936 en 2002 a 16,066 en 2010, como se detalla en el cuadro siguiente:


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TENDENCIA DEL PRESUPUESTO EJERCIDO, LOS ESCRITOS DE QUEJA Y EL PERSONAL DE LA CNDH, 2000‐2010

Concepto 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TMCA (%) 1/

Presupuesto erogado en protección y defensa 2/ 327,231.5 399,995.8 334,086.4 374,869.1 408,439.1 341,196.0 370,548.0 359,252.1 359,252.1 1.2 Escritos de queja 8,936 9,549 11,734 13,599 13,362 13,362 15,365 14,992 16,066 7.6

Personal 850 870 907 1,001 1,031 1,069 1,092 1,098 1,105 3.3

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en lainformación proporcionada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mediante los oficios núms. 416/CNDH/OM/2011 del 18 de agosto de 2011, 483/CNDH/OM2011 del 20 de septiembre de 2011, 515/CNDH/OM2011 del 10 de octubre de 2011 y 620/CNDH/OM2011 del 9 de diciembre de 2011.

TMCA: Tasa Media de crecimiento Anual.

1/ TMCA = (((2000/2010)^(1/8)‐1)*100).

2/ En términos reales.

18. Percepción del ciudadano usuario

Percepción de la ciudadanía

En 2010, la CNDH elaboró la encuesta de opinión sobre la labor de la CNDH, la cual, de acuerdo con los comentarios hechos por el organismo sirvió como sistema de evaluación, al contribuir a verificar el cumplimiento de las actividades de la comisión, sin que se documentara que los resultados de la encuesta fueron utilizados para reorientar las acciones de los programas especiales, así como monitorear el impacto de los mismos.

Los resultados de la encuesta de percepción realizados por la CNDH mostraron que respecto de 2004, la población encuestada que escuchó hablar sobre derechos humanos disminuyó 1.4 puntos porcentuales, al igual que la que conocía de alguna organización encargada de defender estos derechos, que descendió 1.7 puntos porcentuales; asimismo, el conocimiento de las funciones de defensa que realiza la comisión mostró un descenso en 35.5 puntos porcentuales; y para 2010, el 12.7% (826) de la población encuestada (6,500 personas) calificó como malo el trabajo de la comisión.

En comparación con 2009, la población encuestada que escuchó hablar sobre derechos humanos aumentó 9.3 puntos porcentuales, al igual que la que conocía de alguna organización encargada de defender estos derechos, que ascendió 3.6 puntos porcentuales; asimismo, el conocimiento de las funciones de defensa que realiza la comisión mostraron aumento en 1.4 puntos porcentuales; y para 2010 disminuyó en 2.6 puntos porcentuales la población encuestada que calificó como malo el trabajo de la comisión, por lo que el 40.7% (2,646) de los encuestados consideró bueno el trabajo de la CNDH.

Véase acción(es): 10‐0‐35100‐07‐0083‐07‐004


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19. Percepción de las instancias de la Administración Pública Federal sobre la labor de la CNDH

Los resultados de la encuesta de opinión que la ASF aplicó a 20 instancias federales 6/ en relación con la actuación de la CNDH revelaron que el 90.0% (18) de las instituciones estuvo de acuerdo con la labor del personal de la comisión, los cuales durante las visitas de inspección demostraron conocimiento en la materia, y en las tareas que realizaron, y actuaron de manera imparcial durante las comparecencias que llevaron a cabo.

Asimismo, el 90.0% de las instancias manifestó conocer las atribuciones de la comisión; aunque el 45.0% (9) de las instituciones estuvo parcialmente de acuerdo respecto de que las recomendaciones que emite la CNDH estuvieran fundamentadas en una investigación confiable, y el mismo porcentaje opinó que debería aplicar mejor la ley.

20. Competencia de los actores

Instrumentación del Servicio Civil de Carrera

La CNDH, por conducto de la Oficialía Mayor, implementó y supervisó el Servicio Civil de Carrera que contó con cuatro ramas de especialización: administrativa, defensa, promoción e investigación en derechos humanos, para la organización de su plantilla de personal. Además, se comprobó que los visitadores adjuntos de la comisión fueron personal de carrera.

