coordinación de gasto fiscal en infraestructura de transporte: análisis y perpectivas de política...
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Coordinación de Gasto Fiscal en Coordinación de Gasto Fiscal en Infraestructura de Transporte: Análisis y Infraestructura de Transporte: Análisis y Perpectivas de Política en América LatinaPerpectivas de Política en América Latina
19 Seminario Reg.de Política Fiscal
31 de Enero de 2007 – Santiago, Chile
Rodrigo Cárcamo-Díaz
División de Desarrollo Económico
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Es Posible Coordinar la P. Fiscal?Es Posible Coordinar la P. Fiscal?
Existen pocos grados de libertad en el presupuesto (muchas preasignac., sueldos, intereses y transferencias % alto del gasto, etc).
El gasto de capital es frecuentemente la “variable de ajuste”, donde existe cierta flexib.
El gasto en infraestr. de transporte (incl. mantenimiento) no sólo es un componente importante del gasto, sino que el Estado juega un rol clave en su financiamiento.
Esto hace a la IMT un objeto de estudio.
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Comercio CAN-Mundo - ComposiciónComercio CAN-Mundo - Composición
EXPORTS IMPORTS
$28.3bn
$54.5bn
$26.9bn
$38.9bn
1992 19922003 2003
95%
80%
41%46%
54%
59%
9%
5%
Medium- and high-tech
All other goods
91%
EXPORTS IMPORTS
$28.3bn
$54.5bn
$26.9bn
$38.9bn
1992 19922003 2003
95%
80%
41%46%
54%
59%
9%
5%
Medium- and high-tech
All other goods
91%
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Comercio Intra-CAN - ComposiciónComercio Intra-CAN - Composición
EXPORTS IMPORTS
$5.7bn
$11.9bn
$5.9bn
$13.7bn
1992 19922003 2003
80%
80%
65%
61%
39%
35%
20%
17%
Medium- and high-tech
All other goods
83%
$5.7bn
$11.9bn
$5.9bn
$13.7bn
1992 19922003 2003
80%
80%
65%
61%
39%
35%
20%
17%
Medium- and high-tech
All other goods
83%
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El Transporte como RedEl Transporte como RedLos efectos de red son a menudo ignorados o mal
medidos. Van Exel et al (2002): los proyectos prioritarios en Europa se evaluaron usando criterios nacionales y sin considerar ef. derrame.
Las ec. de red explican la importancia de los “nexos faltantes” en las redes de IMT.
En IIRSA, los “proyectos ancla” son claves para aprovechar los e.de red de conectar con otros proyectos del “grupo”.
Regulaciones (eg pasos de frontera): clave para obtener los beneficios estimados de los proyectos.
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Financiam. I: Por que el Estado?Financiam. I: Por que el Estado?Fallas de mercado justifican la intervención del
sector público en proyectos IMT: efectos de red, externalidades positivas y negativas, ausencia de hedging, etc.
Qué contribuye a la percepción de “alto riesgo” de proyectos IMT por el S.Privado?.
Problemas informacionales, deficiencias en la medición de costos y beneficios (ej. volumen de tránsito, voluntad de pago) diferentes jurisd. (prob. Legales, fijación de precios), riesgo país, disponibilidad de financiamiento, etc.
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Financiam. II: Limitaciones del EstadoFinanciam. II: Limitaciones del EstadoExisten fuertes restricciones fiscales en los
países: preasignaciones, evasión, elusión, gastos corrientes altos (sueldos, transf. y SS).
Por razones de economía política, la infraestructura (IMT) puede a veces no ser prioritaria para un Gobierno (crisis, elecciones)
Si los proy. IMT ignoran efectos derrame y de red, su prioridad puede ser menor a la real.
Altos niveles de deuda, alto costo de la deuda en algunos países.
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Coordinación en IMT: Teoría ICoordinación en IMT: Teoría I
En A.L. no hay entes supranacionales que puedan enforce los acuerdos y transferir desde los “ganadores” a los “perdedores”.
