contribución y potencial de la actividad petrolera a la
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Contribución y potencial de la actividad petrolera a la región de
Piura
1. Contribuciones
La contribución económica que realiza el sector hidrocarburos al Estado, se
compone principalmente por las regalías y la recaudación tributaria, siendo el
impuesto a la renta de tercera categoría el concepto que mayor participación
tiene dentro de este último. A continuación, se mostrará la evolución de algunas
variables sociales: índice de pobreza e ingreso promedio mensual, junto a la
evolución de las contribuciones del sector.
1.1 Ingreso Promedio Mensual
68 75 158 213 216 295 413 668 969 1101 1472 1041 1717 2683 2745 2692 2420 1036 752 1053 1423
136 136 160
176
212
252 263
311 337 330
318 294
282
321 343
196
224 231
279 268
284
322
376
424 409 404
366 372 387
429
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Gráfico N° 1: Contribución Económica vs. Ingreso Promedio Mensual (US$) en las Zonas de Influencia
(periodo 1998-2018)
Contribución Económica Hidrocarburos (Millones de US$) IPM Piura IPM Tumbes
Elaboración: ACP Fuente: Perupetro, INEI, SUNAT, Globalis Business Solutions
Se puede observar en el Gráfico N° 1 que el ingreso promedio mensual (IPM) de
Piura ha crecido, entre el 2004 y el 2012, más del doble, pasando del 136 US$ a 337
US$; a partir del 2013 mantiene un ritmo decreciente, llegando a los 282 US$ en el
2016. Con la recuperación del precio del petróleo, al 2018 el IPM ha crecido 22%
respecto al 2016, por lo tanto la correlación es evidente.
Junto a otras regiones, puede observarse que existe una relación directa entre el
ingreso promedio mensual y la contribución económica de hidrocarburos. Esto
muestra que la actividad de hidrocarburos tiene un impacto medible en los ingresos
de las poblaciones de las regiones donde se extraen estos recursos. También se
puede observar en el Gráfico N° 2 esta relación para los casos de las regiones de
Ucayali y Loreto, que recientemente vienen cayendo en su ingreso mensual, ya
que la producción de la selva en los últimos 3 años, se ha mantenido 40% por
debajo de su producción histórica.1
1 Producción histórica de la selva tomando el periodo 2007-2017.
68 75 158 213 216 295 413 668 969 1101 1472 1041 1717 2683 2745 2692 2420 1036 752 1053 1423
165 185 173
243 264
283 292
350
385 377 355 366
350 358
324
139 149 176
212
249 256
306 322
371 350
366 348
315
358
293
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Gráfico N° 2: Contribución Económica vs. Ingreso Promedio Mensual (US$) en las Zonas de Influencia
(periodo 1998-2018)
Contribución Económica Hidrocarburos (Millones de US$) IPM Ucayali IPM LoretoElaboración: ACP Fuente: Perupetro, INEI, SUNAT, Globalis Business Solutions
1.2 Pobreza
Como puede observarse en el Gráfico N° 3, el índice de pobreza de Piura ha caído,
entre el 2007 y el 2015, más de la mitad, pasando del 57% al 27%; a partir del 2016
viene cayendo menos y ha alcanzado el 23% en el 2018. Junto a otras regiones,
puede observarse que existe una relación inversa entre el índice de pobreza y la
contribución económica de hidrocarburos. Esto muestra que la actividad de
hidrocarburos tiene un impacto medible en la pobreza de las regiones donde se
extraen estos recursos.
68 75 158 213 216 295 413 668 969 1101 1472 1041 1717 2683 2745 2692 2420 1036 752 1053 1423
25%22%
17% 16%
12%14% 13% 12% 11% 12% 13% 13%
57%
49%
42%
49%
40% 39% 38%
30%27%
31%
25%23%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Gráfico N°3: Contribución Económica vs. Índice de Pobreza en las Zonas de Influencia
(periodo 1998-2018)
Contribución Económica Hidrocarburos (Millones de US$) IP Tumbes IP Piura
Elaboración: ACP Fuente: Perupetro, INEI, SUNAT, Globalis Business Solutions
También se puede observar en el Gráfico N° 4 esta relación para los casos de las
regiones de Ucayali y Loreto.
1.3 Inversión en hidrocarburos
En el Gráfico N° 5 se muestra que existe una relación directa entre la inversión total
que se realiza en los lotes de hidrocarburos y la contribución económica que realiza
el sector hidrocarburos: a mayor inversión realizada por las empresas la actividad
aporta más al Estado peruano. Como hemos podido observar en los puntos
anteriores, esto quiere decir que mayor inversión en los lotes genera más beneficios
sociales: menor pobreza y mayores ingresos para las regiones.
68 75 158 213 216 295 413 668 969 1101 1472 1041 1717 2683 2745 2692 2420 1036 752 1053 1423
44%
37%
33%
29%
12%14% 13% 12% 11% 12% 13% 13%
57% 57%55%
49%
40% 39% 38% 38%36% 37%
35% 35%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Gráfico N°4: Contribución Económica vs. Índice de Pobreza en las Zonas de Influencia
(periodo 1998-2018)
Contribución Económica Hidrocarburos (Millones de US$) IP Ucayali IP Loreto
Elaboración: ACP Fuente: Perupetro, INEI, SUNAT, Globalis Business Solutions
1.4 Conflictos Sociales
Los conflictos sociales en hidrocarburos están relacionados a una disminución en la
inversión en los lotes. Como podemos observar en el Gráfico N° 6, en el 2010 los
conflictos sociales empiezan a aumentar y a partir del 2012 se incrementan
sustancialmente (de 9 a 17), así como a su vez disminuyen drásticamente las
inversiones a partir de ese año (de US$ 1,880 millones a US$ 1396 millones). En el 2017,
los conflictos sociales se triplicaron y la inversión en hidrocarburos cayó a la cuarta
parte, en relación al año 2012.
68 75 158 213 216 295 413 668 969 1101 1472 1041 1717 2683 2745 2692 2420 1036 752 1053 1423
468
132 120195
383 359277
351
688
1106
1481
1156
1421
1842 1880
1396
1203
755
340487
602
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Gráfico N° 5: Contribución Económica vs. Inversión en hidrocarburos (US$)(periodo 1998-2018)
Contribución Económica Hidrocarburos (Millones de US$) Inversión en Hidrocarburos (Millones de US$)
Elaboración: ACP Fuente: Perupetro, SUNAT
2
2 Desde noviembre del 2008, con la aprobación del nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la Defensoría del Pueblo, la Unidad de Conflictos Sociales se constituyó en la Dirección de la Unidad de Conflictos Sociales (DUCS). A partir de esa fecha, es posible conocer de manera más detallada la información sobre conflictos sociales.
