Mi tesis en pocas palabras es que los sistemas presidenciales, que fueron inventados por Estados Unidos a fines del 700 porque ya no estaba la monarqua y entonces haba que inventar otro sistema, por las caractersticas y la manera en que fue concebido

Mi tesis en pocas palabras es que los sistemas presidenciales, que fueron inventados por Estados Unidos a fines del 700 porque ya no estaba la monarqua y entonces haba que inventar otro sistema, por las caractersticas y la manera en que fue concebido el presidencialismo americano reflejan la experiencia de sistemas monrquicos que en cierto momento eran sustituidos por algo parecido. Y en Estados Unidos el presidencialismo funciona en primer lugar porque lo viene haciendo desde hace ya ms de 200 aos. Tambin en Uruguay funciona as porque desde hace tiempo que lo viene haciendo. Y luego porque los americanos quieren que funcione, lo conocen, lo aprecian, y lo hacen funcionar. Magnfico. Pero desde el punto de vista de la ingeniera constitucional los sistemas presidenciales son lo que en ingls se llama "paralysis prone", predispuestos a la parlisis, o sea una estructura que funciona slo bajo ciertas condiciones pero no bajo condiciones adversas.

http://www.espectador.com/text/sartori/italiano.htm

Conferencia de Giovanni Sartori

en el Instituto Italiano de Cultura

un Presidente que no cuenta con una mayora, un Parlamento que no tiene voz en el Gobierno y entonces hay dos cuerpos extraos y enemigos que se enfrentan. En Amrica esta dificultad se supera por la indisciplina. Tenemos partidos muy indisciplinados, muy pragmticos y sobre todo tenemos tambin, en el buen sentido de la expresin, la "compraventa" de votos. Es decir que un Presidente que quiere hacer aprobar determinado proyecto busca los dos,tres cuatro o cinco votos que necesita para lograrlo. Bueno esto es mejor que nada pero realmente no es un buen sistema.

Pero mi objecin y mi advertencia es que para que funcione bien un sistema parlamentario es necesario que haya partidos "parliamentary fit", es decir que estn preparados para actuar en un sistema parlamentario porque si tomo los partidos brasileos y los pongo a funcionar en un sistema parlamentario sera catastrfico, mucho peor que el sistema presidencial que tienen. Y como creo que deca en aquel artculo, son pocos los pases en Amrica Latina que tienen partidos lo suficientemente estructurados, consolidados y no demasiado atomizados como para soportar esta transicin. Mencionaba Argentina, y en aquella poca se mencionaba tambin a Venezuela como sistema bipartidista, pero ya comenzaba yo a tener sospechas. Pero una transformacin de sistemas presidenciales que ustedes mal o bien estn acostumbrados a administrar, mal a menudo pero ese no es el punto, en sistemas de tipo parlamentario hubiera sido saltar del sartn al fuego porque el parlamentarismo resultante de esta transicin sera de tipo asamblesta Y no haba, sobre todo en Amrica Latina, ninguna tradicin por as decirlo suficiente de doctrina que solucionara este problema. La lgica de los sistemas parlamentarios es la de la asamblea. Si el Parlamento es el soberano puede excederse. Este defecto fue corregido en Inglaterra y en Alemania por la praxis y se crearon sistemas parlamentarios que por un eufemismo se denominan como "racionalizados". En realidad se trata de sistemas parlamentarios que han puesto un freno al parlamento o sea de prevalencia del ejecutivo. Pero de todos modos en la doctrina no est muy claro este proceso. Por consiguiente regalar esta "criatura" a Amrica Latina me pareca una medicina desastrosa. Bien, es todo lo que tengo que decir sobre este punto. Hay otras preguntas?

IGNACIO DE POSADAS:

Usted ha escrito entre tantas cosas, sobre la evolucin de la institucin Parlamento. Digamos simplificando de una institucin Parlamento ms a una institucin Poder Legislativo, de una institucin ajena al aparato del Estado a una institucin que forma parte del aparato del Estado y que se ha ido absorbiendo mucho en la tarea de producir leyes. El mundo ha vivido en las ltimas dcadas transformaciones muy profundas sobre todo en el rea econmica en la lnea del liberalismo, tambin para simplificar, pero en esa direccin. Sin embargo no ha habido esa misma direccin en materia poltico-institucional sobre todo con respecto al Parlamento. El Parlamento no se ha liberalizado digamos. La pregunta es si esa lectura es compartida por usted y si usted no cree que porque el Parlamento no ha evolucionado en el sentido que las economas han ido evolucionando lo que probablemente suceda es un retorno de estas posiciones liberales al influjo de Parlamentos que van a seguir legislando con un criterio distinto al de los cambios de estas ltimas dcadas.

GIOVANNI SARTORI:

Esta es una pregunta de una complejidad que en este momento me desacomoda un poco. No creo ser capaz de responderla. Pero la regla a la que me he ceido siempre es la de que si tengo un juguete entre las manos y no s como fabricar uno mejor, me quedo con el que tengo. Soy un animal muy prudente en estas cosas. Y cabe aqu la mxima inglesa equivalente, tan graciosa: "If its not broken, dont fix it". Conozco perfectamente cuales son los mltiples inconvenientes de los sistemas parlamentarios pero no s como lograr algo mejor. Los cambios no siempre son para bien, a veces empeoran las cosas. Y por lo tanto esperar que surja una propuesta que me convenza en este sentido. Los vnculos entre los sistemas parlamentarios y, si entend bien la pregunta, las transformaciones econmicas y los sistemas de mercado, a mi entender, si bien todo est relacionado, no estn fuertemente concatenados. Porque en el fondo el Parlamento es un grupo de unas 500 personas que deben "procesar" (como se dice en ingls) decisiones. Es decir que le llegan asuntos, demandas de la sociedad, problemas serios y debe arreglrselas para solucionarlos. El Parlamento es slo una mquina de transformacin y lo importante entonces es que sea capaz de efectuar esas transformaciones. Una es la transformacin de las demandas de la sociedad en decisiones de gobierno, otro tipo de transformacin. O sea que hasta que esta mquina funcione con sus engranajes de transformacin, yo la conservo. Yo no puedo inventar todo, que alguien ms lo haga. "If its not broken, dont fix it". Por ahora no se ha roto, no anda muy bien pero ese es otro asunto. Lamento no haber contestado adecuadamente su pregunta pero era de una gran complejidad.

PREGUNTA:

Cul es su opinin sobre el nuevo modelo uruguayo?

GIOVANNI SARTORI:

A veces hablo de cosas que no conozco porque mi profesionalismo me lo permite pero, reconociendo mi ignorancia y que por tanto es muy probable que diga tonteras. Pero si a ustedes les complace escucharme les dir que el sistema uruguayo me ha intrigado siempre. Ya en 1970 en el volumen sobre los partidos deca que en realidad no tiene un sistema bipartidista porque los partidos son dos a nivel de lemas pero como cuentan tambin los sub-lemas el tema es mucho ms complicado y establecer cual es la verdadera unidad poltica se me torna difcil. Pero no me parece que sea un sistema bipartidista de tipo clsico, es muy sui generis como sucede tambin en Colombia. La reforma actual de llegar a una eleccin presidencial en sustancia con mayoras absolutas, porque si van al balotaje los dos primeros evidentemente por razones aritmticas notorias el vencedor gana con mayora absoluta, la recomiendo vivamente. No slo porque impide lo que sucedi entre otros en Chile, un Presidente que gana con la mayora relativa. Allende nunca hubiera ganado con la mayora absoluta, l ya estaba all y fue elegido con un porcentaje levemente inferior al que haba obtenido anteriormente. Sucedi lo mismo en la Repblica de Weimar. Tambin en ese caso el Presidente era electo por mayora relativa y esto es muy riesgoso. Es por eso que siempre aconsejo una segunda vuelta que justamente con el balotaje que enfrenta a los dos primeros, permita una eleccin con mayora absoluta porque va a incidir sobre la eleccin del Presidente. Cuando compiten tres si ya se sabe que debe surgir por mayora absoluta, la eleccin -salvo que sean sistemas muy polarizados- recaer en un candidato situado ms al centro, no en los extremos. Porque si debe llegar al 51% de los votos generalmente no se encuentra en las puntas. Si fuera ese el caso entonces es un sistema muy polarizado y estamos ante la posibilidad de una guerra civil porque es una distribucin bimodal. Pero en las curvas normales de distribucin unimodal si hay dos candidatos sern candidatos relativamente moderados. Esto es una garanta para un pas. El otro motivo por el cual recomiendo que la eleccin de un Presidente se haga por mayora absoluta o sea por el sistema que tambin acaba de adoptar Uruguay, es que es mucho ms aglutinante o sea que obliga a los partidos, dado que el cargo del vencedor no se puede dividir, a unirse porque si no pierden la carrera. Justamente por ello en Francia hasta los aos 80 la izquierda siempre perda porque los comunistas y los socialistas no lograban unirse. Mitterand gan porque logr que se le unieran tambin los comunistas, si bien despus los neutraliz y los destruy. O sea que hay una fuerza aglutinante en la eleccin presidencial cuando es por mayora absoluta que no se da cuando lo es por mayora relativa, la cual por el contrario mantiene la dispersin. Dos motivos por los que afirmo que plantea menos preocupaciones. Pero como el Presidente tiene mucho poder -o debera tenerlo porque si no un sistema presidencial no funciona- tener un Presidente que cause menos problemas a m me parece un "asset" no una "liability", es decir que es positivo, no negativo. Si queremos estar ms tranquilos el mejor sistema es el que se est adoptando ahora. Si queremos favorecer la aglutinacin de los partidos este objetivo se ve facilitado por un cargo indivisible de mayora absoluta.

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URUGUAY: PRESIDENCIALISMO O PARLAMENTARISMO? *

Hctor GROS ESPIELL **

I

1. Aunque slo sera posible, basndose en la exgesis estricta de los textos constitucionales, hablar de un cierto neoparlamentarismo, o mejor dicho de un rgimen semipresidencial con elementos de parlamentarizacin, en Uruguay a partir de la carta de 1934, las Constituciones de 1830 y 1918, as como la vida poltica del pas en los aos en que ellas se aplicaron, ofrecen interesantes elementos que imponen su estudio como antecedentes necesarios para la experiencia hacia un cierto parlamentarismo -limitado, heterodoxo y atpico- iniciada en 1934.

