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Construcción de consenso

regional para el desarrollo

Building regional

consensus for development

PREFACIO

Los siguientes reportes son producto de un

intenso año de investigación, seguimiento del

cliente, desarrollo de soluciones innovadoras y

trabajo colaborativo. En ellos describimos las

herramientas y enfoques utilizados por nuestro

equipo para la implementación de soluciones

prácticas y efectivas.

Sabemos que el funcionamiento de un sistema

tan complejo como el de las regalías presenta

grandes desafíos. Sin embargo, también es una

excelente oportunidad para profundizar la

relación entre el centro y las distintas regiones del

país y para generar una dinámica de colaboración

entre todas las partes, enfocada en el desarrollo

territorial.

El proyecto conjunto entre TBA-GA y el

Departamento Nacional de Planeación de

Colombia ha logrado obtener impresionantes

resultados, de los que ambas partes deben estar

orgullosas. Espero que podamos continuar

trabajando juntos en el futuro próximo, para

seguir asistiendo al desarrollo sustentable de

Colombia.

ÍNDICE

Texto Inglés 1

Prefacio 113

Documento introductorio 116

COMO LEER ESTOS DOCUMENTOS 116

APOYO A LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA GENERAL 117 DE REGALÍAS DE COLOMBIA

MARCO GENERAL DEL SGR Y SU REFORMA 117

APOYO DE TBA-GA 120

RESULTADOS INICIALES DEL PROYECTO 121

SÍNTESIS DE PRINCIPALES LOGROS 122

Resumen ejecutivo 124

EL CONCEPTO 124

LOS APRENDIZAJES 126

LAS RECOMENDACIONES 127

EL IMPACTO DEL PROYECTO 128

Introducción 129

A. IMPORTANCIA DE LOS PROYECTOS 130 DE ALTO IMPACTO REGIONAL

B. PROCESO DE CONCERTACIÓN REGIONAL 133 PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE ALTO IMPACTO

C. CAPACIDADES REQUERIDAS EN EL EQUIPO 135 DE TRABAJO EN CONCERTACIÓN REGIONAL

D. EXPERIENCIA EN EL PROYECTO DEL DNPY TBA-GA – 137 EQUIPO DE TRABAJO EN CONCERTACIÓN REGIONAL

Preparación y diagnóstico 138

A. DESARROLLAR UN PLAN DE TRABAJO 138

B. ANALIZAR EL ECOSISTEMA DE INFLUENCIA 140

C. LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN REGIONA 144

D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE 146 DE PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO

E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – 147 PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO

Validación 149

A. VALIDACIÓN CENTRAL 151

B. VALIDACIÓN LOCAL 154

C. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE VALIDACIÓN 158

D. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – VALIDACIÓN 159

Priorización y selección 163

A. PREPARAR EL DISEÑO 164

B. SELECCIONAR EL MÉTODO DE FACILITACIÓN 167

C. PREPARAR LA LOGÍSTICA 175

D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE 178 DE PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN

E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – 180 PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN

Estructuración 184

A. REQUERIMIENTOS DE LA ESTRUCTURACIÓN 185

B. CAPACIDADES REQUERIDAS 187

C. DESARROLLO DEL PERFIL DE PROYECTO 187

D. MODELOS DE GESTIÓN 189

E. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE 191 DE ESTRUCTURACIÓN

F. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – 192 ESTRUCTURACIÓN

Implementación 196

A. INSTITUCIONALIDAD REGIONAL 197

Conclusiones y recomendaciones finales 205

A. RESUMEN DEL PROCESO Y OBJETIVOS 205 A TRAVÉS DE SU IMPLEMENTACIÓN

B. RESULTADOS Y LOGROS DEL PROYECTO 206 DNP Y TBA-GA

C. SÍNTESIS DE LECCIONES APRENDIDAS 207

D. RECOMENDACIONES FINALES 208

Anexo 216

116 DOCumENTOINTRODuCTORIO

Documento

introductorio

COMO LEER ESTOS DOCUMENTOS

El presente documento tiene como objetivo dar una introducción a la serie

de tres documentos sobre el apoyo a la implementación del Sistema General

de Regalías (SGR) de Colombia, y en ese sentido se presentan 3 tomos que

se corresponden a los diferentes frentes de apoyo del proyecto:

1. Construcción de Consenso Regional para el Desarrollo,

2. Aportes Metodológicos para la Comunicación Estratégica, y

3. Gerencia Efectiva del SGR a través del Monitoreo, Evaluación y Gestión

del Conocimiento,

Estos documentos tienen por objeto sintetizar los alcances y resultados de

cada uno los sets de herramientas y metodologías de apoyo para el desarrollo

de proyectos, con las características de la cooperación técnica realizada con

el Departamento Nacional de Planeación (DNP) de la República de Colombia.

En los tres casos, cada documento indica y describe las herramientas y

enfoques para abordar soluciones prácticas y efectivas a cada uno de los temas

planteados. Se presenta también la experiencia de trabajo y aplicaciones de

estas herramientas, ajustadas en general al DNP y al SGR en particular. Y por

último, concluimos con las lecciones aprendidas y recomendaciones prácticas

para dar al lector una visión orientada a la acción.

DOCumENTOINTRODuCTORIO 117

Este enfoque, de perspectiva práctica para instituciones de desarrollo,

se apoya en la visión de Tony Blair Associates – Government Advisory (TBA-GA),

basada en su filosofía del effective delivery, que contribuye al logro de objetivos

de gobiernos e instituciones gubernamentales.

Los tres documentos se pueden leer sin ningún orden preestablecido, dado

que son de naturaleza independiente entre sí.

APOYO A LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS DE COLOMBIA

El Plan Nacional de Desarrollo de Colombia identifica a las industrias

extractivas como uno de los principales motores del crecimiento económico

y el desarrollo social del país. El sector sigue siendo una de las actividades

de mayor crecimiento en Colombia; ha contribuido de manera significativa

al crecimiento del PIB reciente y la inversión extranjera, y ha beneficiado a

los gobiernos nacionales, las regiones y la sociedad en general. El gobierno se

ha embarcado en un desafiante viaje a generar un mayor desarrollo del sector.

En Chile, las regalías mineras están centralizadas y hacen parte del

presupuesto de la nación, mientras que en Perú una parte de las regalías

está destinada a las regiones productoras y otra al gobierno nacional.

En el caso de Colombia, el SGR es un sistema que compensa a las regiones

productoras y redistribuye otra proporción a regiones no productoras, para

garantizar un desarrollo más equitativo. Igualmente cuenta con los fondos

de ahorro y estabilización, y el fondo de ahorro pensional regional, que

representan un avance importante en la gestión de recursos no-renovables

para asegurar beneficios a generaciones futuras, más allá de la vida de los

recursos minerales.

La economía colombiana, al igual que la de América Latina, atraviesa

desde principios del siglo XXI una bonanza minero-energética fundamentada

tanto en el aumento observado y esperado de la producción de petróleo, carbón

y otros minerales, como de sus precios internacionales. Esta es una situación

que debe manejarse adecuadamente para evitar desencadenar una crisis como

la vivida a finales del siglo pasado.1

MARCO GENERAL DEL SGR Y SU REFORMA

En julio de 2011, el Gobierno de Colombia logró aprobar enmiendas

constitucionales a los artículos 360 y 361 de la Constitución Nacional. La

reforma llevaba el nombre de la ‘Reforma del Régimen de Regalías: Equidad,

Ahorro, Competitividad y Buen Gobierno’, en la práctica conocido como el

Sistema General de Regalías, un nuevo marco para la redistribución de las

regalías de las industrias extractivas. El marco fue detallado y puesto en

1 Echeverry, Juan Carlos, La Visión de La Prosperidad del Gobierno Santos, Documento

409, DNP, DEE, Enero 2014.


Figura 1: Distribución de regalías antes y después del SGR

Fuente: DNP, 2014.

operaciones por el Decreto Presidencial 4923, emitido el 26 de diciembre

de 2011.

A diferencia del sistema anterior, donde el 80% de los ingresos totales

por regalías se mantenía en los municipios, departamentos y regiones

productoras, el SGR introdujo un sistema de distribución de las regalías más

equitativo y eficiente, como observamos en la Figura 1.

Desde su implementación, el nuevo sistema ha impulsado el crecimiento

inclusivo en todo el país, por lo que estratégicamente, está diseñado para

promover el desarrollo regional. Bajo la ley, el gobierno nacional no puede

beneficiarse de cualquier producto SGR, o utilizar el SGR para financiar

sus gastos. El SGR se destina a financiar proyectos de desarrollo a nivel

regional, que tienen el potencial de generar impacto en el desarrollo de

los departamentos y municipios. El SGR tiene muchos elementos innovadores

y positivos:

• Refleja el compromiso del país con el desarrollo regional y la distribución

equitativa de la riqueza, al poner el énfasis en beneficiar a las zonas más

pobres en primer lugar.

• Promueve la integración regional y el establecimiento de prioridades

colectivas, obligando al trabajo conjunto de las autoridades territoriales

y nacionales por el beneficio de toda la región, y no sólo de sus propias

circunscripciones (departamentales o municipales).

Colombia’s Royalties System

A Territorial Inclusive Policy for Development

Before 2011 Increasing gaps

After 2011

100% of population allocated

with resources 17 % of population had

80% of resources Savings and investment funds

Funds were focused on 8

departments

Serves all departments

Earmarked use: health,

education, water and

sanitation

10% of Royalties go to Science,

Technology and Innovation Fund

(U$ 484 million per year)

Non earmarked use of funds

Source: SGR and DNP, 2013


• Reconoce que los beneficios especiales de la extracción de recursos no

renovables deben ser distribuidos en todo el país y no acumulados en

las áreas donde se extraen, refinan, o desde donde se envían los recursos.

• Establece un fondo de estabilización que permite amortiguar ciclos

económicos difíciles, ahorrando en épocas de bonanza.

• Parte de los recursos, también forman parte de un fondo adicional cuyo

objetivo es salvar la enorme brecha entre los recursos disponibles y pasivos

reales del FONPET.2

• Finalmente, además se reservan recursos para propósitos estratégicos

de más largo plazo, como la ciencia y la tecnología, y el mapeo de los

recursos minerales y fósiles.

El 17 de mayo de 2012 fue expedida la ley que reglamentó la nueva forma

de distribuir las regalías, por lo que en estos 25 meses de funcionamiento,

las regalías se han distribuido entre todos y para todos.

Es importante señalar que con el antiguo sistema, el 80% de las regalías

se destinaban al 17% de la población, es decir, sólo 2 de cada 10 colombianos

podían disfrutar de las regalías; ahora todos se benefician de esos recursos,

porque llegan a los 32 departamentos de Colombia.

Además, se le brinda a las regiones los recursos y las capacidades para

que gestionen su propio desarrollo. Por lo que poner en marcha este ambicioso

sistema ha requerido de muchos esfuerzos y conocimientos a nivel nacional,

departamental y municipal. El DNP, como líder en la implementación del

SGR, ha apoyado a las Alcaldías y Gobernaciones para que fortalezcan sus

competencias en la operación del sistema y desarrollo de capacidades locales

para su implementación.

Colombia tiene hoy en día el modelo más moderno de Monitoreo y

Evaluación que controla el desempeño de los 5.847 proyectos aprobados por

20 billones de pesos;3 hace seguimiento en terreno de 1.500 proyectos cada

año, y hace evaluación de otros 700 proyectos con estándares OCDE.

Es importante señalar que en el marco del SGR, se están creando incentivos

que permitirán por primera vez en la historia que los departamentos del país

trabajen de manera conjunta en proyectos de alto impacto. Este es el caso de

las regiones de Centro Sur-Amazonía y Pacífico, quienes firmaron un acuerdo

para desarrollar proyectos de manera conjunta.

Con esta distribución más equitativa de las regalías, se han generado

encadenamientos productivos y un crecimiento conjunto más equilibrado en

diversas áreas de la economía, que han impulsado el crecimiento de nuevos

sectores de desarrollo, como se evidencia del Figura 2.

Con el nuevo sistema de regalías, ya se puede observar como los territorios

y la nación unen esfuerzos integrando a las regiones apartadas con las más

2 FONPET: Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales.

3 A mayo del 2014.


Figura 2: Apoyo a nuevos sectores de desarrollo

Fuente: TBA-GA, sobre datos SGR, DNP, 2014.

prósperas. Los departamentos no productores de 1995 a 2011 (en 17 años)

recibieron $2.75 billones del Fondo Nacional de Regalías; ahora con la reforma,

esos departamentos han aprobado $9 Billones en tres años de 2012 a 2014.

APOYO DE TBA-GA

Dada la complejidad del SGR, con grupos de intereses divergentes,

capacidades heterogéneas y ambiciosas metas de ejecución del sistema, el

proyecto requirió de la combinación de un intenso pensamiento estratégico

a nivel político y técnico. TBA-GA con su amplia experiencia, apoyó y supervisó

el equipo durante los 12 meses de trabajo, proporcionando orientación y

dirección in situ a través de su interacción en el día a día y talleres con el

equipo local, transmitiendo al DNP estos aportes en las recomendaciones

y actividades de las diferentes etapas del proyecto.

El equipo permanente estaba compuesto por un director senior, un gerente

de proyecto y tres consultores quienes cuentan con una reconocida experiencia

en planificación regional y desarrollo, deliverology y estrategias de crecimiento

inclusivo. Además cuentan con experiencia en gestión en gobiernos y/o en

posiciones en las consultoras líderes globales del mundo en estrategia y

desarrollo económico.

Sumado a ello, desde Londres se complementó el apoyo con expertos

sectoriales y socios de la red global de TBA-GA quienes combinaron la

experiencia práctica y los puntos de referencia internacional apoyando

el equipo local.

Teniendo en cuenta los análisis previos al proyecto, se identificaron cuatro

grandes áreas en las que el equipo de TBA-GA colaboraría con el gobierno

colombiano para reforzar aspectos estratégicos en la implementación del SGR:

Un examen exhaustivo de la aplicación del nuevo régimen hasta el momento,

la identificación de los posibles riesgos y desafíos en la implementación, y la

recomendación de medidas correctivas;

Consolidación de la comprensión de lo que constituye un buen proyecto

regional, y cómo los departamentos y los municipios pueden unirse para


crear un proyecto de este tipo. Más específicamente, mecanismos sólidos

para la coordinación del trabajo de los Órganos Colegiados de Administración

y Decisión OCAD de diferentes niveles, asegurando la convergencia hacia

estrategias comunes de desarrollo regional;

Desarrollo de herramientas y procesos de clase mundial para el seguimiento

de la entrega de proyectos clave, el seguimiento de la evolución de los resultados

globales, así como la evaluación y la elaboración de recomendaciones /

lecciones aprendidas de los proyectos ya ejecutados; y

Desarrollo de una estrategia de comunicación sólida para el marco territorial

de la nación, para transmitir adecuadamente sus objetivos de competitividad

regional, la innovación y la equidad social.

Además de estos temas, se identificaron otras cuestiones conexas más

generales de apoyo para fortalecer al DNP en su conjunto, como por ejemplo,

realizar ajustes en la estructura y organización del DNP, para cumplir su papel

como líder de gestión de proyectos de inversión en el país en el marco del SGR.

RESULTADOS INICIALES DEL PROYECTO

Los diagnósticos iniciales confirmaron, entre otros resultados a nivel regional,

que no se estaban generando sinergias de escala en proyectos regionales y/o

inter-regionales. Esto es una excesiva fragmentación y atomización de los

recursos en proyectos de bajo impacto.

Además, las regiones no cuentan aún hoy con la institucionalidad regional

adecuada para apoyar los megaproyectos regionales que estamos ayudando

a generar: estructuración, contratación y supervisión, sin embargo se logró

articular y coordinar a distintos departamentos para que generaran proyectos

con vocación e impacto regional.

En términos de Monitoreo y Evaluación, el proyecto encontró que había un

alto sub-registro de información, debido en parte a la falta de claros incentivos

para la carga de datos por parte de algunos actores. La información registrada

en el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación SMSCE, tenía

un mayor enfoque en procesos y ejecución financiera que en resultados, lo cual

dificulta la toma de decisiones estratégicas. Asimismo, se identificó que el SGR

no contaba con una adecuada estrategia de Gestión de conocimiento que le

permitiera aprender y mejorar continuamente (a nivel local, regional y central)

de las diversas experiencias en la aprobación y el desarrollo de proyectos.

Y en las comunicaciones estratégicas hacía falta resonar mucho más los

logros y beneficios del nuevo SGR a través de una estrategia de comunicaciones

estratégicas sobre el SGR, que permeara a todas las audiencias. Esto

demostraba la falta de una estrategia de articulación con las oficinas de

comunicaciones de los actores del SGR para canalizar los mensajes claves

del SGR.

Luego de 12 meses de trabajo conjunto con los equipos del DNP y en las

diferentes regiones de Colombia, este proyecto permitió dar los primero pasos

de manera contundente hacia la generación de una mayor coordinación y


diálogo entre los departamentos, con lo que se logró trabajar con una mayor

colaboración en el desarrollo de proyectos de alto impacto regional. Además,

se comenzaron a incorporar procesos y herramientas de consenso más

estructurados (político y técnico) para la identificación futura de proyectos.

Vale destacar también que se apoyó a las regiones en una estrategia para

la creación de instituciones y fortalecimiento de capacidades regionales, para

liderar estos procesos a través de reuniones y talleres de trabajo conjunto y la

identificación de una cartera de proyectos. Un buen ejemplo de los beneficios

del desarrollo institucional regional y del logro concreto de resultados, ha

sido el proyecto del Plan Regional de Turismo para el Centro Sur de Colombia,

donde se involucran 5 departamentos y actores privados para impulsar el

sector turístico en la región.

En el trabajo apoyando al SMSCE se apoyó el desarrollo de la gestión

basada en resultados, y toma de decisiones a través de un sistema transparente

y eficaz de seguimiento y evaluación con estándares de la OCDE. Junto a ello se

fortaleció al DNP con herramientas prácticas y metodologías de seguimiento y

evaluación (procesos, manuales, caja de herramientas, indicadores, cuadro de

mando, IT especificaciones). Además, se apoyó en un programa de incentivos

para premiar historias de éxito y diseño de una estrategia de Gestión del

Conocimiento.

Los resultados alcanzados permiten dar un uso más transparente de

los recursos de regalías y de esta manera también aumentar la confianza

ciudadana en el SGR y las instituciones públicas.

Finalmente, el fortalecimiento de la función de comunicaciones

estratégicas en el DNP generó la orientación sobre la estrategia de

comunicación con una función profesionalizada incorporando herramientas

de mejores prácticas para fortalecer la aplicación de la estrategia (análisis

de los medios de comunicación, los mensajes estratégicos, narrativa). Esto

permitió alcanzar gradualmente un mejor posicionamiento del SGR y del DNP.

SÍNTESIS DE PRINCIPALES LOGROS

El proyecto de TBA-GA junto con el DNP, logró un progreso importante

alcanzando entre otros logros:

• Proyectos de transformación regionales de apoyo a la sostenibilidad de los

procesos de paz: Plan Paz-cifico, plan para los cuatro departamentos con

69 proyectos identificados que desarrollarán la región y llevar la paz a sus

ciudadanos

• Región Centro Sur: cinco departamentos acordaron el desarrollo de un Plan de

Desarrollo Turístico como motor para el desarrollo social y económico después

de los conflictos

• Profesionalización de la oficina de comunicación del DNP: Se generó un cambio

de un manejo táctico a un enfoque estratégico en la comunicación de los éxitos

de la reforma general del SGR


• Altos funcionarios del DNP entrenados como portavoces, y en la comunicación

de mensajes clave coherentes para los medios de comunicación

• Sistemas de seguimiento y evaluación pueden cambiar las normas nacionales

a nivel de la OCDE: DNP espera para monitorear y evaluar alrededor de 2.000

proyectos de GRS cada año con las metodologías implantadas

• DNP decidió que el nuevo sistema de M&E del SGR se implementará a nivel

nacional y abarcará todos los sectores de desarrollo

Los esfuerzos del gobierno nacional para fortalecer la implementación del

SGR en generar mayor coordinación regional, complementado con un sistema

de monitoreo y seguimiento con metodologías sólidas y rigurosas, que apoyan

la transparencia y fortalecen la confianza, y una mayor visión estratégica de

las comunicaciones de los avances y desafíos que se van alcanzando, han

permitido alcanzar resultados transformadores para Colombia. El apoyo a

los departamentos por parte del gobierno nacional en la implementación

de este complejo sistema, representa una oportunidad clave para desarrollar

mayor confianza nación-región, y por lo tanto generar una dinámica más

colaborativa en el desarrollo sostenible del país.

124 RESumEN EjECuTIvO

Resumen

ejecutivo1

EL CONCEPTO

El presente documento analiza el proceso de generación de consenso regional2

y de identificación de proyectos de alto impacto regional en un contexto en el

que no se está dando esta concertación por si sola y por lo tanto se requiere una

intervención por parte de instituciones del gobierno nacional. Adicionalmente,

el proceso asume que los entes territoriales en los que se quiere generar

consenso, operan bajo un régimen de un cierto nivel de descentralización

política y fiscal.

Los proyectos de alto impacto regional representan un mecanismo para

fomentar la asociatividad.3 Una institución del gobierno nacional queriendo

promover el desarrollo de una institucionalidad regional puede intervenir

creando incentivos y apoyando un proceso de identificación de proyectos de

alto impacto regional. Estos proyectos generan un efecto demostrativo de los

beneficios de la coordinación regional; principalmente en términos del uso

eficiente de recursos y la superación de brechas comunes en una región.

1 El siguiente resumen ejecutivo describe el proyecto en su totalidad. El mismo se

encuentra disponible en los tres reportes: ‘Gerencia efectiva del SGR a través del

Monitoreo, Evaluación y Gestión del Conocimiento’; ‘Construcción de consenso regional

para el desarrollo’; ‘Herramientas para el fortalecimiento de las comunicaciones

estratégicas’.

2 Entendiendo región como dos o más departamentos.

3 Entendido como el trabajo conjunto de departamentos para el desarrollo económico.

RESumEN EjECuTIvO 125

El proceso de concertación regional y las herramientas presentadas en

este documento representan una manera de estimular el consenso regional

a través de la identificación de proyectos de alto impacto de interés común

para dos o más departamentos. El objetivo final del ejercicio es generar un

modelo institucional regional que potencie el desarrollo inclusivo de los

departamentos. Este proceso consta de cinco pasos para crear las bases para la

institucionalidad regional:

1. Preparación y diagnóstico. Etapa inicial de familiarización con las regiones

y sus prioridades a través del análisis de información disponible.

2. Validación. Etapa que busca mejorar la información recogida a través de

sesiones de trabajo con actores nacionales y locales.

3. Priorización y selección. En esta etapa se analizan con diferentes actores

locales los proyectos identificados con el objetivo de estructurar los de

mayor impacto para la región.

4. Estructuración. Etapa de formulación de proyectos y análisis de factibilidad

y viabilidad financiera, técnica y jurídica.

5. Implementación. Selección del modelo de gestión para la ejecución del

proyecto seleccionado y formalización de una instancia de coordinación de

esfuerzos de desarrollo regional.

El proceso que se presenta es contrastado con la experiencia práctica

durante la implementación del proyecto de ‘Apoyo al fortalecimiento de la

implementación del Sistema General de Regalías’ entre el Departamento

Nacional de Planeación (DNP) de Colombia y Tony Blair Associates –

PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO

VALIDACIÓN

PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN

ESTRUCTURACIÓN

IMPLEMENTACIÓN


Government Advisory (TBA-GA). Este contraste permite generar lecciones

aprendidas prácticas sobre la implementación del proceso.

