cooperaciÓn territorial en...
TRANSCRIPT
i
FACULTAD DE GEOGRAFÍA E HISTORIA
MAESTRÍA EN PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y GESTIÓN AMBIENTAL
PROYECTO FINAL DE MÁSTER
COOPERACIÓN TERRITORIAL EN ECUADOR:
Una propuesta para la creación de la Mancomunidad de
Mejía – Latacunga como estrategia de desarrollo local.
Autor: Ing. Sergio Escobar Zurita
Director: Dr. Jaume Font i Garolera
Barcelona, enero 2013
ii
Resumen
El presente trabajo aporta una orientación teórico-metodológica y una propuesta
interpretativa para la definición de posibles escenarios de cooperación entre los
Municipios de Mejía y Latacunga. Se fundamenta en la necesidad de promover nuevas
alternativas el desarrollo local desde la perspectiva de cooperación supramunicipal,
donde, las articulaciones territoriales a nivel jurídico, político y metodológico,
identificadas a través de un análisis comparativo de los planes territoriales, sean la base
para la formulación de sinergias entre estos territorios. El documento consta de cinco
partes. En primer lugar se aborda la problemática y los objetivos propuestos; en
segundo lugar, se define un marco teórico, que pone de relieve la estructura organizativa
territorial, así como el estado de las mancomunidades en Ecuador; en tercer lugar, se
realiza una descripción del área de estudio, por municipio y una visión en conjunto del
territorio analizado; en cuarto lugar, se desarrolla la etapa analítica del trabajo, que
consiste en realizar una revisión del marco jurídico y un análisis comparativo multinivel
de los planes territoriales aplicados en Ecuador. Se trata de establecer los índices de
similitud y disimilitud, que guiaron la identificación de tres escenarios territoriales de
cooperación. Finalmente, se aportan unas conclusiones, recomendaciones y
proyecciones a futuro.
Palabras clave: municipio, gestión local, cooperación supramunicipal, cohesión
territorial.
Abstract
This paper provides a theoretical-methodological and interpretative proposal for the
definition of possible scenarios for cooperation between the municipalities of Mejia and
Latacunga. It is based on the need to promote local development alternatives from the
perspective of intermunicipal cooperation, where territorial joints in legal, political and
methodological identified through a comparative analysis of territorial plans, whether
the basis for the formulation synergies between these territories. The document consists
of five parts. First address the problem and the proposed objectives, secondly, we define
a theoretical framework that emphasizes the territorial organizational structure as well
as the status of associations in Ecuador, thirdly, there is a description of study area, by
municipality and a basic overview of the analyzed territory, fourth, develops the
iii
analytical stage of the work, which involves making a revision of the legal framework
and a comparative analysis of multilevel territorial plans applied in Ecuador. It seeks to
establish the similarity and dissimilarity index, which guided the identification of three
scenarios territorial cooperation. Finally, we provide conclusions, recommendations and
future projections.
Key-words: municipality, local management, supramunicipal cooperation, territorial
cohesion.
iv
Agradecimientos
Aquellas personas e instituciones que de una u otra forma han contribuido a la
realización de este trabajo, a ellas mi agradecimiento.
Quiero empezar con la institución que me concedió la beca de estudios,
SENPLADES, la cual hizo posible una aspiración profesional y una motivación
personal de desarrollar mis estudios de maestría.
Al Dr. Edwin Yánez Calvachi, Alcalde del Municipio de Mejía, por toda la
confianza demostrada a través del auspicio institucional otorgado para desarrollar la
aplicación del presente proyecto.
Al Instituto Geográfico Militar, de forma particular, a la Ing. Catalina Erazo y al
Ing. Pablo Montenegro, por la ayuda y asesoramiento prestado para la elaboración de
mapas y uso de tecnologías de información geográfica.
A los profesores de la Maestría, quienes con sus conocimientos y orientación técnica
han contribuido con el desarrollo de esta investigación.
Por su puesto al director de este proyecto de fin de máster, Dr. Jaume Font i
Garolera, que con su implicación, rigurosidad y consejos ha hecho posible la
culminación de este trabajo.
A mi familia. A mis padres, mi esposa, mis hijos y mis hermanos. Ahí han estado y
siempre estarán.
v
ÍNDICE DE CONTENIDOS
CAPÍTULO 1: ASPECTOS GENERALES ................................................................. 1
1.1 INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 1
1.2 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA .......................................................................... 3
1.3 JUSTIFICACIÓN ................................................................................................... 4
1.4 OBJETIVOS .......................................................................................................... 5
1.4.1 General ............................................................................................................. 5
1.4.2 Específicos ....................................................................................................... 5
CAPÍTULO 2: ÁREA DE ESTUDIO ........................................................................... 6
2.1 EL CONTEXTO TERRITORIAL Y SU ENTORNO ........................................... 6
2.1.1 Descripción general del Municipio de Mejía ................................................... 6
2.1.2 Descripción general del Municipio de Latacunga ........................................ 11
2.2 UNA VISIÓN INTEGRAL DEL ÁREA DE ESTUDIO .................................... 16
CAPÍTULO 3: MARCO TEÓRICO .......................................................................... 22
3.1 BASES CONCEPTUALES ................................................................................ 22
3.1.1 Escenarios territoriales ................................................................................. 22
3.1.2 Cooperación territorial ................................................................................. 22
3.1.3 Mancomunidad ............................................................................................. 23
3.1.4 Estrategia supramunicipal ............................................................................ 23
3.1.5 Desarrollo local ............................................................................................ 24
3.1.6 Descentralización ......................................................................................... 24
3.1.7 Desconcentración ......................................................................................... 24
3.2 LA ORGANIZACIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DE ECUADOR ....... 25
3.3 EL MARCO JURÍDICO-INSTITUCIONAL EN LA PLANIFICACIÓN
TERRITORIAL …………………………………………………………………......28
3.4 LAS POLÍTICAS TERRITORIALES Y SU INCIDENCIA EN EL ESTUDIO
DE CASO ............................................................................... …………………30
3.4.1 Niveles administrativos de planificación estatal .......................................... 31
3.4.2 Niveles de gobiernos autónomos.................................................................. 32
3.5 INSTRUMENTOS PARA LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO Y EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL ......................................................................... 33
3.5.1 Plan Nacional de Desarrollo ......................................................................... 33
vi
3.5.2 Plan Nacional de Descentralización ............................................................. 34
3.5.3 Planes de desarrollo de los Gobiernos Autónomos Descentralizados .......... 35
3.5.4 Planes de ordenamiento territorial de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados...................................................................................................... 36
3.5.5 Interrelaciones, concordancias y correspondencia ....................................... 37
3.5.6 Estrategia Territorial Nacional ..................................................................... 38
3.5.7 Guías y lineamientos metodológicos para la elaboración de los planes de
desarrollo y ordenamiento territorial ....................................................................... 39
3.6 UNA APROXIMACIÓN AL ESTADO DE LAS MANCOMUNIDADES EN EL
ECUADOR ................................................................................................................. 41
3.7 ENFOQUE METODOLÓGICO ......................................................................... 42
3.7.1 Esquema conceptual para la creación de la mancomunidad Mejía –
Latacunga ................................................................................................................ 45
CAPÍTULO 4: DESARROLLO METODOLÓGICO .............................................. 46
4.1 SECUENCIA OPERATIVA DEL PROCESO METODOLÓGICO .................. 46
4.2 APLICACIÓN DEL MARCO JURÍDICO–INSTITUCIONAL DE LOS PLANES
TERRITORIALES ...................................................................................................... 46
4.2.1 Matriz descriptiva de competencias territoriales por ámbitos de actuación y
niveles de gobierno.................................................................................................. 47
4.2.2 Análisis multinivel de las interrelaciones y concordancias entre los planes
territoriales .............................................................................................................. 49
4.3 ANÁLISIS COMPARATIVO MULTIVARIABLE (ACM) DE LOS PLANES
TERRITORIALES MUNICIPALES .......................................................................... 54
4.3.1 Criterios e indicadores utilizados ................................................................... 54
4.3.2 Ámbito 1: Análisis de la estructura del plan de desarrollo ............................ 56
4.3.3 Ámbito 2: Análisis del enfoque metodológico en los planes de ordenamiento
territorial municipal ................................................................................................. 57
4.3.4 Ámbito 3: Análisis de la intervención territorial municipal ........................... 58
4.4 PRESENCIA DEL GOBIERNO CENTRAL EN EL ÁREA DE ESTUDIO ..... 62
4.5 DEFINICIÓN DE ESCENARIOS Y MODELO TERRITORIAL ..................... 65
4.5.1 Escenario 1: Desarrollo económico y productivo ......................................... 68
4.5.2 Escenario 2: Gestión de recursos naturales, medio ambiente y riesgos ........ 71
4.5.3 Escenario 3: Gestión de servicios públicos y fortalecimiento de capacidades
................................................................................................................................. 72
vii
CAPÍTULO 5: RESULTADOS ................................................................................... 76
5.1 De la coherencia de los planes territoriales en el marco jurídico-institucional .... 76
5.2 De la aplicación del COOTAD y la Guía SENPLADES en la elaboración de los
planes territoriales municipales. Análisis comparativo e indicadores de similitud y
disimilitud. .................................................................................................................. 76
5.3 De los escenarios territoriales ............................................................................... 80
5.4 Del uso de la guía metodológica de la SENPLADES........................................... 80
CAPÍTULO 6: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................... 82
6.1 Conclusiones ....................................................................................................... 82
6.2 Recomendaciones ............................................................................................... 84
6.3 Proyección futura ................................................................................................ 84
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................... 85
SIGLAS UTILIZADAS ................................................................................................ 88
ANEXOS........................................................................................................................ 89
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Mapa de la división político administrativa del municipio de Mejía………….7
Figura 2. Mapa de la división político administrativa del municipio de Latacunga…...12
Figura 3. Mapa del Área de estudio…………………………………………….………17
Figura 4. Mapa de Tipología de clima………………………………………………….18
Figura 5. Mapa de Cuencas hidrográficas…………………………...…………………19
Figura 6. Mapa de Sistema Nacional de Áreas Protegidas……………………………..19
Figura 7. Mapa de Uso y cobertura del suelo…………………………………………..20
Figura 8. Mapa de Regiones naturales del Ecuador…………………………………....25
Figura 9. Mapa de División Político Administrativa del Ecuador…………………......27
Figura 10. Mapa de Zonas de planificación………………………………………...….32
Figura 11. Articulación de planes territoriales…………………………………………38
viii
Figura 12. Esquema conceptual para la creación de la mancomunidad………………..45
Figura 13. Articulación de los planes territoriales……………………………………...49
Figura 14. Interrelación entre el PND y la ETN…………………………………..……50
Figura 15. Modelo territorial actual Mejía – Latacunga………………………………..67
Figura 16. Población y densidad poblacional parroquial………………………………68
Figura 17. Atractivos turísticos en el área de estudio……………………………..……70
Figura 18. Zona de influencia de erupción del volcán Cotopaxi…………...…………..72
Figura 19. Accesibilidad y distancias absolutas……………………………….……….74
Figura 20. Equipamiento de servicios básicos………………………………………….75
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1. Zonificación climática de Mejía………………………...……………………6
Cuadro 2. Zonificación climática de Latacunga…..……………………………………13
Cuadro 3. Cobertura de servicios educativos…………………………………………..14
Cuadro 4. Zonificación climática de Mejía - Latacunga………………………….……17
Cuadro 5. Regiones naturales del Ecuador……………………………………………..26
Cuadro 6. División Político Administrativa del Ecuador………………………………27
Cuadro 7. Niveles de gobierno y entidad territorial…………………………………....33
Cuadro 8. Competencias territoriales…………………………………………………..47
Cuadro 9. Comparación estructura de planes de desarrollo…………………………....56
Cuadro 10. Comparación enfoque metodológico planes de ordenamiento territorial.....57
Cuadro 11. Proyectos propuestos por competencia municipal…………………….….58
Cuadro 12. Cuantificación de proyectos propuestos municipales…………………...…61
Cuadro 13. Proyectos relacionados al municipio de Mejía Agenda Zonal 2…………..63
Cuadro 14. Proyectos relacionados al municipio de Latacunga Agenda Zonal 3……..64
Cuadro 15. Índices de Similitud………………………………………………………..78
Cuadro 16. Índices de Disimilitud……………………………………………….……..79
ix
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Distribución de la tierra por usos…………………………………………….8
Gráfico 2. Índice de similitud en la estructura de planes de desarrollo………………..56
Gráfico 3. Índice de similitud metodológico planes de ordenamiento territorial………57
Gráfico 4. Número de proyectos por competencia municipal………………………….62
Gráfico 5. Índice de similitud por proyectos propuestos…………………………….....62
1
CAPÍTULO 1
ASPECTOS GENERALES
1.1 INTRODUCCIÓN
En el Ecuador de finales de siglo XX y principios del actual, los planes de desarrollo
nacional y local, se caracterizaron por no elevar las condiciones de vida de la población,
marcadas por unos altos índices de pobreza e inequidad social, la migración del campo a
la ciudad y el permanente deterioro de los ecosistemas naturales, dejando como
resultado un desarrollo territorial desigual. La falta de una estrategia territorial nacional
conllevó a que los gobiernos locales elaboraran planes individuales desarticulados entre
sí, provocando una rivalidad geopolítica competitiva y mezquina para conseguir los
recursos y presupuestos asignados por el gobierno central. Esta situación generó un
mayor distanciamiento y desequilibrio territorial, tanto es así, que en aquella época era
imposible pensar en alianzas o asociaciones intra e interterritoriales.
Como respuesta a este estado de situación, los gobiernos locales inician en los
últimos 15 años procesos de asociatividad territorial, con el propósito de aunar
esfuerzos para enfrentar problemáticas comunes y aprovechar las potencialidades de sus
territorio, sin embargo, la falta de políticas adecuadas y la definición de objetivos
concretos, ha provocado que éstas, paulatinamente vayan desapareciendo en el tiempo
con diferentes niveles de impacto. Entre las mancomunidades más representativas están
aquellas cuyos objetivos han sido claramente definidos, especialmente, por el interés en
la gestión del medio ambiente, así tenemos la Mancomunidad Municipal de la Cuenca
Alta del Río Catamayo, la Mancomunidad de la Cuenca del Río Jubones y la
Mancomunidad de la Cuenca del Río Mira; y, otras con amplias expectativas
territoriales, pero con objetivos imprecisos.
Con la nueva Constitución de la República del Ecuador CRE 2008, de visión
territorial integral, se reforman varias instituciones estatales y se promulgan una serie de
normas y códigos legales que definen por primera vez, la creación, funciones y
competencias de los Gobiernos Autónomos Descentralizados GAD –regionales,
provinciales, cantonales, parroquiales rurales y de régimen especial. Así mismo, la
posibilidad de conformación de mancomunidades, con la finalidad de mejorar la gestión
de competencias y favorecer procesos de integración territorial.
2
Esta estructura orgánica territorial propone que las relaciones de concordancia y
correspondencia, que deben guardar los planes de un mismo territorio, se extiende
también a la que deben guardar con aquellos que se generen para los ámbitos de
jurisdicción de otros gobiernos. Estas relaciones, que la Constitución identifica como
articulaciones, se deben dar de modo vertical, es decir, entre los instrumentos de los
gobiernos nacionales, regionales, provinciales, cantonales y parroquiales; y de modo
horizontal, es decir con los de los gobiernos pares circunvecinos.
Sin embargo, esta situación conlleva a que los GAD presenten cierta dificultad de
conseguir una auténtica articulación territorial, ya que si bien los planes territoriales, de
elaboración y aplicación obligatoria para todos los niveles de gobierno, están diseñados
y reglamentados, COOTAD1 2010, para articularse en una lógica funcional de
verticalidad; no es así entre territorios circunvecinos, donde los GAD son los llamados a
plantear mecanismos de orden jurídico, técnico y metodológico para alcanzar una
efectiva articulación entre sus territorios, mediante acciones de carácter supramunicipal,
que vayan en beneficio de un desarrollo local equitativo y sostenible.
En este caso de estudio, se analizarán dos municipios vecinos, Mejía y Latacunga,
ambos se ubican en el callejón interandino, situados en el centro norte del país, estando
caracterizados por las bajas cifras de los indicadores sociales, económicos y
ambientales, donde, factores como la ubicación geográfica, las condiciones del medio
físico, las relaciones socioeconómicas, la conectividad e las infraestructuras, podrían
favorecer la generación de alternativas de desarrollo en estos territorio de manera
mancomunada, que permitan a estas entidades una complementariedad y un requilibrio
del tejido territorial.
La razón para trabajar en estos municipios, responde al interés del Municipio de
Mejía, en ampliar el conocimiento de los procesos de cooperación territorial, además,
del auspicio otorgado para realizar esta maestría. Y por qué con Latacunga?, y no con
otro municipio circunvecino? Porqué, de los seis municipios que le circundan a Mejía
(ver pág.7), con éste presenta varios aspectos que le interrelacionan y le equiparan,
como: extensión territorial, articulación vial, proximidad territorial, relaciones
comerciales, y sobre todo, comparten problemáticas afines tanto sociales, económicas y
ambientales, como lo veremos en el desarrollo del presente trabajo.
1 COOTAD, Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización
3
1.2 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
En la actualidad la mayoría de los GAD, incluidos los de Mejía y Latacunga, no
presentan en sus instrumentos de planificación territorial, políticas e iniciativas de
asociatividad territorial en los planes, programas y proyectos propuestos, además, que
escasamente están preparados para accionar los débiles mecanismos de articulación
existentes, puesto que la diversidad de metodologías utilizadas en la elaboración de sus
planes territoriales, dificultan la identificación de acciones conjuntas a efectuarse a
través de procesos de asociatividad y complementariedad territorial, cuyas metas deben
garantizar la planificación, establecimiento, gestión o ejecución en común de obras y/o
servicios determinados entre estas entidades territoriales.
Por otra parte, de acuerdo a la organización política administrativa, los cantones
Mejía y Latacunga pertenecen a zonas administrativas y provincias distintas, es decir, el
cantón Mejía se encuentra en la zona de planificación 2 y en la provincia de Pichincha,
y el cantón Latacunga en la zona de planificación 3 y en la provincia de Cotopaxi. Esta
típica configuración del territorio ha provocado dinámicas e identidades independientes,
donde, territorios contiguos no presentan relaciones ni afinidades interterritoriales, que
les permita un acondicionamiento de acciones comunes entre estos territorios.
Esta situación, como se podrá entender, es el denominador común en todas las
entidades territoriales interzonales, de provincias y cantones, donde se ha observado una
mayor tendencia a la formación de procesos asociativos, para solventar estas “barreras
funcionales”2 en el territorio y proyectar actuaciones de mutuo beneficio.
A este contexto, se suma la propia configuración geográfica interandina de estos
municipios, ya que se encuentran entre las cordilleras oriental y occidental, situación
que ha impedido la conectividad viaria transversal con algunas provincias y cantones
vecinos, especialmente amazónicos. Cabe indicar, que de las cuatro vías transversales
que se dirigen hacia la costa, dos de ellas se interconectan en estos municipios. En
sentido longitudinal, en cambio, el único eje viario es la vía Panamericana, la cual
atravesando los valles interandinos cruza de norte a sur el país e interconecta las
ciudades y pueblos a lo largo de su recorrido.
2 Los territorios tienen la tendencia de buscar alianzas con territorios del respectivo nivel superior de gobierno, en este caso con los de su propia provincia.
4
Por otra parte, según datos del Censo de Población y Vivienda 2001 y de la
Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2005 – 2006, el cantón Mejía presenta un
Índice de Pobreza del 47,4 %, con un coeficiente de Gini del 0,43, y el cantón
Latacunga un Índice de Pobreza del 53,7 %, con un coeficiente de Gini del 0,47. Estos
valores indicativos responden a características propias de cada municipio, ubicándose
respectivamente, entre el 3er y 4to quintil de pobreza a nivel nacional, es decir, estos
territorios presentan valores significativos de pobreza, aunque con variaciones
importantes a pesar de ser municipios colindantes, esto da la pauta de una distribución
geográfica heterogénea de la pobreza en el país.
Finalmente, a pesar de estos factores desfavorables, los municipios ofrecen grandes
oportunidades de desarrollo, basados en actividades productivas tradicionales de gran
envergadura como la agricultura, la ganadería y el comercio; y, otras en proceso de
consolidación como el turismo y la industria.
1.3 JUSTIFICACIÓN
El sistema territorial según Gómez Orea (2008), “es una construcción social que
representa el estilo de desarrollo de una sociedad; se forma mediante las actividades que
la población practica sobre el medio físico y de las interacciones entre ellas a través de
los canales de relación que proporcionan funcionalidad al sistema.”
Se puede entender que el sistema territorial forma parte de un contexto territorial
continuo que abarca a más de una jurisdicción política administrativa, con sus propias
particularidades, pero estructuradas generalmente, con similares condiciones sociales,
culturales, económicas y ambientales.