2. La Constitucin uruguaya de 1830 estableci un rgimen de relaciones polticas entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo de caractersticas muy especiales; inspirndose directamente en la Constitucin argentina de 1826 y en el derecho constitucional rioplatense, organiz un Poder Ejecutivo de tipo presidencialista, pero con una serie de elementos propios que lo distinguan claramente del modelo estadounidense en aspectos sustanciales, haciendo eventualmente posibles interpretaciones sistemticas o prcticas polticas de consecuencias fundamentales para la definicin misma del sistema.

El Poder Ejecutivo se atribua a una sola persona bajo la denominacin de presidente de la Repblica Oriental del Uruguay (artculo 72), pero se prevea la existencia para el despacho de las respectivas secretaras, de uno o ms ministros, que no pasaran a tres, pudiendo las legislaturas sucesivas modificar este nmero (artculo 85).

Al presidente de la repblica se le asignaba directamente el ejercicio de las competencias del Poder Ejecutivo (artculos 79, 80, 81 y 82), pero no poda "expedir rdenes sin la firma del ministro respectivo, sin cuyo requisito nadie estara obligado a obedecerle" (artculo 83, in fine).

Los ministros seran responsables de los decretos u rdenes que firmaran (artculo 86), teniendo "cada una de las Cmaras la facultad de hacer venir a su sala a los ministros del Poder Ejecutivo para pedirles y recibir los informes que estimara convenientes" (artculo 53). Los ministros no podan ser legisladores, marcndose de tal manera una especial y acentuada separacin entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo.

Se prevea, asimismo, la posibilidad de juicio poltico al presidente y a los ministros "por delitos de traicin, concusin, malversacin de fondos pblicos, violacin de la Constitucin u otros que merezcan pena infamante o de muerte" (artculo 26, inciso 2).

3. Frente a estos textos se expusieron dos interpretaciones opuestas. Para una, predominante, los ministros eran meros secretarios auxiliares del presidente de la repblica, que los nombraba y revocaba libremente. Salvo el caso del juicio poltico, no tenan propiamente una responsabilidad poltica. El requisito de su firma era una mera exigencia de autenticacin, que no supona una necesaria conjuncin de voluntades para formar la voluntad jurdica del Poder Ejecutivo.

Se trataba, pues, de un rgimen presidencialista, con la sola salvedad de la consagracin expresa del llamado a sala, que no supona la posibilidad de hacer declaraciones polticas por parte de las cmaras al trmino de dicho llamado, ni naturalmente, llegar -por la va de estas declaraciones- a la votacin de una censura al ministro o a los ministros interpelados.

La otra tesis sostuvo, en cambio, que los ministros posean una funcin constitucional propia, en virtud de la exigencia del refrendo ministerial, que significaba que la voluntad del Poder Ejecutivo se formaba con la concurrencia de la voluntad del presidente y el ministro.

De tal modo, la exigencia del refrendo, que no estaba dirigido a ser una mera autenticacin, traa como consecuencia la responsabilidad poltica personal del ministro firmante, que aunque no tena consagrado un procedimiento especial para hacerse efectiva, deba ser reconocida. Habran existido elementos parlamentarios que el desarrollo poltico podra haber desenvuelto ampliamente, siendo posible haber llegado al establecimiento real de un sistema parlamentarizado.

Mi opinin no se sita en ninguna de las tesis extremas antes sealadas. No hay duda de que los ministros no tenan en la Constitucin de 1830, un estatuto jurdico igual al que presentan en el sistema presidencial tpico. La expresa previsin de su existencia, la atribucin de competencias propias (artculo 86), la exigencia del refrendo obligatorio y el correspondiente sealamiento de su responsabilidad, as como las circunstancias de haberse establecido un rgimen especial de llamado a sala, daban a la situacin de los ministros en 1830 caracteres especialsimos.

El ministro no era as un simple autenticador de la firma presidencial; era, en cambio, un rgano cuya voluntad era imprescindible para que el Poder Ejecutivo pudiera querer. Sin la firma ministerial el acto no vala. De ello se deriva necesariamente la consecuencia de que los ministros integraban como titulares, junto con el presidente, el Poder Ejecutivo.

Pero, sin embargo, su situacin, subordinada al presidente, no era igual a la de ste. Nombrados y destituidos libremente por el presidente, la negativa a firmar impeda la formacin de la voluntad del Poder Ejecutivo, pero tena tambin como consecuencia el libre reemplazo del ministro no firmante, por parte del presidente.

Se trataba, pues, de un Ejecutivo unipersonal, de carcter bsicamente presidencialista, pero con elementos propios que lo distinguan claramente del presidencialismo tpico. Su especfica responsabilidad poltica y el medio de hacerla efectiva no estaban previstos en el texto, pero la mencin genrica de su responsabilidad por los decretos u rdenes que firmaran y la existencia del llamado a sala, hacan tericamente posible -bajo especiales circunstancias histricas y polticas- una evolucin, quizs al margen del sistema estricto de la Constitucin, hacia formas de tipo parlamentario. Es decir, que hubiera sido posible pensar en una evolucin histrica que fuera afirmando -por medio de una prctica constante- el establecimiento de elementos de parlamentarizacin.

No slo esto era admisible desde el punto de vista que hemos sealado, sino que prcticamente todos los sistemas parlamentarios en el siglo XIX se pusieron en prctica sobre la base de textos no mucho ms explcitos que los de la Constitucin de 1830, fundndose generalmente en la exis-tencia de ministros y en algunas normas que genricamente afirmaban su responsabilidad, sin que en muchos casos se previera el rgimen para hacer efectiva esta responsabilidad poltica.

II

4. La evolucin poltica de Uruguay a partir de 1830, referida concretamente a este problema, es muy interesante.

La verdad -dejando de lado el anlisis de los casos de advertencias hechas por la Comisin Permanente en virtud de un texto expreso de la Constitucin (artculo 56), y de la discusin constantemente renovada de si las cmaras podan hacer declaraciones y dirigir advertencias o si, en cambio, slo podan usar la va del juicio poltico- es que nicamente a partir de los ltimos aos del siglo XIX encontramos algunos casos de ministros que renunciaron como consecuencia de un voto de censura o de una falta de confianza parlamentaria.

Recin entonces se puede hablar estrictamente de que comenzaba a jugar uno de los elementos ms importantes de la parlamentarizacin de un sistema.

Pero estos elementos embrionarios -formados, si no contra la Constitucin, por lo menos al margen del sistema establecido en 1830- no consiguieron borrar la realidad de un fuerte presidencialismo, ya que los presidentes fueron, en todo nuestro siglo XIX, el centro de gravedad poltica del pas, nicos dispensadores de ddivas y favores, grandes electores, caudillos y centros reales de todo poder.

Si tuviramos que reunir esta evolucin, podramos decir que, reconocida prcticamente, a pesar de las salvedades expuestas por la doctrina, la pertinencia de las declaraciones unicamerales y la existencia de verdaderas interpelaciones, no se lleg a afirmar la prctica de un rgimen parlamentario ni una responsabilidad poltica, traducida en la renuncia de los ministros, como consecuencia de la manifestacin de falta de confianza parlamentaria.

Nunca hubo tampoco estrictamente un gabinete, aunque se previno por decreto la existencia de un acuerdo general de ministros que no alteraba por sus funciones la realidad del ejecutivo unipersonal. No hubo tampoco, obvio es decirlo, una evolucin que permitiera la existencia de otro elemento esencial del rgimen parlamentario, es decir la disolucin del Parlamento, como medio de llegar a una consulta popular capaz de resolver un conflicto real o eventual entre los poderes.

Existi slo, por tanto, una leve insinuacin de un sistema de responsabilidad poltica de los ministros, hecho efectivo como consecuencia de declaraciones unicamerales pronunciadas al trmino de los llamados a sala.

Pero esta evolucin, apenas esbozada, no se pudo afirmar, era extraa a la realidad sociolgica y poltica del pas, e inconciliable con las prcticas de nuestros partidos polticos. No se pudo fundar en ella, en consecuencia, una costumbre parlamentarista que caracterizara o, si se quiere, transformara evolutivamente el sistema de la Constitucin de 1830.

III

5. Cuando se produjo el proceso reformista que llev a la Constitucin de 1918, se replante el problema del parlamentarismo.

Fue en algunos de los proyectos presentados en la Constituyente, que se intent establecer, con textos expresos, la vigencia de un gobierno parlamentario. Y fue tambin entonces que se discuti el tema, dndose en extenso los argumentos en favor y en contra de la parlamentarizacin de nuestro rgimen.

El proyecto de la Corporacin de Constituyentes Nacionalistas, afirmaba el derecho de interpelacin por parte de cada cmara, precisndose que la interpelacin poda ser decidida por la tercera parte de los miembros presentes. Producida la interpelacin se podran efectuar votos de censura que obligaran al ministro a renunciar. La Cmara de Representantes poda, adems, declarar que todos los ministros haban perdido su confianza, debiendo stos, asimismo, renunciar. El pronunciamiento, en este caso, deba hacerse por 315 votos del total de componentes. Si la declaracin de falta de confianza slo alcanzaba simple mayora, el ministro deba retirarse (artculos 54 y 55). La responsabilidad de los ministros sera individual por los actos personales y solidaria por la poltica general o por los asuntos acordados por el Consejo de Ministros. El cargo de ministro sera compatible con el de legislador, y los ministros podran plantear por s la cuestin de confianza (artculos 96, 97 y 98).

La exposicin de motivos del proyecto lo defina diciendo: "Se llega al parlamentarismo atenuado por la responsabilidad individual y en ciertas condiciones, solidaria del Gabinete".

El proyecto de Alfredo Vzquez Acevedo afirmaba tambin el derecho de las cmaras a hacer declaraciones, advertencias o votos de censura, como consecuencia de los llamados a sala, pero no iba ms all, dejando sin precisar los efectos del voto.