468
132 120195
383 359277
351
688
1106
1481
1156
1421
1842 1880
1396
1203
755
340487
9 10
5 9 9
17
22 26 23
25
-50
-40
-30
-20
-10
0
10
20
30
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Gráfico N° 6: Inversión en hidrocarburos vs. Conflictos Socioambientales sobre hidrocarburos
(periodo 1998-2017)
Inversión en Hidrocarburos (Millones de US$) Conflictos Sociales sobre hidrocarburos
Elaboración: ACP Fuente: Perupetro, Defensoría del Pueblo
2. Canon y sobrecanon petrolero en Piura
2.1 Evolución del Canon
En el Gráfico N° 7 pueden observarse las transferencias al departamento de Piura
por concepto de canon y sobrecanon petrolero en los últimos 10 años. Puede
observarse que la región de Piura en promedio ha recibido S/. 450 millones al año,
y al primer trimestre del 2019 recibió casi S/. 95 millones.
Podemos observar en la Tabla N° 1 que en dicho periodo el departamento recibió
un total de S/. 4,546 millones, 70% de estos fueron distribuidos entre los gobiernos
locales, concentrándose los recursos en Talara y Paita, y luego equitativamente
entre el resto de provincias. Asimismo, el gobierno regional recibió el 25% del total
181231
315
453 466509
295207 216
310
66
65
82
113
162 166
182
105
74 77
111
24
13
13
25
32 33
36
21
15 15
22
5
259
326
453
647 665
727
421
295 309
443
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 1T 2019
Gráfico N° 7: Transferencias por canon y sobrecanon petrolero, a la Región Piura 2009 - 1T 2019
(millones de nuevos soles)
Gobiernos Locales Gobierno Regional Universidades Nacionales Piura
Elaboración: ACP Fuente: SIAF-MEF
de recursos, y 5% entre las universidades nacionales de Piura. (Ministerio de
Economía y Finanzas, 2018)
Tabla N° 1: Total de canon y sobrecanon petrolero - Región Piura,
periodo 2009-1T 2019
(millones de soles)
Entidad 2009-2018 1T 2019 % de total
Gobiernos Locales 3,183 66 70%
Talara 978 22 22%
Paita 498 9 11%
Piura 285 6 6%
Sechura 285 6 6%
Ayabaca 284 6 6%
Huancabamba 284 6 6%
Morropón 284 6 6%
Sullana 284 6 6%
Gobierno Regional 1,137 24 25%
Universidad Nacional de Piura 125 2 3%
Universidad Nacional de Frontera 102 2 2%
Total 4,546 95 100%
Elaboración: ACP
Fuente: SIAF-MEF
Esto equivale a decir que los gobiernos locales han recibido en promedio S/. 318
millones, repartidos en S/. 98 millones para la provincia de Talara, S/.50 millones para
Paita, y S/. 28 millones por igual entre las 6 provincias restantes. Asimismo, el
Gobierno Regional de Piura ha recibido S/.114 millones en promedio cada año, la
Universidad Nacional de Piura recibió S/.12.5 millones y la Universidad Nacional de
Frontera, S/. 12.7 millones en promedio cada año3.
3 La UN de Frontera ha recibido recursos por canon y sobrecanon petrolero desde el 2011, por lo que el promedio se calcula sobre 8 años, periodo 2011-2018.
2.2 Dispersión del Canon
El canon y sobrecanon petrolero en Piura se distribuye de acuerdo a la Ley Nª 23630,
y sus leyes modificatorias Nª 27763 y Nª 28277, resumido en la Tabla Nª 2:
Tabla N° 2: Criterios de distribución del canon y sobrecanon petrolero
– Región Piura
Canon Sobrecanon
Gobierno Regional 20% 20%
Municipalidades provinciales y distritales del
departamento 50% 70%
Municipalidades provinciales y distritales de la
provincia donde se ubica la producción de petróleo 20% 0%
Universidades nacionales 5% 5%
Institutos Pedagógicos y Tecnológicos Estatales 5% 5%
98 125171
245 247 273
158111 116
166
35
6070
96
136 149152
86
63 67
100
22
2436
49
72 7084
51
33 33
45
9
78
95
138
194 200
218
126
89 93
133
28
181
231
315
453 466509
295
207 216
310
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 1T 2019
Gráfico N° 8: Transferencias por Canon y Sobrecanon Petrolero, a la Región Piura 2009 - 1T 2019
(millones de nuevos soles)
Otras 6 provincias Talara Paita Otros Gobiernos Locales
Elaboración: ACP
Fuente: Ley N° 23630, modificada por Ley N° 27763 y Ley N° 28277
Elaboración: ACP Fuente: SIAF-MEF
Analizando la distribución de los recursos provenientes del canon y sobrecanon
petrolero entre los 68 pliegos beneficiarios4 (gobiernos y entidades), podemos ver
en la Tabla Nª 3 que este está altamente disperso: el 60% sólo percibe el 16% del
total de recursos, mientras que el 40% restante percibe el 84% del total. El
presupuesto está concentrado en pocas entidades, manera que 5 de las 68
entidades concentran el 50% del total del canon.
Tabla N° 3: Distribución del canon y sobrecanon petrolero entre entidades beneficiadas –
Región Piura, año 2018
# Min Max f % f S/. % S/. Promedio
1 233,499 1,335,963 13 19% 10,377,678 2% 798,283
2 1,400,345 2,014,397 14 21% 23,843,149 5% 1,703,082
3 2,062,547 3,130,771 14 21% 34,806,229 8% 2,486,159
4 3,260,065 7,167,004 14 21% 71,826,874 16% 5,130,491
5 7,285,907 110,794,295 13 19% 302,323,248 68% 23,255,634
TOTAL 68 100% 443,177,178 100% 6,517,311
Asimismo, en el Gráfico Nª 9 se aprecia de manera visual esta concentración. El
20% que más recibe concentra el 68% de todo el recurso, mientras que el 20% que
menos recibe, sólo el 2% del mismo. La alta dispersión genera que un 60% de las
entidades reciban menos de S/. 2.5 millones de soles, entre las que se consumen S/.
69 millones de soles, el 16% del total del recurso, con lo que se podrían construir 23
colegios, 1 hospital y 10 postas médicas cada año.
4 El Gobierno Regional, 8 gobiernos provinciales, 57 gobiernos distritales y 2 universidades nacionales
Elaboración: ACP Fuente: SIAF-MEF
Esto se vuelve importante de analizar debido a las conclusiones de la investigación
realizada en el 2015 por el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES),
en particular por los economistas Humberto Correa Cánova y Daniel Morocho Ruiz,
profesores de la Universidad Nacional de Piura.
