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CONTABILIDAD Y GESTIÓN PÚBLICA
MARÍA DEL ROSARIO GORRÓN SAAVEDRA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - ESAP FACULTAD DE ESTUDIOS AVANZADOS
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA BOGOTÁ D.C. 2002
CONTABILIDAD Y GESTIÓN PÚBLICA
MARÍA DEL ROSARIO GORRÓN SAAVEDRA
Ensayo para optar el
Título de Especialista en Gestión Pública
Director
EDGAR RODRIGUEZ DIAZ Administrador Público
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - ESAP FACULTAD DE ESTUDIOS AVANZADOS
ESPECIALIZACION EN GESTION PÚBLICA BOGOTA D.C. 2002
AGRADECIMIENTOS
• Agradezco de manera especial a mis superiores y compañeros de
trabajo de la Contaduría General de la Nación, quienes con su
motivación por mi desempeño, sembraron en mi la inquietud por
continuar en la búsqueda del conocimiento en lo que compete a la
Gestión Pública en el Estado Colombiano como un elemento
complementario en el desarrollo de mis funciones, especialmente a la
Doctora María Elena Chaparro de Lizarazo, mi superior inmediato.
• A mi hermana Elizabeth, que con sus atenciones me permitió disponer
de más tiempo para atender mis actividades universitarias.
• A mi compañera de trabajo Rosalbina Robles, quien me colaboró en la
revisión y aplicación de las normas de Icontec en el trabajo.
• A todos los profesores, quienes me transmitieron sus conocimientos y
contribuyeron a que colmara las expectativas que tenía respecto a la
especialización.
• A mi amigo Oscar Mejía, quien tuvo la gentileza de facilitarme su equipo
de cómputo para la elaboración de este documento.
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................. 5
1. ASPECTO LEGAL DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA............................................................. 8
GENERALIDADES ............…………………………………………………………………………. 8
1.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA ................................... 13 1.2 LEY 298 DE 23 DE JULIO DE 1996. .................................................................................. 14 1.3 EL PLAN GENERAL DE CONTADURÍA PÚBLICA - PGCP – ........................................ 15 1.4 RESOLUCIÓN 4444 DE 21 DE NOVIEMBRE DE 1995 .................................................... 17 1.5 RESOLUCIÓN 373 DE DICIEMBRE 20 DE 1999.............................................................. 17
2. PRESENTACIÓN DE CIRCULARES EXTERNAS EXPEDIDAS .......................................... 19
POR LA CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN................................................................... 19
2.1 CIRCULAR EXTERNA 011 DEL 15 DE NOVIEMBRE DE 1996 ....................................... 19 2.2 CIRCULAR EXTERNA 012 DEL 2 DE DICIEMBRE DE 1996........................................... 20 2.3 CIRCULAR EXTERNA 013 DEL 2 DE DICIEMBRE DE 1996........................................... 20 2.4 CIRCULAR EXTERNA 014 DEL 17 DE DICIEMBRE DE 1996......................................... 21
3. ALGUNAS GLOSAS EFECTUADAS AL BALANCE GENERAL DE LA NACIÓN.................. 22
3.1 GLOSAS AL BALANCE DE 1997 ....................................................................................... 22 3.2 GLOSAS AL BALANCE DE 1998 ....................................................................................... 25 3.4 GLOSAS AL BALANCE DE 2000 ....................................................................................... 36
4. PROBLEMAS GENERADOS COMO CONSECUENCIA DE LAS GLOSAS.......................... 42
4.1. Generales ......................................................................................................................... 42 4.2 Particulares ....................................................................................................................... 42
5. RECOMENDACIONES........................................................................................................... 46
6. CONCLUSIONES ................................................................................................................... 48
BIBLIOGRAFIA.............................................................................................................................. 49
5
INTRODUCCIÓN
Dando cumplimiento a las normas de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- en
el sentido de requerir a quienes hemos culminado satisfactoriamente una de las
especializaciones que dicha institución ofrece a los profesionales que nos desempeñamos en
el sector público para optar el título de especialista en el área escogida, he desarrollado este
ensayo, titulado “CONTABILIDAD Y GESTIÓN PÚBLICA”, en el cual se observa cómo la
respuesta por parte de las entidades del sector público del orden nacional y territorial a las
obligaciones establecidas en el artículo 5º de la Ley 298 de 1996, culmina con un hecho que
finalmente afecta inicialmente a la CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, entidad
encargada por Constitución de consolidar la contabilidad la contabilidad de la nación.
Para el desarrollo del trabajo, se tomaron como base los Proyectos de Resolución de la
Comisión Legal de Cuentas, en las cuales propone a la Honorable Cámara de Representantes,
fenecer o no fenecer el Balance General Consolidado, correspondiente a las vigencias fiscales
de 1997, 1998, 1999 y 2000. No se tuvo en cuenta la vigencia fiscal de 1996 por las
dificultades de archivo. A pesar de ello, considero que el material tenido en cuenta fue
suficiente para el logro de mi objetivo.
6
El ensayo se desarrolló en seis capítulos, iniciando con el que corresponde al aspecto legal de
la contabilidad pública en Colombia. Esto con el fin de ilustrar al lector sobre los compromisos
que por Ley, tienen tanto las entidades públicas del nivel nacional y territorial, orden central y
descentralizado, como la Contaduría General de la Nación.
En el segundo capítulo, se presentan las principales Normas expedidas por la Contaduría
General de la Nación en desarrollo de sus funciones, en las cuales se reglamentan las
obligaciones de las entidades públicas con ella para el logro de la principal función asignada a
la misma, mediante la Constitución de 1991.
El tercer capítulo, incluye los apartes de las glosas efectuadas por la Comisión Legal de
Cuentas como consecuencia de la Auditoria realizada cada año al Balance General de la
Nación por la Contraloría General de la República y las propuestas presentadas a la Honorable
Cámara de Representantes.
En el cuarto capítulo se presentan los principales problemas que se generan tanto al interior de
las entidades públicas como de la Contaduría General de la Nación por la no refrendación del
Balance General de la Nación.
En el quinto capítulo se presentan las recomendaciones con las cuales considero se puede
contribuir a la solución de los problemas encontrados. Finalmente, las conclusiones del ensayo.
7
En el desarrollo del trabajo se presentaron inconvenientes de tiempo por compromisos laborales
y de consecución de archivos documentales, por lo cual no fue posible analizar el resultado de
los Balances correspondientes a las vigencias de 1995 y 1996.
Finalmente, es posible que este ensayo no sea la solución a los problemas de gestión que en
todos estos años han dado como resultado la reprobación del Balance General Consolidado en
los años en que la Contaduría General de la Nación, ha venido elaborando los estados
financieros de la nación pero fue una experiencia que puso a prueba mis conocimientos
adquiridos en el transcurso de la especialización de Gestión Pública.
8
1. ASPECTO LEGAL DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA
GENERALIDADES
La introducción del PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA - PGCP -, carta de
navegación de la contabilidad en el sector público, contiene algunos temas de vital importancia
para lograr compenetrarse con el objetivo del ensayo; por tanto, a continuación se presenta la
parte más importante de ellos:
“1. La contabilidad pública antes de la Constitución de 1991
La historia de la contabilidad pública en Colombia señala la era republicana como punto de
partida; en 1819 se crea la oficina del Tribunal Superior de Cuentas con la misión de examinar
la cuenta de los funcionarios encargados del manejo de los fondos y bienes públicos. Oficina
sustituida por la de Contaduría de Hacienda, y ésta a su vez reemplazada por la Dirección
General de Hacienda, la cual tenía en cada departamento, Contadurías Seccionales de
Hacienda, investidas con facultades de jurisdicción coactiva.
