concepto de democracia y sistema de gobierno en america latina

CONCEPTO DE DEMOCRACIAY SISTEMA DE GOBIERNO

EN AMÉRICA LATINA

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Serie DOCTRINA JURÍDICA, Núm. 388

Coordinador editorial: Raúl Márquez RomeroEdición y formación en computadora: Claudia Araceli González Pérez

JORGE CARPIZO

CONCEPTO DEDEMOCRACIA Y SISTEMA

DE GOBIERNO EN AMÉRICALATINA

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

MÉXICO, 2007

Primera edición: 2007

DR © 2007, Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/nCiudad de la Investigación en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510 México, D. F.

Impreso y hecho en México

ISBN 978-970-32-4408-9

CONTENIDO

Unas palabras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANOY COMPARADO

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

II. América Latina como idea y como realidad . . . . . . . . . . 4

III. Constitucionalización de la idea de América Latina. . . . . . 13

IV. Orígenes y desarrollo del derecho constitucional comparadolatinoamericano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

V. Nuevas tendencias constitucionales en la región . . . . . . . 22

VI. Proyección científica y académica. . . . . . . . . . . . . . . 34

CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DEL SISTEMAPRESIDENCIAL E INFLUENCIAS PARA SU INSTAURACIÓN

EN AMÉRICA LATINA

I. Sistemas presidenciales y parlamentarios . . . . . . . . . . . 39

II. Características esenciales del sistema presidencial . . . . . . 46

III. Principales influencias en los sistemas presidenciales origi-nales de América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

IV. Algunos autores que influyeron en nuestros sistemas presi-denciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

V. Principales factores que alejaron a nuestros sistemas presi-denciales del modelo estadounidense . . . . . . . . . . . . . 60

VI. El caudillo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

VII

CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNOEN AMÉRICA LATINA

I. Planteamiento de la cuestión. . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

II. Valor del sistema parlamentario. En América Latina, comoesperanza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

III. Críticas al sistema presidencial en América Latina . . . . . . 80

IV. Validez del sistema presidencial en América Latina . . . . . 85

V. Qué es la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

VI. Mi concepción de democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

VII. Principales retos de la democracia en América Latina . . . . 110

VIII. Diagnóstico certero y reformas con estabilidad democrática . 115

PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALESEN EL MARCO DE LA DENOMINADA

REFORMA DEL ESTADO

I. Homenaje y problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

II. Argumentos en contra de la creación de una nueva Cons-titución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

III. Constitución renovada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

IV. Propuestas relacionadas con el Poder Judicial . . . . . . . . . 137

V. Propuestas relacionadas con el Poder Legislativo . . . . . . . 144

VI. Propuestas relacionadas con el Poder Ejecutivo . . . . . . . . 147

VII. Propuesta relacionada con los partidos políticos . . . . . . . 154

VIII. Propuestas relacionadas con órganos constitucionales autó-nomos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

IX. Propuesta relacionada con las Iglesias . . . . . . . . . . . . . 156

X. Propuestas relacionadas con gobierno semidirecto . . . . . . 158

XI. Tres propuestas para ponderarse de nuevo . . . . . . . . . . 160

XII. Reflexiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

CONTENIDOVIII

PROPUESTA DE UNA TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMOLATINOAMERICANO

I. Familias o tipos de sistema parlamentario . . . . . . . . . . . 173

II. Presidencialismo latinoamericano . . . . . . . . . . . . . . . 176

III. Diversas tipologías del presidencialismo latinoamericano . . 179

IV. Utilidad y dificultad de las clasificaciones y tipologías . . . . 190

V. Tipología del presidencialismo latinoamericano. Una pro-puesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

VI. La perspectiva desde la norma constitucional . . . . . . . . . 195

VII. La perspectiva desde la realidad constitucional . . . . . . . . 207

VIII. La perspectiva desde la interacción de la norma con la reali-dad constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

IX. El sistema semipresidencial en América Latina . . . . . . . . 216

Biblografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

CONTENIDO IX

Concepto de democracia y sistema de gobierno

en América Latina, editado por el Instituto deInvestigaciones Jurídicas de la UNAM, se ter-minó de imprimir el 2 de julio de 2007 en Forma-ción Gráfica, S. A. de C. V., Matamoros 112, colo-nia Raúl Romero, Ciudad Nezahualcóyotl, 57630,Estado de México. En esta edición se empleó pa-pel cultural 70 x 95 de 50 kilos para los interio-res y cartulina couché de 162 kilos para los fo-

rros; consta de 1000 ejemplares.

UNAS PALABRAS

El Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la Universidad Nacional

Autónoma de México fue creado como Instituto de Derecho Comparado

en 1940; desde entonces nunca ha perdido su vocación comparatista, lo

que se pone de relieve tanto en sus publicaciones periódicas como en los

libros que edita.

Dentro de ese panorama, América Latina ocupa lugar privilegiado,

en forma especial el derecho constitucional latinoamericano compara-

do, en virtud del número de publicaciones y eventos académicos orga-

nizados. No resulta superfluo mencionar que este centro de investiga-

ción es la sede del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional

desde 1974.

Mi interés por este tema es antiguo. En 1973, el IIJ decidió crear una

serie de publicaciones denominada Derecho Latinoamericano, y tuve el

privilegio de dirigirla durante sus primeros dos años y medio, en los cua-

les se editaron ocho volúmenes de la colección, exclusivamente con te-

mas de derecho constitucional. La colección se inauguró con mi Federa-

lismo en Latinoamérica, y alcanzó amplia difusión en nuestra región del

continente americano.

A través de los años permanecí cercano a las ediciones sobre derecho

constitucional latinoamericano comparado del IIJ, y fui responsable de

tres volúmenes.

En 1985, en forma conjunta, con el ilustre jurista Héctor Fix-Zamudio,

redacté el ensayo intitulado “La necesidad y la legitimidad de la revisión

judicial en América Latina”, que además de su publicación por el IIJ, fue

reproducido en la Revista Parlamentaria Iberoamericana de Madrid, y

cuya traducción al francés la realizó el inolvidable Louis Favoreu.

Causa alegría grande contemplar cómo se ha venido fortaleciendo el

derecho constitucional latinoamericano comparado, con obras académi-

cas de calidad y revistas especializadas de amplia circulación. Esta disci-

plina colabora a vigorizar a América Latina como idea y como realidad,

asunto sobre el cual se reflexiona en algunas páginas de la presente obra.

XI

www.juridicas.unam.mx

En 2003, el doctor José Iturmendi, decano de la Facultad de Derecho

de la Universidad Complutense de Madrid, y el doctor Pedro de Vega,

director del Instituto de Derecho Parlamentario de dicha Facultad, me

reiteraron su invitación para que impartiera el curso de doctorado “Presi-

dencialismo y parlamentarismo en Iberoamérica”, como profesor visitan-

te de esa importante casa de estudios. Circunstancias favorables me per-

mitieron que, entonces sí, pudiera aceptar dicha distinción. En los

primeros días de 2004 me trasladé a la ciudad del oso y el madroño. La

estancia programada de un año se prolongó a tres, durante los cuales es-

tuve adscrito al Instituto mencionado, y en los que impartí igual número

de cursos doctorales.

Los cinco ensayos que integran esta obra son parte de los materiales y

temas objeto de esos cursos, mismos que me resultaron altamente esti-

mulantes, en virtud del especial apoyo que encontré en los catedráticos

Iturmendi y De Vega, así como en los colegas del Departamento de De-

recho Constitucional de esa Facultad, y por la calidad académica de los

doctorandos, cuyo interés por los temas del curso hizo que, con frecuen-

cia, la hora de la exposición se prolongara hasta dos e incluso tres, debi-

do al amplio intercambio de opiniones e intenso diálogo y discusión so-

bre diversos aspectos de la exposición.

Para mí es gratificante en extremo que muchos de los mejores docto-

randos, varios de quienes ya obtuvieron el grado de doctor y con hono-

res, son mexicanos de muy diversas universidades, ubicadas en todo el

territorio nacional. Una demostración de mi confianza académica hacia

varios de ellos está plasmada en estos ensayos; me auxiliaron a localizar

algunos materiales, e incluso les solicité sus comentarios acerca de los

manuscritos que integran esta obra. Sus nombres aparecen impresos en

los agradecimientos respectivos.

Además, se creó una fraternidad académica; nos reuníamos con fre-

cuencia fuera de la Universidad, generalmente en mi departamento, para

continuar las discusiones académicas y para asistir a eventos culturales:

conciertos, obras de teatro, zarzuela, cine, exposiciones, conferencias.

Algunos de esos doctorandos se encuentran entre los mejores alumnos

que he tenido durante mi labor docente, que comenzó en el lejano 1966,

en la Facultad de Derecho de la UNAM.

Cuatro de los cinco ensayos que integran esta obra fueron publicados

con anterioridad; se editan en orden cronológico de aparición con una

UNAS PALABRASXII

salvedad, porque considero que leídos de corrido, la alteración resulta

mejor para el hilo conductor de los temas. Se publican tal y como vieron

la luz por primera vez, aunque con correcciones gramaticales, actualiza-

ciones y precisiones, todas de carácter menor.

Actualmente, en varios países de la región se discuten procesos consti-

tuyentes que probablemente conducirán a nuevas Constituciones o a re-

formas integrales de los textos fundamentales. Uno de los temas sobresa-

lientes de la discusión se relaciona con el sistema de gobierno.

Frente a este panorama, quizá puedan ser de alguna utilidad los pre-

sentes ensayos, que insisten:

a) En el valor excepcional del derecho constitucional latinoamericano

comparado como instrumento y referencia para las reformas.

b) En la necesidad de contar con diagnósticos certeros de la problemá-

tica y la realidad constitucionales, para no cometer errores que con poste-

rioridad resulten letales al sistema democrático y a la gobernabilidad.

c) En el grave error de querer resolver con reformas constitucionales

problemas que no son de índole jurídica, como la falta de voluntad políti-

ca para solucionar los asuntos, la ineficacia, la incompetencia, la corrup-

ción y la impunidad.

d) En despejar confusiones sobre las instituciones, como el mito de

que un sistema parlamentario por esencia opera de manera más democrá-

tica que uno presidencial; que con un cambio de sistema de gobierno se

resolverían muchos de los problemas políticos, y de otra naturaleza, que

castigan a varios países de la región.

e) En clarificar asuntos tales como los característicos pesos y contra-

pesos que existen entre los órganos del poder en los diversos sistemas de

gobierno. Cada uno de ellos estructura los propios; su confusión en siste-

mas híbridos es la que, empíricamente, menos resultados positivos aporta

a la democracia con gobernabilidad.

f) En que nuestros países no deben cometer errores que puedan implicar

debilidades o retrocesos en los regímenes democráticos alcanzados. Al

contrario, hay que realizar modificaciones constitucionales que fortalezcan

los sistemas democráticos, varios de los cuales aún no se consolidan.

g) En que los mayores peligros para la democracia en la región lati-

noamericana no son de índole política sino social, como la pobreza y la

gran desigualdad, la carencia de bienes educativos, de protección a la sa-

UNAS PALABRAS XIII

lud y de trabajo; en resumen, el bajísimo nivel de vida que sufre la mitad

de su población.

h) En que la unión hace la fuerza; que la idea de América Latina se

constitucionaliza, lo cual colabora en la necesidad de impulsar con ma-

yor celeridad diversos procesos de integración.

i) En que las reformas constitucionales deben realizarse conjuntando

audacia, emanada de la razón, con prudencia. No son admisibles experi-

mentos, improvisaciones, intuiciones o reformadores poco competentes.

En consecuencia, resalta y cae por su propio peso la trascendencia y el

valor excepcional del Derecho Constitucional Latinoamericano Compa-

rado en los procesos de reformas constitucionales.

Concluyo estas líneas reiterando mi agradecimiento a los colegas que

leyeron los manuscritos de los ensayos, así como sus sugerencias.

Mi gratitud perenne a los ilustres catedráticos y queridos amigos José

Iturmendi y Pedro de Vega, quienes hicieron posible mi hermosa estadía

en su Universidad y Facultad, así como a mi Instituto de Investigaciones

Jurídicas y a su entonces director, el también ilustre profesor Diego Vala-

dés, que facilitaron todos los trámites respectivos en nuestra Universidad.

Mis tres años madrileños fueron resplandecientes; gocé la metrópoli

con todos sus inmensos atractivos, a lo cual contribuyeron los muchos

amigos españoles que ya tenía, y los muchos nuevos que enriquecen mi

existencia. Imposible mencionarlos, sería una lista interminable.

Agradezco al licenciado Raúl Márquez Romero su valioso apoyo para

la publicación del libro, a Claudia Araceli González Pérez su dedicación

en el proceso de edición y al licenciado Iván Alfredo Montes Flores su

apoyo en la elaboración de la bibliografía.

Jorge CARPIZO

Ciudad Universitaria, Distrito Federal, mayo de 2007

UNAS PALABRASXIV

DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO

Y COMPARADO*

I. INTRODUCCIÓN

Comparar instituciones constitucionales significa poner de relieve las

aproximaciones y las diferencias que existen entre ellas, tanto en el nivel

normativo como en el jurisprudencial y en el de las prácticas, usos y cos-

tumbres políticas, con la finalidad primordial de examinar cuáles de ellas

pueden auxiliar a fortalecer un sistema constitucional específico, tenien-

do en cuenta la evolución jurídico-política y la realidad del país.

Dicha comparación se puede realizar entre una, varias o la totalidad

de las instituciones constitucionales de un Estado, con aquélla o aqué-

llas de otro u otros Estados, o por grupos de países, ya sea que guar-

den o no algunas afinidades entre sí.

El método comparativo puede hacer énfasis en los aspectos normati-

vos, en la historia de las instituciones, en su desarrollo, en los resultados

obtenidos por esas instituciones al aplicarse en la realidad.

Es decir, el método comparativo resulta instrumento de especial utili-

dad para el perfeccionamiento de las instituciones, para no repetir errores

ni caer en falsas ilusiones.

Este ensayo persigue exponer razones por las cuales es adecuada y

provechosa la utilización del método de derecho comparado respecto a

normas y realidades constitucionales de América Latina, en virtud de que

los países de esta región guardan entre sí rasgos comunes, preservando

cada uno su identidad. América Latina constituye una realidad y una

* Publicado en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXVIII,

núm. 114, septiembre-diciembre de 2005, pp. 949-989. Agradezco a mis colegas Francisco

Fernández Segado, Alonso Gómez Robledo, José Alfonso Herrera García y Eugenia

Lizalde las sugerencias que realizaron a este ensayo. Los errores que pudieran encontrarse

son responsabilidad exclusiva del autor del mismo.

1

idea-impulso. América Latina existe y, en varios aspectos, con mayor vi-

gor que en décadas anteriores.

Ahora bien, esa realidad y esa idea se han constitucionalizado al ser

llevadas, en diversos Estados de la región, al nivel máximo del orden ju-

rídico y con la creación de instituciones supranacionales, lo que, a su

vez, refuerza la concepción del derecho constitucional latinoamericano,

aunque todavía balbuciente, pero que probablemente se encuentre listo

para despegar.

A continuación, resalto las principales influencias recíprocas de carácter

constitucional entre los países de la región, especialmente en las últimas

décadas del siglo XIX y durante el XX, situación que va a desarrollarse

vertiginosamente a partir de la segunda mitad de la década de los ochenta

del siglo pasado, cuando casi todos los países podían considerarse demo-

cráticos, cuando menos en lo relativo a elecciones libres y justas de sus au-

toridades, con algunos problemas menores en este aspecto específico.

Finalizo el ensayo con la perspectiva académica: principalmente la pu-

blicación de libros y recopilaciones de Constituciones de la región, y la

existencia del acercamiento científico entre los constitucionalistas, uno

de los factores que está renovando el derecho constitucional comparado

latinoamericano.

Por otra parte, no se puede desconocer que varios Estados del área

presentan graves problemas, que incluso ponen en peligro los avances

democráticos logrados a partir de la segunda mitad de la década de los

ochenta del siglo XX. En consecuencia, los constitucionalistas deben

continuar haciendo propuestas que fortalezcan los sistemas democráticos

y la gobernabilidad, así como aportar posibles soluciones a delicadas

cuestiones que son materia de su especialidad. La ingeniería constitucio-

nal es uno de los elementos, y valioso, para fortalecer nuestros sistemas

democráticos.

Queda claro que derecho constitucional comparado latinoamericano y

derecho constitucional latinoamericano son conceptos diversos.

El primero implica el conocimiento del universo constitucional de los

diversos países de la región, sus aproximaciones y sus diferencias, con la

finalidad primordial de que dicho estudio sea útil al perfeccionamiento

de los sistemas constitucional-democráticos de los Estados del área.

Desde luego que los estudios comparativos se realizan también con el

objeto de conocer mejor las instituciones, para que éstas puedan ser com-

prendidas en forma más adecuada.

CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO2

Empleo el concepto de universo constitucional para abarcar las Cons-

tituciones, las leyes, la jurisprudencia y las costumbres constitucionales,

así como su aplicación a la realidad de cada país, sin olvidar su evolu-

ción jurídico-política.

Por otra parte, el derecho constitucional latinoamericano principal-

mente comprende las instituciones, organismos, órganos y asociaciones

supranacionales que los países han creado, a través de tratados, conve-

nios y acuerdos internacionales, y que se obligan a respetar. Una gran

porción es derecho comunitario con instituciones propias.

En este amplio campo se encuentran esfuerzos de integración econó-

mica y también política; tribunales, cortes y parlamentos supranaciona-

les, así como mecanismos de consulta en los más diversos aspectos y

cuestiones.

Asimismo, se han venido desarrollando instituciones constitucionales

que adquieren dimensión o perspectiva latinoamericana. En tal virtud, se

hace referencia al juicio o recurso de amparo latinoamericano o al om-

budsman criollo.

El derecho comparado es, reitero, muy útil, pero presenta grandes y

graves dificultades. Con facilidad se puede no estar actualizado de las re-

formas y cambios jurídicos en un país, o no comprenderse bien tales mo-

dificaciones.

El derecho constitucional comparado latinoamericano presenta el pro-

blema de la cantidad y la diversidad de países que integran la región; que

los cambios en muchos Estados acontecen vertiginosamente, incluso con

nuevas Constituciones cuya vigencia se reduce a periodos cortos; que la

información, a veces, no es fácil de obtener, aunque en este aspecto mucho

se ha avanzado.

En otras palabras, fácil es cometer errores de información y, en conse-

cuencia, de comprensión. No obstante, el derecho constitucional compa-

rado latinoamericano comenzó a fortalecerse en las tres últimas décadas

del siglo XX.

El derecho constitucional comparado latinoamericano constituye un

instrumento valioso para la creación, perfeccionamiento y fortalecimien-

to del derecho constitucional latinoamericano y del derecho constitucio-

nal particular de cada país.

DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 3

II. AMÉRICA LATINA COMO IDEA Y COMO REALIDAD

A. Es común escuchar y emplear la expresión América Latina o Lati-

noamérica para singularizar los territorios y Estados ubicados desde el

río Bravo, al Norte, hasta el Cabo de Hornos al final de la Patagonia. Se

le emplea, también, en contraste con la región angloamericana que

comprende a Estados Unidos de América, Canadá y las islas y territo-

rios anglófonos del Caribe. Esta última región presenta similitudes en-

tre sí, aunque en ese inmenso espacio se encuentren otras superficies

como las islas holandesas o la provincia de Quebec, que ostentan carac-

terísticas propias.

En principio, se habla de América Latina como se puede hacer refe-

rencia a la actual Unión Europea, al África negra o al mundo árabe-mu-

sulmán. Es decir, en el universo semántico existen expresiones que re-

presentan conceptos de realidades no homogéneas, pero que guardan

algunas o múltiples similitudes entre sí.

América Latina posee rasgos comunes y diversidades, aspectos que

unen e identifican a los Estados de la región, y aspectos que los distancian,

aunque son más los primeros que los segundos.

Entre los elementos que aglutinan deben distinguirse los que pueden

denominarse tradicionales, en virtud de que se fueron forjando a través

de los siglos, especialmente durante la época colonial y en los decenios

posteriores a la independencia, de aquellos que son primordialmente re-

sultado de la evolución alcanzada en el siglo XX, aunque de estos últi-

mos, varios ya se encuentran en los Estados independientes que luchan

por formar o consolidar su identidad nacional.

B. Los elementos aglutinadores tradicionales en América Latina prin-

cipalmente son:

a) Historia con aspectos comunes. La existencia de pueblos indígenas

—algunos poseedores de culturas avanzadas— que fueron colonias du-

rante siglos, primordialmente de España y Portugal; éstos países impri-

mieron en esos vastos territorios su visión política, jurídica, cultural, reli-

giosa y social. Las relaciones de aquellos pueblos colonizados entre sí no

fueron abundantes, debido a que las mismas se establecieron directamen-

te con la metrópoli.

Las guerras de independencia presentan factores comunes: las metró-

polis invadidas por la Gran Armada de Napoleón, la discriminación de

los criollos, el ahogo y las restricciones económicas que se sufrían por


parte de las disposiciones de las metrópolis, las ideas de la Ilustración

francesa, y los ejemplos de las revoluciones francesa y estadounidense,

en especial de esta última.

Los parecidos problemas políticos que sufrieron los países indepen-

dientes —el caudillismo, las ambiciones y las cruentas luchas por apode-

rarse del poder—, aunados a las graves presiones de las potencias euro-

peas por dominar las economías de los nuevos Estados, una vez que Gran

Bretaña y Francia, en menor medida, habían logrado ese trofeo, hasta

que la influencia estadounidense las fue desplazando, incluso por medio

de invasiones armadas a los Estados latinoamericanos.

Sintomático resulta que el senador estadounidense Preston haya expre-

sado, en 1836, ante el órgano legislativo de ese país: “La bandera estrella-

da no tardará en ondear sobre las torres de México, y de ahí seguirá hasta

el Cabo de Hornos, cuyas olas agitadas son el único límite que el yanqui

reconoce a su ambición”.

En sentido similar, Evarts, secretario de Estado de Estados Unidos de

América, ante el general Grant, manifestó:

La doctrina Monroe es por cierto una buena causa, pero como todas las

buenas causas anticuadas, debe ser reformada. Esa doctrina se resume en

la frase: “América para los americanos”. Ahora propongo con gusto una

adición: “para los americanos del norte”… Ojeando el mapa podemos ob-

servar que ese continente tiene la forma de un jamón. Uncle Sam tiene un

buen tenedor; debe devorar el jamón. Esto es fatal, es apenas cuestión de

tiempo. La bandera estrellada es bastante grande para extender su sombra

gloriosa de un océano a otro. Un día ondeará única y triunfante del Polo

Norte al Polo Central.1

b) Herencia cultural. Durante más de cuatro siglos y medio se fueron

creando corrientes filosófico-políticas, pictóricas, escultóricas, musica-

les, gastronómicas, literarias, con rasgos comunes. Por ejemplo, compá-

rese la escultura en madera de las escuelas coloniales quiteña y guate-

malteca; la pintura religiosa limeña y mexicana de esa misma época.

Considero que estos aspectos, incluso, se han fortalecido. El bolero

del siglo XX es música latinoamericana. Me ha tocado escuchar en di-


1 Pinto Ferreira, Luiz, “El predominio del Poder Ejecutivo en América Latina”, en

varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México, UNAM,

Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1977, pp. 44 y 45.

versos países de América del Sur que canciones del mexicano Agustín

Lara se consideran obras de autores vernáculos, debido a que las perso-

nas las han escuchado desde sus primeros años. Grandes poetas y litera-

tos tienen trascendencia latinoamericana, que desborda aquella del país

natal, como pueden ser, entre muchos otros, Rubén Darío, Amado Nervo,

Pablo Neruda, Miguel Ángel Asturias, Julio Cortázar, Alejo Carpentier,

Augusto Roa Bastos, Gabriel García Márquez, Octavio Paz o Carlos

Fuentes.

La religión católica fue, indudablemente con sus aspectos positivos y

los muchos negativos, elemento aglutinador. Aunque la Iglesia católica

sigue siendo factor de poder muy importante en muchos de nuestros paí-

ses, grandes sectores de la vida civil se han laicizado, y su influencia ha

disminuido en las clases con mayor educación y entre la juventud, aun-

que aún subsisten amplias corrientes de fanatismo.

c) El idioma. Constituye un vehículo de comunicación y entendimiento

de extraordinario valor. Tener como lenguas más importantes al español y

al portugués que se habla en Brasil, el cual puede entenderse por los hispa-

noparlantes, nos identifica y facilita la comprensión mutua. Se pueden re-

correr miles de kilómetros y el idioma es el mismo. Se crea una comuni-

dad espiritual cuando se puede conversar y discutir en el idioma materno;

leer y escuchar la creación tal y como fue compuesta, sin traducciones

que, a veces, desvirtúan el sentido original. Como bien se ha dicho “Cada

idioma es una cristalización de modos de pensar y de sentir, y cuanto en él

se escribe se baña en el color de su cristal”.2

Los países latinoamericanos nunca han puesto en duda que su idioma es

el español; incluso al momento de la independencia fue un asunto que no

se cuestionó. A nadie se le ocurrió proponer el náhuatl, el maya, el que-

chua o el guaraní como idiomas nacionales, aunque se les respeta y prote-

ge por lo que representan. En este sentido, los pueblos latinoamericanos

sienten al idioma español como completamente suyo, quizá más suyo que

muchos habitantes de alguna comunidad autonómica de la península ibéri-

ca. Conste, digo español y no castellano, en virtud de que la gran mayoría

de los latinoamericanos siente, más allá de aspectos filológicos, que el

idioma que habla es el español, el mismo que es nuestra lengua desde fina-

les del siglo XV y principios del XVI.


