LEGISLACIN Y NORMAS SOBRE CONTAMINACIN ATMOSFRICA

I.- INTRODUCCIN

El presente artculo describe en trminos generales los elementos fundamentales y el funcionamiento del sistema normativo vigente en el Per la contaminacin del aire en el Per se genera debido al desarrollo de actividades industriales (como la actividad pesquera o minera) y por el deficiente parque automotor. De manera especfica para Lima Metropolitana, el parque automotor y la actividad industrial son las principales causas de contaminacin del aire (ver Mapa # 1), sobre el control de la contaminacin atmosfrica por efecto de las emisiones gaseosas generadas en el desarrollo de las actividades productivas. Especficamente nos concentramos en lo relativo a la contaminacin del aire por gases y material particulado ,con la finalidad de facilitar el conocimiento y el manejo de este sistema normativo por parte de profesionales en reas distintas al Derecho, organizamos la informacin conforme a un marco conceptual sobre la contaminacin del aire que brevemente describimos al inicio del artculo, y de acuerdo al cual sistematizamos la informacin contenida en las disposiciones legales que regulan este aspecto de la problemtica ambiental.

LISTA DE ACRNIMOS CONAM Comisin Nacional del Ambiente DIGESA Direccin General de Salud Ambiental INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica MINSA Ministerio de Salud PISA Plan Integral de Saneamiento Atmosfrico PM10 Partculas en Suspensin menores a 10 micras PM2.5 Partculas en Suspensin menores a 2.5 micras PTS Partculas Totales en Suspensin SENAMHI Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa

II. LA CONTAMINACIN DEL AIRE2.1. Fuentes de contaminacin La atmsfera terrestre puede verse contaminada por humo, gases, polvo, vapor, ruido, olores, etc., provenientes de fuentes naturales o de fuentes antropognicas. Las erupciones volcnicas, los incendios forestales o la descomposicin de materia orgnica, por ejemplo, son fuentes naturales de contaminacin atmosfrica ya que liberan gases, partculas u olores que alteran la calidad del aire. Los contaminantes de fuente antropognica tienen su origen en las actividades humanas, tanto domsticas como industriales, y provienen de fuentes mviles, como autos, aviones o barcos, as como de fuentes fijas, tales como chimeneas, equipos de refrigeracin o incineradores de basura. Cabe sealar adems que las fuentes fijas de contaminantes pueden ser puntuales, lineales, superficiales, fugitivas o fugaces, dependiendo de sus caractersticas particulares. En tanto sistema regulador de la conducta humana, interesa al Derecho el control de la contaminacin ambiental de fuente antropognica mvil o fija en todas sus variantes.

2.2 Clasificacin de los contaminantes atmosfricos Si bien, la atmsfera recibe continuamente la descarga de numerosos contaminantes de origen antropognico, no todos ellos generan problemas ambientales de igual magnitud. Algunos contaminantes se presentan con mayor o menor frecuencia que otros, o se producen slo en ciertas localidades. Por estas razones, es til clasificar los distintos contaminantes atmosfricos en categoras, a efectos de orientar correctamente los esfuerzos normativos, dando prioridad al control de aquellos elementos que producen un mayor impacto ambiental.

Los contaminantes atmosfricos se clasifican en Primarios, Secundarios y de Referencia:- Los contaminantes primarios son aquellos que se emiten directamente a la atmsfera desde una fuente identificable, como los gases producidos por los automviles o los expelidos por las chimeneas de las fbricas1. Entre los ms importantes estn el monxido de carbono (CO), el dixido de azufre (SO2), el dixido de nitrgeno (NO2), los hidrocarburos (HC), las partculas, y los metales.- Los contaminantes secundarios se forman en la atmsfera a partir de reacciones qumicas producidas por los contaminantes primarios2. Algunos de los contaminantes secundarios son el ozono (O3), el cido sulfhdrico (H2S) y los hidrocarburos oxidados.