Durante el proceso implementado en el 2013–2014 por el DNP y TBA-GA

se logró identificar un proyecto en la región Centro Sur sobre el cual los cinco

Gobernadores alcanzaron un consenso sobre su importancia. Similarmente,

en otras regiones se logró iniciar el dialogo entre los departamentos sobre

proyectos de interés compartido y la generación de una lista de los mismos. En

la región Pacífico se tomó la metodología presentada como una base para la

construcción del Plan Paz-cífico.4

LOS APRENDIZAJES

En el transcurso del proyecto se generaron lecciones aprendidas que

permitirán mejorar procesos similares a futuro de manera estratégica y con

conceptos prácticos.

a. Instituciones del gobierno nacional deben generar una relación de

trabajo más fluida y de mayor confianza con los departamentos,

de manera a tener una dinámica más colaborativa tanto en la

identificación de proyectos de alto impacto regional como en el

fortalecimiento institucional de las regiones.

b. Cualquier proceso que se lleve a cabo a futuro para fomentar la

concertación regional debe partir por la identificación de estos

incentivos que motivaran a los departamentos a trabajar de manera

conjunta y formalizar su colaboración y coordinación bajo algún tipo

de institución que lidere el desarrollo regional. Existe una falta de

incentivos para el desarrollo de proyectos de alto impacto regional, por

lo tanto el gobierno nacional debe identificarlos, en el ámbito político,

económico y técnico.

c. Llevar a cabo una lectura honesta y completa del ecosistema de

influencia. Esto ayuda a determinar qué nivel de alineación con

el proceso tiene la región y quienes son los principales actores de

influencia que pueden apoyar el proceso siendo liderado por una

institución del gobierno nacional.

d. Incluir visión regional y no únicamente la del gobierno nacional. Al

levantar información de las regiones, ya sea de brechas de desarrollo,

fortalezas o, sobretodo, proyectos se debe tomar en cuenta insumos de

la región, de manera que la información recogida no refleje únicamente

la visión del gobierno nacional.

e. Respetar dinámicas y tiempos de los departamentos en la selección de

proyectos. Hay departamentos que están más alineados que otros y por

lo tanto es más fácil que estos se reúnan a tomar decisiones conjuntas.

4 El Plan Paz-cífico (de Paz y Pacífico) es un plan de desarrollo regional de los

departamentos del Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño.

RESumEN EjECuTIvO 127

Sin embargo, existen otros que no han desarrollado la dinámica aún,

por lo tanto la institución liderando el proceso de concertación regional

debe respetar estas dinámicas locales.

LAS RECOMENDACIONES

Finalmente, la extensa experiencia de TBA-GA en este tipo de procesos y el

análisis del proyecto han permitido desarrollar recomendaciones para el

Sistema General de Regalías, el Departamento Nacional de Planeación y a nivel

transversal para diferentes actores vinculados al desarrollo regional.

a. Sistema General de Regalías:

i. Destinar recursos exclusivamente para el desarrollo de proyectos

de esta importancia Para el desarrollo de proyectos de alto impacto

regional, se identificó que no existen incentivos para que los

departamentos coordinen esfuerzos entre ellos.

ii. Desarrollar criterios objetivos para la priorización y aprobación de

proyectos, que sean limitados, medibles y preestablecidos.

iii. Identificar herramientas financieras complementarias para la

cofinanciación de proyectos de regalías, de manera a aumentar la

eficiencia del uso de recursos públicos en inversiones de regalías.

iv. Analizar posibles desincentivos en el método de asignación de

recursos del SGR. La asignación de acuerdo a NBI puede generar

un desincentivo al desarrollo, por lo tanto es un factor que se debe

analizar para determinar si medidas correctivas son necesarias.

b. Departamento Nacional de Planeación:

i. Desarrollar un banco de buenas prácticas, para generar intercambio

de conocimiento entre los departamentos

ii. Desarrollar una estrategia para formalizar y fortalecer la Red

de Estructuradores privados. Esta herramienta representa una

oportunidad importante de apoyar a las regiones con menos

capacidad a través de actores privados con conocimientos

específicos.

iii. Crear un grupo de pensamiento permanente a nivel estratégico

que desarrolle la visión y los objetivos de largo plazo del SGR. El

grupo tendría el rol de definir la estrategia del SGR más allá de sus

funciones operativas.

iv. No sobreestimar la influencia y el control de entidades del gobierno

nacional sobre los departamentos. En este sentido, la relación del

gobierno nacional con las regiones debería ser una colaborativa,

respetando la autonomía de los departamentos y sus dirigentes.


c. Transversales:

i. Continuar promoviendo de manera sistemática los esquemas

asociativos. Esfuerzos recientes como la Ley Orgánica de

Ordenamiento Territorial, la reforma al Sistema General de Regalías

y el proyecto con TBA-GA ya han comenzado a dar resultados.

El gobierno nacional debe continuar impulsando este tipo de

iniciativas de manera sistemática.

ii. Formalizar el proceso de concertación regional entre departamentos

para la coordinación de esfuerzos de desarrollo. El gobierno

nacional debe continuar liderando procesos como el que se describe

en este documento y también lo departamentos deberían empezar a

internalizar el mismo.

iii. Desarrollar confianza departamento-departamento y departamento-

nivel central, a través de esfuerzos colaborativos en diferentes

frentes que solidifiquen la relación de coordinación y apoyo entre las

instituciones de diferentes niveles de gobierno.

EL IMPACTO DEL PROYECTO

Los esfuerzos del gobierno nacional en generar coordinación regional han

alcanzado resultados transformadores para Colombia. La reforma del 2012

que creó el Sistema General de Regalías, la aprobación de la Ley Orgánica

de Ordenamiento Territorial del 2011 y el proyecto con TBA-GA para generar

consenso regional representan pasos importantes en promover los esquemas

asociativos. Estos esfuerzos ya han generado resultados como el Plan Paz-cífico

en el Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño, el Plan Estratégico de Desarrollo

Turístico en los departamentos del Huila, Tolima, Putumayo, Caquetá y

Amazonas y el Acuerdo de Voluntades firmado entre Boyacá y Casanare para

trabajar de manera coordinada, entre otros. Estos ejemplos, representan la

primera vez que departamentos de Colombia están uniendo esfuerzos para

promover el desarrollo económico y social. Por lo tanto, estas iniciativas y el

apoyo a las regiones deben continuar de manera sistemática para profundizar

la coordinación e impacto en el país. El apoyo a los departamentos por parte

del gobierno nacional representa una oportunidad clave para desarrollar

mayor confianza nación-región y por lo tanto generar una dinámica más

colaborativa en el desarrollo sostenible del país.

Para Colombia, en el contexto de un país en desarrollo post-conflicto, el

protagonismo de las regiones es de gran importancia, por lo tanto esfuerzos

del gobierno nacional para promover el desarrollo inclusivo constituyen

mecanismos transformadores y que permitirán la reducción de inequidades y

el despegue del crecimiento en los departamentos.

INTRODuCCIóN 129

Introducción

Este documento presentará el proceso para identificar proyectos de alto

impacto regional que involucren a más de un departamento, tomando en

consideración el nivel de descentralización tanto política como fiscal de

Colombia. El objetivo es crear una guía práctica para promover la coordinación

regional de entes territoriales para la identificación de proyectos de alto

impacto regional, y describir el proceso de concertación regional y al mismo

tiempo proveer consejos prácticos para su implementación.

El proceso que se describe en este documento parte del supuesto que los

departamentos aún no han alcanzado a identificar proyectos de alto impacto

regional y/o no se han identificado los incentivos adecuados para, de manera

conjunta, priorizar proyectos de alto impacto regional que optimicen el uso

de los recursos departamentales. Este supuesto se comprobó y validó junto

con el DNP, sin embargo es un supuesto que debe ser analizado en caso que

esas circunstancias cambien; tomando en cuenta que los departamentos

pueden desarrollar capacidades para avanzar el proceso que se explica en este

documento sin intervención de actores externos. Mientras las condiciones

anteriormente mencionadas perduren, es necesario que el gobierno nacional

asuma un rol de facilitador e impulsor de este tipo de proyectos, con el objetivo

de ayudar a crear y fortalecer las capacidades locales e igualmente generar un

efecto demostrativo que dinamice el trabajo conjunto de los departamentos.

130 INTRODuCCIóN

El proceso de concertación regional exógeno5 que se presenta en este

documento tiene como fin crear las condiciones para que procesos futuros

de identificación de proyectos de alto impacto regional se generen de manera

endógena6 en las regiones, sin la necesidad de una intervención de un actor

externo para impulsar el desarrollo regional coordinado. El proceso debe ser

un primer paso, con apoyo del gobierno nacional, para que luego las regiones

es empoderen del proceso y lo lideren por si solos.

El proceso presentado es contrastado con la experiencia que se llevó a cabo

durante el 2013–2014 bajo el marco del Sistema General de Regalías (SGR) en

cada etapa del proceso. El SGR tiene como uno de sus objetivos incentivar la

asociatividad regional. El diagnóstico hecho al momento de inicio del proyecto

determinó que los recursos de regalías estaban siendo utilizados de manera

fragmentada y los fondos destinados a proyectos regionales estaban siendo

usados para proyectos de nivel departamental y/o municipal. Por lo tanto

se juzgó necesario implementar un proceso como el que se describe en este

documento. La experiencia del proyecto de TBA-GA con el Departamento

Nacional de Planeación se presenta en este documento, contrastado con

el proceso descrito. Estas experiencias y pilotos permiten resaltar varias

lecciones aprendidas al igual que consejos prácticos para mejorar el

acercamiento con los entes territoriales e impulsar el desarrollo de una visión

regional.

Cada capítulo presentado explica el proceso de manera general con sus

diferentes herramientas. Luego se presentan los roles del equipo que lidera el

proceso por parte de una institución de nivel nacional. Finalmente el capítulo

presenta la experiencia y las lecciones aprendidas durante el proyecto del DNP

y TBA-GA del 2013–2014.

A. IMPORTANCIA DE LOS PROYECTOS DE ALTO IMPACTO REGIONAL

En Colombia se ha estado avanzando en la descentralización tanto política

como fiscal. Parte de estos esfuerzos se han reflejado en la reforma al sistema

de regalías y la creación del Sistema General de Regalías en el 2012.7 El SGR le

ha dado recursos a los departamentos para invertir en proyectos de desarrollo,

sin embargo, el efecto esperado del SGR de generar integración regional no se

ha dado.

El trabajo aislado de los departamentos puede implicar duplicación de

gastos y fallas de coordinación en el desarrollo de proyectos de alto impacto

regional. Los departamentos deberían comenzar a desarrollar visiones

compartidas y a fortalecerse de manera coordinada. La coordinación entre

departamentos permite desarrollar sectores económicos complementarios

5 Proceso de concertación exógeno se refiere a un proceso liderado por un actor otro que

los departamentos.

6 Proceso endógeno es aquel que se lleva a cabo por los departamentos sin intervención de

actores externos.

7 Ley 1530 de mayo del 2012 ‘Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del

sistema general de regalías’

INTRODuCCIóN 131

Figura 1: Modelos

alternativos para

el desarrollo de

instituciones supra-

departamentales de

desarrollo económico

Fuente: Análisis TBA-GA, 2013

y superar brechas comunes en las regiones. Este proceso se logra a través

del fortalecimiento de una institucionalidad regional. La institucionalidad

regional consiste en algún tipo de organización o esquema formal donde los

departamentos de una región se coordinen en sus esfuerzos de desarrollo (o

sea una organización supra-departamental).

La creación de instituciones supra-departamentales es un proceso de

largo aliento que en muchos casos se da en un proceso ‘bottom-up’, sin

embargo la creación de esta institucionalidad puede ser dinamizada por la

identificación y ejecución de proyectos de alto impacto regional de interés

común. Los proyectos de alto impacto requieren la conformación de una

institución que represente los intereses de los diferentes departamentos y

por lo tanto representa una primera instancia de asociatividad, coordinación

y discusión regional. Por lo tanto, es importante desarrollar una institución

supra-departamental que apoye el proceso de coordinación de los diferentes

departamentos de una región.

La institución para ejecutar estos proyectos y a más largo plazo que

coordine el desarrollo de la región puede tomar diferentes formas, cómo lo

ilustra el Figura 1. La institución puede surgir de modelos existentes a través

de ajustes o puede ser a través de la creación de una nueva institución cómo

lo sería una agencia de desarrollo regional. Algunas de las bases existentes

que podrían servir para el desarrollo de una institución supra-departamental

incluyen las comisiones regionales de competitividad que en este momento

existen a nivel departamental, los contratos plan que en otros países ya se

Comisiones regionales

de competitividad

Comisión de

Competitividad Supra-

departamental

Centros de pensamiento Contrato Plan Regional

Asociación de departa-

mentos (Ley de

ordenamiento territorial)

Contratos Plan

Secretarías departamen-

tales de planeación Agencias Regionales

Consejos departamentales

de ciencia y tecnología Otros modelos a partir

de la adaptación de

lecciones y experiencias

internacionales Estructuradores privados

ORGANIZACIONES ACTUALES ALTERNATIVAS A EXPLORAR

Planeación estratégica

Ajustes a modelos actuales

Formulación / Estructuración

Desarrollar nuevos modelos

Ejecución

INSTITUCIONALIDAD DEPARTAMENTAL INSTITUCIONALIDAD REGIONAL

132 INTRODuCCIóN

Figura 2: Criterios de proyectos de alto impacto regional

MEGA PROYECTOS REGIONALES

CRITERIOS IMPACTO DESCRIPCIÓN

Rompen el paradigma de trabajo

enfocado solo en su departamento

Generan legados de gestión que

trascienden más de una generación

Proyectos cuyos beneficios impactan

en más de un departamento

Alineados a plan de competitividad o

acciones que permitan su fortalecimiento

Responden a brechas de desarrollo

claramente identificadas

Permiten desarrollar y/o fortalecer las

vocaciones productivas e impulsar la

competitividad de la región

Requieren inversiones mínimas

80 Mil Millones de Pesos

Generan alta demanda de empleo local


‘Los proyectos

complejos no son tarea

de un gobierno sino

asuntos del Estado.’

– Eduardo Bitrán,

Ex-Ministro de Obras

Públicas de Chile

implementan a nivel supra-departamental, o alguna otra figura bajo la Ley

Organiza de Ordenamiento Territorial.8

Las instituciones mencionadas requieren un grado avanzado de

alineamiento político, por lo que una forma de acelerar este proceso es a través

de proyectos de alto impacto regional que funcionan como impulsores del

diálogo y la coordinación regional. Los proyectos de alto impacto regional

se pueden definir con criterios de impacto en tres categorías: 1. Proyectos

que tienen una visión regional; 2. Proyectos que tienen gran importancia

estratégica; 3. Proyectos de gran escala; ilustrados en el Figura 2.

Dada la complejidad del proceso de identificación de proyectos de alto

impacto regional y del desarrollo de una institucionalidad propicia para que

estos proyectos se den de manera más frecuente y natural, se pueden utilizar

8 Ley 1454 ‘Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se

modifican otras disposiciones’ de junio del 2011.

Visión Regional

Escala / Tamaño

Importancia Estratégica

INTRODuCCIóN 133

Figura 3: Criterios de facilidad de implementación

Probabilidad de lograr la estructuración de

proyectos en Fase 3 durante los próximos

12 meses

Fase 3: incluye la definición del tamaño

óptimo del proyecto, momento de

implementación, estructura de

financiamiento, organización administrativa,

cronograma y su plan de monitoreo

Proyectos que permitan victorias tempranas

como efecto demostrativo de la capacidad

de trabajo interdepartamental

Permiten lograr el apoyo de la opinión pública

Evalúa la probabilidad de obtener resultados

impactantes en los 12 primeros meses de

ejecución

Los recursos de regalías serán mejor

utilizados en la medida que generen la

atracción de recursos de otras fuentes como

fondos Nacionales, Regionales (Regalías),

incorporar APPs a partir de la iniciativa

pública y multilaterales

Evalúa el potencial de crear un esquema de

financiamiento sostenible que multiplique

los fondos de regalías a partir del apalan-

camiento de recursos de otras fuentes


criterios de facilidad de implementación para identificar proyectos que

representen victorias tempranas y por lo tanto tengan un efecto demostrativo

en otras regiones menos alineadas. Los criterios presentados en el Figura 3

sirven para priorizar proyectos ‘victorias tempranas’.

B. PROCESO DE CONCERTACIÓN REGIONAL PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE ALTO IMPACTO

Dado que los proyectos de alto impacto regional representan un mejor uso

de recursos y favorecen la coordinación y el desarrollo de la asociatividad de

los departamentos, se debe establecer un proceso para fomentar identificar e

implementar estos proyectos, como se ilustra en el Figura 4.

De manera general, el proceso de concertación con Gobernadores se puede

dividir en 5 pasos:

1. Preparación y diagnóstico: preparación de un plan de trabajo para todo el

proceso e identificación de insumos e información existente relevante a

los planes de desarrollo de los departamentos de la región, las brechas de

desarrollo y otra información respecto a proyectos de interés en la región.

Criterios

Facilidad de diseño

Potencial de

apalancamiento de recursos

Facilidad de

ejecución

134 INTRODuCCIóN

Figura 4: Proceso de concertación regional


2. Validación: el proceso de validación es importante para garantizar

que la información recogida en la fase de preparación y diagnóstico es

corriente y la más relevante. El proceso de validación permite aproximarse

lo más posible a la realidad local de la región. La validación se debe

hacer a nivel central para luego después hacer la validación externa. La

validación central consiste en validar la información recogida en la fase de

‘preparación y diagnóstico’ con entidades relevantes mas no directamente

involucradas con el gobierno departamental (ej. Otros ministerios,

universidades, tanques de pensamiento). La validación externa se efectúa

ya directamente con representantes de la gobernación u otras entidades

que apoyen directamente a la gobernación.

3. Priorización y selección: identificación de información básica de cada

proyecto identificado para permitir una priorización informada bajo

criterios pre-establecidos.

4. Estructuración: la estructuración incluye el proceso de diseñar el

proyecto al igual que su formulación. Las actividades dentro del proceso

de estructuración incluyen la identificación de estudios necesarios para

llevar realizar el proyecto, identificación de fuentes de financiación, e

identificación de diferentes opciones para llevar a cabo el proyecto.


VALIDACIÓN


ESTRUCTURACIÓN

IMPLEMENTACIÓN

INTRODuCCIóN 135

5. Implementación: para la implementación de proyectos de alto impacto

regional existen obstáculos que no están presentes en la implementación

de proyectos de menor escala. La coordinación entre varios entes

territoriales para definir la financiación y el mecanismo de implementación

es el desafío principal en términos de institucionalidad para proyectos de

alto impacto regional. Para lograr la implementación exitosa se requiere un

modelo de gestión adecuado para representar los intereses de los diferentes

departamentos involucrados en el proyecto. La creación de una institución

para la gestión de un proyecto de alto impacto regional puede representar

un primer paso para el desarrollo de un modelo con mayor permanencia

que coordine los esfuerzos de desarrollo de la región.

La metodología desarrollada para generar discusiones y coordinación en

las regiones tiene como objetivo crear consenso entre los entes territoriales

para crear mayores beneficios para las poblaciones locales, sin embargo es

importante resaltar que dado el nivel de descentralización de Colombia,

la decisión de los proyectos que se presentan al OCAD9 regional por los

departamentos, es tomada por los Gobernadores. El DNP y el gobierno

nacional pueden influenciar y ofrecer incentivos a los departamentos, sin

embargo la decisión del uso de recursos de regalías es de los entes territoriales.

Ante todo se debe identificar cuáles son los incentivos técnicos, políticos y

financieros para que los departamentos discutan y busquen consenso entre

sí de manera a generar mayor beneficio para sus poblaciones. En términos

técnicos, la institución puede ofrecer apoyo en estructuración, formulación u

otros tipos de capacitación que sea de interés para las regiones. En términos

políticos, se debe considerar qué logro político podrán resaltar los dirigentes

locales a raíz del proceso descrito. Finalmente, se debe considerar si la

institución nacional está dispuesta a ofrecer incentivos financieros, ya sea

en forma de cofinanciación o en otra forma de incentivo monetario, para la

identificación de proyectos de alto impacto regional.

C. CAPACIDADES REQUERIDAS EN EL EQUIPO DE TRABAJO EN CONCERTACIÓN REGIONAL

Para liderar el proceso antes mencionado desde una institución del nivel

central, se requiere un equipo de liderazgo dedicado. El equipo es necesario

para generar el primer impulso en buscar consenso regional, para que, una

vez ya asentadas las bases, estos procesos se den por sí solos. El equipo puede

ser conformado por funcionarios existentes o con recursos nuevos; debe haber

un equipo para cada región para poder mantener el enfoque y la dedicación

completa al proceso. El equipo debe ser quien lidere el proceso y coordine los

esfuerzos con las gobernaciones.

9 Órgano Colegiado de Administración y Decisión del Sistema General de Regalías que tiene

como función aprobar recursos de regalías para financiar proyectos de inversión.

136 INTRODuCCIóN

Figura 5: Equipo de trabajo en concertación regional


El objetivo de conformar un equipo para trabajar con los departamentos es

mantener un solo canal de comunicación con los Gobernadores y Secretarios

de planeación y de esta manera conservar un mensaje coherente por parte del

nivel central.

El equipo permite avanzar el proceso que se describe en este documento

de manera coherente y efectiva. En cada etapa del proceso, descritas en este

documento, se identifica el rol del equipo de trabajo en concertación regional.

El equipo requerido para llevar a cabo el proceso de concertación entre

departamentos debe tener capacidades y perfiles específicos para aumentar su

probabilidad de éxito.

La estructura presentada en el Figura 5, ilustra la estructura ideal del grupo

de trabajo con las regiones.

1. Líder de influencia: en primer lugar, se debe tener a un líder de influencia

y relación con los Gobernadores de la región (no necesariamente con

todos). Esta persona tiene la capacidad de discutir directamente con

los Gobernadores de la región y de esta manera influenciarlo; esto es

importante dado que los Gobernadores son los tomadores de decisiones

principales de la región. Adicionalmente, el líder del grupo, a través

de su contacto con líderes departamentales, puede dar línea y proveer

información al estructurador y al backoffice.

2. Estructurador: persona del equipo con el conocimiento técnico para el

desarrollo de los proyectos. El estructurador debe poseer habilidad de

estructuración financiera para poder identificar fuentes complementarias

de financiación para proyectos. También, el estructurador tiene el

conocimiento y la responsabilidad de identificar los requerimientos

legales para avanzar en el desarrollo de un proyecto – incluyendo los

LÍDER CON INFLUENCIA EN REGIÓN

ESTRUCTURADOR LÍDER TÉCNICO REGIONAL

INTRODuCCIóN 137

requerimientos para ingresar al Banco de Programas y Proyectos de

Inversión Nacional (BPIN), para desarrollar un concepto técnico o solicitar

el mismo de otras instancias del gobierno.

3. Líder técnico regional: la persona con conocimiento regional o backoffice,

es quien tiene conocimiento de los datos y estudios de los departamentos

en la región. Esta persona apoya recogiendo información respecto a la

región, como brechas de desarrollo, principales proyectos planeados, ejes

importantes de desarrollo, y otra información que pueda identificar las

prioridades en desarrollo de la región.

El equipo permite una aproximación efectiva e informada con los

Gobernadores y Secretarios de planeación de una región.

D. EXPERIENCIA EN EL PROYECTO DEL DNP Y TBA-GA – EQUIPO DE TRABAJO EN CONCERTACIÓN REGIONAL

Durante el proyecto que se llevó a cabo entre el 2013 y 2014 con el apoyo

de TBA-GA, el equipo que se conformó consistió de una asesora de la

subdirección Territorial y de Inversión Pública, dos consultores de TBA-GA,

un estructurador, y en algunos casos un representante de la Dirección de

Desarrollo Territorial del DNP. Las visitas fueron lideradas por los consultores

de TBA-GA, sin embargo, en ejercicios futuros el grupo de tres personas

mencionado en la sección anterior debería ser liderado por un representante

del DNP con las características en la sección ‘C’ de este capítulo.

Durante el proceso que se implementó, el equipo debió haber tenido

contacto más frecuente entre sí, ya sea en forma de reuniones o viajes en

conjunto, de manera que la información fluyera constantemente entre los tres

miembros del equipo de trabajo con entes territoriales.

El equipo efectuó varias visitas en conjunto El contacto con los gobernadores se

dificultó en algunos casos dada la falta

de relación directa e influencia de los

miembros del equipo

Cada miembro del equipo apalancó

su experticia y conocimiento

El contacto entre los miembros del equipo

no se daba con suficiente regularidad


Mensajes Clave

· Desarrollar un plan de trabajo con actividades detalladas para alcanzar meta.

· Identificar riesgos a cada actividad y posibles acciones de mitigación.

· Seguir plan y llevar a cabo un análisis y una discusión de equipo sobre posibles

motivos de ajustes al plan.

QUÉ FUNCIONÓ QUÉ NO FUNCIONÓ

138 PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO

Preparación

y diagnóstico

El proceso de concertación regional inicia con la etapa de preparación y

diagnóstico de las regiones en donde se espera llevar realizar el proceso.

Durante esta etapa se empiezan a recoger los insumos necesarios para avanzar

con el proceso de identificación de proyectos de alto impacto regional.