En la correspondiente exposicin de motivos, explicaba as su criterio:

Nosotros no tenemos base alguna para sostener que en la Repblica la implantacin del sistema parlamentario puede tener xito. Al contrario, nuestra vida parlamentaria demuestra los conflictos a que han dado lugar las tentativas que desde nuestra independencia se han realizado en el cuerpo legislador para dirigir o contralorear la accin del Poder Ejecutivo. Y si la interpelacin simple ha despertado resistencias, bien puede comprenderse los efectos que producira el rgimen parlamentario... Los conflictos seran graves, porque dados nuestros hbitos y la ndole de nuestros gobiernos, los Presidentes no se resignaran a desprenderse, por una imposicin, de ministros que fueran de su agrado y en tal caso, no pudiendo echar mano del recurso de diso-lucin de las cmaras -que existe en Inglaterra, Blgica y Francia-, se creara una situacin de verdadera violencia que forzosamente daara la marcha regular de los poderes polticos.

Igual posicin, aunque todava ms radical, sostuvo Duvimioso Terra en su voto discorde al proyecto de la Corporacin de Constituyentes Nacionalistas. Deca, ste, en efecto: "El Gobierno Parlamentario es una planta extica y lo que es ms, ponzoosa de las instituciones republicanas. Se justifica en el pasaje de la monarqua absoluta a la templada. Viola la separacin de poderes y es incompatible en el sistema representativo".

El proyecto del doctor Enrique Azarola, presentado por Antonio M. Rodrguez, intent tambin una parlamentarizacin atenuada (artculos 74 y 75), con caracteres similares a los contenidos en la iniciativa nacionalista, pero con la salvedad de que exiga siempre una mayora especial para el voto de censura.

Los restantes proyectos o no aceptaban la frmula parlamentaria -como los de Duvimioso Terra u Horacio Jimnez de Arechaga-, o establecan, como en el caso del proyecto socialista, un rgimen curiossimo de censura por la va de un plebiscito popular de responsabilidad (artculo 35).

La tendencia general era, sin embargo, contraria a una frmula parlamentaria. El Partido Colorado haba manifestado su criterio opuesto, y la tendencia favorable del Partido Nacional no era unnime.

En la Comisin de Constitucin, el debate de la cuestin se hizo sobre el proyecto de Alfredo Vzquez Acevedo. Despus de un amplio cambio de ideas se vot una mocin para que cada cmara pudiera hacer declaraciones sin que pudiera emitir votos de censura. El artculo quedara, pues, as redactado: "Producida la interpelacin, la cmara interpelante puede formular declaraciones y advertencias por mayora de sufragios".

Inmediatamente despus de este episodio, comenz a actuar la Comisin de los Ocho, creada por el acuerdo interpartidario, entre el Partido Nacional y la mayora de los constituyentes "colorados" que se limit, al respecto, a modificar el artculo 53 de la Constitucin de 1830, estableciendo que el llamado a sala se poda efectuar por resolucin de la tercera parte de los miembros de cada cmara, pero sin pronunciarse sobre si las cmaras podan hacer declaraciones o votos de censura ni, naturalmente, sobre los efectos de estos pronunciamientos. En el no esclarecimiento de estas cuestiones estuvo justamente la posibilidad de coincidencia entre los sostenedores de opiniones e iniciativas opuestas.

En la propia Constituyente, el 30 de julio de 1917, se produjo un interesante debate sobre si las nuevas disposiciones constitucionales proyectadas eran o no compatibles con el rgimen parlamentario, sosteniendo la tesis afirmativa el doctor Aureliano Rodrguez Larreta, quien sostuvo que un ministro censurado en un llamado a sala deba renunciar, aunque la Constitucin nada dijera.

El proyecto final de reforma sigui las bases del acuerdo logrado en el Comit de los Ocho.

IV

6. La Constitucin de 1918 mantuvo, en lo que a la relacin de los poderes se refiere, y con algunas modificaciones de inters, el planteo efectuado por la Constitucin de 1830. Pero al facilitarse el llamado a sala (artculo 50), al preverse otros institutos de control parlamentarios (artculos 49 y 51), al hacerse compatible el cargo de ministro con el de legislador -ya que los legisladores llamados a ser ministros mantenan su cargo legislativo, quedando slo suspendidos en l, mientras ejercieran funciones ministeriales (artculo 111)-, al permitirse la concurrencia de los ministros, aunque no fueran legisladores, al recinto parlamentario (artculo 112) y al elevarse la jerarqua de los ministros por la asignacin de competencias propias (artculo 113), se acentuaban los elementos que podan hacer polticamente posible una parlamentarizacin del sistema.

Jos Pedro Massera sostuvo, comentando este aspecto de la reforma, que se mantuvieron los viejos moldes presidencialistas, sealando, sin embargo, algunos perfeccionamientos que -y en eso comparta la opinin de Martn C. Marinez-, desdibujaban un poco las lneas de la carta de 1830, sealando un "progreso" que haca posible interesantes desarrollados futuros.

7. La aplicacin de la Constitucin de 1918 presenta ms casos de renuncias ministeriales como consecuencia de votos de censura unicamerales o de declaraciones de falta de confianza. Esta realidad poltica, vivida a partir de 1918 y fundada en los nuevos textos constitucionales, influy sin duda en las ideas de los constituyentes de 1934.

Tanto es as, que en el informe de la Comisin de Constitucin de 1934, se cita, como fundamento de la reforma neo-parlamentarista que se intentaba, el antecedente de la carta de 1918 y la realidad poltica vivida entonces.

El informe citado deca en la parte pertinente: "Se hizo ms ntima la colaboracin de los poderes. Por eso vuestra Comisin considera que racionalmente corresponde y as lo aconseja, completar el proceso histrico local de las relaciones entre los poderes del Estado, buscando su perfeccionamiento en los principios del rgimen parlamentario".

Opinin poltica, ya que para fundar una de las soluciones que se preconizaban intentaba basarse en una determinada experiencia, pero de inters, porque sealaba cmo en este periodo se acentuaron los parciales y tmidos elementos de parlamentarizacin esbozados por la prctica poltica bajo la carta de 1830.

Si hubiese que resumir este proceso y extraer conclusiones, podra decirse que en ciento tres aos de vida independiente -bajo las Constituciones de 1830 y 1918-, la repblica se haba mantenido dentro de los cauces presidencialistas. Si bien los textos constitucionales -sobre todo el de 1918- hubieran podido hacer polticamente posible -y sin que ello surgiera directamente de sus normas, en otras circunstancias y en otro ambiente histrico-, el establecimiento efectivo y firme de prcticas de naturaleza parlamentario, la verdad, es que nunca se lleg a la afirmacin real de este sistema y ni siquiera a la afirmacin cierta de algunos de sus principales institutos.

Hubo, s, una acentuacin de las relaciones entre los poderes y una insinuacin de elementos caracterizantes del parlamentarismo. Pero nada ms. Esta evolucin apenas esbozada -que no lleg a quebrantar la preeminencia de los elementos presidencialistas impuestos por una rea-lidad y un ambiente especialmente propicios, al desarrollo de una autoridad personal irresponsable- hizo, sin embargo, posible que -cuando se produjo la reforma de 1934- se dijera que la frmula era, en cierta forma, la culminacin de un proceso tmidamente iniciado bajo las anteriores Constituciones.

V

8. He analizado, con cierto detenimiento, la cuestin del presidencialismo y del parlamentarismo en las Constituciones de 1830 y 1918, y en la prctica poltica de Uruguay de entonces.

Har ahora una brevsima descripcin de la evolucin posterior del tema, en las Constituciones de 1934, 1942, 1951, 1966 y 1997.

VI

9. En el dilema entre el sistema presidencial y el parlamentarismo, la Constitucin de 1934 se inclin por este ltimo, aunque reglamentndolo en una forma muy especial, por lo que pudo decirse que se trataba de un caso de semiparlamentarismo o parlamentarismo racionalizado, de caractersticas muy particulares, absolutamente sui generis.

Por medio de un procedimiento especial (artculos 137, 138 y 139), se daba a la Asamblea General competencia para juzgar polticamente la conducta de los ministros, desaprobando sus actos de administracin o de gobierno. Esta desaprobacin deba ser dictada por un qurum especial (artculo 139), pero si era pronunciada por menos de dos tercios del total de componentes de la asamblea, el presidente de la repblica poda observar el voto de desaprobacin (artculo 141). Si la asamblea mantena su censura por un nmero inferior al mencionado, el presidente poda disolver las cmaras, convocando de inmediato a elecciones (artculo 141). Si las nuevas cmaras reunidas mantenan el voto de censura, caera el presidente de la repblica y el Consejo de Ministros (artculo 143).

La desaprobacin por la Asamblea General (artculos 137 y 139) determinara la renuncia del o de los ministros censurados, pero las sustituciones, es decir, el nombramiento de nuevos ministros por el presidente de la repblica, siempre se deban hacer dentro del rgimen de coparticipacin entre los dos grandes partidos mayoritarios, establecido por el artculo 136.

La originalidad de este tipo de parlamentarismo radicaba fundamentalmente en que la censura no podra implicar nunca un cambio de partidos en el gobierno, sino tan slo un cambio de hombres, en el cual el presidente de la repblica era a la vez un jefe de Estado y un jefe de gobierno.

El sistema ideado por los constituyentes de 1934 para la organizacin del Poder Ejecutivo no dio los frutos que de l se esperaban. En primer trmino, el Consejo de Ministros nunca funcion como un rgano moderador y de control del poder presidencial.

El Ejecutivo sigui centrado nicamente en el presidente de la repblica, y los ministros, nombrados y revocados por l, nunca tuvieron en el seno del consejo la fuerza poltica necesaria para hacer actuar este rgano de acuerdo con las finalidades que inspiraron su creacin. En segundo trmino, la coparticipacin obligatoria en lo que se refiere a la distribucin de las carteras ministeriales, fue objeto de muy severas crticas por quienes objetaban la forma de integracin del Senado. En este aspecto, el sistema de 1934 habra de ser radicalmente modificado en la reforma de 1942.

Por ltimo, en lo relativo al control parlamentario, el sistema, lento y complicado, nunca funcion normalmente. La Asamblea General, salvo una o dos excepciones, jams lleg a censurar a ningn ministro, y en verdad la censura por la asamblea se sustituy en la vida poltica del pas, por meras declaraciones unicamerales de desaprobacin a la accin ministerial (artculos 108 y 110 de la Constitucin de 1934), sin efectos constitucionalmente establecidos, pero que en diversas ocasiones provocaron, por su fuerza poltica, la cada del ministro cuya conducta fue objeto de crtica.