En 1832 se estableció la rendición de cuentas anuales sobre las operaciones realizadas por los
entes públicos a la oficina de Contaduría General de Hacienda. En 1843 se reglamentó el
sistema, y se dispuso para las oficinas subalternas la rendición de cuentas de manejo a la
9
principal, que debía consolidar el movimiento y presentar la cuenta global; posteriormente, se
definieron funciones de control fiscal.
El primer Código Fiscal, expedido en 1873, dispuso la rendición anual del presupuesto y del
tesoro por el Ministerio de Tesoro, con destino a las Cámaras Legislativas para su respectivo
estudio y aprobación, tiempo en el cual aparece el concepto de “contabilidad presupuestal”.
Desde 1873, se advierte la asociación conceptual entre la obligatoriedad constitucional de
rendición de cuentas por parte del Ejecutivo al pueblo representado en el Congreso y el llamado
régimen presupuestal.
Con la Ley 42 de 1923, se crea el Departamento de Contraloría, para ejercer las funciones de
control fiscal, y con ello se estableció la sección del Contador en Jefe,(sic) para llevar las
cuentas generales de la Nación y prescribir los métodos de contabilidad oficial, hecho que
originó problemas de índole política y administrativa derivado de la coexistencia, en un mismo
ente, de las funciones de registro y control de las operaciones financieras del Estado.
Sólo en 1968, el presidente Lleras Restrepo propone al Constituyente de la época, una reforma
con el propósito de eliminar de las funciones del entonces Contralor General de la República, la
de llevar las cuentas generales de la Nación, limitándolo a prescribir los métodos de
contabilidad de la administración nacional y sus entidades descentralizadas.
La función de llevar las cuentas generales se asignó temporal y provisionalmente a la misma
Contraloría, mientras el legislador decidía la entidad encargada de llevarlas en forma definitiva,
proceso que no se cristalizó hasta la Reforma Constitucional de 1991.
10
Hasta entrado el año 1995, los procesos de obtención, registro y control de la información
financiera generada por los entes públicos, se han venido desarrollando, conceptual y
normativamente, con fundamento en el proceso presupuestal y en concordancia con la
propuesta constitucional de gestionar el Estado, en un contexto de descentralización política y
administrativa con autonomía en la ejecución.
El enfoque legalista de registro y control de los actos administrativos en el sector público se
orienta entonces, a verificar la aplicación de las normas vigentes en materia del proceso
operativo de los presupuestos públicos, así como también a determinar las responsabilidades
de los diferentes agentes administradores en procura de alcanzar la mayor eficiencia, eficacia y
transparencia de su gestión.
En consecuencia, durante este prolongado período de la administración pública, motivada por
cumplir con la rendición de cuentas y justificar sus gastos conforme a la normativa existente,
adopta el registro presupuestal o sistema de caja, para determinar su estado de tesorería. Sin
embargo, no le permitió establecer sistemas de información confiables a la hora de tomar
decisiones, o para apreciar objetivamente la gestión financiera, ni el control de los recursos
monetarios por autoridades fiscales.
En adición no debe obviarse lo limitado que resulta operativamente el registro presupuestal
implementado anteriormente, aspectos como la insuficiente técnica contable empleada y la
precaria infraestructura disponible para obtener y registrar la información, requieren atención
prioritaria y desarrollo de dispositivos tecnológicos adecuados.
11
2. La creación de la Contaduría General de la Nación y el avance de la contabilidad
pública.
La Constitución de 1991 señala como funciones para el Contador General de la Nación las de
uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y
determinar las normas contables que deben regir en el país.
Estas funciones referidas a la preparación y presentación de un balance, pretenden además de
generar la información básica para la gestión de los entes públicos, asegurar la coordinación de
la política macroeconómica en un contexto administrativo, definido por la coexistencia de un
plan nacional de desarrollo plurianual, con una ejecución presupuestal anual, descentralizada y
autónoma; con ello, constituyen un reto que proyecta la profesión contable en un contexto de
responsabilidad social.
En desarrollo del artículo 354 de la Constitución Política, el 23 de julio de 1996 se expide la Ley
298, que crea la Contaduría General de la Nación como Unidad Administrativa Especial adscrita
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía presupuestal,
técnica, administrativa y regímenes especiales en materia de administración de personal,
nomenclatura, clasificación, salarios y prestaciones.
Dicha ley fija los requisitos y funciones del Contador General de la Nación, las funciones de la
Contaduría General de la Nación -CGN-, estructura orgánica, la obligación de las entidades
públicas de reestructurar las áreas financieras y contables, se definen conceptos espec iales, y
se dictan disposiciones en materia presupuestal y organización interna.
12
3. El sendero de la planificación contable en el sector público.
El sector público como responsable frente a la colectividad por el manejo y control de ciertos
recursos, debe asumir retos y renovar sus estructuras comunicativas con el fin de informar a la
sociedad sobre el cumplimiento de sus funciones. Los Planes de Generales de Contabilidad
Pública - PGCP – son una respuesta a estos retos, y para abordarlos, se debe tener en cuenta
que su presencia no es ajena a un proceso de normalización contable, que se manifiesta de
diferentes formas dependiendo del país en el cual se desarrolla.
Los procesos de normalización tienen como objetivo elaborar y emitir normas destinadas a
homogeneizar la contabilidad de los entes, lo cual no es ajeno al sector público; por tal razón,
es necesario hacer referencia a dichos proceso antes de entrar a reseñar su devenir en los
entes públicos colombianos.
La normalización contable tiene tres fases identificables: Regulación, Planificación y
Armonización. Mientras que la primera hace referencia a la emisión de normas…, la segunda
tiene que ver con la elaboración de catálogos de cuentas, y la tercera con procesos de
armonización u homologación de criterios, conceptos y normas que pueden darse en el ámbito
nacional, regional y mundial.
Teniendo como referente el contexto anteriormente señalado, hay que afirmar en primera
instancia, que el Plan General de Contabilidad Pública –PGCP- para Colombia se inserta
dentro de un proceso de normalización contable abordado por diversos países; y en segundo
lugar, constituye el documento a través del cual se señala la estrategia teórica, metodológica y
procedimental del sistema de información denominado contabilidad pública; …
13
El proceso de normalización contable para el sector público en Colombia, se inicia con la
expedición de la Resolución 4444 del 21 de noviembre de 1995, que estableció el PGCP, …Y
con esto se puede afirmar que el sector avanzó adecuadamente durante cinco años.
Pero como en cualquier otra disciplina científica, la contabilidad y, en este caso, la contabilidad
pública, no es conocimiento absoluto y acabado, fue necesario mejorar los procesos de
elaboración y comunicación de la información, atendiendo los cambios y sinergias suscitadas en
las entidades y sus aportes al funcionamiento del modelo inicial.
Producto de lo anterior, la CGN ha realizado además de los ajustes normales dos grandes
actualizaciones a dicho plan durante sus cinco años de vigencia.