La etapa de preparación tiene como objetivo definir las actividades y los

pasos a seguir para llevar avanzar el proceso de identificación de proyectos

de alto impacto con departamentos. Al finalizar la fase de preparación y

diagnóstico, se debería tener una lista preliminar de proyectos contemplados,

las principales brechas y una imagen clara del ecosistema de influencia

de cada región. De acuerdo a la disponibilidad de recursos y de tiempo, la

institución de nivel nacional debe definir si se enfoca en trabajar con todas

las regiones del país o únicamente con algunas regiones de enfoque que se

utilizarían como pilotos que generen un efecto demostrativo.

A. DESARROLLAR UN PLAN DE TRABAJO

Una vez conformado el equipo de trabajo en concertación regional, la

primera actividad que se debe llevar a cabo es el desarrollo de un plan de

trabajo, como se ilustra en el Figura 6. La manera más efectiva de desarrollar

el plan es determinar la fecha en la que se quiere obtener el proyecto para

después determinar los diferentes pasos a tomar para llegar al resultado en

la fecha contemplada. El plan debe incluir las actividades bajo cada uno de

01

Centro Sur –

Amazonía

INICIATIVAS PROCESO ACTIVIDADES RIESGO CONTINGENCIA RESULTADOS ENERO FEBRERO MARZO ABRIL MAYO

I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV

Reunión con Sec.

planeación y Gobernador –

Putumayo

Problema de convoctoria Apoyarse de instancia más alta

en DNP

Reunión con Sec.

planeación y Gobernador

– Tolima


en DNP

– Proyectos aprobados

en OCAD con

características de

Proyectos de Alto

Impacto Regional

– Efecto demonstrativo

de beneficios de

coordinaciÓón regional

14

14

Fig

ura

6: E

jem

plo

pla

n d

e tra

bajo

Fuente

: Análisis T

BA

-GA, 2

014

PREPaRa

CIó

N y

DIa

gN

óS

TIC

O

13

9

Validacíon Reunión con Sec.

planeación y Gobernador


en DNP

14

– Caqueta Reunión con Sec. Problema de convoctoria Apoyarse de instancia más alta 20 planeación y Gobernador en DNP – Hulia Reunión con Sec. Problema de convoctoria Apoyarse de instancia más alta 28

planeación y Gobernador – en DNP Amazonas Presentar one-on-one plan Problema de convoctoria No hacer reuniones one-on-one 28

Priorizacíon y

selecíon

Reunión de alineamiento

No todos los Gobernadores

Reunióón con los Gobernadores

29

con Gobernadores están disponsibles al que tienen intereses comunes mismo tiempo en proyectos Estructuración de 2 Falta de experticia para Identificar externo / interno con 30

proyectos estructuración experticia Proyectos ingresan al 30

banco de proyectos Validar proyectos con Miguel Sanchez (requerimentos

Estructuracion

administrativos)

Validar proyectos con

Ministerio(s) relevantes Verificación DNP Falta de documentos llevan Pre-validación con Miguel

a que proyecto sea devuelto Sanches (DNP) y con

a Secretaría técnica Ministerios

Proyectos aprobados – No convocatoria de OCAD FND, enlace, Secretaria tecnica

en OCAD – Demora por conceptos técnicos


los capítulos presentados en este documento (Preparación y diagnóstico,

validación central y externa, priorización y selección, estructuración e

implementación).

En cada actividad se debe identificar posibles riesgos y acciones de

mitigación. Las acciones de mitigación permiten crear redundancias para

aumentar las posibilidades de éxito de las diferentes actividades y de esa

manera llegar a la fecha final establecida.

El plan de trabajo debe servir como herramienta de trabajo de manera

que se revise con frecuencia para determinar si los tiempos establecidos se

están respetando y en caso contrario evaluar motivos que hayan podido llevar

a modificaciones. Las modificaciones del plan pueden surgir por motivos

de fuerza mayor (ejemplo: reuniones canceladas por emergencias de un

gobernador) o pueden demostrar un problema sistémico en la ejecución del

plan (ej. Las actividades previstas en el plan no pueden ser realizadas en las

fechas contempladas por falta de recursos o los tiempos previstos no son

realistas). Las redundancias permiten maximizar las oportunidades de éxito al

identificar acciones complementarias para una misma actividad, por ejemplo

si algún actor local no responde a una primera convocatoria, la redundancia

para asegurar que se pueda llevar a cabo la reunión puede ser que una persona

de más alto nivel en la institución lo convoque.

Mensajes Clave

· Desarrollar un plan de trabajo con actividades detalladas para alcanzar meta.

· Identificar riesgos a cada actividad y posibles acciones de mitigación.

· Seguir plan y llevar a cabo un análisis y una discusión de equipo sobre posibles

motivos de ajustes al plan.

B. ANALIZAR EL ECOSISTEMA DE INFLUENCIA

Después de desarrollar un plan de trabajo que identifique los pasos para

llegar al objetivo final, se procede a un análisis del ecosistema de influencia.

El ecosistema de influencia consiste en el mapa de las relaciones entre los

actores influyentes de la región y la dinámica regional. Una herramienta para

este análisis es el mapa de actores y el análisis de stakeholders regionales,

presentados en los Figuras 7 y 8.

El primer paso en el desarrollo del mapa de actores regionales consiste

en identificar a los actores clave en las regiones, esto incluye tanto a los

Gobernadores como otros que puedan tener influencia importante; por

ejemplo Secretarios de planeación, alcaldes influyentes, líderes de gremios

o asociaciones, al igual que actores del sector privado que puedan tener

influencia sobre la política y las decisiones de proyectos del departamento. En

esta lectura se busca identificar las palancas de influencia que puedan existir

en los departamentos de las regiones en las decisiones de proyectos

141 Los nombres del presente figura fueron modificados del original para proteger la

confidencialidad del cliente y sus equipos por lo que los datos que aparecen son

meramente ilustrativos.

PREPaRaCIóN y DIagNóSTICO 141

Figura 7: Ejemplo mapa de actores regionales10

GOBERNADORES

CONGRESISTAS

ALCALDES DE REFERENCIA

LIDERES COMUNITARIOS (sector privado y público)

CENTROS DE PENSAMIENTO PÚBLICOS O PRIVADOS


que se aprueban y se ejecutan. La identificación se puede hacer a nivel interno

de la institución (ej. Dentro del Departamento Nacional de Planeación) con

personas que trabajen directamente con los departamentos y por lo tanto

tengan conocimiento de las dinámicas internas de las regiones.

Una vez identificados los actores claves de la región, se debe evaluar cada

uno de ellos de acuerdo a los criterios pre-establecidos para después ubicarlos

en el análisis de stakeholders. Algunos de los criterios sugeridos son los

siguientes:

SINCHI –

Instituto amazónico

de investigaciones

científi

Universidad

Nacional–

Amazonas

Universidad de

la Amazonia

Universidad

Sur – Colombiana

Universidad

del Tolima

TOLIMA

Rodrigo

Rodriguez

AMAZONAS

Fernando

Fernandez

HUILA

Julian O’Connor

PUTUMAYO

Porfi Andrews

NEIVA

Cristian Suarez

FLORENCIA

Susana Augusto

LETICIA

Carolina

Marquez

MOCOA

Maria

MacDonald

IBAGUÉ

Luis Hipez

HUILA

Maximo Vergara

CAQUETÁ

Luis Vergara

AMAZONAS

Esteban Meno

PUTUMAYO

Jose Perez

TOLIMA

Luis Gomez

HUILA

Juana Vargas

CAQUETÁ

John Stevens

AMAZONAS

Carlos Perez

PUTUMAYO

Carlos Díaz

TOLIMA

Luis Torres


• Nivel de alineación con proceso:

– Interés demostrado en proyectos de alcance regional

– Número de proyectos desarrollados con otros departamentos

• Nivel de influencia regional:

– Capacidad de liderazgo regional

– Visión regional

El Figura 8 ilustra el análisis de priorización de actores locales que permite

alimentar la matriz de stakeholders ilustrado en el Figura 9.

Figura 8: Análisis de stakeholders locales11

NO INSTITUCIÓN NOMBRE CARGO NIVEL DE ALINEACIÓN CON PROCESO NIVEL DE INFLUENCIA REGIONAL

50% 50% Puntaje

alineación

con proceso

50% 50% Puntaje nivel

de influencia

Interés Numero de Total

demostrado proyectos

en proyectos desarrollados

regionales con otros

(0–4) departamentos

(0–4)

Capacidad Visión regional Total

de liderazgo (0–4)

regional (0–4)

2 Gobernación Esteban

Agudelo

Gobernador

6 Centro de

pensamiento

departamental

Maria

Contreras

Directora


Una vez identificados los actores influyentes de la región se realiza un

análisis del nivel de alineación de estos actores con el proceso de identificación

de proyectos de alto impacto regional que lidera el gobierno nacional.

Igualmente, la matriz busca identificar el nivel de influencia cada uno de estos

actores en la región.

La matriz de stakeholders regionales no se enfoca únicamente en actores

políticos, sino también otras instituciones que puedan tener influencia o que

ya estén trabajando en la identificación de proyectos y el desarrollo de una

visión regional (tanques de pensamiento, universidades u otros).

11 Los nombres de la presente figura fueron modificados del original para proteger

la confidencialidad del cliente y sus equipos por lo que los datos que aparecen

son meramente ilustrativos.

3 Gobernación Rosa Paredes Gobernador

4 Alcadía Rafael Castillo Alcade

5 Universidad Daniel Clavijo Rector

1 Gobernación Pedro Ortiz Gobernador

12 Los nombres del presente figura fueron modificados del original para proteger la




Figura 9: Matriz de stakeholders regionales12

MAPA DE ACTORES – EJE CAFETERO

Bajo Alto

Nivel de Alineación con el Proceso/DNP

Observaciones e información

adicional:

1. En la región hay un centro de

investigación con apoyo de los

gobernadores

2. Existe un plan de desarrollo

para la región

3. Otra observación que pueda

ser de importancia en el análisis

ACTORES REGIONALES

Débora Quiñones (Antioquia)

Josué MacMillan (Caldas.)


Andres Roldan (Risaralda.)

Antonia Gomez (Quindío)

de la región

Figura 10: Proceso

de desarrollo de mapa

de actores y análisis

de stakeholders


La matriz ilustrada en el Figura 9 muestra un mapa donde se grafica el

nivel de alineación de los actores regionales con el proceso de identificación

de proyectos y su influencia en la región. La influencia a nivel regional se debe

validar con personas con conocimiento de la región para tener una apreciación

más acertada. Una primera validación del análisis de esta matriz se lleva a

cabo internamente (dentro de la institución que esté liderando el proceso) para

luego proceder a entrevistas de validación de los actores identificados en el

capítulo de ‘validación’ (descrito en el capítulo 2).

Los cuatro pasos del proceso del desarrollo del mapa de actores y análisis

de stakeholders está resumida en el Figura 10.

Entrevistas de

validación externa

Aproximación inicial a través de validación interna

Análisis de nivel de alineación e

infl

Identifi de actores clave

3 4

2

1

4

3

2

1

Niv

el d

e I

nfluenci

a R

egio

nal

Bajo

Alto


Mensajes Clave

· Identificar actores clave de la región, políticos y otros, con influencia sobre las

decisiones de proyectos de desarrollo (ilustrado en mapa de actores).

· De acuerdo a los criterios presentados, evaluar a los actores para luego ubicarlos en

la matriz de análisis de stakeholders.

· Validar la ponderación de cada actor de manera interna en la institución y luego con

actores externos.

· Los actores externos que se utilicen para la validación no deben estar muy vinculados

a aquellos siendo evaluados en el análisis de stakeholders.

· Utilizar el análisis de stakeholders como guía para identificar potenciales aliados y

actores clave a influenciar.

C. LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN REGIONAL

Revisión de documentos

El análisis del ecosistema de influencia permite definir las regiones

prioritarias y por lo tanto hacer una revisión de documentos relevantes más

eficiente. La revisión de documentos tiene como objetivo montar un perfil de la

región que permita la comprensión de alto nivel de características principales

en cada departamento de la región.

En esta revisión de documentos se busca entender cuáles son las

principales brechas de desarrollo de cada departamento de la región, sus

fortalezas y posibles proyectos de alto impacto identificados. La revisión de

documentos se enfoca entonces en identificar los siguientes elementos:

• Características de la región (PIB, PIB per cápita, NBI, indicadores de

educación y salud).

• Brechas de desarrollo.

• Fortalezas de la región.

• Proyectos que estén en planes en diversos sectores, incluyendo Ciencia,

Tecnología e Innovación y que cumplan con criterios de proyectos de alto

impacto regional.13

• Información respecto a recursos de regalías (monto asignado, monto

utilizado, principales sectores en los que se ha invertido).

Esta revisión permite hacer una primera aproximación de las brechas de

desarrollo comunes a la región y los proyectos que se están contemplando

que puedan ser implementados de manera conjunta entre los diferentes

departamentos de la región. Para identificar estos elementos, algunos de los

documentos a revisar son:

13 Ver criterios de proyectos de alto impacto regional: Figura 2, página 13


Figura 11: Ejemplo ficha regional

Fuente: Departamento Nacional de Planeación con apoyo de TBA-GA, 2013

• Planes departamentales de desarrollo.

• Ejercicios de visión que se hayan realizado en la región o en algunos

departamentos de la región.

Del análisis de la información se debería extraer conclusiones sobre fortalezas

y brechas compartidas entre los departamentos, proyectos de alto impacto

en estas áreas, e inversiones deficientes en algunos de los sectores claves

identificados.

Fichas regionales

La información recogida es resumida de manera ejecutiva en una ficha

regional.14 Este corto documento en formato PowerPoint permite obtener

información básica de la región de manera eficiente y enfocada, como vemos

en el Figura 11. La primera versión de la ficha regional sirve como insumo para

el proceso de validación.

La ficha regional presenta una lista preliminar de proyectos de alto impacto

identificados en cada departamento de una región al igual que brechas y

fortalezas. La primera versión de la ficha regional representa un insumo a

ser validado a nivel central y externamente como se presenta en el siguiente

capítulo (‘2. Validación’).

14 Ver ficha regional anexa como ejemplo


Mensajes Clave

· La revisión de documentos debe ser enfocada y no necesariamente exhaustiva de

manera a ser eficiente.

· Rápidamente se deben identificar los 4–5 documentos de cada departamento que

mejor permitan recoger la información insumo para la ficha regional.

· Las entrevistas de validación se deben ver como una oportunidad tanto de presentar

el proceso como de entender realidades y dinámicas locales.

· El documento de ficha regional debe ser ejecutivo, recogiendo la información clave de

cada departamento de la región.

· La ficha regional debe prestarse a una lectura rápida y se debe pensar como un

documento de uso para una persona que vaya a efectuar visitas a la región en el

proceso de identificación de proyectos de alto impacto regional.

Trabajo con el Centro Nacional de Productividad en la región Pacífico*

Una vez desarrollado el plan de trabajo con las regiones, el DNP y TBA-GA procedieron

a construir un mapa de actores regionales para la región Pacífico, durante este proceso

la etapa de ‘Preparación y diagnóstico’, se identificó al Centro Nacional de Productividad

cómo un posible aliado dado el trabajo que la institución había avanzado con los cuatro

departamentos del Pacifico en la construcción del Plan Paz-cífico. Al hacer el análisis

de stakeholders regionales se identificaron algunos Gobernadores más alineados con

el proceso, sin embargo también se determinó que el CNP tenía influencia con los

Gobernadores y por lo tanto podía ayudar en la aproximación con los departamentos. El

CNP había coordinado varias reuniones y estaba articulando la construcción de un plan de

desarrollo regional con varios proyectos identificados.

El CNP había iniciado su trabajo con los departamentos en el 2010, conformando una

mesa técnica para dinamizar un acuerdo firmado entre los 4 Gobernadores para trabajar

de manera conjunta. La mesa técnica se ha reunido mensualmente con la facilitación del

CNP, como articulador neutro.

La identificación y coordinación con el CNP no fue importante únicamente en facilitar el

contacto con los departamentos; también permitió la coordinación de esfuerzos con dicha

organización. Los proyectos identificados en el proceso con el DNP y TBA-GA pudieron

ser enmarcados dentro del marco del Plan Paz-cífico que estaba desarrollando la región

con el apoyo del CNP.

El DNP con el apoyo de los consultores de TBA-GA desarrolló una ficha regional para la

región Pacífico. En la ficha regional se identificaron varios proyectos estratégicos para la

región.

*Región Pacifico: comprendida por los departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Cauca y

Nariño Centro Nacional de Productividad, www.cnp.org.co

D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO

Los roles del equipo de concertación regional para esta fase están ilustrados en

el Figura 12.

El desarrollo del plan de acción, dado que definirá la responsabilidad de los

tres miembros del equipo durante todo el proceso, es una actividad que se lleva

http://www.cnp.org.co/


Figura 12: Roles del equipo en la preparación y diagnóstico

RESPONSABLE ACTIVIDADES


a cabo de manera conjunta. El análisis del ecosistema de influencia es liderado

por el Líder de influencia del equipo dado que es quien tiene mayor contacto

con la región y dirigentes locales, sin embargo, los otros miembros pueden

apoyar en esta actividad dependiendo de su conocimiento de la región siendo

analizada.

E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – PREPARACIÓN Y DIAGNÓSTICO

Para la preparación y diagnóstico, el DNP junto con el equipo de TBA-GA inició

con un plan de trabajo para efectuar visitas a cada uno de los departamentos.

La idea de estas visitas consistía en hacer un sondeo inicial de los actores

principales y desarrollar un mejor conocimiento de las regiones. Antes, sin

embargo, el equipo inició con un levantamiento de información de los 32

departamentos en las 6 regiones de regalías para desarrollar fichas regionales

de cada una de las regiones. Las listas de proyectos de cada una de las regiones

fueron validadas mediante dos talleres realizados en Bogotá, el primer taller

con representantes de las Comisiones Regionales de Competitividad y el

segundo taller con Secretarios de planeación de los departamentos.

El análisis del ecosistema de influencia se efectuó después de los

talleres. Se construyeron los mapas de actores y se llevó a cabo el análisis de

stakeholders, donde se identificó que las regiones de enfoque deberían ser

Desarrollo de un plan de acción

Análisis del ecosistema de

influencia

Análisis del ecosistema de

influencia

Líder de influencia

Líder técnico regional

Estructurador


la región Pacífico y la región Centro Sur dado su nivel de alineamiento con el

proceso de identificación de proyectos de alto impacto regional del DNP con

TBA-GA.

El análisis del ecosistema de influencia permitió identificar al gobernador

del Cauca y al Centro Nacional de Productividad (CNP)15 como actores

influyentes y alineados con el proceso en la región Pacífico. En la región

Centro Sur se identificó al secretario de planeación de Caquetá y al gobernador

del Tolima cómo los actores de la región más influyentes y alineados con el

proceso.

El mapa de stakeholders permitió identificar

victorias tempranas

El plan de trabajo no se modificó después de

que se decidió no visitar los departamentos

La lista preliminar de proyectos identificados

en general estaba alineada con la realidad de

los departamentos

El análisis del ecosistema político se debió

haber hecho antes, de manera a que

la revisión de documentos fuera hecha

únicamente con las regiones priorizadas

La identificación del Centro Nacional de

Productividad en la Región Pacífico fue

clave para avanzar el proceso y aprovechar el

trabajo ya hecho con los departamentos

No se realizaron entrevistas previas para

validar el mapa de stakeholders e identificar

diversas fuentes de información


Consejos prácticos

· Validar el mapa de stakeholders con varias fuentes para evitar la visión sesgada de

una sola persona

· Enfocarse en regiones que sirvan como victorias tempranas para generar un efecto

demostrativo para las regiones menos alineadas

· Identificar documentos que sirvan como fuente de proyectos para la ficha regional;

esto servirá de base para discusiones con las regiones

· Realizar análisis de la región y establecer hipótesis a validar en entrevistas con

actores locales

15 El Centro Nacional de Productividad es una corporación civil de participación mixta,

sin ánimo de lucro, autónoma, regida por el derecho privado y las normas sobre ciencia

y tecnología. El CNP contribuye al incremento de la productividad de la economía

colombiana, mediante la adaptación, desarrollo, promoción y masificación del uso de las

tecnologías de gestión en las organizaciones y la participación en la formulación de la

política pública, sobre calidad, productividad y competitividad. www.cnp.org.co


http://www.cnp.org.co/

valIDaCIóN 149

02 Validación

La etapa de validación sigue inmediatamente después de la preparación y

el diagnóstico. La validación ayuda a concretizar la información que se ha

recogido y por lo tanto mejorarla para que refleje adecuadamente la realidad

de las regiones.

La etapa de validación tiene varios objetivos. Primeramente, esta etapa

tiene una función táctica al permitir lograr un primer acercamiento con las

gobernaciones y por lo tanto permite hacer una primera presentación sobre

el proceso de identificación de proyectos de alto impacto regional. De esta

manera permite generar interés inicial y sentar las bases para subsiguientes

contactos. De igual manera, a través de la validación, se comienza a generar

una relación con actores locales; esto permite mitigar la percepción de ser un

proceso del gobierno nacional.

Por lo tanto, al finalizar la etapa de validación se debe tener información

de la región que refleje la realidad y las diferentes perspectivas del gobierno

nacional, y se debe haber logrado una primera aproximación con los actores

locales, lo que representa el inicio de una relación de trabajo y colaboración

con los mismos.

Adicionalmente, la validación es un paso importante del proceso ya que

asegura que la información que se recoge no refleje únicamente la visión del

gobierno central. La validación se avanza a nivel central y a nivel local. En

primera instancia se efectúa la validación central.

150 valIDaCIóN

Figura 13: Proceso de validación


A continuación se presenta la etapa de validación central que representa

el primer paso de la validación de la información recogida en la etapa de

‘Preparación y diagnóstico’.

1 Priorizar actores locales clave

B Validación

Local 2 Desarrollar plan de validación local

3 Ajustar ficha y levantar información de proyectos

1 Identificar actores clave

A Validación Central

2 Desarrollar guía de entrevistas

3 Ajustar ficha regional y mapa de actores


VALIDACIÓN


ESTRUCTURACIÓN

IMPLEMENTACIÓN

valIDaCIóN 151

A. VALIDACIÓN CENTRAL

La etapa de validación central se lleva a cabo con actores del gobierno

nacional que pueden proveer información útil para validar diferentes

elementos de la ficha regional.16 La validación central tiene como objetivo

mejorar la información en la ficha regional y por lo tanto llegar a una

aproximación más acertada de la situación regional, adicionalmente permite

poner en valor el trabajo que otras entidades gubernamentales hayan podido

avanzar en la región.

En este paso del proceso se valida la siguiente información de la ficha

regional:

– Diagnóstico (brechas y fortalezas)

– Proyectos identificados

– Actores clave de la región

La validación local consiste en 3 pasos:

1. Identificación de actores clave

2. Desarrollo de guía de entrevistas

3. Ajuste de la ficha regional y el mapa e actores

1. Identificar actores clave

Para iniciar la validación a nivel central se deben identificar inicialmente

los actores clave a entrevistar. La identificación de actores clave se realiza

de acuerdo a la información identificada en la ficha regional con el objetivo

de enfocar las personas a entrevistar y por lo tanto evitar que el proceso se

prolongue y desvíe al equipo de los objetivos trazados en el plan de trabajo,

generando un estancamiento en esta etapa.

Cada actor identificado para las entrevistas de validación central debe ser

priorizado de acuerdo a la brecha, fortaleza, proyecto o actores que pueda

validar. De esta manera, se debe identificar claramente qué fortaleza(s),

brecha(s) o proyecto(s) se quieren validar con la institución a entrevistar y cuál

es el resultado esperado a través de la elaboración de la ‘Matriz de validadores’

como se ejemplifica en el Figura 14. De igual manera, las entrevistas sirven

para validar el mapa de actores e identificar actores de importancia regional

adicionales que no se hayan identificado previamente. Finalmente, la matriz

debe priorizar los actores a entrevistar de acuerdo al valor agregado que estos

puedan aportar al diagnóstico. La priorización es importante para limitar el

número de entrevistas y de esa manera respetar los tiempos plasmados en el

plan de trabajo desarrollado en el capítulo de ‘Preparación y diagnóstico’.