10. El sistema semiparlamentario de la Constitucin de 1934, en el cual pudieron haber existido algunas influencias de las frmulas constitucionales europeas de la primera postguerra europea, habra de sufrir diversos cambios en las reformas de 1942, 1951 y 1966, pero sin que se pensara nunca en volver a las frmulas de tipo presidencialista en cuanto a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo recibidas en las cartas de 1830 y 1918.

Si he llamado semiparlamentarismo o neoparlamentarismo al sistema de 1934 -y el calificativo, con menor o mayor propiedad, ha sido utilizado tambin para caracterizar los regmenes de 1942, 51 y 66-, ha sido para continuar una tradicin de la prctica y de la doctrina nacional.

Sin embargo, en funcin de la realidad poltica de Uruguay y de la ausencia de elementos caracterizantes especiales de todo sistema parlamentario, me inclino hoy por llamar al rgimen uruguayo, a partir de 1934, semipresidencial, pero con muy importantes elementos de parlamentarizacin, que lo hacen sui generis y atpico.

VII

11. La Constitucin de 1942 introdujo importantes cambios en el rgimen semiparlamentarlo o semipresidencial de la carta de 1934.

En 1942 se elimin la coparticipacin obligatoria de los dos grandes partidos en la integracin del Consejo de Ministros, establecindose que el presidente de la repblica distribuira los ministerios entre personas que por contar con apoyo parlamentario asegurasen su permanencia en el cargo (artculo 162). De tal modo no se prefijaba la distribucin de las carteras y se daba flexibilidad al sistema, permitiendo que el presidente de la repblica tuviera en cuenta, para efectuar las designaciones, el apoyo parlamentario presumible de los ministros a designar. Pero no se estableci, para asegurar la existencia de ese apoyo parlamentario, la presentacin necesaria del gobierno a la Asamblea General y el presidente sigui siendo jefe de Estado y jefe de gobierno.

Evidentemente hubo una acentuacin de la parlamentarizacin del rgimen, puesto que en la Constitucin de 1942 la censura, al hacer caer a uno o a varios ministros (artculos 136 a 140), poda aparejar la consecuencia de que los nuevos ministros no pertenecieran al partido del o de los censurados.

Se mantuvo, sin embargo, todo el resto del sistema incluido en la carta de 1934 en cuanto a la eventual disolucin de la Asamblea General en caso de que la censura se adoptara por menos de tres quintos de votos del total de componentes de ambas cmaras (artculo 140, inciso 2) y la celebracin de nuevas elecciones (artculo 140, incisos 3 y 4), con las posibles consecuencias que, al igual que en 1934, podran llegar a la cada del Consejo de Ministros y del presidente de la repblica (artculo 142).

VIII

12. La Constitucin de 1952 volvi a modificar el sistema de censura parlamentaria, es decir el relativo a la responsabilidad poltica de los ministros. Aparentemente, pese a las modificaciones que enseguida seala, se mantuvo en la misma lnea esencial al rgimen establecido por las cartas de 1934 y 1942. Pero no hay que olvidar que la Constitucin del 52 introdujo un cambio radical en la organizacin del Poder Ejecutivo, al suprimir la Presidencia de la Repblica y establecer como el rgano supremo de este poder a un Consejo Nacional de Gobierno de nueve miembros elegidos directamente por el pueblo (artculos 149 a 151). Los ministros eran designados y cesaban en sus cargos por resolucin del Consejo Nacional de Gobierno (artculo 174).

Se estableci que los ministros seran polticamente responsables ante la Asamblea General, pero esta responsabilidad no alcanzara a los miembros del Consejo Nacional de Gobierno (artculo 147). El sistema por el cual la asamblea poda censurar a los ministros fue simplificado, tratando de hacerlo ms efectivo y viable (artculos 147 y 148). Adems se elimin el instituto de la disolucin del Parlamento (artculos 141 y 140 de las Constituciones de 1934 y 1942, respectivamente), con lo cual el parlamentarismo -para usar un calificativo, pero sin que ello suponga afirmar que el rgimen era realmente parlamentario- de la Constitucin del 52 se estructur sin uno de los elementos ms caractersticos del sistema parlamentario clsico, haciendo posible que se le objetara que no daba ninguna solucin para el caso de que se planteara un conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo. Sin embargo, si se tiene en cuenta que desde 1934, en que se quiso establecer un rgimen parlamentario en el pas, nunca fueron disueltas las cmaras dentro del sistema organizado por la Constitucin, se puede ver cmo en ninguna ocasin un conflicto de poderes fue resuelto en Uruguay por medio de la disolucin del Parlamento y de las subsiguientes elecciones. Es por ello que esta crtica, cierta desde un punto de vista terico, careci de entidad real y poltica.

Se ha sealado, por Justino Jimnez de Archaga, el error de atribuir "el poder de decisin a consejeros irresponsables" y consagrar "la responsabilidad poltica de ministros sin poder,1 crtica cierta y, adems, con fundamento en la realidad institucional.

La verdad es que el nuevo intento de parlamentarizacin hecho en 1952 sigui siendo ajeno a la vida poltica del pas, y que el rgimen simplificado de censura tampoco fue aplicado nunca durante la vigencia de la carta del 52 sin perjuicio de mltiples, ineficaces y casi siempre frustrados llamados a sala de los ministros.

IX

13. La Constitucin de 1966 -suspendida de hecho durante el largo interregno dictatorial (1973-1985)-2 efectu algunos cambios en lo relativo al rgimen de responsabilidad poltica de los ministros, y en cuanto a los elementos de parlamentarizacin del sistema constitucional.

Respecto a la regulacin de la responsabilidad poltica de los ministros ante la Asamblea General, se efectuaron retoques al sistema anterior. Se volvi as a la posibilidad, establecida en 1934 y suprimida en 1952, de que el presidente observara el voto de censura cuando fuera pronunciado por menos de dos tercios del total de componentes de la Asamblea General, y se estableci (artculo 148) un complejo procedimiento posterior similar, aunque no idntico, al de la carta de 1934. Si la censura, luego de la observacin, era mantenida por menos de tres quintos de votos, el presidente poda mantener al o a los ministros censurados y disolver las cmaras. En tal caso se celebraran elecciones, y si la nueva asamblea mantena el voto de desaprobacin, caa el Consejo de Ministros. Se volvi as a prever el instituto de la disolucin del Parlamento (artculo 148) que exista en las Constituciones de 1934 y 1942, pero no en la de 1952 (artculo 148).

A diferencia de las Constituciones de 1934 (artculo 143) y 1942 (artculo 142), en la Constitucin de 1966 (artculo 148), si la nueva asamblea mantena el voto de censura, no caa el presidente de la repblica. Pero si se produca por mayora absoluta del total de los componentes, caa el Consejo de Ministros.

X

14. En los aos transcurridos desde 1967 -se entiende que durante los periodos de normalidad constitucional (1967-1973; 1985-1988) y no durante la dictadura (1973-1985)-, si bien han habido censuras ministeriales que han sido observadas por el presidente y que, mantenidas, han determinado la renuncia del ministro censurado, no se ha llegado nunca a la disolucin de las cmaras y a la celebracin de nuevas elecciones.

El sistema de censura simplificada que haba establecido la carta de 1952, sin posibilidad de disolucin del Parlamento y, naturalmente, sin responsabilidad poltica ante la Asamblea General de los miembros del Consejo Nacional de Gobierno, objeto de encontradas opiniones, no lleg a funcionar. El de la carta de 1966, pese a su complejidad fue puesto en marcha, y permiti llegar, en alguna ocasin antes de 1973, a la censura ministerial. En realidad el rgimen ha funcionado excepcionalmente cuando la distribucin de las fuerzas polticas lo ha hecho posible. Despus de 1985, en cambio, no ha habido ninguna censura ministerial votada por la Asamblea General, en virtud de esa misma razn.

Es por esto que la previsin constitucional actual de la posibilidad de disolucin del Parlamento, luego de un procedimiento difcil, dosificado constitucionalmente, slo ha servido para impedir o dificultar el ejercicio de la competencia de la Asamblea General de censurar a los ministros y provocar su cada.

XI

15. La Constitucin vigente de 1996 mantuvo sin cambios el rgimen que a este respecto exista en la de 1966.

Con el propsito de comprender mejor los artculos 147 y 148 de la Constitucin vigente, que son los dos que estn incluidos en el captulo nico de la seccin VIII, titulado "De las Relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo", se transcriben a continuacin:

Artculo 147. Cualquiera de las cmaras podr juzgar la gestin de los ministros de Estado, proponiendo que la Asamblea General, en sesin de ambas cmaras, declare que se censuran sus actos de administracin o de gobierno.

Cuando se presenten mociones en tal sentido, la cmara en la cual se formulen ser especialmente convocada, con un trmino no inferior a cuarenta y ocho horas, para resolver sobre su curso.

Si la mocin fuese aprobada por mayora absoluta de presentes, se dar cuenta a la Asamblea General, la que ser citada dentro de las cuarenta y ocho horas.

Si en una primera convocatoria de la Asamblea General, no se rene el nmero suficiente para sesionar, se practicar una segunda convocatoria y la Asamblea General se considerar constituida con el nmero de Legisladores que concurra.

Artculo 148. La desaprobacin podr ser individual, plural o colectiva, debiendo ser pronunciada en cualquier caso, por la mayora absoluta de votos del total de componentes de la Asamblea General, en sesin especial y pblica. Sin embargo, podr optarse por la sesin secreta cuando as lo exijan las circunstancias.

Se entender por desaprobacin individual la que afecte a un ministro, por desaprobacin plural la que afecte a ms de un ministro, y por desaprobacin colectiva la que afecte a la mayora del Consejo de Ministros.

La desaprobacin pronunciada conforme a lo dispuesto en los incisos anteriores, determinar la renuncia del ministro, de los ministros o del Consejo de Ministros, segn los casos.

El presidente de la repblica podr observar el voto de desaprobacin cuando sea pronunciado por menos de dos tercios del total de componentes del Cuerpo. En tal caso la Asamblea General ser convocada a sesin especial a celebrarse dentro de los diez das siguientes.

Si en una primera convocatoria la Asamblea General no rene el nmero de legisladores necesarios para sesionar, se practicar una segunda convocatoria, no antes de veinticuatro horas ni despus de setenta y dos horas de la primera, y si en sta tampoco tuviera nmero se considerar revocado el acto de desaprobacin.