- La categora de contaminantes de referencia est conformada por el conjunto de contaminantes primarios y secundarios que tpicamente se encuentran presentes en las zonas urbanas. Los contaminantes de referencia son los que concitan la mayor atencin desde el punto de vista normativo, debido a su particular incidencia en las reas ms densamente pobladas. De acuerdo a la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y las regulaciones de los Estados Unidos y la Unin Europea sobre la materia, este conjunto de contaminantes comprende al monxido de carbono (CO), el dixido de azufre (SO2), el dixido de nitrgeno (NO2), el ozono (O3), el material particulado (PM-10) y el plomo (Pb). Las concentraciones de los contaminantes de referencia varan de una localidad a otra, dependiendo del tipo e intensidad de la actividad industrial, del trfico vehicular y del grado de control ambiental existentes en cada una. Cabe sealar que existen cientos de otros contaminantes que se emiten a la atmsfera, pero que no son considerados de referencia. Usualmente, se trata de compuestos propios de un determinado tipo de industria y, por lo general, no es comn encontrarlos en las reas urbanas.

2.3 Emisin e inmisin La regulacin de la contaminacin atmosfrica se organiza sobre la base de dos conceptos fundamentales: la emisin y la inmisin de sustancias contaminantes. La emisin est referida a la liberacin de contaminantes a la atmsfera, provenientes de fuentes mviles o fijas, mientras que la inmisin representa la presencia de contaminantes en la atmsfera en su calidad de cuerpo receptor. En concordancia con estos dos conceptos, las normas jurdicas sobre contaminacin atmosfrica son de dos tipos: normas de inmisin o de calidad del aire y normas de emisin al aire.

III. NORMAS SOBRE CONTAMINACIN DEL AIRE.

3.1. Normas de calidad del aire y normas de emisin al aire Las normas de calidad del aire establecen los lmites tolerables de sustancias contaminantes que pueden estar presentes en el aire sin alterar las caractersticas que lo hacen adecuado para la vida y la salud de las personas, as como para el medio ambiente en general.Las normas de calidad del aire se establecen para distintos niveles de requerimiento ambiental. Como explicaremos ms adelante, las leyes peruanas regulan el nivel normal de calidad del aire y los niveles de alerta (cuidado, peligro y emergencia), los que se declaran en una jurisdiccin determinada segn las circunstancias especficas que prev la ley, en caso de eventos de contaminacin crtica. Las normas de emisin al aire: establecen, ms bien, los lmites mximos de contaminantes en las emisiones provenientes de una fuente mvil o fija. Estas normas definen las condiciones en las cuales se permite que una determinada actividad emita gases, material particulado y otros contaminantes al aire4. En el Per, las normas de emisin se dictan segn el tipo de actividad que corresponda. As, por ejemplo, existen normas para emisiones gaseosas exclusivamente aplicables a la actividad minero-metalrgica, a la industria del papel, a la de generacin elctrica, etc. En otras latitudes, las normas de emisin pueden ser an ms especficas, llegndose a establecer lmites de emisin especficos para cada instalacin individual.

3.1.1 Estndares de calidad ambiental y lmites mximos permisibles En el Per, la calidad del aire se regula mediante los estndares de calidad ambiental (ECA), y las emisiones, mediante los lmites mximos permibles (LMP). La Ley General del Ambiente LGA (Ley N 28611) define los ECA y los LMP en sus artculos 31 y 32 de la siguiente manera:Artculo 31.- Del Estndar de Calidad Ambiental 31.1 El Estndar de Calidad Ambiental - ECA es la medida que establece el nivel de concentracin o del grado de elementos, sustancias o parmetros fsicos, qumicos y biolgicos, presentes en el aire, agua o suelo, en su condicin de cuerpo receptor, que no representa riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente. Segn el parmetro en particular a que se refiera, la concentracin o grado podr ser expresada en mximos, mnimos o rangos. 31.2 El ECA es obligatorio en el diseo de las normas legales y las polticas pblicas. Es un referente obligatorio en el diseo y aplicacin de todos los instrumentos de gestin ambiental. 31.3 No se otorga la certificacin ambiental establecida mediante la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental, cuando el respectivo EIA concluye que la implementacin de la actividad implicara el incumplimiento de algn Estndar de Calidad Ambiental. Los Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental tambin deben considerar los Estndares de Calidad Ambiental al momento de establecer los compromisos respectivos. 31.4 Ninguna autoridad judicial o administrativa podr hacer uso de los Estndares Nacionales de Calidad Ambiental, con el objeto de sancionar bajo forma alguna a personas jurdicas o naturales, a menos que se demuestre que existe causalidad entre su actuacin y la transgresin de dichos estndares. Las sanciones deben basarse en el incumplimiento de obligaciones a cargo de las personas naturales o jurdicas, incluyendo las contenidas en los instrumentos de gestin ambiental.