2 Henríquez Ureña, Pedro, Ensayos, ed. crítica de José Luis Abellán y Ana María

Barrenechea (coords.), Madrid, Allaca XX, 1998, Colección Archivos, p. 278.

d) Idea de unidad o cohesión. Desde la independencia de nuestros paí-

ses, se pensó en la cohesión o unidad de la América Latina, algo así como

lo alcanzado por las 13 colonias estadounidenses que se habían unido.

Los ejércitos libertadores de Bolívar y de San Martín no fueron nacio-

nales —no se conocía la idea de nación en nuestros países—, sino una

fuerza emancipadora formada por contingentes de muchas regiones. Bo-

lívar soñó con una nación integrada por los territorios que habían sido

colonias españolas. La Gran Colombia se formó con las superficies ac-

tuales de Perú, Venezuela, Colombia, Panamá, Ecuador y Bolivia. El im-

perio de Iturbide con lo que hoy es México, gran parte del sur de Estados

Unidos de América y cinco países centroamericanos. Esas construccio-

nes jurídico-políticas se deshicieron, no llegaron a madurar, debido a las

rivalidades y ambiciones entre los líderes, y a los grandes intereses inter-

nos y externos en su contra.3

No obstante, las ideas de cohesión, de lazos comunes o de unión per-

sisten. Nunca han desaparecido, aunque en algunas épocas se hayan de-

bilitado. José Martí, José Enrique Rodó, Pedro Henríquez Ureña y José

Vasconcelos, entre otros, son grandes impulsores de la idea o filosofía la-

tinoamericanas. El constitucionalista Salvador Valencia afirma: “en Lati-

noamérica se impone la unidad sobre la diversidad. Nuestra civilización

de perfiles propios y fundada en profundas afinidades, tarde o temprano

triunfará sobre la división y el aislamiento”.4 Quizá fuera mejor decir que

se impondrá alguna forma de unidad respetando las diversidades.

e) Tradición jurídica y política similares. La tradición jurídica tiene

como tronco común el derecho español y el portugués. A pesar de la in-

dependencia, como es natural, los derechos civil, mercantil y procesal de

las metrópolis continuaron teniendo influencia muy grande; eran las le-

yes que se conocían y que se habían aplicado durante siglos. Aun hoy en

día dicha influencia resulta clara.

En las ideas políticas, el ascendiente fue múltiple: la Ilustración fran-

cesa, la Constitución estadounidense y algunos de sus principales exege-


3 Véanse Colomer Viadel, Antonio, Introducción al constitucionalismo iberoame-

ricano, Madrid, Ediciones de Cultura Hispánica, 1990, pp. 26 y 27; Hernández Ruigómez,

Manuel, “Las raíces históricas del presidencialismo iberoamericano”, Revista Parlamen-

taria Iberoamericana, Madrid, núm. 7, 1998, pp. 252 y 253.

4 Valencia Carmona, Salvador, “El Ejecutivo latinoamericano y su contexto”, en

varios autores, op. cit., nota 1, p. 426. Véase Henríquez Ureña, Pedro, op. cit., nota 2, pp.

226, 262, 269-272, 275.

tas, pensadores ingleses y el liberalismo español de la Constitución de

Cádiz de 1812, así como autores propios que forjaron los ideales políti-

cos que los países de América Latina perseguían, cimentados en las no-

ciones de soberanía popular, independencia, libertades y derechos asegu-

rados, división de poderes, representación popular y límites al poder.

En todo lo anterior jugó papel importante el aprendizaje que tuvieron

los 63 diputados novohispanos que concurrieron a las Cortes constitu-

yentes de Cádiz y que, con posterioridad, varios de ellos desempeñaron

destacado papel en el incipiente constitucionalismo de sus países, con la

redacción de proyectos de documentos constitucionales.5

f) La raza mestiza. En América Latina no existe uniformidad racial.

En algunos países la población indígena es considerable como en Boli-

via, Guatemala, México y Perú. En otros, predomina la ascendencia eu-

ropea como en Argentina, Chile y Uruguay. En algunos, la población

mulata es relevante como en Brasil, Cuba o República Dominicana.

No obstante, en términos generales, América Latina es esencialmente

mestiza. Cuando España y Portugal llegaron a dicho continente eran, proba-

blemente, los pueblos más mestizos de Europa.

Por siglos, los antiguos iberos y celtas habían convivido con fenicios,

griegos y romanos. Posteriormente con judíos y árabes y, como es natu-

ral, existió algún grado de amalgamiento. Los conquistadores iberos de

Latinoamérica, en buena parte, se mezclaron con la población indígena, y

fueron llevados negros a esas tierras para apoyar la mano de obra de los

aborígenes. El mestizaje fue un hecho que en la época colonial dio ori-

gen a una estratificación social rígida, basada en el origen racial.

A partir de mediados del siglo XIX hubo importantes inmigraciones

europeas, como la italiana en Argentina.

Así, sello característico de América Latina es su mestizaje, aunque exis-

ten poblaciones indígenas rezagadas en su desarrollo económico-social.

Cuando en América Latina se habla de nuestra raza, existe conciencia de


5 Un caso notorio en este sentido fue Miguel Ramos Arizpe, quien redactó los pro-

yectos de Acta Constitutiva de la Federación Mexicana de enero de 1824, y de la

Constitución Federal de octubre de 1824 del mismo país. Véanse Tena Ramírez, Felipe,

Leyes fundamentales de México 1808-1994, México, Porrúa, 1994, p. 153, y Estrada

Michel, Rafael, Monarquía y nación entre Cádiz y Nueva España. El problema de la

articulación política de las Españas ante la revolución liberal y la emancipación

americana, Salamanca, España, 2004, tesis doctoral, pp. 643 y 644, principalmente;

además, pp. 329 y 330, 339, 391 y 392, 401, 479, 588 y 589, 628, 707-709, 738-750, 804.

que se trata de un término inexacto, no científico, que representa un ideal.

Es, como bien ha expresado Pedro Henríquez Ureña, “la comunidad de

cultura, determinada de modo principal por la comunidad de idioma”.6

En muchos países de América Latina se celebra el 12 de octubre como

Día de la Raza; es decir, el día del descubrimiento del continente o del

encuentro de dos mundos. Es una conmemoración mestiza que represen-

ta a nuestra raza.

C. Los elementos aglutinadores de nuevo cuño son principalmente:

a) Renovados problemas comunes. La pobreza en que vive casi la mi-

tad de la población y la gran desigualdad social: una minoría detenta par-

te desproporcionada de las riquezas nacionales.

Durante la época colonial hubo regiones muy ricas, especialmente por

sus metales. De ello da prueba la magnificencia de los edificios, aunque

la población en general carecía de lo indispensable. El problema se ha

venido agudizando por dos factores: la explosión demográfica y la mayor

concentración de la riqueza en pocas manos.

Al finalizar la época colonial existían alrededor de 19 millones de ha-

bitantes: cuatro en Brasil y 15 en los países que estuvieron dominados

por España. En 1920, la población alcanzó 84 millones. En 1950, 156

millones. En 1980, 351 millones y, en 2000, 490 millones.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publicó

un informe en 2004, en el cual se asienta que en 2003 existían en la re-

gión 225 millones de personas, el 43.9% de la población, cuyos ingresos

se encontraban por debajo del nivel de pobreza; que las sociedades lati-

noamericanas eran y son las más desiguales del mundo, y que ambos fe-

nómenos han persistido en las tres últimas décadas.

El informe del PNUD precisó que en 1990, el 10% de la población

con ingresos más elevados tenía 25,4 veces el ingreso del 10% de quie-

nes recibían los menores ingresos; que en 1999, esa relación había au-

mentado a 27,4 veces. Asimismo, dicho informe apuntó que en 1997 el

20% de la población con mayores ingresos recibió casi el 55% del total

de los mismos, mientras que el 20% que percibió los ingresos más bajos,

contó únicamente con el 4.8% de aquéllos.7


6 Henríquez Ureña, Pedro, op. cit., nota 2, p. 320.

7 La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y

ciudadanos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Buenos Aires,

Aguilar-Altea-Taurus-Alfaguara, 2004, pp. 36 y 37, 401.

El informe del PNUD no incluyó a Haití, el país más pobre del hemis-

ferio. Entonces, pobreza y desigualdad son dos retos enormes que en-

frentan los países latinoamericanos, aunque en grados diversos.

b) La fuerza de la unión. Los países de América Latina son conscien-

tes de que unidos obtienen mayor fortaleza. La deuda pública externa ha

llegado a extremos tales que hace muy difícil destinar recursos al gasto

social. A partir de 1955, esa deuda entró en una espiral incontrolable. Pa-

ra 1968 se había cuadruplicado respecto al año mencionado y continuó

multiplicándose en forma arrolladora.

América Latina, aunque no lo logró, intentó una negociación conjunta

al respecto, y las solas reuniones de coordinación en tal sentido, jugaron

un papel importante, como la reunión cumbre que ocho presidentes de

países latinoamericanos celebraron en Acapulco en 1988.

Ante graves conflictos que acontecieron en diversos países, se con-

templó que no era prudente dejar las acciones pacificadoras sólo en ma-

nos de países externos a la región, que era necesario solidarizarse y en-

contrar soluciones. Un ejemplo lo constituyó el Grupo de la Isla

Contadora para la resolución de conflictos armados en Centroamérica.

Se han creado organismos y mecanismos políticos en la región. La

Organización de Estados Americanos (OEA) es importante; la constitu-

yen los países del continente, aunque Estados Unidos de América ha te-

nido tradicionalmente un gran peso en la organización, respaldado por

los votos de los países anglófonos del Caribe, que constituyen muchos

votos en comparación con su población, economía y peso internacional,

y que reciben sustanciales apoyos económicos del coloso del Norte.8 No


8 Pareciera que esta situación está comenzando a cambiar. En 2005 existían tres

candidatos a la Secretaría General de la OEA: ministros de Chile y México, y un ex

presidente de El Salvador. Estados Unidos de América manifestó su respaldo a este último; a

pesar de esto, su candidatura continuó siendo poco favorecida. Entonces, Estados Unidos de

América decidió que el candidato salvadoreño se retirara para fortalecer las posibilidades del

canciller mexicano frente al ministro chileno del Interior de tendencia “izquierdista”. Al

verificarse las elecciones en abril de 2005, en cinco ocasiones los dos candidatos lograron 17

votos cada uno, siendo imposible alcanzar un desempate, por lo que se decidió posponer las

elecciones durante un mes. El 28 de abril, el canciller mexicano anunció el retiro de su

candidatura, después de una reunión con la secretaria de Estado estadounidense y el ministro

chileno, en la capital de Chile, con la finalidad de desbloquear la situación. El 2 de mayo, el

ministro chileno, que en dos ocasiones no fue el candidato estadounidense, resultó electo

secretario general de la OEA, por 31 votos a favor, dos abstenciones y un voto en blanco. No

obstante, este hecho muestra con claridad la existencia de una división preocupante en

América Latina.

vale la pena referirse a otros organismos donde también se encuentran

los países anglófonos.

Existen organismos políticos cien por ciento latinoamericanos, como

los parlamentos latinoamericano, centroamericano y andino, y la pro-

puesta de creación de uno en el Mercosur, aunque aún con una presencia

y actividad débiles.

A principios de la década de los setenta se fundó la COPAL, que es

una agrupación de partidos políticos de la región, cuya actividad ha dis-

minuido en los últimos años.

El Grupo de Río, cuyo antecedente fue el Grupo Contadora y su grupo

de apoyo, fue creado a finales de 1986 por Argentina, Brasil, Colombia,

México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. En la actualidad está con-

formado por 19 países del área, incluyendo a Guyana, en representación

rotativa del Caribe.

Este grupo constituye mecanismo flexible e informal de diálogo y

concertación política; es foro de comunicación y contacto personal entre

los jefes de Estado, de gobierno y los ministros de relaciones exteriores

de la región.

Los consensos alcanzados en este grupo se consideran como los más am-

plios y representativos de América Latina, tanto para reaccionar con pronti-

tud ante problemas económicos o políticos, así como para fijar posiciones

en foros internacionales y frente a actores del escenario internacional.

El Grupo de Río no tiene sede permanente, no genera burocracia, y se

coordina a través de una secretaría pro tempore, la cual se rota anual-

mente entre sus miembros.

A su vez, se encuentran asociaciones latinoamericanas o iberoamerica-

nas de las más diversas profesiones y temas que colaboran en su campo

específico a fortalecer la idea de unidad.

En este aspecto, no deben dejarse de mencionar las cumbres iberoa-

mericanas de jefes de Estado y de gobierno de la región con los de Espa-

ña y Portugal.

c) Intentos de flexibilización, colaboración, complementación o inte-

gración económica. En un mundo de grandes bloques económicos, Amé-

rica Latina ha intentado algunos esfuerzos de integración económica,

aunque en la mayoría de los casos aún no se han alcanzado las metas

propuestas. Sin embargo, éste es un camino en el cual hay que seguir

transitando y fortaleciendo.


Se puede mencionar la Asociación Latinoamericana de Libre Comer-

cio (ALAC), que se transformó en Asociación Latinoamericana de Inte-

gración (ALADI) con resultados inciertos, aunque continúa trabajando

para alcanzar la finalidad para la cual fue fundada. En octubre de 2004,

se formalizó el programa para crear, de forma progresiva, el “espacio de

libre comercio” (ELE) dentro de esta asociación.

Entre los intentos, que marchan a diferente velocidad y con diverso

grado de éxito, se pueden mencionar: el Grupo Andino devenido Comu-

nidad Andina (CAN), el Sistema Económico Latinoamericano (SELA),

el Mercado Común Centroamericano (MCC), el Mercado Común del Sur

(Mercosur), y el Grupo de los Tres (G3) o Tratado de Libre Comercio

entre Colombia, México y Venezuela.

Estas comunidades, a su vez, crean múltiples órganos u organismos su-

pranacionales. Por ejemplo, la Comunidad Andina actualmente se forma

con Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Chile se retiró a partir

del golpe de Estado de 1973. Consta de múltiples órganos, instituciones y

estructuras: el Consejo Presidencial Andino; el Consejo Andino de Minis-

tros de Relaciones Exteriores; la Comisión de la Comunidad Andina; la

Secretaría General; el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; el

Parlamento Andino; el Consejo Consultivo Empresarial; el Consejo Con-

sultivo Laboral; la Corporación Andina de Fomento; el Fondo Latinoame-

ricano de Reservas; el Convenio Simón Rodríguez; los convenios sociales

que se adscriban al Sistema Andino de Integración; la Universidad Andina

Simón Bolívar y los Consejos Consultivos que cree la comisión.9

Además, existen múltiples tratados y convenios bilaterales de libre co-

mercio o de integración económica como el celebrado entre Argentina y

Brasil (PICAB), el Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Chile; los

acuerdos de libre comercio entre los países de Centroamérica con Méxi-

co, con Panamá, con República Dominicana; los acuerdos de comple-

mentación económica de Mercosur con Bolivia, Chile y Perú.

D. Asimismo, se han creado órganos jurisdiccionales supranacionales

como la Corte Centroamericana de Justicia de 1962, que desde 1991 tiene

carácter permanente; el mencionado Tribunal de Justicia de la Comunidad


9 Chahín Lizcano, Guillermo, “El derecho comunitario en el constitucionalismo

andino”, en Pérez Tremps, Pablo (coord.), Integración política y Constitución, Quito,

Corporación Editora Nacional, 2004, pp. 183-189; Alonso García, Ricardo, “Integración

regional en Latinoamérica”, Expansión, Madrid, 26 de febrero de 2005, p. 62.

Andina de 1984, con modificaciones en 1996; y la Corte Interamericana

de Derechos Humanos, fundada en 1978 en la Convención Americana so-

bre Derechos Humanos o “Pacto de San José”, que comenzó a funcionar al

año siguiente.

E. No pueden negarse los aspectos que no colaboran para la integra-

ción de la región. Entre éstos se pueden mencionar: viejos problemas,

aún no superados, entre los países, como la guerra que arrebató a Bolivia

su salida al océano; algunos territorios fronterizos todavía en disputa;

desconfianzas y temores de los países pequeños frente a sus vecinos más

fuertes; viejas y nuevas rivalidades; economías competitivas, no comple-

mentarias; diversos grados de desarrollo socioeconómico; problemas in-

ternos como graves desequilibrios entre sus regiones o la lucha contra el

crimen organizado; y la necesidad de obtener bienes escasos a nivel in-

ternacional, en los cuales se compite, tales como la inversión extranjera y

préstamos de organisms internacionales.

No obstante lo anterior, América Latina tiende a cierta unidad, dentro

de su diversidad. Los aspectos no funcionales pueden y deben ser supera-

dos, y en las últimas décadas se han dado algunos pasos para ir concreti-

zando la idea de América Latina, que es también, en diversos aspectos,

una realidad, como hemos verificado.

III. CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA IDEA

DE AMÉRICA LATINA

La idea de América Latina adquiere rango jurídico al máximo nivel al

ser incorporada en muchas de las Constituciones de la región. Esta ten-

dencia se fortalece en forma especial a partir de las nuevas leyes funda-

mentales o revisiones generales de las vigentes, principalmente a partir

de la segunda mitad de los años ochenta.

Dicha constitucionalización presenta tres dimensiones: 1) la integra-

ción latinoamericana; 2) disminución de requisitos para la nacionaliza-

ción, y 3) la idea centroamericana.10


10 He utilizado, principalmente, los textos constitucionales incluidos en la obra

López Guerra, Luis y Aguiar, Luis (eds.), Las Constituciones de Iberoamérica, Madrid,

Unión Iberoamericana de Colegios de Abogados-Ilustre Colegio de Abogados de Ma-

drid, 2001, 1324 pp.

1. La integración latinoamericana

En este aspecto el parágrafo único del artículo cuarto de la Constitu-

ción brasileña es paradigmático al plasmar como principio fundamental

que este país buscará la integración económica, política, social y cultural

de los pueblos de América Latina, con la finalidad de formar una comu-

nidad latinoamericana de naciones.

Afirmo que dicha norma es paradigmática porque es probablemente la

más enfática y clara en su género, no se refiere sólo a los aspectos econó-

micos o políticos, está contenida en la Constitución de uno de los Estados

más importantes de la región, con amplia influencia, y en él no se habla el

idioma español, por lo que pudiera pensarse que estaría menos inclinado a

la integración.

Los artículos 9o. y 227 de la Constitución colombiana se refieren a que

su política exterior se orientará hacia la integración latinoamericana y del

Caribe, incluso para conformar una comunidad latinoamericana de nacio-

nes; el artículo 4o. de la ecuatoriana, a la integración andina y latinoameri-

cana; el artículo 9o. de Nicaragua, a la unidad de los pueblos de América

Latina y el Caribe; el artículo 44 del Perú, a la promoción de la integra-

ción, particularmente la latinoamericana; el artículo 6o. del Uruguay, a la

integración social y económica de los Estados latinoamericanos, especial-

mente en lo referente a la defensa común de sus productos y materias pri-

mas; el preámbulo y el artículo 153 de Venezuela, al impulso a la conso-

lidación de la integración latinoamericana de acuerdo con el principio de

no intervención y autodeterminación de los pueblos, y que dentro de esas

políticas de integración, que incluyen al Caribe, se privilegiarán las rela-

ciones con Iberoamérica, procurando que sea política común de Latino-

américa.

La Constitución peruana de 1979, en su artículo 100, estableció que ese

país promueve la integración económica, política, social y cultural de los

pueblos de América Latina, con la finalidad de llegar a formar una comu-

nidad latinoamericana de naciones. El artículo 106 se refirió a que los tra-

tados de integración con los Estados latinoamericanos prevalecen entre los

multilaterales celebrados entre esas mismas partes. En la Constitución vi-

gente de 1993, por desgracia, esas disposiciones desaparecieron.

Ahora bien, el artículo 89 de la carta magna de El Salvador habla de la

integración con las repúblicas americanas, y el artículo 3o. de la ley fun-

damental de República Dominicana de la solidaridad económica de los


países de América, y que apoyará toda iniciativa que propenda a la de-

fensa de los productos básicos y materias primas. Pareciera que dichos

artículos se están refiriendo a todo el continente; sin embargo, los térmi-

nos del artículo de República Dominicana, similar al uruguayo, al men-

cionar la defensa de los productos básicos y materias primas, hacen suya

una reivindicación latinoamericana, por lo que parece difícil que abarque

a Estados Unidos de América y Canadá.

2. Disminución de requisitos para la nacionalización

La idea de América Latina, recogida en las Constituciones, implica con-

secuencias en las mismas en lo referente a la institución de la nacionali-

dad por naturalización o adopción, en cuanto que para los latinoamerica-

nos, a veces también para los españoles, los requisitos son menores que los

exigidos para otras nacionalidades, especialmente en lo referente al plazo

de residencia, o a que adquieran esa nacionalidad sin perder la suya cuan-

do existen convenios de tal naturaleza. En estos sentidos se manifiestan los

artículos 37.1 de Bolivia; 96.2.b de Colombia; 14.2 de Costa Rica; 92.1 de

El Salvador; 24.1 y 2 de Honduras; 10.3 de Panamá y 33.1 de Venezuela,

y el 17 de Nicaragua, respecto a los centroamericanos.

El artículo 8.5 de la Constitución de Ecuador se refiere en este punto

específico a los habitantes de territorio extranjero en las zonas de fronte-

ra que acrediten pertenecer al mismo pueblo ancestral ecuatoriano.

Los artículos 90.3 de El Salvador y 145 de Guatemala disponen que

los nacionales por nacimiento de las repúblicas que constituyeron la Fe-

deración de Centroamérica, si tienen domicilio en el país y así lo mani-

fiestan ante autoridad competente, son guatemaltecos o salvadoreños por

nacimiento —de origen, en la terminología guatemalteca—, sin perder su

otra nacionalidad por nacimiento u origen.

La idea de comunidad e integración latinoamericana avanza. Su cons-

titucionalización es especialmente relevante, porque se convierte en nor-

ma jurídica que puede ser instrumento para la interpretación constitucio-

nal de otros preceptos del orden jurídico, en virtud de que se convierte en

programa político de carácter programático, porque es muestra indudable

de voluntad de las naciones y debido a que, como dice Peter Häberle, la

Constitución es también guía para el ciudadano, “expresión de un estadio

de desarrollo cultural, medio para la representación cultural del pueblo


ante sí mismo, espejo de su patrimonio cultural y fundamento de sus es-

peranzas”.11

En este punto, recuerdo el artículo 11.3 de la Constitución Española

que señala que el Estado puede concertar tratados de doble nacionalidad

con los países iberoamericanos, y en estos países los españoles podrán

nacionalizarse, sin perder la suya, aunque esos países no reconozcan un

derecho recíproco.

La Constitución cubana, en su artículo 12.c., declara la voluntad de

Cuba de integrarse y de colaborar con los países de América Latina y del

Caribe, con los cuales, en su preámbulo, indica una solidaridad especial.

3. La idea centroamericana

La capitanía general de Guatemala abarcaba a los países latinos actua-

les de Centroamérica, salvo Panamá que formaba parte del Virreinato de

Nueva Granada. Dicha capitanía se independizó de España el mismo día

que México y se adhirió al imperio de Iturbide, que duró sólo diez me-

ses. Después de la caída de éste, se proclamó la Federación de Centroa-

mérica en 1824, misma que se disolvió en 1838, formándose cinco pe-

queñas repúblicas independientes.

El artículo 89 de la Constitución de El Salvador señala que este Estado

propiciará la reconstrucción total o parcial de la República de Centro

América, en forma unitaria, federal o confederal. El precepto 150 de Gua-

temala indica que esa nación deberá adoptar medidas adecuadas para lle-

var a la práctica, en forma parcial o total, la unión política o económica de

Centroamérica y se refiere a los países que formaron la mencionada Fede-

ración de Centroamérica. La norma fundamental de Nicaragua, en su

preámbulo, se refiere al espíritu de unidad centroamericana; su artículo 5o.

establece que se privilegia la integración regional y se propugna por la re-

construcción de la gran patria centroamericana.

Ante tales preceptos, resulta muy tibio el preámbulo de la Constitución

de Panamá, que sólo se refiere a la integración regional. Entiendo que la

alusión es a la centroamericana, aunque no es precisa. La evolución histó-

rica de Panamá fue diversa de los otros países centroamericanos.


11 Häberle, Peter, El Estado constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones

Jurídicas, 2001, p. 5.

Si los Estados centroamericanos se integraran en una especie de fede-

ración real de carácter político o económico, sería un paso hacia adelante

muy importante en el proceso de mayor cohesión de los países latinoa-

mericanos.