Por lo tanto, los instrumentos de planificación y gestión territorial, si bien
pueden ser específicos para cada territorio, deben contener directrices si no idénticas, sí
concordantes, que guarden correspondencia entre sí y con las de otros niveles y
jurisdicciones territoriales.
En este sentido, el propósito fundamental de este proyecto, es desarrollar un
procedimiento técnico metodológico dirigido a los GAD, que permita identificar las
relaciones estructurales comunes y complementarias entre los dos municipios, así como
la identificación de actores claves (stakeholders) en la zona de estudio, a fin de
establecer escenarios territoriales, donde las iniciativas de actuación supramunicipal,
5
por medio de mancomunidades, sea por un lado, el mecanismo para plantear soluciones
integradas a los problemas comunes, y por otro, para promover el desarrollo de clústeres
con innovaciones socio productivas en estos municipios.
Finalmente, de acuerdo a lo señalado, la realización de este proyecto se justifica
técnica y operativamente, por cuanto, ciertos aspectos de la problemática territorial de
estos municipios podrían superarse con el planteamiento de actuaciones conjuntas, ya
que, se dispone de un marco jurídico favorable, aunque insuficiente, para el tratamiento
de estos procesos de cooperación interterritorial.
1.4 OBJETIVOS
1.4.1 General
Proponer la creación de una mancomunidad entre los municipios de Mejía y
Latacunga, entendida como instrumento de mejora de la gestión de las
competencias municipales, el fomento a la integración territorial y la promoción
del desarrollo local sostenible.
1.4.2 Específicos
Evaluar la coherencia multinivel de los planes territoriales en el marco jurídico-
institucional.
Evaluar la congruencia de los planes territoriales de Mejía y Latacunga
mediante un análisis comparativo, tomando de referencia el COOTAD y la Guía
SENPLADES3.
Determinar los índices de similitud y disimilitud de los planes territoriales
municipales.
Definir los escenarios territoriales de las posibles actuaciones supramunicipales.
Evaluar la utilización de la Guía SENPLADES como modelo unificado de
estructuración de planes territoriales.
3 Guía de contenidos y procesos para la formulación de planes de desarrollo y ordenamiento territorial de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo SENPLADES.
6
CAPÍTULO 2
ÁREA DE ESTUDIO
2.1 EL CONTEXTO TERRITORIAL Y SU ENTORNO
El área de estudio está conformada por los municipios de Mejía y Latacunga, se
encuentran al centro norte del país, en una zona de singulares contrastes; con una
aceptable interconexión vial, alta producción agropecuaria, creciente actividad turística
e industrial, pero también marcada por los altos índices de pobreza y fuertes impactos
negativos al medio ambiente.
2.1.1 Descripción general del Municipio de Mejía
El Municipio de Mejía tiene una superficie de 1.496 km2, se encuentra ubicado
al sur-este de la provincia de Pichincha, y está conformado por 8 parroquias; 1 urbana y
7 rurales; urbana: Machachi, y rurales: Alóag, Aloasí, Manuel Cornejo Astorga
(Tandapi), Cutuglagua, El Chaupi, Tambillo y Uyumbicho. Se encuentra limitado por
los cantones: al norte, Rumiñahui, D.M. de Quito y Santo Domingo de los Tsáchilas; al
sur: Latacunga y Sigchos; al este: Archidona, y al oeste: Sigchos y Santo Domingo de
los Tsáchilas. (Figura 1)
Cuatro zonas climáticas bien definidas y diversas conforman el territorio, como
lo vemos a continuación:
Cuadro 1: Zonificación climática de Mejía
Zonas climáticas Temperatura media Precipitación Humedad Rel.
Nieval 0° a < 0°
Ecuatorial de alta
montaña
< 12 ° 800 a 2.000 mm. < 80 %
Ecuatorial mesotérmico
semi-húmedo
12 a 22° 600 a 2.000 mm. 65 a 85 %
Tropical megatérmico
húmedo
> 22 ° 500 a 1.000 mm. 70 a 90 %
Fuente: IRD, 2002
Las áreas naturales protegidas como el Parque Nacional Cotopaxi y las reservas
ecológicas de Los Illinizas y Pasochoa, destacan por su valor ecológico y turístico,
además, las montañas Atacazo, Corazón, Illinizas, Sincholagua, Pasochoa, Rumiñahui y
Cotopaxi, configuran la morfología geográfica de este cantón.
7
Figura 1: División político administrativa del municipio de Mejía
Fuente: INEC 2009, Elaboración propia
La riqueza de los suelos volcánicos y la abundante presencia de recursos
hídricos lo caracterizan como una región altamente agrícola, de pequeños y medianos
propietarios, pasando a en las dos últimas décadas a una agricultura extensiva de
exportación principalmente de flores y hortalizas. La ganadería es desarrolla entorno a
grandes haciendas y empresas de lácteos.
Según datos censales del año 2010 la población del cantón Mejía es de 81.335
hab. (80,2% rural y 19,8% urbana), con una tasa anual de crecimiento del 1.81% en
relación al año 2001. Su población se encuentra asentada principalmente, en núcleos
urbanos, Machachi y Cutuglahua son las más pobladas, la primera como cabecera
cantonal y centro de servicios de la producción agropecuaria, y la segunda, influenciada
por la demanda de suelo para vivienda, debido a su cercanía a la ciudad de Quito.
Los poblados restantes, cabeceras parroquiales, Uyumbicho, Tambillo, Alóag,
Aloasí y El Chaupi se emplazan muy próximos a la carretera Panamericana, eje
principal de circulación y movilidad del país en el callejón interandino; y Tandapi que
se sitúa sobre la vía a la costa.
8
Respecto al uso del suelo, según el MAGAP4 (2010), de las 96.937 has de
terreno cultivable, más del 50%, es decir, 59.962 has. se destina a la ganadería con
producción lechera, 5.420 has. a la agricultura tradicional y 1.408 has. a cultivos de
exportación. Los páramos altos que constituyen la reserva ecológica y la fuente de
generación del agua son alrededor de 28.017 has.
Con relación a la producción agrícola a nivel de pequeños productores la
tendencia no ha cambiado, siguen siendo los principales productos cultivados el maíz,
hortalizas, habas y papa con una producción de 2300 has al año.
Gráfico 1: Distribución de la tierra por usos
Fuente: MAGAP, 2010
La presencia de pastos naturales asciende 41.423 has y cultivados a 18.539 has
que mantienen a aproximadamente 350.000 bovinos distribuidas en 3.185 unidades de
producción pecuaria, con los índices más altos en el país con relación a la tecnificación
en el manejo del ganado vacuno. Representa el 7% de la población bovina del país, se
produce aproximadamente 860.000 litros de leche diarios para la ciudad de Quito.
La población económicamente activa PEA del cantón Mejía, llega a 25.604
habitantes, que equivale al 40,71 %, que se halla en un buen nivel, si lo comparamos
con el promedio nacional que llega al 37,5 % y con el provincial, que es del 41.6 %.
En lo que se refiere a las actividades productivas, la agricultura, caza y pesca,
abarca el mayor porcentaje de ocupación, con el 29,22 %, mientras que los servicios es
el segundo rubro con el 17,87 % y el comercio, hoteles y restaurantes, la tercera con el
14,97 %.
4 MAGAP, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
9
Por otra parte, la pobreza, de acuerdo a los datos del INEC, en todo el cantón es
del 54,03%, mientras que el 20,23 % de la población vive en condiciones de pobreza
extrema, de acuerdo a los indicadores de necesidades básicas insatisfechas NBI.
El sistema educativo del cantón Mejía muestra un nivel de servicio bastante
aceptable en cuanto a cobertura, como es de esperarse, la mayoría de los planteles
educativos se ubican en la cabecera cantonal, así podemos encontrar que en cada
parroquia existe por lo menos un jardín de infantes, una escuela y un colegio.
El servicio médico es un elemento que no supera sus niveles deficitarios por la
falta notoria de personal médico, las precarias condiciones de la infraestructura
hospitalaria y el deficiente de equipamiento requerido.
Según las estadísticas del INEC, la situación de salud de la población se ubica en
el índice 50,74 %, con una mortalidad infantil del 45,94%, que es sumamente alta, pues
casi representa la mitad de los nacidos vivos. Los hogares con saneamiento básico son
del 69,10% y el personal de salud por cada 10.000 habitantes es del 12.74 %.
En relación a los servicios básicos (agua entubada por red pública,
alcantarillado, energía eléctrica, telefonía y recolección de basuras) se puede encontrar
cifras con una gran diversidad, muy relacionados a la ubicación urbana o rural de la
población, que varía entre el 90 % y 10 % de la cobertura de servicios.
La actividad industrial en Mejía durante la última década, se ha incrementado
con el establecimiento de nuevas industrias y el afianzamiento de las ya existentes; un
indicador es el aumento de la mano de obra en el sector terciario según los datos
censales; para 1.990 la fuerza laboral ocupada en servicios alcanzó el 32.7 % y en 2.001
el 40.9 % de la PEA. El 52 % de las industrias se dedica al procesamiento o elaboración
de productos alimenticios. La tendencia de localización es próxima a la Panamericana
Sur, especialmente en las cercanías de Alóag y Tambillo.
Por otra parte, su condición de nudo de articulación de la Sierra Norte y Sur y de
éstas con la Costa, se ha convertido en el aliciente y estímulo para el aparecimiento de
otro tipo de actividades vinculadas con el procesamiento no solamente agroindustrial,
lácteos de Alpina y bebidas gaseosas de Tesalia, sino de otras industrias que causan un
gran impacto en el ambiente, como Empresa Novopan, Acerías del Ecuador, Adelca,
10
Licoresa, KFC, Prosegraf, Incubadora Anhalzer, Molino el Cóndor, Muebles Gallardo y
Paucar, Superblock y Colchones Paraíso.
En cuanto a turismo, el cantón posee unas características ecológicas y
paisajísticas sobresalientes; aquí la grandiosidad de la naturaleza y la cultura de su
gente, ofrecen a los visitantes las condiciones básicas para sus momentos de ocio y de
esparcimiento, donde se puede destacar el turismo de montaña, recreacional y científico,
de salud y cultural, entre otros.
Problemática territorial.-
La municipalidad de Mejía a través de los instrumentos de planificación y
gestión territorial, persigue el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales,
intentando alcanzar la mejora progresiva de las condiciones de vida de la población del
cantón.
El impacto de actuaciones de índole social, político, institucional y ambiental,
han conllevado a que el cantón Mejía no se aleje de sus desfavorables consecuencias, es
así que en el territorio se identifica con amplia claridad, aspectos que requieren de
acciones inmediatas, para reorganizar factores adversos como: el uso y ocupación del
territorio de forma desordenada, el continuo avance de la frontera agrícola, la
contaminación del suelo y del agua, el crecimiento urbano no planificado, la escasa
oferta de servicios públicos y sociales, y la falta de fuentes de empleo son algunos de
los problemas identificados en el territorio.
En este contexto, a continuación se establece un resumen de los factores
negativos que conllevan el agravamiento de la problemática territorial, la misma que en
el ejercicio de la administración se busca la transformación y mejora continua de estas
deficiencias:
Ámbito Físico – Ambiental:
- Presión urbana de Quito afecta al cantón Mejía
- Machachi: ciudad dormitorio
- Deficientes equipamientos urbanos: camal, mercado y recreación
- Crecimiento desordenado de Machachi y reducción de la frontera agrícola
- Contaminación por botadero de basura a cielo abierto
11
- Ausencia de un programa para fomento turístico
- Inexistencia de un plan de manejo del uso del suelo en el área rural
- Contaminación de los ríos por descarga directa de aguas servidas sin tratamiento
- Afectación a las microcuencas por la deforestación
- Quema de páramos contamina el ambiente y merma la capacidad productiva
- Alto riesgo por erupción del Cotopaxi
Ámbito Económico – Productivo:
- Inexistencia de información turística
- Inexistencia de centros de acopio
- No se ha incorporado tecnología de punta para fomentar la agro exportación
- Subutilización del suelo agrícola con producción extensiva
- Mal estado de caminos vecinales en el cantón
- Falta de riego, en especial, para los pequeños productores
- Migración por falta de empleo
Ámbito Socio – Cultural
- Deficiente servicio de transporte público urbano e intercantonal
- Deficientes servicios básicos: agua potable y alcantarillado
- Vulnerabilidad de la población por la falta de empleo
- Déficit de equipamientos de salud
- Deficiente atención en los servicios de salud
- Déficit de infraestructura educativa
- Debilidad de la educación superior
- No existe una correlación interinstitucional entre las parroquias y la cabecera cantonal
para trabajar por el desarrollo.
2.1.2 Descripción general del Municipio de Latacunga
El Municipio de Latacunga, cuenta con 1.385 km2 y se ubica al norte-este de la
Provincia de Cotopaxi. Está constituido por 5 parroquias urbanas: Eloy Alfaro (San
Felipe), Ignacio Flores (Parque Flores), Juan Montalvo (San Sebastián), La Matriz y
San Buenaventura; y 10 parroquias rurales: Alaqués (Aláquez), Belisario Quevedo
12
(Guanailín), Guaitacama (Guaytacama), Joséguango Bajo, Mulaló, 11 de Noviembre
(Illinchisi), Poaló, San Juan de Pastocalle, Tanicuchí y Toacaso.
Está limitado con los cantones siguientes: Al norte: Sigchos y Mejía; al sur:
Pujilí y Salcedo; al este: Archidona y Tena; y al oeste: Sigchos y Saquisilí.
Figura 2: División Política-administrativa del municipio de Latacunga
Fuente: INEC 2009, Elaboración propia
Este cantón interandino, se sitúa entre un rango altitudinal que va desde los
2.600 msnm hasta los 5.897 msnm, marcando de esta forma las condiciones climáticas
de temperatura, precipitación, humedad, presión atmosférica y vientos que caracterizan
el comportamiento meteorológico de este territorio, influenciados además, por la latitud,
altitud, pendientes y cobertura vegetal.
Las condiciones climáticas de la zona están marcadas por cuatro zona bien
diferenciadas, como lo veremos en el cuadro siguiente:
13
Cuadro 2: Zonificación climática de Latacunga
Zonas climáticas Temperatura media Precipitación Humedad Rel.
Nieval 0° a < 0°
Ecuatorial de alta
montaña
< 12 ° 800 a 2.000 mm. < 80 %
Ecuatorial mesotérmico
seco
12 a 22° < 600 mm. 50 a 80 %
Ecuatorial mesotérmico
semi-húmedo
12 a 22° 600 a 2.000 mm. 65 a 85 %
Fuente: IRD, 2002
Los recursos hídricos que bañan el territorio del cantón pertenecen en un 87% a
la cuenca alta del río Pastaza que desembocan hacia la amazonía, y sobre la cual
discurren los ríos Cutuchi, Blanco, Saquimala, Alaquez, Pumacunchi, Yanayacu,
Cunuyacu, Illunchi, entre otros.
El uso actual del suelo5 en el cantón Latacunga está representado por: bosque
natural 2,35%, bosque plantado 10,41%, cuerpos de agua 0,04%, cultivos 37,76%,
páramo 31,07%, pasto cultivado 14,62%, centros urbanos 2,06%, vegetación arbustiva
1,12% y otros 0,57%.
Dentro del patrimonio natural del Estado son cuatro las áreas declaradas de
protección y conservación, como veremos a seguir: el Área Nacional de Recreación El
Boliche con 3,92 km2, el Parque Nacional Cotopaxi de 322,5 km
2, el Parque Nacional
Llanganates con 2.211,5 km2 y la Reserva Ecológica Los Illinizas con 1.342,4 km
2.
Por otra parte, la población actual del cantón se ubica en los 170.489 habitantes
de los cuales 63.842 es población urbana y 106.647 de población rural. La población
económicamente activa remunerada o no, está alrededor del 73,5%, de los cuales el
36,5% son remunerados y el resto no remunerados, como los quehaceres domésticos y
población infantil entre los 12 y18 años.
La pobreza es un fenómeno común en este cantón como en el resto de la
provincia, así tenemos que el índice de necesidades básicas insatisfechas NBI a nivel
cantonal está en el orden del 64,3%, cuando a nivel nacional es de 61,3%, entonces, se
puede observar que el índice de pobreza es bajo y muy cercano a la media del país.
5 Fuente: Mapa de uso de suelo 2.006. Plan Estratégico Territorial de la zona piloto Sierra Central, PLANTEL. Elaboración: Equipo
Consultor, 2.010.
14
Los asentamientos poblacionales en el cantón, cabeceras cantonal y parroquiales,
se desarrollan bajo los patrones a nivel nacional, es decir, ocupando las redes viales de
distinto orden, concentrándose especialmente, en la ciudad de Latacunga, la cual por su
categoría de cabecera cantonal y capital de la provincia de Cotopaxi, ha experimentado
un desarrollo urbanístico muy acelerado en los últimos años, y evidenciándose fuera de
este entorno, una brecha cada vez más profunda entre lo urbano y rural.
De acuerdo, al plan de desarrollo cantonal, la dotación de servicios básicos en el
sector urbano del cantón Latacunga, podemos observar que el acceso a agua potable es
del 94%, alcantarillado pluvial el 40%, alcantarillado sanitario casi el 100%, recolección
de basuras el 85,95%, servicio eléctrico 97% y telefonía el 76,95%. No se dispone de
estadísticas concretas para el sector rural, sin embargo, existen datos cualitativos
proporcionados por las juntas parroquiales que permite calificarlas con una dotación de
servicios deficientes.
De otro lado, la cobertura de servicios sociales, educación, salud y vivienda, se
expresan a continuación diferenciando los sectores urbanos y rurales, así en educación
tenemos:
Cuadro 3: Cobertura de servicios educativos
Jurisdicción Ciclo básico Ciclo diversificado
Demanda Oferta Balance Demanda Oferta Balance
Urbana 10.404 10.299 105 9.652 11.671 2.019
Rural 13.433 14.113 680 12.462 2.956 9.506
Total 23.837 24.412 785 22.114 14.627 7.487
Fuente: Departamento de Estadística del Ministerio de Educación
La cobertura de salud no alcanza a la mitad de la población, el 41,81% de la
población tiene acceso al servicio de salud, si se toma en cuenta su localización en el
área urbana; en lo que respecta al sector rural, los datos son muy subjetivos y diversos
que varían entre deficitaria y de superávit que en algunos sectores urbanos.
De acuerdo al Catastro Predial Urbano de Latacunga 2010, el número de
viviendas ocupadas en el 2010 es de 49.450 unidades y la proyección para el 2014 será
de 5.538 nuevas viviendas.
El parque industrial del cantón Latacunga es muy considerable, categoría
alcanzada desde hace varias décadas en la industria de procesamiento de lácteos y
15
últimamente en la agroexportación de flores y brócoli, cuya producción se dirige casi
exclusivamente al mercado internacional, con lo cual se busca que los remanentes de
estos procesos se queden en la región y sirvan para fomentar el desarrollo de otras
actividades productivas en beneficio de la población cantonal.
El desarrollo de la actividad turística en el cantón es muy relevante por la
presencia de elementos geográficos destacados como las áreas naturales protegidas,
volcanes, nevados, lagos, lagunas y paisajes andinos; así también, la riqueza cultural de
la población determinada por la presencia de una elevada población indígenas en la
ciudad de Latacunga y sus parroquias rurales, donde se puede disfrutar de sus
manifestaciones culturales, ferias, fiestas y comidas típicas, folklor, arte, entre otros.
Problemática territorial.-
Los procesos de planificación y gestión territorial desarrollados en la última
década en el cantón Latacunga, no han logrado mejorar las condiciones de vida de la
población, originados principalmente, por la fuerte explosión demográfica que soporta
actualmente la ciudad de Latacunga y el asentamientos de urbanizaciones e industrias de
lácteos y materiales de la construcción ubicadas a lo largo del eje vial de la
Panamericana, sus vías aledañas y en sitios no aptos para el desarrollo de estas
actividades ocasionando un fuerte impacto ambiental y territorial.
El contraste entre un cantón que históricamente ha sido reconocido en el país,
por ser uno de los principales industrializadores de productos lácteos, favorecido por sus
condiciones edafológicas e hídricas, con extensas plantaciones de pastos, se ven desde
varios años desfavorecidas por la intensidad del uso de los recursos naturales, la erosión
del suelo y la contaminación del agua.
En este orden de situaciones el plan de ordenamiento territorial enuncia las
posibles causas que están contribuyendo agravar los problemas en el territorio,
indicados a continuación:
Ámbito Físico – Ambiental
- No hay una cultura de prevención frente a los riesgos naturales y antrópicos.
- Deterioro del sistema hídrico en las cuencas hidrográficas.
- Alto nivel de contaminación en la cuenca del río Cutuchi.
16
Ámbito Económico – Productivo
- Ligero incremento del empleo debido a la reactivación productiva industrial.
- Falta de un aprovechamiento adecuado del medio natural en las actividades
productivas.