Artculo 32.- Del Lmite Mximo Permisible 32.1 El Lmite Mximo Permisible - LMP, es la medida de la concentracin o del grado de elementos, sustancias o parmetros fsicos, qumicos y biolgicos, que caracterizan a un efluente o una emisin, que al ser excedida causa o puede causar daos a la salud, al bienestar humano y al ambiente. Su cumplimiento es exigible legalmente por la respectiva autoridad competente. Segn el parmetro en particular a que se refiera, la concentracin o grado podr ser expresada en mximos, mnimos o rangos. 32.2 El LMP guarda coherencia entre el nivel de proteccin ambiental establecido para una fuente determinada y los niveles generales que se establecen en los ECA. La implementacin de estos instrumentos debe asegurar que no se exceda la capacidad de carga de los ecosistemas, de acuerdo con las normas sobre la materia.

3.1.2. ECA de aire y LMP de emisiones 3.1.2.1 Meta e instrumentoLos ECA de aire y los LMP de emisiones se relacionan a travs de una dinmica operativa que los vincula de una manera interdependiente. Entre ambos existe una relacin de meta e instrumento, Los ECA constituyen metas socialmente deseables hacia las cuales se deben dirigir los esfuerzos del Estado y la colectividad. Los LMP, actuando en combinacin con otros instrumentos de gestin ambiental5, sirven para alcanzar los ECA en un plazo determinado. Esta relacin se expresa tambin en el hecho de que los LMP se determinan en funcin de los ECA. Eventualmente, los LMP pueden ser revisados y reajustados si as se requiere para obtener una calidad de aire acorde con los ECA.

3.1.2.2 Naturaleza jurdica y exigibilidad legal La calidad del aire es un producto colectivo. Es el resultado acumulativo de todas las emisiones contaminantes de fuente natural y antropognica que se producen en una determinada localidad, por lo que alcanzar los ECA no constituye una obligacin individualmente exigible. A diferencia de los ECA, los LMP obligan individualmente a cada agente contaminador a controlar sus propias emisiones gaseosas y, en consecuencia, su cumplimiento le es exigible legalmente, tal como establece el primer prrafo del artculo 32 de la LGA. Eventualmente, como prev el artculo 31 de la misma ley, se puede imputar responsabilidad a las personas naturales o jurdicas cuando se demuestre una relacin de causalidad entre su actuacin y la transgresin de los ECA. No obstante, an en este caso, slo procede sancionar al agente contaminador si el efecto negativo sobre la calidad del medio ambiente deriva del incumplimiento de alguna obligacin ambiental concreta a su cargo. Esta circunstancia, sin embargo, no enerva el principio de que los ECA de aire no son individualmente exigibles.