La EC utiliza fondos del presupuesto para cambiar costos y beneficios, pero no implementa una “solución cooperativa”.
Los problemas de coordinación aparecen porque hay “incertidumbre estratégica”: un Gob. no sabe si el otro va construir su parte del proyecto IMT cuando le toque invertir.
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Coordinación en IMT: Teoría IICoordinación en IMT: Teoría IIUsamos primero un modelo tipo Stag Hunt y
luego introducimos más de un período.
Existen equilibrios múltiples que pueden “Pareto-rankearse” Coord > No Coord.
Sin mecanismos de coordinación, puede que no se alcance el equil. coord.-coord. porque no coord-no coord. es “risk dominant”.
D on't Invest Invest D on't Invest Invest
D on't Invest 0 , 0 X , W - C D on't Invest 0 , 0 Low , Loss
Invest W - C , X P+W+ X-C , P+W+X-C Invest Loss , Low High , H ighRow
Column Column
Row
S tag H unt Gam e S tag H unt Gam e E xam ple
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Coordinación en IMT: Teoría IIICoordinación en IMT: Teoría III
Si los costos y/o beneficios son asimétricos (e.g. tamaño, país “de tránsito”, geografía, etc), la coordinación puede dificultarse. En el límite, puede volverse imposible sin recurrir a transferencias de “ganadores” a “perdedores”.
Las restricciones financieras restringen el número de acciones posibles o su magnitud
Don't Invest Invest Don't Invest Invest
Don't Invest 0 , 0 X , W - (C + ε) Don't Invest 0 , 0 2 , - 4
Invest W - C , X (P+κ)+X+W -C , P+X+W -(C +ε) Invest - 3 , 2 5 , 1Row
Only one N ash E quilibrium
Column
Row
Only one N ash E quilibrium
Column
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Coordinación en IMT: Teoría IVCoordinación en IMT: Teoría IVEn un marco dinámico, aún sin info. asimétrica
la posibilidad de falta de financiamiento o voluntad política en el futuro afectan la ejecución del proyecto hoy.
0 0
2
C
2
X 2
C
2
X
Invest DI
α Finish (1-α) Continue
DI Invest
β Finish (1-β) Continue
DI Invest 2
CX
CX
2
2
CX
CX
2
CXP CXP
Country A
Country B
Country A
Nature
Nature
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Europa y los TEN-T I: TamañoEuropa y los TEN-T I: Tamaño
Las necesidades de fondos para 30 proyectos prioritarios TEN-T se estiman en 140 billones de euros en 2007-2013.
Los fondos de la EC para TEN-T se presupuest. en 6 billones de euros.
Otras fuentes de recursos son los Fondos Estructurales y de Cohesión, el ECB y el EIB. Sin embargo, los gobiernos nac. seguirán siendo los mayores inversores.
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Europa y los TEN-T II: CoordinaciónEuropa y los TEN-T II: Coordinación
En 2001 se detectó que los proyectos TEN-T estaban seriamente atrasados, especialm los proyectos IMT. Los proy. con fuerte interés nacional eran los menos atrasados.
Los “coordinadores europeos” se nombraron para facilitar la implementación de los proyectos TEN-T.
Se está estableciendo una Agencia Ejecutiva para coordinar TEN-T.
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Europa y los TEN-T III: DesafíosEuropa y los TEN-T III: Desafíos
La EC está tratando de mejorar la recolección y análisis de los datos, así como armonizar las prácticas de los países.
Se encontraron grandes diferencias entre estimaciones nacionales y de TEN-STAC.
Algunos “proyectos prioritarios” Essen tenían justific. antes que nada políticas, mientras que los P y X no se medían bien.
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La Experiencia Sudamericana: IIRSA ILa Experiencia Sudamericana: IIRSA I
IIRSA incluye mecanismos de coord. E intercambio de info entre gobiernos, BID, CAF y FONPLATA.
Tiene tres niveles: CDE (Ministros), GTEs (funcionarios y expertos) y CCT (multilat).
La figura de las “coord. Nacionales” se espera que articule la participación de las diferentes instancias de Gobierno involucradas en los proyectos IIRSA.