Esta investigación titulada: “Análisis del impacto económico y social del canon y
sobre canon petrolero en la región Piura: período 1984 – 2014”, tuvo como objetivo
evaluar si en el periodo de 20 años seleccionado, el canon y sobrecanon petrolero
tuvo un impacto económico y social positivo en la región Piura, utilizando como
indicadores el Índice de Actividad Económica Regional y el Índice de Desarrollo
Humano, respectivamente. (CIES, 2016)
La conclusión general es que no existió un impacto positivo ni a nivel económico ni
a nivel social. Entre las causas que sugiere el estudio, se encuentran la excesiva
atomización de los proyectos, que genera una escasa priorización de proyectos
de inversión pública grandes cuyo impacto sería mayor en el desarrollo económico
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0%
Gráfico Nº 9: Canon y sobrecanon petrolero acumulado de Piura respecto a la cantidad de entidades beneficiadas en el 2018
(% acumulado)
68%
16%
8% 5% 2%
Elaboración: ACP Fuente: SIAF-MEF
de la región y por ende en la población, en contraste con los proyectos pequeños
que vienen ejecutándose.
2.3 Ejecución del canon y sobrecanon petrolero en Piura
2.3.1 Gastos sin proyectos
Tomando como referencia los últimos 3 años, en el periodo 2016-2018, el canon y
sobrecanon petrolero de Piura ha sido utilizado para financiar 1,559 proyectos5
donde se ejecutaron un total de S/. 606 millones de soles, sin embargo, resalta que
esto sólo corresponde al 57% de este recurso, como puede observarse en la Tabla
Nª4.
Tabla N° 4: Ejecución del canon y sobrecanon petrolero de
Piura, periodo 2016-2018
(millones de soles)
Categoría Monto % del total
Total sin proyecto asignado 451 43%
Contratación de servicios 177 17%
Estudios de Pre-Inversión 142 13%
Servicios de la deuda pública 56 5%
Otros gastos sin proyecto 39 4%
Compra de bienes 37 4%
Total con proyecto asignado 606 57%
Total canon y sobrecanon petrolero 1,057 100%
Elaboración: ACP
Fuente: SIAF-MEF
El 43% restante del recurso, equivalente a S/.451 millones, ha sido ejecutado sin
tener asignado ningún proyecto. Revisando la ejecución de esta porción del
presupuesto sin proyectos, podemos observar en la Tabla Nª 5, se observa que los
rubros principales son la contratación de servicios (39% de este subtotal) y estudios
de pre-inversión (31%), seguidos por el pago de deuda pública (12%), otros gasto
sin proyecto (9%) y finalmente la compra de bienes (8%).
5 Considerando el gobierno regional, los gobiernos locales y las universidades nacionales
Esto equivale a decir que casi la tercera parte (29%) del total del canon y
sobrecanon asignado a Piura ha sido ejecutado en contratación de servicios,
compra de bienes, pago de deuda pública y otros gastos sin proyectos.
Tabla N° 5: Total de canon y sobrecanon petrolero - Región Piura, periodo
2016-2018 - sin proyecto
(millones de soles)
Tipo de gasto Monto % de total
Estudios de pre-inversión 142 31%
Servicio de la deuda pública 56 12%
Otros gastos sin proyecto 39 9%
Compra de bienes 37 8%
Combustibles, carburantes y afines 13 3%
Suministros para mantenimiento 8 2%
Otros servicios 16 4%
Contratación de servicios 177 39%
Servicios de mantenimiento y reparaciones 68 15%
Otros servicios 9 2%
Servicios profesionales y técnicos 101 22%
Mantenimiento de infraestructura pública 57 13%
Mantenimiento vial local 18 4%
Mantenimiento de parques y jardines 10 2%
Gestión administrativa 8 2%
Otros servicios 8 2%
Total sin proyecto 451 100%
Elaboración: ACP
Fuente: SIAF-MEF
En la Tabla Nª 5 podemos ver que dentro de la contratación de servicios se
ejecutaron S/. 177 millones, de los cuales S/. 68 millones a servicios de
mantenimiento y reparaciones, S/. 57 millones corresponden a servicios
profesionales y técnicos, que, a su vez, fueron ejecutados en mantenimiento de
infraestructura pública, vía local, de parques y jardines, así como funciones
administrativas. Esto demuestra que una porción importante del canon y
sobrecanon de Piura se ejecuta en gasto corriente.
2.3.2 Gasto en proyectos de inversión
Como vimos en el punto anterior, en los últimos 3 años, el canon y sobrecanon
petrolero de Piura financió 1,559 proyectos con un total de S/. 606 millones de soles.
Podemos observar en la Tabla Nª 6 que este está altamente disperso: el 80% sólo
percibe el 19% del total de recursos, mientras que el 20% restante percibe el 81%
del total.
Tabla N° 6: Distribución del canon y sobrecanon petrolero entre proyectos de inversión
pública – Región Piura, periodo 2016-2018
# Min Max f % f S/. % S/. Promedio
1 200 20,000 312 20% 2,978,465 0.5% 9,546
2 20,000 49,969 312 20% 10,124,062 2% 32,449
3 50,151 143,847 312 20% 28,983,683 5% 92,896
4 144,009 372,315 312 20% 72,948,627 12% 233,810
5 372,437 26,182,307 311 20% 491,176,150 81% 1,579,345
1,559 100% 606,210,987 100% 388,846
Es importante subrayar que esta tabla se construye a partir de los cargos que se
realizan sobre la cuenta de canon y sobrecanon petrolero con el objetivo de
ejecutar proyectos en la región Piura. Por lo tanto, estos cargos no corresponden al
monto total de los proyectos evaluados, sino a aquella porción financiada por el
canon y sobrecanon petrolero, ya que los proyectos suelen financiarse con varias
fuentes.
Esta metodología muestra la fuerte atomización que experimenta el recurso al
dispersarse entre 1559 proyectos, aportando un promedio global de apenas S/. 389
mil a cada proyecto. En Piura, tan sólo 135 proyectos reciben más de 1 millón de
soles por concepto de canon y sobrecanon petrolero.
Asimismo, tomando como muestra los 75 proyectos que reciben mayor cantidad
de canon —y concentran la mitad del canon destinado a proyectos—, podemos
observar en la Tabla N° 7 que un 30% se utiliza en infraestructura educativa, sin
Elaboración: ACP Fuente: SIAF-MEF
embargo existe un mayor enfoque en educación superior (universidades e
institutos) que en educación primaria y secundaria.