- Falta de incentivos fiscales para la atracción de instalaciones industriales.
Ámbito Socio – Cultural
- Falta de coordinación institucional con las comunidades para el manejo del agua.
- Alto nivel de pobreza en el sector rural.
- Falta de desarrollo de los espacios públicos en áreas urbanas.
- Inequitativo acceso a los servicios sociales, especialmente, en el área rural.
- Inadecuada capacidad de la red vial en relación al tránsito urbano existente.
- Insuficiente cobertura de transporte público urbano.
2.2 UNA VISIÓN INTEGRAL DEL ÁREA DE ESTUDIO
Los municipios de Mejía y Latacunga están localizados en la región interandina
en el centro norte del país (mapa adjunto); se interconecta longitudinalmente por la vía
Panamericana, principal eje vial del Ecuador, y transversalmente, se articula con 2 de
las 4 autopistas principales que se dirigen a la región costanera, particularmente, a las
ciudades portuarias Esmeraldas y Guayaquil, segundo polo de desarrollo, luego de
Quito, y principal puerto marítimo del Ecuador; adicionalmente, a escasas 3 horas, a
través de vías de primer orden se enlazan con ciudades importantes de la amazonia,
como Tena y Puyo.
La región estudiada tienen una superficie total de 2.881 km2, de los cuales el
51,93 % corresponde a Mejía y el 48,04 % a Latacunga; cuenta con una población total
de 251.824 hab., donde el 32,3 % se encuentra en Mejía (80,2 % rural y 19,8 % urbana);
y el restante 67,7 % en Latacunga (62,5 % rural y 37,5 % urbana); en relación a totales
nacionales esta región ocupa el 1,12 % de superficie y el 1,65 % de población.
17
Figura 3: Área de estudio
Fuente: INEC 2010, Elaboración propia
La geomorfología compleja de la región, marcada por su topografía y orografía,
que va desde los 600 a 5.897 m.s.n.m. (volcán Cotopaxi, segundo más alto del país), se
extiende sobre un sistema montañoso escarpado, colinas, valles interandinos y terrazas
bajas; con un clima muy diverso compuesto de 5 zonas bien diferenciadas de la
siguiente manera:
Cuadro 4: Zonificación climática Mejía – Latacunga
Zonas climáticas Temperatura media Precipitación Humedad Rel.
Nieval 0° a < 0°
Ecuatorial de alta
montaña
< 12 ° 800 a 2.000 mm. < 80 %
Ecuatorial mesotérmico
seco
12 a 22° < 600 mm. 50 a 80 %
Ecuatorial mesotérmico
semi-húmedo
12 a 22° 600 a 2.000 mm. 65 a 85 %
Tropical megatérmico
húmedo
> 22 ° 500 a 1.000 mm. 70 a 90 %
Fuente: IRD, 2002
18
Figura 4: Tipología de clima
Fuente: IRD 2002, Elaboración propia
El sistema hidrográfico de los municipios está formado por dos grandes cuencas
hidrográficas, la del Esmeraldas en el municipio de Mejía, cuyos flujos hídricos se
dirigen hacia el océano Pacífico, y la del Pastaza en el municipio de Latacunga, que se
dirigen por el río Amazonas hacia el océano Atlántico; debido a que los límites de
frontera son coincidentes con las líneas de cumbre de ambas cuencas, éstas no presentan
una relación hidrográfica de manera directa. (Figura 5)
Dentro del patrimonio natural del Estado son cinco las áreas declaradas de
protección y conservación en esta región. Dos de las cuales el Parque Nacional
Cotopaxi de 322,5 km2 y la Reserva Ecológica Los Illinizas con 1.342,4 km
2, son
compartidas por los dos municipios; y las restantes, el Área Nacional de Recreación El
Boliche, el Parque Nacional Llanganates y la Reserva de Vida Silvestre Pasochoa, con
porcentajes de superficie bastante limitadas, que no constan en el mapa de la figura 6.
19
Figura 5: Cuencas hidrográficas
Fuente: SENAGUA 2010, Elaboración propia
Figura 6: Sistema Nacional de Áreas Protegidas
Fuente: MAE 2002, Elaboración propia
20
El uso y la cobertura del suelo en la región están determinados especialmente,
por la actividad agropecuaria, la misma que es de una considerable importancia a nivel
nacional. Las grandes extensiones de cultivos de ciclo corto e invernadero, de flores y
hortalizas, son gestionadas por importantes industrias, hacia distintos destinos
nacionales e internacionales. La sobreexplotación de estos espacios ha originado de
forma progresiva el avance de la frontera agrícola, dirigiéndose a las zonas altas de
páramos, cuyas características impropias para estas actividades ha originado
aceleradamente procesos de desertificación y pérdida de la cobertura natural.
Se observa también, considerables extensiones de pastos cultivados, en grandes
haciendas, evidenciando la alta vocación de ganadería lechera y de carne, lo que ha
conllevado a la implantación de importantes industrias lácteas y cárnicas en la región.
Por otra parte, se puede observar un crecimiento demográfico y urbanístico muy
acelerado, producto de la dinámica comercial de los municipios y la fuerte atracción de
la ciudad de Quito, convirtiéndole, especialmente, a Machachi en una ciudad
dormitorio.
Figura 7: Uso y cobertura del suelo
Fuente: CLIRSEN 2011, Elaboración propia
La actividad turística originada por los atractivos naturales y manifestaciones
culturales de la región, es otro factor económico muy importante en este territorio,
Arboricultura
Cultivos de ciclo corto
Cobertura natural
Asociación silvo-agro-pastoril
Palma africana
Pastos plantados
Área erosionada o degradada
21
donde los turistas nacionales y extranjeros visitan especialmente, los nevados,
montañas, lagos, lagunas, ríos, pueblos indígenas, artesanía, fiestas locales, ente otros.
La población económicamente activa PEA remunerada en Mejía alcanza el
40,71 % y en Latacunga el 37,05 %; asimismo, el Índice de Necesidades Básicas NBI
en Mejía es del 54,03 %, y en Latacunga el 74,01 %.
Según las estadísticas del INEC, el índice de salud de la población es del 50,74
%, con una mortalidad infantil del 45,94 %, que es sumamente alta, pues casi representa
la mitad de los nacidos vivos. Los hogares con saneamiento básico son del 69,10 % y el
personal de salud por cada 10.000 habitantes del 12.74 %.
Los indicadores de educación, en cuanto a la tasa de analfabetismo INEC 2010,
en el cantón Mejía se ubica en el 12,25 % y en el cantón Latacunga en el 12,95 %.
No existe información concreta de la dotación de servicios básicos a nivel
urbano, pero analizando una tendencia local, podemos observar que el acceso a agua
potable es del 94%, alcantarillado pluvial el 40%, alcantarillado sanitario casi el 100%,
recolección de basuras el 85,95%, servicio eléctrico 97% y telefonía el 76,95%.
En este sentido, se evidencia la inadecuada aplicación de las políticas públicas
locales por parte de los GAD y de las desacertadas actuaciones de la población, ya que
sus consecuencias se repiten e inclusive trascienden los términos territoriales, donde la
falta de una estrategia de acción con una visión integral, no permite orientar la acción
pública y la inversión de los escasos recurso públicos y fiscales, para que se logre una
mejora continua de las condiciones de vida y las oportunidades de desarrollo socio-
económicos de la población.
En resumen, pese a la diversidad y particularidad de las causas que provocan el
desequilibrio territorial en los dos municipios, la problemática en el desarrollo territorial
mantiene una tendencia común en la región, identificada por el uso y ocupación del
territorio de forma desordenada, el continuo avance de la frontera agrícola, la
contaminación del suelo y del agua, el crecimiento urbano no planificado, la escasa
oferta de servicios públicos y sociales, la falta de equipamientos e infraestructuras
viarias y la escases de fuentes de empleo.
22
CAPÍTULO 3
MARCO TEÓRICO
Del rigor en la ciencia
“En aquel Imperio, el Arte de la Cartografía logró tal Perfección que el Mapa de una sola Provincia ocupaba toda una Ciudad, y el Mapa del Imperio, toda una Provincia. Con el tiempo, estos Mapas Desmesurados no satisficieron y los Colegios de Cartógrafos
levantaron un Mapa del Imperio, que tenía el Tamaño del Imperio y coincidía puntualmente con él. Menos Adictas al Estudio de la Cartografía, las Generaciones Siguientes entendieron que ese dilatado Mapa era Inútil y no sin Impiedad lo entregaron a las
Inclemencias del Sol y los inviernos. En los Desiertos del Oeste perduran despedazadas Ruinas del Mapa, habitadas por Animales y por Mendigos; en todo el País no hay otra reliquia de las Disciplinas Geográficas”. Suárez Miranda: Viajes de varones prudentes, libro cuarto, cap. XLV, Lérida, 1658.
Jorge Luís Borges, “El hacedor”.
3.1 BASES CONCEPTUALES
Para analizar los fundamentos de la articulación y complementariedad territorial
del estudio de caso, a continuación se delinean algunas definiciones que ponen énfasis a
la finalidad de la conformación de las mancomunidades, desde una perspectiva teórica y
aplicativa de la dimensión territorial en el desarrollo local del Ecuador.
3.1.1 Escenarios territoriales
La palabra escenario ha generado mucha confusión en el tiempo resultando en
diferentes significados o conceptos, pero siempre con un mismo trasfondo de pensar en
el futuro. Khakee, A. Scenario Construction for Urban Planning. International Journal
of Management Science, 19 (5), 459-469, 1991.
Según Tobar6, la construcción de escenarios no implica anticipar el futuro, sino
reducir las incertidumbres que este involucra. El propósito no es saber lo que va a
suceder, sino saber qué diferencia habrá para nosotros si el futuro va a ser de una o de
otra forma.
Michel Godet, afirma que “....los escenarios no son la realidad futura, sino un
medio de representación de esa realidad, destinado a iluminar la acción presente a la luz
de los futuros posibles y deseables”. (1993:18).
Un acuerdo común de esta definición, es que los escenarios no son empleados
para predecir el futuro con total certeza, más bien son un mecanismo que sirve para
comprenderlo mejor. Schwartz, P. (1996). Lindgren, M., & Bandhold, H. (2003).
6 Análisis de tendencias y construcción de escenarios. (2001)
23
3.1.2 Cooperación territorial
Es la decisión que varias administraciones, competentes en una determinada
materia, ejercen mancomunadamente sus poderes y obras conjuntamente, mediante
contribuciones igualmente importantes y necesarias (no cabe calificar una de principal y
otra de accesoria), para obtener un resultado deseado por todas. La decisión de actuar
conjuntamente puede deberse, en el caso de que cada uno de los cooperantes pueda
llevar a cabo la totalidad del objeto del acuerdo, al deseo de optimizar resultados,
obteniendo un ahorro de medios, al evitar la reduplicación de esfuerzos, o, por el
contrario, puede tener su origen, en el supuesto de que cada uno de los cooperantes no
pueda realizar por sí sólo la totalidad del objeto del acuerdo, bien porque no posea los
títulos competenciales suficientes, bien porque no disponga de los medios materiales
necesarios, en la voluntad de obtener ese resultado inalcanzable para cada uno de los
intervinientes singularmente considerados. 7
3.1.3 Mancomunidad
Es el instrumento de desarrollo de dos o más municipalidades y/o Consejos
Provinciales que hayan acordado voluntariamente, a través de sus respectivos gobiernos
municipales y provinciales, aunar esfuerzos institucionales, políticos, económicos y
humanos para realizar y fortalecer la gestión de competencias y servicios en función de
objetivos e intereses comunes. Esta capacidad asociativa expresa una práctica de
trabajar y vivir para enfrentar juntos la realización de planes, programas y proyectos. 8
3.1.4 Estrategia supramunicipal
Las estrategias territoriales (Ek y Santamaria, 2009) las considera como críticos,
renovables y útiles instrumentos de planificación con el objetivo de definir las
directrices que enmarcan las políticas. Pueden ser además, el resultado de un proceso o
un proceso mismo; esto es, un fin en sí mismo pero también la forma de conseguirlo
(Shipley y Newkirk, 1999). (Farinos, 2010: 95)
En este marco, la Estrategia Territorial Supramunicipal, se debe entender como
un instrumento mediante el cual los municipios establecen directrices de actuación en
base a planes, programas y proyectos de interés común, a fin de generar una red
7 Ferreira, La cooperación municipal en España, 2006 8 Hugo Molina, Las mancomunidades territoriales y el pacto territorial, 2011: 154
24
institucional local y funcional de articulación entre los diferentes niveles de gobierno:
regional, provincial y municipal.
3.1.5 Desarrollo local
De acuerdo Alburquerque 2003, el Desarrollo local presenta varias concepciones
dependiendo de la utilidad práctica de este término; por lo tanto, al tratarse este estudio
de aspectos de integración y asociatividad territorial, citaré las siguientes:
El Desarrollo local no es únicamente desarrollo municipal. El sistema
productivo local, que incluye entre otros elementos, el conjunto de relaciones y
eslabonamientos productivos y comerciales relevantes para explicar la eficiencia
productiva y competitividad de la base económica de un determinado territorio, no
tiene por qué coincidir con las fronteras o delimitaciones administrativas de un
municipio o provincia.
No es sólo desarrollo endógeno. Muchas iniciativas de desarrollo local se basan
también en el aprovechamiento de oportunidades de dinamismo exógeno. Lo importante
es saber “endogeneizar” dichas oportunidades externas dentro de una estrategia de
desarrollo decidida localmente.
Asimismo, hay que añadir que el desarrollo local no se limita exclusivamente al
desarrollo económico local. Se trata de un enfoque integrado en el cual deben
considerarse igualmente los aspectos ambientales, culturales, sociales, institucionales y
de desarrollo humano del ámbito territorial respectivo.
3.1.6 Descentralización
La descentralización significa transferir responsabilidades y recursos desde el
gobierno central hacia los gobiernos provinciales, municipales y parroquiales9
(Gobiernos Autónomos Descentralizados, GAD).
3.1.7 Desconcentración
La desconcentración es trasladar los servicios que ofrece una entidad de nivel
nacional (ministerio) hacia una de sus dependencias de nivel zonal, provincial, distrital
9 SENPLADES, 2012
25
o circuital. La entidad nacional es la que controla y asegura la calidad y buen
cumplimiento de los servicios. 10
3.2 LA ORGANIZACIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DE ECUADOR
La República del Ecuador (continental e insular) se encuentra situada en el
Hemisferio Occidental, al Noroeste de América del Sur, sus límites son: al norte
Colombia, al sur y al este con Perú y al oeste con el Océano Pacífico; tiene una
extensión total de 256.370 km². La línea equinoccial o paralelo 0°, atraviesa el país
dividiendo los territorios continentales e insular en dos, quedando así la mayor parte del
territorio ecuatoriano en el Hemisferio Sur. El territorio insular (Archipiélago de
Galápagos) está ubicado al este del territorio continental, aproximadamente a 1.000 km.
de distancia longitudinal.
El paso de la Cordillera de los Andes explica en gran medida la ocupación y
organización del territorio continental ecuatoriano, de esta forma se divide en tres
regiones naturales: Costa, Sierra y Amazonia; y la región insular de Galápagos.
Figura 8: Regiones naturales del Ecuador
Fuente: IGM 2002
10 SENPLADES, 2012
26
Cuadro 5: Regiones naturales del Ecuador
Región natural Superficie (km²) Porcentaje (%)
Costa 68.342,2 26,66
Sierra 63.758,4 24,87
Amazonía 116.643,1 45,50
Insular 7.626,3 2,97
Fuente: IGM 2002
Por otro lado el Estado ecuatoriano se organiza territorialmente en regiones,
provincias, cantones y parroquias rurales, adicionalmente, por razones singulares,
podrán constituirse sobre las entidades indicadas anteriormente, regímenes especiales de
gobierno: distritos metropolitanos, circunscripciones territoriales de pueblos y
nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y montubias y el consejo de gobierno de la
provincia de Galápagos, reguladas por el COOTAD.
De esta forma, la región, es la circunscripción territorial conformada por las
provincias que se constituyan como tal; las provincias son circunscripciones territoriales
integradas por los cantones que legalmente les correspondan; los cantones son
circunscripciones territoriales conformadas por parroquias rurales y la cabecera cantonal
con sus parroquias urbanas; y, las parroquias rurales constituyen circunscripciones
territoriales integradas a un cantón.
De esta forma el país actualmente se encuentra dividido en 24 provincias, 221
cantones, 411 parroquias urbanas y 797 parroquias rurales. Figura 9 y Cuadro 4. Cabe
señalar que las regiones aún se encuentran en proceso de formación, las mismas que de
acuerdo al COOTAD, deben ser definidas hasta el año 2018; asimismo, las parroquias
urbanas forman parte integrante de los cantones, es por ello, que al referirnos a las
competencias de los diferentes niveles de gobierno estas quedarán automáticamente
bajo su representación.
27
Figura 9: División Político Administrativa del Ecuador
Fuente: IGM, 2010
Cuadro 6: División Político Administrativa del Ecuador
Fuente: INEC, 2008
28
3.3 EL MARCO JURÍDICO-INSTITUCIONAL EN LA PLANIFICACIÓN
TERRITORIAL
La CRE 2008, en el Título V, Arts. 238 a 275: Organización Territorial del
Estado, define un marco normativo donde se definen las competencias territoriales de
cumplimiento obligatorio para los GAD, y la estructura institucional y administrativa
para el funcionamiento del territorio.
El Art. 243, menciona que dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias
contiguas podrán agruparse y formar mancomunidades, con la finalidad de mejorar la
gestión de sus competencias y favorecer sus procesos de integración; su creación,
estructura y administración serán reguladas por la ley.
Del mismo modo, los Artículos 262 a 267 inclusive, determina las competencias
exclusivas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) regionales,
provinciales, cantonales, distritales y parroquiales rurales. En todos los casos esas
competencias están encabezadas por el siguiente enunciado: Planificar el desarrollo y
formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada
con la planificación nacional, regional, provincial, cantonal y parroquial.
Por otra parte, el Art. 280, manifiesta que el Plan Nacional de Desarrollo es el
instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la
programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de
los recursos públicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y
los gobiernos autónomos descentralizados GAD. Su observancia será de carácter
obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores.
Además define la responsabilidad y competencia de los GAD para formular los
instrumentos de planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial, la
correspondencia que debe darse entre ellos, y la necesidad de que se articulen entre sí
los Planes de los distintos niveles de gobierno.
Por otra parte, el COPFP11
2010 entre otros aspectos, regula el ejercicio de las
competencias de planificación y el ejercicio de la política pública en todos los niveles de
gobierno, el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de desarrollo y de ordenamiento
territorial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
11 Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
29
Además, el artículo 43 del COPFP menciona que: “Los Planes de Ordenamiento
Territorial son los instrumentos de la planificación del desarrollo que tienen por objeto
el ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo respecto
de los asentamientos humanos, las actividades económico-productivas y el manejo de
los recursos naturales en función de las cualidades territoriales, a través de la definición
de lineamientos para la materialización del modelo territorial de largo plazo, establecido
por el nivel de gobierno respectivo”.
El COOTAD 2010, en los Art. 285 al 293, establece las posibles formas de
mancomunamiento entre iguales y diferentes niveles de gobierno, con la finalidad de
mejorar la gestión de sus competencias y favorecer sus procesos de integración, en los
términos establecidos en la Constitución y de conformidad con los procedimientos y
requisitos establecidos.
Asimismo, establece que cuando el mancomunamiento se realice entre dos o
más gobiernos autónomos descentralizados del mismo nivel de gobierno que no fueran
contiguos o entre gobiernos autónomos descentralizados de distintos niveles se
denominarán consorcios, en los demás casos se nombrarán mancomunidades.
Además, las mancomunidades y consorcios que se constituyan podrán recibir
financiamiento del presupuesto general del Estado para la obra o proyecto objeto del
mancomunamiento, en función de la importancia de la obra o proyecto, previa
aprobación por parte del gobierno central.
Con la puesta en vigencia del Código en octubre del 2010, se derogaron y
codificaron 17 normas y leyes indicadas a continuación:
• Ley Orgánica de Régimen Municipal
• Ley Orgánica de Régimen Provincial
• Ley Orgánica de Juntas Parroquiales Rurales
• Ley de Distribución del 15%
• Ley de Descentralización y Participación Social
• 12 Leyes que creaban pre asignaciones del Presupuesto General del Estado
30
3.4 LAS POLÍTICAS TERRITORIALES Y SU INCIDENCIA EN EL ESTUDIO
DE CASO
Con la CRE 2008, Título V, Organización Territorial del Estado, se define la
estructura institucional y administrativa para el funcionamiento del territorio, de esta
forma, sucesivamente, se han ido incorporando una serie de normas y códigos que
organizan el ejercicio de la planificación territorial en el Ecuador.