Si la Asamblea General mantuviera su voto por un nmero inferior a los tres quintos del total de sus componentes, el presidente de la repblica, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes podr mantener por decisin expresa, al ministro, a los ministros o al Consejo de Ministros censurados y disolver las cmaras.

En tal caso deber convocar a una nueva eleccin de Senadores y Representantes la que se efectuar el octavo domingo siguiente a la fecha de la referida decisin.

El mantenimiento del ministro, ministros o Consejo de Ministros censurados, la disolucin de las cmaras y la convocatoria a nueva eleccin, deber hacerse simultneamente en el mismo decreto.

En tal caso las cmaras quedarn suspendidas en sus funciones, pero subsistir el estatuto y fuero de los Legisladores.

El presidente de la repblica no podr ejercer esa facultad durante los ltimos doce meses de su mandato. Durante igual trmino, la Asamblea General podr votar la desaprobacin con los efectos del apartado tercero del presente artculo, cuando sea pronunciada por dos tercios o ms del total de sus componentes.

Tratndose de desaprobacin no colectiva, el presidente de la repblica no podr ejercer esa facultad sino una sola vez durante el trmino de su mandato.

Desde el momento en que el Poder Ejecutivo no d cumplimiento al decreto de convocatoria a las nuevas elecciones, las cmaras volvern a reunirse de pleno derecho y recobrarn sus facultades constitucionales como poder legtimo del Estado y caer el Consejo de Ministros.

Si a los noventa das de realizada la eleccin, la Corte Electoral no hubiese proclamado la mayora de los miembros de cada una de las cmaras, las cmaras disueltas tambin recobrarn sus derechos.

Proclamada la mayora de los miembros de cada una de las nuevas cmaras por la Corte Electoral, la Asamblea General se reunir de pleno derecho dentro del tercer da de efectuada la comunicacin respectiva.

La nueva Asamblea General se reunir sin previa convocatoria del Poder Ejecutivo y simultneamente cesar la anterior.

Dentro de los quince das de su constitucin, la nueva Asamblea General, por mayora absoluta del total de sus componentes, mantendr o revocar el voto de desaprobacin. Si lo mantuviera caer el Consejo de Ministros.

Las cmaras elegidas extraordinariamente, completarn el trmino de duracin normal de las cesantes.

XII

16. El rgimen parlamentario, necesario fruto de la historia y de una especial realidad poltica, no lleg nunca a funcionar realmente en Uruguay. Ni siquiera los intentos constitucionales de introducir elementos de parlamentarizacin, parciales y limitados, en las Constituciones de 1934, 1942, 1952, l966 y 1966 -las cuales por lo dems presentan en algunos casos diferencias entre s- consiguieron que se lograra una plena y eficaz aplicacin de las normas pertinentes de estas Constituciones.

Lo que las Constituciones de 1934, 42, 52, 66 y 96 dispusieron respecto a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, que no se comprende sin analizar esas disposiciones en relacin con las modificaciones que cada una de ellas introdujo en la organizacin del Poder Ejecutivo, no logr establecer ni un sistema parlamentario (para el que faltaban elementos esenciales), ni siquiera un semiparlamentarismo con perfiles de un parlamentarismo racionalizado. La inclusin de elementos de parlamentarizacin, como la censura parlamentaria o la disolucin de la Asamblea General, no ha cambiado la esencia ltima del sistema que sigue siendo, en la Constitucin y en la realidad poltica, semipresidencial, aunque con caracteres propios diferentes de otros sistemas semipresidenciales y con importantes elementos de parlamentarizacin. El futuro dir si un cambio del equilibrio actual de las fuerzas polticas, una alteracin de la relacin actual de las mayoras y una posible transformacin de los hbitos polticos, podr hacer que estos elementos de parlamentarizacin se hagan ms vitales y se produzca una evolucin hacia una frmula que pueda llegar a ser de tipo semiparlamentario.

XIII

17. Corresponde ahora resumir y precisar cul es el actual rgimen uruguayo en cuanto a la cuestin en estudio, con el fin de intentar su adecuada calificacin.

Ya se ha visto que el actual rgimen constitucional uruguayo posee algunos de los elementos que caracterizan al sistema parlamentario: posibilidad de censura parlamentaria de los ministros y eventualidad de disolucin del Parlamento con el inmediato llamado a nuevas elecciones. Sin embargo, faltan otros, como la separacin de la jefatura del Estado y de la jefatura del gobierno, con la irresponsabilidad poltica del jefe de Estado y la responsabilidad poltica del jefe del gobierno o primer ministro y de su gabinete, y la presentacin del gabinete al Parlamento para el voto inicial de confianza.

Si, en el marco de los textos constitucionales hubiera que calificar al sistema uruguayo, se podra decir que es semipresidencial. Sin embargo, no se puede olvidar que un importante sector de la doctrina, y yo mismo hace aos, lo denomin semi-parlamentario o forma atpica del neoparlamentarismo o parlamentario racionalizado. Prefiero hoy el trmino semipresidencial -usndolo en una acepcin que no coincide totalmente con la que le da un importante sector de la doctrina actual-3 porque el hecho de que el presidente de la repblica (que es jefe del Estado y jefe de gobierno) sea elegido directamente por el pueblo, que designe y haga cesar libremente a los ministros, que la duracin de su mandato est fijada constitucionalmente y que no pueda ser responsabilizado polticamente como consecuencia de una censura de la Asamblea General, hacen que predominen los caracteres del presidencialismo, aunque moderados y condicionados por la existencia de algunos elementos, sin duda importantes, de parlamentarizacin.

18. Pero adems, nunca en la realidad poltica el sistema uruguayo pudo funcionar como un sistema esencialmente parlamentario. Este rgimen es una necesaria consecuencia de la historia y de la situacin poltica. Y la verdad es que en Uruguay, las normas constitucionales que incluyen los elementos de parlamentarizacin que tiene el sistema jams funcionaron eficiente y normalmente en un real juego parlamentario.

Sin embargo, es evidente que el rgimen actual contiene elementos de parlamentarizacin que, dentro de ciertos lmites, han permitido la superacin del presidencialismo tradicional latinoamericano -con lo que ste ha supuesto y supone de predominio institucional y poltico del Ejecutivo y de irresponsabilidad real del gobierno- y la existencia de un sistema en el cual el Parlamento juega un papel poltico innegable, y modera y controla dentro de ciertos lmites reales. Este papel se acentu en el periodo de gobierno iniciado en 2000, como consecuencia de la nueva relacin de las fuerzas polticas y de la nueva integracin del Parlamento.

No parece probable que, a corto plazo, el rgimen constitucional uruguayo sea reformado para acentuar la parlamentarizacin, introduciendo nuevos elementos de este sistema. No se dan hoy las condiciones -y no es una exigencia de la realidad actual- para una nueva reforma constitucional, que acente los elementos de parlamentarizacin ya existentes y agregue otros, como por ejemplo, la presentacin del gabinete al Parlamento o cree la figura de un primer ministro o de un jefe de gobierno.

En junio de 1988, el entonces senador doctor Gonzalo Aguirre, en el marco del proceso de contactos entre dirigentes nacionalistas y los dems sectores reformistas en procura de consenso, en la comisin por l presidida, para las reformas al artculo 174, inciso 4, y propuso, para tener la certeza de existencia del apoyo parlamentario, establecer la presentacin del gabinete a la Asamblea General, a la que se le comunicara la nmina de los ministros nombrados junto con el programa de gobierno a cumplir, para que la misma manifestara dentro de cinco das "si otorga el apoyo por mayora absoluta de sus componentes". Esta iniciativa no tuvo xito.

Pero la hoy no previsible parlamentarizacin normativa, es, naturalmente, sin perjuicio de una siempre posible evolucin poltica, sin necesidad de cambio de las normas constitucionales, sobre la base de las disposiciones actuales de la Constitucin.

El ejemplo de lo ocurrido en la historia de Uruguay, bajo las Constituciones de 1830 y 1918 es significativo. Pero esta evolucin, a partir de la situacin de hoy, que implicara un cambio de los hbitos polticos, una alteracin del actual equilibrio de las mayoras y minoras parlamentarias e incluso del sistema de partidos -a que nos referimos en el prrafo 15- no es tampoco previsible a corto plazo.

XIV

19. El predominio del Poder Ejecutivo ha sido y es una constante de la realidad poltica de Latinoamrica, que resulta no slo de los textos constitucionales y de los regmenes de tipo presidencial que organizaron, sino tambin, y fundamentalmente, lo que ha sido y es la verdad de la situacin poltica del continente. Este presidencialismo, avasallante y dominador, se ha mantenido, en general, pese a los intentos de contenerlo y limitarlo por diversas formas de control, en especial por la recepcin de algunos elementos caracterizantes del parlamentarismo que se adoptaron, en diversos momentos, por varios pases latinoamericanos.

Pero la verdad sigue siendo todava hoy que, pese a las matizaciones introducidas al presidencialismo tradicional, no obstante los intentos, muchos de ellos fallidos en casos recientes, para evolucionar hacia formas de esencia parlamentaria, el presidencialismo latinoamericano -ms que jurdico constitucional, poltico real- contina siendo una de las claves de lo que es la Amrica Latina.

20. No es posible pensar que actualmente en Uruguay, sea posible el establecimiento, y en especial la viabilidad, de un rgimen parlamentario con todos los elementos caracterizantes que este sistema tiene en las democracias europeas con tradicin parlamentaria.

La realidad poltica, la fuerza de las tradiciones presidencialistas, la tendencia natural al predominio del Ejecutivo, y otras muchas consideraciones, hacen que no sea previsible una acentuada evolucin hacia formas parlamentarias en un futuro inmediato.

Lo que s es presumible -y deseable- es que la estabilidad democrtica y la responsabilidad creciente de los partidos polticos permitan un mejor y ms eficaz funcionamiento del Parlamento, y que evoluciones poltico-institucionales hagan posible la acentuacin racional, realista y ponderada de los poderes de control parlamentario. Estos poderes, en especial por medio de la censura y de la regulacin de la efectiva responsabilidad poltica de los ministros ante el Parlamento, pueden contribuir a atenuar -y eventualmente extirpar- los efectos negativos del presidencialismo prepotente y arbitrario que ha caracterizado, tantas veces, la realidad poltica latinoamericana, y en menor grado, pero an as de manera indudable, la de Uruguay.