Si bien el debate académico no está zanjado, existen múltiples críticas a los
subsidios a la educación superior porque existen casos donde se produce una
redistribución de pobres a ricos, es decir, una política “regresiva”, beneficiando a
los sectores medios o altos de las regiones, en lugar de a aquellos más pobres. Un
estudio en Argentina, mostró que casi el 90% de los estudiantes en universidades
públicas tienen un ingreso familiar per cápita superior a la mediana y el 50% asistió
a escuelas secundarias privadas. (Martín & Alicia, 2002)
Tabla N° 7: Canon y sobrecanon petrolero de Piura recibido por los principales
proyectos, según categoría y tipo de inversión, periodo 2016-2018
(millones de soles)
Categoría Monto %
+ Total 75 proyectos principales 304 50%
+ Infraestructura educativa 92 30%
+ Institutos de educación superior 48 16%
+ Universidades 30 10%
+ Escuelas 15 5%
+ Pistas y veredas 71 23%
+ Infraestructura vial 32 11%
+ Infraestructura agua y saneamiento 25 8%
+ Parques, jardines y limpieza pública 21 7%
+ Gestión institucional 19 6%
+ Infraestructura deportiva 15 5%
+ Desarrollo agrícola 12 4%
+ Servicios de seguridad 9 3%
+ Infraestructura varios 7 2%
Total canon y sobrecanon petrolero 606 100%
Del mismo modo, podemos observar que muchas inversiones no se destinan a
rubros que constituyan una mejora en la capacidad productiva de la región:
seguridad, parques, jardines, limpieza pública y deporte alcanzan juntos casi un
15% de la muestra. Además destaca la excesiva variedad de rubros que muestra
Elaboración: ACP Fuente: SIAF-MEF
la falta de priorización de objetivos específicos, y correctamente seleccionados,
que apunten a mejorar la capacidad productiva de largo plazo de la región de
Piura.
2.4 Universidades nacionales
Los recursos de la Universidad Nacional de Piura ascienden a S/. 171 millones en el
2019, de los cuales 6% se financian a través del canon y sobrecanon petrolero,
como podemos observar en la Tabla Nª 8.
Tabla N° 8: Presupuesto de la Universidad Nacional de Piura
(nuevos soles)
Recursos PIA 2019
Recursos Ordinarios 110,160,531
Recursos Determinados 10,868,865
Canon y sobrecanon petrolero 10,868,865
% Canon y sobrecanon petrolero 6%
Recursos Directamente Recaudados 35,251,147
Recursos por Operaciones Oficiales de Credito -
Donaciones y Transferencias -
Total 156,280,543
Elaboración: ACP
Fuente: SIAF-MEF
Asimismo, los recursos de la Universidad Nacional de Frontera, ubicada en Sullana,
provienen en un 59% del canon y sobrecanon petrolero, como se aprecia en la
Tabla N° 9. También resalta la poca cantidad de financiamiento que provienen de
las matrículas (recursos directamente recaudados), a penas S/. 433 mil soles;
tomando como referencia el PIA de este recurso, la UN de Frontera apenas
recauda S/. 408 por alumno, respecto a la UN de Piura que recauda S/.1,768 por
alumno.
Tabla N° 9: Presupuesto de la Universidad Nacional de
Frontera
(nuevos soles)
Recursos PIA 2019
Recursos Ordinarios 14,550,440
Recursos Determinados 20,701,807
Canon y sobrecanon petrolero 20,701,807
% Canon y sobrecanon petrolero 59%
Recursos Directamente Recaudados 433,258
Recursos por Operaciones Oficiales de Credito -
Donaciones y Transferencias -
Total 35,252,247
Elaboración: ACP
Fuente: SIAF-MEF
No obstante, lo que resalta es que, como podemos ver en el Gráfico Nª 10, la UN
de Frontera gasta el triple por estudiante que el promedio nacional (S/. 33.6 mil),
por encima de las universidades mejor calificadas por SUNEDU: UN Mayor de San
Marcos (puesto 3), la UN Agraria La Molina (puesto 4), la UN de Ingeniería (puesto
5), la UN de San Antonio Abad del Cusco (puesto 6), entre otras. (SUNEDU, 2017)
33.6
21.5 20.4 19.8
12.8 12.5 11.4 11.39.3 8.6 8.4
6.5
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
UN. deFrontera
UN. deTumbes
UN. deIngeniería
UN.Agraria La
Molina
UN. deSan
AntonioAbad del
Cusco
UN. deSan
Agustín
UN. deTrujillo
UN.Mayor de
SanMarcos
UN.FedericoVillarreal
UN. dePiura
UN. delAltiplano
UN. delCallao
Gráfico N° 10: Presupuesto por alumno en el 2019 - principales universidades nacionales
(miles de soles por estudiante)
Elaboración: ACPFuente: SIAF-MEF, SUNEDU
Promedio S/. 11.4 mil
Si bien este mayor presupuesto por alumno podría representar una mayor inversión
que aún tiene pendiente traducirse en mejores resultados para los años futuros, es
importante estar conscientes de que esta diferencia no es menor, y que futuras
investigaciones pongan el foco en la correcta fiscalización de la ejecución del
presupuesto de esta entidad.
3. Potencial petrolero en Piura
3.1 ¿Por qué desarrollar pozos en Piura?
Los recursos que hoy recibe el departamento de Piura por la actividad petrolera
tienen dos fuentes: 15% del valor de la producción de los lotes ubicados en Piura, y
3.75% del valor de la producción de los lotes ubicados en Tumbes, de acuerdo a la
Ley Nº 23871. Esto quiere decir que los recursos que recibe Piura por las actividades
petroleras también dependen del desarrollo de los lotes de Tumbes.
La región Piura genera 11.3 veces más recursos al Estado que la región Tumbes,
como podemos observar en el Gráfico N° 11, debido a que tiene una mayor
producción de hidrocarburos; en los últimos 10 años, Piura ha producido 10 veces
más petróleo que Tumbes (125 vs. 12 millones de barriles).
Sin embargo, como se puede apreciar en el Gráfico N° 12, la región Piura recibe
tan sólo el triple de los recursos que recibe Tumbes, debido a que el sobrecanon
“suaviza” esta diferencia, beneficiando notoriamente a Tumbes. En el caso de
Piura, casi la totalidad de sus recursos provienen de lotes ubicados en su región, ya
que el sobrecanon petrolero que genera Tumbes apenas aporta el 2% de sus
recursos.