IV. ORÍGENES Y DESARROLLO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL

COMPARADO LATINOAMERICANO

A. Sin entrar al examen de la cuestión sobre si el derecho comparado

es un método, una ciencia o ambos, lo que sí puede afirmarse es que re-

sulta valioso y necesario. Biscaretti di Ruffia le señala cuatro finalidades

respecto al derecho constitucional: a) la satisfacción de exigencias de or-

den cultural que ayudan a comprender con mayor precisión los linea-

mientos dogmáticos de la teoría general del derecho, lo cual resulta pro-

vechoso incluso a políticos, administradores públicos y conocedores de

otras disciplinas sociales; b) la mejor interpretación y valoración de las

instituciones jurídicas nacionales; c) una política legislativa más adecua-

da, ya que ese conocimiento auxilia a la mejor elaboración técnica de las

normas y se aprovecha la experiencia concreta de la aplicación de aqué-

llas. Lo mismo puede afirmarse respecto a las resoluciones judiciales, y

d) la tendencia a la unificación o aproximación legislativas que, en los

últimos años, se ha fortalecido en virtud de que numerosos Estados se

agrupan en regiones, como es el caso de la Unión Europea.12

Desde luego, para estudios adecuados de derecho constitucional com-

parado, no basta con el conocimiento de la norma, es necesario abarcar la

costumbre y la jurisprudencia constitucionales, así como la aplicación de

la norma dentro del conjunto del sistema político, y en la realidad consti-

tucional de dicho Estado.

El estudio comparado debe señalar tanto las coincidencias como las

diferencias de la institución o instituciones examinadas. El material suje-

to a análisis debe ser contrastado y sintetizado; del mismo surge la “valo-

ración crítica que contiene el juicio comparativo”, el cual, además del


12 Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introducción al derecho constitucional comparado,

México, Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 79-81. Véase Fix-Zamudio, Héctor y

Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, México,

Porrúa, 2003, p. 44.

método comparado, se auxilia de otros, tales como el cuantitativo y el es-

tadístico, el histórico y el estudio de casos emblemáticos.13

B. El interés latinoamericano por conocer los documentos constitucio-

nales de los otros países de la región es tan antiguo como el comienzo

del constitucionalismo en América Latina, al redactarse los textos funda-

mentales durante y poco después de las diversas guerras de independen-

cia. Asimismo, dicho conocimiento, en alguna medida, se reflejó en los

primeros documentos y normas constitucionales de los nuevos Estados.

Sin ánimo exhaustivo alguno, sino con carácter ejemplificativo, se

puede recordar que algunos constituyentes mexicanos de 1823 y 1824

tuvieron acceso a la labor legislativa de Bolívar, como fue la Constitu-

ción de Cúcuta de 1821. El veracruzano Miguel Santa María había ser-

vido como secretario del Congreso de Cúcuta; posteriormente se de-

sempeñó como embajador de la Gran Colombia en México. Él difundió

esa legislación constitucional en la ex Nueva España e influyó en polí-

ticos importantes como Santa Anna. Vicente Rocafuerte, cuyos escritos

fueron conocidos en este último país, difundió las normas bolivaria-

nas, entre otras.

El jalisciense Tadeo Ortiz conoció también el pensamiento de Bolívar

y se mostró cauto ante las ideas federales; en 1819 remitió una carta a

Juan Martín de Pueyrredón, director supremo de Argentina, en la cual se

nota la influencia del libertador, especialmente en la “Memoria que diri-

gió desde Cartagena al Congreso de Nueva Granada”. En dicha carta, Ta-

deo Ortiz asentó que la Constitución argentina contenía “el sistema de

unidad que debe servir de norma a toda la América, ella presentará las

bases de una confederación y alianza particular americana que propen-

diendo a la unidad general garantice la individual de los Siete Estados,

a que parece aspiran los americanos”.14 Queda claro que los congresis-

tas mexicanos de la primera Constitución del país independiente conocie-

ron, tanto el desarrollo político unitario como el federal, confederativo y

posteriormente de fragmentación, que se efectuaba en los Estados de

América del Sur.


13 Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, México, UNAM-

Segretariato Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, pp. 50-53.

14 Torre Villar, Ernesto de la, Labor diplomática de Tadeo Ortiz, México, Secretaría

de Relaciones Exteriores, 1974, colección del Archivo Histórico Diplomático

Mexicano, núm. 4, pp. 123 y 124.

También, debe decirse que los mexicanos, por medio de La Gaceta, se

enteraron del desarrollo del Congreso de Nueva Granada que se decidió

por la forma republicana federal, representativa, electiva y responsable

en 1811, aunque, como sabemos, dicho intento fracasó. Asimismo, los

constituyentes mexicanos estudiaron varias obras extranjeras, traducidas

y editadas en América del Sur o en Estados Unidos de América y que pe-

saron en su ánimo, tales como los escritos de Thomas Paine, traducidos

por Manuel García de Sena, y la obra Derecho de la América del Sur y

México de William Burke, publicada en La Gaceta de Caracas.15

A su vez, la Constitución mexicana de 1824 influyó en varias Consti-

tuciones centroamericanas, especialmente en las que se decidieron por la

forma federal.16

Por lo anterior, se puede reafirmar la aseveración con la cual comencé

esta sección: el interés constitucional mutuo entre los diversos países de

la región comenzó durante las guerras de independencia y creció en los

albores de los Estados ya liberados de la cadena colonial. En qué medida

ese interés influyó en los textos, aún debe investigarse con mayor pro-

fundidad.

C. La Iglesia católica constituyó un gran poder fáctico en todos los

países de América Latina durante el siglo XIX; fue realmente un Estado

dentro del Estado. La generación liberal mexicana de mediados del siglo

decimonónico, encabezada por Benito Juárez, logró en México la separa-

ción del Estado y la Iglesia,17 principio que casi década y media después,

se incorporó a la Constitución. El ejemplo mexicano, en alguna medida y

a veces levemente, influyó en algunas Constituciones latinoamericanas

que secularizaron los actos de la vida civil, y persiguieron otorgar auto-

nomía a los poderes públicos respecto del eclesiástico. No obstante, toda-

vía son varias las Constituciones de la región que otorgan a la Iglesia ca-

tólica una situación preferente y privilegiada, e incluso la basan en su

supuesta contribución a la formación de la nación.18


15 Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, Desarrollo histórico

del constitucionalismo hispanoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones

Jurídicas, 1976, pp. 107-109, 129-131, 137 y 138.

16 Ibidem, p. 123.

17 Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, Porrúa, 1997, pp.

248-250.

18 Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 4, p. 433.

D. El recurso constitucional mexicano denominado juicio de amparo,

que entre otros aspectos asegura la libertad y los derechos fundamentales

de las personas, se creó en el siglo XIX; primero, a nivel de una entidad

federativa, en 1840, y posteriormente al federal en 1847 y en la Constitu-

ción de 1857; a partir de entonces ha tenido un desarrollo importante.

Esta institución procesal, con diversas influencias externas,19 influyó

en varios ordenamientos latinoamericanos a finales del siglo XIX y du-

rante el XX, e incluso en algunos documentos internacionales como la

Declaración Universal de los Derechos del Hombre,20 y también se reco-

noce su presencia en las Constituciones españolas de 1931 y 1978.21

En América Latina se constituye el amparo como instrumento proce-

sal sencillo y ágil para defender los derechos humanos consagrados en

las Constituciones, salvo los correspondientes a la libertad e integridad

personales, ya que la mayoría de las leyes fundamentales de la región,

señalan el habeas corpus para otorgar dicha protección.

El distinguido tratadista Héctor Fix-Zamudio indica que la primera

Constitución que aceptó la institución del amparo, inspirada en la nación

mexicana, fue la de El Salvador de 1886, seguida de Honduras y Nicara-

gua en 1894, Guatemala en 1921 y en ese mismo año, la provincia argen-

tina de Santa Fe.

Hoy en día, continúa explicando el profesor mexicano, cuentan con

acción, juicio o recurso de amparo: Argentina, Bolivia, Costa Rica,

Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Pana-

má, Paraguay, Perú, Uruguay (implícitamente) y Venezuela.

El mandado de segurança brasileño de 1934, que algunos traducen al

español como mandamiento de amparo; el recurso de protección chile-


19 Fix-Zamudio, Héctor, Ensayos sobre el derecho de amparo, México, Porrúa-

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 1024-1027.

20 Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 1962, pp. 25 y 26.

21 Martínez Báez, Antonio, “El derecho constitucional”, México y la cultura, México,

Secretaría de Educación Pública, Talleres Gráficos de la Nación, 1946, pp. 783, 786;

Sánchez Agesta, Luis, Sistema político de la Constitución española de 1978, Madrid, Editora

Nacional, 1980, p. 387; Fernández Segado, Francisco, La jurisdicción constitucional en

España, Madrid, Dykinson, 1984, p. 123; Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Ensayos sobre

derecho procesal constitucional, México, Porrúa y Comisión Nacional de los Derechos

Humanos, 2004, pp. 75-88.

no de 1976 y 1980, y la acción de tutela colombiana de 1991, en buena

parte, guardan semejanzas con el juicio o recurso de amparo.22

Así, actualmente se puede hablar de la acción, recurso o juicio de ampa-

ro latinoamericano, de origen e inspiración mexicanos, pero adaptados a la

realidad, a la tradición y experiencia jurídicas de cada uno de los países.

En Colombia y Venezuela nació la acción popular de inconstituciona-

lidad en el siglo XIX. En esta acción se ha querido ver un antecedente

importante, e incluso el origen, del control concentrado de constituciona-

lidad desarrollado por Kelsen, y se le considera un aporte latinoamerica-

no a los institutos procesales de defensa de la Constitución.

E. Los autores De la Torre Villar y García Laguardia establecen que la

Constitución mexicana de 1917 tuvo influencia en América Latina, espe-

cialmente en Centroamérica, en tres grandes problemas: el juicio de ampa-

ro, la cuestión laboral y el asunto agrario, aunque, claro está, con desarro-

llos nacionales específicos, conforme a las realidades y las necesidades

propias de cada Estado.23

En la cuestión laboral la influencia es marcada y así lo señalan diver-

sos tratadistas, quienes han destacado los artículos de las leyes funda-

mentales de nuestra región en los cuales puede el lector percatarse de di-

cho ascendiente.24

Ahora bien, el influjo en el asunto agrario es tardío, en virtud de que

el problema de la tierra era, y es aún, en algunos países de la región, el

más importante, y los intereses para preservar la concepción romana de

la propiedad eran y son inmensos. Así, en Guatemala, en 1947, se creó

una Comisión de Estudios Agrarios para realizar un examen crítico de las

reformas agrarias en Rumania, Italia, Rusia y México.

La Constitución hondureña de 1957, en su artículo 157, reconoció la

función social de la propiedad privada, susceptible de ser limitada por ra-

zones de necesidad, utilidad pública o interés social.


22 Fix-Zamudio, Héctor, op. cit., nota 19, pp. 857-861.

23 Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, p. 242.

24 Cueva, Mario de la, Derecho mexicano del trabajo, México, Porrúa, 1964, t. I, p.

120; Trueba Urbina, Alberto, El artículo 123, México, Talleres Gráficos Laguna, 1943,

pp. 405-425; algunos artículos constitucionales de América Latina sobre garantías

laborales que se inspiraron en la Ley fundamental mexicana pueden consultarse en esta

última obra, y en Rebollo Ramírez, José Luis, “El artículo 123 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos y sus concordancias constitucionales en Latinoamérica”,

Revista Mexicana del Trabajo, México, marzo de 1967, pp. 127-159.

Diversos países expidieron leyes y códigos agrarios como Venezuela

en 1960, Colombia en 1961, Nicaragua en 1963, Panamá y Bolivia. Lu-

cio Mendieta y Núñez, que las ha estudiado desde este ángulo, encuentra

influencia de la Constitución mexicana en ellas.25

Para Allan R. Brewer-Carías, la Constitución venezolana de 1961 fue

un código muy avanzado en el momento que se promulgó y que sirvió

“de modelo en muchos aspectos para las Constituciones posteriores, par-

ticularmente en el mundo de habla hispana”.26

Domingo García Belaunde afirma que las influencias más claras de la

Constitución peruana de 1979 se encuentran en el constitucionalismo es-

pañol, alemán, francés e italiano y, en algunos aspectos aislados, en las

leyes fundamentales de México, Venezuela y Ecuador, amén de docu-

mentos internacionales de derechos humanos.27

Con los elementos expuestos hasta aquí, se puede afirmar que existe

un derecho constitucional comparado latinoamericano, basado en una

idea y en una realidad, en la imperiosa necesidad de hacer frente común

a problemas semejantes, a que la región cuenta con múltiples elementos

que la cohesionan, a que la idea de la integración latinoamericana ha sido

plasmada en muchas de las Constituciones del área, que desde el inicio

de la vida independiente se ha manifestado interés por conocer el pensa-

miento y el desarrollo constitucional de los otros países de la región, y

que este interés se ha plasmado en influencias constitucionales recíprocas

entre los países latinoamericanos, sin que pueda negarse que son algunas

Constituciones las que han predominado en este aspecto.

V. NUEVAS TENDENCIAS CONSTITUCIONALES

EN LA REGIÓN

A. Después de la Segunda Guerra Mundial, varios de los más impor-

tantes países de Europa occidental y continental incorporaron en sus

Constituciones, nuevas o revisadas, instituciones para proteger con efi-


25 Véase Mendieta y Núñez, Lucio, Introducción al estudio del derecho agrario,

México, Porrúa, 1966, pp. 176 y 233.

26 Brewer-Carías, Allan R., “El sistema constitucional venezolano”, en García Belaunde,

D. et al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992,

p. 775.

27 García Belaunde, Domingo, “El sistema constitucional peruano”, cit., nota 26, p. 698.

cacia los derechos humanos y para asegurar el sistema democrático.

Fue una ola constitucional en Europa de especial trascendencia, des-

pués de la catástrofe del fascismo, de la conflagración armada y de la

victoria de la democracia. En ese sentido, las Constituciones de Alema-

nia Federal e Italia se distinguieron; posteriormente, la de Francia.

En esos años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, España y

Portugal estaban gobernados por dictadores, y se encontraban muy re-

zagados en cuanto a instituciones democráticas. Cuando ambos países

regresaron al régimen constitucional y promulgaron sus leyes constitu-

cionales, éstas, a su vez, incorporaron las nuevas instituciones de esa

gran corriente constitucionalista; puede afirmarse que constituyen sín-

tesis de esa ola democrática.

América Latina, para fortalecer sus instituciones democráticas, volvió

los ojos, principalmente a partir de 1985, hacia España, Portugal, Francia

e Italia, según el respectivo país de la región. Es decir, se dio un vuelco

constitucional: después de la independencia de los países de la región,

los constituyentes se habían inspirado en el pensamiento francés e inglés,

pero las Constituciones que más habían influido en la redacción de los

documentos constitucionales latinoamericanos habían sido, en primer lu-

gar, la estadounidense de 1787, en segundo, la española de 1812 y, en

tercero, el incipiente desarrollo constitucional en los otros países latinoa-

mericanos. Lo nuevo, en las dos últimas décadas del siglo XX, fue que

los constituyentes de América Latina se inspiraron en primerísimo lugar

en la Europa democrática y continental.

Hasta los primeros años de la década de los ochenta, muchos de los

países de la región sufrieron gobiernos militares, dictaduras, rupturas de

regímenes democráticos. En el área geográfica sólo podían ser considera-

dos sistemas democráticos, en la década de los setenta, Colombia, Costa

Rica y Venezuela, y la situación muy particular de México.

La nueva Constitución de Portugal se expidió en 1976 y la de España

dos años después. Ambas recogieron las nuevas instituciones posteriores

a la Segunda Guerra Mundial. Crearon esa síntesis a la cual me referí en

párrafos anteriores.

En América Latina, a mediados de los años ochenta, los países fueron

regresando a la elección libre de sus gobernantes. El retorno al sistema de-

mocrático se caracterizó con la promulgación de nuevas Constituciones o

revisiones generales de las antiguas. La casi coincidencia cronológica con


la Constitución Española de 1978 sirvió para que ésta inspirara en diversos

países de América Latina, en forma señalada, lo relativo a las instituciones

de la segunda posguerra, lo cual ha sido bien documentado.28

Debe precisarse que estos años en América Latina, esenciales para su

evolución político-democrática, también reforzaron el derecho constitu-

cional comparado latinoamericano, porque se examinaba cómo las nue-

vas Constituciones o sus reformas en la región aceptaban las institucio-

nes mencionadas, y cómo las adaptaban a la realidad y tradición jurídica

del país, lo cual constituyó un elemento importante que fue considerado

con cuidado por las Constituciones o reformas generales, cronológica-

mente posteriores, aunque cada realidad política tiene sus peculiaridades

propias.

B. Digamos cuáles son las principales instituciones aludidas y qué paí-

ses las han aceptado, aunque con modalidades diversas.

Respecto a la jurisdicción, justicia constitucional o derecho procesal

constitucional, como ahora se denomina por varios autores, se han crea-

do tribunales o cortes especializadas en esta materia, aunque en algunos

casos el nuevo sistema subsistió con el “americano”. Esta corriente co-

menzó en Guatemala, aunque existen, quizá, dos antecedentes, con la

Constitución de 1965 y la Corte de Constitucionalidad de la propia Gua-

temala, cuya efectividad fue casi inexistente, en virtud de que resolvió

sólo un recurso en cuanto al fondo. El siguiente país que creó un órgano

de esa naturaleza fue Chile en 1970, lo suprimió en 1973, y lo restableció

en 1980; su funcionamiento no gozó, obviamente, de independencia du-

rante la dictadura militar.

Ecuador estableció, en 1945, un Tribunal de Garantías Constituciona-

les, pero la decisión última correspondía al Poder Legislativo; en 1978,

creó un tribunal con igual denominación, pero sin facultades decisorias.

En su Constitución, expedida veinte años después, estructuró un verda-

dero Tribunal Constitucional. En Perú, en 1980, se estableció un tribunal

de carácter constitucional con competencia para resolver en última ins-

tancia las acciones de habeas corpus y de amparo, así como las acciones

de inconstitucionalidad; de estas últimas poco conoció, debido a que fun-

cionó durante corto tiempo.


28 Véase Fernández Segado, Francisco (coord.), La Constitución de 1978 y el

constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitu-

cionales, 2003, 874 pp. La obra contiene 37 ensayos, muchos de los cuales son exce-

lentes, sobre este específico tema.

La ola democratizadora de mediados de los años ochenta continuó,

impulsó y fortaleció la creación de esos órganos constitucionales. En

1985, Guatemala restableció la Corte de Constitucionalidad, con faculta-

des más amplias que su antecesora.

México convirtió a su Suprema Corte en tribunal constitucional con las

reformas de 1987 y 1994, pero el proceso aún se encuentra inconcluso.

En 1991, la Constitución de Colombia creó la Corte Constitucional.

En 1993, Perú, el Tribunal Constitucional. En 1994, Bolivia también es-

tableció un órgano con idéntica denominación.

Asimismo, se establecieron salas constitucionales autónomas dentro

de las cortes o tribunales supremos en El Salvador en 1983, reformada

en 1991; en Costa Rica en 1989; en Paraguay en 1992; en Nicaragua en

1995, aunque las principales facultades corresponden al pleno de la

Corte; en Venezuela en 1999; en Honduras en 2001.29

El Supremo Tribunal Federal de Brasil, en la Constitución de 1988,

artículo 102, posee múltiples competencias de la más diversa índole; en-

tre ellas el conocimiento originario de la acción directa de la inconstitu-

cionalidad de ley o acto normativo, federal o estatal; los conflictos entre

la Federación y los estados o el Distrito Federal, o entre unos u otros; el

conocimiento del recurso extraordinario en causas decididas en última

instancia cuando se trata de actos contrarios a la Constitución, la declara-

ción de inconstitucionalidad de tratados o leyes federales, o leyes o actos

de autoridades locales considerados inconstitucionales.30

C. El habeas data es el instrumento que

procede para lograr el conocimiento de informaciones relativas al promo-vente y que consten en registros o bancos de datos pertenecientes a entida-des gubernamentales o de carácter público, o bien para obtener la rectifi-cación de datos cuando el afectado prefiera no hacerlo por conducto de unproceso reservado, ya sea judicial o administrativo. Como puede observar-se, dicho instrumento tiene por objeto proteger a la persona contra posi-bles afectaciones realizadas por medio de la información electrónica, quese ha extendido de manera extraordinaria en nuestra época.31


29 Fix-Zamudio, Héctor, “Estudio preliminar”, Introducción al derecho constitu-

cional comparado de Paolo Biscaretti di Ruffia, México, Fondo de Cultura Económica,

1996, pp. 31-40; Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, op. cit., nota 21, pp. 41-48.

30 Artículo 103 de la Constitución brasileña de 1988. Véase Constituição da

República Federativa do Brasil, Brasilia, Senado Federal, 2004, pp. 71-73.

31 Fix-Zamudio, Héctor, “Estudio preliminar”, op. cit., nota 29, p. 43.

Incorporan el habeas data en sus Constituciones: Brasil en 1988, Pa-

raguay en 1992, Perú en 1993, Argentina en 1994, Ecuador en 1998, y

Bolivia en 2004.

Algunas Constituciones han creado novedosos instrumentos procesa-

les de protección de derechos, como el mandado de segurança colectivo

en Brasil, o la acción de cumplimiento en Perú, pero aún se trata de casos

aislados.

D. El ombudsman es la institución sueca que se desarrolló a partir de

1809,32 la cual fue recogida por las Constituciones de Portugal, como

promotor de la justicia, y de España, como defensor del pueblo, denomi-

nación esta última con la cual se ha incorporado a varias leyes funda-

mentales de América Latina, región en la que se pueden encontrar ante-

cedentes;33 pero la primera Constitución que la admitió con sus

características propias, se encuentra en el mencionado Código Funda-

mental de Guatemala de 1985; con posterioridad fue aceptada por los ór-

denes jurídicos de México en 1990, aunque se le incluyó en la Constitu-

ción hasta 1992;34 de El Salvador en 1991; de Colombia en ese mismo

año; de Paraguay y Costa Rica en 1992; de Perú en 1993; de Argentina

a nivel federal en 1993 y 1994, porque con anterioridad varias provincias

ya contaban con él; de Bolivia y Honduras en el último año señalado; de

Nicaragua en 1995; de Ecuador en 1996, y de Venezuela en 1999.

Además, existen varios ombudsmen a nivel local y municipal, y otros

no creados a nivel constitucional como el defensor de los habitantes de

Costa Rica, en 1992.

Esta institución ha echado raíces en una región que no se distingue por

el respeto a los derechos humanos, y en algunos de los países ha colabo-

rado a frenar violaciones masivas de esos derechos, auxiliando a confor-

mar una cultura de los derechos fundamentales de las personas, aunque

aún el camino es muy largo y lleno de dificultades.


32 Carpizo, Jorge, Algunas reflexiones constitucionales, México, UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurídicas, 2004, p. 76; Aguilar Cuevas, Magdalena, Defensor del ciuda-

dano (ombudsman), México, CNDH-UNAM, 1991, pp. 113-136; Fairén Guillén, Víctor,

El defensor del pueblo —ombudsman—, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,

1982, t. I, pp. 167 y 168; Maiorano, Jorge L., El ombudsman, defensor del pueblo y de las

instituciones republicanas, Buenos Aires, Ediciones Macchi, p. 4.

33 Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, México, UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurídicas-Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1993, pp. 11-14.

34 Ibidem, pp. 115-134.

En 1983 se creó el Instituto Latinoamericano del Ombudsman, y en

1992 la Asociación Iberoamericana del Ombudsman.

E. Existe la tendencia a obtener la autonomía técnica del ministerio

público o fiscal, desligándolo por completo de la subordinación tradi-

cional que ha tenido respecto al Poder Ejecutivo. El constitucionalista

Diego Valadés ha integrado un cuadro significativo de esta tendencia.

Cuando se refiere a “autónomo” lo que resalta es el carácter técnico y la

independencia o casi independencia del ministerio público o fiscal res-

pecto al Poder Ejecutivo, de acuerdo con los mandatos constitucionales.

En consecuencia, el jurista no se está refiriendo al concepto de órgano

constitucional autónomo. El cuadro mencionado puede observarse en la

página siguiente.35

Debo apuntar que en América Latina el ministerio público se encuen-

tra, aunque sea formalmente, como parte del Poder Judicial en Colombia,

Paraguay, El Salvador, Perú y en las provincias argentinas, salvo una;

que la autonomía técnica es todavía más un postulado constitucional que

una realidad; que la ratificación del procurador general de la república,

por parte del Senado en México, no ha cambiado en nada la subordina-

ción tradicional respecto al presidente de la República, y que es la Cons-

titución de la República Dominicana, en este punto, como en muchos

otros, la más atrasada de la región.

MINISTERIO PÚBLICO

País Ministerio Público

Argentina Artículo 120: autónomo.

Bolivia Artículos 124 y ss.: autónomo.

Brasil Artículos 127 y ss.: autónomo.

Chile Artículo 80 A: autónomo.

Colombia Artículos 249 y ss.: autónomo.

Costa Rica Artículos 1o. y 10 (Ley Orgánica de la Procuraduría General

de la República): autónomo.


35 Valadés, Diego, El gobierno de gabinete, México, UNAM, Instituto de Investi-

gaciones Jurídicas, 2003, p. 116.

País Ministerio Público

Ecuador Artículo 217: autónomo.

El Salvador Artículo 191: autónomo.

Guatemala Artículo 251: autónomo.

Honduras Artículo 228: autónomo.

México Artículos 76 II y 89 IX: el presidente designa, con la ratifi-

cación del Senado.

Nicaragua Artículo 150.14: el presidente propone una terna a la Asam-

blea.

Panamá Artículos 155, 200 y 221: el Consejo de Gabinete designa,

con la ratificación de la Asamblea.

Paraguay Artículo 266: autónomo.

Perú Artículo 158: autónomo.

República

Dominicana

Artículo 21 (Ley sobre el Estatuto del Ministerio Público): el

presidente designa libremente.

Uruguay Autónomo por ley.