En 1997 con la Resolución 274 del 25 de septiembre, se incorporaron instrucciones acerca de
reconocimiento y valuación de activos, depreciación, amortización y agotamiento…El trabajo de
la CGN durante los dos años subsiguientes se consolidó con la Resolución 040 de marzo de
1999, por medio de la cual se incorporaron nuevas adiciones, modificaciones al marco
conceptual y al modelo instrumental…”1
1.1 Constitución Política de la República de Colombia
Es la Constitución Política de la República de Colombia, en su Título XII “Del Régimen
Económico y de la Hacienda Pública”, artículo 354, que señala las disposiciones de carácter
contable, así:
“ Habrá un Contador General, funcionario de la rama ejecutiva quien llevará la contabilidad
general de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas
1 CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Plan General de Contabilidad Pública, , Legis Editores S.A. y Contaduría General de la Nación, Primera Edición año 2001, Bogotá, D,C. Pags. 13 a 18.
14
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la
referente a la ejecución del Presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría.
Corresponde al Contador General las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la
contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben
regir en el país, conforme a la ley.
Parágrafo. Seis meses después de concluido el año fiscal, el Gobierno Nacional enviará al
Congreso el balance de la Hacienda, auditado por la Contraloría General de la República, para
su conocimiento y análisis”.2
1.2 Ley 298 de 23 de julio de 1996.
Como se anotaba en las generalidades, mediante la Ley 298 de 1996, en desarrollo del artículo
354 de la Constitución Política de la República de Colombia, se crea la Contaduría General de
la Nación como Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, se fijan los requisitos y funciones del Contador General de la Nación, las funciones de
la Contaduría General de la Nación, su estructura orgánica, la obligación de las entidades
públicas de reestructurar las áreas financieras y contables, define conceptos especiales, y se
dictan disposiciones en materia presupuestal y organización interna.
Es de anotar la importancia de la gestión financiera y contable, reconocida, garantizada,
precisada y requerida en el artículo 5º en el cual se establece:
“ Para garantizar el adecuado registro contable de todas las operaciones del sector público,
dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, las autoridades
2 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, 1991, Imprenta Nacional.
15
competentes reestructurarán las áreas financieras y contables actualmente existentes con el
objeto de que asuman la función de contaduría en cada una de las entidades u organismos que
integran la administración pública”. 3
Por la implicación que representa este artículo dentro de la Gestión Pública, se convierte en la
esencia de este ensayo, teniendo en cuenta que la gran mayoría de los entes públicos
continúan ignorando la importancia de la contabilidad, al no dar cumplimiento al mandato de
reestructurar sus áreas financieras y contables, pues asumen el manejo de la información de
base contable como algo impositivo, adoptando posiciones que dejan en entredicho el
desempeño contable de una administración transparente que propende por la erradicación de
la corrupción, además de la integridad profesional de los contadores quienes faltando a su ética
celebran contratos con las entidades en condiciones de ejecución que distan mucho del
cumplimiento de lo requerido.
1.3 EL PLAN GENERAL DE CONTADURÍA PÚBLICA - PGCP –
El Plan General de Contabilidad Pública es la respuesta mas completa al proceso de
normalización del modelo contable público, consecuente con el entorno del cual emerge y la
metodización, se ha venido reacondicionando paralelamente a la evolución de las entidades y el
cambio que surge en el tiempo de sus necesidades de información.
El primer Plan General de Contabilidad Pública, fue adoptado mediante la Resolución 4444 de
1995; en 1997 con la Resolución 274 del 25 de septiembre, se incorporaron instrucciones sobre
el reconocimiento y valuación de activos, depreciación, amortización y agotamiento; proceso de
3 REPÚBLICA DE COLOMBIA,, Ley 298 de 1996
16
causación, recaudo y consignación de los ingresos de la Nación y conciliación de las
operaciones recíprocas; reconocimiento, valuación y revelación de operaciones financieras,
económicas y sociales; notas a los estados contables; cuentas clase cero y creación de las
cuentas de ingresos extrapresupuestarios y disponibilidad inicial, dentro de la cuenta
Presupuesto de Ingresos y aplicación de ajustes por inflación.
Luego la Contaduría General de la Nación durante los dos años subsiguientes se consolidó con
la Resolución 040 de marzo de 1999, por medio de la cual se incorporaron nuevas adiciones y
modificaciones al marco conceptual y al modelo instrumental, constituyendo el segundo hito
normalizador de carácter contable ocurrido en el sector público colombiano.
En este orden de ideas, se hizo imperioso adecuar el modelo del PGCP a las exigencias
institucionales de gestión, control, toma de decisiones y rendición de cuentas, para lo cual fue
preciso contar con la participación de toda la sociedad.
En consecuencia el PGCP del año 2001, significó un esfuerzo humano y técnico, con el objeto
de suplir todo un conjunto de necesidades y así mismo, abrió la posibilidad a la elevación del
pensamiento contable a través del desarrollo permanente de nuevas ideas, fórmulas y aportes.
Con esta actualización la Contaduría General de la Nación, evaluó la estructura teórica vigente,
determinando la congruencia interna entre Postulados – Principios – Normas, para determinar la
incidencia de los cambios efectuados en el modelo instrumental y en los procedimientos de
contabilidad.
17
1.4 RESOLUCIÓN 4444 DE 21 DE NOVIEMBRE DE 1995
Por medio de esta Resolución, la Contaduría General de la Nación adoptó el primer Plan
General de Contabilidad Pública y estableció que el mismo debe ser aplicado por todos los
entes públicos.
1.5 RESOLUCIÓN 373 DE DICIEMBRE 20 DE 1999
Por medio de la cual se fijan los plazos para la presentación de la información Financiera,
Económica y Social a la Contaduría General de la Nación y otras obligaciones de información
para los entes públicos de los niveles Nacional y Territorial. Determina quiénes son los
funcionarios responsables ante la Contaduría General de la Nación, por el cumplimiento de las
normas, procedimientos y obligaciones de información, en los niveles nacional y territorial y
prescribe el carácter indelegable de estas obligaciones.
La norma también establece las fechas y los requisitos para la presentación de la información
Financiera, Económica y Social de períodos intermedios y de fin del período contable. Así
mismo, determina la estructura del informe ejecutivo anual de evaluación sobre el sistema de
control interno contable en cada entidad.
Por último, dispone que los entes públicos del nivel nacional y territorial en sus sectores central
y descentralizado, deben enviar la información financiera, económica y social a la Contraloría
General de la República o las contralorías departamentales, municipales y distritales
correspondientes, en la misma fecha de entrega oficial a la Contaduría General de la Nación,
18
para efectos del control fiscal que por Constitución y por ley corresponde a estos órganos de
control.4 Posteriormente, ésta es reemplazada por la Resolución 395 de 2001.
4 CULTURA CONTABLE PÚBLICA: EL CIUDADANO ACCIONISTA DEL ESTADO, Contaduría General de la Nación, Nieto Sánchez Edgar Fernando, Contador General de la Nación, Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, D.C. 2000
19
2. PRESENTACIÓN DE CIRCULARES EXTERNAS EXPEDIDAS
POR LA CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Las Circulares Externas emitidas por la Contaduría General de la Nación hacen parte del
proceso de normalización y tienen como objetivo comunicar las normas destinadas a
homogeneizar la contabilidad de los entes.