16 Ficha regional: descripción en página 26.

152 valIDaCIóN

Figura 14: Matriz de validadores17

Agencia

Nacional de

Infraestructura

(ANI)

Cesar

Augusto

Peñaloza

Director

Gerencia de

Planeación

– Se

identificaron 8

proyectos de

infraestructura

de gran escala

en la región

– Existen

brechas de

conectividad

vial en la región

– Identificar

proyectos de

infraestructura

que ya se están

financiando o en

ejecución

– Validar brechas

y evaluar

Ministerio de

educación

Yaneth

Sarmiento

Directora de

Fortalecimiento

de la Gestión

Territorial

– Las

principales de

la región son en

educación

– Validar brechas

– Identificar

proyectos de

importancia en

educación que

puedan llevar a

superar brechas

Bajo Alto


Es importante resaltar que en este paso, la validación se realiza a nivel

central únicamente con el objetivo de tener la información más actualizada

y relevante una vez se efectúe la validación local. Los actores con los que se

lleva a cabo la validación central generalmente son ministerios, agencias

del gobierno nacional u otros actores de nivel nacional financiando o

promoviendo proyectos a nivel regional.

2. Desarrollar guía de entrevistas

De acuerdo a la priorización de actores a entrevistar y el tiempo establecido

en el plan de trabajo,18 se establece cuáles de las instituciones identificadas se

entrevistarán.

Para los actores que se decide entrevistar se debe diseñar una lista de

preguntas que se harán durante la entrevista, como se ilustra en el Figura

15. Las preguntas deben ser enfocadas y tener en cuenta qué información se

requiere de la institución siendo entrevistada.

Las preguntas se identifican como un paso lógico de la justificación y el

resultado esperado desarrollado anteriormente. Sin embargo, las preguntas

se desarrollan únicamente para aquellas entrevistas que se vayan realizar y no

para todos los actores identificados en la matriz presentada en el Figura 14.

Parte de la entrevista se enfoca en validar el mapa de actores, en caso

que la institución y persona siendo entrevistada tengan algún contacto y/o

conocimiento de los departamentos de la región.

17 Los nombres e información presentados en la presente figura fueron modificados del

original, por lo que son meramente ilustrativos.

18 Plan de trabajo: descripción en página 18.

INSTITUCION PERSONA CARGO JUSTIFICACION RESULTADO

ESPERADO

POSIBLE VALOR

AGREGADO

valIDaCIóN 153

Figura 15: Ejemplo guía de entrevistas

Participantes ______________________

Nombre del entrevistado ______________________

Organización ______________________

Cargo ______________________

Sector de actividad (infraestructura, salud, educación, etc.) ______________________

Corta descripción de la institución ______________________

Corta descripción de trabajo que llevan a cabo relacionado

a la región

______________________

¿Cuáles son las principales brechas que han identificado en

los departamentos de la región en su sector de actividad? ______________________

¿Cuáles son las principales fortalezas u oportunidades que

han identificado en los departamentos de la región en su

sector de actividad?

______________________

¿Qué proyectos ha desarrollado la institución en la región? ______________________

¿Qué proyectos tiene planeado la institución desarrollar en la

región? ______________________

¿De la lista de proyectos de proyectos presentada, existe

alguno que consideren más importante/ faltante/ menos/

relevante?

______________________

¿Cuál sería el proyecto en su sector de actividad de mayor

impacto para la región? ______________________


3. Ajustar ficha regional y mapa de actores

La información recogida durante las entrevistas sirve como insumo para

ajustar las fichas regionales y el mapa de actores. Las entrevistas generan

insumos en términos de brechas de desarrollo, fortalezas de la región,

proyectos potenciales o en curso en la región (de escala regional),19 y actores

que no hayan sido identificados previamente que sean de importancia en la

región en la toma de decisiones de proyectos de desarrollo.

La retroalimentación de la ficha con estos insumos permite refinar la ficha

regional, y por lo tanto efectuar una validación local enfocada e informada,

así como tener una mejor comprensión de las personas de importancia para la

validación local.

19 Proyectos de escala regional: criterios en Figura 2 página 13.

PROYECTOS ______________________

BRENCHAS Y FORTTALEZAS ______________________

INSTITUCION ______________________

FECHA

154 valIDaCIóN

Mensajes Clave

· Identify the agents who can contribute most to validating the information prepared

during the ‘Preparation and diagnostic’ stage.

· The list of agents for the validation must not be exhaustive although it must respond

to the most important needs.

· The interview guides are used to hold focused interviews and ensure that they

respond to the identified information needs.

· The interview guide must not be a questionnaire, and must only be used as a guide.

· Use the input from the validation interviews to adjust the regional file and the

map of local agents.

B. VALIDACIÓN LOCAL

La etapa de validación local se lleva a cabo con actores de los departamentos

de la región, tanto del sector público como del sector privado. La validación

local tiene como objetivo servir como primera aproximación con los

departamentos para establecer una relación de trabajo. Adicionalmente, la

validación local permite cerrar el ciclo de validación de la información que se

levantó a nivel central.

En este proceso se valida la siguiente información de la ficha regional:

– Diagnóstico (brechas y fortalezas)

– Proyectos identificados

La validación local consiste en 3 pasos:

1. Priorizar actores locales clave

2. Desarrollar un plan de validación local

3. Ajustar la ficha regional y levantar información de proyectos

1. Priorizar actores locales clave

La identificación de los actores locales clave se avanzó en el proceso de

construcción del mapa de actores y se fortaleció a través de la validación

central. Los actores locales que se piensa aproximar deben responder a

criterios similares a aquellos presentados para la validación central; deben

responder a alguna necesidad de información. Los actores locales deben poder

ofrecer información en términos de brechas de desarrollo, fortalezas de la

región y/o proyectos. De manera general, mas no exhaustiva, los actores locales

que normalmente responden a estos criterios son:

• Gobernadores

• Secretarios de planeación

• Secretarios de competitividad

• Gerentes y miembros de Comisiones regionales de competitividad

valIDaCIóN 155

• Tanques de pensamiento

• Referentes locales del sector privado

Con la identificación de actores locales clave, se deben priorizar los actores

para efectuar entrevistas de acuerdo a los siguientes criterios, ilustrados en el

Figura 16:

– Valor agregado (determinado por conocimiento regional de la persona)

– Cantidad de información que puede validar (ej. conocimiento de

un proyecto vs. conocimiento sobre 8 de los proyectos en la lista

presentada)

Figura 16: Matriz de priorización de actores locales para validación20

NO INSTITUCIÓN NOMBRE CARGO PRIORIZACIÓN DE ACTORES LOCALES

PARA VALIDACIÓN LOCAL

50% 50% Importancia

para

validación

Conocimiento Cantidad de Total

regional (0–4) información

a validar con

actor (0–4)

2 Gobernación Esteban Agudelo Gobernador

4 Gobernación Rafael Castillo Secretario de

planeación

5 Gobernación Daniel Clavijo Secretario de

planeación

6 Gobernación Maria Contreras Secretario de

competitividad

7 Comisión

Regional de

Competitividad

Felipe Romero Secretario de

planeación

8 Centro de

pensamiento

departamental

Lucia Obregón Directora


La priorización se lleva a cabo de manera de respetar los tiempos

estipulados en el plan de acción desarrollado en la etapa de ‘Preparación y

diagnóstico’.

20 Los nombres del presente grafico fueron modificados del original para proteger la



3 Gobernación Rosa Paredes Governador

1 Gobernación Pedro Ortiz Governador

156 valIDaCIóN

2. Desarrollar un plan de validación local

La validación local se puede realizar a través de diferentes métodos,

principalmente:

– Entrevistas uno a uno

– Mini-talleres de trabajo

Entrevistas uno a uno: estas entrevistas permiten desarrollar una relación

más directa con el interlocutor y tienen la ventaja de permitir validar temas

que se consideren más sensibles. Para hacer estas entrevistas se debe preparar

una guía de entrevistas que claramente indique qué elementos se quieren

validar con el entrevistado y cuál es el resultado esperado de cada entrevista.

Luego se desarrolla una lista de preguntas que sirven para guiar la interacción.

Mini-talleres de trabajo: esta modalidad permite reunir a partir de 4 o 5

personas, y validar los elementos previamente identificados. La ventaja de este

método es que permite generar discusión entre los participantes y de esta

manera fomenta la discusión sobre temas de interés regional. Sin embargo, no

permite el acercamiento con el interlocutor como la entrevista uno a uno.

La preparación para un mini-taller es diferente que para una entrevista

individual. Se debe definir qué miembro del equipo de concertación regional

va a facilitar la sesión (Líder de influencia, Estructurador o Líder técnico

regional). A priori, se sugiere que la facilitación sea hecha por el Líder de

influencia dado su contacto con actores locales, sin embargo también puede

ser hecha por el Líder técnico regional, dependiendo de las habilidades de

facilitación de los miembros del equipo.

3. Ajustar ficha regional y levantar información de proyectos

La información recogida durante la validación local sirve como insumo para

ajustar las fichas regionales. Las entrevistas generan insumos en términos de

brechas de desarrollo, fortalezas de la región y proyectos. Adicionalmente, el

proceso de validación local también representa la primera aproximación para

recoger información respecto a los proyectos en la lista de proyectos en la ficha

regional.

La información de los proyectos es resumida en una ficha de proyectos,

ilustrada en el Figura 17, que contiene los siguientes elementos clave:

– Nombre del proyecto

– Promotores o personas que apoyan e impulsan el proyecto

– Objetivo del proyecto

– Justificación

– Potenciales beneficiarios

– Impacto esperado

– Costo total y posibles fuente de financiación

– Hitos del proyecto

– Tiempo estimado de ejecución

valIDaCIóN 157

Figura 17: Ejemplo de ficha de proyecto del sector educativo21

PROYECTO DE TRANSPORTE Y ALIMENTACIÓN ESCOLAR.

PROMOTORES DEL PROYECTO: Alcaldes, Gobernadores,

Secretarias Técnicas Municipales, Instituciones Educativas,

Comunidad.

OBJETIVO DEL PROYECTO: Mitigar la situación de deserción

escolar en el municipio a través de la implementación de un

programa de alimentación y transporte escolar que contribuya

a la permanencia, de los niño, en el sistema educativo y a

mejorar los desempeños académicos.

COSTO TOTAL DEL PROYECTO

JUSTIFICACIÓN:

Aumento en la deserción escolar:

Etapa Actividades Valor Aproximado de

inversión

– Instituciones Educativas alejadas de los sitos de residencia. Planeación: Estudio de factibilidad $150,000,000

– Bajos ingresos económicos.

– Alimentación Insuficiente.

– Desmotivación.

BENEFICIARIOS:

Directos: Población Educativa (Preescolar, Educación Básica,

Educación Media).

Indirectos: Padres de Familia, Sistema Educativo, Comunidad

en General.

Desarrollo: Asistencia Técnica

Logística

Compra de recursos

Profesionales

Ejecución: Implementación

del Programa

Inversión Total

$500,000,000

$300,000,000

$950.000.000

IMPACTO ESPERADO:

– Permitir acceso y permanencia de niños, niñas y jóvenes de

preescolar, primaria, secundaria y media al sistema

educativo oficial.

– Contribuir y mejorar del desempeño académico.

– Lograr asistencia regular.

– Promover un mejor desarrollo e inserción social.

– Contribuir al fortalecimiento y a la protección de los niños,

niñas y jóvenes.

HITOS DEL PROYECTO

Meses 2013

Actividad Septiembre Octubre Noviembre

Actividad 1

Actividad 2

Actividad 3

TIEMPO DE EJECUCIÓN: 8 MESES


Las fichas de proyecto permitirán que la discusión que se llevará a cabo en

el proceso de ‘Priorización’ sea más informada ya que cada proyecto tendrá

información básica de respaldo.

La información validada a nivel central y local, y la información de

proyectos retroalimentada por diferentes actores con conocimiento de la

región, es el insumo para el proceso de priorización descrito en el capítulo 3

‘Priorización’.

21 El proyecto presentado en la presente figura es meramente ilustrativo.

158 valIDaCIóN

Mensajes Clave

· Dado que los actores clave ya fueron identificados y validados a nivel central, esta

etapa inicia con la priorización de esos actores.

· Desarrollar un plan de validación local, que puede incluir entrevistas uno a uno como

durante la validación central y/o mini-talleres de trabajo.

· La validación local permite llegar a una versión más cercana a la realidad de la ficha

regional.

· Durante la validación local se valida únicamente la ficha regional mas no el mapa de

actores.

· Durante la etapa de validación local es recomendable comenzar a levantar

información sobre los proyectos estratégicos en la lista de proyectos.

Figura 18: Roles del equipo en la validación central

RESPONSABLE VALIDACIÓN CENTRAL: ACTIVIDADES


C. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE VALIDACIÓN

Los roles del equipo de concertación regional para esta fase están

ilustrados en los Figuras 18 y 19.

La validación central la realizan en general los tres miembros del equipo

en conjunto. La identificación de actores clave a nivel central para la validación

es una actividad donde los tres miembros pueden contribuir a través de

conocimiento que tengan sobre otras instituciones que trabajen en la región.

1

Identificar actores clave

2

Desarrollar guías de

entrevistas

3

Ajustar ficha regional y mapa

de actores



Estructurador

valIDaCIóN 159

Figura 19: Roles del equipo en la validación local

RESPONSABLE VALIDACIÓN LOCAL: ACTIVIDADES


De igual manera, las guías de entrevistas deben ser desarrolladas entre los

tres miembros dado que los tres deben aportar a las preguntas e información

que quieren validar. Una vez la información necesaria ya es levantada, el

Líder técnico regional es el encargado de ajustar la ficha regional y el mapa de

actores locales.

En la etapa de la validación local, las responsabilidades son compartidas

de la misma manera que en la validación central, sin embargo, dado que en

esta etapa se comienza a levantar información respecto a proyectos de alto

impacto regional de interés en la región, es importante que el estructurador

participe en el ajuste de la ficha regional y en desarrollar la información sobre

los proyectos.

D. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – VALIDACIÓN

Durante el proceso que se realizó entre el DNP y TBA-GA para la selección de

proyectos de alto impacto regional en las diferentes regiones de Colombia

establecidas por el Sistema General de Regalías, SGR, realizó la validación en

dos etapas. La primera sesión se llevó a cabo en Bogotá, el 7 de octubre de 2013

con los Secretarios de Competitividad y con los Gerentes de las Comisiones

Regionales de Competitividad. El proceso consistió en un taller de discusión

del cual surgió un portafolio de proyectos para las diferentes regiones.

1

Priorizar actores clave

2

Desarrollar plan de

validación local

3

Ajustar ficha

regional y levantar

información de proyectos



Estructurador

160 valIDaCIóN

* Fechas preliminares a definir con FND en base a agenda de OCAD

Figura 20: Plan

de trabajo de

identificación de

Proyectos de alto

impacto regional


La segunda sesión se realizó en Bogotá el 30 de octubre de 2013, y en Neiva

el 14 de noviembre de 2013, con 21 de los 32 los Secretarios de Planeación

Departamental. En esta sesión se discutió el portafolio de proyectos de

alto impacto regional desarrollado en la sesión del 7 de octubre de 2013. El

resultado fue la priorización de todos los proyectos, y finalmente la selección

de dos (2) proyectos por Región, para ser estructurados por el Departamento

Nacional de Planeación, DNP, a diciembre de 2013.

Para el proceso de validación durante el proyecto del DNP y TBA-GA se

desarrollaron las fichas regionales de cada región desde el nivel central con la

Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del DNP. La validación a nivel

central, por limitaciones de tiempo, se hizo únicamente con las diferentes

direcciones del Departamento Nacional de Planeación. En las fichas regionales

se incluyó una lista de proyectos que se levantó haciendo una revisión de

documentos a nivel central (documentos de visión departamental, planes de

desarrollo departamentales) y proyectos levantados a través de entrevistas con

diferentes subdirecciones del DNP.

La lista de proyectos formulada a nivel central fue validada inicialmente a

través de un taller con los Secretarios de competitividad de las seis regiones.

El taller se llevó a cabo en Bogotá, luego de una corta presentación sobre la

importancia de identificar y desarrollar proyecto de alto impacto regional,

los representantes departamentales fueron divididos por región de regalías.

La reunión de cada región fue facilitada por un consultor del equipo de TBA-

GA y un representante del DNP. Este primer taller permitió validar la lista de

proyectos desarrollada a nivel central.

15 de Agosto al

13 de Septiembre

15 de Septiembre

al 5 de Octubre 10 al 25 de Octubre

28 de Octubre al

29 de Noviembre

2 al 13 de

Diciembre

1

Análisis de

Diagnósticos

y Planes de

Desarrollo

Entrevistas de

validación

– Direcciones

DNP

– MINCIT

2

Validación y

ajustes de

portafolios de

Proyectos de

alto impacto

Talleres de

trabajo

– Secretarios

de Planeación y

Gerentes de

CRC (24/09)

3

Concertación

y priorización

con líderes

regionales

– Actividades

de Validación

con líderes

regionales

4

Portafolios

PAIR

Priorizados

en Pre-OCAD

– 1-2 por Región

(iniciales)

– 5-6 a definir

como horizonte

de trabajo

y compromisos

a futuro

– Presentación

en OCAD

Regionales (*)

5

Completar la

formulación

– Equipo

Estructuradores

En Fase 1

– Presentación

en Foros

DNP-Semana

6

Ingreso al

banco de

proyecto

– Banco de

Proyectos

Etapa actual

del proceso

valIDaCIóN 161

Un segundo taller se realizó con los Secretarios de planeación con la misma

metodología descrita. Por limitaciones de tiempo, la validación durante

los talleres que llevaron a cabo en Bogotá fue seguida inmediatamente del

proceso de priorización (Capítulo 3). Los dos talleres se hicieron en la segunda

mitad del 2013.

En los dos talleres se presentaron los proyectos previamente identificados.

Se presentaron en un mapa de la región. Durante las sesiones, se validaron los

proyectos sobre el mapa, cambiando, añadiendo o modificando los proyectos

presentados según la retroalimentación de los Secretarios de competitividad

en el primer taller y de los Secretarios de planeación en el segundo taller.

Estas validaciones permitieron llegar a una lista de proyectos que reflejara las

realidades de la región y descartaba aquellos que ya se habían llevado a cabo, o

los departamentos habían descartado para financiación por otras razones.

Imagen 1: Taller de priorización de proyectos, 14 de noviembre 2013

Fuente: TBA-GA, 2013

Imagen 2: Taller de priorización de proyectos, 14 de noviembre 2013


En el 2014, como piloto, en la región Centro Sur, el DNP y TBA-GA

realizaron visitas uno a uno a los cinco departamentos de la región (Tolima,

Huila, Caquetá, Putumayo y Amazonas). Durante esta validación local se

162 valIDaCIóN

analizó la lista de proyectos que se tenía al igual que las prioridades, brechas

y fortalezas de desarrollo de los departamentos de la región. El proceso que

avanzó con la región Centro Sur coincide más con el proceso descrito en este

capítulo. Esta forma de validar departamento por departamento, permite

hacer una presentación previa del proceso de concertación con los actores

locales, sin embargo requiere mayores recursos y tiempo.

Las visitas uno a uno en la región Centro Sur La validación local departamento por

departamento se debió haber hecho previo

a los talleres para alcanzar un mejor

alineamiento y tener mayor comprensión Priorizaron de personas a entrevistar

a nivel central permitió que proceso de

validación central fuera eficiente y evitó

el estancamiento del proceso

Las fichas regionales sirvieron como

insumo de discusión con actores locales

de la región

La ficha regional no fue actualizada después

de los talleres de validación


Consejos prácticos

· Durante la validación central, el equipo puede apalancar los contactos regionales de

los entrevistados para facilitar la aproximación con las regiones

· La matriz de validadores permite enfocarse y evitar el estancamiento en el proceso de

validación

· Utilizar la guía de entrevistas como guía y no como encuesta para desarrollar una

relación más personalizada con los entrevistados

· La guía de entrevistas debe ser diferente, de acuerdo al objetivo de cada entrevista

· Las entrevistas deberían ser hechas por al menos dos personas para permitir capturar

toda la información necesaria durante la entrevista


PRIORIzaCIóN y SElECCIóN 163

Priorización

y selección

Una vez formulada la lista de proyectos durante la etapa de preparación

y diagnóstico y la validación se debe llevar a cabo una priorización de los

proyectos identificados. Una vez hecha la priorización de proyectos y la

selección se puede iniciar la estructuración.

La priorización es clave, dada la limitación de recursos para financiar

proyectos de desarrollo. Priorizar proyectos no implica descartar otros proyectos

de la lista identificada; implica priorizar el uso de recursos disponibles, teniendo

en cuenta que los otros proyectos de la lista serán sujetos a ejercicios similares

a futuro para determinar su urgencia o importancia en dicho momento.

Finalmente, la priorización permite enfocar los esfuerzos de los dirigentes

departamentales. Frecuentemente, dirigentes políticos se ven enfrentados con

varias necesidades paralelas, lo cual requiere una priorización de esfuerzos para

avanzar en algunos sectores de mayor urgencia, importancia o impacto.

Al finalizar esta etapa, se debería tener una lista de proyectos de alto

impacto regional con un ranking asociado desarrollado por autoridades

locales. Adicionalmente, se debería tener uno o dos proyectos seleccionados en

la región para llevar a la etapa de estructuración.

La priorización se puede efectuar a través de diferentes métodos,

presentados en este capítulo, sin embargo para cualquier caso es necesario

llevar a cabo tres pasos:

a. Preparar el diseño

b. Seleccionar el método de facilitación

c. Preparar la logística

03

164 PRIORIzaCIóN y SElECCIóN

La priorización y selección de proyectos es importante que involucre a

los Gobernadores, dado que son ellos quienes aprueban la utilización

de fondos para proyectos de desarrollo. Los Secretarios de planeación

u otros representantes de la gobernación pueden tener la función de

priorizar y analizar los proyectos identificados, sin embargo involucrar a

los Gobernadores es esencial para la selección de los proyectos, excepto en

caso que haya una delegación explícita del Gobernador a los Secretarios de

planeación para la priorización.

A. PREPARAR EL DISEÑO

Durante la preparación del diseño de las reuniones de priorización se deben

tomar en cuenta los siguientes elementos:

1. Agenda

2. Presentación

3. Facilitación

A continuación se describen estos tres elementos del diseño de la sesión de

priorización.

1. Agenda

La agenda define como avanzará la etapa de priorización con los

actores locales. Dada que la priorización normalmente se lleva a cabo

con Gobernadores es importante tomar en cuenta las limitaciones de


VALIDACIÓN


ESTRUCTURACIÓN

IMPLEMENTACIÓN


disponibilidad de los mismos y por lo tanto sintetizar la información a

presentar durante la sesión.

La agenda debe contemplar una apertura protocolar dada la presencia

de Gobernadores. De acuerdo a lo establecido por protocolos del gobierno,

en el contexto de la situación se decide si se crea un espacio donde todos los

Gobernadores presenten, o únicamente uno de ellos que esté liderando el

proceso. De igual manera, tomando en consideración quien(es) del gobierno

nacional participen, se crea un espacio para presentar a estas personas y que

presenten sobre su potencial apoyo a los departamentos.

Figura 21: Ejemplo de agenda para reunión de priorización y selección


Igualmente, la agenda contempla cómo se hace el cierre de la sesión una

vez que los Gobernadores hayan priorizado proyectos. Una de las posibilidades

recomendada, es permitir que un Gobernador presente los proyectos

seleccionados, dado que el proceso de priorización y selección es hecho por

Gobernadores y por lo tanto se debe resaltar su importancia en este proceso.

La idea de las diferentes etapas de este proceso es incentivar la coordinación

regional, sin embargo, los resultados del proceso son producto del esfuerzo y el

trabajo conjunto de los Gobernadores.

La agenda debe contemplar una corta presentación que dé el contexto de

porqué se lleva a cabo el proceso de priorización y selección.

2. Presentación

La presentación que se hace a los actores locales durante la etapa de

‘Priorización y selección’ sirve para dar contexto a los asistentes a los ejercicios

de priorización. Se debe decidir qué elementos se quieren incluir durante la

presentación hecha por la institución de nivel central que lidera el proceso de

concertación regional.

Objetivos

• Presentar los proyectos prioritarios comunes de los departamentos

• Presentar propuesta de

apoyo técnico de

estructuración Fase 1 de

un proyecto de impacto

regional del gobierno

nacional

Participantes

• Gobernadores y

Secretarios de

planeación de la región

Centro Sur-Amazonía

• DNP/TBA

Agenda

Hora Descripción Participación 9:30

a.m.

Bienvenida a los participantes y

presentación de la agenda

Plenaria

Facilitación TBA

9:35

a.m.

Presentación DNP y TBA

Plenaria

Facilitación TBA

9:45

a.m.