4,119
365
1,030
91
-
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
Piura Tumbes
Gráfico N° 11: Canon y sobrecanon petrolero generado por las regiones Tumbes y Piura, periodo 2009-2018
(millones de soles)
Canon Sobrecanon
4,119
365
91
1,030
-
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
Piura Tumbes
Gráfico N° 12: Canon y sobrecanon petrolero recibido por las regiones Tumbes y Piura, periodo 2009-2018
(millones de soles)
Canon Sobrecanon
3.0 veces
11.3 veces
Elaboración: ACP Fuente: Perupetro
Elaboración: ACP Fuente: Perupetro
3.2 Potencial petrolero de Piura
Hoy las reservas probadas de Piura son de 163 millones de barriles de petróleo
(mmbls), muy por encima de las que posee Tumbes con 9 mmbls, es decir 18 veces
más. Estas reservas son aquellas que tienen una certeza del 90% de ser recuperables
comercialmente, por lo que influyen de manera directa en la capacidad actual
de producción de petróleo de cada región. Sin embargo, si bien las reservas
probadas —y por ello la producción actual— de Tumbes hoy son bastante menores
a las de Piura, esto podría cambiar para el futuro.
Si observamos la Tabla N° 10, podemos observar los diversos recursos que tienen las
regiones de Piura y Tumbes de acuerdo a la calificación técnica utilizada por el
Ministerio de Energía y Minas en su Libro Anual de Recursos de Hidrocarburos del
20166. Los recursos P1, P2 y P3 son parte de los recursos comerciales, y están
ordenados de mayor a menor (90%, 50% y 10%, respectivamente) certeza de ser
recuperables comercialmente; los recursos contingentes son aquellos que poseen
cierta certeza, pero aún no son comercialmente recuperables por alguna
“contingencia”, que puede ser técnica, social o ambiental; y finalmente los
recursos prospectivos son estimados gruesos de los recursos aún no descubiertos.
Como podemos observar en la tabla mencionada, si comparamos el total de
reservas comerciales entre ambas regiones, la distancia entre ellas se reduce, ya
que las reservas de Piura de este tipo (266 mmbls) son tan sólo 3.8 veces las de
Tumbes (69 mmbls). Asimismo, si consideramos el total de recursos de todo tipo,
vemos que las reservas de Tumbes son 2.5 veces las de Piura, esto debido a que sus
recursos prospectivos son casi 4 veces más.
Sin embargo, por sí solo Piura aún tiene mucho margen para seguir explorando: las
reservas estimadas no descubiertas son el triple que las reservas comerciales
6 De acuerdo a la clasificación de la Sociedad de Ingenieros de Petróleo (SPE, por sus siglas en inglés) y el Congreso Mundial de Petróleo (WPC, por sus siglas en inglés).
actuales. Esto reafirma la idea de que Piura requiere mucha más inversión en
exploración para poder aprovechar todo el potencial comercial que tiene.
Tabla N° 10: Reservas de petróleo en Piura y Tumbes, por tipo de
recurso
(millones de barriles de petróleo)
Recurso Tipo Tumbes Piura
Probadas (P1)
Comercial
9 163
Probables (P2) 33 42
Posibles (P3) 27 60
Total Comercial 69 266
Contingentes (2C) Subcomercial 26 177
Prospectivos (ME) No descubiertos 3,640 827
Total Recursos 3,805 1,536 Elaboración: ACP
Fuente: Libro Anual de Recursos de Hidrocarburos 2016 - Ministerio de Energía y Minas
El detalle de los recursos prospectivos de Piura, en la Tabla Nª 11, muestra que la
mayoría de estos recursos provienen de lotes off-shore. El lote Z-65 es actualmente
está entre aquellos de mayor potencial a nivel nacional (473 mmbls), seguido por
el lote Z-6 actualmente en fase de explotación pero se encuentra en fuerza mayor
por conflictos sociales.
Tabla N° 11: Recursos prospectivos de Piura, por lote
(millones de barriles de petróleo)
Lote Estado Recursos
Z-6 En explotación
162
Otros lotes 142
Z-65 Por explorar
473
Otros lotes 51
TOTAL 827 Elaboración: ACP
Fuente: Libro Anual de Recursos de Hidrocarburos 2016 - Ministerio de
Energía y Minas
Es importante hacer notar que tan sólo con los recursos prospectivos del lote Z-65
representa casi el 60% del total de recursos prospectivos de toda la región Piura.
3.3 Proyección de la producción y el canon
La producción petrolera de Piura ha sido de 34.2 mil barriles diarios (mbd) en
promedio durante los últimos 10 años, y Tumbes ha producido en promedio 3.3 mbd
en promedio en ese mismo periodo. Además, podemos observar que desde el
2014, año en el que el precio internacional del petróleo cayó de manera
estrepitosa (de 93 a 49 dólares el barril), la producción de Piura y Tumbes ha venido
cayendo de manera consistente, inclusive el año 2018 en que el precio se recuperó
ligeramente (de 51 a 65 dólares el barril).
Con el objetivo de estimar el aporte que los nuevos desarrollos petroleros tendrían
sobre los beneficios por canon y sobrecanon sobre la región de Piura, se tomarán
como referencia los recursos prospectivos mencionados en la sección 3.2. De
acuerdo a especialistas consultados de Perupetro, del total de recursos
prospectivos, un estimado grueso es asumir que el 30% de estos son descubiertos y
económicamente aprovechables, asimismo se asumirá que la empresa divide el
2.8 4.2 3.8 3.4 2.8
5.0 3.9 2.8 2.3 1.6
37.8 37.6 37.7 37.9 35.2 35.6
31.8 29.4 28.5
30.8
-
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Gráfico Nº 13: Producción de petróleo crudo de Tumbes y Piura, periodo 2009-2018
(miles de barriles diarios)
Tumbes PiuraElaboración: ACP Fuente: Perupetro
total de reservas en entre 23 años, que corresponden al periodo de explotación de
un contrato petrolero.7
Tabla N° 12: Producción diaria potencial por desarrollo de nuevos lotes
(millones de barriles / miles de barriles diarios)
Lotes Región Recursos prospectivos Descubrimiento
estimado Producción
Z-65
Piura
473 142 6.2
Z-6 162 49 2.1
Otros lotes 192 58 2.5
Total Piura 827 248 10.8
Z-1
Tumbes
409 123 5.3
Z-38 2,685 806 35.0
Z-64 527 158 6.9
Otros lotes 19 6 0.2
Total Tumbes 3,640 1,092 47.5
Como podemos observar en la Tabla Nª 12, bajo los supuestos mencionados, Piura
podría aumentar en 10.8 mbd, es decir aumentar en 35% su producción actual (30.9
mbd), alcanzando los 41.6 mbd.
Asimismo, considerando también el desarrollo del potencial de Tumbes, la
producción de ambas regiones podría llegar a ser similar en el futuro,
especialmente con el desarrollo del lote Z-38, de la empresa Karoon Gas, que ha
declarado que podría ser el mayor descubrimiento de hidrocarburos desde
Camisea8.