Se constató que el Programa Institucional de Capacitación 2010 fue aprobado por el Comité Directivo Civil de Carrera de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, aunque éste no se clasificó conforme a las cuatro ramas de especialización, ya que solo se distinguió el nombre del curso solicitado, el área que solicitó la capacitación y el área de conocimiento, sin que se identificaran las cuatro ramas de especialización.

Asimismo, la capacitación en 2010 consideró el aspecto profesional y de desarrollo de los servidores públicos, sin especificar la capacitación del tipo básico, ni la dirigida a investigadores.

Véase acción(es): 10‐0‐35100‐07‐0083‐07‐005

6/ Las 20 instancias federales correspondieron a las que con mayor frecuencia fueron mencionadas en los expedientes de queja como presuntas violaciones de los derechos humanos en el periodo 2005‐2010, y correspondieron a: la Procuraduría General de la República (PGR); la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA); el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); la Dirección General de Prevención y Readaptación Social (DGPRS); la Comisión Federal de Electricidad (CFE); el Instituto Nacional de Migración (INM); el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); la Policía Federal Preventiva (PFP); la Secretaría de Educación Pública (SEP); el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT); la Secretaría de Seguridad Pública (SSP); el Servicio de Administración Tributaria (SAT); la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL); la Secretaría de Salud (SSA); la Secretaría de Gobernación (SEGOB); la Secretaría de Marina (SEMAR); la Secretaria de Relaciones Exteriores (SRE); la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA); la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), así como la Secretaria de Comunicaciones y Transportes (SCT).


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Acciones

Recomendaciones al Desempeño

10‐0‐35100‐07‐0083‐07‐001.‐ Para que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos implemente mecanismos de control y supervisión para asegurar que los programas especiales que establezca el titular de la comisión sean sometidos a la aprobación del Consejo Consultivo. [Resultado 3]

10‐0‐35100‐07‐0083‐07‐002.‐ Para que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos incorpore de manera específica en sus manuales los procedimientos para el seguimiento de las recomendaciones emitidas, las actividades que se deben realizar para determinar su estado con base en los ocho supuestos establecidos en la normativa aplicable. [Resultado 8]

10‐0‐35100‐07‐0083‐07‐003.‐ Para que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por conducto del Centro Nacional de Derechos Humanos, establezca indicadores de desempeño para evaluar el cumplimiento de los programas de formación académica. [Resultado 16]

10‐0‐35100‐07‐0083‐07‐004.‐ Para que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con base en los resultados de las encuestas de percepción realizadas, elabore un programa de trabajo que permita documentar las acciones de mejora realizadas. [Resultado 18]

10‐0‐35100‐07‐0083‐07‐005.‐ Para que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos identifique en su Programa Institucional de Capacitación los cursos de tipo básico, así como los que se implementarán en cada rama de especialidad, especificando los que serán destinados a los investigadores. [Resultado 20]

Consecuencias Sociales

En el periodo 2000‐2010, la comisión recibió en total 132,693 escritos de queja, de los que 39.9% (52,912) los aceptó como expediente de queja; 33.5% (44,442) otorgó orientación directa al quejoso; 23.3% (30,887) los remitió a otras instancias responsables de su atención por no ser competencia de la comisión; y 3.4% (4,452) los clasificó como inconformidades, con lo cual la comisión en su carácter de ombudsman privilegió la atención al quejoso y dio protección a la víctima.

En ese periodo, la CNDH emitió 655 recomendaciones, que en promedio involucraron a 43 autoridades federales, estatales y municipales. El 74.6% de las recomendaciones fueron aceptadas por las autoridades, el 21.2% (175) no se aceptaron; y el 4.2%(35) estaban pendientes de respuesta. Lo anterior evidenció que de cada 10 instancias que se vieron involucradas en las recomendaciones, 8 las aceptaron y 2 no las aceptaron.