El COOTAD 2010 y el COPFP 2010, regulan la organización del territorio, los
niveles de gobierno y la aplicación de las competencias territoriales de planificación,
elementos fundamentales del Plan Nacional de Descentralización 2012, con el cual se
transferirán responsabilidades y recursos desde el gobierno central hacia los GAD.
Por otra parte, se establece todo un proceso de desconcentración, a través del
cual el gobierno central trasladará los servicios directamente a los niveles locales; es
decir, a la ciudadanía, con lo cual se controlará y garantizará la calidad y acceso a los
servicios públicos
En definitiva, la descentralización y desconcentración buscan que los recursos
económicos, las responsabilidades, los servicios y beneficios, no se concentren en
ciertos lugares, sino que todo esto se administre, de manera equitativa y responsable, en
todos los rincones del país.
Fuente: SENPLADES, 2012
31
3.4.1 Niveles administrativos de planificación estatal
La SENPLADES establece tres niveles desconcentrados para la administración y
planificación de los servicios públicos de algunos ministerios de la Función Ejecutiva:
zonas, distritos y circuitos a nivel nacional. Con lo cual, se pretende cuatro acciones
concretas: la territorialización de la política pública, el establecimiento de criterios de
ordenación del territorio, el fomento de las dinámicas zonales en las provincias
conformantes, y, el desarrollo de una nueva estructura administrativa, que articule la
gestión de las intervenciones públicas en el territorio.12
Esta estructura administrativa está formada territorialmente respetando la
división política administrativa, no constituyen nuevos niveles de gobierno y están
conformados de la siguiente manera:
Las zonas administrativas, 9 en total, están constituidas por distritos y estos a su
vez por circuitos, desde este nivel se coordina estratégicamente las entidades del sector
público, a través de la gestión de la planificación para el diseño de políticas en el área de
su jurisdicción.
El distrito, es la unidad básica de planificación y prestación de servicios
públicos, coincide con el cantón o unión de cantones. En el país se han conformado 140
distritos, cada uno con un aproximado de 90.000 habitantes.
Por su parte, el circuito es la localidad donde el conjunto de servicios públicos
de calidad están al alcance de la ciudadanía, está conformada por la presencia de varios
establecimientos en un territorio dentro de un distrito. Corresponde a una parroquia o
conjunto de parroquias, existen 1.134 circuitos con un aproximado de 11.000 habitantes.
Cabe señalar, que la desconcentración de servicios se la hará a través de seis
entidades, posteriormente se irán incluyendo otras adicionales. Las entidades que
actualmente están organizando sus servicios a nivel distrital son: Ministerio de Salud
Pública, Ministerio de Educación, Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia,
Derechos Humanos y Cultos, Ministerio de Inclusión Económica y Social, y Secretaría
Nacional de Gestión de Riesgos.
12 SENPLADES, 2012
32
Figura 10: Zonas de planificación
Fuente: SENPLADES 2010
3.4.2 Niveles de gobiernos autónomos
Las entidades territoriales establecidas en el Ecuador, a través del COOTAD
2010 son las regiones, provincias, cantones, parroquias rurales (ver cuadro ¿??) y de
régimen especial, las cuales para su funcionamiento constituyen sus respectivos
gobiernos autónomos descentralizados, que les permitirá ejercer sus competencias
territoriales, mismas que se irán transfiriendo progresivamente desde el estado central,
de acuerdo a lo establecido en el Plan Nacional de Descentralización 2012.
Por otra parte, los gobiernos autónomos descentralizados GAD son personas
jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera.
Estarán integrados por las funciones de participación ciudadana; de legislación y
fiscalización; y, ejecutiva previstas en el COOTAD y en su estatuto de autonomía, para
el ejercicio de las funciones que le corresponden.
En este sentido, las funciones básicas de los gobiernos autónomos
descentralizados GAD, son las siguientes:
33
1. De legislación, normatividad y fiscalización;
2. De ejecución y administración; y,
3. De participación ciudadana y control social
Cuadro 7: Niveles de gobierno y entidad territorial
Entidad Territorial GAD Regímenes Especiales
Región Gobierno regional
Provincia Gobierno provincial Galápagos Circunscripciones
territoriales indígenas,
afroecuatorianas y
montubias
Cantones Gobierno municipal Distritos metropolitanos
autónomos Parroquia rural Junta parroquial rural
Fuente: IAEN, 2010
3.5 INSTRUMENTOS PARA LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO Y EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Los instrumentos de planificación territorial de acuerdo la norma jurídica y
administrativa del Ecuador, se direcciona para aquellas instituciones establecidas dentro
del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, cuyo
cumplimiento es de carácter obligatorio para las entidades estatales como para los GAD.
Además de estos instrumentos, se incluye algunas guías y lineamientos
desarrolladas por la SENPLADES, que son de uso no obligatorio para los GAD, y que
son utilizadas como marco de referencia para la elaboración de planes de desarrollo y
ordenamiento territorial.
3.5.1 Plan Nacional de Desarrollo
Es la máxima directriz política y administrativa del Estado ecuatoriano para el
periodo ejecutivo 2009-2013, que se orienta al diseño y aplicación de la política pública
y todos los instrumentos de planificación; su observancia es obligatoria para el sector
público e indicativo para los demás sectores. 13
La función principal es de articular la acción pública de corto y mediano plazo
con una visión de largo plazo, situación que se pretende conseguir mediante 12 grandes
objetivos nacionales:
13 COPFP, 2010
34
Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración
social y territorial en la diversidad.
Objetivo 2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la
ciudadanía.
Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la población.
Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y
promover un ambiente sano y sustentable.
Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la
inserción estratégica en el mundo y la integración
latinoamericana.
Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de
formas.
Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de
encuentro común.
Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas,
la plurinacionalidad y la interculturalidad.
Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia.
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participación pública y política.
Objetivo 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible.
Objetivo 12. Construir un Estado democrático para el Buen Vivir.
3.5.2 Plan Nacional de Descentralización
Con la nueva organización territorial, el Ecuador se
orienta a caminar a un estado regional autónomo, a través
de fortalecer sus facultades de rectoría, planificación y
regulación de las políticas públicas orientadas a satisfacer
las demandas de la población.14
Con el COOTAD y sus principios de obligatoriedad,
progresividad, equidad, solidaridad, subsidiariedad,
corresponsabilidad y unidad, el Estado se compromete con
14 PNDC, 2012
35
los distintos niveles de gobierno (provincial, cantonal y parroquial rural), a una
transferencia obligatoria progresiva de competencias sujetas a la asignación financiera
correspondiente, para lo cual se propone el Plan Nacional de Descentralización 2012,
cuya finalidad es impulsar la equidad interterritorial, a través de tres grandes objetivos
estratégicos:
a) garantizar que el proceso de descentralización promueva la equidad social,
territorial y fiscal en el país;
b) impulsar la integralidad y excelencia de la gestión pública a través del proceso
de descentralización; y,
c) garantizar que el proceso de descentralización sea transparente, participativo y
responda a las realidades y necesidades territoriales.
De esta forma, la descentralización busca mejorar en el territorio la esperanza y
calidad de vida de la población, a través de: establecer un régimen económico
productivo popular, solidario y sostenible; fomentar la participación y control social;
asegurar a la población el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y
suelo; proteger la diversidad cultural; y, sobre todo, promover un ordenamiento
territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades socioculturales,
administrativas, económicas y de gestión que coadyuven a la unidad del Estado.
3.5.3 Planes de desarrollo de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Son las directrices principales de los gobiernos autónomos descentralizados
respecto de las decisiones estratégicas de desarrollo en el territorio. Éstos tendrán una
visión de largo plazo, y serán implementados a través del ejercicio de sus competencias
asignadas por el marco jurídico, así como de aquellas que se les transfieran como
resultado del proceso de descentralización.
En concordancia con las disposiciones del COOTAD, los planes de desarrollo de
los gobiernos autónomos descentralizados deberán contener, al menos, lo siguiente: 15
a) Diagnóstico.- Para la elaboración del diagnóstico, los gobiernos autónomos
descentralizados deberán observar, por lo menos, contenidos que describan las
inequidades y desequilibrios socio territoriales, potencialidades y oportunidades
15 COPFP, 2010
36
de su territorio, la situación deficitaria, los proyectos existentes en el territorio,
las relaciones del territorio con los circunvecinos, la posibilidad y los
requerimientos del territorio articuladas al Plan Nacional de Desarrollo y,
finalmente, el modelo territorial actual;
b) Propuesta.- Para la elaboración de la propuesta, los gobiernos autónomos
descentralizados tomarán en cuenta la visión de mediano y largo plazos, los
objetivos, políticas, estrategias, resultados y metas deseadas, y el modelo
territorial que debe implementarse para viabilizar el logro de sus objetivos; y,
c) Modelo de gestión.- Para la elaboración del modelo de gestión, los gobiernos
autónomos descentralizados deberán precisar, por lo menos, los datos
específicos de los programas y proyectos, cronogramas estimados y
presupuestos, instancias responsables de la ejecución, sistema de monitoreo,
evaluación y retroalimentación que faciliten la rendición de cuentas y el control
social.
Los planes de desarrollo de los gobiernos autónomos descentralizados
considerarán los objetivos de los planes de los niveles superiores e inferiores de
gobierno.
3.5.4 Planes de ordenamiento territorial de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados
Son los instrumentos de la planificación del desarrollo que tienen por objeto el
ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo respecto de
los asentamientos humanos, las actividades económico-productivas y el manejo de los
recursos naturales en función de las cualidades territoriales, a través de la definición de
lineamientos para la materialización del modelo territorial de largo plazo, establecido
por el nivel de gobierno respectivo.16
Los planes de ordenamiento territorial deberán articular las políticas de
desarrollo y las directrices de ordenamiento del territorio, en el marco de las
competencias propias de cada nivel de gobierno y velarán por el cumplimiento de la
función social y ambiental de la propiedad. Los gobiernos parroquiales rurales podrán
formular un solo plan de desarrollo y ordenamiento territorial.
16 COPFP, 2010
37
Los planes de ordenamiento territorial regionales, provinciales y parroquiales se
articularán entre sí, debiendo observar, de manera obligatoria, lo dispuesto en los planes
de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital respecto de la asignación y regulación
el uso y ocupación del suelo.
La actualización de los instrumentos de ordenamiento territorial deberá mantener
completa coherencia con los instrumentos de planificación del desarrollo vigentes en
cada nivel de gobierno.
En este mismo ámbito, el Art. 297 del COOTAD menciona que: “El
ordenamiento del territorio regional, provincial, distrital, cantonal y parroquial, tiene por
objeto complementar la planificación económica, social y ambiental con dimensión
territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio; y orientar su desarrollo y
aprovechamiento sostenible, a través de los siguientes objetivos:
a) La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del
suelo en función de los objetivos económicos, sociales, ambientales y urbanísticos;
b) El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión que
permitan ejecutar actuaciones integrales y articular las actuaciones sectoriales que
afectan la estructura del territorio; y,
c) La definición de los programas y proyectos que concreten estos propósitos.
3.5.5 Interrelaciones, concordancias y correspondencia
Es indispensable que los planes de desarrollo y ordenamiento territorial guarden
absoluta concordancia entre sí, no solo desde el acto inicial de la planificación de un
territorio, sino que debe de mantenerse a lo largo del tiempo, pues la dinámica de la
situación social, económica y ambiental demanda un permanente ajuste entre el
instrumento que busca el logro del desarrollo y las medidas de ordenamiento territorial
que deben adoptarse para su viabilización.6
El gráfico presenta las interrelaciones y correspondencias que deben darse entre
los dos instrumentos:
38
Figura 11: Articulación de planes territoriales
Fuente: SENPLADES, 2010
3.5.6 Estrategia Territorial Nacional
Es el conjunto de criterios y lineamientos que articulan las políticas públicas a
las condiciones y características propias del territorio, que constituyen referentes
importantes para la formulación e implementación de políticas sectoriales y territoriales,
en concordancia con los objetivos y metas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y
es, adicionalmente, un instrumento de coordinación entre niveles de gobierno que debe
ser complementado con procesos de planificación específicos en cada territorio. (PLAN
NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR, 2009-2013)
De acuerdo a esta perspectiva la ETN, se plantea desde siete temáticas o
estrategias:
Estrategia 1. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica,
articulada y complementaria de asentamientos humanos.
Estrategia 2. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales, y también la
soberanía alimentaria.
39
Estrategia 3. Jerarquizar y hacer eficientes la infraestructura para la movilidad, la
conectividad y la energía.
Estrategia 4. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso
racional y responsable de los recursos naturales renovables y no
renovables.
Estrategia 5. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural.
Estrategia 6. Fomentar la inserción estratégica y soberana en el mundo, y la
integración latinoamericana.
Estrategia 7. Consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado,
con base en la planificación articulada y la gestión participativa del
territorio.
3.5.7 Guías y lineamientos metodológicos para la elaboración de los planes de
desarrollo y ordenamiento territorial
De acuerdo a lo señalado en líneas anteriores, los instrumentos de planificación
territorial en Ecuador pueden ser de aplicación obligatoria o no, como es el caso de esta
última, la Guía de contenidos y procesos para la formulación de Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial de provincias, cantones y parroquias, formulada por la
SENPLADES en coordinación con otras instituciones públicas, gobiernos autónomos,
cooperación internacional y otros.
La guía define varios aspectos de los contenidos y
procesos de formulación participativa de los planes
territoriales, dispuestos en el COOTAD y COPFP, ambos
vigentes desde octubre del 2010, la cual ofrece una
orientación metodológica, muy útil, como referente para la
elaboración de los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial en los GAD, cuyo alcance y grado de profundidad
es facultativo de éstos, sin embargo, de acuerdo a los
Códigos indicados, éstos no pueden perder un mínimo de
rigor técnico ni omitir el tratamiento de los componentes de aplicación obligatoria; y,
deben concretarse al desarrollo y alcance de las competencias referidas a los distintos
niveles de gobierno.
40
Los contenidos específicos definidos por esta Guía, para cada territorio y nivel
de gobierno, incluido el municipal, se estructuran de la siguiente manera:
a) Plan de desarrollo: diagnóstico, propuesta y modelo de gestión.
b) Plan de ordenamiento territorial: estrategias territoriales, mecanismos
de gestión, y programas y proyectos.
Adicionalmente, se dispone de los Lineamientos
para la planificación del desarrollo y el ordenamiento
territorial, elaborado por la SENPLADES, que referido al
tema de estudio, podemos citar al Lineamiento 5.
Articulación Intergubernamental, literal d): “Que los
procesos de planificación y ordenamiento territorial del
mismo nivel de gobierno tomen siempre en cuenta lo
planificado por los territorios vecinos del mismo nivel, para
compatibilizar, complementar y reforzar las decisiones o
identificar discordancias.
Para ello, se deberán diseñar modelos de gestión que promuevan procesos de
asociatividad y complementariedad territorial y la coordinación de las decisiones de
inversión pública en los territorios, considerando que comparten las mismas
competencias. En caso de discordancia de lo planificado por gobiernos del mismo nivel,
será necesario implementar mecanismos de concertación que faciliten los acuerdos y
compromisos.”
En este contexto, el análisis comparativo de los planes territoriales, que se
pretende realizar como una meta en este trabajo, entre los municipios de Mejía y
Latacunga, tomará de base la estructura de estas guías y lineamientos, por cuanto
contienen los elementos básicos de un modelo de planificación del territorio, donde los
elementos de articulación territorial, objeto de esta investigación, se insertarán como
parte integrante de la estrategia de gestión territorial de los gobiernos autónomos
descentralizados municipales en cuestión.
41
3.6 UNA APROXIMACIÓN AL ESTADO DE LAS MANCOMUNIDADES EN
EL ECUADOR
En Ecuador el proceso mancomunitario se origina con la Ley Especial de
Descentralización del Estado y de Participación Social, y la vigencia de la Constitución
del Ecuador de 1998, donde la descentralización, en aquel entonces, es el motor de la
función administrativa del Estado, cuyos sectores como la agricultura, medio ambiente,
bienestar social, educación, salud, tránsito, turismo, vialidad, vivienda y aeropuertos
pasarían de forma progresiva y permanente a ser gestionados por los gobiernos locales.
Los fracasos del centralismo, por la falta de una estructura y estrategia político-
territorial, conllevó a que los territorios encuentren en la autonomía administrativa
territorial, una forma de solventar las deficiencias del centralismo, y afrontar desde lo
local los diversos problemas sociales y económicos más cercanos a la población y a sus
propias instituciones, sin embargo, los lentos procesos de descentralización y
desconcentración. La falta de una definición de competencias de los gobiernos locales
llevaron a limitar el pleno ejercicio autonómico y buscar entre los mecanismo de
asociatividad territorial una solución a su problemática bilateral.
Esta asociatividad territorial entre gobiernos autónomos descentralizados se
consolidan en Ecuador mediante dos procesos17
: gremial y mancomunitario. En el
primer caso, se encuentra el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador
(CONCOPE), la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) y el Consejo
Nacional de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador (CONAJUPARE); y, en el
segundo, se identifican en los últimos 15 años alrededor de 18 iniciativas de
mancomunamiento, que han ido desapareciendo en el tiempo con diferentes niveles de
impacto. Las causas de la extinción de estas entidades de cooperación son muy diversas,
así podemos mencionar, los cambios políticos de aquella época, los conflictos en la
definición de competencias territoriales, la falta en la definición de objetivos concretos
y los débiles procesos de planificación y gestión territorial, sumados a la falta de un
organismo que facilite la sistematización de experiencias y la evaluación de los
impactos en el territorio.
Esta disgregación ha impedido construir una estructura jurídica e institucional
acerca de las mancomunidades que ponga de manifiesto sus propósitos, funciones y
17 Molina. C., Estado del Arte de las mancomunidades municipales, 2006
42
objetivos, es así que en la actualidad el marco jurídico sobre mancomunidades se
presenta con muchas debilidades, COOTAD 2010: 1 folio y 8 artículos, en relación a
otros países latinoamericanos, como el caso boliviano, uno de los más avanzados en esta
temática, que dispone de un Decreto Supremo18
desde el año 2001, de 25 folios y 38
articulados.
A pesar de estas limitaciones, las mancomunidades más representativas que se
han constituido, son aquellas cuyos intereses se basan temas específicos, como: el
manejo de cuencas hidrográficas, la gestión de residuos urbanos y el turismo. Algunos
ejemplos, son: Mancomunidad Municipal Binacional Ecuador-Perú de la Cuenca Alta
del Río Catamayo-Chira, Mancomunidad de la Cuenca del Río Jubones y
Mancomunidad de la Cuenca del Río Mira, y otras de más reciente creación, como la
Mancomunidad Centro Norte del Ecuador, Mancomunidad del Norte y Mancomunidad
del Sur, estás últimas constituidas con un amplio abanico de expectativas más que
objetivos específicos, apartándose del propósito fundamental de la mancomunidad, que
de acuerdo al COOTAD 2010, es el de mejorar la gestión de sus competencias y
favorecer procesos de integración territorial.
Cabe destacar, que si bien los procesos de planificación en Ecuador no presentan
ninguna jerarquía administrativa, y que las relaciones entre los distintos niveles de
gobierno no son lineales19
, entonces, estas no deben limitarse únicamente a sus términos
territoriales, sino que deben establecer una visión regional de desarrollo con los
distintos niveles de gobierno, ya que los mismos confluyen en un mismo espacio
territorial, es ahí ,donde los GAD deberán diseñar modelos de gestión que promuevan
procesos de asociatividad y complementariedad territorial, y la coordinación de las
decisiones de inversión pública en los territorios.
3.7 ENFOQUE METODOLÓGICO
El desarrollo propuesto se fundamentará sobre la base el marco jurídico,
institucional y administrativo existentes en materia de planificación del desarrollo y
ordenamiento territorial en el Ecuador, previstos en el CRE 2008, COOTAD 2010,
COPFP 2010 y otros insumos desarrollados por la SENPLADES; y, también, en los
18 Jorge Machicado, Régimen Jurídico Boliviano de las Mancomunidades Municipales, 2012 19 Lineamientos para la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial, 2010: 21
43
planes territoriales elaborados en el periodo 2011 – 2012 por los municipios de Mejía y
Latacunga.
El estudio de caso, se inicia con la identificación de las interrelaciones y coherencias
de los planes territoriales, es decir, de las articulaciones territoriales señaladas en la
norma constitucional, entre los diferentes niveles de planificación territorial: nacional,
provincial y municipal, acotando que por la ausencia de regiones20
, que se encuentran
en proceso de construcción, las competencias territoriales son todavía ejercidas por el
Estado central. En esta etapa, se pretende determinar una imagen del funcionamiento
vertical de la planificación territorial a nivel nacional.
Posteriormente, se efectuará un Análisis Comparativo Multivariable ACM21
entre
los planes territoriales municipales y la Guía SENPLADES, en base a tres ámbitos
fundamentales:
1. Planes de desarrollo: diagnóstico, propuesta y modelo de gestión.
2. Plan de ordenamiento territorial: estrategias territoriales, mecanismos de
gestión, y programas y proyectos.