Esta tendencia parlamentaria -que no debe intentar afectar la necesidad de ejecutivos fuertes, con capacidad de actuar para encarar el progreso democrtico, la transformacin econmica y el desarrollo social, pero respetuosos del derecho y sujetos a eficaces controles polticos y jurisdiccionales- ha de conducir a frmulas semiparlamentarias o semipresidencialistas, estructuradas sobre la base de nuestras realidades y adecuadas a nuestras experiencias, sin pretender realizar serviles copias de modelos constitucionales europeos.

No soy partidario en el Uruguay de hoy, luego de la experiencia de la reforma constitucional de 1996 y de las elecciones de 1999,4 de encarar una modificacin de la Constitucin para acentuar con textos expresos la parlamentarizacin del sistema.

Las frmulas semiparlamentarias o semipresidenciales -sin dejarse llevar por definiciones estrictas elaboradas sobre modelos constitucionales extraos a Amrica Latina- pueden servir para encontrar un razonable equilibrio entre un Ejecutivo necesariamente fuerte y estable, con capacidad de accin, dentro y bajo el derecho, y un Parlamento eficaz y democrtico, con poderes de control adecuados y serios. Esto es lo que espero de la evolucin poltica de Uruguay y del perfeccionamiento de su propio sistema semipresidencial.

*El contenido de esta ponencia se bas en los criterios que he desarrollado en mi libros: Las Constituciones del Uruguay, 2a. ed., Madrid, 1978, y Esquema de la evolucin constitucional del Uruguay, Montevideo, 1966; y en mis artculos: "Antecedentes del neoparlamentarismo uruguayo", Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo, ao XIII, nm. 1, 1962; "El Ejecutivo colegiado en el Uruguay", Revista de Estudios Polticos, Madrid, nm.133, 1964; "El proceso de la reforma constitucional", en varios autores, La reforma constitucional de 1966, Montevideo, F.D.C.S., Cuaderno nm. 19, 1967; El Predominio del Poder Ejecutivo en Amrica Latina (ponencia general presentada al Primer Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional) publicada en varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamrica, Mxico, UNAM, 1977; y "Presidencialismo y parlamentarismo en la evolucin constitucional de Uruguay: reflexiones actuales", Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Poltico, Montevideo, t.VIII, nm. 43, junio-julio de 1991. Es por lo anterior que se suprimieron en las notas y en las referencias bibliogrficas que se encuentran en la parte pertinenete de los referidos libros y estudios. Algunos de estos artculos fueron vueltos a publicar en la recopilacin de mis trabajos titulada: Estudios Constitucionales, Montevideo, Ingranusi, 1998.

**Profesor de derecho constitucional en la Facultad de derecho de la Universidad de la Repblica

Notas:

1 Los miembros del Consejo Nacional de Gobierno podan ser responsabilizados por medio del juicio poltico, instituto tradicional de nuestro derecho constitucional, similar al impeachment estadounidense. La responsabilidad que se hace efectiva por este juicio, que se puede decir que es poltico penal, es diferente a la responsabilidad poltica que alcanza slo a los ministros y que se manifiesta por medio de la censura parlamentaria.

2 No estudiaremos aqu la regulacin normativa de este interregno constitucional resultado de diecinueve actos institucionales, decretados por la dictadura, sin aprobacin parlamentaria (el Parlamento haba sido disuelto), ni ratificacin popular plebiscitaria. Lo hemos hecho en varias ocasiones anteriores ("Evolucin de la organizacin poltica constitucional en Amrica Latina, 1950-1975: Uruguay", "El Uruguay en la actual evolucin constitucional en Iberoamrica" y "Evolucin Constitucional del Uruguay en los ltimos setenta aos (1917-1987)", en Gros Espiell, Hctor, Estudios constitucionales, Montevideo, 1998. Todos estos trabajos fueron publicados originariamente en Montevideo y en Mxico, en diversas revistas jurdicas, y luego recopiladas en el volumen aqu citado.

3 Estudi el tema en mi ponencia para el Primer Congreso Latinoamericano de Derecho Constitucional, realizado en Mxico, prrafos 4 y 5, notas 18 y 19.

4 He analizado en otras ocasiones las "revolucionarias" reformas constitucionales de 1996 en cuanto al sistema electoral, y las consecuencias de las elecciones internas de los partidos polticos de abril de 1999, y de las elecciones nacionales de octubre de 1999 (primera vuelta presidencial y elecciones del Senado y de la Cmara de Representantes), y de noviembre de 1999 (segunda vuelta para la eleccin de presidente y vicepresidente de la repblica). Vanse, en especial: "Partidos polticos y elecciones partidarias en la reforma constitucional de 1997", en Gros Espiell, Hctor, Estudios..., cit., nota 2 (este trabajo fue publicado originariamente en la Revista Uruguaya de Administracin Pblica).

http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cconst/cont/7/ard/ard3.htm

Cuestiones COnstitucionales

Revista Mexicana de Derecho constitucional

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PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO

EN AMERICA LATINA (*)

(Notas sobre el debate actual

desde una perspectiva comparada)

Por DIETER NOHLEN

Para Venezuela, Alian Brewer-Caras (1985:

II, 176) habla de un sistema presidencial de sujecin parlamentaria (pag 48)

En Venezuela no cabe duda sobre el funcionamiento presidencialista del sistema poltico, acercndose la prctica poltica, en el caso argentino, al presidencialismo puro

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Seguramente en el extremo de las orientaciones constitucionales parlamentarias se encuentra Uruguay, donde de verdad la Constitucin ofrece dos alternativas la de un rgimen presidencial y la de un gobierno parlamentario.

Sin embargo, en Uruguay, esta ltima alternativa no se ha materializado hasta ahora.

El referndum aprobado el pasado domingo en Venezuela quita las restricciones institucionales que existan para el ejercicio permanente del poder. Los que estn a favor alegan que la reforma implica un avance en los derechos polticos del pueblo; quienes se oponen sostienen que al no haber lmites institucionales se facilita la concentracin de poder. Surgi, tambin, en medio de este debate, la cuestin acerca de cmo influye la reeleccin indefinida en los sistemas presidencialistas en contraposicin a sus efectos en los sistemas parlamentarios o semi-presidencialistas. En esa discusin nos inmiscuiremos. A los que acusan a Chvez de ser un dictador y de querer perpetuarse en el poder, habra que recordarles que el presidencialismo es la forma de gobierno que ms dispersa el poder. Al haber una legitimidad dual entre Legislativo y Ejecutivo, lo que se da es una divisin (y no una fusin) de poderes. Esta disposicin institucional puede derivar en la debilidad del presidente cuando su partido es minora en el parlamento (se habla en estos casos de gobiernos divididos de situaciones de estancamiento).

En el parlamentarismo, el nico rgano que cuenta con legitimidad directa es el Legislativo, encargado a su vez de designar al jefe de gobierno (el jefe de estado suele ser en estos sistemas una figura simblica). El modelo clsico es el britnico, tambin conocido como modelo de Westminster. Aqu el primer ministro es generalmente el jefe del partido poltico mayoritario en la cmara, y por ende detenta prcticamente todo el poder. Hay fusin de poderes y dominio efectivo del gabinete por sobre el parlamento. El poder est, en consecuencia, concentrado en una sola persona. La oposicin tiene en este caso una mera funcin fiscalizadora, debiendo esperar a las siguientes elecciones para poder torcer la relacin de fuerzas en el parlamento.

El semi-presidencialismo es una forma de gobierno hbrida, que toma aspectos de las dos anteriores. Su caracterstica esencial es que el poder Ejecutivo es bicfalo; tanto el presidente (jefe de estado) como el primer ministro (jefe de gobierno) tienen peso concreto. El presidente es designado por elecciones directas, mientras que el jefe de gobierno emerge con el aval dado por el Legislativo. El caso paradigmtico es la V Repblica francesa. Como la reforma del 2002 en aquel pas posibilit evitar la cohabitacin (es decir, que presidente y jefe de gabinete sean de colores polticos distintos), el presidente en este esquema termina inclinando la balanza y acaparando todo el poder, siendo el jefe de gabinete un fusible de recambio.

Por todo lo dicho, el argumento de que la reeleccin indefinida en un sistema presidencial tiende ms a la concentracin de poder que en un parlamentarismo o un semi-presidencialismo es falaz. El canadiense William Lyon Mackenzie dur 21 aos en su cargo; Helmut Kohl, en Alemania, 18 aos; Margaret Tatcher, en Inglaterra, 11 aos. En ninguno de estos pases hay restricciones temporales para el primer ministro; y las mayoras legislativas con que contaron estos gobernantes concentraron mucho ms poder que las potenciales mayoras dividas del sistema presidencial.

Descartado este argumento, hay, s, muchos otros para creer que la reeleccin indefinida puede ser perjudicial en s misma. Sus efectos perniciosos pueden sentirse ms fuertemente en democracias precarias como las latinoamericanas que en esquemas institucionales largamente consolidados como los europeos. La alternancia en el poder es un atributo que no debera ser subestimado. Por otra parte, pensar que la reforma chavista significa un avance en los derechos polticos del pueblo es desacertado. Tal como lo explica Jos Natanson, con el mismo razonamiento, podra argumentarse que el hecho de que la Constitucin le prohba a una persona ejercer dos cargos al mismo tiempo (por ejemplo, presidente y senador) () implica un lmite a los derechos polticos de la poblacin. Los tan mentados pesos y contrapesos son herramientas institucionales tiles para evitar la concentracin de poder en pocas manos.

El de Chvez es, sin dudas, un liderazgo carismtico. La Revolucin Bolivariana se construy alrededor de su figura; no hay, fuera de su sombra, cuadros polticos de relevancia. La imperiosa necesidad de permanecer en el poder cuando termine su mandato responde, en definitiva, a esa debilidad (al respecto lean la muy buen nota que Santiago O`donnell escribi en Pgina 12 el domingo 15 de febrero).

Por cierto, lo que ha brillado por su ausencia en estos das es la sinceridad intelectual; muchos de los que hoy apoyan la reeleccin indefinida de Chvez son los que a fines de los `90 se escandalizaban ante el proyecto de re-reeleccin de Menem. Inclusive quienes vemos como positivo el proceso venezolano iniciado 10 aos atrs debemos admitir que la enmienda aprobada tiende a anquilosar las estructuras y a verticalizar el poder.La reeleccin indefinida, ms que ampliar derechos polticos, conlleva vicios que erosionan las instituciones democrticas. Pero si lo hace, no es gracias al sistema presidencial, sino a pesar de ste.