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La Experiencia Sudamericana: IIRSA IILa Experiencia Sudamericana: IIRSA II
IIRSA contribuye a la coord. a dos niveles:– Definición de grupos, su rankeo y la
selección de proyectos priorizados.– La ejecución de los proyectos.
IIRSA identificó 289 proyectos de transporte, con un costo de 37,5 millardos de dólares. En 2004 el CDE consensuó un grupo de 28 proyectos “prioritarios” para IIRSA, por valor de 5,4 millardos, a ser ejecutados hasta 2010.
Para concretar la AIC, se usó metod. MCA.
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La Experiencia Sudamericana: IIRSA IIILa Experiencia Sudamericana: IIRSA III
El MCA usado, de tipo Analytic Hierarchy Process, implica comparar factores ordinalmente y evaluar cada proyecto o grupo de acuerdo a los factores para llegar al ranking
El MCA usado fue básicamente cualitativo.IIRSA introdujo un mecan. de monitoreo y
reparto de información sobre proyectos, el SIGE, para facilitar la coord. en la ejecución.
El trabajo en los PSI también es clave, pues afecta los costos y beneficios de los proyectos.
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La Experiencia Sudamericana: IIRSA IVLa Experiencia Sudamericana: IIRSA IV
El rol de coord. de IIRSA entonces incluye:– Punto focal de la AIC– Mecanismo de “cheap talk”– Facilita el envío de señales entre miembros– Provisión de algunos fondos para realizar
estudios de apoyo (ej. Fondos BID, CAF)– Contribución del CCT de estudios técnicos.
Sin embargo, IIRSA no tiene fondos Sin embargo, IIRSA no tiene fondos específicos de financ. ni cumple un rol de específicos de financ. ni cumple un rol de implementación de “soluciones cooperativas”.implementación de “soluciones cooperativas”.
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Imp. de Política: Información y Análisis IImp. de Política: Información y Análisis I
Mejorar la calidadcalidad y cantidadcantidad de información disponible para la eval. de Proy., esp. para medir efectos derrame y comparar (C. de O. del proy.).
Difícil por las debilidades institucionales y falta de recursos en los países →Trabajo de largo plazo.
Esfuerzo de armonización de las formas de evaluación de proyectos IMT.
Depende de la disponibilidad de datos y de los modelos. Cuanto mas sofisticados los modelos, mayor probabilidad de divergencias entre los resultados nacionales y cometer errores de estim.
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Imp. de Política: Información y Análisis IIImp. de Política: Información y Análisis II
Los modelos deben incluír imperf. de mercado para añadir realismo (e.j. Mkt pwr).
Frecuentem. no se estiman bien los costos. Debe estimarse también el de
financiamiento aunque en la práctica se financia con deuda.
Las estimaciones de costos deben incluir el mantenimiento futuro (si no, se sobreestiman los beneficios) y los contingentes como las garantías
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TRANSPORT PROJECTS AXIS COUNTRIES
COST ESTIMATE
JUNE 2005 IN MILLIONS OF
US$
COST ESTIMATE
JUNE 2006 IN MILLIONS OF
US$
% DIFFERENCE
2006/2005
STATUS IN JUNE 2006
Projects with higher cost estimates in 2006
1 Recovery of the Navigability of the Meta River Andean CO-VE 12 108 800.0%in tendering-concession
2 Francisco de Orellana Port Amazon EC 20 105.3 426.5% in preparation
3Duplication of Palhoça-Osorio Tranche (Mercosur Rodovia)
MERCOSUR-Chile
BR (AR-UY) 283 800 182.7% in execution
4 Pasto-Mocoa Motorway Amazon CO 71 183 157.7% in preparation
5Lima-Tingo María-Pucallpa Highway, Ports and Logistic Centres
Amazon PE (BR) 296 589 99.0%in tendering-concession
6Adjustment of Branco River-Montevideo-Colonia-Nueva Palmira Corridor