3. Intervención territorial: actuación municipal a través de proyectos de alcance
territorial.
El ACM permitirá en una lógica de funcionamiento horizontal del territorio,
identificar los índices de similitud y disimilitud de los planes municipales, que guiarán
la determinación de los escenarios territoriales y el modelo territorial propuesto de las
posibles actuaciones supramunicipales, que puedan converger en propuestas territoriales
de interés común., y a la vez, constituirse en la base de la estratégica territorial de las
mancomunidades a conformarse.
Una de las metas del presente proyecto es analizar la viabilidad del uso unificado de
esta guía, como un modelo estructural para la formulación de los planes territoriales de
los gobiernos autónomos descentralizados, y si ello, facilitaría la determinación de
sinergias de actuación supramunicipal en los territorios intervenidos.
20 Las regiones tienen un plazo de 8 años para su formación (2018), sino se crearán por mandato constitucional. 21 Adaptado de la Guía Metodológica de Planificación Estratégica Territorial para el Establecimiento de las Mancomunidades de Guatemala, Honduras y El Salvador, Melgar, 2010.
44
Finalmente, para la elaboración de los mapas se utilizará el sistema de información
geográfico ArcGis 9.3, el cual es adecuado para el mapeo del diagnóstico y análisis, y la
representación de los resultados respectivos.
45
3.7.1 Esquema conceptual para la creación de la Mancomunidad Mejía–
Latacunga
Figura 12: Esquema conceptual para la creación de la mancomunidad
Elaboración propia
Revisión de las interrelaciones y concordancias a través de los lineamientos estratégicos de los planes territoriales a nivel nacional, regional, provincial y municipal
Plan Nacional de Desarrollo y Estrategia Territorial Nacional
Revisión y análisis del marco jurídico-institucional en el Ecuador
Regiones en construcción Planes de DyOT Regional
Regiones en construcción
Provincia de Pichincha Provincia de Cotopaxi
Municipio de Mejía Municipio de Latacunga
Planes de DyOT Provincial
Planes de DyOT Municipal
CRE, COOTAD, COPFP
A
R
T I C
U
L
A
C I O
N
V
E
R
T I C
A
L
A R T I C U L A C I O N H O R I Z O N T A L
Guía metodológica SENPLADES
Análisis comparativo multivariable de los PDyOT de Mejía y Latacunga
Planes de
desarrollo territorial Diagnóstico Propuesta Modelo de gestión
Índices de similitud y disimilitud
Escenarios territoriales
GENERACIÓN DE PROPUESTAS DE MANCOMUNIDAD
Planes de
ordenamiento territorial Estrategias territoriales Mecanismo de gestión Programas y proyectos
Intervención territorial Proyectos municipales
46
CAPÍTULO 4
DESARROLLO METODOLÓGICO
Desarrollo Local: “Es un enfoque territorial y de “abajo-arriba”, pero debe buscar también intervenciones de los restantes niveles decisionales del Estado (provincia, región y nivel central) que faciliten el logro de los objetivos de la estrategia de desarrollo local. Se precisa, pues, de una eficiente coordinación de los diferentes niveles
territoriales de las administraciones públicas y de un contexto integrado coherente de las diferentes políticas de desarrollo entre esos niveles. Las decisiones de “arriba-abajo” son también importantes para
el enfoque del desarrollo local.” Alburquerque 2003
4.1 SECUENCIA OPERATIVA DEL PROCESO METODOLÓGICO
El estudio se desarrollará como se indicó anteriormente, entorno a la
identificación de escenarios territoriales, que permita a los municipios, Mejía y
Latacunga, contar con elementos de referencia, que desde una óptica de cooperación
territorial, faciliten el planteamiento de la estrategia interterritorial de desarrollo local.
Para ello, se efectuará una revisión del marco jurídico-institucional, el análisis de
la composición metodológica de los planes territorial y la incidencia de las diferentes
actuaciones locales y sectoriales en estos municipios.
En estos tres ámbitos se establecerá una valoración cuantitativa, cualitativa y/o
descriptiva de las variables consideradas en el análisis, que permitirán identificar los
niveles de cumplimiento jurídico, los índices de similitud y disimilitud encontrados en
los planes territoriales municipales y las tendencias proyectadas en el territorio, que
facilitarán y orientarán la definición de acciones/proyectos comunes a través de
mancomunidades supramunicipales.
4.2 APLICACIÓN DEL MARCO JURÍDICO–INSTITUCIONAL DE LOS
PLANES TERRITORIALES
Para el caso, se efectuará un análisis descriptivo multinivel de los instrumentos
de planificación territorial de los GAD, nacional, provincial y municipal, para lo cual, se
utilizará como documento de referencia el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización COOTAD 2010. Este Código articula el
Sistema Nacional de Competencias de los GAD con el Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación Participativa, es decir, que los lineamientos
estratégicos originados en las competencias territoriales y traducidas en los planes de
47
desarrollo y ordenamiento territorial provincial y municipal, estén orientados hacia los
objetivos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo PND.
4.2.1 Matriz descriptiva de competencias territoriales por ámbitos de actuación y
niveles de gobierno
Para iniciar con los análisis subsiguientes, es preciso identificar cuáles son las
competencias de cada uno de los niveles de gobierno, a fin de establecer,
posteriormente, con una mayor precisión si sus actuaciones en el territorio están
enmarcadas dentro de la Ley del COOTAD 2010.
Cuadro 8: Competencias territoriales * En proceso de construcción
Ámbito Regional* Provincial Cantonal Parroquial
Planificación y
ordenamiento
territorial
Planificar,
formular y
ejecutar
articuladamente
el POT
Planificar,
formular y
ejecutar
articuladamente
el POT
Planificar, formular y
ejecutar articulada
mente el POT
Ejercer control sobre
el uso y ocupación del
suelo
Planificar
articuladamente el
OT
Gestión
ambiental
Gobernar,
dirigir, ordenar,
disponer, u
organizar la
gestión
ambiental, la
defensoría del
ambiente y la
naturaleza
Depuración de aguas
residuales, manejo de
desechos sólidos,
saneamiento
ambiental.
(Con licencia
ambiental)
Protección del
ambiente y la
biodiversidad
Hábitat y
vivienda
Coord. Gob. Central
para acceso universal
Servicios
públicos
Prestación de
servicios públicos de
agua potable,
alcantarillado.
Tasas y
Tributación
Crear, modificar,
exonerar o suprimir
mediante ordenanzas,
tasas, tarifas y
contribuciones
especiales de mejoras;
Catastros
inmobiliarios
urbano / rural
Elaborar y administrar
los catastros
inmobiliarios urbanos
y rurales.
Uso y acceso de
espacios públicos
Delimitar, regular,
autorizar y controlar
el uso de las playas de
mar, riberas y lechos
de ríos, lagos y
lagunas.
Materiales de
construcción
Regular, autorizar y
controlar la
48
explotación de
materiales áridos y
pétreos, que se
encuentren en los
lechos de los ríos,
lagos, playas de mar y
canteras.
Cuencas
hidrográficas
Riego
Gestión del
ordenamiento
de cuencas
hidrográficas
Ejecución de
obras en
cuencas.
Sistemas de
riego
Coordinación Coordinación
Agricultura,
inclusión social,
producción
Fomento de
actividades
productivas y
agropecuarias
Seguridad
alimentaria
Fomento de
actividades
productivas y
agropecuarias /
Gestión
concurrente
Coord.
Seguridad
alimentaria
Delegable
Planificar y construir
las redes de mercados
y centros de
transferencia.
Coord. Seguridad
alimentaria
Fomento
actividades
productivas
comunitarias
Gestión
concurrente
Gest. Concurrente
Seguridad
alimentaria
Salud, educación,
cultura y deporte
Planificar, construir y
mantener la
infraestructura y
equipamientos
Construir y
mantener en
coordinación con
los Municipios
Vialidad Planificar,
construir y
mantener el
sistema vial
regional
Planificar,
construir y
mantener el
sistema vial
provincial
Planificar, construir y
mantener la vialidad
urbana
Planificar, y
mantener el
sistema vial en
coordinación con
los GADP
Tránsito y
transporte
Tránsito y
transporte
(mientras no lo
asuman los
municipios)
Planificar, regular y
controlar el tránsito,
el transporte y la
seguridad vial
Cooperación
internacional
Gestión
institucional
Gestión
institucional
Gestión
institucional
Gestión
institucional
Turismo Gestión
concurrente
Gestión
concurrente
Gestión
concurrente
Gestión
concurrente
Gestión de
riesgos
Gestión
concurrente
Gestión
concurrente
Prevención, reacción,
mitigación,
reconstrucción y
transferencia, para
enfrentar todas las
amenazas de origen
natural o antrópico
/gestión de incendios.
(Gestión concurrente)
Gestión
concurrente
Patrimonio
arquitectónico,
cultural y natural
Gestión
concurrente
Gestión
concurrente Preservar, mantener y
difundir el patrimonio
arquitectónico,
cultural, natural.
Construir espacios
públicos.
Gestión
concurrente
Fuente: COOTAD 2010, Elaboración propia
49
4.2.2 Análisis multinivel de las interrelaciones y concordancias entre los planes
territoriales
Por lo previamente señalado, es indispensable recordar que los Planes en todos
los niveles de gobierno deben guardar absoluta concordancia entre sí y articularse a
través de los 12 objetivos estratégicos22
del PND con las siete temáticas23
de la
Estrategia Territorial Nacional ETNE, la cual articula las políticas públicas con las
condiciones propias del territorio y coordina entre los diferentes niveles de gobierno.
Figura 13: Articulación de los planes territoriales
Fuente: SENPLADES, Folleto popular 2012, Adaptación propia
Para ello, la SENPLADES ha establecido la relación entre los 12 objetivos
estratégicos del PND y las 7 temáticas de la ETN, que deben ser consideradas de
manera obligatoria para la elaboración y articulación multinivel de los planes
territoriales de los GAD, como se muestra en el siguiente gráfico:
22
Ver pág. 35 23
Ver pág. 40
Planificar el desarrollo y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial, cantonal y parroquial. COOTAD 2010
50
Figura 14: Interrelación entre el PND y la ETN
Fuente: SENPLADES, 2009
En este marco de referencia, se procede analizar el cumplimiento de la
normativa jurídica, estableciéndose el grado de articulación entre los planes territoriales
inmersos en el estudio, a través de la identificación de los lineamientos y/u objetivos
estratégicos relacionados con sus competencias territoriales; considerando que por
tratarse de municipios de distintas provincias, se efectuará el análisis de manera
independientemente, es decir, el PND con los planes territoriales de la provincia de
Pichincha y el cantón Mejía; y, el PND con los planes territoriales de la provincia de
Cotopaxi y el cantón Latacunga.
Articulación multinivel respecto al Municipio de Mejía:
NACIONAL PROVINCIAL MUNICIPAL
El GAD provincial de Pichincha a través del Plan de Gobierno Pichincha 2009-
2014, menciona que: “El Plan de Gobierno 2009-2014 se estructura y desarrolla en
cuatro ejes estratégicos, que se sustentan en el Plan General de Desarrollo Provincial y
51
que apoyan la consecución de los 12 objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-
2010 de la Revolución Ciudadana”, de esta manera plantea cuatro ejes estratégicos y sus
respetivos objetivos:
Eje 1: Desarrollo Humano: Cultivar la calidad de vida.
Obj. 1: Reducir sustancialmente la pobreza, ampliando las oportunidades de
empleo.
Obj. 2: Elevar los niveles educativos de la población en calidad y cobertura.
Obj. 3: Reducir la exclusión económica, social y política, disminuir la
desigualdad.
Eje 2: Desarrollo Económico: Economía comprometida con el bienestar social.
Obj. 1: Desarrollar a la micro, pequeña y mediana empresa como sector
generador de empleo masivo e ingresos.
Obj. 2: Reactivar y contribuir a capitalizar a los productores del sector
agropecuario para incrementar la producción y aumentar el empleo.
Obj. 3: Impulsar la diversificación y dotación de energía para garantizar
sustentablemente su suministro.
Obj. 4: Convertir a Pichincha en un destino turístico regional e internacional y
estimular el turismo interno.
Eje 3: Integración Territorial: Desarrollo equilibrado y sostenible.
Obj. 1: Impulsar el desarrollo y ordenamiento territorial provincial bajo
principios de integración, competitividad y complementariedad.
Obj. 2: Avanzar hacia la integración estratégica de las realidades territoriales,
sociales, ambientales, económicas y culturales.
Obj. 3: Establecer e implementar una gestión hídrica con enfoque de cuenca,
tendiente a asegurar la disponibilidad y acceso universal al agua.
Eje 4: Gobernabilidad y Reforma Institucional: Acuerdo social para el desarrollo.
Obj. 1: Mejorar las condiciones de gobernabilidad provincial, creando
instancias territoriales con capacidad de decisión.
Obj. 2: Propiciar la participación ciudadana en amplitud y profundidad.
Por su parte, el GAD municipal de Mejía, en relación a la articulación con el
PND, menciona en el objetivo del Plan Estratégico Participativo Institucional 2012, lo
siguiente: “Ejecutar a través de proyectos determinados a corto y largo plazo las
estrategias planteadas en los distintos instrumentos de Planificación como son el Plan de
Desarrollo del Cantón Mejía, Plan Nacional del Buen Vivir, ….”, de esta forma el plan
cantonal presenta los siguientes lineamientos estratégicos y los objetivos territoriales
que permiten una articulación con el PND:
52
Lineamientos estratégicos:
1. Comunidad educada, participativa, saludable y segura.
2. Centro de producción y acopio agroindustrial, exportador y competitivo (Plan de
Desarrollo Estratégico Cantonal Mejía 2015).
3. Primer centro de comercialización de la sierra ecuatoriana.
4. Mejoramiento del sistema de comercialización.
5. Ambiente sustentable y sano.
6. Enlace vial cantonal e interregional.
7. Prestación de servicios básicos de calidad.
8. Comunidad segura.
9. Ciudad urbanísticamente ordenada.
10. Gobierno local moderno, eficiente y transparente, coordina óptimamente las
acciones con las Juntas Parroquiales y demás organismos del Cantón.
Objetivos territoriales:
1. Construir, mantener y rehabilitar los centros culturales, educativos y deportivos del
Cantón
2. Implementar y promocionar eventos culturales, educativos y deportivos
3. Construir y rehabilitar la infraestructura de salud a nivel cantonal
4. Elaborar estudios y capacitaciones que permitan optimizar la gestión turística
5. Preparar y capacitar a la comunidad en aspectos que propicien el desarrollo
económico local
6. Promocionar y mercadear el turismo de Mejía
7. Modernizar y tecnificar la gestión municipal
8. Implementar circuitos y rutas turísticas
9. Transparentar la información sobre la gestión municipal
10. Brindar un servicio de calidad a la comunidad en barrido, recolección, transporte y
disposición
Articulación multinivel respecto al Municipio de Latacunga:
NACIONAL PROVINCIAL MUNICIPAL
El GAD provincial de Cotopaxi a través del Plan Participativo de Desarrollo
Provincial de Cotopaxi 2011, señala que: “La actual administración sustentada legal y
técnicamente en la CRE, COOTAD, COPFP, PND y PDyOT provincial se encuentra
53
programando y ejecutando sus planes operativos anuales”, para lo cual platea cuatro
ejes de acción:
Eje 1: Vialidad
Eje 2: Riego
Eje 3: Ambiente
Eje 4: Productividad
El GAD municipal de Latacunga a través del Plan De Desarrollo y Ordenamiento
Territorial, Bienestar y Desarrollo Para el Buen Vivir, señala que las directrices básicas
utilizadas para su elaboración son la CRE, el PND, entre otros insumos, manifestando
explícitamente que: “De esa forma se da paso a la conjunción del concepto de
Desarrollo (hacia el Buen Vivir) y del Ordenamiento Territorial como un hecho
inseparable, tanto desde el punto de vista técnico como político, en orden al mandato
constitucional. (Art. 264 de la Constitución).”. Para el cumplimiento de estos objetivos
el Plan propone 6 ejes de acción y 3 programas específicos:
Sistema estratégico Líneas de acción
Ambiental y Gestión
de Riesgos
Políticas y estrategias ambientales concertadas y con visión
territorial.
Educación ambiental.
Socio Cultural
Fortalecimiento del tejido social para trabajo en redes.
Creación de mecanismos de control y veeduría social para la gestión
concertada del territorio.
Puesta en valor de los elementos culturales asociados a la identidad
colectiva y el sentido de pertenencia del cantón.
Asentamientos
Humanos
Organización de la ciudad en Centralidades.
Creación y Consolidación del Sistema de Espacio Públicos.
Fortalecimiento de la continuidad de las vías y conectividad.
Gestión del
Territorio
Desarrollo de sistemas de control del uso y ocupación del territorio.
Desarrollo Equitativo y Sistémico del Talento Humano en orden al
nuevo enfoque y competencias del Gobierno Municipal.
Economía Próspera y
Solidaria
Fomento de la infraestructura que demandan las actividades
económicas del Cantón.
Fomento de inversiones del sector público y privado en
emprendimientos basados en la vocación del territorio cantonal.
Gestión territorial
De la información obtenida de los planes territoriales, provinciales y
municipales, se puede advertir, como consta en estos planes territoriales, una
declaración expresa de sujetarse a las leyes y códigos existentes en esta materia, es
decir, que el desarrollo de las líneas estratégicas u objetivos estratégicos de los Planes,
apuntan a los objetivos señalados en el PND con miras a fortalecer la ETN.
54
4.3 ANÁLISIS COMPARATIVO MULTIVARIABLE (ACM) DE LOS PLANES
TERRITORIALES MUNICIPALES
El planteamiento de los escenarios territoriales que direccionan las actuaciones
supramunicipales a través de mancomunidades, requiere un análisis de congruencia de
los modelos de planificación utilizados por los municipios, lo cual facilitaría o no la
posterior integración de acciones coordinadas. Esta determinación se establecerá por
medio de parámetros de similitud y disimilitud entre los planes territoriales de ambos
municipios, lo cual permitirá la construcción técnica y operativa de las sinergias
territoriales identificadas en los distintos sectores.
Por lo tanto, en esta etapa de integración horizontal, se realizará el análisis
comparativo multivariable de la composición metodológica de los planes territoriales
del año 2011, en tres ámbitos:
1) estructura del plan territorial; contenidos mínimos de los planes de desarrollo,
2) enfoque metodológico; el ejercicio de competencias a través de los planes de
ordenamiento territorial, y,
3) intervención territorial; de los proyectos municipales.
Para los dos primeros, se utilizará la Guía de Contenidos y Procesos para la
Formulación de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Provincias,
Cantones y Parroquias, elaborada por la SENPLADES, y en el tercero, se efectuará una
revisión de los proyectos propuestos en los planes operativos anuales municipales
orientados a sus competencias territoriales.
4.3.1 Criterios e indicadores utilizados
Para los dos primeros ámbitos de análisis, la guía SENPLADES hace referencia
dos aspectos (ver pág. 40): 1) planes de desarrollo territorial, y 2) planes de
ordenamiento territorial, los cuales a su vez presentan respectivamente 3 componentes
principales y 21 criterios o parámetros que establecen la estructura y contenidos
mínimos24
que deben ser observados por los GAD para elaborar estos instrumentos de
planificación territorial.
24 COOTAD 2010
55
En relación al tercer ámbito, se identifica las tendencias de actuación territorial
respecto a las competencias municipales, para lo cual se realiza una revisión y selección
de un conjunto de programas y proyectos propuestos por los municipios de Mejía y
Latacunga.