3.1.2.3 Otras caractersticas

1) Medicin Los LMP Estn referidos a las emisiones y, en consecuencia, se miden o se aplican en la propia fuente, generalmente en el punto en el que las emisiones salen de la instalacin, por ejemplo, en la chimenea de una planta industrial. Los ECA, en cambio2) Naturaleza sectorialA diferencia de los ECA, que no estn referidos a ninguna actividad en especial, los LMP se aprueban para cada tipo de actividad (minera, hidrocarburos, industria, etc.).3) Naturaleza tcnica Los ECA y los LMP son valores objetivos, cuantificables y medibles de contaminacin. Se expresan en unidades de medida, como mximos, mnimos o rangos, y son medibles por mtodos cientficos. 4) Temporalidad Los ECA y los LMP tienen una vigencia temporal ya que estn sujetos a variacin. Sus valores son revisados peridicamente y pueden ser modificados por la autoridad competente. 5) En cuanto al riesgo para la salud o el medio ambiente Los ECA son valores tope que no representan riesgo significativo para la salud de las personas ni del ambiente. Los LMP son valores que al ser excedidos causan o pueden causar daos a la salud, bienestar humano y al ambiente.

3.1.3 Los estndares nacionales de calidad ambiental del aire

Mediante el Decreto Supremo N 074-2001-PCM se aprob el Reglamento de Estndares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire, el cual establece los ECA de aire y las disposiciones relativas a su administracin. Conforme seala el indicado Reglamento, los ECA de aire se establecen para proteger la salud6. De igual modo, se indica que las medidas de mejoramiento de la calidad del aire se basan en un anlisis costo beneficio, considerando los aspectos de salud, socioeconmicos y ambientales. El artculo 3 de esta norma define como contaminante del aire a aquella sustancia o elemento que en determinados niveles de concentracin genera riesgos a la salud y bienestar humanos. El mismo artculo define los ECA del aire como aquellos que consideran los niveles de concentracin mxima de contaminantes del aire que en su condicin de cuerpo receptor es recomendable no exceder para evitar riesgo a la salud humana. A estos estndares se les denomina estndares primarios ya que se establecen fundamentalmente para la proteccin de la salud. Los estndares primarios : de calidad del aire consideran los niveles de concentracin mxima de los siguientes contaminantes del aire: dixido de azufre (SO2), material particulado con dimetro menor o igual a 10 micrmetros (PM-10), monxido de carbono (CO), dixido de nitrgeno (NO2), ozono (O3), plomo (Pb) y sulfuro de hidrgeno (H2S). Como se puede observar, los estndares primarios estn referidos al control de los contaminantes referenciales. Como explicamos anteriormente, las normas de calidad del aire se establecen para una situacin ambiental ordinaria y para situaciones extraordinarias. En este sentido, en el Per tenemos ECA de aire de nivel normal y de niveles de alerta.

3.1.3.1 ECA de aire - nivel normalLos ECA primarios de nivel normal estn contenidos en el Reglamento y comprenden valores para siete contaminantes de referencia. De acuerdo al Reglamento, los ECA primarios de aire se deben alcanzar mediante la aplicacin de los instrumentos de gestin ambiental. Para este propsito son especialmente importantes los LMP de emisiones gaseosas y material particulado y los denominados planes de accin de mejoramiento de la calidad del aire que tambin regula el Reglamento.

3.1.3.2 ECA de aire - niveles de alerta El Reglamento introdujo en nuestra legislacin el mecanismo de la declaracin de los estados de alerta ambiental de calidad del aire, que tiene por objeto activar en forma inmediata, en caso de un evento de contaminacin crtica, un conjunto de medidas destinadas a prevenir el riesgo a la salud y evitar la exposicin excesiva de la poblacin a los contaminantes del aire. Los estados de alerta los declara el Ministerio de Salud a travs de la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA) cuando se exceda o se pronostique exceder severamente la concentracin de contaminantes del aire. Producido un estado de alerta ambiental, se hace de conocimiento pblico y se activan las medidas previstas con el propsito de disminuir el riesgo a la salud. Este mecanismo es aplicable dentro del mbito de las zonas de atencin prioritaria (ZAP) que son aquellas que por su concentracin o densidad poblacional o por sus caractersticas particulares, como la concentracin o desarrollo intensivo de actividades socioeconmicas, presentan impactos negativos sobre la calidad del aire. En la actualidad, las siguientes ciudades tienen la categora de ZAP: Arequipa, Chiclayo, Chimbote, Cusco, Huancayo, Ilo, Iquitos, La Oroya, Lima-Callao, Pisco, Piura, Trujillo, y Cerro de Pasco. En cada ZAP se establece un grupo de estudio tcnico ambiental (GESTA) encargado de la elaboracin del plan de accin de la localidad, el cual contiene las medidas a aplicar en los estados de alerta, considerando los lineamientos establecidos por el CONAM. El CONAM aprueba los planes de accin y las medidas de alerta a travs de las Comisiones Ambientales Regionales. El Decreto Supremo N 009-2003-SA aprob el Reglamento de los Niveles de Estados de Alerta Nacionales para Contaminacin del Aire. De acuerdo a esta norma, los estados de alerta se establecen a efectos de activar, en forma inmediata, un conjunto de medidas predeterminadas y de corta duracin destinadas a prevenir el riesgo a la salud y evitar la exposicin excesiva de la poblacin a los contaminantes del aire durante episodios de contaminacin aguda. El sistema de alertas tiene por objetivo reducir al mnimo posible y al menor costo econmico-social la exposicin de la poblacin a eventos crticos de contaminacin.