2.1 CIRCULAR EXTERNA 011 DEL 15 DE NOVIEMBRE DE 1996
Reconocimiento y valuación de los activos, correspondientes a los conceptos de Depreciación,
Agotamiento, Amortización y Provisión: Entre los propósitos de esta norma se cuentan
determinar y conocer el costo o gasto por estos conceptos, a cargo de los entes públicos,
reconocer la contribución de los activos a la generación de los ingresos y el desgaste en la
prestación de servicios, distribuir el costo ajustado por inflación, cada uno de los bienes que
causan algún costo o gasto por depreciación, agotamiento, amortización o amortización, en los
resultados de las actividades de los entes públicos, durante el tiempo que corresponde a su
vida útil y definir las normas que permitan el registro contable de la depreciación, agotamiento,
amortización y provisión en los organismos públicos, en forma sistemática, uniforme y en
concordancia con las normas técnicas de general aceptación sobre el particular.
20
2.2 CIRCULAR EXTERNA 012 DEL 2 DE DICIEMBRE DE 1996
Hace referencia a las instrucciones para el registro contable del proceso de causación, recaudo
y consignación de los ingresos de la Nación y conciliación de saldos de operaciones recíprocas
relacionadas: Con la expedición de esta norma se crearon, dentro de los grupos de
“operaciones interinstitucionales” de los Ingresos y Egresos, las cuentas denominadas
“operaciones de enlace”, “operaciones de traspaso de bienes” e “ingresos por fondos
especiales”.
2.3 CIRCULAR EXTERNA 013 DEL 2 DE DICIEMBRE DE 1996
Contiene las instrucciones para el debido reconocimiento, valuación y revelación de las
operaciones financieras, económicas y sociales: Se prescribe en esta disposición que la
totalidad de las operaciones realizadas por el ente público mediante las cuales se adquieren
derechos, bienes y obligaciones, que representan los activos, pasivos y el patrimonio de la
Nación, así como los ingresos, costos y gastos ordinarios y extraordinarios, presupuestados
o no, deben identificarse, registrarse, valuarse y revelarse en la información contable; así
mismo, las operaciones que representan compromisos y derechos contingentes, en las
respectivas cuentas de orden y control, independientemente de su origen y de su relación con el
proceso presupuestal.
Adicionalmente, las operaciones de ingresos y gastos presupuestados y ejecutados, deben
registrarse en las cuentas de planeación y presupuesto o cuentas “Cero”, en concordancia con
las normas respectivas y las dinámicas establecidas en el Catálogo General de Cuentas del
PGCP.
21
2.4 CIRCULAR EXTERNA 014 DEL 17 DE DICIEMBRE DE 1996
Esta circular hace referencia a las NOTAS A LOS ESTADOS CONTABLES: Las notas a la
información contable tienen por objeto revelar las actividades o hechos financieros, económicos
y sociales relevantes, así como los aspectos de difícil representación o medición cuantitativa,
que han afectado o puedan afectar la situación del ente público. Son explicaciones que
complementan la información contable del modelo CGN-96-001, y forman parte integral de ésta.
22
3. ALGUNAS GLOSAS EFECTUADAS
AL BALANCE GENERAL DE LA NACIÓN
En este capítulo del ensayo se presentan los apartes de algunas glosas propuestas por la
Comisión Legal de Cuentas, mediante los respectivos Proyectos de Resolución, con base en los
informes presentados por el señor Contralor General de la República en cumplimiento del
artículo 268 de la Constitución Política y del Artículo 38 de la Ley 42 de 1993.
3.1 GLOSAS AL BALANCE DE 1997
En el Proyecto de Resolución No 001 de 1998, la Comisión Legal de Cuentas, en su
considerando 5º anota:
“Que la Ley 298 del 23 de julio de 1996 desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política de
Colombia, se crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa
Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones.
Artículo 5º. Oficinas contables. Para garantizar el adecuado registro contable de todas las
operaciones del Sector Público, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la
presente Ley, las autoridades competentes reestructurarán las áreas financieras y contables
actualmente existentes con el objeto de que asuman la función de contaduría en cada una de
23
las entidades u organismos que integran la Administración Pública, disposición que comenzó a
regir el 25 de febrero de 1997 (sic)…
…
11.Que la Comisión Legal de Cuentas de la Honorable Cámara de Representantes, solicitó y
recibió la información financiera, de gestión y de control interno de 167 entidades por el período
fiscal cortado a 31-12-97;
12. Que una vez analizada la citada información se encontraron las siguientes deficiencias de
tipo administrativo y contable en el manejo de las finanzas del Estado:
a) Entidades que no tienen o que el funcionamiento de las oficinas contables y de control
Interno es deficiente;
…
f) Entidades que no acatan las normas establecidas por la Contaduría
General de la Nación;
g) Entidades que llevan su contabilidad en forma manual y en donde no existe integración
entre el área contable, financiera, almacén y pagaduría; (sic).”5
Así mismo, la Comisión Legal de Cuentas, una vez analizada la información recibida de las
diferentes entidades del Estado y los informes presentados tanto por el Contador General de la
Nación como el Contralor General de la República, concluye entre otras:
…
“2. Los responsables del manejo de las finanzas de los diferentes organismos se han limitado a
cumplir con la obligación de reportar los informes financieros y presupuestales dentro de las
fechas establecidas, sin importarles la forma como lo hacen. Cumplen con la obligación de
presentar informes, pero los presentan mal, con errores, inconsistencias e incompletos.
5 REPÚBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, AÑO VII . No 302, Santafé de Bogotá, D.C., IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA, viernes 27 de noviembre de 1998
24
3.Los administradores de las entidades del Estado no le han dado la importancia a herramientas
fundamentales para llevar a cabo su gestión como lo son: indicadores de gestión, evaluación
del desempeño, oficina contable y la oficina de control interno.
4.Los estados financieros no son tenidos en cuenta por los gerentes, administradores u
ordenadores del gasto, como instrumentos fundamentales para la toma de decisiones.
…
13.Las entidades deben dar estricto cumplimiento a la Ley 87 de 1993 y a la Ley 298 de 1996,
estableciendo de una manera apropiada y con los recursos físicos, técnicos y humanos las
oficinas de control interno y contables.
Por lo que se ha podido observar este es uno de los factores determinantes para que las
finanzas del Estado se encuentren en el estado tan lamentable como terminaron a 31-12-97.
…
16. Se observan deficiencias en algunas entidades al momento de aplicar el plan contable
establecido por la Contaduría General de la Nación a través de la Resolución número 4444 del
21 de noviembre de 1995 y que entró en vigencia el 1º de enero de 1996.
…
20. El problema de las finanzas del Estado es estructural, viene de muchos años atrás; por tal
motivo se deben comprometer todos y cada uno de los funcionarios del Estado para adoptar
una cultura contable y de control interno que permita colocar en orden a cada una de sus
entidades y de una vez por todas lograr presentar la Cuenta General del Presupuesto y del
Tesoro y el balance general consolidado de la Nación con la razonabilidad debida.
21. Se hace necesario dotar al Contador General de la República (sic) a través de una Ley de
herramientas sancionatorias con el fin de tener los mecanismos que permitan sancionar a los
responsables del manejo de las Finanzas Públicas, que incumplan con la obigación de llevarlas
25
de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia y la presentación oportuna y adecuada
de la información para efectos de elaborar el Balance General consolidado de la Nación.