Discusión de Gobernadores

A decisión de

gobernadores:

• Cerrada /

Facilitación

Presidente

OCAD

• Facilitación TBA

10:30

a.m.

Conclusiones

Plenaria

Facilitación DNP


La presentación debe al menos explicar brevemente por qué es deseable

desarrollar proyectos de alto impacto regional,22 la ficha regional,23 cómo

se llevaron a cabo los procesos de preparación y diagnóstico y de validación

(de manera a explicar la fuente de la información presentada en la ficha

regional), y finalmente dar contexto de la importancia de la priorización. Esta

presentación no debe ser muy extensa de manera de mantener la atención de

los participantes y permitir enfocar a los participantes en la priorización de los

proyectos.

3. Facilitación

Durante el diseño del taller se debe decidir quién facilita la sesión de

priorización, lo cual tendrá diferentes dinámicas en función de la metodología

que se seleccione. La facilitación puede ser liderada por:

a. Institución de nivel central

b. Gobernadores

c. Actor externo

La institución de nivel central:

Esto implica que el gobierno nacional lidera la sesión de priorización con los

actores locales/Gobernadores. La principal ventaja de este tipo de facilitación

es que otorga mayor control al gobierno nacional, permitiéndole influenciar

y participar más activamente en las discusiones con los Gobernadores. En

tanto que la desventaja es que el liderazgo mostrado por la institución nacional

puede limitar el empoderamiento por parte de los Gobernadores, quienes

pueden percibir el ejercicio como ajeno a ellos.

Los Gobernadores:

Este método consiste en dejar a los Gobernadores para la negociación

y discusión internamente. La ventaja de este tipo de facilitación es la

autonomía que se les atribuye a los Gobernadores, mitigando la percepción

de intervención por parte del gobierno nacional y permitiendo que se

empoderen del proceso. También permite que se efectúen negociaciones

de carácter político sin intervención de actores externos. La desventaja de

este tipo de facilitación es que limita la influencia del gobierno central sobre

el proceso, de manera a no permitir que el gobierno nacional oriente las

discusiones o exponga ventajas y/o importancia estratégica de los proyectos.

Dejar la decisión a los Gobernadores puede ser una ventaja que surge de esta

autonomía ya que los dirigentes locales tienen mejor conocimiento de las

necesidades de su región.

Actor externo:

El actor externo para la facilitación de una sesión de priorización y selección

puede ser la figura de una empresa consultora o alguna institución no-

22 Explicación en ‘Introducción’: página 10

23 Ficha regional: descripción en página 26


gubernamental que puede dar mayor neutralidad al proceso. La ventaja de

la facilitación hecha por un tercero es que este puede guiar el proceso sin

la percepción que tiene algún interés o sesgo en los proyectos priorizados.

La institución del gobierno nacional liderando el proceso de concertación

regional puede proveer una capacitación a la institución externa para

mantener cierto control sobre el proceso, sin embargo la desventaja de no

tener todo el control permanece.

Las tres opciones de facilitación deben ser evaluadas para determinar

la posibilidad de éxito de cada una aplicada a los diferentes métodos de

priorización y selección.

Mensajes Clave

· Preparar una agenda con objetivos claro de lo que se quiere alcanzar con la


· Tomar en cuenta limitación de tiempo de Gobernadores al preparar la agenda y la

presentación sobre el proceso.

· La presentación sobre el proceso debe ser breve.

· Analizar, de acuerdo a las dinámicas de la región, quien debería facilitar la sesión de


B. SELECCIONAR EL MÉTODO DE FACILITACIÓN

Una vez decidido quién lleva a cabo la facilitación, se debe seleccionar un

método de priorización y selección que sea conductivo a lograr el resultado

deseado, de acuerdo al nivel de alineamiento existente entre los Gobernadores

o las dinámicas ya existentes de trabajo.

El Figura 22 ilustra algunas de las diferentes metodologías que pueden ser

utilizadas para la priorización. Las cinco metodologías presentadas pueden ser

divididas en 4 segmentos:

1. Mayor nivel de discusión política y mayor tecnicismo

2. Menor nivel de discusión política y mayor tecnicismo

3. Mayor nivel de discusión política y menor tecnicismo

4. Menor nivel de discusión política y menor tecnicismo

El Figura 22 presenta metodologías de priorización de acuerdo dos

criterios: su nivel de tecnicismo y su nivel de discusión política. Dependiendo

de las condiciones de la región, por ejemplo el nivel de alineamiento entre los

Gobernadores o dinámicas existentes de discusión, se puede definir cuál es la

metodología más adecuada. Es importante resaltar que estas metodologías

son alternativas y pueden ser utilizadas como métodos complementarios.


(+) Político (+) Técnico

1.Discusión y consenso

2. Priorización con criterios ponderados

Figura 22: Metodologías de priorización de proyectos de alto impacto

regional


1. Metodologías con mayor nivel de discusión política y

mayor tecnicismo

Discusión y consenso

El método de discusión y consenso consiste en utilizar la lista de proyectos

previamente generada como base de una discusión abierta de cuales proyectos

deberían ser priorizados y seleccionados. Este método busca generar 100% de

consenso sobre los proyectos priorizados y seleccionados.

(-) Político (+) Técnico

3. Panel de expertos

(+) Político (-) Técnico

4. Participativo




4. Participativo

(-) Político

(-) Técnico

5. Votación

(+) Político

(+) Técnico

1. Discusión y consenso

2. Priorización con

criterios ponderados

(-) Político (-) Técnico

5. Votación

Metodologías de priorización



El método de consenso tiene la ventaja de generar mayor discusión y

empoderamiento de los actores locales, sin embargo tiene la desventaja de ser

una metodología poco enfocada y por lo tanto puede ser de larga duración.

Adicionalmente, al permitir discusiones abiertas, los participantes pueden

discutir sin tener criterios o un marco que guie las discusiones.

Existe además, un riesgo que un actor con mayor influencia o poder de

convencimiento logre imponer su punto de vista o sus proyectos prioritarios,

sesgando la priorización.

La discusión de consenso puede ser un método útil cuando ya existe una

dinámica de trabajo conjunto entre Gobernadores y una lista de proyectos

reducida. La discusión y el consenso se prestan para facilitación por la

institución de nivel nacional, los Gobernadores por si solos o un actor

externo; sin embargo, es más adecuada para discusión a puertas cerradas

entre Gobernadores, lo cual permite una discusión política entre homólogos,

quienes pueden tener ya una manera de llegar a acuerdos sobre el uso de

recursos departamentales y la priorización de proyectos de desarrollo.

Priorización con criterios ponderados

La priorización con criterios ponderados puede ser hecha con criterios pre-

determinados o puede empezar por una discusión y negociación sobre cuáles

deberían ser los criterios de priorización de proyectos. La discusión de criterios

de priorización puede ser un proceso de largo aliento ya que requiere que

los Gobernadores estén de acuerdo en los criterios antes de priorizar, lo cual

requiere varias iteraciones. Sin embargo, estas iteraciones ayudan a generar

un mayor consenso entre los Gobernadores y una relación de trabajo más

consolidada.

Los criterios ponderados24 que pueden ser utilizados están ilustrados

en el Figura 23. Los criterios presentados son de referencia, la priorización

puede ser hecha utilizando otros criterios. Los criterios utilizados deberían

ser suficientemente generales para poder ser utilizados de manera amplia con

diversos tipos de proyectos. También deben ser enfocados, no se deben utilizar

más de 6 ó 10 criterios. Finalmente, los criterios que se seleccionen para una

priorización deben ser mutuamente excluyentes y colectivamente exhaustivos;

es decir, ninguno de los dos criterios evalúan lo mismo y todos conjuntamente

abarcan los aspectos que se quieren analizar.

El análisis de priorización presentado en el Figura 23 presenta la región

del país, el nombre del proyecto, el sector de actividad económica, una corta

descripción del proyecto, un rango del costo estimado y un rango del tiempo

estimado. Es importante tener rangos de valores y tiempos de ejecución sino

existen los valores finales de los proyectos, para tener magnitudes; estos

valores pueden ser validados con expertos. Luego, se presentan los criterios

ponderados, tres de impacto estratégico (visión regional, importancia

estratégica, escala/tamaño) y tres de facilidad de implementación (facilidad de

diseño, facilidad de ejecución y potencial de apalancamiento de recursos).

24 Estos criterios están basados en los criterios de proyectos de alto impacto regional y la

facilidad de implementación: página 13–14


Lla

nos

Lla

nos

Lla

nos

Figura 23: Criterios de priorización de proyectos de alto impacto regional25

Fondo de

1 Capital de Riesgo para

empresas de CTel

Impulsar la creación

de fondos de capital

emprendedor/privado

en CTel como fuente

de financiación para

proyectos y empresas de

este sector.

80–150 3–5 3.7

Fortalecimiento

del modelo de

2 incubación nacional y emprendimiento

de base

tecnológica

Programa de

3 Internacionalización de las empresas

colombianas

Ampliar la base

empresarial contado

con institucionalidad

especializada y realizando

apoyo no financiero

a empresas de base

tecnológica. Apoyo al e

emprendimiento de base

tecnológica.

Programa de

fortalecimiento de las

capacidades de promoción

y comercialización de las

empresas en las regiones.

80–150 3–5 2.8

80–150 3–5 1.95

Bajo (0) Alto (4)


Esta ponderación se puede ilustrar de manera gráfica en una matriz.

La matriz del Figura 24 ilustra los resultados del Figura 23, permitiendo de

esta manera discutir en base de la importancia estratégica y la facilidad de

implementación. Si la prioridad es generar una victoria temprana para generar

apoyo de la población, se le puede dar mayor peso a ese criterio. La matriz

permite visualizar los criterios y facilita la toma de decisión de acuerdo a la

consideración antes mencionada.

El puntaje atribuido a cada criterio se discute entre los participantes.

La ventaja de esta metodología es que da un marco de discusión enfocado,

por lo tanto permite evaluar proyecto por proyecto cada criterio y atribuir

una ponderación a cada uno. El puntaje agregado genera un ranking de los

proyectos de acuerdo a la discusión de los puntajes que toma lugar entre los

participantes.

25 Los proyectos y los datos en el presente figura fueron modificados del original para

proteger la confidencialidad de los departamentos y sus representantes, por lo tanto son


IMPACTO ESTRATÉGICO IMPLEMENTABILIDAD TOTAL

15% 25% 10% 15% 15% 20% Puntaje

NO

REG

IÓN

PR

OYEC

T0

Com

petiti

v-

idad

Com

petiti

vidad

Com

petiti

vidad

SEC

TOR

DESCRIP

CIÓ

N

CO

ST

O E

ST

IMA

DO

(M

ILES

DE M

ILLIO

NES D

E $

COL

)

TIE

MP

O D

E E

JECU

CII

ÓN

EST

IMAD

O (EN

AÑ

OS)

Vis

ión R

egio

nal

Import

ancia

Est

raté

gic

a

Esc

ala

/ Tam

año

Fac

ilid

ad d

e

dis

eño

Fac

ilid

ad d

e

eje

cuci

ón

Pote

ncia

l de

apala

ncam

iento

de r

ecu

rsos


Figura 24: Matriz de priorización de proyectos

Bajo Alto

Impacto estratégico

PROJECTS

Fondo de capital de riesgo CTeI

Programa de internacionalización de empresas

Fortalecimiento del modelo de incubación nacional


La desventaja de esta metodología es el alto requerimiento de tiempo para

la priorización de proyectos y el análisis de cada proyecto según los criterios,

dada las limitaciones de agenda de los Gobernadores para estos ejercicios.

Una manera de mitigar este problema consiste en hacer la priorización con

Secretarios de planeación para que luego sea validada por los Gobernadores.

Esto requiere que los Gobernadores empoderen a los Secretarios de planeación

para poder hacer la priorización en un primer grupo de proyectos o lista corta

(ej.: 5–6 proyectos) para luego hacer una priorización con los preseleccionados.

2. Metodologías con menor nivel de discusión política y

mayor tecnicismo

Panel de expertos

La metodología del panel de expertos reúne a varios expertos técnicos, para

evaluar proyectos y priorizarlos de acuerdo a su experticia. El panel de 3–5

expertos por sector (ej. Educación, salud, infraestructura, turismo, etc.) tiene

el rol de revisar las fichas de proyectos de su respectivo sector para priorizar

los diferentes proyectos y atribuirle a cada uno un concepto técnico que

justifique su ranking en la priorización. El panel de expertos incluye una

buena diversidad de opiniones, tanto del nivel local, nacional o internacional,

incluyendo sector público, privado y el sector académico.

1

2

3

3

2

1

Imple

mnta

bilid

ad

Bajo

Alto


Este método le da mayor tecnicismo a la priorización para después

proveerles una información neutra y más informada a los Gobernadores

para su decisión. Permite que los Gobernadores tomen decisiones más

informadas.26

El panel de expertos es un método ideal cuando se considera que los

Gobernadores tomarán la decisión basado principalmente en méritos

técnicos que complementaran la negociación política. El método, por lo tanto,

frecuentemente se utiliza cuando los Gobernadores ya tienen una relación

establecida y un acuerdo previo de invertir recursos de manera conjunta, por lo

tanto se busca más la justificación técnica de qué proyecto priorizar.

3. Metodologías con mayor nivel de discusión política y

menor tecnicismo

Participativo

Un sistema 100% participativo de decisión de proyectos de alto impacto

regional abre la decisión a la población de los departamentos. El método tiene

limitaciones por la logística, ya que requiere crear la posibilidad que toda la

población de la región pueda votar, ya sea de manera electrónica (limitante en

departamentos con baja tasa de conectividad a internet) o presencialmente.

Por las complicaciones de logística, puede resultar ser un método de selección

de proyectos con un alto costo relativo a los resultados que se pueden obtener.

Un análisis de los costos, específicos a cada región, debe ser hecho antes de

optar por este método.

El método consiste en abrir la votación a ciudadanos, presentando la

lista de proyectos para que ciudadanos decidan cuales proyectos se deberían

financiar con los recursos limitados de la región. Los proyectos con más

votos en la región se seleccionan para ser financiados con los recursos de los

departamentos de la región o aquellos que decidan participar en el esquema.

26 Ver ejemplo de trabajo con el CNP en la página 28.

(-) Político

(+) Técnico



4. Participativo

(+) Político

(+) Técnico





5. Votación



Esta metodología genera una discusión política más pluralista al involucrar

a la población en general, de esta manera logra generar un mayor consenso

social sobre la utilización de recursos departamentales.

Existe un riesgo relativo a la asimetría de información del sector público

relativo al público en general. Por esta posible falta de información completa

por parte de la ciudadanía, existe la posibilidad que los votantes voten

únicamente por proyectos de su área o con beneficios únicamente locales. Esto

quita al gestor del proceso o a dirigentes locales la posibilidad que se prioricen

los proyectos de mayor importancia estratégica para la región.

4. Metodologías con menor nivel de discusión política y

menor tecnicismo



(+) Político

(-) Técnico

4. Participativo

(-) Político

(+) Técnico



4. Participativo

(+) Político

(+) Técnico





5. Votación

(+) Político

(+) Técnico





5. Votación




Figura 25: Resumen de metodologías de facilitación

1. Discusión

y consenso

– Permite la discusión de

consideraciones políticas

– Genera debate y

empoderamiento entre

departamentos

– Discusión abierta

puede ser desenfocada

– Riesgo de imposición

por parte de actores con

mayor influencia

– Gobernadores tienen

una dinámica de trabajo

establecida y por lo tanto

pueden tener discusiones

enfocadas para alcanzar

consenso

– Gobernadores

– Actor externo



– Mantiene la discusión

de priorización enfocada

– Genera discusión entre

los Gobernadores

– Discusión de criterios

de priorización puede

requerir tiempo

– Criterios

predeterminados pueden

generar desacuerdo

– Puede servir como

un primer escenario

de discusión para

Gobernadores de una

región

– Participantes disponen

de tiempo y voluntad

para discutir proyectos

uno a uno según los

criterios

– Institución de

nivel central

– Gobernadores

– Actor externo

3. Panel de expertos – Mayor tecnicismo,

metodología más

blindada a influencia

política

– Permite decisiones

más informadas de los

Gobernadores

– Requiere tiempo elegir

panel con experticia en

diversos sectores

– Gobernadores están

dispuestos a tomar

decisiones basadas en

consideraciones técnicas

– Institución de

nivel central

– Gobernadores

– Actor externo

4. Participativo – Genera confianza

ciudadana

– Más representativo de

voluntad popular

– Selección de proyectos

menos basada en

intereses políticos

– Promueve

empoderamiento de

los departamentos y la

ciudadanía

– Posibles costos

elevados debido a

logística complicada

– Regiones sin problemas

de conectividad

– Capacidad de la

región de promover

participación ciudadana

– Gobernadores

– Actor externo

5. Votación – Minimiza la posibilidad

de discusiones

conflictivas

– No crea tantos espacios

de discusión que puedan

establecer relaciones de

trabajo y de construcción

de confianza

– Gobernadores deben

tener consenso en

aceptar resultado de

votación

– Institución de

nivel central

– Gobernadores

– Actor externo


Votación

La votación para la priorización y selección de proyectos es un método que

parte de la lista de proyectos identificados y validados. Los proyectos se

presentan a los Gobernadores de la región con una corta descripción de cada

uno extraída de las fichas de proyectos;27 basado en esta información los

Gobernadores pueden votar sobre sus preferencias de proyectos.

La votación puede seguir el método de mayoría simple, donde cada quien

vota por cuál sería el proyecto prioritario y se decide cual proyecto seleccionar

27 Ficha de proyecto: Figura 17, página 39.

METODOLOGÍA DE

FACILITACIÓN

VENTAJAS DESVENTAJAS ESCENARIO IDEAL FACILITADOR

(-) P

OLÍT

ICO

(-)

TÉCN

ICO

(+) P

OLÍT

ICO

(-)

TÉCN

ICO

(-) P

OLÍT

ICO

(+)

TÉCN

ICO

(+) P

OLÍT

ICO

(+)

TÉCN

ICO


basado en el número de votos. Alternativamente, se puede utilizar un voto

de ranking, donde cada participante genera un ranking de los proyectos

prioritarios para sí mismo, para luego buscar los puntos comunes de

acuerdo a los rankings (cuantos coinciden en el número 1, número 2, y así

sucesivamente).

La votación requiere que los Gobernadores estén dispuestos a aceptar una

decisión por mayoría, por lo tanto asume que sobre los proyectos que se están

votando todos son de importancia e interés de los Gobernadores. La votación

introduce un elemento de neutralidad y limita la posibilidad de que un

dirigente imponga su voluntad.

La ventaja de este método es que limita la posibilidad de discusiones

conflictivas que puedan surgir a raíz de los proyectos. Sin embargo, la

desventaja de este método es la discusión limitada que se genera entre los

participantes si la votación es hecha individualmente por cada participante. La

discusión es deseable como instrumento de generación de confianza.

Mensajes Clave

· Seleccionar la metodología de facilitación basado en las dinámicas de la región (ej.

elación existente entre Gobernadores, nivel de alineamiento con el proceso, espacios

existentes de discusión conjunta de dirigentes locales) .

· En la selección de metodología, considerar quién facilita y condiciones del escenarios

ideal para cada una para determinar aquella con mayor probabilidad de éxito.

C. PREPARAR LA LOGÍSTICA

Una vez desarrollado el diseño y seleccionada la metodología de facilitación, se

comienza a preparar la logística de la reunión o evento. La logística debe estar

de acuerdo a la metodología de facilitación seleccionada para permitir una

dinámica apropiada y eficiente. La logística representa el paso operativo de la

etapa de ‘Priorización y selección’ y puede determinar el éxito del proceso.

La preparación logística toma en cuenta los siguientes aspectos:

1. Lugar

2. Convocatoria

3. Material

A continuación se presentan estos tres aspectos de la preparación logística.

1. Lugar

El lugar donde organiza la reunión de priorización y selección puede tener una

importancia simbólica. Si se considera que puede haber una percepción fuerte

de centralismo o posibles conflictos si la facilitación la efectúa el gobierno

nacional, se puede realizar la reunión en una ciudad de la región. En términos


logísticos puede resultar complejo solicitar a diferentes participantes

desplazarse a un lugar de difícil acceso.

Una vez decidida la ciudad donde se llevará a cabo la reunión, se decide

el tipo de lugar y la organización. Por ejemplo, con métodos de facilitación

donde participan varios representantes por departamento, sentarse en ‘L’ o

en ‘U’ como se ilustra en el Figura 26 puede favorecer la discusión y facilitar la

presentación inicial del evento.

Figura 26: Organización de la sala para reunión de priorización


El lugar puede ser también el resultado de una decisión oportuna, por ejemplo,

si los Gobernadores de la región tienen agendada otra reunión en la cual todos

están presentes, se puede aprovechar este espacio para realizar un ejercicio de

priorización y selección. Un ejemplo de esto es una reunión de OCAD regional

en donde todos los Gobernadores de una región están presentes, por lo tanto

existe la posibilidad de solicitar un espacio al final de los procedimientos del

OCAD donde los Gobernadores puedan llevar a cabo el ejercicio de priorización

y selección.

2. Convocatoria

Para garantizar el éxito de cualquiera de los métodos de facilitación, la

convocatoria es esencial. Dependiendo de quién sea el responsable de la

facilitación se determina quién y cómo se hace la convocatoria para la reunión

de priorización y selección.

La convocatoria puede ser hecha por:

a. Institución del gobierno nacional

b. Los Gobernadores

c. Actor externo

En todos los casos, la reunión debe ser hecha con suficiente anticipación,

al menos 15 días antes de la reunión se considera suficiente para garantizar

o aumentar las chances de contar con la disponibilidad de todos los

participantes.


Figura 27: Resumen de factores importantes por actor efectuando

convocatoria


La invitación puede ser hecha a través de un correo electrónico, un correo

físico o una llamada telefónica. La manera de aumentar las chances de éxito

en la convocatoria es depender de los tres métodos. Enviar un correo físico, al

igual que un correo electrónico, y seguir estos dos métodos por llamadas para

confirmar la recepción y reiterar la importancia de la reunión. Una vez hecha

la convocatoria se le debe dar seguimiento frecuente, asegurándose que la

invitación fue recibida y que el tiempo en la agenda de los participantes ha sido

confirmado y apartado.

Institución del gobierno nacional

En el caso que la facilitación y la organización del evento sean hechas por una

institución del gobierno nacional, la convocatoria debería ser hecha a nombre

de alguien a alto nivel y con influencia (ej. Ministro, Alto Consejero, Director de

entidad nacional). Sin embargo, para tener una mejor asistencia a la reunión,

la institución se debería apoyar de actores locales; ya sea la Gobernación

de uno o varios de los departamentos o un actor con influencia sobre los

Gobernadores y poder de convocatoria; por ejemplo la Cámara de comercio, un

tanque de pensamiento influyente u otro.

Los Gobernadores

Si la facilitación la hacen los Gobernadores por sí solos, la convocatoria debería

ser hecha por ellos mismos. En el caso que un Gobernador lidere el proceso,

este debería ser quien convoque a sus homólogos de otras gobernaciones. La

convocatoria hecha por un Gobernador puede ser reforzada por un miembro

de alto nivel del gobierno nacional (ej. Ministro, Alto Consejero, Director de

entidad nacional), para imprimir mayor importancia a la reunión y el proceso.

Hecha por un actor influyente del gobierno nacional que apoye

al actor externo

Puede ser apoyado, además, por un Gobernador aliado

Actor externo hace seguimiento con los convocados

Actor externo

Hecha a nombre de los Gobernadores o aquel que esté liderando

el proceso

Puede ser reforzada por representante de alto nivel del gobierno

Gobernadores

Hecha a nombre de alguien de alto nivel del gobierno

Apoyarse de actores locales para mejorar posibilidades de éxito

Institución

del gobierno nacional


Actor externo

En el caso de que la facilitación la lleve a cabo un actor externo, la

convocatoria, para tener mayor posibilidad de éxito, debería ser hecha por un

actor influyente del gobierno nacional (ej. Ministro, Alto Consejero, Director

de entidad nacional) o un Gobernador aliado e influyente que apoyo al actor

externo. De esta manera se aumenta la posibilidad de tener una asistencia

satisfactoria a una reunión de priorización y selección.

3. Material

Como en toda reunión es importante pensar en el material requerido tanto

para la facilitación como información previa que se quiera enviar.

La agenda28 se comparte con los participantes con anterioridad, o junto con

la convocatoria, de manera a que el objetivo de la reunión sea explícito.