El Artculo 2 de la norma en mencin establece tres estados de alerta distintos segn su gravedad, correspondiendo en cada uno de ellos la aplicacin de medidas de control distintas:

1) Estado de cuidado Esta es la situacin en la cual el nivel de concentracin del contaminante puede comenzar a causar efectos en la salud de cualquier persona y efectos serios en miembros de grupos sensibles, tales como nios, ancianos, madres gestantes, personas con enfermedades respiratorias obstructivas crnicas (asma, bronquitis crnica, enfisema, entre otras) y enfermedades cardiovasculares.

2) Estado de peligro Corresponde a aquella situacin en que el nivel de concentracin del contaminante genera riesgo de causar efectos serios en la salud de cualquier persona.

3) Estado de emergencia Esta es la situacin en la que el nivel de concentracin del contaminante genera un alto riesgo de afectar seriamente la salud de toda la poblacin. La determinacin de los estados de alerta se basa en los niveles existentes en el aire de los denominados contaminantes crticos. Se consideran contaminantes crticos, el material particulado (PM-10), el dixido de azufre (SO2), el monxido de carbono (CO) y el sulfuro de hidrgeno (H2S). El tipo de alerta ambiental (cuidado, peligro o emergencia) se determina en funcin a la concentracin que en un determinado momento alcanzan los contaminantes crticos, conforme al siguiente cuadro:

El estado de alerta se suspende cuando las concentraciones registradas o esperadas sean menores a los niveles establecidos en el cuadro anterior. La DIGESA informa a la comunidad de la declaratoria de estados de alerta, as como de su suspensin, a travs de los medios de comunicacin ms rpidos y adecuados para cada caso. El CONAM puede declarar nuevos contaminantes crticos. Para dicho efecto, se considera como crtico a aquel parmetro que excede persistentemente el ECA de aire o alcanza al menos una vez los niveles de alerta establecidos en el cuadro.Cada GESTA elaborara un plan de contingencia para la ZAP correspondiente, el que contiene las medidas inmediatas que debern ejecutarse para cada uno de los niveles de alerta. Dichas medidas pueden ser las que figuran en el siguiente cuadro.

3.1.3.3 Macro emisores de contaminantes El Decreto Supremo N 009-2003-SA introduce el concepto de "macro emisores de contaminantes provenientes de fuentes fijas" en su artculo 8. Conforme a dicha disposicin, se considera macro emisores: A los titulares de actividades de una fuente fija que sean responsables de ms del 25% de las emisiones de un contaminante crtico dentro de la jurisdiccin de una ZAP. Al conjunto de titulares de dos o ms fuentes fijas del mismo ramo productivo que generen emisiones superiores al 50% de un contaminante crtico de una ZAP. Las compaas que califiquen como macro emisores estn sujetas a una serie de obligaciones especiales de monitoreo, reporte y auditora ante DIGESA. 3.1.4 LMP de emisiones gaseosas

3.1.4.1 LMP vigentes Como mencionamos anteriormente, los LMP se establecen por tipo de actividad (por ejemplo, produccin de cemento, minera, hidrocarburos) y para fuentes fijas y fuentes mviles. En materia de LMP para emisiones gaseosas y material particulado, se han aprobado hasta la fecha las normas que se comentan a continuacin.