…
24. De acuerdo con la información recibida por la Comisión Legal de Cuentas y coincidiendo
con lo dictaminado por la Contraloría General de la República, podemos concluir que a 31-12-
97 el Balance General consolidado de la Nación y la Cuenta General del Presupuesto y del
Tesoro no son razonables.”6
Con fundamento en lo expuesto, y otras, la Comisión Legal de Cuentas, propuso “a la
plenaria de la Honorable Cámara de Representantes no fenecer la Cuenta General del
Presupuesto y del Tesoro y el Balance General Consolidado de la Nación a 31 de diciembre de
1997.” 6
3.2 GLOSAS AL BALANCE DE 1998
En el Proyecto de Resolución No 001 de 1999, la Comisión Legal de Cuentas, considera:
“5. Que la Ley 298 del 23 de julio de 1996 desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política
de Colombia, se crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa
Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 5º. OFICINAS CONTABLES
Para garantizar el adecuado registro contable de todas las operaciones del Sector Público,
dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, las autoridades
competentes reestructurarán las áreas financieras y contables actualmente existentes con el
objeto de que asuman la función de contaduría en cada una de las entidades u organismos que
6 REPÚBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, AÑO VII . No 302, Santafé de Bogotá, D.C., IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA, viernes 27 de noviembre de 1998
26
integran la Administración Pública, disposición que comenzó a regir el 25 de febrero de 1997.
(sic)
…
12. Que la Comisión Legal de Cuentas de la honorable Cámara de Representantes, solicitó y
recibió la información financiera, de gestión de control interno de 177 entidades por el período
fiscal de 1998.
13. Que una vez analizada la citada información se encontraron las siguientes deficiencias de
tipo administrativo, contable y de control interno en el manejo de las finanzas del Estado.
* Desconocimiento de los principios de contabilidad pública y los postulados de la información
contable.
…
* No se cuenta con el personal necesario y calificado en las áreas contables.
…
• Se observa falta de recursos presupuestales necesarios para contar con las planta (sic)
de personal necesarias y para la adquisición de los equipos necesarios en las áreas
contables y financieras.
…
* En varias entidades no se han abierto los libros de contabilidad
…
* No se está aplicando el catalogo (sic) de cuentas de la contabilidad pública a nivel de
documento fuente.
…
15. Que el Contralor General de la República en el informe de auditoría al Balance General de
la Nación 1998 manifestó:
“En nuestra opinión, una vez auditadas y evaluadas las cifras y examinados los estados
contables de la Nación,…el balance general consolidado a 31 de diciembre de 1998 y los
27
estados de actividad financiera, económica y social y de ahorro, inversión y financiamiento, no
reflejan razonablemente la situación financiera de la Nación, de conformidad con las normas de
contabilidad pública, prescritas por el Contador General de la Nación.
…se determinó que persisten las deficiencias e inconsistencias en la información contable y en
los sistemas de control interno, lo que permite concluir que las cifras reportadas a la Contaduría
General de la Nación no son razonables y en consecuencia tampoco lo son los estados
financieros de este nivel.””7
Así, una vez la Comisión Legal de Cuentas, analiza la información recibida de las diferentes
entidades del Estado y los informes presentados por el Contador General de la Nación y por el
Contralor General de la República, pudo concluir:
“1…la situación financiera del Estado presenta inconsistencias que hace que esta no sea
confiable y por ende no muestra la verdadera magnitud y razonabilidad de la misma.
Teniendo en cuenta lo anterior es importante resaltar que los únicos responsables de
esta situación son los funcionarios encargados de elaborar, suscribir y reportar los
diferentes informes financieros y la ejecución presupuestal de cada uno de los
organismos del Estado.(sic)
2. A 31-12-98 varios organismos públicos no cumplieron con la obligación de presentar la
información financiera y presupuestal y por tal razón no quedaron incluidas en el Balance
General Consolidado de la Nación.
…
7 REPÚBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, Año VIII No.471, Santa Fe de Bogotá, D.C. jueves 25 de noviembre de 1999, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA.
28
4. Nuevamente se observó que las entidades del Estado persisten en inconsistencias tales
como:
…
c) Ausencia de manuales de funciones, procedimientos e indicadores de gestión.
…
r) Desconocimiento de los principios de contabilidad pública y los postulados de la información
contable. No se han abierto los libros de contabilidad. No se aplica el catálogo de cuentas de
la Contabilidad Pública a nivel de Documento Fuente;…”
…
12. Las Entidades del Estado no le han dado la importancia que tiene la contabilidad y el
Control Interno, para obtener una buena gestión en el manejo de los recursos públicos.
13. Los responsables del manejo de las finanzas de los diferentes organismos estatales se han
limitado a cumplir con la obligación de presentar los informes financieros y presupuestales
dentro de las fechas establecidas, sin importarles la forma como lo hacen. Cumplen con la
obligación de enviar los informes, pero los presentan mal, con errores, inconsistencias e
incompletos,
14. Se continúa llevando la contabilidad en forma manual en varias entidades. Lo anterior trae
como consecuencia que no estén integradas las áreas financieras, almacén, registro y control y
las pagadurías.
…
16. Se requiere con urgencia un cambio de actitud y el fomento de cultura contable, Control
Interno y ejecución presupuestal en todos los niveles de la administración pública”.8
8 REPÚBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, Año VIII No.471, Santa Fe de Bogotá, D.C. jueves 25 de noviembre de 1999, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA.
29
3.3 GLOSAS AL BALANCE DE 1999
En el proyecto de Resolución No.001 de 2000, la Comisión Legal de Cuentas propone a la
Honorable Cámara de Representantes:
“…No fenecer la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro y el Balance General
Consolidado de la Nación y el Estado de Actividad Financiera, Económica y Social
correspondiente a la vigencia fiscal de 1999.”9
Así mismo, considera:
“1.- Que el Señor Contralor General de la República en cumplimiento del Artículo 268 de la
Constitución Política y del Artículo 38 de la Ley 42 de 1993, presentó el informe sobre las
finanzas públicas correspondiente a la Vigencia Fiscal de 1999;…expresa su dictamen negativo
sobre la razonabilidad de la situación financiera de la Nación y efectúa el análisis financiero del
Sector Descentralizado Nacional elaborados por el Contador General de la Nación.
…
3.- Que el artículo 354 de la Constitución Política de Colombia determina:
“Habrá un Contador General funcionario de la Rama Ejecutiva, quien llevará la Contabilidad
General de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, excepto lo
referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría.
Corresponde al Contador General las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la
Contabilidad Pública, elaborar el Balance General y determinar las normas contables que deben
regir en el país, conforme a la Ley.
30
Parágrafo: Seis meses después de concluido el año fiscal, el Gobierno Nacional enviará al
Congreso el Balance de la Hacienda, auditado por la Contraloría General de la República, para
su conocimiento y análisis”.
4.- Que mediante la Resolución No. 4444 del 21 de noviembre de 1995 de la Contaduría
General de la Nación, se aprueba y se adopta el Plan General de Contabilidad Pública – PGCP,
y se dictan otras disposiciones sobre la materia, disposición que comenzó a regir el 1º de
enero de 1996. (Sic)
5.- Que la Ley 298 del 23 de julio de 1996 desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política
de Colombia, se crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa
Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones.
ARTICULO 5º. OFICINAS CONTABLES.
Para garantizar el adecuado registro contable de todas las operaciones del Sector Público,
dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, las autoridades
competentes reestructurarán las áreas financieras y contables actualmente existentes con el
objeto de que asuman la función de contaduría en cada una de las entidades u organismos que
integran la Administración Pública, disposición que comenzó a regir el 25 de febrero de 1997.