Escrito por Javier Cachs.

http://64.233.163.132/search?q=cache:HGC8sjz2QxkJ:www.politicargentina.com/internacional/71-reeleccion-indefinida-en-venezuela+parlamentarismo+en+venezuela&cd=4&hl=es&ct=clnk&gl=arParlamentarismo vs. Presidencialismo Cul es el mejor modelo para la Argentina?

Opinan Zaffaroni, Sebreli, Cheresky, Mustapic, Peltzer y los ex presidentes Ral Alfonsn y Eduardo Duhalde Por Jorge Liotti

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Domingo 3 de junio de 2007 | Publicado en edicin impresa

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Foto: Fotoilustracin: Mariana Trigo Vera"De las veintids democracias estables existentes en el mundo, tomando como parmetro aquellas que han durado cincuenta aos o ms ininterrumpidamente, veinte son parlamentarias, y este dato algo nos tiene que decir. A primera vista parecera que el parlamentarismo presenta una mejor opcin que el presidencialismo."

Quin es el autor de esa frase? Ni ms ni menos que Nstor Kirchner. Pero, eso s, no es de ahora -cuando su estilo personalista de ejercer el poder despierta temores de afanes hegemnicos- sino de poco antes de asumir la presidencia, en 2003. cuando en el libro Despus del derrumbe. Teora y prctica de la poltica de la Argentina que viene , Kirchner propona "incorporar a la agenda" el debate en torno a un cambio de sistema para superar "la rigidez del presidencialismo" que "no permite el cambio ante situaciones de crisis".

El debate, por cierto, sigue pendiente y se reactualiza en cada instancia electoral:podra un cambio en el sistema de gobierno fortalecer el andamiaje institucional del pas para evitar las oscilaciones entre ciclos de liderazgo personalista y perodos de vaco de poder? Podra un viraje hacia el parlamentarismo interpretar ms eficazmente la fragmentacin de partidos que se nota en el proceso electoral de este ao?

O, ms coyuntural an, el debate parlamentarismo vs. presidencialismo podra formar parte de las propuestas que, segn la Casa Rosada, llevara adelante Cristina Fernndez de Kirchner para mejorar la calidad institucional si fuera finalmente candidata?

Quienes respaldan la adopcin de un sistema parlamentario al estilo europeo argumentan que ese sistema limitara la inclinacin al personalismo que exhiben los presidentes en la Argentina, y que es ms flexible frente a situaciones de crisis, porque al permitir un recambio rpido del jefe de Gobierno evita el desgaste al que expone un mandato fijo, como el presidencial.

El ejemplo ms cercano lo ofreci la crisis de 2001, cuando el debilitamiento de Fernando de la Ra llev al pas al umbral del estallido social. Un sistema parlamentario argumentan sus defensores- hubiera evitado esos traumas y hubiese logrado una transicin ms fluida a travs de la eleccin de un nuevo jefe de Gobierno.

En la vereda de enfrente se ubican quienes entienden que un sistema parlamentario incrementara la inestabilidad institucional porque brinda la posibilidad de cambiar de gobierno en cualquier momento con un simple realineamiento de las alianzas en el Congreso.

Tambin sostienen que los pases latinoamericanos reflejan una tendencia histrica hacia los liderazgos fuertes, que se ve mejor representada con el presidencialismo de matriz norteamericana.

En cambio, para Juan Jos Sebreli, la idiosincrasia no es en este asunto algo relevante: "El planteo de que el presidencialismo forma parte de la idiosincrasia argentina y latinoamericana no se ajusta a la realidad, porque si el sistema fracas en ms de un siglo de vigencia quiere decir que no responde tanto a la idiosincrasia".

A propsito, Enrique Peltzer, profesor de la UCA y autor del libro Los presidentes , explica: "Se suele confundir el sistema parlamentario con un sistema colegiado. El poder personal se desarrolla igual en un sistema parlamentario. La prueba est en figuras como Adenauer, De Gsperi, Churchill, Felipe Gonzlez o Golda Meir".

El Ejecutivo, usina parlamentaria Desde la crisis de 2001-2002, el Congreso argentino mantiene una imagen positiva en la opinin pblica que vara entre cero y cuatro por ciento (apenas un poco mejor que la que tienen los partidos polticos), segn la medicin anual de instituciones que elabora el Centro de Estudios Nueva Mayora. Pero para el socilogo e investigador del Conicet Isidoro Cheresky, el debilitamiento del Congreso se debe no slo a los casos de corrupcin en los que se vio envuelto, sino tambin a que "la debacle de 2001 favoreci una concentracin de poderes en el Ejecutivo en desmedro del Congreso, que fue justificada por los ciudadanos por la excepcionalidad de la situacin".

En la Argentina, el Congreso emerge hoy marginado del circuito de decisiones clave. Los legisladores fueron espectadores en toda la renegociacin con los acreedores privados, y se enteraron por televisin de la decisin de cancelar la deuda con el FMI. Lo mismo ocurri con la reformulacin de la mayora de los contratos de servicios pblicos.

Peor an, el Senado y la Cmara de Diputados aprobaron iniciativas que recortaban sus facultades legislativas, como las sucesivas prrrogas de la emergencia econmica y la polmica cesin de atribuciones al jefe de Gabinete conocida como "superpoderes". Algo similar ocurri cuando se sancion la creacin de cargos especficos para financiar obras en las redes de gas y electricidad, fondos que fueron cuestionados por la falta de control parlamentario.

Adems, en los ltimos aos todos los temas de alto significado poltico fueron generados por la Casa Rosada o, como en el caso de la reduccin de la Corte Suprema, por iniciativas de la senadora Cristina Fernndez de Kirchner. Desde la criticada reforma al Consejo de la Magistratura hasta la elogiada ley de educacin el Poder Ejecutivo emergi como la principal usina parlamentaria. Por contraste, el Congreso se exhibi incapaz de avanzar con iniciativas propias de significacin, como la frustrada reforma poltica o el sistema de juicio por jurados, hoy congelado.

Segn Mara Barn, editora del Directorio Legislativo (publicacin que rene informacin actualizada sobre los legisladores y el funcionamiento del Congreso), el promedio del ltimo lustro indica que "por ao se aprueban alrededor de 160 leyes, de las cuales el 60 por ciento las ingresa el Poder Ejecutivo".

Esta dinmica queda plasmada con claridad los martes en las reuniones de labor parlamentaria del Senado. All se debera definir el temario de la sesin de los mircoles, pero ahora ocurre que en muchas ocasiones se elabora una agenda tentativa, a la espera de la confirmacin del Gobierno. Es habitual que surjan novedades de ltimo momento por pedidos del Ejecutivo o que se deba improvisar una sesin, como ocurri hace un mes para aprobar el ingreso al pas de tropas extranjeras que deban participar en el ejercicio naval Unitas.

Pero precisamente este cuadro de marcada devaluacin poltica ha motivado a referentes polticos, jurdicos y acadmicos a promover una reforma constitucional que conceda mayor poder al Congreso. En particular frente al indito escenario que el presidente Kirchner ha instalado en la opinin pblica al promover la candidatura de su esposa para sucederlo en la Presidencia.

Algunos se pronunciaron por un cambio hacia un modelo semi-parlamentario al estilo francs (con un presidente con funciones en poltica exterior y defensa, y un primer ministro que administra y gobierna en cuestiones internas), y otros, directamente por un esquema parlamentario, como por ejemplo el italiano (con un presidente como garante institucional y un premier a cargo de todas las reas de gobierno).

"Creo que est a la vista la situacin en que se encuentra el Congreso de la Nacin con un presidencialismo hegemnico. En este sistema, los rganos de la administracin desarrollan una tendencia a eludir la intervencin parlamentaria y suelen ser extremadamente parcos a la hora de rendir cuentas", sostiene el ex presidente Ral Alfonsn ante la consulta de LA NACION. Segn el lder radical, "un sistema parlamentario facilitara el logro de consensos bsicos".

Precisamente Alfonsn fue el primero que a mediados de los 80 abri esta discusin al integrar el Consejo para la Consolidacin de la Democracia. Este rgano, encabezado por Carlos Nino y compuesto por un grupo de notables, propuso el establecimiento de un modelo semiparlamentario. Ezequiel Nino, hijo del presidente de ese Consejo y codirector de ACIJ, recuerda que "esa reforma haba sido consensuada con [Antonio] Cafiero, pero qued en la nada cuando [Carlos] Menem gan la interna peronista. Despus, en la Convencin Constituyente de 1994, se produjo un debate entre los que estaban a favor y los que estaban en contra de una reforma en el sistema de gobierno. Por eso qued un hbrido, con una figura incierta como la del jefe de Gabinete".

El cambio de sistema Eduardo Duhalde es otro ex mandatario que est a favor del parlamentarismo como una forma de limitar el poder presidencial. "El presidencialismo es el peor de los sistemas, es nefasto. Es un traje hecho a la medida de Estados Unidos, donde el sistema de gobierno est teido con elementos histricos y religiosos. Pero es un traje copiado que a nosotros nos ha malvestido", seala en dilogo con este diario.

Aunque reconoce que "no se encuadra mucho con el verticalismo propio del peronismo", Duhalde esgrime que se debe analizar un cambio hacia el sistema parlamentario porque en l "todas las polticas son ms estables". Comenta adems que est insistiendo al BID y a la CEPAL para que financien estudios sobre la conveniencia de instaurar regmenes parlamentarios en Amrica latina.

Para Peltzer un cambio al sistema parlamentario "es la nica alternativa viable", y sostiene su posicin con datos: "Funciona muy bien en los pases de Europa, en Israel, en Australia, en Nueva Zelanda, en Japn, en la India. El presidencialismo, por el contrario, ha tenido problemas en Venezuela, Ecuador, Per, Brasil y Argentina, donde en los ltimos ochenta aos slo tres presidentes terminaron su mandato".

Sin embargo, no hay demasiadas experiencias en el mundo de cambios de sistema de gobierno dentro de los mecanismos de una repblica democrtica. El ejemplo ms mencionado es la reforma de la constitucin francesa que, en 1958, dio lugar a la V Repblica, aunque en este caso fue para otorgar ms poder al presidente. Tambin se alude al caso del referndum de 1946 en Italia, aunque en este caso fue para abolir la monarqua y adoptar un rgimen republicano con sistema parlamentario.