Venezuela Artículos 273 y 284: autónomo.

El ministerio público o fiscal debe configurarse como un órgano cons-

titucional autónomo, en virtud de que su actividad está ligada a la liber-

tad y dignidad de las personas.36 Se está, entonces, hablando no sólo de

procedimiento penal, sino de la vigencia de los derechos humanos, en

virtud de que incluso si no se llega a ejercer la acción penal, la averigua-


MINISTERIO PÚBLICO (continuación)

36 Carpizo, Jorge, “El ministerio fiscal como órgano constitucional autónomo”, Revista

de Estudios Políticos, Madrid, núm. 125, julio-septiembre de 2004, pp. 50, 63-76; véase

Revista de la Facultad de Derecho de México, México, t. X, núms. 37-40, 1960, p. 23;

García Ramírez, Sergio, “Programa de justicia penal para el nuevo gobierno”, y González

de la Vega, René, “Algunas medidas de política criminal”, Criminalia, México, año LXVI,

núm. 2, 2000, pp. 31 y 108, respectivamente.

ción previa puede traer consigo consecuencias psíquicas, sociales y eco-

nómicas para el afectado.37

F. El equilibrio entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. La historia

política de América Latina está repleta de periodos de dictadura, anar-

quía, caudillos y presidentes fuertes. Existe la tendencia, que tiene sus

orígenes a finales del siglo XIX en Chile y en las primeras décadas del

siglo XX en Uruguay, a equilibrar a estos dos poderes, con el fortaleci-

miento del congreso y el otorgamiento de mecanismos eficaces de con-

trol respecto del Poder Ejecutivo.

Imposible detenernos en esta importantísima tendencia, que presenta

múltiples facetas, misma que los países de la región acogen de la manera

más diversa y variada, y en muy diversos grados, desde casi su negación

hasta extremos que alteran los mecanismos propios de un sistema presi-

dencial. Al respecto se pueden mencionar: las funciones del consejo de

ministros, la coordinación de este cuerpo colegiado o jefe de gabinete, la

censura, la moción de confianza, e incluso hasta la disolución del congreso

por parte del presidente de la república. De estas cuestiones, el distinguido

jurista Diego Valadés ha elaborado cuadros sinópticos, como el anterior,

de las Constituciones latinoamericanas, que son de particular utilidad.38

En esta tendencia existe la discusión, que en los últimos años se ha re-

crudecido, sobre si el régimen parlamentario sería más idóneo que el pre-

sidencial para los sistemas de gobierno de América Latina.39

G. Existen otras tendencias constitucionales en la región que son tam-

bién muy importantes, como:

a) Los Consejos de la Judicatura, cuya función es el gobierno y la ad-

ministración de los tribunales, integrados mayoritariamente por miem-


37 Díez-Picazo, Luis María, El poder de acusar. Ministerio fiscal y constituciona-

lismo, Barcelona, Ariel Derecho, 2000, p. 11.

38 Valadés, Diego, op. cit., nota 35, pp. 103-117.

39 La bibliografía es amplia. Entre otros, se pueden citar a Linz, Juan J. y Valenzuela,

Arturo (eds.), The Failure of Presidencial Democracy. Comparative Perspectives, Baltimore,

The Johns Hopkins University Press, 1994, vol. 1, 169 pp., y vol. 2, 358 pp.; Valadés, Diego

y Serna, José María (coords.), El gobierno en América Latina. ¿Presidencialismo o

parlamentarismo?, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, 255 pp.;

Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design

and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992, 316 pp.; Nohlen,

Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio

político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, 390 pp.

bros del Poder Judicial con la finalidad de hacer efectivo el llamado “au-

togobierno de la magistratura”.

Se afirma que los consejos de la judicatura hacen a un lado el aparato

burocrático del Estado para transformarlo en un órgano autónomo e inde-

pendiente de cualquier otro poder; que es un régimen de autogobierno

por el cual se garantiza que la carrera judicial sea una realidad, y que la

designación, promoción, adscripción y responsabilidad de los jueces res-

pondan a sistemas objetivos de méritos que fortalezcan la independencia

de los tribunales.40

b) El reconocimiento de la supremacía del derecho internacional, pri-

mordialmente del convencional, respecto a los preceptos internos, pero

no en relación a los constitucionales, como en los casos de Ecuador, Pa-

namá, El Salvador, Costa Rica y Argentina.

En lo relativo a los tratados y convenciones sobre derechos humanos,

el énfasis es mayor, como en la Constitución peruana de 1979, no en la

actual de 1993, que dispuso que los preceptos de los tratados sobre esa

materia tenían jerarquía constitucional y, por tanto, no podían ser modifi-

cados, sino por el procedimiento a través del cual se reforma la norma

constitucional.

El artículo 142 de la Constitución de Paraguay de 1992 es rotundo al

ordenar que “Los tratados internacionales relativos a los derechos huma-

nos no podrán ser denunciados sino por los procedimientos que rigen pa-

ra la enmienda de la Constitución”.

El artículo 75, inciso 22, de la Constitución argentina, reformada en

1994, dispone que los tratados y los concordatos poseen jerarquía superior

a las leyes, y que los tratados y convenciones de derechos humanos, que

expresamente enuncia, poseen jerarquía constitucional, y sólo pueden ser

denunciados por el Poder Ejecutivo, previa aprobación de las dos terceras

partes de la totalidad de los miembros de cada cámara; los demás tratados


40 Giacobbe, Giovanni, “Autogobierno de la magistratura y la unidad de la jurisdicción

en el ordenamiento constitucional de la república italiana”, en varios autores, Justicia y

sociedad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, p. 103. Véanse de

Fix-Zamudio, Héctor, “Órganos de dirección y administración de los tribunales en los

ordenamientos latinoamericanos”, en varios autores, Memoria de El Colegio Nacional,

México, El Colegio Nacional, 1992, pp. 43 y 44, y Los problemas contemporáneos del

Poder Judicial, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1986, pp. 37-40;

asimismo, Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, México, Porrúa- UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 192-206.

y convenciones sobre dicha materia gozarán de jerarquía constitucional, si

son aprobados por la mencionada mayoría de los legisladores.41

El artículo 23 de la Constitución venezolana norma que los tratados,

pactos y convenciones ratificados de derechos humanos tienen jerarquía

constitucional y, en consecuencia, prevalecen en el orden interno, en

cuanto contengan preceptos más favorables que los establecidos por la

ley fundamental, siendo de aplicación inmediata y directa por parte de

los tribunales y demás órganos del poder público.

En la región, son 21 países los que reconocen la jurisdicción contencio-

sa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Constitución pe-

ruana de 1993, en su artículo 205, precisa que agotada la jurisdicción in-

terna, quien se considere lesionado en los derechos que la Constitución

reconoce, puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales de

los cuales ese país es parte. Hasta ahora es la única Constitución latinoa-

mericana que contiene un precepto de tal naturaleza. Sin embargo, fue este

Estado el que, en 1999, desconoció unilateralmente y con efecto inmediato

la competencia jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Hu-

manos, aunque en marzo de 2001, el congreso de ese país decidió su retor-

no a la jurisdicción de la mencionada corte.42

c) La judicialización de los actos y conflictos electorales. La tendencia

es hacia la creación de tribunales especializados en materia electoral en

lugar de institutos de carácter político. Estos tribunales gozan general-

mente de autonomía plena y en muchas ocasiones constituyen órganos

constitucionales autónomos.43 Esta tendencia comenzó con la Constitu-

ción brasileña de 1934. La actual de 1988 establece una amplia jurisdic-

ción electoral con un Tribunal Superior Electoral, tribunales regionales

electorales, jueces electorales y juntas de la misma naturaleza.


41 Véase Fix-Zamudio, Héctor, “Estudio preliminar”, op. cit., nota 29, pp. 49-54.

42 Dichos países son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile,

Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay,

Perú, República Dominicana, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Véanse

Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, op. cit., nota 21, pp. 155-158; Gómez-Robledo Verduzco,

Alonso, “Nexos entre la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, Ars

Iuris, México, núm. 17, 1997, pp. 120-147; García Ramírez, Sergio, Estudios jurídicos,

México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 389-405. Hitters, Juan

Carlos, “Imposibilidad de retirarse de la jurisdicción de la Corte Interamericana (El caso de

Perú)”, Revista Uruguaya de Derecho Procesal, Montevideo, núm. 4, 1999, p. 571.

43 Respecto a las características de un órgano constitucional autónomo, véase Car-

pizo, Jorge, “El ministerio fiscal como…”, cit., nota 36, pp. 66 y 67.

Se han constituido tribunales electorales, autónomos e independientes

del Poder Judicial y de cualquier otra institución u organismo del Estado,

entre otros, en la Constitución de Chile de 1980 con el Tribunal Califica-

dor de Elecciones y los tribunales regionales electorales; en la Constitu-

ción de Costa Rica de 1949 con el Tribunal Supremo de Elecciones; en

la Constitución de Ecuador de 1978 con el Tribunal Supremo Electoral;

en la Constitución de Panamá de 1972-1983 con el Tribunal Electoral; en

la Constitución de Paraguay de 1992 con el Tribunal Superior de Justicia

Electoral.

Guatemala y Honduras cuentan con tribunales electorales, aunque no

se encuentran regulados en sus respectivas Constituciones.

En Colombia, El Salvador, Perú y Venezuela existen órganos que, a

pesar de que no reúnen las características judiciales, deciden en última

instancia respecto a los resultados de la calificación.

En México comenzó, en 1987, con timidez, el camino hacia la judicia-

lización de los actos y conflictos electorales. Las reformas de 1990 y

1993 fueron fortaleciendo esta tendencia, y en 1996 el Tribunal Electoral

Federal pasó a formar parte del Poder Judicial de la Federación, pero con

plena autonomía técnica y como instancia definitiva de decisión. Este

Tribunal Electoral se integra por una sala superior y salas regionales de

carácter permanente.44

d) Las funciones de fiscalización se realizan a través de un órgano espe-

cífico, con autonomía técnica, que generalmente se encuentra encuadrado

dentro del Poder Legislativo, y cuya función es la fiscalización de las

cuentas, de la gestión económica del Estado, del sector público, y de los

recursos públicos manejados por particulares. Este órgano, como regla ge-

neral, informa al congreso de sus labores y determina las probables res-


44 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 12, pp. 629-634;

de Orozco Henríquez, J. Jesús, “Los sistemas de justicia electoral desde una perspectiva

comparativa”, en varios autores, Tendencias contemporáneas del derecho electoral en el

mundo. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral, México, Cámara de

Diputados, LV Legislatura-UNAM, 1993, pp. 793-826; “Los sistemas contenciosos elec-

torales en América Latina”, Justicia electoral, México, 1996, vol. I, núm. 7, pp. 5-40;

Valadés, Diego, Constitución y política, México, UNAM, Instituto de Investigaciones

Jurídicas, 1994, pp. 97-116; Nohlen, Dieter (ed.), Elecciones y sistemas de partidos en

América Latina, San José, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos,

1993, 516 pp.

ponsabilidades en que se haya podido incurrir en el manejo de los recursos

públicos.

Los miembros de estos órganos deben gozar de garantías de indepen-

dencia e inamovilidad.45

A estos órganos se les suele denominar tribunal o corte de cuentas,

entidad superior de fiscalización, cámara de cuentas, auditoría general

de la nación, aunque la denominación que prevalece en América Latina

es la de Contraloría General de la República.

Estos órganos son de singular importancia en una región donde la co-

rrupción es un gran problema, aunque sus facultades no son amplias en va-

rios de nuestros países, en los cuales, ya sea que se encuentren enmarcados

o no dentro del Poder Legislativo, se les garantiza autonomía funcional y

administrativa. Tal es el caso en Colombia, Costa Rica, Ecuador, Hondu-

ras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

La Constitución argentina señala que es organismo de asistencia técni-

ca del congreso, con autonomía funcional. La de Brasil indica que el

control está a cargo del Congreso Nacional con el auxilio del Tribunal de

Cuentas. La de El Salvador, que es organismo independiente del presi-

dente de la república. La de Guatemala, que es institución técnica des-

centralizada. Las de Chile, Nicaragua y Panamá, que es organismo autó-

nomo o independiente.

A nivel constitucional se establecen alguna o algunas garantías para la

independencia del titular del órgano en: Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chi-

le, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Pa-

raguay; lo que no acontece, o muy precariamente, en Argentina, Ecua-

dor, República Dominicana y Venezuela.


45 Al respecto, claro e importante es el artículo 136 de la Constitución Española de 1978,

que a la letra dice: “1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las

cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Dependerá

directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el

examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. 2. Las cuentas del Estado y del

sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste. El

Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales

un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades

en que, a su juicio, se hubiere incurrido. 3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán

de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompa-

tibilidades que los Jueces. 4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y

funciones del Tribunal de Cuentas”.

El presidente de la república no tiene ninguna participación en la de-

signación del titular o titulares del órgano en: Colombia, Costa Rica,

Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Uruguay.

Al respecto, interesantes resultan las disposiciones constitucionales de

Argentina, Colombia y Guatemala.

En Argentina, el titular es propuesto por el partido de oposición con

mayor número de legisladores en el congreso, y es designado por mayo-

ría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras legislativas.

En Colombia, el contralor es electo por el congreso de ternas que inte-

gran por partes iguales la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Jus-

ticia y el Consejo de Estado.

En Guatemala, el contralor es designado por el congreso, por mayoría

absoluta de todos los diputados, entre seis candidatos propuestos por una

comisión integrada por un representante de los rectores de las universida-

des, los decanos de las facultades de contabilidad en que se imparta la

carrera correspondiente, de la Asamblea General del Colegio de Econo-

mistas, Contadores Públicos y Administradores de Empresas.

Por el contrario, el presidente de la república sí interviene en algún

grado o forma en esos nombramientos en Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador,

Nicaragua, Perú y República Dominicana.46

VI. PROYECCIÓN CIENTÍFICA Y ACADÉMICA

A. La academia muestra interés por los estudios constitucionales com-

parados en América Latina como forma de conocer mejor las institucio-

nes, pero también con la finalidad de que dicho conocimiento sea útil pa-

ra el perfeccionamiento de aquéllas.

El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM fue pionera en

este propósito y en esta clase de estudios.

La UNAM tiene en el centro de su escudo el mapa de América Latina;

su lema “Por mi raza hablará el espíritu” no se refiere a la raza mexica-

na, sino a la de los pueblos latinos del hemisferio. El IIJ nació como


46 Los datos los he tomado de la obra mencionada en la nota 10 y de Entidad

Fiscalizadora Superior de La India (comp.), Mandatos de las Entidades Fiscalizadoras

Superiores, Intosai, 2003, 3 vols. La obra citada contiene la normativa de estos órganos en

todo el mundo, tanto a nivel constitucional como legal. El idioma utilizado es el inglés.

Instituto de Derecho Comparado y se preocupó por aplicar ese método a

algunas instituciones de la región.

Fue precisamente a principios de la década de los setenta, cuando los

sistemas antidemocráticos aumentaban en el área, que el IIJ decidió

crear una nueva colección de publicaciones, dentro de su serie B de

Estudios comparativos, la d correspondiente al derecho latinoamerica-

no. Se encargaron monografías, a los investigadores de esa casa de es-

tudios, sobre las principales instituciones constitucionales; se comenzó

la edición de las mismas con la obra Federalismo en Latinoamérica de

Jorge Carpizo, quien dirigió la colección durante sus primeros años. A

este libro han seguido múltiples y variadas monografías. Asimismo, la

serie se enriqueció con la edición de las memorias de coloquios y con-

gresos sobre las cuestiones y los problemas constitucionales de Améri-

ca Latina, en los cuales participaron muchos de los más distinguidos

constitucionalistas de la región e invitados especiales de otros países,

especialmente de España.47


47 Destaco las 32 monografías y memorias editadas hasta 1993 dentro de la colección

mencionada del IIJ: 1. Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamérica, 1973, 84 pp. 2.

Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, El régimen financiero del Estado en las

Constituciones latinoamericanas, 1973, 72 pp. 3. Lions Signoret, Monique, El Poder

Legislativo en América Latina, 1974, 92 pp. 4. Pantoja Morán, David, La idea de la

soberanía en el constitucionalismo latinoamericano, 1973, 166 pp. 5. Fix-Zamudio,

Héctor, Constitución y proceso civil en Latinoamérica, 1974, 125 pp. 6. Valadés, Diego,

La dictadura constitucional en América Latina, 1974, 213 pp. 7. Ruiz Massieu, José

Francisco, Normación constitucional de los partidos políticos en América Latina, 1974,

139 pp. 8. Méndez Silva, Ricardo, El mar patrimonial en América Latina, 1974, 137 pp.

9. Montaño, Jorge, Partidos y política en América Latina, 1975, 174 pp. 10. García

Laguardia, Jorge Mario y Pantoja Morán, David, Tres documentos constitucionales en la

América española preindependiente, 1975, 120 pp. 11. Torre Villar, Ernesto de la y

García Laguardia, Jorge Mario, Desarrollo histórico del constitucionalismo hispa-

noamericano, 1976, 310 pp. 12. Varios, Función del Poder Judicial en los sistemas

constitucionales latinoamericanos, 1977, 208 pp. 13. Varios, El predominio del Poder

Ejecutivo en Latinoamérica, 1977, 450 pp. 14. Varios, Constitución y grupos de presión

en América Latina, 1978, 164 pp. 15. Varios, Evolución de la organización

político-constitucional en América Latina (1950-1975), vol. I: México y Centroamérica,

1978, 315 pp. 16. Véscovi, Enrique, Elementos para una teoría general del proceso civil

latinoamericano, 1978, 103 pp. 17. Varios, Evolución de la organización político-

constitucional en América Latina (1950-1975), vol. II: Sudamérica y España, 1979, 467

pp. 17 bis. Valencia Carmona, Salvador, Poder Ejecutivo latinoamericano, 1979, 154 pp.

18. García Laguardia, Jorge Mario, La reforma liberal en Guatemala. Vida política y

orden constitucional, 2a. ed., 1980, 258 pp. 19. García Laguardia, Jorge Mario (comp.),

Han sido publicados también trabajos de carácter general como la

Introducción al constitucionalismo iberoamericano de Antonio Colomer

Viadel;48 el Derecho constitucional latinoamericano de Humberto Qui-

roga Lavié;49 los Sistemas constitucionales latinoamericanos,50 obra que

constituye una recopilación de ensayos de connotados constitucionalistas

y que fue dirigida por tres académicos de la región; dos de ellos también

dirigieron La jurisdicción constitucional en Iberoamérica.51

La producción científica en artículos es inconmesurable. Asimismo, la li-

teratura sobre algunas instituciones ha sido abundante en los últimos años,

dentro de la cual sobresale lo respectivo a los regímenes presidenciales. En

la nota 39 de este ensayo se mencionan algunas obras sobre este tema.

También pueden señalarse, entre otros libros, Aspectos del Estado en

América Latina y El Estado latinoamericano, ambos de Marcos Kaplan;

El federalismo en América Latina de Francisco Fernández Segado, y la

compilación de Ernesto Villanueva sobre Derecho de acceso a la comu-


Partidos políticos y democracia en Iberoamérica, II Congreso Iberoamericano de

Derecho Constitucional celebrado en 1980, 1981, 197 pp. 20. Hernández Becerra,

Augusto, Estado y territorio. En la teoría general, en el derecho colombiano y en el

derecho comparado, 1981, 183 pp. 21. Sáchica, Luis Carlos, La Constitución, cien años

haciéndose, 1982, 173 pp. 22. Varios, El constitucionalismo en las postrimerías del siglo

XX. Las Constituciones latinoamericanas, 2a. ed., 1994, t. I, 653 pp. 23. Varios, El

constitucionalismo en las postrimerías del siglo XX. Las Constituciones latinoame-

ricanas, 2a. ed., 1994, t. II, VIII-655-1367 pp. 24. Varios, El constitucionalismo en las

postrimerías del siglo XX. Constitucionalismo. Colaboraciones extranjeras, 1988, t. III,

IX-465 pp. 25. Díaz Cardona, Francia Elena, Fuerzas armadas, militarismo y Constitu-

ción nacional en América Latina, 1988, 261 pp. 25 bis. Varios, El constitucionalismo en

las postrimerías del siglo XX. Constitucionalismo. Colaboraciones extranjeras y

nacionales, 1988, t. IV, VII-451-717 pp. 26. Varios, El constitucionalismo en las postri-

merías del siglo XX. La Constitución mexicana, 70 años después, 1988, t. V, XVI-294

pp. 27. Varios, El constitucionalismo en las postrimerías del siglo XX. La Constitu-

ción mexicana, 70 años después, 1988, t. VI, XVI-295-516 pp. 28. Quiroga Lavié,

Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, 1991, 554 pp. 29. Varios, Garantías

jurisdiccionales para la defensa de los derechos humanos en Iberoamérica, 1993, 429

pp. 30. Nohlen, Dieter, Los sistemas electorales en América Latina y el debate sobre

reforma electoral, 1993, 162 pp.

48 Colomer Viadel, Antonio, op. cit., nota 3.

49 Quiroga Lavié, Humberto, op. cit., nota 47.

50 García Belaunde, D. et al. (coords.), op. cit., nota 26.

51 García Belaunde, D. y Fernández Segado, F. (coords.), La jurisdicción constitucional

en Iberoamérica, Lima-Madrid, Dykinson-Ediciones Jurídicas, 1997, 963 pp.

nicación pública en Latinoamérica.52 En las publicaciones periódicas

destacan el Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano de la

Fundación Konrad Adenauer, el Anuario Iberoamericano de Justicia

Constitucional del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de

Madrid, y la Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais de la

Universiad Federal de Ceará, Brasil.

B. Para el estudio comparado aludido, lo primero que se necesita es el co-

nocimiento de los textos constitucionales, cuyas recopilaciones datan de ha-

ce muchos años, como las realizadas en 1943, 1951, 1954, 1958 o 1961.53

Más próximas en el tiempo destacan las realizadas por el Centro de Estudios

Constitucionales de Madrid en 1992, las del IIJ en 1988 y 1991;54 la del

propio IIJ y el Fondo de Cultura Económica en el último año mencionado, y

la de la Unión Iberoamericana de Colegios de Abogados y el Ilustre Colegio

de Abogados de Madrid en 1998 y 2001.55 A partir de 2005, el IIJ creó la

estupenda colección Constituciones Iberoamericanas; cada país va contando

con su propio volumen, y en disco compacto se contienen todas las leyes

fundamentales que han regido en este Estado.

C. El derecho constitucional comparado latinoamericano se reforzó

con la creación del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucio-

nal, en Buenos Aires, en marzo de 1974. Sus actividades académicas

son numerosas; ha propiciado el acercamiento de los constitucionalistas

de la región, y las publicaciones, la realización de múltiples coloquios,

simposios y seminarios, entre los cuales destaca la celebración de nueve

congresos iberoamericanos que han examinado los temas más importan-

tes para el área, tales como: el predominio del Poder Ejecutivo; grupos

de presión; funciones del Poder Judicial; sistemas electorales; división de

poderes; la situación del Poder Legislativo; federalismo y descentraliza-

ción política; Constitución y derecho internacional; la protección consti-


52 Kaplan, Marcos, Aspectos del Estado en América Latina, México, UNAM, Instituto

de Investigaciones Jurídicas, 1985, 288 pp., y El Estado latinoamericano, México, UNAM,

Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996, 295 pp.; Fernández Segado, Francisco, El

federalismo en América Latina, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídi-

cas-Centro de Estudios Constitucionales México-Centroamérica, 2003, 169 pp.; Villa-

nueva, Ernesto (comp.), Derecho de acceso a la comunicación pública en Latinoamérica,

México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, 538 pp.

53 Biscaretti di Ruffia, Paolo, op. cit., nota 12, p. 109.

54 Véanse las obras citadas en la nota 47 de este ensayo.

55 Esta última edición la cité en la nota 10 de este ensayo.

tucional de los derechos humanos; tribunales y salas constitucionales; so-

beranía y globalización; instrumentos de justicia constitucional; la

democracia interna y el financiamiento de precampañas de los partidos;

relaciones entre gobierno y congreso; minorías, pueblos y naciones; mo-

mentos constitucionales y cambio político; principio de igualdad y no

discriminación, y protección internacional de los derechos humanos.56

En agosto de 2003 se fundó el Instituto Iberoamericano de Derecho

Procesal Constitucional, como consecuencia de la concepción de que es-

ta disciplina tiene autonomía científica respecto del derecho constitucio-

nal. Esta nueva asociación ha desarrollado destacada labor en eventos

académicos, así como la publicación de la Revista Iberoamericana de

Derecho Procesal Constitucional. Proceso y Constitución. Más allá de la

discusión respecto a la autonomía científica de tal disciplina,57 muchos

de los más destacados fundadores y directivos del Instituto Iberoamerica-

no de Derecho Constitucional lo son también del nuevo instituto y del

Consejo Editorial de la mencionada revista.

En los empeños por ampliar, divulgar y fortalecer el derecho constitu-

cional latinoamericano y comparado, todos los esfuerzos son bienveni-

dos. También en la academia, la unión es síntoma de fuerza.

Así como América Latina es una realidad y una idea que se constitu-

cionalizan, el derecho constitucional latinoamericano y el derecho cons-

titucional comparado latinoamericano son realidades e ideas al servicio

de una meta común y mayor: el perfeccionamiento de nuestros sistemas

constitucionales dentro de la democracia y la gobernabilidad, que hacen

suya la tendencia de la cohesión y la integración de la región.