(sic)
…
7.- Que la Resolución No 373 del 20 de Diciembre de 1999, establece los plazos para la
presentación de la información financiera, económica y social a la Contaduría General de la
9 REPUBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, año IX – No. 500, Bogotá, D.C., martes 12 de diciembre de 2000, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA.
31
Nación y otras obligaciones de información para los entes públicos de niveles Nacional y
Territorial. Así mismo y en cumplimiento del literal e) del artículo 3º de la Ley 87 de 1993 y del
Decreto 2145 de 1999, se establece la forma de presentación del informe sobre la evaluación
sobre el estado del Sistema de Control Interno Contable de la entidad u organismo
correspondiente.
…
11.- Que la Comisión Legal de cuentas de la Honorable Cámara de Representantes, solicitó y
recibió la información Financiera de Gestión y de Control Interno de 278 (sic) entidades por el
período fiscal de 1999.
12.- Que una vez analizada la citada información se encontraron las siguientes deficiencias de
tipo contable, presupuestal, administrativo y de control interno en el manejo de las finanzas del
Estado:
*- Desconocimiento de los principios de contabilidad Pública y los postulados de la
información contable.
….
*- Falta de procesos sistematizados y sistemas contables adecuados.
*- Ausencia de manuales de funciones y procedimientos e indicadores de gestión.
*- No se cuenta con el personal necesario y calificado en las áreas contables.
…
*- Se observa falta de recursos presupuestales necesarios para contar con las planta
(sic) de personal necesarias y para la adquisición de los equipos necesarios en las áreas
contables y financieras.
…
*- En varias entidades no se han abierto los libros de contabilidad.
…
32
*- No se esta (sic) aplicando el catálogo de cuentas de la contabilidad pública a nivel
de documento fuente.
…
13.- Que el Contralor General de la República en el informe de auditoría al Balance General
consolidado de la Nación y al Estado de Actividad 1999 manifestó:
Opinión.
“En opinión del Contralor General de la República, una vez examinadas, auditadas y evaluadas
las cifras contenidas en los estados contables consolidados de la Nación, …y de conformidad
con las Normas de Contabilidad Pública prescritas por el Contador General de la Nación, el
Balance General Consolidado de la Nación a 31 de diciembre de 1999 y su Estado de Actividad
Financiera, Económica y Social, no reflejan razonablemente la situación financiera de la
Nación.” “10
De un documento recibido en la Comisión Legal de Cuentas de parte de la Contraloría General
de la República, se concluye “…que la gestión fiscal y el balance de la Nación por la vigencia
fiscal de 1999 presenta deficiencias e inconsistencias que no aceptan justificación así las
entidades públicas hayan acudido al mecanismo de suscribir programas con la contaduría
General de la Nación y Contraloría General de la República, con el propósito de subsanar las
deficiencias e inconsistencias.
Del Dictamen de la del Contralor al balance general de la Nación por la vigencia fiscal de
1.999, es posible conocer la consistencia y razonabilidad de los saldos contenidos en los
estados contables consolidados de la Nación.
10 REPUBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, año IX – No. 500, Bogotá, D.C., martes 12 de diciembre de 2000, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA.
33
También de la evaluación al sistema de Control Interno de la Contaduría General de la Nación,
se conoce que éste se adecúa parcialmente a las complejas exigencias de la consolidación en
sus diferentes procesos administrativos y técnicos.”11
De otra parte, la Comisión Legal de Cuentas, identificó deficiencias que afectan el sistema de
Control Interno de las entidades públicas, las que son reiterativas y se resumen en las
siguientes:
“…
- Ausencia de manuales de procedimiento, funciones y sistemas de los procesos contables.
…
- Inexistencia de libros de contabilidad.
…
- Los hallazgos de la C.G.R. que afectan la razonabilidad de los estados financieros están
demostrados con los resultados en cuantías considerables en el activo, pasivo, patrimonio,
ingresos y gastos…
Por todo lo expuesto, la opinión de la Contraloría General de la República, que se transcribe a
continuación origina el siguiente pronunciamiento “El Balance General consolidado de la
Nación a 31 de diciembre de 1999 y su estado de actividad financiera, económica y social, no
reflejan razonablemente la situación financiera de la Nación.”
Esta opinión desfavorable puede comprenderse mejor al concluir que los Estados Financieros
de la Nación contienen resultados que comprenden: incertidumbres, sobrestimaciones,
subestimaciones en cuantías de gran magnitud.”12
11 REPUBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, año IX – No. 500, Bogotá, D.C., martes 12 de diciembre de 2000, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA.
34
Finalmente, una vez analizada la información remitida a la Comisión Legal de Cuentas por las
diferentes entidades del Estado y los informes presentados por el Gobierno Nacional y por el
señor Contralor General de la República, ésta concluye:
“…
2.- Tal como ha ocurrido en los últimos años el Contralor General de la República manifiesta
que el Balance General Consolidado de la Nación y el Estado de Actividad Financiera,
Económica y Social, no reflejan razonablemente la situación financiera de la Nación.
…
5.- Nuevamente se observó que las Entidades del Estado persisten en inconsistencias tales
como:
…
*- Desconocimiento de los principios de contabilidad Pública y los postulados de la información
contable. No se están cumpliendo las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación
a través de Resoluciones, Circulares, Cartas Circulares, instructivos y Cartillas.
…
*- Falta de procesos sistematizados y sistemas contables adecuados, la contabilidad se lleva en
forma manual, principalmente en las seccionales de las regionales y falta integración de los
flujos de información generados por las distintas áreas (contabilidad, almacén, tesorería,
presupuesto, etc.).
*- Ausencia de manuales de funciones y procedimientos e indicadores de gestión. En otros
casos no se aplican porque están desactualizados e incompletos o simplemente no están
adoptados mediante acto administrativo.
*- No se cuenta con el personal necesario y calificado en las áreas contables.
…
12 REPUBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, año IX – No. 500, Bogotá, D.C., martes 12 de diciembre de 2000, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA.
35
*- Archivos de documentos fuente desactualizados, incompletos o desorganizados.
…
*- Se observa falta de recursos presupuestales necesarios para contar con las plantas de
personal necesarias y para la adquisición de los equipos para las áreas contables y financieras.
…
*- En varias entidades no se han abierto los libros de contabilidad (mayor y balances y diario).
…
*- No se está aplicando el catálogo de cuentas de la contabilidad pública a nivel de documento
fuente.
…
*- Se sigue dando mas importancia al manejo presupuestal que a la contabilidad.
…
*- En varias entidades no se han estructurado las oficinas contables; se está incumpliendo el
artículo 5º de la Ley 298 de 1996. Se presentan estados financieros sin firma de contador
público y en otros casos en donde se requiere tener revisor fiscal de acuerdo a la ley, no se
presenta el respectivo dictamen sobre los mismos.
…
*- La consolidación de la información se ve afectada por: envió (sic) de información con errores,
incompleta, fuera de término o simplemente no la remiten.
…
*- En varias entidades no se tiene implementada la contabilidad de costos….”13
Con base en lo anterior, otras consideraciones y resultados, la Comisión Legal de Cuentas,
resuelve proponer a la Plenaria de la Honorable Cámara de Representantes NO
13 REPUBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, año IX – No. 500, Bogotá, D.C., martes 12 de diciembre de 2000, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA.
36
FENECER la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro y el Balance General Consolidado
de la Nación a 31 de diciembre de 1999.