Cabe recordar, que los dos municipios cuentan con los siguientes planes
territoriales:
Cantón Mejía: Plan Estratégico Participativo Institucional, 2012
Cantón Latacunga: Plan de desarrollo territorial 2012 Plan de ordenamiento territorial 2012
Modelo de gestión 2012-2016
En este contexto, a continuación se procederá a revisar la existencia y
cumplimiento de los criterios o parámetros mencionados, obteniendo en un primer
momento, una valoración cualitativa de cumplimiento (presencia/ausencia) de estos
parámetros, y con el objeto de reducir la subjetividad en el análisis comparativo, se
procederá con una valoración numérica de los mismos, de la siguiente manera:
Cumplimiento alto: 0.61 – 1.00
Cumplimiento medio: 0.46 – 0.60
Cumplimiento regular: 0.31 – 0.45
Cumplimiento nulo o insuficiente: 0,00 – 0,30
Finalmente, la determinación del nivel o índice de similitud y disimilitud de los
ámbitos considerados, se obtendrá a través de la media aritmética de los valores
obtenidos y categorizados de la siguiente forma:
Similitud alta: 0.70 – 1.00
Similitud media: 0.61 – 0.75
Similitud baja: 0.31 – 0.60
Similitud nula: 0.00 – 0.30
56
4.3.2 Ámbito 1: Análisis de la estructura del plan de desarrollo
Para el caso, se utiliza los criterios determinados en la Guía SENPLADES, como
contenidos mínimos de los planes de desarrollo, con su valoración respectiva:
Cuadro 9: Comparación estructura de planes de desarrollo
Componentes Criterios PEPI_Mejía PDM_Latacunga
Diagnóstico Diagnóstico por sistemas 0,30 0,92
Diagnóstico estratégico 0,30 0,92
Modelo territorial actual 0,30 0,92
Escenarios 0,30 0,92
Mapas, cuadros y figuras (sistemas) 0,30 0,92
Propuesta Decisiones estratégicas 0,60 0,83
Decisiones territoriales 0,60 0,83
Modelo de gestión Decisiones organizacionales 0,60 0,86
Conformación de las instancias
vinculadas con la planificación
participativa
0,60 0,86
Conformación de las instancias
responsables del monitoreo, evaluación
y retroalimentación
0,60 0,86
Identificación de programas y
proyectos, cronograma de ejecución y
presupuestos estimativos
0,60 0,86
Sistema de monitoreo, evaluación y
retroalimentación
0,30 0,86
Estrategia de promoción y difusión de
los planes
0,60 0,86
ÍNDICE DE SIMILITUD_1 = 0,46 0,88
Elaboración propia
Gráfico 2: Índice de similitud en la estructura de planes de desarrollo
Elaboración propia
46%
54%
Municipio de Mejía
Índice de Similitud_1
Índice de Disimilitud_1
88%
12%
Municipio de Latacunga
Índice de Similitud_1
Índice de Disimilitud_1
57
4.3.3 Ámbito 2: Análisis del enfoque metodológico en los planes de ordenamiento
territorial municipal
Del mismo modo, en este análisis se empleará la Guía SENPLADES, que para el
caso respectivo propone los siguientes criterios:
Cuadro 10: Comparación enfoque metodológico planes de ordenamiento territorial
Componentes Criterios PEPI_Mejía PDM_Latacunga*
Estrategias territoriales Estrategia de poblamiento 0,30 0,90
Estrategia de utilización del
territorio
0,30 0,90
Estrategia de asentamientos
poblacionales
0,30 0,90
Sistemas estructurantes:
movilidad, energía y conectividad
0,30 0,90
Mapas del Plan de OT 0,30 0,90
Mecanismos de
gestión territorial
Instrumentos de gestión territorial 0,30 0,75
Programas y proyectos
del OT *
Sistema de asentamientos
humanos
0,30 0,95
Sistema de movilidad, energía y
conectividad
0,30 0,95
ÍNDICE DE SIMILITUD_2 = 0,30 0,89
* Incorpora sistemas adicionales como: Calidad ambiental, Economía regional, Identidad y participación ciudadana, Gestión del territorio.
Elaboración propia
Gráfico 3: Índice de similitud metodológico planes de ordenamiento territorial
Elaboración propia
30%
70%
Municipio de Mejía
Índice de Similitud_2
Índice de Disimilitud_2
89%
11%
Municipio de Latacunga
Índice de Similitud_2
Índice de Disimilitud_2
58
4.3.4 Ámbito 3: Análisis de la intervención territorial municipal
Para el efecto, se consideran los proyectos propuestos en los planes operativos
anuales, Mejía (35) y Latacunga (46), organizados de acuerdo a las competencias
exclusivas y concurrentes descritas en el numeral 4.2.1.
Cuadro 11: Proyectos propuestos por competencia municipal
Municipio de Mejía Municipio de Latacunga
Competencias Exclusivas
Planificación y ordenamiento territorial
Declaración y conservación del bosque
protector en parte de la hcda. Sta. Catalina
INIAP
Capacitación para la gestión participativa del
desarrollo local y el ordenamiento territorial
Elaboración de una ordenanza municipal
constitutiva de los CCVS. Conformación y
funcionamiento de los CCVS.
Plan especial del centro histórico y su área de
influencia.
Plan parcial de la centralidad noroccidental.
Plan parcial de la centralidad sur.
Plan parcial de la centralidad nororiental.
Mejoramiento de la capacidad de planificación y de
control del territorio.
Planificación y control de proyectos. Gestión ambiental (Saneamiento ambiental)
Encapsulamiento de lodos (2° fase)
Construcción de la planta de tratamiento
de lixiviados, 2 etapa
Construcción de un cubeto en el Relleno
Sanitario
Plan para la descontaminación de la cuenca del río
Cutuchi
Fomento de emprendimientos en tratamiento de
productos reciclables.
Servicios Públicos
Sistema de lectura y emisión del consumo
de agua potable
Incremento de infraestructura para producción de
energía eléctrica.
Uso de fuentes alternativas de energía eléctrica.
Tasas y tributos
Proyecto integral de recaudación digital en el
Mercado Mayorista y Mercado Central
Implementación del punto de recaudación en la
Plaza Panzaleo
Proyecto de optimización del cobro y/o
Recaudación municipal
Incremento de los ingresos propios.
Catastros inmobiliarios urbano / rural
Proyecto de modernización del registro de la
Propiedad
59
Uso y acceso a espacios públicos
Parque lineal sobre las riberas del río Cutuchi
Infraestructura y equipamientos
Diseño y estudios para la construcción de un
centro comercial en Machachi
Construcción del complejo recreacional La
Calera 2° fase
Adecuaciones de la Escuela Isidro Ayora,
Uyumbicho
Adecuaciones de la gallera municipal
Construcción del Centro de Exposiciones
Manos a la Obra
Construcción del graderío e instalación de la
iluminación en el complejo deportivo
de Uyumbicho
Reconstrucción de la cubierta Colegio
Santa Luisa de Marillac
Construcción de un bloque de 144 nichos para
el cementerio en la ciudad de Machachi,
segunda fase
Propuesta de rehabilitación integral de la
gestión de los servicios cementerios,
mercados, terminal terrestre y camal
municipal(actualización de ordenanzas,
análisis de costo beneficios del servicio, modelo
de gestión, etc.)
Competencias atléticas y ciclísticas del
Gobierno Autónomo Descentralizado
Municipal del Cantón Mejía.
Mejoramiento y ampliación de los recursos y
servicios de las bibliotecas del Cantón Mejía
Equipamiento y mantenimiento de
establecimientos escolares, áreas comunales,
redes de agua potable y alcantarillado,
escenarios deportivos, salud, espacios públicos
y parques y jardines del cantón
Centros de capacitación enfocados en la vocación
territorial
Plaza de la bienvenida, terminal terrestre
Vialidad urbana
Adquisición de materiales para base y sub-base
de la vía Fernández Salvador
Construcción de pasos laterales occidental
(Panavial) y oriental. Construcción de escalones
transversales. Mejoramiento vías arteriales
principales y colectoras. Construcción de vías para
conformar en anillo vial externo.
Estudios de factibilidad – diseño definitivo y
construcción de puentes sobre el río Cutuchi, río
Pumacunchi, río Aláquez y quebrada Nintinacazo,
con vías complementarias.
60
Edificación de 4 pasos deprimidos y 7 pasos
peatonales
Tránsito y transporte
Implementación de la Unidad de Movilidad
y Transporte
Reformas geométricas en las intersecciones críticas
con señalización y semaforización.
Edificación de 6 mini terminales y 72 paradas en
rutas urbanas e interparroquiales
Implementar la señalización horizontal y vertical de
acuerdo al PDOTL y al menos 80 intersecciones
con semaforización computarizada para la zona
urbana y cantonal
Cooperación internacional
Cooperación internacional para el
desarrollo de redes territoriales
Suscripción de acuerdos con apoyo de la
cooperación internacional
COMPETENCIAS CONCURRENTES
Turismo
Reestructuración de la señalética 60turística del
cantón Mejía de las Parroquias de
Machachi, El Chaupi y principales
accesos al Cantón (Quito- Latacunga)
fase urbana.
Constitución de una organización de gestión de
destino Latacunga y formulación participativa de un
plan de turismo comunitario
Capacitación a agentes turísticos del cantón
Latacunga y elaboración de planes de negocio
gremiales
Elaboración de un plan de desarrollo turístico
cantonal con enfoque inclusivo y comunitario
Gestión de riesgos
Proyecto de señalización ambiental y riesgos en
el Cantón Mejía
Proyecto integral de capacitación y
preparación comunitaria, segunda fase de
implementación del plan de gestión de
riesgos del GAD del Cantón Mejía
Implementación sistema de alerta temprana e
identificación zonas de seguridad para
evacuaciones
Patrimonio natural y cultural
Forestación y reforestación comunitaria del bosque
andino y páramos.
Recuperación de áreas verdes y de protección en la
ciudad de Latacunga.
Censo y registro de organizaciones sociales:
fortalecimiento del tejido social.
Red cantonal de centros interculturales
comunitarios.
Toponimias de Latacunga
Ordenamiento de las principales manifestaciones
culturales y religiosas del cantón Latacunga
Elaboración propia
61
Como se puede observar existe una amplia diversidad en las actuaciones
municipales, donde el Municipio de Mejía ha priorizado principalmente las
infraestructuras y equipamientos, y el Municipio de Latacunga, tiende más a la
planificación y patrimonio, todas ellas enmarcadas a sus competencias y destinadas a
satisfacer las necesidades de la población.
De igual forma que en los ámbitos anteriores, se establece una valoración de la
intervención municipal en función de sus competencias, cuyo indicador cuantitativo se
expresa por el número de proyectos propuesto en cada uno de los municipios.
Por otra parte, del conjunto de proyectos analizados, no todos están
direccionados a las competencias, sino también al cumplimiento de las funciones
propias de los municipios, como lo veremos a continuación:
Cuadro 12: Cuantificación de proyectos municipales propuestos
Competencias Municipales Municipio de
Mejía
Municipio de
Latacunga
Promedio
Planificación y ordenamiento territorial 1 8 4,5
Saneamiento ambiental 3 2 2,5
Hábitat y vivienda 0 0 0,0
Servicios Públicos 1 2 1,5
Tasas y tributos 3 1 2,0
Catastro inmobiliarios urbano / rural 1 0 0,5
Uso y acceso a espacios públicos 0 1 0,5
Materiales de construcción 0 0 0,0
Infraestructura y equipamientos en general 13 2 7,5
Vialidad urbana 1 3 2,0
Tránsito y transporte 1 3 2,0
Cooperación internacional 1 1 1,0
Turismo 1 3 2,0
Gestión de riesgos 2 1 1,5
Patrimonio natural y cultural 0 6 3,0
Otros – Funciones varias 7 13 10,0
Total n. proyectos = 28 / 35 33 / 46 30,5
ÍNDICE DE SIMILITUD_3 = 0,80 0,72 0,76
Elaboración propia
62
Gráfico 4: Número de proyectos por competencia municipal
Elaboración propia
Gráfico 5: Índice de similitud por proyectos propuestos
Elaboración propia
4.4 PRESENCIA DEL GOBIERNO CENTRAL EN EL ÁREA DE ESTUDIO
Otro de los aspectos que se incluyó en el análisis, es la presencia de las políticas
públicas del gobierno central concretadas a través de las intervenciones del Estado en
los municipios de Mejía y Latacunga o sus zonas de influencia a nivel provincial y
microregional. Esta determinación permitirá obtener una visión más integral de las
posibles actuaciones mancomunadas en el territorio, así como la identificación de los
actores claves inmersos en los distintos procesos.
En este sentido, a continuación se presenta un resumen de los programas y
proyectos propuestos en las Agendas Zonales N° 2 y N° 3, a donde pertenecen los
municipios de Mejía y Latacunga, respectivamente.
80%
20%
Municipio de Mejía
Índice de Similitud_3
Índice de Disimilitud_3
72%
28%
Municipio de Latacunga
Índice de Similitud_3
Índice de Disimilitud_3
63
Proyectos relacionados entorno al Municipio de Mejía
Cuadro 13: Proyectos estatales relacionados al municipio de Mejía
PROYECTO ESTADO GAD ENTIDAD
1. Buen Vivir en los territorios rurales y soberanía alimentaria
Fortalecimiento de institutos de
investigación en temas productivos
Idea Pichincha INIAP
Fortalecimiento del programa de turismo
comunitario, científico (biodiversidad), de
aventura, deportes extremos y cultural.
Idea Pichincha MINTUR
Mejoramiento de los ingresos de los
habitantes de la región, mediante
la incorporación de valor agregado
a la madera y uso sustentable del bosque
Idea Pichincha MIPRO
Mejoramiento de los ingresos
de los productores ganaderos del
Noroccidente de Pichincha.
Estudio Pichincha MAGAP
Mejoramiento de los ingresos
de los productores ganaderos
del cantón Mejía.
Estudio Mejía MAGAP
Mejoramiento de la producción florícola
con tecnología orgánica, en la provincia de
Pichincha (Cayambe, Pedro Moncayo y
Mejía).
Idea Mejía Privado
Implementación de mercados mayorista y
centro de acopio y postcosecha, en las
principales ciudades de la Región.
Idea Pichincha MIPRO
Mejoramiento del acceso a tierras
productivas por medio de la regularización
de la tierra en la región
Idea Pichincha MAGAP
Plan de haciendas Idea Pichincha MAGAP
Seguro Agrícola Idea Pichincha MAGAP
Servicios para la producción agroindustrial Idea Pichincha MAGAP
2. Movilidad, conectividad y energía
Ampliación de los servicios de telefonía
pública y móvil e internet, en el sector rural
de las tres provincias.
Estudio Pichincha Privado
Mejoramiento del sistema de vialidad
de la provincia de Pichincha vía E-35
Tambillo – Pifo – Guayllabamba
Estudio Pichincha MTOP
Ampliación y fortalecimiento del sistema
ferroviario (ferrovía)
Idea Pichincha Gob. Nacional
Mejoramiento del sistema vial de Quito por
medio del sistema perimetral
Idea Quito D.M.Q.
3. Patrimonio natural, recursos naturales renovables y no renovables
Fortalecimiento de los programas
nacionales reforestación
(PROFORESTAL, SOCIO BOSQUE)
Ejecución Pichincha MAGAP
Plan de manejo y conservación de zona
de páramo y fuentes de agua en las
provincias de Pichincha y Napo
Idea Pichincha SENAGUA
Plan de manejo y gestión de áreas
protegidas en la región
Idea Pichincha MAE
Creación del Parque Nacional Pichincha Idea Pichincha MAE – CP
Pichincha
4. Diversidad y patrimonio cultural
Rescate y fortalecimiento de los valores Idea Pichincha MINCULT
64
culturales ancestrales de la región.
Implementación de la Ruta KapakÑan
como potencial turístico de Pichincha
Idea Pichincha MINCULT
Implementación de la Ruta turística
del tren en la región
Idea Pichincha MINCULT
Implementación de la Ruta turística
ciudades patrimoniales en la región
Idea Pichincha MINCULT
Implementación de la Ruta turística
de las flores en la región
Idea Pichincha MINCULT
Integración Regional (Eje Binacional) Idea Nacional Gob. Nacional
Creación del Parque Arqueológico
Cochasqui
Idea Pichincha MINTUR
Fuente: Agenda zonal 2, Elaboración propia
Proyectos relacionados entorno al Municipio de Latacunga
Cuadro 14: Proyectos estatales relacionados al municipio de Latacunga
PROYECTO ESTADO GAD ENTIDAD
1. Medio ambiente y riesgos naturales
Inventario de recursos hídricos Idea Cotopaxi Consejo
Provincial y
Municipio
SENAGUA
Reducción de la vulnerabilidad
frente a riesgos
Idea Cotopaxi Consejo
Provincial y
Municipio
MIES, MAGAP
SNGR
2. Soberanía alimentaria
Programa de tecnificación de riego
parcelario
Idea / Pre
fact.
Cotopaxi Consejo
Provincial
INAR
Construcción del programa integral
cordillera central (proyectos de riego
Langoas, Chalupas y Novillopungo)
Pre
factibilidad
Cotopaxi INAR
Fomento de sistemas productivos agro
ecológicos
Perfil Cotopaxi
Consejo Provincial
MAGAP
Plan para la reactivación agropecuaria de
la sierra ecuatoriana
Observado Sierra MAGAP
3. Vivienda, saneamiento ambiental y agua potable
Construcción de vivienda rural Perfil Cotopaxi MIDUVI
4. Desarrollo de turismo comunitario, patrimonial, cultural
Remodelación y adecuaciones de la zona
de camping y refugio cerca de la laguna de
Limpiopungo en el Parque Nacional
Cotopaxi
Ejecución Cotopaxi MINTUR
Desarrollo de corredores turísticos Idea Cotopaxi MINTUR
Desarrollo del turismo comunitario en
áreas protegidas
Idea Cotopaxi MAE, MINTUR
Desarrollo de turismo natural, científico,
aventura, cultural y de salud
Idea Cotopaxi MINTUR
5. Mejoramiento de la conectividad en lo zonal – nacional
Construcción, mantenimiento y
rehabilitación vial
Ejecución Cotopaxi MTOP
Rehabilitación integral del sistema
ferroviario
Perfil Cotopaxi EFE
Rehabilitación integral del aeropuerto
Cotopaxi (Latacunga)
Ejecución Cotopaxi MTOP
6. Investigación e innovación tecnológica
65
Mapeo eólico para la implementación
del sistema de generación eléctrica
Idea /
Factibilid
Cotopaxi ESPE
Implementación del sistema de red de
sensores del volcán Cotopaxi
Perfil Cotopaxi ESPE
7. Emprendimientos pequeña y mediana empresa
Implementación de centros de acopio,
plantas procesadoras de lácteos y centros
integrales de control de calidad de leche y
sus derivados en el Ecuador
Ejecución Cotopaxi MAGAP
Desarrollo de la competitividad de la
pequeña industria, metalmecánica, textil,
cuero, calzado y alimentos
Idea Cotopaxi MIPRO
Fuente: Agenda zonal 3, Elaboración propia
Los proyectos propuestos por el gobierno central, de acuerdo a las agendas
zonales, están sustentados técnicamente por diagnósticos territoriales provinciales, que
evidencian las potencialidades, limitaciones y especialmente la problemática que debe
enfrentar estos territorios.
A manera de resumen, se encuentra que los proyectos a donde se dirigen las
inversiones están en concordancia con la vocación intrínseca de estas zonas y
beneficiarían de manera directa e indirecta el desarrollo de ciertos sectores como:
agropecuario, turismo, riesgos naturales, comercio, telecomunicaciones, vialidad y
medio ambiente.
Cabe señalar que para la concreción de procesos mancomunados entre
municipios, caso de estudio, será pertinente enfocarse en aquellos sectores vinculados
principalmente, a los que tienen que ver directamente con las competencias municipales
exclusivas y concurrentes en sus territorios.
4.5 DEFINICIÓN DE ESCENARIOS Y MODELO TERRITORIAL
Teniendo en cuenta las referencia de los primeros capítulos de este documento,
acerca de las consideraciones físicas, ambientales, socioeconómicas y territoriales que
dan testimonio de las potencialidades y limitaciones de ambos municipios, y en virtud
de los análisis posteriormente efectuados del marco jurídico, la composición
metodológica de los planes territoriales y las actuaciones en el territorio y su entorno, es
pertinente la definición de los posibles escenarios territoriales que orienten la
adecuación de políticas y acciones conjuntas, a través de mancomunidades entre los
municipios de Mejía y Latacunga.
66
Para ello, se debe volver el ámbito competencial de los municipios, y la finalidad
de las mancomunidades en el orden jurídico ecuatoriano, que es el de mejorar la gestión
de sus competencias y favorecer sus procesos de integración territorial. En este sentido,
a partir de las 15 competencias municipales (ver 4.2.1), 12 exclusivas y 3 concurrentes,
se planteará unos escenarios territoriales, mediante la utilización de criterios que
permitan una adecuación de estos procesos en el territorio.
Los criterios a utilizar son los siguientes:
1. Objeto de mancomunamiento, no existe una tipología desarrollada de
mancomunidades en Ecuador, por lo que se considerarán unas propuestas de
Latinoamérica25
y España26
. (ver anexo 1 y 2)
2. Sector urbano / rural; debido a que la población con altos niveles de pobreza se
encuentra mayoritariamente en el campo, se debe pensar en procesos que involucren
la participación activa de este sector.
3. Extensión territorial y proximidad; los municipios cuentan con superficies
relativamente grandes y asentamientos humanos muy distantes y dispersos.
4. Relaciones prexistentes; aunque no presentan acciones conjuntas originadas
directamente desde las administraciones, el sector privado mantiene fuertes vínculos
entre estos territorios, especialmente, en la industria y el comercio.
5. Vocación y estructura territorial actual; la actividad agroproductiva, turística,
industrial y comercial desarrollada básica y tradicionalmente entorno a la vía
Panamericana y sus conexiones cercanas. No hay otras vías de comunicación
intermunicipal.
6. Indicadores ambientales y de riesgo; desertificación, contaminación hídrica, de
suelos y riesgos volcánicos son problemas comunes de estos municipios.