56 Véase Carpizo, Jorge, “Treinta años del Instituto Iberoamericano de Derecho

Constitucional”, Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional. 1974-2004, México,

UNAM-Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 2004, 215 pp.

57 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, op. cit., nota 21, pp. XV-XVIII. Véanse Fix-

Zamudio, Héctor, Introducción al derecho procesal constitucional, México, Fundap-

Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2002, 125 pp.;

García Belaunde, Domingo, Derecho procesal constitucional, Bogotá, Temis, 2001, 216

pp., y Landa Arroyo, César, Teoría del derecho procesal constitucional, Lima, Palestra

Editores, 2003, 278 pp.

CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DEL SISTEMA

PRESIDENCIAL E INFLUENCIAS PARA SU INSTAURACIÓN

EN AMÉRICA LATINA*

I. SISTEMAS PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

A. Hay que preguntarse cuáles son las características que distinguen al

sistema presidencial del parlamentario y cómo funcionan el uno y el otro;

en dónde reside realmente el quid de la diferencia entre ambos sistemas

de gobierno.

Estas cuestiones han sido abordadas por infinidad de autores. Recuer-

do a tres que expusieron su pensamiento en las décadas de los cincuenta

a setenta del siglo XX.

Maurice Duverger afirmó que el sistema presidencial se caracteriza

por el principio de la separación de poderes, la elección del presidente a

través del sufragio universal, el nombramiento y la remoción de los mi-

nistros por parte de aquél, y porque todos ellos no son responsables polí-

ticamente ante el parlamento.1

Joseph LaPalombara escribió que en el sistema presidencial: a) el presi-

dente, quien es jefe de Estado y de gobierno a la vez, es independiente del

Poder Legislativo y, por tanto, no depende mayor ni continuamente de éste

para su existencia o sobrevivencia; b) los poderes Legislativo y Ejecutivo

son independientes: el primero no está obligado a aprobar los proyectos de

ley que provienen del Ejecutivo, pero éste puede vetar los proyectos de le-

yes del congreso; c) el presidente tiene la facultad de realizar nombramien-

39

* Publicado en Boletín de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXIX, núm.

115, enero-abril de 2006, pp. 57-91. Agradezco las sugerencias de mis colegas Jorge Ma-

rio García Laguardia y Eugenia Lizalde, quienes leyeron el manuscrito. Cualquier error

que el artículo pudiera contener, es responsabilidad del autor.

1 Duverger, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelona,

Ariel, 1962, p. 319.

tos; d) el Ejecutivo puede apelar directamente al pueblo a través de plebis-

citos y referendos; e) el Legislativo puede juzgar y remover al presidente;

f) éste posee facultades para designar a los miembros del gabinete, para

presentar iniciativas de ley y para preparar el presupuesto; g) el pueblo eli-

ge al presidente y espera que sea su líder.2

Paul Marie Gaudemet caracteriza al sistema presidencial como aquel

en el cual: a) el presidente concentra la integridad de las competencias

ejecutivas y es, a la vez, jefe de Estado y jefe de gobierno; b) los jefes de

los departamentos ministeriales dependen únicamente de la autoridad

presidencial, por lo cual generalmente se les denomina secretarios y no

ministros; c) el principio de la separación de poderes se encuentra rigu-

rosamente aplicado; d) el presidente no es políticamente responsable an-

te el congreso, pero tampoco puede disolverlo.3

B. Considero que la manera más clara de captar las características que

configuran el sistema presidencial es contrastando sus notas con las del

sistema parlamentario; ésta es la forma en que he procedido en ensayos

anteriores.

En principio, las características del sistema parlamentario son las si-

guientes:

a) Los miembros del gabinete (Poder Ejecutivo) son también miem-

bros del parlamento (Poder Legislativo).

b) El gabinete está integrado por los dirigentes del partido mayorita-

rio o por los jefes de los partidos que por coalición forman la ma-

yoría parlamentaria.

c) El Poder Ejecutivo es doble: existe un jefe de Estado que tiene prin-

cipalmente funciones de representación y protocolo, y un jefe de go-

bierno; este último conduce la administración y al gobierno mismo.

d) En el gabinete existe una persona que tiene supremacía y a quien

se suele denominar primer ministro.

e) El gabinete subsistirá, siempre y cuando cuente con el apoyo de la

mayoría parlamentaria.

f) La administración pública está encomendada al gabinete, pero éste

se encuentra sometido a la constante supervisión del parlamento.


2 LaPalombara, Politics within Nations, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1974, pp. 198

y 199.

3 Gaudemet, Paul Marie, Le pouvoir exécutif dans les pays occidentaux, París, Edi-

tions Montchrestien, 1966, p. 16.

g) Existe entre parlamento y gobierno un control mutuo. El parlamen-

to puede exigir responsabilidad política al gobierno, ya sea a uno

de sus miembros o al gabinete como unidad. Además, el parlamen-

to puede negar un voto de confianza u otorgar un voto de censura

al gabinete, con lo cual éste se ve obligado a dimitir; pero el go-

bierno no se encuentra desarmado frente al parlamento, debido a

que tiene la atribución de pedirle al jefe de Estado, quien accederá

—salvo situaciones extraordinarias—, que disuelva el parlamento.

En las nuevas elecciones, el pueblo decide quién poseía la razón: el

parlamento o el gobierno.4

En principio, las características del sistema presidencial son las si-

guientes:

a) El Poder Ejecutivo es unitario. Está depositado en un presidente

que es, al mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno.

b) El presidente es electo por el pueblo y no por el Poder Legislativo,

lo cual le da independencia frente a éste.

c) El presidente generalmente nombra y remueve libremente a los se-

cretarios de Estado.

d) Ni el presidente ni los secretarios de Estado son políticamente res-

ponsables ante el congreso.

e) Ni el presidente ni los secretarios de Estado, como regla general,

pueden ser miembros del congreso.

f) El presidente puede estar afiliado a un partido político diferente al

de la mayoría del congreso.

g) El presidente no puede disolver el congreso, pero éste no puede

darle un voto de censura.5

Todas estas notas no se dan en la totalidad de los sistemas presidencia-

les, mucho menos en forma pura, pero establecer sus principios sirve pa-

ra precisar si un sistema es presidencial o parlamentario, o si es predomi-

nantemente presidencial o viceversa. En un sistema presidencial, el

equilibrio de poderes pretende ser más diáfano, ya que se trata de realizar

un deslinde entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, aunque entre ellos

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 41

4 Esta enunciación está basada en la que realiza Loewenstein, Karl, Teoría de la

Constitución, Barcelona, Ariel, 1965, pp. 105-107.

5 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, México, Siglo Veintiuno Editores,

2002, pp. 13 y 14.

existen múltiples vínculos de colaboración, y que miembros de uno no

sean al mismo tiempo miembros del otro, pero existen excepciones.

C. A finales de los años ochenta del siglo XX surge un especial interés

por el análisis de los sistemas de gobierno, por profundizar en el funcio-

namiento de los regímenes presidenciales y parlamentarios, y en el pro-

blema de su estabilidad. A esos estudios se debe renovada inquietud por

el conocimiento de aquéllos. El distinguido tratadista Juan Linz abrió

brecha en este sentido.

También, al caracterizar al sistema presidencial en dicho análisis, se

trató de señalar cuáles son los elementos esenciales del sistema, aquellos

que realmente lo conforman y que lo diferencian del parlamentario.

Así, para Linz, las características representativas del presidencialis-

mo son:

a) La legitimidad democrática dual, debido a que tanto el presidente

como el congreso son electos por el pueblo; característica que no se

desvirtúa incluso cuando el presidente es designado por un colegio

electoral, el cual es electo por el pueblo con ese único propósito.

b) La rigidez del sistema, en virtud de que ambos poderes son electos

para un periodo fijo, y la permanencia del presidente en el cargo es

independiente de la voluntad del Legislativo, cuya existencia, a su

vez, es independiente de la intención del presidente.

Las otras características y problemas que presenta el sistema presiden-

cial, afirma, derivan de las dos mencionadas.6

Arend Lijphart agrega a las características apuntadas por Linz una terce-

ra: el presidente constituye el Ejecutivo de una persona; en cambio, el pri-

mer ministro y el gabinete configuran un Ejecutivo colegiado o colectivo.

Lijphart no debió agregar esta tercera característica como esencial,

porque en la mayoría de los sistemas parlamentarios, si el partido del pri-

mer ministro cuenta con mayoría en el órgano Legislativo, tiene predo-

minancia real sobre éste y el gabinete. En cambio, en los sistemas presi-

denciales de coalición, cada día más frecuentes, el presidente, de acuerdo

con las circunstancias, tendrá que tomar en cuenta a los dirigentes y a los

ministros de los partidos coaligados.


6 Linz, Juan J., “Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference”,

en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.), The Failure of Presidential Democracy. Compa-

rative Perspectives, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994, vol. 1, p. 6.

En otras palabras, en la realidad, en este aspecto, los sistemas parlamen-

tarios y presidenciales funcionan en forma cercana; lo definitorio es si el

partido del jefe de gobierno cuenta con mayoría en el parlamento o con-

greso, y si su gabinete es de coalición o no.

Lijphart, que se inclina por el sistema parlamentario sobre el presiden-

cial, no deja de reconocer que en este último la separación de poderes

implica mayor independencia del Legislativo, y un vínculo Ejecutivo-Le-

gislativo más balanceado, debido a que en el sistema parlamentario, los

legisladores votan sobre los proyectos legislativos del gobierno no sólo

en relación con los méritos de los mismos, sino teniendo en cuenta la es-

tabilidad del gabinete, lo cual le otorga a éste un fuerte peso en el proce-

so legislativo.

No obstante, este tratadista, siguiendo su esquema de democracias de

mayoría o consensuales, afirma que el sistema presidencial implica la con-

centración del poder en una persona, configurando un régimen de mayoría,

razón por la cual es muy difícil que el presidente comparta el poder, lo que

es diferente a lo que acaece en los sistemas parlamentarios.7

La anterior afirmación no es correcta. En los sistemas presidenciales

de América del Sur es frecuente que existan coaliciones de gobierno, y es

esa coalición la que obtiene mayoría en el congreso, con lo cual, de

acuerdo con la terminología del propio Lijphart, se estaría frente a go-

biernos consensuales8 y, desde luego, entonces no existe concentración

del poder en una persona.

Shugart y Carey exponen que el sistema presidencial posee cuatro ca-

racterísticas que lo conforman:


7 Lijphart, Arend, “Presidentialism and Mayoritarian Democracy. Theoretical Obser-

vations”, cit., nota 6, pp. 92-93, 96.

8 La bibliografía es amplia. Entre otros pueden citarse a: Gargarella, Roberto, “El

presidencialismo como sistema contramayoritario”, en varios autores, El presidencialis-

mo puesto a prueba —con especial referencia al sistema presidencialista latinoamerica-

no—, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992, pp. 94-96; Lanzaro, Jorge

(comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina, Buenos

Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales-Agencia Sueca de Desarrollo Inter-

nacional, 2001, 359 pp.; especialmente los trabajos de Jorge Lanzaro, René Antonio Ma-

yorga y Alonso Lujambio. También Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El pre-

sidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América Latina, Caracas,

Nueva Sociedad, 1998, 390 pp.; especialmente los trabajos de Bernhard Thibaut, Grace

Ivana Deheza, Petra Bendel, Bolívar Lamounier, Jorge Lazarte, Mario Fernández B.,

Carlos H. Filgueira y Fernando Filgueira.

a) La elección popular del Ejecutivo.

b) Los periodos del Ejecutivo y del Legislativo son fijos, y la exis-

tencia de estos poderes es independiente de la voluntad política

del otro.

c) El Ejecutivo nombra y dirige la integración del gobierno.

d) El presidente tiene constitucionalmente alguna intervención en el

procedimiento legislativo, primordialmente con su facultad de ve-

to, a través de la cual se trata de asegurar que va a poder llevar a la

práctica el programa por el que fue electo.

De acuerdo con estos dos autores, todos los sistemas presidenciales sa-

tisfacen dichos requisitos, salvo Venezuela que no lo hace con el cuarto.9

Las observaciones de Mario Serrafero sobre este específico punto me

parecen interesantes, cuando indica que en el sistema parlamentario la fun-

ción legislativa la realiza fundamentalmente el gobierno, el cual se con-

vierte en algo así como un apéndice del parlamento y una especie de comi-

sión legislativa, y que la identidad política entre la mayoría parlamentaria

y el gobierno dificulta las funciones de control del primero, viéndose las

minorías con frecuencia reducidas a criticar, presentar quejas y exponer

los defectos del gobierno. Este autor indica que, por el contrario, en el sis-

tema presidencial, el congreso debe crear la ley como instrumento de go-

bierno, el presidente ejecutarla y el Poder Judicial controlar su constitucio-

nalidad. Además, propio del sistema es la realización, por parte del

congreso, del control político-institucional al Ejecutivo.10

D. Existe tendencia en los sistemas presidenciales, especialmente en

los de América Latina, y desde su creación, a introducir matices o instru-

mentos parlamentarios; tendencia que se ha venido fortaleciendo, por

ejemplo, actualmente, en varios países de la región, se aceptan diversas

modalidades de censura o falta de confianza al gabinete o a los ministros

individualmente; incluso en ciertas situaciones, en tres de nuestros paí-


9 Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitu-

tional Design and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992,

pp. 19-20, 22.

10 Serrafero, Mario, “Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina: un de-

bate abierto”, Revista Mexicana de Sociología, México, año LX, núm. 2, abril-junio de

1998, p. 179. Véase Alcántara Sáez, Manuel y Sánchez López, Francisco, “Veto, insistencia

y control político en América Latina: una aproximación institucional”, Perfiles Latinoameri-

canos. Revista de la Sede Académica de México de la Facultad Latinoamericana de Cien-

cias Sociales, México, año 9, núm. 19, 2001, pp. 159-161.

ses, el presidente puede disolver el congreso. Esta última institución, en

la realidad, ha sido utilizada excepcionalmente, cuando menos hasta aho-

ra. También se ha venido creando la figura de jefe de gabinete o premier.

Al respecto, el panorama es variado y disímbolo.11

Lo anterior ha llevado al conocido jurista argentino Pedro Sagüés a

preguntarse ¿qué es lo que hace a un Estado parlamentario o presiden-

cial? Su respuesta es, por demás, original.

Sagüés se contestó con dos indicadores: el primero, la bipartición del

Poder Ejecutivo entre un jefe de Estado y un jefe de gobierno, sin impor-

tar el nombre que este último reciba. A cada uno de ellos, la Constitución

debe atribuirle el 50% de las competencias del antiguo Poder Ejecutivo.

Si el jefe de gobierno tiene menos de ese porcentaje, por ejemplo, única-

mente un 20%, entonces ese régimen es sustantivamente presidencial con

vestigios de parlamentarismo. Al contrario, si el jefe de gobierno, por

ejemplo, posee el 70% de las facultades y el presidente las restantes, ese

régimen es sustancialmente parlamentario. ¿Qué será, entonces, un siste-

ma que reparte las competencias ejecutivas en un 45 o 55%?

El segundo indicador se refiere a la atribución del congreso de remover

al jefe de gobierno y su gabinete mediante censura o negación de confian-

za. Si dicha competencia la posee el congreso en forma restringida, como

sería que sólo la puede ejercer una vez al año y con mayorías calificadas,

como las dos terceras partes de los votos, entonces, el régimen es esencial-

mente presidencial.12

Esta idea de Sagüés muestra hasta dónde ha llegado la confusión entre

sistemas presidenciales y parlamentarios en América Latina. Cabe pregun-

tarse, desde el punto de vista de la gobernabilidad y del funcionamiento

del sistema, si es factible la existencia de un Ejecutivo bicéfalo, cada uno

con la mitad de las competencias que corresponden al Poder Ejecutivo.


11 Valadés, Diego, El gobierno de gabinete, México, UNAM, Instituto de Investi-

gaciones Jurídicas, 2003, pp. 103-117. En esta obra se encuentran interesantes cuadros

comparativos de las Constituciones latinoamericanas sobre diversos temas, tales como

la composición del gabinete presidencial, la designación de los miembros de éste, sus

funciones y su coordinación; la concurrencia de los ministros al congreso; la interpela-

ción y censura al gabinete, así como el voto de confianza al propio gabinete.

12 Sagüés, Néstor Pedro, “Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sistémico pa-

ra la gobernabilidad democrática: El «minipremier» en el Perú y en Argentina. Experiencias

y perspectivas”, Revista Peruana de Derecho Público, Lima, año 4, núm. 7, julio-diciembre

de 2003, pp. 44 y 45.

Todo parece indicar que los sistemas híbridos son los más inestables.13

Además, ¿con qué parámetros se van a medir esos tantos por ciento?

Considero que en este aspecto existe entre los políticos y los académi-

cos inmensa confusión. No está de más traer a colación la reflexión de

Sartori de que respecto a las cuestiones institucionales la pregunta esen-

cial es: ¿sabemos qué reformar y cómo lo vamos a hacer? Su preocupa-

ción consiste en dilucidar si conocemos qué es lo que debe cambiarse y

cómo cambiarlo, a lo cual contestó que no, lo que ha acarreado como

consecuencia que “las reformas realizadas llevan la huella de reformado-

res muy incompetentes”.14 Estoy de acuerdo con el distinguido tratadista.

II. CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DEL SISTEMA PRESIDENCIAL

La forma más accesible para captar la esencia de un sistema presiden-

cial o parlamentario es enumerando y contrastando sus características, tal

y como lo he realizado desde hace décadas, y he recordado en el inciso B

del número anterior de este ensayo.

No obstante, es posible simplificar el esquema y hacer el esfuerzo de

señalar las características esenciales de esos sistemas y, aun desde esta

perspectiva, queda claro en dónde se encuentra el problema actual o la

confusión que se está dando al tratar de diferenciarlos.

El sistema presidencial, en contraste con el parlamentario, presenta

tres características esenciales:

a) La separación de poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo es níti-

da sólo desde el punto de vista de que cada uno de ellos es electo por

el voto popular, origen de su legitimidad. Es decir, el congreso, como re-

gla general, no designa, directa o indirectamente, al presidente. Ni la ori-

ginal Constitución de Estados Unidos de América intentó una división

tajante de poderes. Al respecto, existen múltiples ejemplos como la inter-

vención del Ejecutivo en el procedimiento de elaboración de la ley con

su facultad de veto.

b) Los periodos para los cuales son electos, tanto el Ejecutivo como

el Legislativo, son fijos y, en principio, uno de ellos no puede modifi-

car el periodo del otro.


13 Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., op. cit., nota 9, pp. 161-165.

14 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de es-

tructuras, incentivos y resultados, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 12.

c) Existen entre esos dos poderes controles mutuos, los que son diver-

sos de aquellos que se dan en un sistema parlamentario.

Ahora bien, esas características requieren de algunas precisiones:

a) El significado de voto popular no cambia, aunque la elección la rea-

lice un colegio electo por el pueblo con el propósito de designar presi-

dente. Sin embargo, los colegios electorales están afortunadamente desa-

pareciendo. El voto directo es método superior. El colegio electoral en

este continente subsiste únicamente en Estados Unidos de América. El

gran inconveniente que dicho método presenta consiste en que puede ser

electo presidente el candidato que no obtuvo la mayoría de los votos po-

pulares, tal y como ha sucedido en dicho país, lo cual es profundamente

antidemocrático.

b) Los controles mutuos en el sistema parlamentario consisten, como

es sabido, en que el parlamento puede censurar o negarle un voto de con-

fianza al gabinete o a un ministro; entonces aquel tendrá que renunciar.

A su vez, el primer ministro puede solicitar al jefe de Estado, quien nor-

malmente aceptará, la disolución del parlamento y la convocatoria a nue-

vas elecciones.

c) En un sistema presidencial, en principio, esos controles no existen y

no deben existir, en virtud de que el sistema estructura otros de naturale-

za distinta. Si un presidente disuelve el congreso, como ha acontecido en

la realidad, está efectuando un golpe de Estado, porque está rompiendo

el orden constitucional al actuar anticonstitucionalmente, suprimiendo el

principio de la separación de poderes. No desconozco que en América

Latina existen tres países en los cuales esta situación se permite por la

Constitución, como ya asenté.

d) El congreso no puede censurar al presidente, porque éste no es res-

ponsable políticamente ante él, y debido a que el presidente ha sido elec-

to por el pueblo para un periodo fijo. Lo contrario implica desnaturalizar

el sistema presidencial.

e) El juicio político o impeachment es de carácter excepcional, difícil

de llevarse a cabo; es instrumento para situaciones extremas y su conte-

nido es de carácter penal o casi penal, no político, aunque ciertamente, al

final de cuentas, el asunto se resuelve si se reúne o no el número de votos

requeridos por la Constitución para ese fin.

f) En el sistema presidencial existen controles propios. El control más

importante en manos del presidente es la facultad de veto de las leyes,


mismo que para ser realmente tal, el congreso sólo lo debe poder superar

por mayoría calificada, como las dos terceras partes de los votos de los

legisladores presentes. Si el “veto presidencial” puede desecharse por

simple mayoría, el “veto” no implica mecanismo alguno de control.

Desde luego, el veto presidencial tiene también otras finalidades, co-

mo el análisis de la constitucionalidad de un proyecto de ley aprobado

por el congreso.

g) El Poder Legislativo, generalmente, posee diversas facultades que

asimismo realizan funciones de control; entre las más importantes se en-

cuentran: la ratificación de nombramientos y actos realizados por el pre-

sidente; el poder de la bolsa, que incluye la ley de ingresos, el presupues-

to de egresos y el límite de la deuda pública, las comisiones de

investigación y el control extremo y extraordinario que es el impeach-

ment. En esta concepción de control está implícita la de responsabilidad,

que es esencial al sistema democrático.

h) Cuando me refiero a sistemas parlamentarios y presidenciales, parto

del supuesto que se trata de gobiernos democráticos, excluyendo cual-

quier degeneración, como son los de facto, dictaduras, tiranías, teocracias

o gobiernos militares.

i) En principio, en un sistema presidencial los controles operan mejor

y con mayor eficacia que en uno parlamentario, porque en este último la

mayoría legislativa cuida que el gabinete, que es parte de ella, subsista y

no vaya a ser censurado, lo que traería consigo nuevas elecciones en las

que no se tiene asegurada la mayoría parlamentaria. Por esta razón, un

primer ministro se convierte en el más importante legislador.

j) Casi no existen sistemas puros. Los sistemas presidenciales y parla-

mentarios adoptan diversas modalidades de acuerdo con su evolución

política y su realidad. No hay recetas, pero sí principios generales que

definen al sistema.

k) Los sistemas presidenciales y parlamentarios funcionan en forma

diferente, de acuerdo con el número de partidos políticos que existe en

ese Estado; es decir, si se configura un bipartidismo, tripartidismo, multi-

partidismo moderado o multipartidismo extremo.

l) En cualquier sistema presidencial, el funcionamiento de los contro-

les mutuos es esencial. De este aspecto depende en mucho la calidad de

la democracia y la gobernabilidad del país.


ll) No funciona en un régimen presidencial hacer a un lado los con-

troles propios del sistema e introducir los que son inherentes al parla-

mentario, o realizar un híbrido. La realidad ha demostrado que no se

obtienen buenos resultados.

m) Lo anterior no implica que no sea posible introducir supuestos

matices parlamentarios en un sistema presidencial. Desde luego que sí,

siempre y cuando no se confundan los mecanismos de control de uno y

otro sistema. Existen diversos instrumentos para perfeccionar un sistema

presidencial.

n) Lo que muchos autores han confundido o relegado en sus análisis y

propuestas sobre este tema es la cuestión de los controles, la que es esen-

cial para evitar construir sistemas que no funcionan o mal funcionan.

ñ) Si en un país, el sistema presidencial no marcha o no marcha bien,

deben examinarse cuáles pueden ser las soluciones, incluso el paso al sis-

tema parlamentario, siempre y cuando estén dadas las condiciones para

ello, y se esté seguro que lo que se está construyendo es un sistema par-

lamentario, no un asambleísmo de por sí inestable y desestabilizador.

Si las condiciones se dan, es preferible dar los pasos hacia un sistema

parlamentario o semipresidencial que establecer sistemas híbridos, cuya

experiencia no es alentadora, o estar, peor aún, confundiendo los contro-

les propios de un sistema con los del otro, y aderezando una ensalada que

tiene los defectos de los dos sistemas, y ninguna de sus virtudes. Aclaro,

cuando me refiero a sistemas híbridos pienso en los presidenciales-parla-

mentarizados, no en los semipresidenciales, cuya naturaleza es la alter-

nancia entre los dos sistemas clásicos, dependiendo si el jefe de Estado

cuenta o no con el apoyo de la mayoría parlamentaria.

o) Para que un sistema presidencial opere bien, hay que ser cuidadoso

de la ingeniería constitucional y evitar los excesos que han entorpecido el

buen funcionamiento del mismo, como la abundancia de facultades legis-

lativas atribuidas al Poder Ejecutivo, por ejemplo, los llamados decretos

ley o leyes de emergencia, los cuales deben limitarse a los indispensables.

p) No me canso de repetir: parte de la confusión actual que existe en

la cuestión de los sistemas de gobierno se encuentra en el desarreglo res-

pecto de los controles propios de cada sistema, lo que cada día se hace

con mayor desparpajo.

q) Si se quieren superar los problemas que presenta el sistema de go-

bierno de un país, es necesario, en primerísimo lugar, realizar un diag-


nóstico acertado, para no recetar correctivos que, por ineficaces, lo único

que logran es multiplicar y complicar los problemas.

r) No se conciben médicos o ingenieros impreparados o que actúen por

intuiciones o chispazos. En la ingeniería constitucional acontece lo mismo,

a pesar del ruido constante y agudo de los charlatanes.