Igualmente, los organizadores de la reunión pueden compartir la lista de

proyectos preliminares antes de la reunión. Este método puede servir para

generar empoderamiento por parte de los Gobernadores y/o Secretarios de

planeación; al revisar la lista estos preparan sus comentarios sobre los mismos

y pueden llevar a cabo un análisis previo de la lista.

Tanto la agenda como la lista de proyectos enviados a los participantes

deben dejar claro cuál es el objetivo de la sesión, qué esfuerzos ya se han hecho

(ej.: revisión de documentos y proceso de validación con actores nacionales y

locales) y cuánto tiempo se requerirá los participantes (tomar en cuenta que

ejercicios con Gobernadores deben ser más enfocados y cortos en duración que

ejercicios que se puedan realizar con Secretarios de planeación).

Mensajes Clave

· Al seleccionar el lugar, evitar la percepción por parte de los departamentos de que el

proceso es una iniciativa centralista.

· Apoyarse de actores influyentes en la región para llevar a cabo la convocatoria, como

manera de empoderarlos y de aumentar la probabilidad de éxito del taller.

· Evaluar la posibilidad de circular información previo a la reunión como método de

generar interés y empoderamiento de los participantes.

D. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN


el Figuras 28.

Durante la etapa de Priorización y selección, los roles del equipo dependen

en gran parte de quien se elija para facilitar las sesiones de priorización y

selección y que metodología se utilice.29 Sin embargo, es importante resaltar

que incluso si la facilitación no es hecha por el equipo de concertación

regional, estos pueden apoyar a los Gobernadores y/o actor externo que esté a

cargo del desarrollo de la sesión.

28 Agenda: página 20.

29 Resumen de metodologías de facilitación y posibles facilitadores en Figura 25.


Figura 28: Roles del equipo en la priorización y selección


La responsabilidad de la preparación logística depende del método y el responsable de la facilitación


Trabajo con el Centro Nacional de Productividad en la región Pacífico

Con los insumos que ya se habían levantado y plasmado en la ficha regional se realizó

una primera sesión de validación y priorización con los Secretarios de competitividad de

los cuatro departamentos el 7 de octubre del 2013. Esta lista luego se les presentó a los

cuatro Secretarios de planeación con la asistencia de un representante del CNP el 14 de

noviembre del 2013. Los Secretarios de planeación revisaron la lista que el DNP y TBA-

GA había preparado, validando los proyectos e incluyendo otros proyectos que habían sido

previamente identificados durante sesiones de trabajo con el CNP.

Los proyectos fueron luego priorizados según la metodología de criterios ponderados

presentada en este capítulo. La metodología utilizó los criterios sugeridos de impacto

estratégico y facilidad de implementación, ya que los Gobernadores reconocieron

la importancia de generar victorias tempranas para dinamizar el modelo de gestión

desarrollado con el CNP.

Es importante resaltar que la metodología de los criterios ponderados continua siendo

utilizada por la región Pacifico y el CNP, sin embargo se han desarrollado aspectos

similares a la metodología de ‘panel de expertos’.

Cada Gobernador ha designado un representante técnico para diferentes áreas (ej.:

infraestructura, educación, salud, desarrollo productivo). Cada área tiene una mesa

técnica que discute proyectos de manera técnica y evalúa su relevancia e importancia.

Luego, la información es presentada a los Secretarios de planeación, quienes priorizan

con criterios ponderados.

La priorización hecha por los Secretarios de planeación es presentada a los

Gobernadores, quienes seleccionan los proyectos basado en una lista corta generada por

la priorización de los Secretarios de planeación.

1

Preparación del diseño

2

Selección del método de facilitación

3

Preparación

logística



Estructurador


E. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN

Durante el proyecto del DNP con TBA-GA en el 2013–2014 para identificar

proyectos de alto impacto regional, se llevó a cabo una sesión con Secretarios

de competitividad y Gerentes de Comisiones Regionales de Competitividad

(Octubre 7, 2013); durante las sesiones se efectuó tanto un ejercicio de

validación como uno de priorización. De igual manera, en un segundo taller

con los Secretarios de planeación de los 32 departamentos, se hizo un ejercicio

de validación y de priorización y selección.

En los dos talleres se utilizó la metodología de los criterios ponderados

pre-establecidos. Los criterios sirvieron para orientar el ejercicio de

priorización. Cada proyecto fue discutido y los participantes buscaban

un consenso en el puntaje atribuido a cada criterio para el proyecto. La

metodología tuvo como efecto generar discusiones entre los participantes

sobre las necesidades de desarrollo de la región. El efecto de empoderamiento

se evidenció en las discusiones, particularmente entre Secretarios de

planeación, quienes se enfocaron no únicamente en sus departamentos sino

en la región como un todo.

De la priorización, los Secretarios de planeación seleccionaron dos

proyectos de importancia para la región. La selección se realizó de manera

diferente en algunas sesiones. En la mayor parte de las sesiones, los dos

proyectos con mayor puntaje fueron priorizados. Sin embargo, en la región

Pacífico, tres proyectos con puntaje alto fueron discutidos para seleccionar

dos, independientemente de su ranking en la priorización.

Imagen 3: Taller de priorización y selección de proyectos, octubre 14, 2013



El DNP presentó como compromiso estructurar dos proyectos por región

en Fase 1,30 una vez los proyectos priorizados en los talleres fueran validados

por los Gobernadores. La priorización hecha por los Secretarios de planeación

fue presentada a los 32 Gobernadores en la Cumbre de Gobernadores realizada

en Valledupar. Durante la reunión, estos demostraron incomodidad en la

manera que se habían seleccionado proyectos, resaltando que muchos de los

Secretarios de planeación no habían compartido los resultados del ejercicio.

Así mismo, el ejercicio de priorización y selección fue percibido como una

imposición del gobierno nacional en el uso de recursos de regalías. Por estas

razones, los Gobernadores en conjunto decidieron no seleccionar proyectos

para la estructuración por parte del DNP.

Para dar seguimiento a la reunión de Valledupar del 2013 donde no

se obtuvieron los resultados esperados, el DNP y TBA-GA diseñaron una

estrategia diferenciada de aproximación con las regiones. Se decidió también

enfocarse en las regiones Pacífico y Centro-Sur. Este proceso está ilustrado en

el Figura 29 donde se consideran diferentes opciones y se evalúa la posibilidad

de éxito de cada estrategia.

En este análisis, se decidió que la mejor estrategia para avanzar con

la región Pacífico era apoyarse del Centro Nacional de Productividad,

quienes tienen una relación directa con los Gobernadores y mecanismos de

coordinación y selección de proyectos.

Figura 29: Ejemplo de análisis de diferentes metodologías de preparación

de priorización – Ilustrativo


30 De acuerdo a lo establecido por al Artículo 7 Decreto 1077 de 2012 del Departamento

Nacional de Planeación; descripción de Fase 1 en página 54.


Imagen 4: Visitas a departamentos de la región Centro-Sur

Fuente: Análisis TBA-GA y Departamento Nacional de Planeación, 2014

En la región Centro Sur se optó por visitar a los Gobernadores uno a uno

para recoger insumos sobre principales brechas y proyectos de desarrollo

prioritarios.31 Con los insumos levantados en esas visitas con los Secretarios

de planeación y los Gobernadores, se organizó una reunión en Bogotá en el

marco de un OCAD regional.32 La sesión se organizó después de la sesión

de OCAD. Durante la sesión se presentó brevemente el proceso de visitas a

los departamentos, se mostraron los proyectos comunes y se presentó la

metodología de priorización con criterios ponderados.

El Gobernador del Tolima tomó el liderazgo y sugirió que la selección de

proyectos la hicieran basada en una discusión entre ellos (metodología basada

en discusión y consenso), dado que ya estaban familiarizados con el proceso y

por lo tanto existía un mayor nivel de alineación entre los cinco Gobernadores

de la región. De la discusión de los Gobernadores, se seleccionó un Plan

Estratégico de Desarrollo Turístico, el cual era considerado de importancia

para todos los departamentos de la región. Para formalizar la selección

del proyecto, se firmó un acta con el DNP donde los cinco departamentos

informaban su compromiso con el desarrollo de Plan Estratégico de

Desarrollo Turístico para la región Centro-Sur.

La metodología de visitar a los Gobernadores uno a uno fue exitosa y se

demostró su utilidad en la reunión de priorización y selección ya que los

Gobernadores llegaron sabiendo del objetivo de la reunión, cuál había sido el

proceso previo, y empoderados sobre la selección de proyectos.

31 Este paso de visitas uno a uno hace parte del proceso de validación, sin embargo durante

el proyecto del DNP y TBA-GA no pudo llevar a cabo previo a la reunión de Gobernadores

en Valledupar, lo cual hubiera sido el proceso ideal.

32 De acuerdo a la Ley 1530 de mayo del 2012, Articulo 6, el Órgano Colegiado de

administración y decisión (OCAD) regional: son los responsables de definir los proyectos

de inversión sometidos a su consideración que se financiarán con recursos del Sistema

General de Regaifas, así como evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y

oportunidad de financiarlos.


Electrificación

en comunidades

revereñas

Rio Caquetá

Desarrollo

de muelles

turÍsticos en

RIo Magdalena

Figura 30: Criterios de priorización presentados para sesión de Centro-Sur

y utilizados por el Centro Nacional de Productividad para la priorización de

proyectos del Plan Pacifico33 – Ilustrativo

*Un proyecto más

fácil de implementar

puede generar un efecto

demostrativo.

Adecuación

de plaza

de mercado

Niveles de Prioridad:

Alta (4) Baja (1)

Proyectos priorizados:


Validar los proyectos con los Secretarios

de planeación

Involucrar a los Gobernadores en el proceso

de validación del piloto de Centro Sur

Aprovechar un espacio donde los

Gobernadores se iban a reunir

(OCAD regional)

Presentar los resultados de la priorización

inicial con los Secretarios de planeación

frente a los 32 Gobernadores juntos

Dejar en manos de los Secretarios de

planeación la explicación del proceso

a los Gobernadores (varios Gobernadores

manifestaron no saber de la priorización

durante la reunión en Valledupar)


Consejos prácticos

· Desarrollar una relación directa con uno o más de los Gobernadores de la región

· En caso que Secretarios de planeación prioricen, deben contar con la autoridad del

Gobernador para dar mayor validez al proceso

· Adaptar la metodología de priorización a la realidad de cada región

· Valorar avances que ya tengan los departamentos de la región

· Tomar en consideración las relaciones políticas de los Gobernadores y en caso

necesario dar espacio puertas-cerradas para negociación de carácter político

33 Los proyectos en el presente figura fueron modificados del original para proteger la

confidencialidad de los departamentos y sus representantes, por lo tanto son meramente

ilustrativos.


IMPACTO ESTRATÉGICO IMPLEMENTACIÓN*

Visión

Regional

Importancia

estratégica

Escala /

tamaño

Facilidad de

diseño

Facilidad de

ejecución

Potencial de

apalancar

recursos

184 ESTRuCTuRaCIóN

4 Estructuración

Una vez seleccionado el proyecto de alto impacto regional, se debe proceder

a la estructuración. La estructuración desarrolla de manera robusta la

información que permitirá determinar la viabilidad del proyecto.

Más allá del proceso del desarrollo de un documento, la estructuración

también es una oportunidad de trabajar mancomunadamente con los actores

locales designados por los dirigentes locales para desarrollar una relación de

trabajo y al mismo tiempo sentar las bases para que el los dirigentes locales se

empoderen del proceso y lideren las etapas faltantes para concluir la

estructuración del proyecto seleccionado.

Al finalizar esta etapa se debería haber desarrollado una relación de trabajo

con enlaces técnicos de las gobernaciones de una región. La relación con los

actores locales se solidifica en el desarrollo de la estructuración, lo cual es el

otro producto que debe resultar de la etapa de estructuración.

En este capítulo se explica de manera general qué es la estructuración,

cuáles son las capacidades requeridas para llevarla a cabo de manera exitosa,

cómo se formula de manera inicial el perfil de proyecto, y finalmente, se

explora cuáles son los potenciales modelos de gestión para proyectos de alto

impacto regional.

ESTRuCTuRaCIóN 185

A. REQUERIMIENTOS DE LA ESTRUCTURACIÓN

Los proyectos seleccionados por los Gobernadores en la etapa de priorización

y selección34 deben ser estructurados para luego ser implementados.35

Por la estructuración se entiende el análisis de su factibilidad financiera,

técnica y jurídica de un proyecto. Durante la estructuración del proyecto, se

debe determinar si el proyecto siendo considerado tiene las características

resaltadas en el Figura 31, llevando la estructuración a un mayor nivel de

detalle en cada una de las fases de la estructuración.

Figura 31: Características clave en la estructuración de proyectos


34 Proceso de Priorización y selección: página 44.

35 Según el proceso general presentado en el Figura 4 de la página 15 de la Introducción.

El proyecto es realizable con los recursos humanos existentes en el

tiempo acordado

El proyecto es necesario y se alinea a las prioridades del gobierno

El proyecto es la mejor opción de proyecto y mejor ruta de contratación

El proyecto es viable financieramente (Determinar quién financia)

El proyecto puede atraer financiación complementaria de otras fuentes

Proyecto


VALIDACIÓN


ESTRUCTURACIÓN

IMPLEMENTACIÓN

186 ESTRuCTuRaCIóN

Este análisis de las cinco características, utilizado en diversos países

(Canadá, Australia, Reino Unido, etc.) busca armar el ‘caso de negocio’ que

justifica el proyecto. Para la estructuración del proyecto, los estructuradores

deben revisar información existente y determinar si hay estudios necesarios

para poder responder a las características descritas anteriormente (que

determinan la prefactibilidad). A medida que avanza la estructuración estas

cinco características descritas deben ser desarrolladas en mayor detalle para

respaldar y justificar los proyectos.

Similarmente, existen otras maneras de describir el proceso de

estructuración. El Sistema General de Regalías separa la estructuración en tres

fases, las que deben incorporar los cinco criterios presentados anteriormente,

incluso si la ley no los menciona explícitamente. Según el Sistema General de

Regalías, las fases de estructuración de un proyecto se dividen en:36

• Fase 1 – Perfil: en este nivel debe recopilarse la información de origen

secundario que aporte datos útiles para el proyecto, como documentos

acerca de proyectos similares, mercados y beneficiarios. Esta información

es fundamental para preparar y evaluar las alternativas del proyecto y

calcular sus costos y beneficios de manera preliminar. Aquí también

se analiza la viabilidad legal e institucional del proyecto. Con esta

información, se eligen las alternativas que ameritan estudios más

detallados o se toma la decisión de aplazar o descartar el proyecto.

• Fase 2 – Prefactibilidad: en este nivel se evalúan las alternativas que

fueron seleccionadas en la fase precedente. Se realizan estudios técnicos

especializados de manera que al mejorar la calidad de la información

reduzcan la incertidumbre para poder comparar las alternativas y decidir

cuáles se descartan y cuál se selecciona. Estos estudios deben incluir al

menos los efectos producidos por cambios en las variables relevantes del

proyecto sobre el valor presente neto (VPN) sobre cambios en los gastos de

inversión y de operación del proyecto, y las estimaciones de la demanda y de

la oferta.

• Fase 3 – Factibilidad: este nivel se orienta a definir detalladamente los

aspectos técnicos de la solución planteada con el proyecto. Para ello

se analiza minuciosamente la alternativa recomendada en la etapa

anterior, prestándole particular atención al tamaño óptimo del proyecto,

su momento de implementación o puesta en marcha, su estructura de

financiamiento, su organización administrativa, su cronograma y su plan

de monitoreo.

La estructuración del proyecto se presenta en un documento que deja explicita

las justificaciones financieras, técnicas y legales y de esta manera argumenta

por la necesidad y la viabilidad del proyecto a través del caso de negocio. Al

progresar en las fases de estructuración, se profundiza información recogida

en términos técnicos, financieros y jurídicos.


Nacional de Planeación, Colombia.

ESTRuCTuRaCIóN 187

Mensajes Clave

· La estructuración implica armar el ‘caso de negocio’ de un proyecto; evaluando la

factibilidad financiera, técnica y jurídica.

· Como parte de la estructuración, un incentivo clave para los departamentos es la

identificación de fuentes complementarias de financiación ya que se reduce el aporte

del departamentos.

B. CAPACIDADES REQUERIDAS

Para poder llevar a cabo una estructuración eficiente y que corresponda

a normas establecidas, se requieren capacidades específicas. Como ya se

ha mencionado, el equipo de concertación regional debe contar con un

estructurador que ha acompañado el proceso de concertación regional. El

estructurador del equipo de concertación debe liderar esta etapa. Además,

debería ser apoyado por un experto legal y otro miembro con experticia

sectorial específica.

El experto legal debe tener el conocimiento de los requerimientos legales

para la destinación de fondos al proyecto seleccionado. De igual manera, el

experto legal debe tener la capacidad de identificar diferentes figuras legales

en la selección de un modelo de gestión para el proyecto.37

Dado que los proyectos seleccionados pueden ser en diferentes sectores de

actividad (infraestructura, educación, salud, etc.), se necesita un experto en el

sector del proyecto. El conocimiento específico permite evaluar la información

existente y determinar los estudios y/o modelo de gestión adecuado para el tipo

de proyecto.

El equipo de apoyo al estructurador puede ser un equipo permanente de

la institución que está liderando el proceso de concertación regional o puede

ser ad-hoc, es decir, contratado para la estructuración del proyecto específico,

dado que puede ser poco factible tener un experto en todas las posibles áreas

en las que pueden surgir proyectos.

Mensajes Clave

· El equipo de estructuración debe ser liderado por el estructurador del equipo de

concertación regional.

· El estructurador debe contar con el apoyo de un experto legal y un experto sectorial

de acuerdo al proyecto seleccionado.

C. DESARROLLO DEL PERFIL DE PROYECTO

El equipo de concertación regional impulsando el proceso de selección

de proyectos de alto impacto regional, como método de promoción de

la asociatividad y el mejor uso de recursos, tiene el rol de promover la

37 Descripción de modelos de gestión: página 72.

188 ESTRuCTuRaCIóN

estructuración del proyecto seleccionado en su etapa inicial, empezando por el

desarrollo del perfil.

El primer paso que lidera el equipo de concertación regional es el

desarrollo del perfil del proyecto, basado en la información recogida en la

ficha de proyecto.38 La información de justificación inicial frecuentemente se

basa en proyectos similares en curso, opiniones de expertos o experiencias

internacionales que provean información aproximada para responder a las

condiciones estipuladas.

En el proceso de desarrollar el perfil se recomienda involucrar a técnicos

locales designados por los Gobernadores que seleccionaron el proyecto. La

importancia de involucrar a técnicos locales es de empoderar a los gobiernos

locales. Adicionalmente, los técnicos locales en general pueden proveer

información existente sobre el proyecto que no necesariamente está a

disponibilidad de instituciones del nivel nacional.

El desarrollo del perfil (o Fase 1)39 debe tener las cinco características

presentadas en el Figura 31 para armar el caso de negocios de manera general.

Por lo tanto debe recoger información existente sobre el proyecto en términos

técnicos, financieros y jurídicos; así mismo, debe evaluar diferentes opciones

para llevar a cabo el proyecto y presentar las explicaciones de cómo el proyecto

responde a las brechas de desarrollo o las fortalezas productivas de la región.

En esta etapa se estima el costo de las diferentes alternativas del proyecto,

basado en ejemplos internacionales, proyectos similares ejecutados o en

ejecución u opiniones de expertos. Adicionalmente, al estimar los costos de

las diferentes opciones, se busca incluir opciones de fuentes de financiación

complementarias de manera general, tanto públicas como privadas a

nivel local, nacional y/o internacional. Los resultados del diagnóstico de

información existente, costos aproximados y fuentes complementarias

de financiación se presentan a los Gobernadores quienes seleccionaron el

proyecto.

Finalmente, el desarrollo del perfil del proyecto (Fase 1),40 determina las

diferentes opciones para el modelo de gestión del proyecto. Los esquemas

de gestión varían significativamente dependiendo del tipo de proyecto. A

continuación se presentan los diferentes factores que se deben considerar para

determinar el modelo de gestión del proyecto.

Mensajes Clave

· Involucrar a actores locales en la fase inicial de la estructuración del proyecto genera

empoderamiento de los actores locales y una relación de trabajo con los mismos.

· Identificar posibles fuentes de cofinanciamiento para el proyecto es uno de los

mayores incentivos a los departamentos para llevar a buen término el proyecto.

· La estructuración inicial debe identificar de manera preliminar un modelo de gestión

para el proyecto.

38 Ficha de proyecto: Figura 17, página 39.


Nacional de Planeación; descripción de Fase 1 en página 69.

40 Ídem.

ESTRuCTuRaCIóN 189

D. MODELOS DE GESTIÓN

Se debe seleccionar el modelo más adecuado para la gestión del proyecto de

alto impacto regional. Dependiendo de las características del proyecto, existen

diversas opciones en términos de modelos de gestión.

Los proyectos de alto impacto regional pueden ser gestionados por diversos

actores, entre estos: el gobierno nacional, los departamentos, el sector

privado al 100%, una asociación público-privada (APP), una organización no

gubernamental o una institución del sector académico.

Figura 32: Modelos de gestión de proyectos de alto impacto


Cada uno de los modelos de gestión en el Figura 32 es ideal para diferentes

tipos de proyectos. La matriz del Figura 33 presenta características que se

deben considerar para tomar la decisión del modelo de gestión más adecuado

para un proyecto en particular. Los cuatro factores que se deben analizar son:

Figura 33: Factores de decisión de diferentes modelos de gestión


190 ESTRuCTuRaCIóN

• Riesgo: el sector público no siempre asume el riesgo de un proyecto.

Así haya sido identificado por los Gobernadores, el proyecto puede (y

en algunos casos es deseable) tener un riesgo compartido con el sector

privado (ej. Bajo el modelo de una APP), una ONG o el sector académico.

Similarmente, el sector privado puede asumir 100% del riesgo. Dentro del

sector público, dependiendo del proyecto, el riesgo puede ser asumido

por el nivel nacional, departamental o en algunos casos el municipal. Los

riesgos que pueden surgir de estos proyectos incluyen insostenibilidad

financiera, errores en diseño (técnico o financiero, y otros).

• Sostenibilidad: en general se debería buscar la sostenibilidad financiera

en sus operaciones, sin embargo existen proyectos, en general de

carácter social, que tienen retornos sociales altos e importantes y por lo

tanto el estado tiene el interés de asumir los costos de su operación (ej.

educación gratuita para personas de bajos recursos). El sector privado,

ya sea por medio de APP o con un modelo de gestión completamente

privado, busca un retorno financiero en su inversión, de manera que el

servicio o proyecto genere un ingreso a través de la operación o el servicio

prestado. Igualmente, el proyecto debería buscar la sostenibilidad social y

ambiental, incluyendo el respeto de requerimientos de consultas previas a

comunidades locales y estudios de impacto ambiental.

• Inversión inicial: el sector público puede tener la capacidad financiera de

efectuar la inversión inicial por su cuenta, sin embargo no siempre es este

el caso, lo cual lo puede llevar a concesionar el proyecto a un privado. Existe

también la posibilidad que el estado cuente con la capacidad financiera

pero sin embargo identifique una manera más eficiente de usar los

recursos a través de una APP o en asociación con una ONG o una institución

académica. En general, si en la inversión inicial hay aportes parciales del

sector privado (a través de una APP) o se hace 100% con recursos privados,

este esperará recuperar su inversión a través de un cobro por el servicio

ofrecido por el proyecto.

• Capacidad técnica y legal: el proyecto debería ser hecho por aquel que

tenga la mayor capacidad técnica de hacerlo de manera eficaz y eficiente

y respetando normas de calidad. Aquel con mayor capacidad puede ser el

sector público en algunas circunstancias, o el sector privado en condiciones

de competitividad que permitan al mejor oferente se le adjudique el

proyecto. Por esta razón, la capacidad técnica puede determinar si un

proyecto se ejecuta únicamente con recursos públicos.

• La capacidad se refiere tanto al conocimiento o recursos humanos como a

la capacidad legal. Por ejemplo, un proyecto puede tener características que

lo hacen propicio a una APP, sin embargo, puede estar restringido por la ley

de APP41 de Colombia por ejemplo.

41 Ver Ley 1508 de Asociaciones Público Privadas de enero del 2012, Colombia.

ESTRuCTuRaCIóN 191

El análisis de los potenciales modelos de gestión para el proyecto seleccionado,

tomando en cuenta los cuatros aspectos a considerar descritos en este

capítulo, debe ser presentado a los Gobernadores, quienes tomarán la decisión

de cuál consideran más adecuado.