Resumen de Observaciones y Acciones

Se determinó(aron) 10 observación(es), de la(s) cual(es) 5 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 5 restante(s) generó(aron): 5 Recomendación(es) al Desempeño.


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Dictamen: con salvedad

La Auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas que se estimaron necesarias. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere solo a las operaciones revisadas.

La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cumplió con su objeto de proteger, observar, promover, estudiar y divulgar los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano.

En materia de protección y observancia de los derechos humanos, en el periodo 2000‐2010, el número de escritos de queja aumentó, en promedio anual, 6.9%, al pasar de 8,257 escritos en 2000 a 16,066 en 2010. En ese periodo, la comisión recibió en total 132,693 escritos de queja, de los que 39.9% (52,912) los aceptó como expediente de queja; 33.5% (44,442) otorgó orientación directa al quejoso; 23.3% (30,887) los remitió a otras instancias responsables de su atención por no ser competencia de la comisión; y 3.4% (4,452) los clasificó como inconformidades.

En promedio, en el periodo de análisis, por cada 100 escritos de queja recibidos, 40 se aceptaron como expedientes de queja, a fin de efectuar la investigación correspondiente, y 60 se atendieron de manera directa, con lo cual la comisión en su carácter de ombudsman privilegió la atención del quejoso y dio protección a la víctima.

En el periodo 2000‐2010, de los 52,912 expedientes de queja iniciados, la CNDH determinó como concluidos el 98.3% (52,016) y el 1.7% (896) se registró en proceso. La ASF determinó que de los 52,016 expedientes de queja concluidos, 90.7% (47,165) fueron terminados por una acción directa de la CNDH, al llevar a cabo la investigación de cada caso; 1.1% (595) por acciones indirectas, los cuales fueron remitidos a otras autoridades al no ser competencia del organismo; y 8.2% (4,256) se concluyeron por factores ajenos a la comisión, ya sea por falta de interés procesal, desistimiento del quejoso y por acumulación de expedientes.

En el periodo 2000‐2010, la CNDH emitió 655 recomendaciones, que en promedio involucraron a 43 autoridades federales, estatales y municipales. En ese periodo, el número de recomendaciones emitidas aumentó 8.8%, en promedio anual, al pasar de 37 recomendaciones emitidas en 2000 a 86 en 2010; y las autoridades involucradas en dichas recomendaciones crecieron 2.9%, en promedio anual, al pasar de 42 en 2000 a 56 en 2010. Lo anterior significó que mientras en 2000 la CNDH emitió, en promedio, una recomendación por autoridad, para 2010 este índice se ubicó en por lo menos casi dos recomendaciones por autoridad. Para el periodo de análisis se obtuvo que cada autoridad recibió, en promedio, 15 recomendaciones de la comisión.

De los 826 seguimientos de recomendaciones, el 74.6% (616) fueron aceptadas por las autoridades, el 21.2% (175) no se aceptaron; y el 4.2%(35) estaban pendientes de respuesta. Lo anterior evidenció que de cada 10 instancias que se vieron involucradas en las recomendaciones, 8 las aceptaron y 2 no las aceptaron.


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En cuanto a la promoción de los derechos humanos, la CNDH desarrolló e instrumentó, a partir del segundo semestre de 2010, el Sistema Nacional de Alerta de Violación de los Derechos Humanos, el cual permite la georreferenciación de las violaciones de los derechos humanos para detectar puntos con mayor vulnerabilidad en el país, así como el establecimiento de acciones encaminadas a ampliar la promoción, divulgación y estudio de los derechos humanos.

En lo que hace al estudio de los derechos humanos, mediante el CENADEH, la CNDH cumplió en 153.3% la meta programada de investigación, al realizar 46 investigaciones académicas, 10.0% más que en 2008 y en 4.0% en relación con 2009. Para divulgar los derechos humanos, la CNDH cumplió entre 100.0% y 280.0% las metas de comunicación en prensa, radio y televisión.