III. PRINCIPALES INFLUENCIAS EN LOS SISTEMAS PRESIDENCIALES

ORIGINALES DE AMÉRICA LATINA

A. El constitucionalismo latinoamericano tuvo, en sus albores, primor-

dialmente cuatro influencias en la configuración de las instituciones: la

estadounidense; la española liberal proveniente de la Constitución de Cá-

diz; el pensamiento francés, en forma principal, las ideas de Rousseau,

Montesquieu y Sièyes, y la de los códigos fundamentales de 1791, 1793

y 1795; e indirectamente la inglesa en las obras de Locke, Blackstone y

otros; en algunos documentos de la época se afirma que los constituyen-

tes tuvieron como guía a la Constitución inglesa.15

En términos generales, puede afirmarse que la Constitución estadouni-

dense influyó en América Latina en la parte orgánica, y la Constitución

de Cádiz algo en la dogmática y en algunos aspectos precisos como la

noción de soberanía nacional, de origen francés; la incorporación de ga-

rantías; el sistema de reformas constitucionales; el régimen electoral in-

directo de varios grados; el monopolio de la religión católica; el refrendo

ministerial; algún grado de descentralización política proveniente de las

diputaciones provinciales.

No puede desconocerse que, en las corrientes conservadoras latinoame-

ricanas de entonces, está presente, con diversos matices, la influencia del


15 Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, Desarrollo histórico

del constitucionalismo hispanoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones

Jurídicas, 1976, pp. 61, 63, 142; también vale la pena examinar las pp. 37-40, 45-46, 51,

59-63, 136-137; Hernández Ruigómez, Manuel, “Las raíces históricas del presidencialismo

iberoamericano”, Revista Parlamentaria Iberoamericana, Madrid, 1998, núm. 7, pp. 246-

248. Restrepo Piedrahita, Carlos, “El héroe del Barroco. Imagen del presidencialismo lati-

noamericano”, Revista Parlamentaria Iberoamericana, Madrid, 1986, núm. 2, p. 71; Her-

nández Valle, Rubén, “El sistema constitucional costarricense”, en García Belaunde, D. et

al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, p.

214; García Laguardia, Jorge Mario, “El sistema constitucional guatemalteco”, en García

Belaunde, D. et al. (coords.), op. cit., en esta misma nota, p. 535.

absolutismo español, incluso en el pensamiento de Simón Bolívar, quien

fue un gran libertador, un gran visionario, pero no un gran demócrata.

B. Los originales sistemas presidenciales de América Latina se ins-

piraron claramente en el de Estados Unidos de América; algunos es-

tructuraron un presidente muy fuerte o fuerte a secas, pero controlado

por el congreso; otros fortalecieron al Poder Legislativo como el centro

del poder, aunque posteriormente la primera corriente haya prevalecido.

Resulta interesante conocer cuáles fueron los antecedentes y algunas

fuentes de los constituyentes estadounidenses, debido a que, indirecta-

mente, tuvieron presencia en América Latina, precisamente a través de la

ley fundamental estadounidense:

a) El derecho público inglés, ya que en parte trataron de imitar, aun-

que deformándolo, el sistema monárquico de Inglaterra; en lugar

de un jefe de Estado hereditario, querían uno de elección popular,

con funciones limitadas en el tiempo.

b) La Constitución de Nueva York de 1777 y, en menor medida, la de

Massachussets de 1780, que configuraron ejecutivos independien-

tes con los rasgos principales que después estructuraron la presi-

dencia estadounidense. A su vez, descartaron los modelos de las

Constituciones de Carolina del Norte y Rhode Island donde exis-

tían legislativos sin mayores frenos.16

c) Las obras de Locke, Montesquieu y Blackstone, en las cuales “el

Poder Ejecutivo no está delineado en términos de suspicacia o

aversión”.17

Estos elementos fueron los que principalmente ayudaron a crear el sis-

tema en cuestión, y todo parece indicar que Paolo Biscaretti di Ruffia

puede tener razón, al afirmar que, de manera completamente casual, na-

ció la nueva forma de gobierno presidencial,18 sin ignorarse que los cons-

tituyentes de Filadelfia deseaban alejarse, en parte, del sistema monár-

quico inglés; no obstante, que naturalmente los haya influido, porque lo


16 Rossiter, Clinton, The American Presidency, Nueva York, Harvest Book, 1960, p. 75.

17 Corwin, Edward S., El Poder Ejecutivo. Función y poderes. 1787-1957, Buenos

Aires, Bibliográfica Argentina, 1959, p. 8; Duverger, Maurice, op. cit., nota 1, p. 322;

Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, Regímenes políticos contempo-

ráneos. Curso de formación política, Barcelona, Bosch, 1958, pp. 169-171.

18 Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introducción al derecho constitucional comparado,

México, Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 170.

conocían bien. Lo “casual” se encuentra en que los constituyentes esta-

dounidenses buscaban crear un Ejecutivo electo periódicamente por el

pueblo.

C. La inspiración que las primeras Constituciones de los países recién

independizados del continente americano recibieron de Estados Unidos

de América y que se reflejó, entre otros aspectos, en la incorporación del

sistema presidencial en sus regímenes políticos, puede considerarse lógi-

ca y natural por las siguientes razones:

a) Antes de la aprobación de la Constitución estadounidense de 1787,

se produjo un amplio debate en ese país, el cual parece ser que fue

conocido por algunos constituyentes latinoamericanos.19

b) Estados Unidos de América fue el primer país que alcanzó su in-

dependencia en el continente, por lo cual se le admiraba y se le

contemplaba como ejemplo, debido a que se consideraba que su

Constitución aseguraba las libertades, al alejarse de gobiernos

monárquicos de corte absolutista. Por ejemplo, la comisión redac-

tora de la Constitución centroamericana de 1824 declaró: “Al tra-

zar nuestro plan, nosotros hemos adoptado en la mayor parte el

de Estados Unidos de América, ejemplo digno de los pueblos in-

dependientes”.20

Además, los diplomáticos estadounidenses hicieron política activa a

favor de la adopción de principios constitucionales similares a los suyos,

lo cual se reforzó a partir de la doctrina Monroe, manifiesta en 1823. Los

ejemplos abundan; cito únicamente la labor de Joel R. Poinsset en Chile

y México, en las dos primeras décadas del siglo XIX.

No me olvido que la corriente absolutista obtuvo triunfos al lograr

concentrar el poder en una persona, como las grotescas monarquías de

Dessalines y Christophe, en Haití, desde su independencia y hasta 1820;

la corta experiencia del emperador Agustín de Iturbide en México de

1822 a 1823; de Francisco de Paula Santander en Colombia de 1819 a

1828, o de Gaspar Rodríguez de Francia en Paraguay de 1814 a 1840. En


19 Hernández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, p. 246.

20 Véanse Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota

15, p. 142; Gros Espiell, Héctor, “El predominio del Poder Ejecutivo en América Lati-

na”, en varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1977, p. 10; Valencia Carmona, Salvador,

El Poder Ejecutivo latinoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí-

dicas, 1979, pp. 34, 42-44.

estos casos, y en otros, las fuerzas políticas provenientes de la Colonia

obtuvieron el triunfo, entre las que sobresalían: la Iglesia católica, los

grandes hacendados que constituían la alta clase española y criolla, y el

ejército, cuyos jefes principales pertenecían a dichas clases.

c) La existencia de una gran corriente liberal que sufrió derrotas, pero

que también obtuvo triunfos importantes, la cual no quería sustituir al

monarca absoluto español con uno autóctono, sino que luchaba para

que la autoridad ejecutiva fuera electa, basada en el principio de la so-

beranía popular, aunque en algunos casos fue designado por el Poder

Legislativo, así como que este poder sirviera de contrapeso a las fa-

cultades del presidente, los conocidos checks and balances, y que se

garantizaran los principios republicano y de separación de poderes.21

d) No obstante, tampoco se perseguía instaurar un Ejecutivo débil, lo

cual no correspondía a la concepción estadounidense, debido a que

existía temor a que los congresos pudieran degenerar en asambleas

demagógicas, como había acontecido en Francia, y pudiera instau-

rarse la dictadura de la mayoría.

e) En consecuencia, si se buscaba instaurar un sistema republicano y

de elección del Poder Ejecutivo, no existían varios modelos para

escoger. El sistema parlamentario, en las primeras décadas del si-

glo XIX, tal y como lo concebimos actualmente, no se conocía.

Incluso en Gran Bretaña, el gabinete era responsable ante el rey,

cuya autoridad era independiente del electorado. Esta situación

cambió claramente hasta el reinado de Victoria durante los gobier-

nos de Disraeli y Gladstone. Walter Bagehot, en 1867, se percató

de que los ministros habían adquirido un poder superior al del rey

y al del parlamento. Aun si se considera que dicho sistema se había

definido desde 1782, el rey conservaba múltiples e importantes fa-

cultades materiales.

El sistema parlamentario, como bien se ha dicho, no fue edificado,

construido o diseñado, es producto conformado en la historia y lenta-

mente; en los años alrededor de 1820, aún le faltaban algunas décadas

para finalizar el proceso22 que iba limitando el poder del monarca a favor


21 García Laguardia, Jorge Mario, “El sistema…”, cit., nota 15, p. 535; Alcántara

Sáez, Manuel y Sánchez López, Francisco, op. cit., nota 10, p. 158.

22 Duverger, Maurice, op. cit., nota 1, p. 20; Gaudemet, Paul Marie, op. cit., nota 3,

pp. 7 y 8; Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., op. cit., nota 9, pp. 4-6; Vergottini,

del parlamento, poder que posteriormente fue ejercido por el gabinete y

el primer ministro.

Entonces, ¿En cuál sistema se iban a inspirar las Constituciones lati-

noamericanas? ¿En el de la convención francesa? ¿En el presidente vita-

licio de Bolívar que poseía tufos monárquicos?

D. No debe pasarse por alto que la Constitución de Cádiz de 1812 tu-

vo alguna influencia en nuestros sistemas presidenciales.

Es probable que el aspecto más relevante, en este sentido, lo constitu-

ya el refrendo, institución por medio de la cual los actos del presidente

deben ser firmados por el ministro del ramo para ser válidos. Esta institu-

ción proviene de dicha ley fundamental, aunque ella, a su vez, se inspiró

en la francesa de 1791 y, en cuanto formalidad de cancillería, tiene su

origen en las antiguas monarquías asiáticas, cuya finalidad era autentifi-

car el sello del monarca, y que, de tal forma, la decisión no fuera expre-

sión arbitraria de poder personal.23

El refrendo, en las Constituciones francesa y española mencionadas,

no implicaba que los ministros eran copartícipes del poder, sino que fun-

cionaban como “una salvaguardia de las leyes y una traba al Poder Eje-

cutivo al no poder éste expedir órdenes o decretos sin la firma del secre-

tario respectivo”.24 No obstante, para valorar su exacto alcance, no debe

olvidarse que los ministros o secretarios eran designados y removidos li-

bremente por el rey o el presidente.

E. En la configuración de los sistemas presidenciales en América Lati-

na hay tres aspectos que vale la pena comentar:

a) El congreso estadounidense representaba, y representa, intereses lo-

cales; lo mismo pasó con esos órganos en América Latina. Este aspecto no

era, no es, singular del sistema estadounidense, porque dicha situación

acontecía igualmente en Gran Bretaña. Los intereses locales tuvieron, y

tienen, peso en algunos países de nuestra región.


Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, México, UNAM-Segretariato Europeo

per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, pp. 376 y 377; Burdeau, Georges, Hamon, Fran-

cis y Tropel, Michel, Manuel de Droit Constitutionnel, París, Librairie Générale de Droit

et de Jurisprudence, 1997, pp. 118 y 119.

23 Hauriou, Maurice, Derecho público y constitucional, Madrid, Instituto Editorial

Reus, s. f., p. 448.

24 Martínez Báez, Antonio, “El Ejecutivo y su gabinete”, Revista de la Facultad de

Derecho de México, México, t. II, núm. 6, 1952, pp. 59-62; Carpizo, Jorge, El presidencia-

lismo…, cit., nota 5, pp. 33-36; Quiroga Lavié, Humberto, Derecho constitucional latinoa-

mericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1991, p. 284.

b) Se ha sostenido que en los presidencialismos latinoamericanos in-

fluyó la herencia prehispánica, en virtud de que los emperadores azteca e

inca concentraron el poder; aunque existían diferencias entre ellos, las si-

militudes fueron mayores, ya que fueron monarcas, jefes militares, su-

mos sacerdotes y ejercían funciones administrativas, legislativas y judi-

ciales. El emperador azteca era electo por una oligarquía, el inca por

derecho hereditario.25

Sin embargo, difícilmente algo subsistió de aquella organización po-

lítica absolutista, misma que se destruyó con la conquista, y cualquier

vestigio que hubiera quedado, desapareció en tres siglos de dominación

colonial.

No existe testimonio de que los constituyentes latinoamericanos hu-

bieran aludido o recordado antecedente alguno de origen indígena en la

configuración de sistemas presidenciales con Ejecutivo fuerte o muy

fuerte.

c) Asimismo, se afirma que la tradición política y administrativa co-

lonial-española inspiró el presidencialismo latinoamericano. No se pue-

de dudar que durante los tres siglos de dominación, la política que im-

peró fue el absolutismo y el centralismo que puede existir en territorios

tan extensos y mal comunicados. No obstante, el poder era piramidal y

provenía del monarca hacia los virreyes, los capitanes generales y, pos-

teriormente, los intendentes. Desde luego que existieron vestigios de al-

gún equilibrio de poder en estos últimos tres cargos, y que la llegada de

la Casa de Borbón al trono español implicó una centralización no cono-

cida con anterioridad. Las relaciones de las colonias eran directas con

Madrid, y tenían poco contacto entre ellas. Esta “tradición centralista se

fue imponiendo llevando a concentrar en una sola persona, la del presi-

dente de la república, la práctica totalidad del poder de decisión, inclui-

do el territorial”.26

La tesis anterior posee su lógica propia. Tres siglos de existencia de

un sistema son muchos; además, en la realidad, múltiples presidentes la-

tinoamericanos acabaron concentrando los poderes en su persona, con lo

cual dicha tesis se comprobaría.


25 Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 20, pp. 15-21; Colomer Viadel, Anto-

nio, Introducción al constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Ediciones de Cultura

Hispánica, 1990, p. 119.

26 Hernández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, pp. 248, 252-253.

Empero, aunque las tendencias ideológicas al inicio de la existencia

independiente de los Estados latinoamericanos incluyó la absolutista y

monárquica, la misma no fue predominante; prevaleció la idea de esta-

blecer repúblicas, y el modelo estadounidense se tomó como un ideal de-

mocrático, que perseguía el equilibrio de los poderes, tal y como he asen-

tado en este mismo artículo. Es más, varias Constituciones estructuraron

un sistema en el cual el centro del poder lo constituía el Legislativo. Co-

mo ejemplos se pueden citar: la Constitución Federal de Centro América

de 1824, la del Uruguay de 1830, la de México de 1857, y las de Costa

Rica de 1825, 1844 y 1859.27

En todo caso, el antecedente del gobierno colonial de carácter absolutis-

ta no estuvo presente en los congresos constituyentes que construyeron las

repúblicas, como sí aconteció respecto a la Constitución liberal de 1812.

Si el absolutismo del gobierno colonial influyó en la psicología colec-

tiva o individual, y hasta dónde, no lo preciso. La ambición por el poder

desborda sistemas y épocas; así lo confirma la historia.

IV. ALGUNOS AUTORES QUE INFLUYERON EN NUESTROS

SISTEMAS PRESIDENCIALES

A. Aludí ya a las principales influencias que se manifestaron en el

constitucionalismo latinoamericano. Ahora, unos párrafos respecto a al-

gunos autores que pudieron ser fuente de inspiración para los sistemas

presidenciales de la región.

Hamilton, Madison y Jay publicaron, entre octubre de 1787 y mayo

de 1788, setenta y siete artículos en tres periódicos para explicar y de-

fender la nueva Constitución estadounidense, mismos que, sumados a

otros ocho, de inmediato fueron editados en dos volúmenes con el

nombre de El Federalista.

Gustavo R. Velasco considera que dicha obra no tuvo mayor influen-

cia en el constitucionalismo latinoamericano, debido a que fue traducida


27 Vescovi, Enrique, “El predominio del Poder Ejecutivo en América Latina”, en va-

rios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México, UNAM,

Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1977, p. 439; Carpizo, Jorge, Estudios constitucio-

nales, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 275-285;

Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp.

203-206; García Laguardia, Jorge Mario, “El sistema…”, cit., nota 15, p. 535; Gros

Espiell, Héctor, op. cit., nota 20, pp. 14 y 15.

al portugués hasta 1840 y al español en 1868, aunque no descarta que se

haya conocido a través de la traducción francesa de 1792, la cual en ese

año fue reimpresa, y reeditada tres años después.

El autor mexicano escribió que únicamente encontró citas de El Fede-

ralista en Alberdi y Sarmiento, aunque aclaró que no investigó la impor-

tante folletería de las primeras décadas del siglo XIX, la prensa ni las

discusiones en los congresos constituyentes. Respecto a México, encon-

tró citado a Hamilton en dos ocasiones, en documentos constitucionales

alrededor de la segunda mitad del siglo XIX.

En relación con Sarmiento, Velasco apunta que su obra Cartas de un

americano sobre las ventajas de los gobiernos federativos, publicada en

Londres en 1826, en buena parte, está basada en El Federalista, obra de la

cual transcribe numerosos párrafos.28

Como el propio Velasco apunta, no puede descartarse que El Federa-

lista haya sido conocido a través de la citada traducción francesa de

1792. Desde luego, en aquellos años, muchas obras fueron descubiertas

en América Latina a través de París.

B. El pensamiento de Thomas Paine fue estudiado por la elite latinoa-

mericana, varios de sus libros fueron traducidos y publicados en Vene-

zuela, Perú y Filadelfia y distribuidos en otros países de la región.

García Laguardia y de la Torre Villar resaltan la traducción al español

que realizó el venezolano Manuel García de Sena de La Independencia

de la Costa Firme justificada por Thomas Paine treinta años ha. Extrac-

to de sus obras, publicada en 1811, y en la cual se incluyeron diversos

textos legales estadounidenses, tales como la Declaración de Indepen-

dencia de 1776, los Artículos de la Confederación y Perpetua Unión de

1778, la Relación de la Constitución de Connecticut y las Constituciones

de Nueva Jersey, Massachussets, Pennsilvania y Virginia.

C. También fue conocido el pensamiento de Jefferson, mientras que

Locke y Montesquieu fueron estudiados y aceptados ampliamente.

El ayuntamiento de Guatemala elaboró unas Instrucciones Constitucio-

nales en 1810 para su diputado en las Cortes de Cádiz, mismas que inclu-

yeron una Declaración de Derechos del Hombre y un proyecto de Consti-

tución. La influencia de Montesquieu es notoria, nada menos que la última

parte de dichas instrucciones contiene como epígrafe la oración de este


28 Hamilton, A.; Madison, J. y Jay, J., El Federalista, trad. y pról. de Gustavo R. Ve-

lasco, México, Fondo de Cultura Económica, 1957, pp. XV-XVII.

pensador: “Todas las instituciones humanas tienen el sello del siglo en que

se hicieron”, y se aceptó su teoría de la división de poderes.29

Morelos, el gran dirigente de la independencia mexicana, en el pro-

yecto de la Constitución de Apatzingán, incorporó con claridad meridia-

na la concepción del autor de El espíritu de las leyes en los artículos re-

ferentes a la división de poderes;30 concepción modificada de la misma

se incorporó en la Constitución federal de 1824.

Las ideas de Locke y Montesquieu se encuentran en otros de los pri-

meros documentos constitucionales de América Latina. Al respecto, se

pueden mencionar, sin ánimo exhaustivo:

a) En Argentina, el Reglamento orgánico del 22 de octubre de 1811,

que no llegó a estar vigente; la Constitución de las Provincias Uni-

das en Sudamérica de 1819; la Constitución de 1826.

b) En Chile, la Constitución de 1823.

c) En Perú, las Bases de la Constitución Política de la República Pe-

ruana de 1822; las Constituciones de 1823 y 1826.

d) En Uruguay, las Instrucciones del año XIII de Artigas; la Constitu-

ción de 1830.

e) En Bolivia, la Constitución federativa de 1826 o Constitución boli-

viana, en virtud de que fue obra de Simón Bolívar.

f) En Venezuela, la Constitución de 1811.

g) En la Constitución de Cúcuta de 1821, por medio de la cual se

unieron Nueva Granada, Quito y Venezuela.31

Sin duda alguna, Rousseau, en forma excepcionalmente importante, y

el pensamiento español de Feijoo, Mariana y Suárez, influyeron en otros

aspectos, no en éste del sistema presidencial.

D. El tratadista irlandés William Burke, quien residió en Venezuela,

publicó, en la Gaceta de Caracas, múltiples artículos, los cuales fueron


29 Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp.

50-61.

30 Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, Porrúa-UNAM, Insti-

tuto de Investigaciones Jurídicas, 1997, pp. 188 y 189. Véase Madrid H., Miguel de la,

“División de poderes y forma de gobierno en la Constitución de Apatzingán”, en varios

autores, El decreto constitucional de Apatzingán, México, UNAM, Coordinación de Hu-

manidades, 1964, p. 524.

31 Stoetzer, O. Carlos, Iberoamérica. Historia política y cultural, Buenos Aires, Edi-

torial Docencia y Fundación Universidad a Distancia “Hernandarias”, 1996, t. II: Periodo

de la Independencia (1808-1826), pp. 165-175; véase Herrero, Vicente, La organización

constitucional en Iberoamérica, México, El Colegio de México, s. f., p. 45.

agrupados en su obra Derechos de la América del Sur y México, una in-

vitación a alcanzar la independencia y a seguir el ejemplo de la organiza-

ción estadounidense “tan cerca como las circunstancias lo permitan”, pa-

ra lograr igualmente la libertad y la felicidad.

Para Burke resultaba esencial la división tripartita de los poderes, y

que el Ejecutivo estuviera limitado y controlado:

El establecimiento de un Poder Ejecutivo fuerte y permanente, cual-

quiera que sea la denominación bajo la que está disfrazado, es el primer

paso para que el ejercicio de la soberanía del pueblo sea usurpado; y ter-

minará como todas las grandes monarquías del día, o en un manifiesto y

absoluto despotismo o, lo que es tan injurioso y más insultante, en una ti-

ranía producida por corrupción y en nombre del derecho constitucional.32

E. Aunque Tocqueville fue muy conocido en América Latina, la pri-

mera parte de La democracia en América se publicó en 1835, y la segun-

da en 1840. En 1836 apareció en París la traducción al español que reali-

zó Sánchez de Bustamante. Este libro influyó en aspectos relacionados

con lo que actualmente denominamos defensa de la Constitución. En

consecuencia, con cuestiones cercanas a la efectividad de los derechos y

al Poder Judicial, mismas que se relacionan con el funcionamiento del

Poder Ejecutivo.33


32 Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp.

38 y 39, 45-50.

33 La columna vertebral del pensamiento de Tocqueville se encuentra en la idea de la

igualdad en la libertad. Es un estupendo desarrollo de su apreciación de la realidad esta-

dounidense y de las ideas de Jefferson, contenidas en la Declaración de Independencia de

ese país. Tocqueville temía más la tiranía de los legisladores que la del propio Ejecutivo;

en consecuencia, está a favor de un gobierno fuerte que respete los derechos y las liberta-

des de los individuos. Tocqueville, Alexis de, La democracia en América, Madrid, Edi-

ciones Guadarrama, 1969, pp. 171, 333, 338-339, 370-372. Asimismo, este autor encon-

tró en Inglaterra, según su visión, entre otras características, la independencia del Poder

Judicial y la preeminencia de los jueces sobre todas las autoridades, a las que obligaban

con sus decisiones al imperio de la ley (pp. 354 y 355). Véase Mayer, J. P., “Alexis de

Tocqueville y su obra”, en Tocqueville, Alexis de, La democracia…, cit., en esta misma

nota, p. 25. Este libro desempeñó un importante papel, aunque en forma paulatina, en la

aceptación latinoamericana de la revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes,

de acuerdo con el denominado “sistema americano” y sus características de difuso, de

oficio o a petición de parte y sentencia con efectos relativos, a quien solicitó la protec-

ción. Véase Fix-Zamudio, Héctor, “Estudio preliminar”, en Biscaretti di Ruffia, Paolo,

op. cit., nota 18, p. 30. En 1842, en París, se editó La democracia en América, traducida

por Leopoldo Borda. En 1843, en Madrid, apareció la traducción de Roado Brandaris, y

en 1855 se publicó en México la traducción de Sánchez de Bustamante; datos que he to-

Jorge Mario García Laguardia ha encontrado evidencias en Guatemala

de que, en 1835, la obra de Tocqueville fue leída en su idioma original,

antes de las respectivas traducciones.

V. PRINCIPALES FACTORES QUE ALEJARON A NUESTROS SISTEMAS

PRESIDENCIALES DEL MODELO ESTADOUNIDENSE

A. Se puede afirmar que una gran corriente liberal impulsó el sistema

republicano frente al monárquico; al titular del Poder Ejecutivo electo

frente al hereditario; al Ejecutivo fuerte, pero no omnipotente, frente al

despótico; el equilibrio de poderes frente a su concentración y menos en

un solo gobernante; a la democracia frente a la oligarquía o al gobierno

de un personaje con facultades incontroladas.