3.4 GLOSAS AL BALANCE DE 2000
Al igual que en los años anteriores, en el PROYECTO DE RESOLUCIÓN NÚMERO 001 DE
2001, propone a la Honorable Cámara de Representantes NO FENECER la cuenta
general del presupuesto y del tesoro y el balance general consolidado de la Nación y el estado
de actividad financiera, económica y social correspondiente a la vigencia fiscal de 2000.
Y, considerando:
“1. Que el señor Contralor General de la República en cumplimiento del artículo 268 de la
Constitución Política y del artículo 38 de la Ley 42 de 1993, presentó el informe sobre la
situación de las finanzas públicas correspondiente a la vigencia fiscal de 2000…; certifica las
finanzas del Estado …y el estado de actividad financiera, económica y social, expresa su
dictamen negativo sobre la razonabilidad del balance general consolidado de la Nación.
…
3. Que el artículo 354 de la Constitución Política de Colombia determina:
“Habrá un Contador General funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la
contabilidad general de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, excepto la
referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría.
Corresponde al Contador General las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la
contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben
regir en el país, conforme con la ley.
37
Parágrafo. Seis meses después de concluido el año fiscal, el gobierno nacional enviará al
Congreso el balance de la Hacienda, auditado por la Contraloría General de la República, para
su conocimiento y análisis.”
4. Que mediante la Resolución 4444 del 21 de noviembre de 1995 de la Contaduría General de
la Nación, se aprueba y se adopta el Plan General de Contabilidad Pública – PGCP, y se dictan
otras disposiciones sobre la materia.
5.Que la Ley 298 del 23 de julio de 1996 desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política de
Colombia, se crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa
Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones.
“Artículo 5º. Oficinas contables.
Para garantizar el adecuado registro contable de todas las operaciones del sector público,
dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la presente ley, las autoridades
competentes reestructurarán las áreas financieras y contables actualmente existentes con el
objeto de que asuman la función de contaduría en cada una de las entidades u organismos
que integran la administración pública”.
…
6.Que las Resoluciones números 373 del 20 de diciembre de 1999 y 150 de 2000,
establecen los plazos para la presentación de la información financiera, económica y social
a la Contaduría General de la Nación y otras obligaciones de información para los entes
públicos de niveles Nacional y Territorial...”.14
Una vez analizada la información financiera, contable de 318 entidades, correspondiente a
la vigencia fiscal de 2000, se encontraron deficiencias de tipo contable, entre otras, en
14 REPUBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, año X – No. 593, Bogotá, D.C., miércoles 21 de noviembre de 2001, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA.
38
el manejo de las finanzas del Estado, a lo que el señor Contralor General de la República en
informe de Auditoría a los Estados Contables Consolidados de la Nación, año 2000, opinó:
“En opinión del Contralor General de la República, una vez examinadas, auditadas y
evaluadas las cifras contenidas en los estados contables consolidados de la Nación,
…y de conformidad con las normas de contabilidad pública prescritas por el
Contador General de la Nación, el Balance General de la Nación, el Balance General
Consolidado de la Nación a 31 de diciembre de 2000, y sus Estados de Actividad
Financiera, Económica y social y de Cambios en el Patrimonio, correspondientes a la
misma vigencia no reflejan razonablemente la situación financiera de la Nación”.15
…
12. Nuevamente se observó que las entidades del Estado persisten en inconsistencias tales
como:
• Desconocimiento de los principios de contabilidad Pública y los postulados de la
información contable. No se están cumpliendo las normas expedidas por la Contaduría
General de la Nación a través de Resoluciones, Circulares, Cartas Circulares, Instructivos y
Cartillas.
…
• Se encontraron entidades que no cuentan con contabilidad de costos.
…
• Varias entidades del Estado remitieron los estados financieros y el informe de control interno
contable sin la firma de los responsables de los mismos.
…
• Falta de procesos sistematizados y sistemas contables adecuados, la contabilidad se lleva
en forma manual, principalmente en las seccionales de las regionales y falta integración de
15 REPUBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, año X – No. 593, Bogotá, D.C., miércoles 21 de noviembre de 2001, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA.
39
los flujos de información generados por las distintas áreas (contabilidad, almacén, tesorería,
presupuesto, etc.).
• Ausencia de manuales de funciones y procedimientos e indicadores de gestión. En otros
casos no se aplican porque están desactualizados e incompletos o simplemente no están
adoptados mediante acto administrativo.
• No se cuenta con el personal necesario y calificado en las áreas contables.
…
- Archivos de documentos fuente desactualizados, incompletos o desorganizados
…
• Se observa falta de recursos presupuestales necesarios para contar con las plantas de
personal necesarias y para la adquisición de los equipos para las áreas contables y
financieras.
• Se presentan saldos con errores en la contabilización. No se efectúan oportunamente los
registros.
…
• En varias entidades no se han abierto los libros de contabilidad (mayor y balances y diario);
en otras, están desactualizados.
…
• Se sigue dando más importancia al manejo presupuestal que a la contabilidad.
…
• En varias entidades no se han estructurado las oficinas contables; se está incumpliendo el
artículo 5º de la Ley 298 de 1996.
…
• La consolidación de la información se ve afectada por: envió (sic) de información con
errores, incompleta, fuera de término o simplemente no la remiten.
40
…
• A 31-12-00, se tienen entidades que siguen efectuando procesos contables en forma
manual.
…
• A 31-12-00, se tienen estados financieros que no están firmados (certificados), por
contador público con tarjeta profesional vigente.
• A 31-12-00, se recibieron estados financieros de entidades obligadas a tener revisor fiscal,
sin los respectivos dictámenes…”.16
Una vez efectuadas las evaluaciones pertinentes, la Comisión Legal de Cuentas, como en años
anteriores,…”considera procedente recomendar No fenecer la Cuenta General del Presupuesto
y del Tesoro, el Balance General Consolidado, el Estado de Actividad Financiera, Económica y
Social y el Estado de Cambios en el Patrimonio de la Nación, correspondiente a la vigencia
fiscal de 2000…”17
Recomendación que se hace efectiva en el artículo 1º del Proyecto de Resolución No. 001 de
2001.
Es así como año tras año, los esfuerzos profesionales de la Contaduría General de la Nación,
terminan en un problema de índole institucional al no ser refrendado el Balance General
Consolidado de la Nación por parte del Congreso; sin embargo, la gran mayoría de las
deficiencias encontradas por la Comisión Legal de Cuentas, además de las de tipo contable,
son de carácter administrativo y reflejan la calidad de la gestión realizada tanto por los
16 REPUBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, año X – No. 593, Bogotá, D.C., miércoles 21 de noviembre de 2001, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA. 17 REPUBLICA DE COLOMBIA, GACETA DEL CONGRESO, año X – No. 593, Bogotá, D.C., miércoles 21 de noviembre de 2001, IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA.
41
gobernantes como por los altos funcionarios encargados de desarrollar las actividades
financieras, económicas y contables de las entidades, al hacer caso omiso de los
requerimientos de leyes que propenden un mejor desarrollo y mejores resultados, tal como
ocurre con el artículo 5º de la Ley 298 de 1996, en el cual se solicita desde la fecha de la
expedición de la Ley, la reestructuración de las áreas financieras y contables con el objeto de
que cada entidad u organismo, asuma la función de contaduría con el objeto de garantizar un
registro contable adecuado de sus operaciones.