1. La Resolucin Ministerial N 315-96Esta Resolucin establece los niveles mximos permisibles (NMP) para emisiones de las actividades minero-metalrgicas y es anterior a la introduccin de la nocin de LMP en nuestra legislacin. Sin embargo, los NMP tienen la misma naturaleza que los LMP ya que estn referidos a las descargas de emisiones gaseosas y material particulado producidas por una fuente determinada, y su cumplimiento es legalmente exigible al titular de la actividad que los genera. En realidad, se puede decir que sta es una norma precursora de las aprobadas aos ms tarde en otros sectores econmicos. La Resolucin Ministerial N 315-96-EM-VMM establece NMP para anhdrido sulfuroso (SO2), partculas (PM), plomo (Pb) y arsnico (As) presentes en las emisiones gaseosas provenientes de operaciones mineras, refineras y fundiciones.2. El Decreto Supremo N 003-2002-PRODUCE Esta disposicin establece los LMP para efluentes y emisiones de las actividades industriales manufactureras de cemento, cerveza, curtiembre y papel. En materia de emisiones, la norma establece los LMP para material particulado proveniente de los hornos de la industria cementera.3. El Decreto Supremo 015-2006-EM El Decreto Supremo 015-2006-EM, Reglamento para la Proteccin Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, establece en su Anexo N 4 los LMP provisionales aplicables a las emisiones atmosfricas provenientes de tales actividades. Estos LMP corresponden a los lmites recomendados en la publicacin del Banco Mundial Pollution Prevention and Abatement Handbook (Julio, 1998) y se aplican a las actividades de explotacin en tierra y de refinacin, en tanto se aprueben los LMP definitivos. Los contaminantes comprendidos en los LMP provisionales son: material particulado (PM), compuestos orgnicos voltiles (incluyendo benceno), sulfuro de hidrgeno (H2S), xidos de azufre (SOX), xidos de nitrgeno (NOX), nquel (Ni), vanadio (V), y olores.

4. El Decreto Supremo N 047-2001-MTC Esta norma establece los LMP de emisiones contaminantes para vehculos automotores referidos a hidrocarburos (HC), monxido de carbono (CO), dixido de carbono (CO2), hidrocarburos totales (THC), hidrocarburos no-metnicos (NMHC), xidos nitrosos (NOX), material particulado (PM) y humo. Debemos advertir que algunos gobiernos locales han emitido normas sobre emisiones gaseosas en materia de transporte vehicular, las cuales no estn comprendidas en este artculo debido a lo disperso de esa normatividad y lo restringido de su mbito geogrfico de aplicacin.

3.1.4.2 LMP en proceso de aprobacin Existe un conjunto importante de LMP de emisiones gaseosas en proceso de aprobacin. La relacin de proyectos en trmite es la siguiente:

- LMP de emisiones gaseosas y partculas para el Sub-sector Hidrocarburos. - LMP de emisiones gaseosas y partculas del Sub-sector Electricidad. - LMP para emisiones atmosfricas de fuente puntual de las actividades minero-metalrgicas. - LMP de emisiones para las actividades industriales de papel y cemento, y para calderas de vapor de uso industrial.- Modificacin y actualizacin de LMP de emisiones contaminantes para vehculos automotores que circulen en la red vial.

CONCLUSIONES

La contaminacin ambiental es un problema sustantivo y es poco lo que se ha hecho para reducirla a niveles aceptables o permitidos. Hay diversas normas legales que regulan los niveles de contaminacin, sin embargo, no han logrado reducir efectivamente la contaminacin. En el Per, la contaminacin del aire en el Per se genera principalmente debido al desarrollo de actividades industriales y por el deficiente parque automotor.