Entonces, ¿por qué los sistemas presidenciales latinoamericanos, unos

más, otros menos, fueron acercándose o cayeron en sistemas, con algu-

nas excepciones, en los cuales se concentraron la mayoría de las compe-

tencias en una persona hasta las dos últimas décadas del siglo XX?

Cada uno de los países de América Latina presentó sus peculiaridades.

Las generalizaciones son casi siempre inexactas y se cometen errores

graves. No obstante, en diversos grados, existen algunas coordenadas

que son válidas para muchos de ellos. Con cautela, intento señalarlas

únicamente como una aproximación al tema, y teniendo en cuenta que

varios países, y algunos de ellos durante décadas, contaron con sistemas

democráticos y un alto grado de equilibrio entre los poderes políticos.

1. Consumada la independencia, los Estados-nación no existen. Lo que

encontramos son los intereses de los grupos oligárquicos, como la burgue-

sía agrícola o la minera, el alto clero y el ejército. La sociedad, muy hete-

rogénea, no se encontraba articulada, no se tenía idea ni proyecto de na-

ción; urgía la estructuración y organización de las energías y los grupos

para fortalecer al incipiente Estado sobre las facciones que se disputaban

el poder en beneficio de sus propios intereses.

Jacques Lambert, al respecto, escribió:

La transposición del régimen presidencial en la América Latina ha sido

muy criticada: ciertamente, ha sido incapaz de impedir los golpes de Esta-


mado de la edición de México, Fondo de Cultura Económica, 1984, pp. 739-740. Véase

la “Introducción” de Enrique González Pedrero, p. 17.

do y las dictaduras, pero sería absurdo buscar la causa de estas dictaduras

en los amplios poderes concedidos al presidente, por el contrario reside en

el atraso de la estructura social, en la insuficiente integración de las pobla-

ciones en la nación, en la inorganización de la vida política y en la fre-

cuencia de los estados de urgencia que de ello se derivan.34

2. Fuerte inestabilidad política que se agravó debido a guerras exter-

nas entre los países, como en el caso de fronteras imprecisas; conflictos

internos que fueron el resultado de luchas cruentas por el poder, que de-

generaron, a menudo, en violencia y caos o intentos separatistas, e inva-

siones e intervenciones de potencias extranjeras.

Lo anterior constituyó factor trascendente para otorgar poder y pree-

minencia a la clase militar. Existía la necesidad de dominar efectivamen-

te el territorio estatal.35

El presidente, en muchas ocasiones, parecía muy fuerte por el cúmulo

de competencias que la Constitución le concedía; no obstante, su campo

de acción estaba restringido por el de los grupos oligárquicos, los que si

sentían que ya no los representaba, o temían por la preservación de sus

intereses, conspiraban para derrocar al presidente, originándose múltiples

asonadas, revoluciones de palacio, golpes de Estado, lo que, a su vez, re-

forzaba el poder militar, aparentemente garante del orden social, que ese

mismo poder no respetó en múltiples ocasiones. En consecuencia, los

presidentes fuertes o muy fuertes, no todos lo fueron en la realidad, osci-

laban, como un péndulo, de la dictadura al caos y de éste a la tiranía.

Los países se encontraban mal comunicados y sufrían la inseguridad

que traía la existencia de gavillas y bandoleros, vestigios de las guerras

de independencia, de la impunidad y de la incapacidad del Estado para

exterminar a esta última, a menudo acompañada de corrupción.

Dillon Soares afirma que:

La historia de Latinoamérica ha estado marcada, desde sus inicios, por la

inestabilidad política y económica. El periodo inmediatamente posterior a

la independencia fue particularmente inestable… Hubo guerras civiles y


34 Lambert, Jacques, América Latina, Barcelona, Ariel, 1964, p. 403.

35 Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario, “El presidencialismo latinoamericano: evo-

lución y perspectivas”, en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencia-

lismo renovado. Instituciones y cambio en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad,

1998, p. 117.

guerras entre las unidades nacionales recién creadas. Aunque la inestabili-

dad se dio en mayor o menor grado en toda América Latina fue particular-

mente intensa en el territorio hoy ocupado por Bolivia, Perú, Colombia,

Ecuador y Venezuela. En América del Sur hubo, hasta cierto punto, dos

excepciones a la regla: Chile, donde la aristocracia rural aseguró su hege-

monía y creó un Estado fuerte por medio de la llamada República de Por-

tales, y Brasil, con la institución del Imperio. En Chile los mandatos presi-

denciales tenían una duración de diez años y sólo en una ocasión hubo una

interrupción completa de uno de ellos. En Brasil, desde 1822 hasta 1889,

hubo sólo dos emperadores. Con todo es preciso relativizar la estabilidad

política de esos dos países toda vez que se produjeron innumerables movi-

mientos armados internos, rebeliones y guerras externas. Las guerras de

independencia, las guerras entre los países, las rebeliones y las revolucio-

nes internas son caras y muchos países latinoamericanos destinaron a gas-

tos militares un porcentaje elevadísimo de su presupuesto (con frecuencia

superior al 80 por 100). Aquél fue un periodo de gran endeudamiento in-

ternacional… En América Latina, históricamente, la regla ha sido la ines-

tabilidad, no la estabilidad.36

Esa inestabilidad política se muestra durante los primeros 150 años de

vida independiente en inestabilidad constitucional: las 19 naciones de Amé-

rica Latina contaron con 227 Constituciones en ese periodo, aunque en

ocasiones son casi la misma Constitución, a la que se agrega el programa

del partido, o son realmente reformas que persiguen principalmente la

reelección del presidente o la ampliación temporal de ese cargo.37

3. La inestabilidad económica acompañó a la inestabilidad política.

Las economías de los países de la región se centraban en unos cuantos

productos importantes, generalmente agrícolas, lo que hacía a estas

economías muy vulnerables a los vaivenes de los precios de exporta-

ción de los mismos, especialmente en aquellos países en los cuales uno,

dos o tres productos constituían la base de sus exportaciones. Por ejem-

plo, Centroamérica: En Costa Rica, el café representaba el 52%, el pláta-

no el 24% y el cacao el 7%. En El Salvador, el café representaba el 66%

y el algodón el 11%. En Guatemala, el café el 66% y el plátano el 17%.


36 Soares, Dillon y Ary, Gláucio, “Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo:

los programas de estabilización en América Latina”, Revista de Estudios Políticos, Ma-

drid, núm. 106, octubre-diciembre de 1999, pp. 45 y 46.

37 Hernández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, p. 258; Torre Villar, Ernesto de la

y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp. 234 y 235.

En Honduras, el plátano el 45%, el café el 19% y la madera el 13%. En

Nicaragua, el café el 34% y el algodón el 26%.

En Brasil, de 1889 a 1930, el café representó aproximadamente el

75% de sus exportaciones.38 Fácil es notar que eran economías competi-

tivas entre ellas.

Entre 1929 y 1930, las exportaciones cubanas se redujeron en 70% y

las chilenas y bolivianas en casi 80%.

El campo se trabajaba principalmente en grandes extensiones o lati-

fundios, en manos de una minoría, mientras la mayoría los laboraba casi

como esclavos, y en varios sistemas las deudas de los campesinos o jor-

naleros pasaban de padres a hijos.

La pobreza era y es agobiante. Masas enteras casi muertas de hambre.

Hoy, aproximadamente la mitad de la población de la región se encuen-

tra en niveles de pobreza o de pobreza extrema. América Latina es so-

cialmente la región más desigual del mundo. Los rezagos sociales son

enormes en educación, protección de la salud, vivienda y trabajo.

La deuda externa es colosal y esteriliza los recursos que debían canali-

zarse al gasto social.

La hiperinflación llegó a cifras increíbles. Por ejemplo, en Argentina

alcanzó el 4.923,3% en 1989; en Brasil el 2.489,1% en 1993, y en Perú

el 7.649,6% en 1990.39

4. En términos generales, los poderes legislativos y judiciales, así co-

mo los partidos políticos, no lograron prestigio ni confianza sociales. En

muchos casos se les identificó con corrupción y sufrieron un desgaste in-

menso; no se les contemplaba como parte de la solución de los proble-

mas, sino como pieza integrante de los mismos.

Muchos países latinoamericanos contaron con sistemas pluripartidistas

moderados o extremos, muy ideologizados; todo lo contrario del biparti-

dismo estadounidense, en el cual las orientaciones políticas de esas orga-

nizaciones no son profundas y son fluctuantes; son realmente maquina-

rias electorales.

La desesperación social ante las inestabilidades políticas y económicas,

ante la creciente pobreza y carencias sociales, abrió las puertas al “caudi-


38 Pinto Ferreira, Luiz, “El predominio del Poder Ejecutivo en América Latina”, en

varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México, UNAM,

Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1977, pp. 52 y 53.

39 Soares, Dillon y Ary, Gláucio, op. cit., nota 36, pp. 53 y 54, 59.

llo”, que supuestamente iba a resolver todos los problemas. El “caudillo”

en América Latina fue un fenómeno de todo el siglo XIX y buena parte

del XX. Con elementos cambiantes y “modernos” llegó hasta las últimas

décadas y años del siglo pasado, como lo demuestra el neocaudillismo de

Menen en Argentina, Fujimori en Perú, o Chávez en Venezuela, para no

referirme a Castro en Cuba.

5. Los factores descritos con anterioridad propiciaron que a los presi-

dentes se les concedieran amplias facultades legislativas, mismas que los

ejecutivos estadounidenses no poseen, y extensas atribuciones para el es-

tablecimiento de estados de emergencia, de sitio o de necesidad, y para

actuar en dichos procesos. En varios países, los casos de excepción se

convirtieron en cotidianos.40

En este contexto, varios presidentes lograron, y hasta ahora la práctica

continúa, la reforma constitucional para ampliar el periodo o para cam-

biar las reglas de la no-reelección presidencial.

6. La fuerte injerencia externa en los asuntos políticos y económicos

de la región, primero, especialmente de Gran Bretaña y Francia, y muy

poco después de Estados Unidos de América. Las injerencias fueron de

toda naturaleza, desde los favores de los embajadores a grupos políticos,

el control de aspectos económicos hasta intervenciones armadas y apo-

yos a dictadores o caudillos afines con los intereses de la potencia o po-

tencias. Sólo habría que recordar el imperio de Maximiliano en México,

la separación de Panamá de Colombia, o la protección a tiranos como

Trujillo en República Dominicana, Somoza en Nicaragua o Stroessner en

Paraguay. O, por el contrario, para derrocar a presidentes no afines como

Jacobo Árbenz en Guatemala o Salvador Allende en Chile.

7. La necesidad de enfrentarse a nuevos y graves problemas como son

por ejemplo: el crimen organizado, especialmente, el del narcotráfico;

guerrillas que, en ocasiones, son financiadas por el propio narcotráfico, y

las presiones inmensas de organismos financieros internacionales.

8. Sainz Arnaiz, a los factores enunciados, recuerda otros que han si-

do expuestos por diversos autores, y que realmente se encuentran in-


40 Véanse Valadés, Diego, La dictadura constitucional en América Latina, México,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1974, 213 pp; Bacelar Gouveia, Jorge, O

Estado de excepçâo no direito constitucional, Coimbra, Almedina, 1998, t. I, pp. 530-541.

En relación con la diferencia entre los sistemas de partidos políticos latinoamericanos y el

estadounidense, véase Burdeau, Georges, et al., op. cit., nota 22, pp. 245, 263 y 264.

cluidos en la enumeración realizada, tales como: el subdesarrollo técni-

co, el predominio agrario y la semicolonización por parte de Estados

Unidos de América, el porcentaje de analfabetismo, la debilidad y per-

sonalismo de los partidos políticos, la actitud conservadora del clero, la

garantía del orden social y público, y la ausencia de control institucio-

nal suficiente.41

B. Es probable que únicamente uno o dos de los factores mencionados

hubieran alterado profundamente el funcionamiento del sistema presi-

dencial inspirado en Estados Unidos de América, y en muchos de los

países de la región, se presentaron y presentan más de dos de esos facto-

res. Entonces, nuestras realidades alteraron la estructura propia del siste-

ma presidencial y casi, o sin el casi, nulificaron los controles mutuos que

deben existir entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, con el agravante

de un Poder Judicial débil y, generalmente, no independiente.

En el camino para reencontrar los cauces de la democracia, esos dos

aspectos —equilibrio de poderes y controles mutuos— son esenciales

para la ingeniería constitucional; hay que tenerlos muy claros, para no

perdernos en el bosque y continuar cometiendo errores, que nos alejen de

la meta actual: la consolidación de los sistemas democráticos para evitar

retrocesos.

C. Sobre esta cuestión, aún deseo hacer una última reflexión. Una dic-

tadura jamás, y por ningún motivo, podrá ser justificada, especialmente

por los atropellos a los derechos humanos y a las libertades. Siempre hay

que luchar por sistemas democráticos, en los cuales el poder se encuentre

al servicio de la comunidad y de la dignidad humana.

Los fracasos de los sistemas presidenciales y de la democracia en

América Latina son muy criticados y criticables y, desde luego, que así

debe y tiene que ser. Sin embargo, no queda claro que las explicaciones

y objeciones tradicionales al respecto sean omnicomprensivas.

Los países de la región se independizaron y enfrentaron los graves

problemas a los que he aludido, y pareciera que los mismos se ignoran o

minimizan para exigir que, en unas cuantas décadas, esos Estados hubie-


41 Saiz Arnáiz, Alejandro, “Forma de gobierno y estructura del Poder Ejecutivo: el

presidencialismo argentino tras la revisión constitucional de 1994”, Revista de Estudios

Políticos, Madrid, julio-septiembre de 1997, pp. 197-199.

ran alcanzado regímenes democráticos y sistemas de gobierno estables.

¡Ojalá así hubiera sido! Hubiera sido un milagro.

Si pensamos únicamente en Europa, ¿cuántos siglos, cuántos conflic-

tos armados, cuántos sufrimientos y cuántas vidas humanas fueron nece-

sarias para la creación del Estado-nación?

Y creado éste, ¿cuántas luchas, cuántos siglos, cuántos sacrificios para

alcanzar un cierto nivel democrático? ¿Cuántos países europeos podían

ser considerados democráticos a fines del siglo XIX? Tal vez, orientán-

dose hacia la democracia se encontraban Gran Bretaña, Suiza, algunos

países nórdicos y Francia por breves periodos ¿Alguno más?

En la propia Europa, ¿cuántos países poseían un régimen democrático

antes de la Segunda Guerra Mundial? ¿y los millones de seres humanos

que fueron consciente y fríamente asesinados por Hitler —en la patria de

Beethoven, Goethe y Schiller—, y por Stalin —en la nación de Dos-

toievski, Tolstoi y Gogol?—.

En Estados Unidos de América, hasta después de la segunda mitad del

siglo XIX, existió esclavitud; todavía en la década de los sesenta del XX

se sufría espantosa discriminación racial —una especie de apartheid—, y

su sistema electoral permite que sea electo presidente el candidato que ob-

tuvo el menor número de votos, como ha acontecido en varias ocasiones, y

tan recientemente como en 2000. Es un país en el que actualmente la gran

mayoría de la población acepta las Patriot Acts, que vulneran derechos hu-

manos que se consideraban intocables en cualquier país civilizado.

Pero a los países de América Latina se les fustiga en virtud de que, a

pesar de sus gravísimos problemas de toda índole y el acoso de las po-

tencias estadounidense y algunas europeas, no alcanzó a asegurar la de-

mocracia ni el buen funcionamiento de sus sistemas presidenciales con

estabilidad y respeto a los derechos de las personas, durante décadas, y la

justicia social es aún materia pendiente.

No obstante, algunos países de la región consiguieron estabilidad, ré-

gimen de libertades y democracia política por periodos de más de veinti-

cinco años, como Costa Rica, Colombia, Chile, Uruguay y Venezuela.

México durante siete décadas del siglo XX fue gobernado por un partido

predominante; fue un sistema donde existió respeto, aunque deficitario y

con problemas, de las libertades, y algunos avances sociales, con estabili-

dad política.


Hoy en día, al menos desde la óptica de la democracia electoral, los

países de la región, excepto Cuba, califican satisfactoriamente, aunque

con obstáculos. Pero la democracia no está asegurada, debido a los gra-

ves problemas sociales y económicos que persisten, agravados por un

contorno internacional muy injusto.

Es probable que las democracias actuales de América Latina la hayan

logrado con menos costos humanos que las europeas. Cuando menos en-

tre nosotros no han existido holocaustos o gulags, cuyas sombras aún es-

tán recientes en varias de las regiones que integraron la ex Yugoslavia,

aunque sí hemos sufrido dictaduras poco respetuosas de los derechos hu-

manos, arbitrarias y sanguinarias.

Mi punto de vista es que no resulta acertado condenar sin más a Amé-

rica Latina ni reprocharle que no hubiera alcanzado en unos cuantos años

o decenios, lo que Europa no logró sino después de siglos,42 y que, en

parte, a la región latina del continente todo se le dificultó y obstaculizó

por las intervenciones militares, económicas y políticas de Estados Uni-

dos de América y de las propias potencias europeas. Lo anterior me re-

cuerda al ladrón que grita, a voz en cuello, que se agarre al ladrón; o

quien sólo ve la paja en el ojo del vecino, pero no en el propio.

Respecto a este tema, también me pregunto ¿si nuestros países hu-

bieran optado por un sistema como el inglés de la segunda década del

siglo XIX, la convención o el asambleísmo francés, o cualquier otro

(que no conozco cuál pudiera ser), hubiese sido mejor que el modelo

presidencial estadounidense? Lo más probable es que no, porque el pro-

blema no fue el sistema de gobierno, sino los factores que apunté párra-

fos arriba. Por el contrario, tal vez, la inestabilidad política se hubiera

profundizado, y los cambios de gobierno y los dictadores hubieran sido

aún más frecuentes. Imposible saberlo.

Lo que sí conozco es que el sistema presidencial forjó algunos regíme-

nes con democracia y estabilidad en la región, y que la ola democratiza-

dora de mediados de la década de los ochenta del siglo pasado, en mu-

chos países del área, fue impulsada por las sociedades, pero también por

los presidentes de la república dentro de los marcos de sistemas presiden-


42 Véase García Belaunde, Domingo, “Perú: veinticinco años de evolución políti-

co-constitucional (1950— 1975)”, en varios autores, Evolución de la organización políti-

co-constitucional en América Latina, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí-

dicas, 1979, vol. II, p. 234.

ciales. El gran problema consiste en que estos avances, cuando menos en

varios países de la región, no son irreversibles, por la persistencia de mu-

chos y complicados problemas ya descritos en forma sucinta.

No es correcto que, en la valoración de los sistemas democráticos y

de gobierno, se empleen parámetros diferentes, si la referencia es a paí-

ses desarrollados, ricos y poderosos, a si los aludidos son Estados en

vías de desarrollo, pobres y con débil presencia internacional. Un solo

ejemplo de nuestros días: las leyes antiterroristas recientes en Estados

Unidos de América y Gran Bretaña, que lesionan gravemente múltiples

derechos humanos.

VI. EL CAUDILLO

A. En el contexto social, político, económico y cultural que he bos-

quejado de América Latina, no resulta sorprendente que se buscara quien

pudiese resolver dichos problemas y, desde luego, casi siempre existie-

ron abundantes candidatos, a nivel nacional o regional, con frecuencia

autoproclamados: el líder carismático que realiza promesas al por mayor,

aunque conozca que es imposible cumplirlas.

La figura del caudillo es anterior a la instauración del sistema presiden-

cial. Es probable que el primer caudillo latinoamericano haya sido Bolívar y

su concepción de un Poder Ejecutivo vitalicio y concentrador de las compe-

tencias gubernativas que, a su vez, centralizara el poder para evitar los di-

versos caudillismos locales y la fragmentación de los territorios.

El caudillo latinoamericano representa la personalización del poder,

en virtud de que en múltiples ocasiones el hombre goza de mayor presti-

gio que las instituciones, debido a que se considera que es la persona

que el país necesita, la que va a resolver los problemas, la que goza de

la confianza nacional, alrededor de la cual se forman los partidos políti-

cos o se le subordinan, sin importar si la ideología de estas organizacio-

nes es liberal o conservadora, de derecha o de izquierda. En una palabra,

el caudillo es la representación y la simbiosis de las instituciones.

El caudillo carismático generalmente alcanzó la presidencia y ejerció

el poder, ya fuera con despotismo, de manera paternalista o, en muchas

ocasiones, demagógicamente, impregnada de populismo de derecha o de

izquierda, según fueran sus inclinaciones ideológicas o las conveniencias


políticas del momento. En muchas ocasiones, el caudillo fue jefe militar

o a quien el ejército apoyó.43

El caudillo acumuló poder y subordinó a los poderes Legislativo y Ju-

dicial. No fue extraño que se aliara con los grupos oligárquicos internos

y con fuerzas externas.

Varios de los factores que alejaron a los sistemas presidenciales lati-

noamericanos del modelo estadounidense contribuyeron a crear caudi-

llos, con lo cual el sistema democrático se pulverizó y, en muchos casos,

dio lugar a dictaduras, gobiernos militares o a una mezcla de éstos.

Bien sabido es que el poder corrompe, y el poder total corrompe total-

mente. Esto les aconteció a la mayoría de los caudillos latinoamericanos,

como ha sucedido con los dictadores de todas las latitudes.

En consecuencia, no existe una caracterización uniforme del caudillo;

éste revistió múltiples modalidades. Más allá de los elementos que permi-

ten definirlo, se encuentran diversos aspectos que hacen posible establecer

una tipología del caudillo, tal y como se desprende de párrafos anteriores.

François Chevalier, con prudencia y preguntándose si tal tipología es

posible, la ha construido al distinguir entre el caudillo terrateniente, el ma-

cho, el dictador positivista, el cómplice de intereses extranjeros o el pro-

tector de los nacionales, y las diversas clases de dirigentes de las muche-

dumbres rurales o urbanas.44

En la tipología de Chevalier se comprende al caudillo militar y al ci-

vil, al populista y al socialista.

El caudillo gobierna al margen, en contra o a pesar del orden constitu-

cional, aunque éste se preserve formalmente.

Los sistemas presidenciales sólo pueden darse en contextos democráti-

cos; sus degeneraciones no son regímenes presidenciales, sino precisamen-

te degeneraciones y aberraciones políticas, llámeseles como se quiera.

Estas aberraciones no fueron consecuencia del establecimiento de los

sistemas presidenciales, sino de la realidad social, política, económica y

cultural de muchos de los países de América Latina, y de factores exter-


43 Serrafero, Mario D., “Presidencialismo y reforma política en América Latina”, Re-

vista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, enero-abril de 1991, p. 219; Her-

nández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, pp. 254-256; Gros Espiell, Héctor, op. cit., no-

ta 20, p. 11.

44 Chevalier, François, L’Amérique Latine de l Indépendence à nos jours, París, Pres-

ses Universitaires de France, 1993, pp. 322-326.

nos, tales como las intervenciones militares, políticas o económicas que

la región ha sufrido y sufre.

B. El caudillo o “César democrático” interesó, como es natural, a la

historia, ciencia y sociología políticas.

Casi a mediados del siglo XIX comenzó a publicarse, por entregas, Fa-

cundo de Domingo Faustino Sarmiento, la historia de un célebre caudillo

regional de Argentina. Sarmiento, a su vez, aprovechó la ocasión para des-

nudar a su enemigo, el caudillo y dictador Juan Manuel de Rosas, figura

polémica aun en nuestros días.

Desde los primeros años del siglo XX, existen obras interesantes sobre

este tema, como Les démocraties latines de l’Amerique que el peruano

Francisco García Calderón escribió en francés, o el Cesarismo democrá-

tico del venezolano Laureano Vallenilla Lanz.

Este fenómeno ha llamado la atención también a la literatura latinoa-

mericana. Muchos de los mejores novelistas de la región han dejado

obras de singular importancia, no sólo desde el punto de vista artístico,

sino también desde el histórico y el sociológico.

Entre ellos se pueden citar al Premio Nobel Miguel Ángel Asturias

con El señor presidente; Alejo Carpentier con El recurso del método;

Augusto Roa Bastos con Yo, el Supremo; Arturo Uslar Pietri con Oficio

de difuntos; al Premio Nobel Gabriel García Márquez con El otoño del

patriarca; Mario Vargas Llosa con La fiesta del chivo, y a Carlos Fuen-

tes con La silla del águila.

No debe olvidarse, al respecto, la obra que el literato español Ramón

María del Valle-Inclán escribió en 1926 sobre el mismo tema, y que inti-

tuló Tirano Banderas.


CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO

EN AMÉRICA LATINA*

I. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN

La discusión, en relación a si el sistema parlamentario de gobierno es su-

perior o contiene beneficios de los cuales adolece el presidencial, es anti-

gua y ha recorrido los aspectos y énfasis más diversos.

Es increíble la cantidad de libros y ensayos que se han escrito sobre si

el sistema parlamentario es más apto o idóneo que el presidencial para al-

canzar la democracia con estabilidad y gobernabilidad.

La discusión ha adquirido nuevas perspectivas a mediados de la déca-

da de los años ochenta del siglo pasado. El énfasis se coloca en la estabi-

lidad de los sistemas; se resalta que el presidencial fundamentalmente se

encuentra en el continente americano; el parlamentario en Europa, varias

ex colonias británicas y Japón.