7 Un contrato petrolero tiene un plazo de 30 años, siendo 7 años de exploración y 23 años de
explotación, aunque pueden explotarse los recursos descubiertos durante el periodo de explotación. 8 https://elgasnoticias.com/karoon-gas-da-primero-pasos-para-explorar-lote-z-38-en-tumbes/
Elaboración: ACP Fuente: Ministerio de Energía y Minas
Tabla N° 12: Aportes potenciales por canon y sobrecanon de los principales lotes a
desarrollar en la región de Piura
Piura Actual Z-65 Z-6 Otros Potencial
Producción diaria (m3iles de barriles) 30.8 6.2 2.1 2.5 41.6
Producción anual (miles de barriles) 11,237 2,252 770 914 15,173
Valor (millones de US$) 787 158 54 64 1,062
Canon de Piura (15% del valor) 118 24 8 10 159
Sobrecanon de Piura (3.75% del valor) 29 6 2 2 40
En la Tabla Nª 12 se puede ver la producción, el valor de la producción, el canon y
sobrecanon que se generarían en caso se llegara a desarrollar la producción
potencial de cada lote seleccionado, valorizando la producción a un precio
estimado de largo plazo de 70 dólares el barril.9 Hay que tomar en cuenta, como
mencionamos en la sección 3.1, que el sobrecanon de Piura (3.75% del valor de su
producción) va para Tumbes y viceversa, por lo tanto para calcular los recursos
totales que recibiría la región de Piura, estimamos también la producción de
Tumbes (tabla Nª 13), bajo el mismo procedimiento.
Tabla N° 13: Aportes potenciales por canon y sobrecanon de los principales lotes a
desarrollar en la región de Tumbes
Tumbes Actual Z-1 Z-64 Z-38 Potencial
Producción diaria (miles de barriles) 1.6 5.3 6.9 35.0 49.1
Producción anual (miles de barriles) 582 1,947 2,509 12,783 17,912
Valor de la producción (millones de US$) 41 136 176 895 1,254
Canon de Tumbes (15% del valor) 6 20 26 134 188
Sobrecanon de Tumbes (3.75% del valor) 2 5 7 34 47
9 Hemos asumido que el precio actual se mantiene, lo cual es un estimado conservador, ya que las proyecciones de la Administración de Información Energética de Estados Unidos (EIA, por sus siglas en inglés), indican una tendencia al alza del precio del barril para los próximos años.
Elaboración: ACP
Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Perupetro, US EIA
Elaboración: ACP Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Perupetro, US EIA
En la Tabla Nª 14 se indica cómo se distribuyen los recursos entre Tumbes y Piura de
acuerdo a la fuente de los recursos, donde podemos apreciar que tanto Piura
como Tumbes se verían beneficiados por el desarrollo de los lotes de Piura. Por
ejemplo, podemos ver que si se desarrollaran lo lotes de Piura (Z-65, Z-6 y otros),
Piura pasaría a recibir 41 millones de dólares adicionales, aumentando en 34% sus
recursos actuales, lo que adicionalmente significaría un incremento de 10 millones
de dólares para Tumbes, aumentando en 29% sus recursos actuales. Tan solo el
desarrollo del lote Z-65 incrementaría en 20% los recursos que hoy recibe Piura.
Tabla N° 14: Beneficios potenciales por canon y sobrecanon para las regiones de
Piura y Tumbes, según lote
(millones de US$)
Región
beneficiada Actual
Fuente
Total Lotes de Piura Lotes de Tumbes
Z-65 Z-6 Otros Total Z-1 Z-64 Z-38 Total
Piura 120 24 8 10 41 5 7 34 45 206
Tumbes 36 6 2 2 10 20 26 134 181 227
Asimismo, podemos ver que desarrollar los lotes de Tumbes (Z-1, Z-64 y Z-38) también
tendría un beneficio para Piura de 45 millones de dólares, incrementando con ello
38% sus recursos actuales. También resalta que sólo el sobrecanon producido por
el desarrollo del lote Z-38, aumentaría los recursos de Piura en 34 millones de dólares,
es decir, incrementarían en 28%.
Debemos tomar en cuenta que el estimado de producción de los lotes a desarrollar
es una aproximación gruesa ya que en la actividad exploratoria siempre existe
riesgo de que estas reservas sean menores o no sean rentables comercialmente.
Asimismo, el alcanzar la producción estimada dependerá de las inversiones en
explotación que se realicen, por lo tanto, la producción irá incrementándose
progresivamente luego del descubrimiento de los yacimientos. Por lo tanto, los
recursos estimados a partir de esta producción son un estimado del potencial que
Elaboración: ACP Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Perupetro, US EIA
estos descubrimientos podrían aportar a las regiones, y no pretenden ser un cálculo
exhaustivo debido a la incertidumbre que caracteriza a este tipo de industria.
4. Propuestas de política pública
4.1 Análisis de la normativa
La Ley N° 27506, Ley de Canon, entre sus disposiciones establece cómo debe
efectuarse la utilización de los recursos provenientes del canon. Sobre los que
disponen los correspondientes a los gobiernos locales y regionales define que serán
utilizados para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras de
infraestructura de impacto regional y local, respectivamente.
Al respecto, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 005-2002-EF, señala
que, para el caso de los gobiernos locales, los recursos serán empleados de manera
exclusiva en gastos de inversión, y para el caso de los gobiernos regionales, para el
financiamiento o cofinanciamiento exclusivo de proyectos u obras de
infraestructura de impacto regional y local.
Asimismo, la Ley N° 28277, que modifica la Ley N° 27763 - Ley Complementaria de
Legislación del Canon y Sobrecanon para Petróleo y Gas en Piura y Tumbes,
establece en su Disposición Final Complementaria Tercera que los fondos
provenientes del canon y sobrecanon se destinan exclusivamente para el
financiamiento o confinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de
impacto regional y local. En el caso de las Universidades e Institutos Tecnológicos,
los fondos se destinan exclusivamente a la inversión en investigación científica y
tecnológica.
En esa misma línea, y aunque en la Ley N° 27763 no se pronuncia de manera
explícita sobre el destino de los recursos, una mirada por el diario de debates de la
aprobación de esta Ley nos permite identificar que la necesidad a ser cubierta con
los recursos obtenidos del canon y sobrecanon petrolero era precisamente el
desarrollo de infraestructura en las regiones del interior del país.
Siendo así, llama la atención que posteriormente, a través del Decreto Supremo Nº
138-2009-EF, que aprueba las normas reglamentarias para la distribución del Canon
y Sobrecanon por la explotación del petróleo y gas en los departamentos de Piura
y Tumbes, se disponga que la utilización de los fondos provenientes del Canon y
Sobrecanon se sujeta a lo dispuesto en la Ley Nº 28277, Ley que modifica artículos
de la Ley Nº 27763 - Ley Complementaria de Legislación del Canon y Sobrecanon
para petróleo y gas en Piura y Tumbes, [a] las disposiciones establecidas en las
normas legales de los Sistemas de Administración Financiera del Sector Público y sus
normas complementarias y conexas.