7. Participación social; para generar un efecto de rebote del proceso de planificación
tradicional “arriba / abajo”, se precisa la necesidad de que los actores sociales se
involucren directamente en estos procesos.
Dentro de esta lógica, y dada la naturaleza muy diversa de los posibles
escenarios, los planes territoriales se constituyen en uno de los fundamentos más
relevantes de la acción mancomunada, ya que al observar las interrelaciones de los
25 Hugo Molina, Las mancomunidades territoriales y el pacto territorial, 2011 26 Pilar Riera, Las mancomunidades en España, 2006
67
elementos estructurantes del territorio, los municipios tienen la posibilidad de concretar
acciones que sustenten la actuación supramunicipal, en beneficio de la gestión de sus
competencias exclusivas, y también de las competencias concurrentes a través de un
análisis integrado con los diferentes niveles de gobierno involucrados.
Estos instrumentos permiten una sostenibilidad y continuidad a cualquier acción
territorial en términos normativos y temporales, ya que actúa de manera reglamentaria, a
nivel municipal, sobre el uso y ocupación del suelo; con un ordenamiento territorial con
diversos fines: agropecuario, turístico, industrial, equipamientos, vivienda, servicios
básicos, etc., lo que los municipios acuerden generar en el territorio.
Además, que los lineamientos del ordenamiento territorial deben ser observados
por todos los niveles de gobierno para elaborar sus planes territoriales, y desarrollados a
una dimensión local o territorial dependiendo de los fines y alcances de la
mancomunidad a establecerse.
A continuación se muestran unos mapas referenciales, de carácter orientativos,
los cuales guiarán el establecimiento de estos posibles escenarios para la determinación
de alternativas de mancomunidades.
Figura 15: Modelo territorial actual Mejía – Latacunga
Fuente: MAGAP-MAE-IGEPN, 2007, Elaboración propia
68
Figura 16: Población y densidad poblacional parroquial
Fuente: INEC 2001, Elaboración propia
En este sentido, dada la extensa posibilidad de objetivos y funciones de las
mancomunidades, Molina 2011 y Riera 2005 (ver anexo 1 y 2), y con el objeto de
establecer los escenarios territoriales, se procederá agruparlas en tres ámbitos, adaptados
a la realidad del país, pudiendo éstas concretarse y funcionar de manera individual o en
conjunto: 1) desarrollo económico y productivo, 2) gestión de recursos naturales, medio
ambiente y riesgos, y 3) gestión de servicios y fortalecimiento de capacidades.
Por otra parte, para efectos del proyecto final, se establecerá un ejemplo de cada
uno, en concordancia con las competencias municipales y los objetivos del estudio.
4.5.1 Escenario 1: Desarrollo económico y productivo
Este escenario de evidente tendencia económica, propender potenciar los
sectores productivos, el fomento de la iniciativa privada y el establecimiento de redes de
cooperación. Las actividades que se desarrollan en estos municipios están básicamente
relacionadas con el sector agropecuario (industria y comercialización) y turístico; y sus
respectivas cadenas de valor.
Los municipios no ejercen una rectoría directa de estos sectores, ya que son
competencias exclusivas de otros niveles de gobierno o no han sido descentralizadas por
69
parte del Estado; situación que debería analizarse en función de los beneficios para el
municipio y la economía de la población, sin embargo, estas competencias al ser
concurrentes, los municipios pueden ejecutar acciones de fomento a estas actividades;
como es el caso de redes de mercado y centros de transferencia en el sector
agropecuario y de promoción de la actividad turística en este sector.
En este sentido, el ejercicio se desarrollará en torno al fomento del turismo,
debido a que presenta un mayor dinamismo en estos territorios y la acción institucional
ofrece algunas iniciativas y perspectivas en este ámbito.
Fomento del turismo.-
Este sector es muy variado y rico dentro del territorio, así podemos encontrar
una gran oferta turística marcada por los atractivos naturales y manifestaciones
culturales de esta región. En los primeros, identificados por el paisaje interandino con
sus nevados, volcanes activos, montañas, ríos caudalosos, lagos, lagunas y áreas
naturales protegidas; y, en el segundo, tenemos aspectos tangibles e intangibles, como:
iglesias, edificaciones, casas de hacienda, balnearios, santuarios, estación del ferrocarril,
caminos antiguos, parques, barrios emblemáticos y arqueología, además, ferias, fiestas,
comidas típicas, folklore, arte, deportes autóctonos, juegos populares, liturgias
religiosas, etc.
Este sector se desarrolla fundamentalmente entorno a la vía Panamericana y
sitios emblemáticos como los nevados Cotopaxi y Los Illinizas, y otros lugares
relevantes, donde se sitúa la mayoría oferta de servicios turísticos, como restauración,
hospedaje, oficinas de información, operadores y agentes turísticos. Su ubicación
estratégica por la infraestructura viaria que se irradia hacia la costa, amazonía, norte y
sur del país, favorece el desarrollo de esta actividad. Además de la proximidad a la
capital, Quito, que le ofrece una ventaja comparativa en relación a otros destinos
turísticos, los cuales se integran a través del aeropuerto en Latacunga, que actualmente,
es de cobertura nacional.
La competencia de los municipios en este sector es el de “Regular, controlar y
promover el desarrollo de la actividad turística cantonal, en coordinación con los
demás gobiernos autónomos descentralizados, promoviendo especialmente la creación
y funcionamiento de organizaciones asociativas y empresas comunitarias de turismo”;
70
de esta manera, las acciones emprendidas por los distintos niveles de gobierno en el
sector principalmente son: fortalecimiento del programa de turismo comunitario,
científico (biodiversidad), de aventura, deportes extremos y cultural; adecuación de
zonas de camping y refugio; desarrollo de corredores turísticos; reestructuración de la
señalética turística; constitución de una organización de gestión de destino Latacunga y
formulación participativa de un plan de turismo comunitario; capacitación a agentes
turísticos del cantón Latacunga y elaboración de planes de negocio gremiales y
elaboración de un plan de desarrollo turístico cantonal con enfoque inclusivo y
comunitario.
A continuación el mapa de los atractivos turísticos entorno a los dos municipios
y sus elementos vinculantes.
Figura 17: Atractivos turísticos del Ecuador
Fuente: MINTUR, Elaboración propia
o
o
o
71
Los actores claves que facilitan las acciones en el sector, son: Ministerio de
turismo, los gobiernos autónomos a través de sus competencias, cámaras de turismo,
agentes y operadores turísticos y grupos sociales organizados.
4.5.2 Escenario 2: Planificación territorial y gestión del medio ambiente
En el ámbito competencial municipal de este escenario, se encuentra el
ordenamiento territorial, gestión ambiental local, gestión del patrimonio natural y
cultural, control de incendios (competencia exclusiva), y la gestión de riesgos y del
patrimonio natural (competencias concurrentes). A manera de ejemplo se propone los
riesgos a erupción del volcán Cotopaxi, debido a la imperiosa necesidad de darle un
tratamiento prioritario a este posible evento natural que involucraría a los dos
municipios.
Riesgos a erupción del volcán Cotopaxi.-
La presencia del volcán activo Cotopaxi, ubicado exactamente en el límite
intermunicipal, convocan a prepararse ante una posible erupción volcánica, cuyos
efectos de los flujos piroclásticos y de lava, recorrerán los cursos de los ríos en el suceso
del evento natural. Para la gestión de riesgos se conforma un Comité de Gestión de
Riesgos, presidido por los Alcaldes municipales, quienes son los encargados de
convocar a todos los integrantes a organizar las acciones necesarias frente a una posible
emergencia.
La competencia concurrente en este sector es de: “prevención, reacción,
mitigación, reconstrucción y transferencia, para enfrentar todas las amenazas de
origen natural o antrópico”. De la misma forma, las acciones emprendidas entorno a
los dos municipios, son: Proyecto de señalización ambiental y riesgos en el Cantón
Mejía; Proyecto integral de capacitación y preparación comunitaria, segunda fase de
implementación del plan de gestión de riesgos del GAD del Cantón Mejía;
Implementación sistema de alerta temprana e identificación zonas de seguridad para
evacuaciones; Reducción de la vulnerabilidad frente a riesgos.
Los actores involucrados para gestionar este sector son: Secretaría Nacional para
la Gestión de Riesgos, Gobernación provincial, Municipios, Consejo para la Gestión de
Riesgos, Policía Nacional, Bomberos, Fuerzas Armadas, Cruz Roja, sociedad civil.
72
A continuación se muestra el mapa del volcán Cotopaxi y sus zonas de
influencia en una eventual erupción:
Figura 18: Zona de influencia de erupción del volcán Cotopaxi
Fuente: IGEPN 2008, Elaboración propia
4.5.3 Escenario 3: Gestión de servicios públicos y fortalecimiento de capacidades
La mayor cantidad de competencias exclusivas de los municipios se encuentra
en este escenario, debido a que es la entidad territorial más cercana a la población, la
misma que demanda de servicios básicos y sociales, movilidad, transporte, seguridad,
saneamiento ambiental, empleo, vivienda, entre otros, para satisfacer sus necesidades
primordiales y mejorar su calidad de vida.
De acuerdo al ejercicio de competencias municipal estos servicios deben
extenderse hasta las parroquias rurales circunscritas, sin embargo, éstas no han sido
totalmente atendidas, debido a: falta de recursos económicos, proximidad a la cabecera
municipal, accesibilidad a las parroquias rurales, y dispersión de la población rural,
entre otros.
73
Cabe señalar, que entre las ciudades de Machachi y Latacunga, cabeceras
municipales, hay una distancia aproximada de 70 km. y entre las parroquias rurales más
alejadas, MC. Astorga (Mejía) y Belisario Quevedo (Latacunga), una distancia aprox.
de 140 km., así mismo, entre las parroquias rurales más cercanas, El Chaupi (Mejía) y
Pastocalle (Latacunga), una distancia aprox. de 33 km.
En términos generales, las cabeceras cantonales, están mejor dotadas de
servicios públicos, así como de equipamientos e infraestructuras que las parroquias
rurales, en este sentido son a las que mayor atención habría que prestarles cuando se
inician estos procesos de asociatividad en el territorio.
Equipamientos de salud, educación y deportes.-
De acuerdo a las observaciones anotadas anteriormente, se tomará como
ejemplo, las dos parroquias más cercanas y contiguas, de estos municipios, que son: El
Chaupi (Mejía) y Pastocalle (Latacunga). Estas parroquias se localizan en las zonas
altas de los páramos, de población indígena, donde los servicios de salud, educación y
deportivos son insuficientes, debido a la falta de equipamientos e instalaciones
inadecuadas, que se acentúan más por la alta dispersión de la población.
La falta de transporte dificulta la movilidad de las personas para trasladarse a las
cabeceras municipales y hacer uso de mejores servicios de salud, educación y
deportivos. Los tiempos de recorrido entre el El Chaupi y Machachi, pueden variar entre
40 minutos a 1 hora, y de Pastocalle a Latacunga de 1 hora a 1 hora y 20 minutos.
Estas parroquias son un típico ejemplo de las condiciones deficitarias del sector
rural, donde las escasas fuentes de empleo, la falta de dotación de servicios básicos de
agua potable, alcantarillado, saneamiento, recolección de basuras, tratamiento de
desechos, se convierten en los verdaderos retos de la administración por intentar
resolverlos.
En estas parroquias las posibilidades de mancomunamiento deben analizarse
desde la perspectiva de reciprocidad, donde la implantación de estos equipamientos se
complementen con la construcción y mantenimientos de otros servicios, como vialidad
y transporte, ya que a las poblaciones les resultaría más fácil trasladarse entre estas
parroquias que dirigirse a sus respectivas cabeceras cantonales.
74
Las competencias en este tema le facultan para: Planificar, construir y mantener
la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los
espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con
la ley; en este sentido las acciones desarrolladas por los municipios y otros entidades
son las siguientes: Construcción del complejo recreacional La Calera 2° fase;
Equipamiento y mantenimiento de establecimientos escolares, áreas comunales, redes
de agua potable y alcantarillado, escenarios deportivos, salud, espacios públicos y
parques y jardines del cantón.
Los actores claves en este sector son el Ministerio de Educación, Ministerio de
Salud, Ministerio de Deportes, Municipios y la sociedad organizada.
A continuación se presentan unos mapas referenciales que muestran por un lado,
la accesibilidad vial y las distancias referidas desde las cabeceras parroquiales hasta las
cabeceras municipales, así como, los equipamientos de salud, educación y deportes
encontrados en los municipios.
Accesibilidad y distancias absolutas
Fuente: IGM 2009, Elaboración propia
75
Equipamiento de servicios básicos.
Fuente: INEC 2011, Elaboración propia
15%
85%
Establecimientos Salud
Mejía Latacunga
24%
76%
Establecimientos Educación
Mejía Latacunga
49% 51%
Establecimientos Deportivos
Mejía Latacunga
76
CAPÍTULO 5
RESULTADOS
1. De la coherencia de los planes territoriales en el marco jurídico-institucional
En el cuadro siguiente, se observa que los diferentes niveles de gobierno, provincial
y municipal, presentan una aceptable intensión de articulación vertical de los planes
territoriales en la estructura de planificación nacional, es decir, se direccionan a los 12
objetivos estratégicos del PND27
, sin embargo, estos no son debatidos ni concertados
mutuamente, por lo que para el caso de estudio, se tomará esta primera aproximación,
como una articulación media.
Objetivos PND
PD y OT 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Provincia de Pichincha x x x x - x x - - x x x
Municipio de Mejía x x x x - x x - x x x x
Provincia de Cotopaxi x x x - x - - - - x
Municipio de Latacunga x x x x - x x x x x x x
Articulación vertical:
2. De la aplicación del COOTAD y la Guía SENPLADES en la elaboración de los
planes territoriales municipales.
Las competencias municipales determinadas en el COOTAD, es de cumplimiento
obligatorio para los dos municipios, a través de los cuales se implementan los proyectos
en el territorio. Esta definición para el caso de Mejía se lo hace de manera participativa
mediante asambleas parroquiales, donde se recogen las necesidades de la población
municipal y posteriormente se priorizan sus ejecuciones a través del Plan de Desarrollo
Estratégico Institucional PDEI. Este Plan no se fundamenta en un análisis y diagnóstico
territorial, sino que atiende a requerimientos puntuales y desarticulados.
27 Ver pág. 34
Articulación alta
Articulación media
Articulación regular
Articulación baja
Articulación nula
77
En cambio, el plan del municipio de Latacunga se fundamenta en la participación
ciudadana y en los diagnósticos estratégicos desarrollados de cada uno de los sectores
involucrados, esperándose una mejor definición de sus actuaciones en el territorio.
3. Del análisis comparativo en la congruencia de los planes territoriales e
indicadores de similitud y disimilitud.
En relación al análisis comparado de los instrumentos de planificación territorial,
efectuados sobre los 21 parámetros de la Guía SENPLADES, el plan propuesto por el
municipio de Mejía presenta inconsistencias, con la composición metodológica
propuesta, ya que al disponer únicamente del PDEI, éste no desarrolla con amplitud los
contenidos y alcances de las metas de desarrollo y ordenamiento territorial en su
jurisdicción.
Por su parte, el municipio de Latacunga, al disponer del plan de desarrollo, el plan
de ordenamiento territorial y el modelo de gestión, mantiene una estructura bastante
coherente de su planificación, especialmente en su ámbito local-territorial, se observa
una estrategia territorial bastante acertada basada en los asentamientos humanos y en el
uso y ocupación del territorio, faltando propuesta de alcance supramunicipal.
En cuanto al rol de la participación ciudadana, los municipios presentan una
estrategia muy bien consolidada especialmente en la formulación de los presupuestos
participativos y de rendición de cuentas.
En la formulación de programas y proyectos, el municipio de Latacunga, presenta
una definición temática mucho más amplia, que el de Mejía, tanto en cantidad como en
calidad de las propuestas, esto debido a la propia organización de su planificación, que
con amplia claridad define sus líneas estratégicas y sus proyectos de actuación.
En relación a las actuaciones territoriales, los dos municipios presentan un número
elevado de proyectos acordes a sus competencias municipales, sin embargo, las
tendencias son muy distintas en cuanto a la definición de sus proyectos, ya que la
discusión de las líneas estratégicas, no son discutidas y enmarcadas recíprocamente, y
con las instancias superiores de planificación, tanto provincial como nacional, aquí se
observa que la ejecución de las funciones y competencias en estos gobiernos autónomos
municipales tienen distintas prioridades.
78
Asimismo, las propuestas no muestran programas o proyectos supramunicipales,
únicamente llegan hasta los límites territoriales, esta actitud viene dada por el ejercicio
político tradicional, y en ninguno de los dos casos se mencionan mutuamente posibles
alianzas o acercamientos estratégicos.
Adicionalmente, la red de cooperación en estos municipios marca una distancia
bastante considerable, el de Latacunga con mayor dinamismo, por ser capital de
municipio y de provincia, donde se centralizan varias funciones del Estado, aquí se
identifica una fortaleza y a la vez una debilidad en estos niveles de gobierno, que a
pesar de estar en el mismo nivel político con iguales funciones y competencias, el
centralismo deja sentir su mayor peso relativo.
En este sentido, del análisis comparado efectuado sobre los tres ámbitos: 1)
estructura del plan, 2) enfoque metodológico y 3) intervención territorial, donde 1) y 2),
se refieren a los 21 parámetros de la Guía SENPLADES y 3), a los proyectos de
actuación, se han obtenido los puntajes de los Índices de Similitud y Disimilitud, donde
el de Mejía presenta valores de similitud bajos respecto a los dos primeros ámbitos, ya
que es el que menos se sujeta a esta propuesta estructural de planificación territorial. En
el tercer ámbito, la valoración se incrementa notablemente, por la coherencia de los
proyectos en el cumplimiento de sus competencias municipales.
En relación al municipio de la Latacunga, la valoración se manifiesta con valores
altos en los tres ámbitos, por cuanto, de partida asume completamente la utilización de
la Guía SENPLADES, y además, sus intervenciones son mucho más coherentes y
acertadas en el ejercicio de las competencias territoriales.
A continuación se muestran los valores de los Índices de Similitud y Disimilitud de
los Municipios de Mejía y Latacunga alcanzados en el análisis comparado:
Cuadro 15: Índice de Similitud
Ámbito Municipio de Mejía Municipio de Latacunga
Estructura del Plan (IS_1) 0,46 0,88
Enfoque metodológico (IS_2) 0,30 0,89
Intervención territorial (IS_3) 0,80 0,72
Total (IS_%) = 52,00 83,00
Elaboración propia
79
Cuadro 16: Índice de Disimilitud
Ámbito Municipio de Mejía Municipio de Latacunga
Estructura del Plan (IDs_1) 0,54 0,12
Enfoque metodológico (IDs_2) 0,70 0,11
Intervención territorial (IDs_3) 0,20 0,28
Total (IDs_%) = 48,00 17,00
Elaboración propia
0
50
100
Estructuradel plan
Enfoquemetodológico
Intervenciónterritorial
Media
Índice de Similitud
Municipio deMejía
Municipio de Latacunga
0
20
40
60
80
Estructuradel plan
Enfoquemetodológico
Intervenciónterritorial
Media
Índice de Disimilitud
Municipio de Mejía
Municipio de Latacunga
80
4. De los escenarios territoriales
En el Ecuador no existe una normativa adecuada para la estructuración de
mancomunidades, que permita estructurar coherentemente los objetivos y funciones de
las mismas; en este sentido, los escenarios identificados intentan organizar, apoyados en
las competencias municipales, la mayor cantidad de posibilidades de actuación
supramunicipal.
De esta manera, se han determinado tres escenarios que tienden a orientar los
posibles campos de acción de estas mancomunidades. En el primero, desarrollo
económico y productivo, se evidencia que los municipios a través de sus competencias
pueden actuar de forma complementaria, en los sectores agropecuario y turístico,
coordinando con los entes rectores, como son las provincias y el Estado,
respectivamente.
En el segundo escenario, de gestión de recursos naturales, medio ambiente y
riesgos, son tres los campos en los que pueden accionar los municipios: gestión de
incendios, donde tiene la rectoría de la ejecución, y gestión de riesgos y patrimonio
natural, de manera concurrente con los otros niveles de gobierno.
Y el tercer escenario, gestión de servicios y fortalecimiento de capacidades, es el
que mayor cantidad de competencias municipales abarca para su desarrollo, debido a
que es la entidad más cercana a la población, y la que tiene que satisfacer las
necesidades básicas demandadas; así podemos mencionar algunas como; servicios
públicos, servicios sociales, saneamiento ambiental, entre otros.
5. Del uso de la guía metodológica de la SENPLADES
La Guía SENPLADES es básicamente de contenidos y procesos, que responden
a los mandatos y disposiciones legales y constitucionales de la CRE, COOTAD y
COPFP. Fue elaborado por la SENPLADES en un proceso participativo de espacios de
diálogo y análisis con representantes de los GAD, acordando para el efecto, conceptos y
técnicas de planificación, reconocidas actualmente como válidas y apropiadas.