El presidencialismo, dice Sebreli, "por un lado demostr debilidad, ya que pocos presidentes terminaron sus mandatos. Pero en la medida en que no fracasaron, terminaron en un caudillismo al estilo latinoamericano. Parecen conceptos contradictorios, pero en realidad se complementan".

El Congreso parece jugar un doble rol en el esquema institucional del pas. Con presidentes fortalecidos, como por ejemplo Menem o Kirchner, cumple un papel perifrico, y con presidentes debilitados, como Fernando De la Ra o Alfonsn en el ltimo segmento de su mandato, termina transformado en el ariete de la embestida opositora. As lo piensa Martn Bhmer, profesor de la Universidad San Andrs y director de Justicia del Cippec: "Eso ocurri con el rechazo del Congreso a la ley sindical, conocida como ley Mucci, que inici el desgaste de Alfonsn, y con el caso de los sobornos en el Senado, que fue el principio del fin de De la Ra".

Por eso entiende que una de las ventajas que tendra el parlamentarismo es que "necesariamente el Ejecutivo y el Legislativo son del mismo signo poltico cuando empieza un mandato".

Para Eugenio Zaffaroni, ministro de la Corte Suprema, hay una "contradiccin" entre el sistema electoral y el sistema presidencial. "El sistema electoral de representacin proporcional tiende a fragmentar fuerzas polticas, y eso hace desaparecer los partidos polticos y las lealtades partidarias, con lo cual cada vez se le dificulta ms al Poder Ejecutivo la conformacin de un bloque propio en el Parlamento". El juez admite que este escenario an no se plante en el nivel nacional, pero pone como ejemplo la destitucin de Anbal Ibarra, quien no contaba con mayora legislativa propia. Tambin se podra agregar lo que ocurri en La Rioja, con Angel Maza, o en Tierra del Fuego con Jorge Colazzo, ambos removidos por las legislaturas provinciales. Zaffaroni sugiere adems la adopcin del modelo alemn, que contiene una clusula por la cual un gobierno no cesa en sus funciones hasta que no haya otro gobierno constituido.

El ensayista Fernando Iglesias, integrante de la mesa intercultural de la Coalicin Cvica, tambin respalda un cambio hacia el parlamentarismo, aunque plantea que "tiene que formar parte de reformas ms amplias que tambin incluyan un nuevo esquema de financiacin de los partidos y una regionalizacin del pas. Debera haber slo siete u ocho regiones con fuerte presencia parlamentaria".

No todos a favor Pero el ejercicio intelectual de debatir un viraje hacia el parlamentarismo tambin tiene opositores. La profesora de la Universidad Di Tella Ana Mara Mustapic, especializada en temas legislativos, no visualiza mayores beneficios en un cambio de sistema. Segn ella, "el rgimen parlamentario no impide la concentracin de poder. En realidad slo hay una transferencia de poder del presidente al partido o los partidos dominantes".

Tampoco cree que con el parlamentarismo se resuelvan las crisis institucionales, porque stas tienen ms que ver "con cuestiones de liderazgos que con el tipo de gobierno". Para ella, un caso testigo es el fracaso de la eleccin de Adolfo Rodrguez Sa: fue elegido por el Congreso para reemplazar a De la Ra, pero a la semana, aislado por el justicialismo, debi abandonar el poder.

Ms all del debate intelectual sobre las ventajas de cada uno de los sistemas de gobierno, la posibilidad de un cambio a travs de una reforma constitucional emerge como un desafo adicional. Algunas de las fuentes consultadas creen que la gran posibilidad fue la crisis de principio de siglo. Otras, en cambio, sostienen que las transformaciones estructurales deben hacerse en perodos estables, como el actual. En este caso hara falta que el Presidente retomara sus propuestas de cuatro aos atrs.

http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=913796Domingo 3 de junio de 2007

Uruguay: La personalizacin del poder

Nov-26-08 - por Oscar Bottinelli

Al despuntar el siglo XX, paralelo a la construccin del Estado moderno, surge en las elites polticas la preocupacin por la excesiva personalizacin del poder, a la luz de la normativa de la Constitucin de 1830 y la praxis a lo largo del siglo anterior. Se camina hacia un fuerte cambio de arquitectura jurdico-poltica, es decir, de arquitectura constitucional, como base de modificaciones profundas en el comportamiento poltico. Se trata de hacer un fuerte cambio en la forma de dirimir el natural disenso poltico y social: pasar de la confrontacin (muchas veces violenta) a la resolucin ora mediante el consenso ora mediante reglas previamente pactadas.

En ese camino aparece con fuerza el establecimiento de lmites al poder. Concurren tres vertientes. Una es la del batllismo, que promueve el sistema suizo de un gobierno colegiado, despersonalizado; otra proviene del riverismo, y es ensayar formas de parlamentarismo; y una tercera del nacionalismo, de asegurar mayores competencias a las cmaras legislativas y una integracin de las mismas absolutamente proporcionales a las adhesiones a los partidos.

As se llega a ese originalsimo hbrido de la Constitucin de 1918, con dos ramas del Poder Ejecutivo: de un lado un presidente de la Repblica a cargo de las relaciones exteriores, la seguridad pblica y la defensa nacional; y del otro lado un Consejo Nacional de Administracin, de nueve miembros, con competencia sobre todo el resto de las materias: economa, finanzas, industria, comercio, agro, transporte, obras pblicas, salud, trabajo, educacin, previsin social.

Se mantena la personalizacin del poder en lo simblico (representacin del Estado) y nada menos que en el ejercicio de la fuerzas. Pero el poder efectivo, real, se puede decir que para pocas de normalidad, quedaba despersonalizado. Este equilibrio difcilmente poda sobrevivir a una crisis como la de los aos 30 y a una vocacin personalista de quien ocupaba la Presidencia de la Repblica. Sobreviene una interrupcin institucional y una nueva Carta Magna, que con modificaciones sobrevive hasta 1952. Lo ms significativo es la creacin de otro hbrido, un semiparlamentarismo, diferente al francs gaullista. El presidente de la Repblica es a la vez jefe de Estado y de gobierno, gobierna con un Consejo de ministros que requiere respaldo parlamentario, ese Consejo es un rgano colegiado que vota y en que el presidente es un miembro ms, las cmaras pueden disolverse en caso de censura al gobierno y convocarse a elecciones, y si las nuevas cmaras resultantes de las elecciones mantienen el voto de censura, cae nada menos que el presidente de la Repblica.

Esta historia contina en la Constitucin de 1966, pero previamente se llega al mximo de despersonalizacin del poder con la Constitucin de 1952, en que se establece el "colegiado integral", como se le llam, es decir, un nico rgano titular del Poder Ejecutivo con composicin pluripersonal (9 miembros), donde el presidente no tena ms poder que el mango de la campanilla, y se colegializaron funciones personalizadas urbi et orbi: la representacin del Estado en lo interior y el exterior, y el mando supremo de las Fuerzas Armadas (como comentaba Justino Jimnez de Archaga III, Uruguay pas a ser el nico pas del mundo cuyo general en jefe lo era una comisin de 9 personas que deliberaban y votaban).

As como el primer colegiado parcial fue responsabilizado por la crisis econmica de los aos treinta (a decir verdad con mucho provincianismo en la interpretacin del fenmeno desatado en Wall Street), el segundo colegiado fue culpabilizado por la siguiente larga y pronunciada crisis. La dirigencia poltica no atin a entender por qu el pas haba terminado su crecimiento y comenzaba el descenso, por qu no solo caa en trminos absoluos sino tambin relativos, y en menos de una dcada y media qued sobrepasado por el Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Suecia, Nueva Zelandia, Canad, Australia, Suiza y estaba a punto de ser sobrepasado por Dinamarca, Noruega, Japn.

La explicacin de este fenmeno fue atribuido al colegiado. Y comenz la marcha hacia la personalizacin del poder. As vino la Constitucin de 1967 que retom algunos aspectos de la de 1934-42, pero la personaliz an ms. Profundiz la ambigedad de la exigencia de respaldo parlamentario para la designacin de los ministros. Adems elimin la cada del presidente de la Repblica en caso de censura parlamentaria al gobierno, disolucin de las Cmaras, nuevas elecciones y mantenimiento de la censura. En realidad dej una situacin sin salida: un presidente inamovible con un Parlamento en su contra, producto adems de elecciones ms recientes.

Mientras tanto, un lento pero fuerte desplazamiento del eje de poder se fue dando desde el Poder Legislativo hacia el Poder Ejecutivo. El primero de ello fue en materia legislativa, donde carta magna tras carta magna ampliaron la iniciativa privativa del Poder Ejecutivo en materia legislativa; es decir, cada vez fue mayor el campo de leyes donde resulta imprescindible el puntapi inicial del gobierno, y sin l no hay proceso legislativo alguno. La reforma de 1966 llev la iniciativa privativa al mximo conocido en la historia del pas. El segundo desplazamiento tiene que ver tambin en el campo legislativo.

El Poder Ejecutivo tiene una capacidad de veto legislativo solo levantable por los tres quintos del Parlamento (exactamente por tres quintos de presentes de la Asamblea General, en sesin conjunta de ambas cmaras). Pero en la ltima reforma orgnica, el texto actual de 1997, se estableci que dicho levantamiento requiere los tres quintos de cada una de las cmaras, lo que aumenta las probabilidades matemticas de que los vetos gubernativos no pudiesen ser levantados. Sin duda, esa capacidad de veto del Poder Ejecutivo as como la iniciativa privativa son dos institutos que van en direccin contraria a la parlamentarizacin que aparece como norte de dichos textos constitucionales.

La Constitucin de 1997 - o el texto resultante de las modificaciones realizadas en dicha oportunidad - cambia el rgimen de eleccin del presidente de la Repblica. Ello no significa cambio alguno desde el punto de vista jurdico, pero contribuye a un cambio sustantivo en la percepcin de poder del presidente de la Repblica y el fortalecimiento del imaginario de una Presidencia omnipotente(1)

(1) La diferencia entre la Constitucin formal - la resultante de los textos - y la Constitucin sustantiva - la resultante de la praxis - ser motivo del prximo anlisis

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