De esa forma, una norma reglamentaria extendió el alcance del destino de los
fondos provenientes del canon y sobrecanon en Tumbes y Piura, ya que contempla
que estos se disponen no solo de acuerdo a la Ley N° 28277 -únicamente para
implementación de proyectos de infraestructura-, sino que también en función a
leyes de carácter financiero, típicamente leyes de presupuesto estatal, que
podrían definir diversos objetivos para tales recursos.
Ahora, si bien esta modificación podría resultar razonable en la medida en que
flexibiliza la utilización de los recursos en función a necesidades prioritarias
identificadas para estas regiones, lo cierto también es que la norma nació con un
objetivo claro, y esta habilitación es una carta abierta para la disposición de los
recursos que pueden alejarse por mucho de dicho propósito.
Al respecto, de una revisión de las Leyes de Presupuesto de la República de los
últimos 15 años (ver línea de tiempo), podemos ver que esta habilitación o
extensión ha permitido el uso de estos recursos no solamente para el desarrollo de
infraestructura, sino que ha autorizado a los gobiernos Regionales y Locales a
disponerlos, por ejemplo, en el mantenimiento de infraestructura, o incluso, a
imputar recursos al pago de planillas como gasto corriente.
2006
2007
2009
2010
2011
2012
Se autorizó el uso del 20% del
canon para la acreditación de
instituciones universitarias y no
universitarias.
Se autoriza el uso del 20% para
gastos de mantenimiento y
procesos de selección de
proyectos, entre otros gastos
corrientes.
Se establece el uso exclusivo
del 20% para mantenimiento
y se mantiene el 5% para
inversión pública
Se prorrogan las disposiciones
del 2009
Se prorrogan las disposiciones
del 2009.
Se autoriza al gobierno de
Moquegua emplear fondos
del canon para pagar
personal administrativo.
Se mantiene la autorización
del año anterior para el uso del
20% en gasto corriente y
añade el uso del 5% para
perfiles de proyecto de
inversión pública.
Gráfico Nº 14: Línea de Tiempo del contenido de las
disposiciones finales de las leyes de presupuesto público
2006-2018
2013
2014
2015
2016
2018
Se incluyeron en la
autorización para las
actividades de prevención
de desastres a los
beneficiarios de la
reconstrucción.
Se continua con la
autorización del decretada en
el 2012
Debido al terremoto de Arequipa,
se autorizó el alquiler de vehículos
y maquinarias para la atención de
limpieza y remoción de
escombros. 2014
Se autorizó el uso del 40% para
el mantenimiento de
proyectos
Se autorizó el uso de los recursos
para actividades destinadas a
prevención y reparación de
infraestructura por huaicos y
aluviones, excluyéndose a los
beneficiarios de la
reconstrucción.
Elaboración: ACP Fuente: Leyes de Presupuesto Público 2006-2018 – MEF
Sobre este punto, conviene aclarar que la Ley N° 28277 y las leyes de presupuesto
tienen el mismo rango legal, y por ende estas últimas pueden modificar a la
primera. A fin de aclarar y sistematizar la regulación, sería oportuno introducir una
modificación a la Ley N° 28277, que reconozca la habilitación dada por el Decreto
Supremo N° 138-2009-EF, evidenciada en las sucesivas leyes de presupuesto
público.
No obstante, es importante indicar también que, desde nuestra perspectiva, el
destino de los recursos derivados del canon y sobrecanon no debiesen ser
redirigidos a propósitos distintos para los que fueron diseñados, ya que el espíritu y
razón de ser de la norma fue promover el desarrollo de la región a través del
despliegue de infraestructura que cubra las brechas existentes, y al crearse
múltiples excepciones dicho objetivo es desnaturalizado.
Complementariamente, será importante que el Ministerio de Energía y Minas lidere
la organización de la normativa relativa al canon y sobrecanon minero y petrolero,
ya que las normas base de la materia han sufrido múltiples cambios y se han
promovido normas adicionales, haciendo difícil el cumplimiento del marco
normativo por parte de las autoridades, y la fiscalización desde la ciudadanía.
4.2 Competencias de la contraloría
De acuerdo a la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de
la Contraloría General de la República, una serie de entidades, entre las que
figuran los Gobiernos Regionales y Locales, se encuentran sujetas a control por
parte de la Contraloría, con independencia de la fuente de financiamiento bajo la
que operan.
Asimismo, según la Ley N° 28716, Ley de Control Interno de las entidades del Estado,
los órganos de control interno, entre otras funciones, verifican el cumplimiento de
las disposiciones legales aplicables a cada entidad. En ese sentido, la Contraloría
es la entidad llamada a hacer control de los recursos de los que disponen los
gobiernos subnacionales, entre los que se encuentran los provenientes del canon y
sobrecanon.
Al respecto, un Informe realizado por esta entidad sobre la “Distribución y Utilización
de los recursos del Canon, Sobrecanon, Fondo de Desarrollo Socioeconómico del
Proyecto Camisea y Regalía Minera en el Perú” del periodo 2011, arriba a una serie
de conclusiones relevantes y alineadas a lo comentado previamente.
Así, por ejemplo, se indica que se han emitido normas “excepcionales” que
autorizan el uso de los recursos transferidos para finalidades diferentes a las
dispuestas en las normas de cada recurso, generando una normativa dispersa en
la materia. Además, se identificaron bajos niveles de ejecución del presupuesto
asignado a los gobiernos regionales y locales por concepto de canon y
sobrecanon, lo que sería muestra de la falta de capacidad de gasto y gestión, con
especial énfasis en los gobiernos locales.
Sumado a ello, el informe reporta que estas entidades no priorizan
adecuadamente los proyectos a ser ejecutados en función a las necesidades de
la población de su circunscripción, o que incluso habrían gastado estos recursos en
fines no autorizados por ley o en proyectos que no responden al cierre de la brecha
de infraestructura para la prestación de servicios públicos.
Ahora bien, de una revisión de informes de control emitidos por la Contraloría entre
2016 y 2018 sobre la ejecución de los recursos del canon y sobrecanon en Tumbes,
se han identificado algunos hallazgos como que, se dispuso el uso de estos recursos
con fines distintos a los que debían ser utilizados, como en gasto corriente destinado
a la gestión operativa de la entidad (como pagos a personal y adquisición de
bienes), por medio de modificaciones presupuestarias, pese a que debían ser
utilizados exclusivamente en el financiamiento de proyectos de inversión pública
priorizados o contaban con una finalidad específica y aprobada.