42
4. PROBLEMAS GENERADOS COMO CONSECUENCIA DE LAS GLOSAS
4.1. GENERALES
Es evidente que la no refrendación del Balance General Consolidado de la Nación por parte de
la Comisión Legal de Cuentas en representación del Congreso, genera limitaciones financieras
del Estado, ante las autoridades macroeconómicas y organismos internacionales al no contar
con estados financieros confiables, ni estadísticas, útiles para la toma de decisiones favorables
en el sector público.
Por otro lado, la Contaduría General de la Nación, como entidad encargada de llevar la
contabilidad general de la Nación, queda expuesta al cuestionamiento sobre el cumplimiento de
las funciones asignadas por Ley, si se tiene en cuenta que la Comisión Legal de cuentas
efectúa un análisis integral del Balance General de la Nación y no parcial de las entidades que
aportan la información contable para finalmente consolidar la contabilidad de la Nación.
4.2 PARTICULARES
Con base en el comportamiento contable de las entidades ante la Contaduría General de la
Nación, encontramos:
Que al no dar cumplimiento al artículo 5º de la Ley 298 de 1996, las entidades se ven obligadas
a contratar los servicios profesionales de contadores públicos que trimestralmente elaboren los
43
Informes contables que deben rendirse a la Contaduría General de la Nación pero
generalmente, especialmente los municipios, no cuentan con una contabilidad, sino que tratan
de cumplir con un compromiso, lejos de considerar la contabilidad como esa herramienta
financiera con la que debe contar toda entidad pública.
Como consecuencia de lo anterior, en el momento en que un contador público acepta un
contrato en las condiciones mencionadas, se genera otro problema de tipo ético, social, político
y administrativo.
Ético, cuando el contador faltando a su formación profesional, acepta contratos en los que
no se garantiza un adecuado manejo del proceso contable de la entidad. En un alto porcentaje,
los contadores son profesionales con muy poca o ninguna experiencia en la contabilidad pública
y actúan sin tener en cuenta la normatividad de la contabilidad pública, contribuyendo además,
a la degradación de la profesión contable; y se convierte en un problema de carácter social,
porque es muy posible que el contador que acepta trabajar en esas condiciones es en su
momento un desempleado y ante la falta de ingresos para su sustento se somete a las
exigencias de los gerentes públicos, quien en últimas es quien impone las condiciones
contractuales.
Pero teniendo en cuenta que la mayoría de entidades públicas en nuestro país se manejan
bajo compromisos políticos, se contratan contadores públicos de manera rotativa, para dar
cumplimiento a los pactos politiqueros, antes que pensar en decisiones en beneficio de la
44
entidad que reflejen un manejo financiero transparente y unas cifras contables acorde a las
normas y procedimientos expedidos por la Contaduría General de la Nación.
En otras ocasiones el problema es de carácter administrativo, al notarse la falta de gestión y
liderazgo de los altos funcionarios, al no ejercer acciones que permitan dar cumplimiento al
artículo 5º de la Ley 298 de 1996. Prueba de ello, lo constituye el hecho de que una minoría de
contadores públicos, hacen parte de la planta de personal de los entes. Por otra parte, hoy en
día la mayoría de las entidades se encuentran muy limitadas para asumir compromisos
laborales, dotación de equipos y tecnología necesarios, ya que los presupuestos para
funcionamiento cada día son más escasos y se ven abocadas a administrar de forma
improvisada, desordenada y engañosa, posiblemente con el ánimo de esconder manejos
obscuros, sin una planeación que conlleve a la maximización de sus recursos y a la
implementación de una cultura organizacional y gubernamental.
La administración, generalmente no tiene en cuenta que “la contabilidad es una función
propia de toda organización, sea ésta privada o pública y constituye una de las
herramientas gerenciales más importantes. Sin la contabilidad es imposible determinar el
estado de ingresos y egresos del municipio, las cuentas por pagar o por recaudar, las
deudas vigentes, los activos físicos disponibles, entre otros aspectos. La contabilidad
permite tener un cuadro coherente de la situación de un gobierno municipal o
departamental;…”18
Finalmente, en la mayoría de las entidades se refleja la falta de voluntad administrativa para
18 CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, LA CONTABILIDAD PÚBLICA Y LOS CONTROLES POLÍTICO Y SOCIAL, Santa Fe de Bogotá , año 2000, Primera Edición,
45
generar cambios en los procesos vigentes, que implique n soluciones definitivas para la
Implementación de procesos claros y asequibles a los controles necesarios en la
administración pública.
46
5. RECOMENDACIONES
Para que la Contaduría General de la Nación, logre la aprobación del Balance General
Consolidado de la Nación, es necesario crear una cultura contable no solo en los contadores y
demás funcionarios de las área financieras, sino también en los gobernantes como gerentes
públicos, para lo cual se recomienda:
1.- Realización de seminarios, cursos de actualización y talleres prácticos mas frecuentes con
el fin de lograr por un lado, la actualización profesional del contador en Contabilidad Pública y la
apreciación de los gobernantes de la contabilidad como una herramienta financiera, vital en la
toma de decisiones.
2.- Utilización de medios como la televisión, radio, prensa, Internet para inculcar cultura
contable y difusión de nuevas normas, no sólo en los funcionarios de las áreas financieras y
administrativas, sino también en la ciudadanía para que puedan ejercer el control ciudadano a
sus gobernantes.
3.- Unificar información y formatos que las entidades deben presentar a otras entidades de
Control como la Contraloría General de la República, ministerios, superintendencias, etc.
4.- Que el cargo de Contador de todas las entidades sea de planta y no contractual.
47
5.- Que ante la dificultad de recursos presupuestales, las entidades se comprometan a
gestionar donaciones de entidades internacionales o nacionales que contribuyan a la
adecuación de las áreas contables y financieras, acorde a lo ordenado en el artículo 5º de la
Ley 298 de 1996.
6.- A través del Ministerio de Educación, exigir que en el pensum de todas las facultades de
Contaduría Pública colombianas, sea obligatoria la formación amplia en contabilidad pública y
no se tome como una electiva.
7.- Con el auspicio del Gobierno Nacional y la Contaduría General de la Nación, se establezca
una pasantía de un año en entidades del sector público para los estudiantes de Contaduría
Pública, contribuyendo así a solucionar los problemas de personal por falta de presupuesto.
8.- A través del Ministerio del Interior, exigir a los candidatos y gobernantes, formación en
Escuela de alto gobierno que les capacite para apreciar la información contable y garantice el
manejo de la misma como una herramienta vital en la toma de las decisiones gerenciales,
dando lugar a administraciones más técnicas que políticas.
9.- Establecer que la escogencia de los funcionarios del área contable se haga por concurso,
evaluando los conocimientos en contabilidad pública.
48
6. CONCLUSIONES
De lo expuesto en este ensayo se concluye:
1.- Que el Estado es contradictorio, en el sentido de que exige y limita a través de sus Leyes la
posibilidad de dar cumplimiento a lo que exige.
2.- Que en Colombia la mayoría de los gobernantes y demás funcionarios públicos, siguen
aferrados a la cultura presupuestal
3.- Que es necesario que el Estado dote de recursos a los entes públicos para garantizar una
información contable confiable.
4.- Que la Contaduría General de la Nación debe actualizar los procesos de carácter interno
que le permitan estar más cerca de las entidades públicas.
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BIBLIOGRAFIA
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- CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, La contabilidad pública y los controles político y social, Primera Edición, Santa Fe de Bogotá , 2000, Imprenta Nacional de Colombia.
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