Es un documento referencial, no obligatorio, para que los GAD elaboren sus
planes territoriales, es aún perfectible, sin embargo, estas entidades pueden determinar
81
el grado y profundidad de su alcance, pero esta libertad de decisión no debe limitar un
mínimo rigor técnico ni omitir el cumplimiento de las normas legales establecidas.
En este sentido, si bien el municipio de Mejía asume los mandatos legales en
esta materia, no es así con el uso de esta Guía, la cual no es aplicada, a diferencia del
municipio de Latacunga, el cual se adapta casi por completo a sus lineamientos. Esta
situación ha dificultado la identificación y desagregación de las pautas que cada
municipio marca para estructurar sus planes territoriales.
82
CAPÍTULO 6
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
6.1 Conclusiones
1. La coherencia multinivel (articulación vertical) entre planes territoriales con una
valoración media, se entiende toda vez que existe una disposición constitucional de
cumplimiento, sin embargo, para obtener una valoración real de estos resultados,
sería necesario llegar a constatar las actuaciones directas, a través de los proyectos e
inversiones puntuales, que cada una de las entidades territoriales realiza en los
distintos sectores.
2. En el análisis multinivel, se determina que la falta de coordinación en la elaboración
de los distintos planes territoriales dificulta la complementariedad y operatividad de
las actuaciones en el territorio, a pesar de existir un mandato constitucional de
cumplimiento.
3. Se observa una deficiencia por parte del gobierno central en informar
adecuadamente a los gobiernos autónomos descentralizados, que el marco jurídico-
institucional actual, así como, el Plan Nacional de Desarrollo y la Estrategia
Territorial Nacional, facilitaría el desarrollo de estrategias locales y
supramunicipales, así como la mejora de la proyección del país a nivel nacional e
internacional.
4. Los planes territoriales municipales de Mejía y Latacunga, al ser equiparados con la
Guía SENPLADES, de contenidos mínimos necesarios, no presentan una coherencia
aceptable en la mayoría de sus componentes, lo cual dificultaría la definición futura
de actuaciones de carácter supramunicipal.
5. Los valores de similitud y disimilitud determinados en el análisis comparativo,
muestra que el Municipio de Mejía debe fortalecer sus instrumentos de planificación
territorial y definir un modelo de gestión apropiado en su jurisdicción.
6. El método comparativo es adecuado por cuanto permitió establecer una valoración
global del índice de similitud de cada uno de los planes territoriales municipales, a
partir de un análisis y valoración específica de los parámetros establecidos en la
Guía SENPLADES.
83
7. Los planes territoriales en Ecuador, en general, no se sujetan a la Guía
SENPLADES, como el caso de Mejía, ya que es de uso optativo, sin embargo,
proponen una guía de contenidos mínimos que deben observar estos instrumentos de
planificación territorial, para facilitar sus procesos de desarrollo e integración
interterritorial.
8. Los escenarios territoriales identificados para una actuación supramunicipal,
afrontan complejas posibilidades de concretarse a través de mancomunidades, ya
que están condicionadas principalmente por factores, como: limitadas competencias
municipales, escasa desconcentración estatal, débil marco jurídico en esta materia,
escasos procesos de integración interterritorial, débil planificación territorial
municipal, entre otras.
9. La conformación de la mancomunidad Mejía – Latacunga, conllevará a iniciar un
nuevo modelo de gestión territorial, donde sus actores clave, con un mismo nivel
administrativo y operativo, concierten acciones con el propósito de fortalecer sus
procesos de desarrollo local y de cohesión intermunicipal. Además, propiciará la
concepción del territorio pautado bajo otras condicionantes integradoras,
ambientales, sociales, económicas, culturales, que superan los límites
jurisdiccionales de estos municipios.
10. Las mancomunidades darán la oportunidad a estos municipios de trascender de una
gestión endógeno a una exógena, como una alternativa de desarrollo local, sin
embargo, en este tipo de municipios es necesario emprender de manera paralela,
diversas estrategias de desarrollo, cuidando que unos sectores se desarrollen más en
perjuicio de otros.
11. El uso de la Guía SENPLADES como modelo unificado para la formulación de los
planes territoriales es indispensable, por cuanto, norma la estructura y contenidos
mínimos que deben estructurar estos instrumentos de planificación territorial, lo cual
permitirá una visión más organizada de la planificación a nivel local y nacional,
facilitando la articulación de procesos e iniciativas entre territorios circunvecinos.
12. En relación al marco jurídico vinculado a temas de cooperación territorial, de
mancomunidades y consorcios, previstos en la legislación ecuatoriana, éste se
presenta con demasiada flexibilidad, donde aspectos de constitución legal, alcances,
funcionamiento, planificación y gestión, financiamiento, articulación territorial,
84
entre otros, deberían ser fortalecidos en beneficio de constituir una Ley Especial de
Mancomunidades.
6.2 Recomendaciones
Para los GAD, el uso de la Guía de Contenidos y Procesos para la Formulación de
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Provincias, Cantones y
Parroquias, debe convertirse en una herramienta de referencia para consolidar procesos
planificación estratégica interterritorial.
Que los GAD, observen en la estructura de planificación territorial nacional una
fortaleza para desarrollar proyectos integrales con todos los niveles de gobierno, cuyos
resultados se verán reflejados en las mejoras de las condiciones de vida de la población.
Para la SENPLADES, que en las Guías de planificación del desarrollo y ordenamiento
territorial desarrolladas por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
SENPLADES, se incluya mecanismos y directrices específicas para la identificación de
operaciones conjuntas de carácter supramunicipal.
Que el análisis comparativo se amplíe a los cinco municipios circunvecinos restantes,
con la finalidad de disponer de un marco de referencia integral de las posibles formas de
mancomunamiento con el Municipio de Mejía.
6.3 Proyección futura
Las entidades territoriales deben seguir trabajando en estos procesos de integración y
asociatividad territorial, con la finalidad de que sus resultados sean el motor de una
revisión y discusión del marco jurídico respecto a temas de cooperación territorial.
La cooperación interterritorial entre estos municipios rurales debe replantearse desde
una perspectiva de fortalecimiento de sus parroquias rurales, a través de modelos de
gestión descentralizada y desconcentrada, donde estrategias como el policentrismo,
ciudad intermedia, entre otras, se conviertan en elementos de discusión del nuevo
modelo de desarrollo territorial para estos municipios.
85
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
• Díaz Aguilar, A. (2010) La creación de una comarca. Ordenación del territorio,
espacios sociales e identidades. El Caso de Tentudía. Universidad de Sevilla,
Sevilla, 381 pp.
• Farinós Dasí, J. Olcina Cantos, J. Rico Amorós, A. Rodríguez Navarro, C. Romero
Renau, L. Espejo Marín, C. Vera Rebollo, F. (2005) “Planes estratégicos
territoriales de carácter supramunicipal”, Boletín de la A.G.E. N.º 39, págs. 117-
149.
• Ferreira, X. (2006) “La cooperación municipal en España: Los entes
supramunicipales en el ordenamiento jurídico español”, Urban Public Economics
Review, número 006, Universidad Santiago de Compostela, Santiago de
Compostela, pp. 69-88.
• Gobierno autónomo descentralizado del cantón Mejía (2011) Plan Estratégico de
Participación Institucional 2011-2012, Machachi.
• Gobierno autónomo descentralizado del cantón Latacunga (2011) Planes de
desarrollo y ordenamiento territorial del municipio de Latacunga 2011 – 2012,
Latacunga.
• Gobierno de Ecuador (1998), Constitución de la República del Ecuador, Quito.
• Gobierno de Ecuador (2008), Constitución de la República del Ecuador, Quito.
• Gobierno de Ecuador (2010) Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomías y Descentralización del Ecuador, Quito.
• Gobierno de Ecuador (2010) Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, Quito.
• Gómez Orea, D. (2008) Ordenación territorial, Ed. Mundi-Prensa, Madrid, 766 pp.
86
• Hernández Genís, N. Collado Curiel, J. (2002) “La Estrategia Territorial en Navarra:
una experiencia de aplicación de los principios de planificación y desarrollo espacial
sostenible europeos a nivel regional”, Quinto Congreso de Economía de Navarra,
23 pp.
• Instituto Geográfico Militar (2010) Atlas Ecuador, Quito.
• Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.
• Melgar Ceballos, M. (2008) Guía metodológica trinacional, Planificación
estratégicas territorial para el fortalecimiento de las Mancomunidad Trinacional
Fronteriza Río Lempa, Guatemala, Honduras y El Salvador, 196 pp.
• Molina Saucedo, H. (2011) Las mancomunidades municipales y el pacto territorial,
CEPAD, Santa Cruz, 229 pp.
• Riera Figueras, P. Haas, C. Amer Capdevila, C. (2005) “Las mancomunidades en
España”, Universidad Autónoma de Barcelona, Boletín de la A.G.E. N.º 39, págs.
151-179.
• Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (2007) Atlas Regional del
Ecuador, Quito.
• Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (2011), Guía de contenidos y
procesos para la formulación de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
de provincias, cantones y parroquias, Quito.
• Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (2009) Plan Nacional de
Desarrollo (Plan Nacional del Buen Vivir) 2009-2013, Quito.
• Zoido Naranjo, F. et. al. (2009) “El concepto de cohesión territorial. Escalas de
aplicación, sistemas de medición y políticas derivadas”, Universidad de Sevilla,
Boletín de la A.G.E. N.º 50, págs. 157-172.
87
Páginas WEB:
• www.senplades.gob.ec
• www.inec.gob.ec
• www.latacunga.gob.ec
• www.mejia.gob.ec
• http://www.undp.org.ec/art/frontEnd/main.php?idSeccion=196
• http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/11852/sgp29.pdf
• http://www.boletinage.com/39/05-PLANES%20ESTRATEGICOS.pdf
• http://www.redalyc.org/redalyc/pdf/504/50400603.pdf
• http://www.boletinage.com/39/06-LAS%20MANCOMUNIDADES.pdf
• http://www.ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user_v
iew&id=137510&umt=mancomunidades_paso_previo_a_asociacion_entre_provinci
as_para_gestionar_recursos
• http://www.comunidadandina.org/predecan/catalogovirtual/documentos/ecuador/do
c11.pdf
• http://www.scribd.com/doc/6858172/QUE-ES-UN-CLUSTER
• http://bellocamila.blogspot.com.es/2009/05/mancomunidades-ecuatorianas.html
• http://scholar.google.es/
• www.cocentaina.es
88
SIGLAS UTILIZADAS
AME Asociación de Municipalidades del Ecuador
CLIRSEN Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por
Sensores Remotos
COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización
CONAJUPARE Consejo Nacional de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador
CONCOPE Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador
CONELEC Consejo Nacional de Electrificación
COPFP Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
CRE Constitución de la República del Ecuador
ECOCIENCIA Organización no Gubernamental
EFE Empresa de Ferrocarriles del Estado
ETNE Estrategia Territorial Nacional del Ecuador
ETN Estrategia Territorial Navarra
ESPE Escuela Politécnica del Ejército
GAD Gobiernos Autónomos Descentralizados
IGM Instituto Geográfico Militar
INAR Instituto Nacional de Riego
INIAP Instituto de Investigaciones Agropecuarias
MAE Ministerio del Ambiente del Ecuador
MAGAP Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca
MIES Ministerio de Inclusión Económica y Social
MINCULT Ministerio de Cultura
MIPRO Ministerio de la Producción
MINTUR Ministerio de Turismo del Ecuador
MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas
PND Plan Nacional de Desarrollo
SNGR Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos
SNP Sistema Nacional de Planificación
SENAGUA Secretaría Nacional del Agua
SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
89
ANEXOS
Anexo 1:
Hugo Molina, Las mancomunidades territoriales y el pacto territorial, 2011:39
Resumen temático de organización de las mancomunidades.
a) Desarrollo Económico: Estamos frente a la categoría ideológica de la acción institucional
como componente que le da sostenibilidad a la inclusión y a la gestión, y que busca el
potenciamiento de las actividades agropecuarias, el fomento a la iniciativa privada, la
transformación productiva y el apoyo
a la comercialización; las alianzas buscan una aceleración del crecimiento económico cimentado
en la transformación, el incremento y la diversificación de la producción, así como en la
expansión de la base productiva y de mercado, en armonía con el medio ambiente y el
desarrollo humano.
En esta categoría, están las mancomunidades que trabajan temas turísticos, producción
especializada de sectores agropecuarios priorizados con incremento del valor agregado,
desarrollo de capacidades artesanales y culturales identificatorias de los territorios. El carácter
local de la economía, se orienta a revalorizar saberes y experiencias de organizaciones
indígenas, campesinas, cooperativas y pequeñas unidades productivas.
En esta categoría están incorporadas las Nuevas Tecnologías como un instrumento transversal a
todos los servicios; páginas webs, portales, redes sociales, ponen en valor el territorio, su
organización y su forma de relacionamiento.
b) Recursos Naturales y Medio ambiente: Manejo equilibrado de los recursos naturales,
(bosque, agua, tierra, minería, hidrocarburos), asegurando el balance entre extracción y
conservación en lo relacionado con los renovables e invirtiendo los beneficios temporales de los
no renovables en producción o transformación alternativas (por ejemplo, los beneficios del gas
natural en infraestructura de generación hidroeléctrica).
Desarrollo de Planes de Ordenamiento Territorial y Planificación Territorial.
Administración y manejo de Cuencas, servicios ambientales, conservación de recursos hídricos;
parques naturales.
El cuidado, recuperación, conservación y preservación del medio ambiente y la biodiversidad,
definiendo los límites de la intervención humana en función de la capacidad de recuperación de
la naturaleza y minimizando los impactos negativos ambientales.
El ordenamiento del territorio y el equilibrio de su ocupación, en función de las vocaciones de
cada zona ecológica, para optimizar las inversiones y además consolidar las comunidades y
ciudades intermedias.
c) Gestión de Servicios: La formación integral de unidades administrativas que apoyen la
gestión municipal y la capacidad productiva de la colectividad y las personas.
El fortalecimiento de los valores humanos y sociales para consolidar los núcleos familiares y la
comunidad como generadora básica de ciudadanía e institucionalidad.
El mejoramiento de la distribución del ingreso, en procura de reducir las tensiones en la
estructura social.
La facilitación y ampliación del acceso a servicios de educación, salud y saneamiento básico.
La mitigación de los efectos de la pobreza y el ataque sistemático a sus causas, como ausencia
de ingresos suficientes y permanentes para una vida digna.
Adecuación de instrumentos de gestión que permitan desarrollar estas acciones en el interior de
la mancomunidad, y brindar servicios a actores externos en cobro de impuestos, catastros,
gestión del saneamiento básico, mantenimiento de caminos, perforación de sistemas de agua,
riego y represa.
90
Anexo 2:
Anexo 2: Riera, Las mancomunidades en España, 2005
Mancomunidades: Tipología y descripción de los objetivos.
Protección y Seguridad
1) Seguridad y protección civil. Se incluyen los servicios que llevan este mismo descriptor y
que se refieren al servicio de orden, policía local, control de tráfico, protección civil y guardería
rural.
2) Extinción y prevención de incendios. Se incluyen todos los servicios y actividades
relacionadas con la extinción de incendios y los parques de bomberos.
Servicios Públicos de Promoción Social
3) Sanidad y Salud. Servicios dedicados a la sanidad y a la prevención de enfermedades, a la
gestión de hospitales y centros públicos de salud, a servicios complementarios (ambulancias) y
a todo tipo de acciones relativas a la salud.
4) Educación. Conservación y gestión de los centros de educación. Se incluyen en este epígrafe
solamente los servicios que se refieren a los estudios de Primaria, ESO y Bachillerato.
5) Prestación de servicios de asistencia social. Incluye atenciones de carácter benéfico social,
residencias de ancianos, y prestaciones y servicios a la mujer, a la juventud y a la infancia.
6) Promoción educativa. Servicios destinados a la promoción de la educación. Se incluyen las
escuelas taller, la formación profesional, la formación de adultos, así como la enseñanza de la
música, y de las artes plásticas.
7) Promoción del empleo. Fomento y promoción del empleo y de la ocupación.
8) Servicios funerarios y cementerios.
Medio Ambiente y Ordenación del Territorio
9) Residuos. Incluye todos los servicios comprendidos en el tratamiento, recogida, gestión y
eliminación de cualquier tipo de residuos sólidos urbanos y/o industriales.
10) Saneamiento y abastecimiento de aguas. Incluye todos los servicios relacionados con el
suministro, tratamiento, gestión del agua y eliminación de las aguas residuales.
11) Mantenimiento de servicios. Mantenimiento de los servicios municipales de alumbrado,
alcantarillado, servicio eléctrico, limpieza viaria, parques y jardines.
12) Medio Ambiente. Se incluyen todas aquellas actividades relacionadas con la gestión,
protección, promoción, y programación del medio ambiente y del paisaje.
13) Vivienda. Promoción de la vivienda, programas de rehabilitación, políticas de vivienda
protegida.
14) Ordenación del Territorio y Urbanismo. Se incluyen todas aquellas actuaciones que se
refieren a la creación, promoción y gestión de suelo para distintas actividades: industrial o de
equipamientos (el suelo relacionado con la vivienda se incluye en el apartado anterior), la
gestión de servicios urbanísticos, la promoción de planes de ordenación y el asesoramiento en
materia urbanística y de ordenación del territorio.
Infraestructuras
15) Infraestructuras básicas y obras públicas. Servicio de creación, mejora y mantenimiento de
las infraestructuras básicas: carreteras y caminos vecinales. Parque de maquinaria para usos
públicos y su mantenimiento (maquinaria quitanieves, de limpieza viaria), señalización viaria y
su mantenimiento.
16) Transporte y movilidad. Transporte público, transporte escolar, ordenación del tráfico.
17) Tecnología de la comunicación y de la información. Se incluye la prestación y el
mantenimiento de servicios de telefonía y todo lo relacionado con las nuevas tecnologías.
33) Mataderos y mercados. Se incluyen además las lonjas, las ferias y el abastecimiento.
91
Sectores productivos
18) Agricultura, ganadería, pesca y explotación forestal. Se incluyen todas aquellas actividades
relacionadas con la mejora, promoción y mantenimiento de las actividades agrarias y la
construcción y creación de infraestructuras básicas para estas actividades. Se incluyen también
el saneamiento de suelos, y los tratamientos antiplagas.
19) Industria. Se incluyen todas las actividades relacionadas con la mejora, promoción, fomento
y desarrollo del sector industrial.
20) Energía. Se incluyen todas las actividades relacionadas con la producción, distribución y
promoción de energía.
21) Minería. Se incluyen las actividades relacionadas con el sector de la minería.
22) Turismo. Se incluyen las actividades relacionadas con la promoción del sector; construcción
y mejora de equipamientos turísticos (campings, oficinas de turismo), campañas de propaganda
y difusión.
23) Comercio. Se incluyen las actividades relacionadas con el sector comercial.
24) Desarrollo económico y social. Se incluyen en este objetivo todas aquellas actividades que
de una manera genérica se plantean el desarrollo económico y social de los municipios
mancomunados. Las agencias de desarrollo local se incluyen también en este objetivo.
Cultura y difusión
25) Promoción y difusión de la cultura. Creación conservación y gestión de edificios y
equipamientos culturales: bibliotecas, museos, archivos, salas de exposiciones. Se incluyen todo
tipo de manifestaciones culturales.
26) Educación física y deportes. Construcción, gestión y promoción de todo tipo de
instalaciones y equipamientos deportivos. Se incluyen también las actividades recreativas.
27) Protección y promoción del patrimonio histórico-artístico. Se incluyen todas las actividades
dedicadas a la protección y promoción del patrimonio.
28) Comunicación social y participación ciudadana. Se incluyen la promoción y gestión de los
medios de comunicación social: publicaciones periódicas, radio y televisión, gabinetes de
prensa. Se incluyen también las acciones dirigidas al fomento de la participación ciudadana.
Asesoramiento
29) Información básica, estudio, asesoramiento y asistencia técnica. Se incluyen en este objetivo
todas las actividades de asesoramiento y de soporte al sector público y al sector privado. Se
excluye el asesoramiento a la gestión urbanística que se ha incluido en el objetivo 14.
30) Información y protección al consumidor. Se incluyen las oficinas de información al
consumidor, y todas las actuaciones de soporte al consumidor.
31) Recaudación, gestión financiera y presupuestaria. Se incluyen todos los servicios y
asesoramiento relacionados con la temática presupuestaria, recaudatoria, contable, financiera y
de tesorería de la administración local.
32) Servicios administrativos y servicios delegados. Se incluyen todos los servicios y
asesoramiento a los servicios administrativos de las administraciones locales (servicios
informáticos, y de gestión). Se incluyen también los servicios que por delegación de otras
administraciones e instituciones pueden ejercer las mancomunidades. 34) Otros.