Para cumplir con su objeto, en el periodo 2000‐2010 la CNDH dispuso, en promedio, de 969 servidores públicos. La plantilla de personal creció, en promedio anual, 3.1%, al pasar de 812 servidores públicos en 2000 a 1,105 en 2010. Este crecimiento, fue inferior al registrado en los escritos de queja que aumentaron 6.9%, en promedio anual, y los expedientes de queja en 5.8%.

Los resultados de la encuesta de percepción realizados en 2010 por la CNDH mostraron que respecto de 2009, en 2010, el 40.7% (2,646) de los ciudadanos encuestados consideró bueno el trabajo de la CNDH; y la encuesta de opinión que la ASF realizó a las 20 instancias federales que con mayor frecuencia fueron mencionadas en los expedientes de queja, revelaron que el 90.0% estuvo de acuerdo con el desempeño del personal.

Los principales resultados con observación, derivan de: la falta de perfeccionamiento y complementación de los manuales de procedimientos para el seguimiento de las recomendaciones emitidas, de indicadores para evaluar el cumplimiento de los programas de formación académica, de documentación de las acciones de mejora derivadas de las encuestas de percepción ciudadana, y de incorporación, en sus programas de capacitación, de cursos básicos para investigadores y para cada rama de especialidad.

Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Verificar la instrumentación de indicadores estratégicos y de gestión, así como los avances en la implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño, y el proceso de creación de los programas especiales de la comisión.

2. Determinar la cobertura en la atención de los escritos y expedientes de queja, así como de las estaciones migratorias y de los centros de reclusión y readaptación visitados por la CNDH para defender los derechos humanos.

3. Verificar los motivos de conclusión de los expedientes de queja determinados por la comisión.


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4. Constatar, mediante una muestra de expedientes de queja, si durante los procedimientos realizados prevaleció la protección de los derechos humanos, y si la actuación del personal se ajustó a los principios de inmediatez, concentración y rapidez.

5. Verificar las recomendaciones emitidas por la CNDH y su atención por parte de las instancias presuntas responsables de violaciones a los derechos humanos.

6. Analizar la capacidad operativa que dispuso la CNDH para atender los escritos y expedientes de queja, así como determinar la productividad de los servidores públicos responsables de la defensa de los derechos humanos.

7. Verificar el establecimiento de acuerdos, bases de coordinación y convenios de colaboración formalizados por la CNDH con autoridades y organismos nacionales e internacionales en materia de derechos humanos.

8. Analizar el impacto de las acciones de promoción de los derechos humanos, a partir de un ejercicio de correlación con los motivos de conclusión de las quejas.

9. Verificar los avances en la implementación de los programas para promover la equidad de género.

10. Evaluar las acciones para cumplir los programas de divulgación establecidos por la CNDH y de los estudios elaborados para promover el respeto de los derechos humanos.

11. Analizar la tendencia de los recursos aplicados por la CNDH en la defensa de los derechos humanos, así como analizar el costo en la atención de los escritos y expedientes de queja y de los servicios para promover la cultura de respeto a los derechos humanos.

12. Analizar los resultados de las encuestas instrumentadas por la CNDH para conocer la percepción de la ciudadanía respecto de los servicios que ofrece.

13. Aplicar encuesta de opinión a las instancias de la Administración Pública Federal que la CNDH determinó como presuntas violatorias de los derechos humanos, a fin de conocer su percepción respecto de la labor que realiza la comisión.

14. Verificar si el personal de la CNDH responsable de las acciones de defensa de los derechos humanos se incorporó al Servicio Civil de Carrera.

Áreas Revisadas

Las visitadurías generales; la Secretaría Ejecutiva; la Secretaría Técnica del Consejo; la Oficialía Mayor; la Coordinación General de Comunicación y Proyectos; y las direcciones generales de Quejas y Orientación, y de Planeación y Análisis, así como el Centro Nacional de Derechos Humanos.


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Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas

Durante el desarrollo de la auditoría practicada se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:

1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria:

2. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Estatuto del Servicio Civil de Carrera.

Dictamen de Justificación para Licitación de la encuesta.

Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:

Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

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