MERCOSUR-Chile
UY (AR-BR) 90 176.8 96.4% in execution
7Construction of Pailón-San José-Puerto Suárez Motorway
Central Interoceanic
BO (BR-CH-PE)
245 435.3 77.7% in execution
8International Rute 60 CH (Valparaiso-Los Andes sector)
MERCOSUR-Chile
CH (AR) 165 286 73.3% in execution
9Boa Vista-Bonfim-Lethem-Georgetown Motorway (1st stage: studies)
Guiana Shield GY-BR 2 3.3 65.0% in preparation
10Paving of Iñapari-Maldonado Port-Inambari, Inambari-Juliaca/Inambari-Cusco
Peru-Brasil-Bolivia
PE (BR) 700 1,055 50.7% in execution
11 Desaguadero's Frontier Centre (CEBAF) Andean BO-PE 5 7.5 50.0% in preparation
12 Duplication of Rute 14MERCOSUR-
ChileAR (BR) 270 370 37.0% in preparation
13Paita-Tarapoto-Yurimaguas Motorway, Ports and Logistic Centres
Amazon PE (BR) 248 338 36.3% in execution
14 Infante Rivarola-Cañada Oruro Border Crossing Central
InteroceanicBO-PY 1 1.2 20.0% in preparation
15 Bridge over the Acre RiverPeru-Brasil-
BoliviaBR-PE 10 12 20.0% in execution
16Improvements in the Nieuw Nickerie Via-Paramaribo-Albina and International Crossing over the Marowijne River
Guiana Shield SU-GY 90 105 16.7% in preparation
17 Los Andes-Mendoza Railroad ProjectMERCOSUR-
ChileAR-CH 224 251 12.1%
in tendering-concession
18 Toledo-Pisiga MotorwayCentral
InteroceanicBO (CH) 75 76 1.3% in execution
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Imp. de Política: Evaluación y Ranking IImp. de Política: Evaluación y Ranking I
Los métodos MCA deben usarse con cuidado (qué impactos, su medición, peso).
En IIRSA, el ranking se hizo con info. cualitativa.Los proyectos elegidos deben ser verdaderamente
“regionales” (> eff.derrame y de red), haya o no ventajas de que proyectos nacionales califiquen como “proy. IIRSA”.
Este problema es muy real en Europa, por los fondos regionales de la EC. En AL, los incentivos son sólo políticos?. Pregunta: se facilita el financ. para proy. IIRSA vs. otros?
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Imp. de Política: Evaluación y Ranking IIImp. de Política: Evaluación y Ranking II
Es necesario alinear los incentivos internos (Gob. Subnacionales, soc. Civil). Rol de los coord. Nacionales?. El diálogo ayuda, pero es posible que se requiera + (£££)
El financ. con deuda complementa (sustituye?) la eval. nacional, pero no tiene en cuenta los costos de oportunidad de los fondos.
Debe verif. si los supuestos, proy. Y modelos usados ex ante son adec. ex post.
El caso Europeo muestra el valor de lo gradual en la construcción de la institucionalidad.
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Imp. de Política: Financiamiento IImp. de Política: Financiamiento I
Problema 1: inflexibilidad de ingresos y gastos. Es factible reducir las preasignaciones y los gastos corrientes (e.j.SS, transferencias)?
La deuda multilateral específica “blinda” los fondos para IMT en la práctica. Importante para proyectos grandes (volatilidad. Pol-econ)
Conseguir fondos es importante, es sostenible la deuda total (IMF)?. Si los proyectos se evalúan con ruido y se subestiman costos, financiar con deuda puede ser muy riesgoso.
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Imp. de Política: Financiamiento IIImp. de Política: Financiamiento II
Presup. Plurianuales pueden ayudar a planificar gastos, pero no neces. Blindan los fondos.
Un problema grave es la separación existente entre diseno/evaluac./ranking y financiamiento.
Parte de la solución podría ser que Finanzas participe de los procesos como IIRSA desde adentro y el principio (e.g. CDE).
Otras fuentes de financ: fondos de garantías que se nutran de la expo. de commodities.
Interesante, pero plantea desafíos de gestión.