Asimismo, se observó que dichos recursos se emplearon para pagar la elaboración
de múltiples expedientes técnicos de los mismos proyectos, en los que no se ha
invertido aún para su ejecución; o se efectuaron gastos para la ejecución de
proyectos que aún mantienen el estado de “viables” y no de “proyecto cerrado”
o “en inversión”. Esto último es riesgoso ya que, al no actualizarse el estado real del
proyecto, pueden disponerse los recursos en gastos de distinta naturaleza.
De la evaluación y hallazgos de la Contraloría, que nos muestran los principales
problemas presentados en la ejecución de los recursos del canon y sobrecanon,
puede concluirse que es de especial importancia capacitar a las autoridades
locales y regionales en esta materia, a fin de que comprendan a cabalidad en qué
deben destinar el dinero proveniente de estas fuentes. Para que ello ocurra, será
conveniente contar con una normativa clara y sistematizada, además de limitarse
las excepciones o habilitaciones para usos distintos de tales recursos.
4.3 Distribución del canon y sobrecanon petrolero
Al analizar la distribución de los recursos en las 4 regiones que tienen canon y
sobrecanon petrolero, durante el periodo 2009-2018, podemos ver en la Tabla N°15
que en Piura, el 72% se distribuye entre los gobiernos locales, 26% para el gobierno
regional, y 3% para las universidades nacionales.
Tabla N° 15: Total de canon y sobrecanon petrolero - por regiones, periodo 2009-2018
(millones de soles)
Tumbes Piura Loreto Ucayali
Nivel de gobierno Monto % Monto % Monto % Monto %
Gobiernos Locales 982 65% 3,183 72% 699 39% 451 41%
Gobierno Regional 447 30% 1,137 26% 909 51% 350 53%
Universidades Nacionales 75 5% 125 3% 162 9% 43 5%
Total 1,504 100% 4,445 100% 1,770 100% 845 100%
Elaboración: ACP
Fuente: Consulta de Transferencias a los Gobiernos Nacional, Locales y Regional (SIAF-MEF)
No obstante, como observamos en la tabla, la distribución del canon de Piura es
distinta a la de las diversas regiones petroleras; mientras que en Piura y Tumbes el
gobierno regional recibe 26% y 30%, respectivamente, en Loreto y Ucayali, por
ejemplo, reciben más del 50%.10
En 2016, el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), publicó una
investigación evaluando el impacto económico y social del canon y sobrecanon
petrolero en la región Piura, para el periodo 1984-2014. Entre los hallazgos del
estudio está que el canon no ha tenido un impacto económico de largo plazo en
la actividad económica de las regiones y localidades.
Entre las causas principales del poco impacto económico del canon, estuvo la
atomización de los proyectos de inversión pública (PIPs) ejecutados por los
gobiernos regionales y locales. Por ello, plantea el estudio, que es necesario
enfocar los esfuerzos en el diseño y ejecución de proyectos de inversión a escala
interdistrital e interprovincial de manera que generen un mayor impacto en la
región.
Nosotros por ello creemos que sería importante revisar de manera técnica la
distribución actual de los recursos entre gobiernos locales y regionales para los
casos de Piura y Tumbes. Aumentar la participación de los gobiernos regionales,
debido a las facultades que poseen, podrían permitir el financiamiento de PIPs de
mayor envergadura e impacto a largo plazo.
Si bien es cierto que, a través de los Planes de Desarrollo Concertado, muchos PIPs
locales pueden alinearse con un mismo objetivo en común, ello en la práctica se
realiza poco y requiere un esfuerzo mayor de articulación. Además, esto permitiría
un mayor control de responsabilidades al concentrar una mayor porción de los
recursos en una sola autoridad responsable de ejecutar los recursos.
10 La distribución es similar entre Piura y Tumbes debido a que comparten la misma legislación. Lo mismo sucede entre las regiones de Loreto y Ucayali.
A pesar que los gobiernos regionales han sido cuestionados en el pasado por su
mala ejecución de PIPs, esto no ha sido muy distinto en el caso de los gobiernos
locales. Por ello creemos que, junto con la revisión de la distribución del canon, el
Ministerio de Economía y Finanzas debería poner esfuerzos en capacitar y brindar
las herramientas necesarias para fortalecer a estos 4 gobiernos regionales
mencionados. Este trabajo focalizado, sería mucho más complicado si lo
aplicáramos las más de 148 localidades, entre distritos y provincias, que hoy son
beneficiarias de este recurso.
4.4 Fondo de ahorro y estabilización
Otra propuesta importante consiste en la creación de un fondo de ahorro y
estabilización, con el objetivo de eliminar los efectos que tienen las fluctuaciones
del precio internacional de petróleo sobre los recursos de canon y sobrecanon
petrolero. Como podemos apreciar en el Gráfico Nª 15, las fluctuaciones de los
recursos dependen directamente del precio internacional del petróleo, por lo que
está sujeto a una importante volatilidad.
Esta volatilidad se traduce en una ejecución procíclica, es decir, dominada por la
disponibilidad inmediata de los recursos, sin tomar en cuenta si se está en un
momento de auge o caída de precios, y por lo tanto sin “ahorrar” los recursos para
fases con precios más bajos. Esto incentiva el cortoplacismo en el diseño de los
proyectos, y dificulta la creación de PIPs con un horizonte de inversión de largo
plazo, debido a la volatilidad presupuestal.
Por ello, sería importante crear un Fondo de Ahorro y Estabilización de los recursos
de canon y sobrecanon petrolero, controlando que, en los momentos de precios
internacionales altos, la ley te impida disponer de la totalidad de los recursos y vaya
una fracción a dicho fondo; y viceversa, en momentos de precios internacionales
bajos, te permita disponer de dicho fondo. Asimismo, mientras no estén disponibles,
el fondo se invierte en activos que generen rentabilidad.
Un mecanismo similar ya existe, es el llamado Fondo de Estabilización Fiscal,
utilizado en el Marco Macroeconómico Multianual para evitar que se dispongan
de excesivos recursos en momentos de auge internacional, de manera que se
controle el déficit fiscal a lo largo del tiempo.
549
664
902
12801341
1496
811
477 505
75962
79
95 94 98
93
49
44 51
65
-
20
40
60
80
100
120
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Gráfico Nº 15: Transferencias por Canon y Sobrecanon Petrolero vs. Precio internacional del petróleo, periodo 2009-2018
(millones de nuevos soles / US$ por barril)
Total Precio del Crudo WTI (US$/barril)Elaboración: ACP Fuente: SIAF-MEF, Trending Economics
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