Mensajes Clave

· Existen varios modelos de gestión para proyectos de alto impacto regional, con

diferentes niveles de participación del sector público y privado.

· Los cuatros aspectos clave a considerar al seleccionar un modelo de gestión son: 1) el

riesgo, 2) la sostenibilidad, 3) la inversión inicial y 4) la capacidad técnica y legal.

· Los modelos de gestión involucrando al sector privado deben generar además retorno

financiero.

· El sector público puede desarrollar proyectos sin retorno financiero pero con retorno

social al menos.

E. ROLES DEL EQUIPO DURANTE LA FASE DE ESTRUCTURACIÓN


el Figura 34.

Figura 34: Roles del equipo en la estructuración


Con apoyo de experto sectorial y experto legal


La formulación y el desarrollo del perfil del proyecto son liderados por el

Estructurador quien debe contar con el apoyo de un experto sectorial y un

2

Presentar posibles

modelos de gestión a

Gobernadores

1

Formulación y desarrollo del

perfil del proyecto



Estructurador

192 ESTRuCTuRaCIóN

experto legal. Una vez terminada la formulación del proyecto, se les debe

presentar los resultados a los Gobernadores involucrados en el mismo, esta

actividad debe ser hecha por el Estructurador por ser el miembro del equipo

con el conocimiento técnico y por el Líder de influencia dado su conocimiento

y su relación más establecida con los dirigentes locales.

F. EXPERIENCIA PROYECTO DNP Y TBA-GA – ESTRUCTURACIÓN

El proyecto que se seleccionó durante el proceso de concertación regional

que se llevó a cabo en el 2013–2014 entre el Departamento Nacional de

Planeación y TBA-GA fue un Plan Estratégico de Desarrollo Turístico para la

región Centro Sur. El proyecto fue seleccionado por los Gobernadores de cinco

departamentos (Tolima, Huila, Caquetá, Putumayo y Amazonas).

En ese contexto, el DNP presentó como incentivo a los departamentos

para la identificación de proyectos de alto impacto regional, llevar a cabo

la estructuración de los mismos en Fase 1. En la reunión en la que la región

Centro Sur seleccionó el Plan Estratégico de Turismo, los cinco Gobernadores

designaron a secretarios técnicos como enlace para la estructuración liderada

por el equipo de estructuradores del DNP.

El equipo de estructuradores del DNP para la estructuración del Plan

Estratégico de Desarrollo Turístico consistía en un líder de equipo y una

estructuradora trabajando directamente en la formulación del perfil del

proyecto y como enlace con los secretarios técnicos designados por los

Gobernadores apoyados por el equipo de TBA-GA.

La estructuración inició con la identificación de los insumos necesarios

para comenzar el desarrollo del plan, como se ilustra el Figura 35. Los

departamentos compartieron la información existente sobre planeación

turística en sus departamentos al igual que sobre proyectos turísticos ya

ejecutados. El contacto con los enlaces técnicos de las gobernaciones lo

manejó el grupo de estructuradores del DNP. El proceso de intercambio de

información entre el DNP y las gobernaciones logró el efecto esperado de

generar empoderamiento por parte de los enlaces.

Imagen 5: Taller de lanzamiento de proyecto de turismo Centro-Sur


ESTRuCTuRaCIóN 193

Figura 35: Estructura general de un plan turístico


Figura 36: Estructura del documento de estructuración del proyecto

seleccionado en la región Centro Sur


Para socializar el proyecto y ganar mayor involucramiento de los

departamentos, se organizó un taller de lanzamiento del proyecto en

Ibagué el día 9 de mayo 2014. Este taller se consideró de importancia dado

194 ESTRuCTuRaCIóN

que el proyecto seleccionado fue de turismo, donde se requiere un fuerte

involucramiento del sector privado y la sociedad civil.42

El documento de estructuración identificó los cuatro estudios clave que

debe llevar a cabo la región para avanzar con la estructuración del plan

de turismo. Para estos cuatro estudios se estimó un costo y se identificó

una posible fuente de financiación complementaria, el Fondo Nacional de

Turismo, Fontur.43

La estructura general del documento desarrollado está ilustrada en el

Figura 36.

A través de esta estructura, se presentó el caso de negocios para el Plan

Estratégico de Desarrollo Turístico de la Región Centro Sur. La estructura

del plan de negocios buscó presentar los argumentos de una manera lógica

de porque era deseable para la región implementar un plan turístico para los

cinco departamentos.

El modelo de gestión se resaltó como uno de los principales determinantes

del éxito del plan turístico. Dada la variedad de modelos de gestión de

desarrollo turístico, uno de los estudios identificados en la estructuración fue

la definición del esquema de gestión. Sin embargo, el documento dejó explicito

la necesidad de involucrar al sector privado en la gestión del plan; sustentado

por ejemplos de mejores prácticas internacionales.

El documento final de la estructuración del Plan de Turismo se presentó

a los Gobernadores para su validación. El Figura 37 ilustra el proceso de

estructuración que se planteó para el proyecto seleccionado por la región

Centro Sur de acuerdo a las tres fases descritas en la página 69. Se desarrolló

inicialmente el perfil del proyecto o la fase 1 del proyecto.

Figura 37: Hoja de ruta para el desarrollo del Plan Estratégico Turístico de

la región Centro Sur


42 Este tipo de talleres no necesariamente sería importante o relevante en otro tipo de

proyectos (ej. Construcción de vías), sin embargo puede ser utilizado por los equipos para

lograr el mayor involucramiento de actores locales.

43 El Fondo Nacional de Turismo, es una cuenta especial del Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo de Colombia, creada para el manejo de los recursos provenientes de

la contribución parafiscal, la cual se debe destinar a la promoción y competitividad del

turismo.

ESTRuCTuRaCIóN 195

Involucrar a los actores locales a través

de la formulación y el taller de lanzamiento

No se contó con un experto sectorial para

la estructuración

Identificar fuentes de financiación

complementarias de otras instituciones

nacionales como incentivo adicional para

los departamentos

Contexto electoral dificultó la estructuración

y el trabajo conjunto con los representantes

departamentales

Empoderamiento parcial de los actores

locales debido a restricciones de tiempo en

la estructuración del proyecto


Consejos prácticos

· Involucrar lo más posible a actores locales en la estructuración para empoderarlos y

evitar la percepción de centralismo en el desarrollo del proyecto

· Identificar un líder de influencia local que sea el principal impulsor del proyecto a

nivel regional

· Completar la estructuración en un tiempo pre-establecido para mantener el

momentum del proyecto

· Identificar un modelo de gestión sostenible para el proyecto


196 ImPlEmENTaCIóN

5 Implementación

Después de la estructuración se toman otros pasos para la aprobación,

licitación, adjudicación y cierre financiero del proyecto. En el caso de los

proyectos financiados por regalías, existe un proceso predeterminado de

aprobación. El proceso de implementación del proyecto requiere los mismos

pasos en términos de gerencia que otros proyectos. Sin embargo, donde

los proyectos de alto impacto difieren, es en la complejidad de la toma de

decisiones y la supervisión, dado que varios departamentos están involucrados

en el proyecto. Dada esta característica y que los procesos comunes de gerencia

de proyecto son conocidos, este capítulo se enfoca en la institucionalidad

requerida para implementar proyectos de alto impacto regional. La

institucionalidad desarrollada para la implementación de un proyecto puede

servir igualmente para luego avanzar el proceso descrito en este documento.

La implementación es la etapa final del proceso de concertación regional.

Es importante resaltar que la intervención para fomentar la concertación

regional se lleva a cabo porque se considera importante para incentivar la

asociatividad, el uso eficiente de recursos y la coordinación en el desarrollo

regional. Por lo tanto esta última etapa no solamente tiene por objetivo

de implementar el proyecto seleccionado, sino también la creación de una

institución regional con la capacidad de generar proyectos e implementarlos a

futuro sin la intervención de un ente externo.

Como antes mencionado, la implementación de un proyecto de alto

impacto regional tiene desafíos específicos que no se presentan en proyectos

de menor escala, en particular en la institucionalidad que se debe desarrollar.

ImPlEmENTaCIóN 197

La selección de un modelo de gestión para la implementación del proyecto

de alto impacto regional identificado puede servir como la base o el primer

paso para una institucionalidad más permanente a nivel regional, que pueda

llevar a cabo el proceso descrito en este documento sin intervención externa de

instituciones de nivel nacional.

A. INSTITUCIONALIDAD REGIONAL

El modelo de gestión seleccionado en la etapa anteriormente descrita será

sujeto a modificaciones durante la implementación del proyecto, a medida

que se identifican diferentes ajustes necesarios. Por lo tanto, al seleccionar el

modelo de gestión, se debe mantener un alto nivel de flexibilidad para llegar al

modelo de gobernanza más adecuado para la región a medida que se avanza

en la implementación.

Los beneficios generados por el modelo de gestión y el proyecto de alto

impacto regional deben ser valorados. Esta valoración permite demostrar

las eficiencias en coordinación y uso de recursos, generadas al trabajar de

manera conjunta. De esta manera, el proceso de concertación regional debe

haber tenido un efecto demostrativo que sirva para generar interés y crear una

dinámica de asociatividad que se vaya profundizando y consolidando.

• El modelo de gestión para la implementación del proyecto seleccionado

puede generar alternativas para el desarrollo de un modelo institucional

regional más formal. El modelo que se establezca puede liderar un proceso

como el que se ha descrito en este documento, pero de manera endógena,

sin necesidad de intervención de una institución del gobierno nacional.

Las alternativas posibles basadas en el modelo de gestión de un primer

proyecto de alto impacto regional son: Buscar aumentar la escala del


VALIDACIÓN


ESTRUCTURACIÓN

IMPLEMENTACIÓN

198 ImPlEmENTaCIóN

modelo de gestión

• Adaptar el modelo de gestión

• Desarrollar un mecanismo de discusión nuevo

Estas tres alternativas para el desarrollo de un modelo de gestión regional

están sustentadas por casos de referencia de experiencias internacionales,

los cuales generan mayor comprensión de la importancia de este análisis

de alternativas y los matices que existen para el desarrollo de una

institucionalidad regional sostenible.

1. Modelo de institucionalidad regional

Un modelo de institucionalidad regional debe considerar al menos tres

aspectos:

a. Modelo de gobernanza

b. Funciones

c. Financiación

Estos tres aspectos son esenciales para determinar el esquema que una región

va a elegir. Además, los tres juntos buscan crear un modelo formal de gestión

que tiene la responsabilidad de identificar proyectos estratégicos para la

región, priorizarlos, seleccionarlos, estructurarlos y luego implementarlos.

Modelo de gobernanza

La gobernanza puede variar, desde un modelo institucional formal, como por

ejemplo el de una agencia de desarrollo, a un comité con reuniones periódicas

que se reúne para discutir avances y tomar decisiones.

El Figura 38 ilustra diversas posibilidades de modelos de gobernanza,

considerando en el eje horizontal el tipo de institución, lo cual define la

formalidad del modelo, en un extremo un comité con reuniones periódicas

y en el otro extremo una agencia con sede física, personal dedicado a tiempo

completo a sus funciones y funciones administrativas similares a las de un

ministerio o una agencia de gobierno. En el eje vertical, se considera el modelo

de gestión, considerando si se opera más como una institución pública sin

participación del sector privado, o una institución más del sector privado.

En el Figura 39 se explica en mayor detalle algunos de los ejemplos

ilustrados en el Figura 38. De un lado del diagrama se encuentran instituciones

como las Agencias de Desarrollo Regional en Canadá que operan como un

ministerio del gobierno federal o las Agencias Regionales de Desarrollo de

Turquía que son operación mayoritariamente pública pero cuentan con

participación del sector privado. En los cuadrantes superiores también se

encuentran modelos como el de Australia y Estados Unidos que operan como

entidades privadas, por lo tanto sus miembros no son funcionarios públicos y

son instituciones que son financieramente auto-sostenibles, así reciban fondos

del gobierno en algunos casos.

ImPlEmENTaCIóN 199

Figura 38: Ejemplo de modelos de gobernanza


Figura 39: Ejemplos de institucionalidad regional

Comités de Desarrollo

Regional de Australia

– Basado en comités de aproximadamente 10 personas con perfiles

variados que se reúnen con regularidad e incluyen miembros del gobierno y

de la sociedad civil.

– Los miembros del comité son miembros voluntarios de la comunidad

nombrados por un periodo de hasta 4 años.

– Involucramiento de sociedad civil y de empresas locales en la gobernanza.

– Coordinación con todos los niveles de gobierno.

Agencias de Desarrollo

Regional (del Oeste, del

Atlántico, etc.)

– Opera como un ministerio del gobierno federal pero coordina sus

actividades con gobiernos provinciales.

– Es liderado por un miembro electo del parlamento.

– Financiamiento constante del gobierno federal; presupuesto para el año

2012 de la Agencia de Desarrollo del Oeste: US $88 millones.

– Se desarrollaron indicadores específicos alineados con la misión que

se monitorean y se publican cada año a través de un Informe en Planes y

Prioridades.

– La organización tiene un objetivo estratégico apoyado por tres programas,

todas las actividades deben estar vinculadas a estos programas y objetivos

estratégicos.

Contrato Nación-Región

– Los contratos Nación-Región son administrados por comités de gestión

conformados por el gobernador de uno de los estados involucrados, un

tesorero de otra región y un co-presidente de otra región.

– Igualmente se crea un comité de monitoreo que incluye a los miembros

del comité de gestión, a instituciones locales relevantes (ej. Agencia

ambiental estatal) y a miembros del parlamento europeo.

– Ejemplo: contrato plan para la Región de los Alpes financiamiento de un

total de US $225 millones principalmente para el desarrollo del atractivo

turístico y de la conservación ambiental.

– Plan incluido en contrato va más allá del ciclo político, cubre 7 años.

– Condiciones explicitas de colaboración del nivel central (ej. Si proyecto no

ha empezado en cierto plazo, nivel central retira su financiamiento.


CARACTERÍSTICAS

200 ImPlEmENTaCIóN

Los modelos asociativos de desarrollo regional pueden tomar diferentes

formas como se ilustra con los casos de referencia internacionales. El tipo

de institución que se elija depende de la formalidad que se le quiera dar, los

recursos disponibles y las funciones que quiera ejercer dicha institución.

Funciones

Independiente del modelo de gobernanza seleccionado por una región,

los dirigentes regionales deben decidir además que funciones abarcará

esta institución. Una de las funciones clave que se ha identificado es la

identificación y priorización de proyectos, sin embargo, muchas de estas

entidades territoriales en el mundo cumplen otras funciones en el desarrollo

económico regional de su territorio.

Algunas de las funciones clave que la región debe analizar para determinar

si su modelo de gestión debe cumplirlas, son:

• Desarrollo de estrategia regional: en la mayoría de los casos presentados

en el Figura 40, las instituciones regionales desempeñan esta función,

con la excepción de Francia donde el Contrato Nación-Región consiste en

desarrollar la estrategia de manera compartida entre el gobierno central

y los estados franceses, por lo tanto no es una función formal que se

desarrolla con regularidad; se discute y define la estrategia al momento de

firmar el Contrato únicamente.

• Marketing y comunicaciones: el marketing de la región es una de las

principales funciones que asumen las instituciones regionales. La

mayoría de las instituciones en el Figura 40 cumplen esta función con

el motivo de atraer inversión a la región, con la excepción del Contrato

Nación-Región, dado que este modelo busca identificar cofinanciación

entre el gobierno nacional y los estados franceses. Aunque algunos de los

proyectos cofinanciados pueden incluir el marketing de la región, el gestor

del Contrato no tiene el rol como tal. La comunicación también implica

la función de socializar los logros de la región con la población y apoyar

la convocatoria a eventos, para lograr un mayor involucramiento de la

sociedad.

• Identificación de proyectos: el proceso descrito en este documento resalta

la importancia de identificar proyectos de interés común y estratégicos

que ayuden a superar brechas de desarrollo, sin embargo no todas las

instituciones regionales identifican proyectos. En el Figura 40, la función

es desempeñada por todos los ejemplos presentados, excepto Canadá. Esto

se debe a que el rol de identificación y selección de proyectos lo tienen las

provincias y no el gobierno federal, por lo tanto la institución federal de

promoción regional puede apoyar en la identificación, mas no seleccionar.

• Financiamiento: tal como se presentó en el capítulo de estructuración,44

el financiamiento puede provenir de diferentes fuentes. Muchas de

las agencias de desarrollo regional en el mundo identifican proyectos

44 Ver ‘Estructuración’: página 67.

ImPlEmENTaCIóN 201

y posibles fuentes de financiación, pero no necesariamente financian

directamente con sus recursos. En el Reino Unido y Canadá las agencias

canalizan fondos del gobierno federal, pero las agencias no tienen fondos

para financiar por si solos. En Alemania y Turquía, quienes estén a cargo de

implementar el proyecto son quienes deben identificar los fondos.

• Implementación: en general no es realizada por las agencias de desarrollo

regional dado el alto requerimiento de recursos que esto implicaría. Una

excepción es el modelo de Francia, donde a través del Contrato Nación-

Región se crea un modelo de implementación y un comité gestor del

Contrato y los proyectos incluidos en el mismo.

• Monitoreo y evaluación: estas funciones frecuentemente la llevan a cabo

entes de control específicos para este rol, por lo tanto no es una función

que desempeñen muchas agencias de desarrollo regional. En los ejemplos

de Canadá y el Reino Unido, las agencias apoyan al ente de control del

gobierno, proporcionándolo con información disponible. En Francia sin

embargo, bajo la figura del Contrato Nación-Región, se crea un comité

específico para el monitoreo y evaluación de la utilización de recursos y el

cumplimiento del Contrato.

Figura 40: Ejemplo de funciones que desempeñan diferentes instituciones

regionales


Las funciones que desempeñe una institución de desarrollo regional

pueden ser variadas, sin embargo existen unas funciones clave como el

desarrollo de la estrategia regional y la identificación de proyectos. Estas

dos funciones llevan a la coordinación en el desarrollo y los proyectos que se

ejecutan, permitiendo así un uso de recursos más eficiente y por lo tanto con

mayor impacto en la superación de brechas.

202 ImPlEmENTaCIóN

Figura 41: Ejemplos de modelos de financiación en agencias de

desarrollo regional

– Las agencias regionales de desarrollo de Australia están financiadas por

el nivel central, el estado, y en algunos casos por el nivel municipal.

Comités de Desarrollo

Regional de Australia

Agencias de Desarrollo

Regional (del Oeste, del

Atlántico, etc.)

– Las agencias de desarrollo regionales de Canadá son financiadas

exclusivamente por el gobierno federal a través de fondos de

infraestructura y de desarrollo regional.

– La Agencia de Desarrollo del Oeste recibió US $88 millones en el 2012,

la Agencia de Desarrollo del Atlántico recibió US $300 millones para el

año 2013–2014.

Contrato Nación-Región

– El contrato Nación – Región, el gobierno central Francés y los diferentes

estados se ponen de acuerdo en el financiamiento para proyectos

específicos de acuerdo a necesidades identificadas.

– Ejemplo: para la región de los Alpes financiamiento total de US $225

millones. $84 millones provienen de la nación, $91 millones de la región,

$50 millones de fondos de desarrollo de la Unión Europea.

Agencias de desarrollo

regional

– Las agencias de desarrollo regional en EEUU son financieramente

autosostenibles a través de servicios (ej. préstamos a empresas locales)

– Reciben fondos del gobierno nacional y estatal.


Financiación

La financiación de un modelo de institucionalidad regional puede existir

bajo diferentes esquemas. En general las agencias de desarrollo regional en

diferentes partes del mundo reciben financiación del gobierno, pero también

de otras fuentes como el sector privado. Sin embargo, se puede identificar que

las organizaciones que son exitosas en atraer fondos son aquellas que logran

articular una visión sólida para la región que atrae tanto fondos del sector

público como financiación del sector privado.

El Figura 41 ilustra ejemplos de diferentes modelos de financiación.

• Australia: las agencias operan de manera independiente del gobierno,

sin embargo reciben fondos tanto del gobierno nacional como estatal. La

utilización de estos recursos debe ser transparente y justificada a final del

año con un informe anual de desempeño.

• Canadá: las agencias de desarrollo regionales son entidades del gobierno

federal, por lo tanto su único financiamiento proviene de fondos federales,

tanto fondos que son destinados para el desarrollo de diferentes provincias

como fondos especiales (ej.: fondo de fortalecimiento de infraestructura).

• Francia: el modelo del Contrato Nación-Región, presenta un modelo

de cofinanciación donde el gobierno nacional y los gobiernos estatales

comprometen fondos para el desarrollo de una serie de proyectos

CARACTERISTICAS

ImPlEmENTaCIóN 203

priorizados entre representantes de los dos niveles de gobierno.

Es importante destacar que estos Contratos, inicialmente existían

únicamente entre la nación y un estado; ahora, el modelo ha sido adaptado

para operar en la nación y una región (un grupo de estados).

• EEUU: las agencias operan como entes independientes del gobierno, por

lo tanto deben ser autosostenibles a través de servicios que ofrezcan a

empresas locales. Por ejemplo, la agencia de desarrollo de la región

de Finger Lakes en Nueva York tiene tres fondos para préstamos en

emprendimiento para empresarios locales. Estas agencias, sin embargo,

pueden aplicar a fondos especiales del gobierno, pero no dependen de estos

para su funcionamiento.

• Aunque la financiación es importante para cualquier institución, no se

debe considerar una limitante para iniciar el trabajo de desarrollar un

modelo institucional a nivel regional. Al identificar objetivos claros para

incluir una visión, se facilita la identificación de fondos. Por este motivo, la

financiación no debe ser una precondición para el desarrollo institucional

regional.

2. Mensajes clave

Con un modelo de institucionalidad regional establecido, el proceso descrito

en este documento empieza a implementarse de manera endógena, es decir, la

institución – ya sea una agencia, un comité, un contrato plan u otro esquema –

identifica proyectos de prioridad para su región, los prioriza, los selecciona,

los estructura y luego los implementa, de manera continua, tornándose en un

actor clave en la coordinación del desarrollo regional.

Figura 42: Mensajes clave sobre la institucionalidad regional


El desarrollo de una institución con capacidad de concertación regional

endógena es un proceso de largo plazo

El desarrollo de la institucionalidad depende de la madurez regional

de los diferentes entes (su capacidad de coordinación y de trabajo

conjunto)

Procesos anteriores son insumos y generan aprendizajes clave para

el desarrollo de un modelo institucional regional

Parte de la medida del éxito de una institución regional es si los

procesos establecidos transcienden los ciclos políticos

La institución regional genera sostenibilidad en los ciclos de

concertación (identificación, priorización, selección, estructuración

e implementación de proyectos)

Institución

de desarrollo regional

204 ImPlEmENTaCIóN

Esta institución que se conforma a nivel regional tiene la capacidad de

coordinar con otras instancias de gobierno, y por lo tanto sirve para canalizar

los esfuerzos de desarrollo del gobierno nacional, de agencias de cooperación

técnica, y otras instituciones con interés en el desarrollo de la región.

Trabajo con el Centro Nacional de Productividad en la región Pacífico

Como se ha resaltado durante este documento, la región Pacifico de Colombia tiene un

nivel de madurez regional más avanzada que otras regiones del país. En el trabajo que se

ha avanzado con el Centro Nacional de Productividad en el desarrollo del Plan Paz-cífico,

se ha desarrollado un modelo de gestión. En el modelo del Pacífico, como se explicó en

el apartado de priorización y selección relativo al CNP, se desarrolló un sistema de mesas

técnicas, reuniones de priorización y reuniones de selección de proyectos.

El modelo constituye un primer paso hacia una institucionalidad regional que permita

coordinar el desarrollo de los cuatros departamentos.

De acuerdo a las funciones discutidas en este capítulo, se destaca que el Pacífico

está llevando a cabo el desarrollo de una estrategia regional, identificando proyectos y

financiando de manera conjunta los mismos (a través del Fondo de Desarrollo Regional

del Sistema General de Regalías).

El primer proyecto seleccionado a través de este modelo fue el fortalecimiento de la

cadena productiva pesquera en los cuatro departamentos de la región. El proyecto se

aprobó por $12,7 mil millones y beneficiará a 6.300 pescadores.

A través de la facilitación del CNP, los Gobernadores designaron a la gobernación del

Valle del Cauca como ejecutor y a Cauca como interventor. Esto implica que Valle del

Cauca está a cargo de contratar el proyecto. Sin embargo, para mantener la participación

de los otros departamentos, a través del CNP, los cuatro designados técnicos de las

gobernaciones que acompañaron al CNP durante la formulación, se sentaran en mesas

técnicas 1 o 2 veces al mes para revisar los avances del proyecto.

CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES 205

Conclusiones y

recomendaciones finales

El proceso descrito en este documento y la experiencia durante la

implementación del proyecto de apoyo al Sistema General de Regalías entre

el Departamento Nacional de Planeación y TBA-GA permiten generar una

serie de conclusiones e igualmente recomendaciones a futuro, tanto para la

implementación de procesos de concertación regional como para ajustes o

elementos de consideración para el SGR en el largo plazo.

A. RESUMEN DEL PROCESO Y OBJETIVOS A TRAVÉS DE SU IMPLEMENTACIÓN

En este documento se presenta el proceso que se realiza para estimular la

coordinación entre departamentos a través de la identificación de proyectos

de alto impacto regional que resuelvan brechas comunes y requieran la

coordinación entre departamentos.

El proceso parte por una identificación de insumos y el diagnóstico de

las regiones del país en términos de brechas y fortalezas de desarrollo. La

información levantada es validada con instituciones del gobierno central para

asegurar coordinación entre diferentes entes del gobierno nacional. Luego se

lleva a cabo una validación con actores locales de manera que la información

identificada, incluyendo los proyectos de importancia para la región, cuentan

con los insumos de los departamentos de la región.

06

206 CONCluSIONES y RECOmENDaCIONES FINalES

Con una lista preliminar de proyectos, al igual que información de

fortalezas y brechas de la región, se puede efectuar un proceso de priorización

y selección de los proyectos con dirigentes locales. Una vez seleccionados

los proyectos se parte a la estructuración de los mismos. La estructuración

desarrolla el caso de negocio de los proyectos, justificando su viabilidad

financiera, técnica y jurídica. La implementación de estos proyectos, dadas sus

características, requiere un modelo de gestión especifico que involucre a

todos los departamentos implicados en los proyectos. La implementación, por

lo tanto, requiere la conformación de una instancia en la cual los diferentes

departamentos participen, por lo tanto puede representar la primera base para

un modelo más formal de planeación y coordinación inter-departamental.

Con el proceso descrito, que puede ser un esfuerzo de largo aliento

dependiendo de la madurez regional de cada región, se genera una

institucionalidad que torna el proceso de identificación, priorización,

selección, estructuración e implementación sostenible y endógeno. El

proceso que se describe en el documento para estimular departamentos a

la coordinación del desarrollo se torna endógeno a los departamentos, en el

sentido de no necesitar a un actor externo para que suceda.

B. RESULTADOS Y LOGROS DEL PROYECTO DNP Y TBA-GA

Durante la implementación del proyecto entre el DNP y TBA-GA se alcanzaron

varios resultados en integración regional. Entre ellos se destacan:

1. La priorización de proyectos de alto impacto regional por

todas las regiones del país

Durante el proyecto de DNP y TBA-GA, a través de los talleres de priorización

que se llevaron a cabo en Bogotá en octubre y noviembre del 2013, se logró

que los Secretarios de planeación discutieran sus intereses compartidos

y los esfuerzos que pueden adelantar de manera conjunta. En muchas de

las regiones, el ejercicio representó la primera vez que los departamentos

discutían con una visión de región. En otras regiones, el ejercicio ha servido

como dinamizador de otras iniciativas como la Alianza Regional del Sur de

Colombia para la Competitividad y la Paz que reúne a los departamentos del

Valle del Cauca, Tolima, Meta, Cauca, Huila, Nariño, Putumayo, Caquetá y

Amazonas. De igual manera, los proyectos priorizados han servido como base

para la región Pacífico en el desarrollo del Plan Paz-cífico que busca dinamizar

el desarrollo postconflicto de los cuatros departamentos de la región.


2. La utilización de una metodología sistemática y objetiva

para priorizar proyectos en la región Pacifico

El Plan Paz-cífico en los departamentos del Chocó, Valle del Cauca, Cauca

y Nariño, que identifica proyectos en seis dimensiones: social, ambiental,

cultural, económica, infraestructura e institucional. Para cada una de estas

dimensiones se está utilizando la metodología de priorización sugerida por

TBA-GA para identificar proyectos de alto impacto y que representen victorias

tempranas, de manera a dinamizar la implementación del Plan y generar

apoyo por parte de la población. Los proyectos priorizados son aquellos que

generan mayores beneficios para las poblaciones de los cuatro departamentos.

El Centro Nacional de Productividad ha resaltado la importancia de los

ejercicios hechos con el DNP y TBA-GA como insumo para el desarrollo del

Plan Paz-cífico.

3. La selección de un proyecto de interés común entre los

Gobernadores de la región Centro Sur

El mayor logro del proyecto entre el DNP y TBA-GA es la identificación de un

proyecto de alto impacto en la región Centro Sur. Los gobernadores de los

cinco departamentos – Tolima, Huila, Putumayo, Caquetá y Amazonas –

estuvieron de acuerdo en desarrollar un Plan Estratégico de Desarrollo

Turístico, reconociendo el turismo como un posible motor de desarrollo para

los cinco departamentos.

La selección del proyecto surgió como resultado del trabajo con junto del

DNP y TBA-GA en visitar las regiones e identificar intereses comunes de los

departamentos. Adicionalmente, los Gobernadores tomaron el liderazgo

para impulsar el proyecto entre ellos y en sus gobernaciones. La socialización

del proyecto durante un taller de lanzamiento en Ibagué en mayo de 2014

representó el primer paso en involucrar a miembros de la sociedad civil, del

sector privado y del gobierno nacional en este esfuerzo de los departamentos.

C. SÍNTESIS DE LECCIONES APRENDIDAS

El proyecto del DNP y TBA-GA generó diversos aprendizajes que se han

resaltado en este documento. Los principales aprendizajes están resumidos en

el Figura 43.


Figura 43: Aprendizajes generados del proyecto DNP y TBA-GA

Contar con las capacidades necesarias para la estructuración (ya sea

capacidades internas o contratadas externamente)

Identificar fuentes complementarias de financiación para proyectos

seleccionados


D. RECOMENDACIONES FINALES

Las principales recomendaciones que surgen de la experiencia del proyecto del

DNP y TBA-GA pueden ser divididas en tres categorías:

1. Recomendaciones para el Sistema General de Regalías

2. Recomendaciones para el Departamento Nacional de Planeación

3. Recomendaciones transversales

Las recomendaciones nacen del análisis y la experiencia de TBA-GA durante el

proyecto, y se basan sobre la extensa experiencia de TBA-GA en reformas del

sector público.

1. Recomendaciones para el Sistema General de Regalías

Como se explica al inicio de este documento, el proceso de concertación

regional se lleva cabo por que se identifica una falta de incentivos para que

los departamentos trabajen de manera conjunta por su propia voluntad. Por

lo tanto se busca identificar incentivos para generar consenso regional en el

desarrollo de proyectos y de un modelo de institucionalidad regional.

Tener una metodología definida para la priorización que responde a

las condiciones locales (ej. Nivel de alineamiento de los Gobernadores)

Respetar dinámicas y tiempos de los departamentos para la selección

de proyectos

Priorización

y selección

Priorizar los actores con los que se lleva a cabo la validación, tanto

a nivel central como a nivel local

Aprovechar validación a nivel local para presentar preliminarmente

proceso de concertación regional y su objetivo

Validación

Desarrollar un plan de trabajo claro para el proceso de concertación regional

Llevar a cabo una lectura honesta y completa del ecosistema de infl

Identifi actores clave de la región con conocimiento local

Incluir visión regional y no únicamente la del gobierno nacional

Preparación

y diagnóstico

Generar una relación de trabajo y confianza con los departamentos

en todos las etapas del proceso

Tener en cuenta las dinámicas de las regiones; presionar cuando es

necesario, dar tiempo y espacio cuando requerido por departamentos

Generales

Estructuración


Figura 44: Recomendaciones para el Sistema General de Regalías


Destinar recursos exclusivamente para proyectos de alto impacto regional

El SGR tiene como objetivo generar ‘integración regional.’45 Sin embargo,

el Fondo de Desarrollo Regional puede ser utilizado para proyectos de nivel

municipal y de nivel departamental, por lo tanto, los departamentos no

ven la necesidad de asociarse para presentar proyectos de alto impacto y de

mayor escala. Una de las posibles soluciones para generar este incentivo es

destinar recursos específicos para financiar proyectos presentados por dos

o más departamentos. De esta manera, los departamentos verían como una

necesidad discutir e identificar proyectos de interés común para presentar

para aprobación y financiación por estos fondos. Estos fondos podrían

provenir de recursos de regalías, dependiendo de la factibilidad legal, o algún

otro fondo del gobierno nacional.

Desarrollar criterios objetivos para la priorización y aprobación de

proyectos en OCAD

El SGR representa un importante avance en la distribución equitativa de los

recursos de regalías, sin embargo, el sistema tiene la característica en este

momento de tener un énfasis en comprometer recursos. Este objetivo puede

minimizar la importancia de la calidad de los proyectos con un enfoque en

la cantidad y valor de proyectos aprobados. Una posible manera de mitigar

este efecto sería desarrollar criterios objetivos y claros para la aprobación

de proyectos, de esta manera se requeriría que los proyectos presentados

sean justificados por este análisis de acuerdo a los criterios establecidos. La

cantidad de criterios establecidos en la Ley 153046 es extensa y por lo tanto

limita su operatividad. Los criterios utilizados deberían ser más enfocados y

más limitados en su cantidad.

Los criterios que se desarrollen pueden ser sugeridos a las regiones a

través de los órganos internos del sistema (ej. Comisión Rectora). Los criterios

pueden ser comunes para todas las regiones de manera a medir y evaluar a

todos los entes de manera equitativa. O se puede desarrollar un set de criterios

del cual las regiones pueden elegir de acuerdo a sus necesidades. Este segundo

método tiene la ventaja de permitir que las regiones con características y

45 De acuerdo al Artículo 2 de la Ley 1530 de mayo del 2012.


1 Destinar recursos exclusivamente para proyectos de alto

impacto regional

Sistema General de Regalías

2 Desarrollar criterios objetivos para la priorización y aprobación

de proyectos en OCAD

3 Identificar herramientas financieras complementarias para la

cofinanciación de proyectos de regalías

4 Analizar posibles desincentivos en método de asignación

de recursos del SGR


prioridades diferentes apliquen los criterios más relevantes a ellos. Cualquiera

de los métodos introduciría mayor rigor en la selección de proyectos.

Identificar herramientas financieras complementarias para la

cofinanciación de proyectos de regalías

Una limitante en el uso de recursos de regalías ha sido el bajo apalancamiento

de recursos complementarios de otras fuentes. Para aumentar la eficiencia del

uso de los recursos se debería facilitar la participación del sector privado en la

financiación de proyectos. La participación de la banca privada y de fondos de

pensión a través de diferentes modelos de financiación representaría un paso

importante en la utilización de manera más eficiente de recursos.

Analizar posibles desincentivos en método de asignación de recursos del

SGR

Un elemento estructural del SGR que puede representar un obstáculo

es la asignación de recursos de acuerdo a niveles de necesidades básicas

insatisfechas (NBI).47 Este criterio de asignación puede crear un desincentivo

al desarrollo, ya que el mejoramiento de las condiciones sociales del ente

territorial llevaría a la reducción de recursos asignados. Este es un elemento

que a futuro debe considerarse para determinar si realmente se está

generando el desincentivo mencionado y por lo tanto evaluar si se deben

ajustar los criterios de asignación.

2. Recomendaciones para el Departamento Nacional de

Planeación

Durante el proyecto del DNP y TBA-GA se trabajó con las seis regiones

de regalías del país, en este proceso sobresalió la heterogeneidad de

capacidades de los departamentos para procesos como la formulación y la

estructuración de proyectos, pero también para la identificación y priorización,

particularmente para proyectos de alto impacto que requieren colaboración

con otros departamentos.

Figura 45: Recomendaciones para el Departamento Nacional de Planeación



1 Desarrollar un banco de buenas prácticas

2 Departamento Nacional de Planeación

Desarrollar una estrategia para formalizar y fortalecer la Red

de Estructuradores privados

3 Desarrollar la función de pensamiento estratégico del SGR

4 No sobreestimar la influencia y control que ejercen las

instituciones del gobierno nacional sobre los departamentos


Desarrollar un banco de buenas prácticas

Para apoyar la transferencia de conocimiento entre los departamentos, y al

mismo tiempo generar más intercambios y confianza entre los mismos, el DNP

puede crear un banco de buenas prácticas48 donde se resalten casos tales como

el del CNP,49 de la región Centro Sur,50 y otros que demuestran tanto esfuerzos

en asociatividad como en la identificación de proyectos mejor alineados con

las necesidades de los departamentos.

De igual manera, el banco de buenas prácticas puede crear un espacio

donde los departamentos intercambien información respecto a las otras

etapas del proceso descrito en este documento. Es decir, se pueden compartir

buenas prácticas en la identificación de proyectos, en la priorización, en la

selección, en la estructuración y en la implementación de dichos proyectos.

Desarrollar una estrategia para formalizar y fortalecer la Red de

Estructuradores privados

Una de las iniciativas de mayor valor agregado identificada durante el

proyecto del DNP y TBA-GA fue la Red de Estructuradores, la cual permite que

actores del sector privado apoyen a entes territoriales en la estructuración de

proyectos. Sin embargo, la Red aún no opera de manera institucionalizada y

los entes territoriales no están informados de como apoyarse en este recurso;

y así mismo, las empresas que conforman la Red de Estructuradores no tienen

manera de informarse sobre los proyectos que pueden apoyar.

La Red de Estructuradores debería ser formalizada, a través de un plan

de comunicaciones para dar a conocer sus capacidades, sus integrantes y su

funcionamiento. Además, se debería desarrollar un plan de implementación

de la red con metas establecidas y responsables para los diferentes

componentes. Este plan debería buscar tornar la red operativa a través

de un modelo de gestión donde exista un responsable a quien puedan

contactar los entes territoriales para identificar potenciales aliados de la Red

en la estructuración. Un esfuerzo en fortalecer la Red de Estructuradores

representaría un paso importante en apoyar a las regiones con menores

capacidades.

Desarrollar la función de pensamiento estratégico del SGR

En el manejo del Sistema General de Regalías, se ha fortalecido de manera

importante las capacidades del DNP, a través de los diferentes grupos que

apoyan el sistema, tanto en los aspectos de control como en el apoyo a

las regiones. Sin embargo, la función de pensamiento estratégico que se

encuentra en otras direcciones del DNP no se ha creado para el SGR.

El SGR cuenta con grupos que apoyan en las funciones operativas, mas

no hay encargados de pensar en cuál es la visión a largo plazo del sistema, o

el objetivo se quiere alcanzar a través de los recursos de regalías. Las regalías

48 Ver documento de Reporte de Monitoreo y Evaluación, capítulo 4 ‘Gestión de

conocimiento’.

49 Ver caso del Centro Nacional de Productividad: página 62.

50 Ver proceso de priorización y selección región Centro-Sur: página 63.


provienen de recursos no renovables, por lo tanto hay una necesidad de invertir

en proyectos que generaran beneficios futuros, más allá de la vida de las

regalías. Se debería crear un grupo con la función de pensamiento estratégico

del SGR, para mantener una visión de largo plazo que permee a los demás

grupos trabajando en el SGR.

Figura 46: Potenciales ejemplos de grupos de visión estratégica del SGR


El Figura 46 identifica posibles modelos para generar una visión estratégica

en el SGR. Los modelos 1 y 2 son similares, en el sentido que se parte por un

grupo dentro del DNP que estudia de manera técnica la visión y los objetivos

que debe tener el SGR, basado en insumos recogidos de funcionarios con

contacto con los entes territoriales y en experiencias internacionales que

puedan representar mejores prácticas. Este grupo presenta sus estudios y

análisis a un Comité Estratégico.

• En el ejemplo 1, el Comité Estratégico está compuesto por Ministros

de Hacienda, Minas y Comercio, Industria y Turismo, y el Director

del Departamento Nacional de Planeación. El Comité considera las

recomendaciones del equipo de análisis y estrategia del SGR para tomar

decisiones de cambios, prioridades o lineamientos para desarrollar la

visión de largo plazo y los objetivos del SGR (ej.: enfoque en proyectos de

alto impacto regional para tener mayor impacto en el desarrollo regional).

El DNP luego torna operativas las recomendaciones.

• En el ejemplo 2, el Comité Estratégico está compuesto por representantes el

Director del Departamento Nacional de Planeación, los Ministros de Minas


y Hacienda y dos presidentes de OCAD. La ventaja de un modelo como este

es que refleja la visión regional y por lo tanto mitiga el sesgo del gobierno

nacional. El Comité considera las recomendaciones del equipo de análisis

y estrategia del SGR para que luego el DNP implemente y vuelva operativas

las recomendaciones.

• El ejemplo 3 consiste de un Comité puramente regional. En este modelo los

Gobernadores se reúnen con representantes del Departamento Nacional

de Planeación y su Director para desarrollar la visión estratégica del SGR.

Las recomendaciones desarrolladas son presentadas a la Comisión Rectora

para luego ser implementadas por el DNP.

No sobreestimar la influencia y el control que ejercen las instituciones del

gobierno nacional sobre los departamentos

Finalmente, una lección aprendida que surge del proyecto del DNP y TBA-GA

es no sobreestimar el poder de las instituciones nacionales. La reforma de

regalías representa un paso hacia la descentralización fiscal, por lo tanto es

una herramienta de desarrollo que se está otorgando a los departamentos.

Por lo tanto, instituciones nacionales deben reconocer las limitaciones de su

poder sobre el uso de estos recursos. Igualmente, la institución liderando el

proceso de concertación regional debe ser auto-critica en determinar el nivel

de influencia que puede tener en las regiones y de esta manera apalancarse de

otras instituciones que puedan tener mayor influencia y sirvan de apoyo.

3. Recomendaciones transversales

Del trabajo desarrollado entre el DNP y TBA-GA se desprenden también

recomendaciones que se aplican a diferentes actores del proceso y por lo tanto

son transversales.

Figura 47: Recomendaciones transversales

Continuar promoviendo de manera sistemática los esquemas 1

asociativos

Transversales 2 Formalizar el proceso de concertación regional entre departamentos para la coordinación de esfuerzos de desarrollo

3 Desarrollar confianza departamento-departamento y departa-

mento-nivel central


Continuar promoviendo de manera sistemática los esquemas asociativos

Los esfuerzos en promover la asociatividad en Colombia han logrado avances

importantes en los últimos años. El Fondo de Desarrollo Regional del SGR

es un paso importante ya que crea un fondo con recursos con el objetivo


de promover la integración regional.51 Adicionalmente, la Ley Orgánica de

Desarrollo Territorial (LOOT) crea figuras asociativas bajo las cuales los

departamentos pueden unirse para coordinar sus esfuerzos de desarrollo. Se

debe resaltar también la apertura que deja la LOOT para nuevos esquemas

asociativos que puedan ser presentados, fomentando de esta forma la

innovación en la asociatividad. El proceso de concertación regional para lograr

consenso sobre proyectos de alto impacto regional también ha creado impulso

para que los departamentos empiecen a discutir sobre intereses comunes. Los

resultados de estos tres esfuerzos ya se han empezado a ver, particularmente

en la región Pacifico donde se está desarrollando un plan de desarrollo

regional entre los cuatro departamentos,52 en la región Centro Sur donde

se logró consenso sobre el desarrollo de un Plan Estratégico de Desarrollo

Turístico53 y en Boyacá y Casanare donde se ha firmado un Acuerdo de

Voluntades para el trabajo conjunto.54 Los esfuerzos del gobierno nacional en

promover la asociatividad regional deberían continuar de manera sistemática

para seguir generando impactos importantes en las regiones del país.

Así mismo, se pueden considerar nuevas herramientas para fomentar la

asociatividad y el desarrollo coordinado de las regiones, como por ejemplo

los Contratos Plan regionales. El Contrato Plan regional es un mecanismo

que se ha utilizado en Francia como beneficios importantes en términos de

desarrollo. Los Contratos Plan son una herramienta que podrían adaptarse

para hacerse a nivel regional y no únicamente a nivel departamental. De

esta manera se podría canalizar los recursos de regalías, de otros fondos

nacionales, departamentales e internacionales y asociaciones público-privadas

para desarrollar proyectos estratégicos de gran escala.

Formalizar el proceso de concertación regional entre departamentos para

la coordinación de esfuerzos de desarrollo

El proceso de consenso regional para la identificación de proyectos de alto

impacto regional podría ser formalizado, tanto a nivel departamental como

a nivel de instituciones del gobierno nacional. Por un lado, el gobierno

nacional puede continuar con el esfuerzo de aproximación a departamentos

y de generar consenso entre los mismo. Como se demostró durante el

proyecto del DNP y TBA-GA, este ejercicio genera beneficios evidentes, tanto

en términos de proyectos como en la generación una dinámica de discusión a

nivel regional que no se ha dado hasta el momento.

A nivel departamental, el proceso debería ser internalizado por las

gobernaciones. El proceso presentado en este documento introduce ciertas

herramientas que buscan alinear los proyectos con intereses compartidos de

los departamentos y con las necesidades de la región. Al internalizar el proceso


52 Ver apartados de región Pacífico y Centro Nacional de Productividad: páginas 28, 62

y 88.

53 Ver ejemplo de Plan Estratégico de Desarrollo Turístico: página 75.

54 Acuerdo de Voluntades firmado en junio, 2014.


de identificación, validación, priorización y selección los departamentos

generaran una dinámica que requiere mayor discusión y análisis y por lo tanto

aumenta la probabilidad que los proyectos presentados en OCAD están mejor

alineados con las brechas o las fortalezas de la región.

Desarrollar confianza departamento-departamento y departamento-nivel

central

Finalmente, una recomendación que es de utilidad tanto para el gobierno

nacional como para los departamentos es de continuar trabajando en

esfuerzos colaborativos que aumentan la confianza entre los diferentes

actores. Los departamentos pueden compartir información tanto de

mejores prácticas55 como otros aspectos de importancia como por ejemplo

la disponibilidad de expertos en temas o sectores específicos. Esto llevará a

que el trabajo entre departamentos sea más fluido y el trabajo con el gobierno

nacional no padezca de la percepción de interferencia en asuntos de autoridad

departamental.

Conclusión

Los esfuerzos del gobierno nacional en generar coordinación regional han

alcanzado resultados transformadores para Colombia. La reforma del 2012

que creó el Sistema General de Regalías, la aprobación de la Ley Orgánica

de Ordenamiento Territorial del 2011 y el proyecto con TBA-GA para generar

consenso regional representan pasos importantes en promover los esquemas

asociativos. Estas iniciativas y el apoyo a las regiones deben continuar de

manera sistemática para profundizar la coordinación e impacto en el país.

El apoyo a los departamentos por parte del gobierno nacional representa una

oportunidad clave para desarrollar mayor confianza nación-región y por lo

tanto generar una dinámica más colaborativa en el desarrollo sostenible

del país.

Para Colombia, en el contexto de un país en desarrollo post-conflicto,

el protagonismo de las regiones es de gran importancia, por lo tanto esfuerzos

del gobierno nacional para promover el desarrollo inclusivo constituyen

mecanismos transformadores y que permitirán la reducción de inequidades

y el despegue del crecimiento en los departamentos.

55 Ver Banco de Buenas Practicas: página 94.

ANNEX 216

Ficha Regional: Centro-Sur

Compotld6n o.i PIB 1tg1on.11 por HCtort<:OnOmk:o

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Anexo EJEMPLO FICHA REGIONAL - CARIBE

Aprobaclon de proyectos de Clencla.tecnolog a e lnnovaclon por departamento ($ miles de millones)

--- ·-- SS3,2

_,._..... - •

$10,7

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La region tiene fortalezas enlos sectores de mineria y actividades de

servlcios sociales.Para 2011el PIB de la region fue de $31.887 mil

mlllones

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ANNEX 217

proyectos de Transpor1e Momot .........

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24% delos recursos del SGR en lla región se han •problldo para

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Los prlnc1pales cuellos de botella de la rlon se presentan enla lnslituc1onalidad,enla infraffiructura y competitividad

_ ...,,._...........

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La region Centro.Sur se encuentra por debajo de 13 media nacional en algunos de los lndlcadores sociales

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ANNEX 218

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Se han identificado 19 proyectos clave para el desarrollo de la región lhP" cJr. 1puutas prod v.u Jproye1;:tos •ve

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