Mientras los países de Europa occidental han alcanzado, después de la

Segunda Guerra Mundial, sistemas democráticos con estabilidad y un de-

sarrollo socioeconómico impresionante, los países de América Latina

han sufrido múltiples fracasos democráticos, debido a golpes de Estado,

gobiernos autocráticos, militares y dictatoriales, aunados a graves proble-

mas sociales y económicos. Aproximadamente el 43% de los habitantes

de la región viven en la pobreza, son los países con los niveles de desi-

gualdad social más agudos en el mundo, la concentración de la riqueza es

indignante y los rezagos en los sistemas de salud, educación, vivienda y

71

* Publicado en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XL,

núm. 119, mayo-agosto de 2007, pp. 1-60. Agradezco a los investigadores y colegas Die-

go Valadés y Edgar Corzo la lectura de este ensayo y sus importantes sugerencias. Cual-

quier error que el mismo pueda contener es responsabilidad exclusiva del Autor. Asimis-

mo, agradezco al doctorante José Luis Garza Rodríguez la colaboración bibliográfica que

me prestó, a la maestra Eugenia Lizalde la revisión final del manuscrito, y a mi secreta-

ria, la señora Isabel Cacho, la transcripción definitiva de este ensayo.

trabajo son inmensos.1 En algunos Estados de la región el encono social

crece y las sociedades se están dividiendo y paralizando. En consecuen-

cia, por contraste con Europa, todo pareciera indicar que a los países de

América Latina podría convenirles un cambio de sistema de gobierno pa-

ra implantar el parlamentarismo; es decir, imitar a Europa occidental en

este aspecto específico. Cuando menos así lo proponen distinguidos aca-

démicos, tanto de la propia región latinoamericana como externos a ella.

Ojalá que la resolución de los ingentes problemas en América Latina pu-

dieran tener un impulso favorable con el simple cambio de sistema de go-

bierno. Por desgracia, considero que no es así, que las graves dificultades

que afectan y han afectado la democracia con estabilidad en dicha región

responden a factores sociales y económicos, como los ya mencionados, que

sólo ejemplifiqué porque son numerosos y ciertamente complicados, así co-

mo el sistema político como un todo, incluyendo el de partidos y el electo-

ral, los factores reales de poder internos y externos, sin descuidar aspectos

importantes como la cultura cívica.

Además, la concepción democrática no se encuentra completamente

arraigada en América Latina. El Latinobarómetro 2002 contuvo entre sus

preguntas las dos siguientes: “Si usted tuviera que elegir entre la democra-

cia y el desarrollo económico ¿cuál diría usted que es más importante?” y,

“¿En general, diría usted que está muy satisfecho, más bien satisfecho o

nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (su país)?”.

A la primera pregunta, el 52% respondió que el desarrollo es lo más

importante, el 25% que la democracia y, el 17% que ambos por igual. A

la segunda pregunta, el 27% contestó que se encontraba satisfecho con la

democracia, el 60 que insatisfecho y el 8 que no sabía o se calló.

En 2003, a esta última pregunta, el 29% contestó que estaba satisfecho

con la democracia; en 2004, este porcentaje no varió; en 2005 aumentó a

31% de los ciudadanos entrevistados.

En 2003, el 66% contestó que estaba insatisfecho con la democracia; en

2004, el porcentaje disminuyó a 65%; en 2005 a 61%. A su vez, en 2003,

el 6% respondió que no sabía o se calló si estaba satisfecho o no con la de-

mocracia; en 2004, ese porcentaje aumentó a 7%, y en 2005 a 8%.2


1 Carpizo, Jorge, “Derecho constitucional latinoamericano y comparado”, en esta

obra, pp. 8-10.

2 Nohlen, Dieter, El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfo-

que histórico-empírico, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Tribunal

Los datos anteriores son preocupantes, no me agradan, pero los entien-

do. Si no se puede ofrecer un nivel digno de existencia a la familia, se pre-

fiere desarrollo que democracia. Considero que es claro que desarrollo so-

cioeconómico y democracia tienen que ir de la mano y viceversa, como ha

acontecido en Europa occidental en las últimas seis décadas. Si no ocurre

así, ningún sistema democrático tiene asegurada la estabilidad y la gober-

nabilidad. Entonces, no puede realizarse un pronunciamiento sobre el sis-

tema de gobierno que es mejor en un país determinado para lograr la de-

mocracia, si previamente no se analizan tiempo, instituciones, cultura y

evolución políticas, así como los sistemas electoral y de partidos.

Únicamente asiento un dato más, contenido en el Latinobarómetro

2005, que ayuda a comprender esta cuestión especialmente compleja.

Ese año, los ciudadanos calificaron, en promedio, con 5.5, en una escala

de 1 a 10, a la democracia en la región, calificación que osciló de 7.6 en

Venezuela a 4.2 en Paraguay.

A partir de los últimos años de la década de los ochenta y principios de

la de los noventa del siglo pasado, resurgió el interés —y qué bueno— por

los estudios institucionales. Algunos son excelentes, pero otros se olvida-

ron del contexto de la región y de los países en particular y, en forma ge-

neralizada, recomendaron cambiar los sistemas presidenciales a parlamen-

tarios; los menos, a semipresidenciales o a alguna otra modalidad.

Los escritores estadounidenses Mainwaring y Shugart han llegado a una

serie de conclusiones que comparto en gran parte; a saber: es dudoso que

un sistema de gobierno sea claramente superior a otro, que no existe una

forma universal de gobierno que sea la mejor, que diferentes condiciones

de desarrollo social y económico, así como político —por ejemplo, el sis-

tema de partidos— hacen que un sistema de gobierno sea más adecuado en

un país que en otro, que los estudios críticos del presidencialismo tienen

importancia, que existen diversos tipos de presidencialismo y que unos

funcionan mejor que otros, dependiendo de una serie de factores, tales co-

mo el mencionado sistema de partidos y las facultades legislativas de que

goce el presidente.3 Estas conclusiones tienen trascendencia, porque las al-

SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 73

Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2003, pp. 136-138; Corporación Latinoba-

rómetro, Informe Latinobarómetro 2005. 1995-2005. Diez Años de Opinión Pública,

Santiago, Chile, 2005, www.latinobarometro.org, pp. 40-53.

3 Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg, “Introduction” y “Presidentialism

and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate”, en Mainwaring,

canzaron con base en una serie de importantes estudios empíricos. A pesar

de ello, son conclusiones provisionales que necesitan seguir profundizán-

dose y ponderándose, pero nos estamos acercando a parámetros que son

útiles para lograr la conservación y el perfeccionamiento de los sistemas

democráticos en América Latina.

Desde luego, todas las afirmaciones anteriores, y las que realizo en el

presente ensayo, se encuentran enmarcadas dentro de sistemas democráti-

cos. Las dictaduras, gobiernos autoritarios o militares no constituyen siste-

mas presidenciales sino autocracias. Los sistemas presidenciales únicamente

se pueden discutir y analizar en el marco de los regímenes democráticos.

Las autocracias son algo diferente, son la negación de la libertad y de los

derechos humanos; en pocas palabras, de la dignidad humana.

Este ensayo se divide en tres partes:

a) La primera, un repaso de varias opiniones doctrinales que conside-

ran que el sistema parlamentario es mejor que el presidencial, algunos

pensamientos críticos al presidencialismo en América Latina, y otros

que, admitiendo los problemas y errores, consideran que, en general, los

sistemas presidenciales de la región latinoamericana han funcionado ade-

cuadamente.

Debo aclarar que la división anterior no es tajante, porque la misma

puede referirse a dos o a los tres aspectos mencionados. Sin embargo, he

colocado las opiniones donde se encuentra el énfasis; únicamente he opta-

do por este método con la finalidad de darle algún orden a la exposición de

los pensamientos. Hay autores importantes que cito con rapidez o no los

cito, ya que de muchos, o varios de ellos, me he ocupado en otros trabajos.

b) La segunda, propongo una definición de democracia, y lo que este

concepto implica y abarca actualmente, así como algunas reflexiones so-

bre la democracia en América Latina.

c) La tercera, con los elementos expuestos, argumento las conclusio-

nes a las que llego en el ensayo, cuyo interés centro en América Latina.

Mi finalidad es contribuir al diagnóstico y solución de las cuestiones

planteadas, que la democracia alcanzada en América Latina no vaya a su-

frir retrocesos, sino que continúe su lucha y anhelo de ir superando pro-

blemas políticos, sociales, económicos y culturales a los que se está en-

frentando en varios países en una nueva ola populista. Únicamente


Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin Ameri-

ca, Nueva York, Cambridge University Press, 1997, pp. 3 y 4, 12 y 13.

intento afianzar conceptos e ideas que se han expresado, pero que a veces

se pierden en la multitud de escritos, discursos y conceptos imprecisos.

II. VALOR DEL SISTEMA PARLAMENTARIO. EN AMÉRICA LATINA,

COMO ESPERANZA

A. Comienzo el repaso doctrinal con aquellos autores que principal-

mente consideran —aunque después modulen sus tajantes afirmacio-

nes—que el sistema parlamentario es mejor y más adecuado para alcan-

zar democracia con gobernabilidad.

Examino en este inciso a tratadistas externos a América Latina, debido

a su prestigio intelectual, para comprobar que esta cuestión preocupa fue-

ra de nuestra región, que varios se refieren expresamente a ella, que no es

un planteamiento de los últimos años; que, a veces, con toda justicia, la

preocupación no es sólo teórica, como en el caso de Bovero, y que el re-

novado interés por el asunto ha aportado elementos valiosos como son la

realización de estudios empíricos, los cuales han contribuido a clarificar

la situación, y que hoy permiten tener ideas más precisas y cercanas a la

realidad, para que los países latinoamericanos traten de no cometer erro-

res graves, cuando menos en lo referente a cambios y modificaciones

institucionales, con esperanzas e ilusiones que probablemente van a ser

defraudadas, pero lo grave no es únicamente eso, sino que los “reme-

dios” pueden resultar peores que los males que se persiguen superar, al

pasar por alto realidades políticas, como el sistema de partidos y aspectos

de cultura política en un determinado Estado.

B. El ilustre jurista Hans Kelsen escribió que el parlamentarismo es

“la única forma posible de democracia”. Catorce años después de esa

aseveración, explicó que en el régimen presidencial el elemento autocrá-

tico es “relativamente fuerte”, en contraste con el sistema parlamentario

(sistema en el cual identificó con república con gobierno de gabinete y

república con gobierno colegiado), en el cual el elemento democrático

“es comparativamente más fuerte”. Es decir, moduló su primera y rotun-

da afirmación. El tratadista vienés no profundizó en su aseveración como

hubiera sido deseable. Sin embargo, en la primera obra, la intención fue


refutar la doctrina de Smend sobre las formas de Estado y su rechazo al

parlamentarismo.4

Diego Valadés considera que es imposible que Kelsen, en 1930, no

conociera el sistema presidencial estadounidense; en consecuencia, es

probable que su finalidad fuera la defensa del parlamentarismo al afirmar

que el ataque a éste lo era realmente contra la democracia. En esta forma

refutaba también —asegura Valadés— la crítica de Carl Schmitt al parla-

mentarismo y a la Constitución semipresidencial de Weimar. No obstan-

te, como bien dice el notable autor mexicano, “una cosa es afirmar el

sentido democrático del sistema parlamentario, y otra que sólo ese siste-

ma es democrático”.5 Tal vez podría decirse que, en este aspecto, el autor

de la Teoría pura del derecho antepuso la política a su metodología cien-

tífica, situación que siempre combatió; o sea, incurrió en el “supuesto

error” contra el que denodadamente luchó.

El prestigio intelectual de Kelsen ha servido para que las afirmaciones

anteriores sirvan de apoyo a los críticos del presidencialismo.6

C. Por ejemplo, Alf Ross retomó el pensamiento de Kelsen y lo hizo su-

yo, aunque no lo citó; tampoco profundizó por qué, desde el punto de vista

de la eficacia del control, el parlamentarismo es más democrático que los

sistemas presidencial y de consejo de gobierno, como el suizo, aunque sí

argumentó que la elección directa de jefe de gobierno por un periodo fijo

involucra muchas posibilidades de inconvenientes imprevisibles, pero no

dice cuáles pueden ser algunos de estos últimos, y afirmó que el contacto

más estrecho —¿con quién?, ¿con el pueblo?— se alcanza en el sistema

parlamentario, en virtud de que el gobierno se encuentra constantemente

controlado por el parlamento, y si pierde el apoyo de éste, debe renunciar;7

su primera afirmación no se puede generalizar y, desde luego, es inexacta

en los regímenes que siguen el modelo de Westminster.


4 Kelsen, Hans, El Estado como integración. Una controversia de principio, Madrid,

Tecnos, 1997, pp. 125-137. La afirmación contundente se encuentra en la p. 133. Del mis-

mo autor, Teoría general del derecho y del Estado, México, UNAM, 1995, p. 358.

5 Valadés, Diego, La dictadura constitucional en América Latina, México, UNAM,

Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1974, p. 42. Del mismo autor, El control del poder,

México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 52 y 53.

6 Véase Bovero, Michelangelo, Una gramática de la democracia contra el gobierno

de los peores, Madrid, Trotta, 2002, p. 40.

7 Ross, Alf, ¿Por qué democracia?, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,

1989, p. 214.

D. El debate sobre esta cuestión se benefició, y mucho, con los traba-

jos de los distinguidos académicos Juan Linz y Arturo Valenzuela, y con

la edición que realizaron de dos importantes tomos que contienen ensa-

yos de diversos autores.8 Su pensamiento lo he examinado con cierto de-

talle en otro trabajo,9 en el cual gloso los diversos y variados argumentos

de Linz y los contraargumento. En esta ocasión baste asentar que el nota-

ble politólogo partió del principio de que puede ser o no una casualidad

el que muchos sistemas presidenciales han encontrado serios problemas

para establecer democracias estables; aclaró que una democracia presi-

dencial sí puede ser un sistema estable, aunque sus probabilidades no son

realmente favorables. Asimismo, expresó que los sistemas parlamenta-

rios no siempre garantizan la estabilidad, sino que facilitan la flexibilidad

indispensable en los difíciles pasos hacia la transición democrática.

Linz insistió en que únicamente sostiene que el presidencialismo pare-

ce que supone mayor riesgo para una política democrática estable que el

parlamentarismo de nuestros días, aunque agregó que para alcanzar con-

clusiones definitivas aún faltaban estudios empíricos. Este tratadista

muestra su habitual talento a través de su prudencia. En la actualidad

contamos con diversos estudios empíricos al respecto.

Arturo Valenzuela, en interesante estudio, concluyó que Chile debe-

ría contar con un sistema parlamentario, que si tal hubiera sido el caso,

no hubiera acontecido el golpe de Estado de 1973, ya que si el presi-

dente de la República hubiera contado con mayoría parlamentaria para

sus políticas, se hubiera resuelto la crisis con un cambio de gobierno o

con la formación de una coalición. En cambio, la lógica del presiden-

cialismo en un gobierno minoritario condujo a una espiral de polariza-

ción que dejó pocas alternativas diferentes a la del golpe de Estado.10


8 Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.), The Failure of Presidential Democracy,

vol. 1: Comparative Perspectives; vol. 2: The Case of Latin America, Baltimore, The

Johns Hopkins University Press, 1994; vol. I, 169 pp., vol. 2, 358 pp.

9 Carpizo, Jorge, “México: ¿sistema presidencial o parlamentario?”, en Valadés, Die-

go y Serna, José María (coords.), El gobierno en América Latina. ¿Presidencialismo o par-

lamentarismo?, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 21-30.

10 Valenzuela, Arturo, “Party Politics and the Crisis of Presidentialism in Chile. A

Proposal for a Parliamentary form of Government”, en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo

(eds.), op. cit., nota 8, vol. 2, p. 136.

No puede negarse que la seria argumentación de Valenzuela, a quien

académicamente respeto, impresiona. No obstante, la misma ha sido bien

refutada, de lo cual me habré de ocupar con posterioridad.

E. Para Fredd W. Riggs, la separación de poderes —principio al que

aludo en varias ocasiones y del cual hago una breve reflexión infra VIII,

E, d— genera cuatro problemas básicos en algunas constituciones presi-

dencialistas: a) confrontación del Ejecutivo y el Legislativo, b) parálisis

del Congreso; c) debilidad del sistema de partidos, y d) arbitraje del Po-

der Judicial. Son precisamente estos problemas los que han llevado, de

acuerdo con su criterio, al colapso democrático a más de treinta sistemas

presidenciales fuera de Estados Unidos, principalmente a través de gol-

pes de Estado o la imposición de leyes marciales. Riggs añadió que esos

problemas casi no se presentan en los sistemas parlamentarios.11

Riggs se refiere a “algunas” Constituciones presidencialistas. Así de

genérico. De la misma manera se puede afirmar que muchos de esos pro-

blemas se presentan en “algunas” Constituciones parlamentarias, y que

condujeron o conducen a rupturas democráticas. Recuérdense dichas rup-

turas en la Europa de las entreguerras mundiales, y en múltiples países

africanos y asiáticos en décadas recientes y en los últimos años. En 2006,

el caso más notorio aconteció en Tailandia.

El problema que ahora suele presentarse en los regímenes presidencia-

les es el contrario del que señala este autor: la parálisis la sufre el Poder

Ejecutivo en gobiernos divididos, aunque es asunto superable, y los ca-

sos empíricos lo comprueban, a través de la negociación y la concerta-

ción políticas.

Los otros dos “problemas” que resalta se presentan en múltiples siste-

mas parlamentarios. El tercero, debido a que ello depende de factores

que ocurren en ambos sistemas, tales como multipartidismo extremo y

polarizado, y democracias no consolidadas.

Cada día son más numerosos los países con sistema parlamentario que

cuentan con cortes o tribunales constitucionales. Es decir, en ellos existe

“arbitraje del Poder Judicial”. Más allá de las virtudes o defectos de di-


11 Riggs, Fredd W., “La supervivencia del presidencialismo en Estados Unidos: prác-

ticas paraconstitucionales”, en Consejo para la Consolidación de la Democracia, Presi-

dencialismo vs. parlamentarismo. Materiales para el estudio de la reforma constitucio-

nal, Buenos Aires, Eudeba, 1988, pp. 54 y 55. Con las afirmaciones contenidas en este

ensayo hay que tener cuidado, debido a que el propio autor indica que varias de las ideas

expuestas en el mismo son de carácter especulativo.

cho “arbitraje”, tema ajeno a este ensayo, el mismo no es característico

de los regímenes presidenciales. A mayor abundamiento, en ambos siste-

mas de gobierno suele aceptarse la jurisdicción de órganos judiciales re-

gionales e internacionales, constituidos en instancia última de resolución

jurisdiccional.

F. Para Michelangelo Bovero el alegato a favor del parlamentarismo y

la crítica al presidencialismo no constituye una cuestión abstracta de de-

recho comparado o de recetas para otros países, sino es la defensa de la

Constitución italiana de 1947 ante los ataques de quienes la quieren cam-

biar para realmente instaurar un sistema presidencial en ese país europeo,

lo cual lo alarma.

Para Bovero, la Constitución italiana es una de las mejores y más demo-

cráticas del mundo. En contraste, el sistema presidencial conlleva, según él,

la posibilidad de constituir un régimen autoritario y antidemocrático, hecho

verificable en América Latina. Es probable que no tuvo presente todos los

sistemas presidenciales democráticos y exitosos que existen en la región.

Para el profesor de la Universidad de Turín la cuestión central se en-

cuentra en conocer cuál es el órgano preeminente y en qué medida lo es,

teniendo en cuenta dos asuntos: la fuente de legitimación y los poderes

atribuidos al parlamento y al gobierno. Es decir, si el jefe de gobierno, en

virtud de su elección directa, no es dependiente del parlamento, y si

cuenta con poderes para que se apruebe su legislación en ese órgano.12

Bovero, para defender el sistema parlamentario en Italia, que para ese

país es probablemente el más adecuado, debió examinar las circunstan-

cias y los elementos que le son propios, para evitar pronunciar juicios

que son muy discutibles en otras latitudes.

G. En América Latina algunos autores han hecho suyos en los últimos

lustros, en una forma o en otra, los argumentos de tratadistas extranje-

ros,13 reforzándolos con estudios importantes de casos nacionales.

Sin embargo, ante las autocracias en la región, recurrentemente ha

existido una corriente doctrinal y política a favor del sistema parlamenta-


12 Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 69, 162-167, 170 y 171.

13 Véanse los ensayos de Luis Eduardo González, Charles Guy Gillespie y Bolívar

Lamounier en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo, op. cit., nota 8; también los ensayos de

Roberto Mangabeira Unger y Carlos Nino en Consejo para la Consolidación de la Demo-

cracia, op. cit., nota 11. Interesantes son los ensayos de Jorge Reinaldo Vanossi y Octa-

vio Amorim Neto en Valadés, Diego y Serna, José María (coords.), op. cit., nota 9.

Ambos autores realizan sugerentes planteamientos.

rio o algo que se le asemeje. A veces, el razonamiento consiste en que si

el sistema presidencial deviene en uno antidemocrático, auspiciando cau-

dillajes, dictaduras y golpes de Estado, por contraste hay que ensayar el

sistema opuesto: el parlamentario. Entonces, éste se convierte en una es-

peranza, en una utopía, y a pesar de serlo, es tema frecuente en el consti-

tucionalismo de la región latinoamericana.

Néstor P. Sagüés sostiene que en esa virtud, en América Latina, el par-

lamentarismo tiene algo de mágico, de extraño y de ilusión, porque se con-

sidera que por “sí solo curaría los excesos del Poder Ejecutivo, la malicia

del Congreso, la burocracia administrativa, la lentitud de la Justicia”.14

H. El ecuatoriano Simón Pachano concluyó que la simpatía que siente

por el sistema parlamentario se debe a dos causas: por los beneficios que

lleva consigo, tales como estabilidad, gobernabilidad, capacidad de repre-

sentación y fortalecimiento del sistema político, y segunda, por negación

de la situación política actual de su país; es decir, por contraposición con

un tipo ideal de sistema de gobierno que podría resolver los problemas que

enfrenta la democracia en aquel Estado. Para llegar a esas conclusiones

examinó, según su criterio, los “elementos negativos del sistema presiden-

cial”, mismos que han sido muy reiterados por los partidarios del parla-

mentarismo y adversarios del presidencialismo.15

I. María de la Paz Sánchez Manzano indica que en Chile y Uruguay se

han presentado propuestas para implantar sistemas parlamentarios puros,

debido, según sus autores, a la ineficacia del régimen presidencial y con

la finalidad de consolidar la democracia.16

III. CRÍTICAS AL SISTEMA PRESIDENCIAL EN AMÉRICA LATINA

En este apartado me refiero a críticas enderezadas directamente al sis-

tema presidencial en América Latina, que son claro ejemplo de esta fuer-


14 Sagüés, Néstor Pedro, “Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sistémico pa-

ra la gobernabilidad democrática. El «minipremier» en el Perú y en Argentina. Experiencias

y perspectivas”, Revista Peruana de Derecho Público, Lima, año 4, núm. 7, 2003, p. 38.

15 Pachano, Simón, “Presidencialismo y parlamentarismo”, Revista Mexicana de So-

ciología, México, núm. 3, 1998, pp. 35-42.

16 Sánchez Manzano, María de la Paz, “Caracterización y problemática del presiden-

cialismo iberoamericano”, Derecho, Revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia

Universidad Católica del Perú, Lima, núm. 53, 2000, p. 306.

te tendencia, y en las cuales se atribuye al presidencialismo el fracaso de

las democracias en la región.

A. Comienzo con el criterio de un autor extranjero muy interesado en

América Latina y conocedor de la misma, el profesor Scott Mainwaring.

Mainwaring afirmó, entre otros aspectos, que el sistema presidencial

es “generalmente menos favorable para la democracia”, porque está mal

provisto para enfrentar las grandes crisis, debido a que no existen instru-

mentos claros para deponer a un presidente enormemente impopular o

que ha perdido el apoyo del Legislativo, con lo cual la destitución impli-

ca la crisis de todo el sistema; entonces pareciera que la única solución es

un golpe de Estado como aconteció en Chile en 1973; que se propicia la

incomunicación entre el Ejecutivo y el Legislativo, porque son electos en

forma separada, incomunicación que se exacerba por el periodo fijo del

cargo; que el programa del Ejecutivo puede ser bloqueado permanente-

mente por el Legislativo, y que en el sistema presidencial pueden ser

electas personas lejanas a la política, con poca experiencia en relacionar-

se con el Congreso, como fueron los casos de Brasil en 1989 y de Perú

en 1990, problemas que se agravan si las relaciones del presidente con su

partido son débiles, si el sistema de partidos no posee fortaleza, o si los

órganos principales de los partidos políticos no controlan la selección de

los candidatos presidenciales.17

He citado en este lugar a Mainwaring en virtud de que, pocos años

después, en unión con Shugart, su planteamiento sobre el tema es com-

pletamente distinto, y al cual me he referido en parte en el inciso primero

de este ensayo. Lo interesante es que la visión de Mainwaring varió radi-

calmente después del examen de estudios empíricos de casos concretos.

Estos dos autores escribieron, asimismo, una reseña crítica en la que am-

plían y precisan ideas que cité en el inciso primero de este ensayo.18

B. En América Latina, la crítica al sistema presidencial es muy antigua.

El escritor y político brasileño Silvio Romero, en 1883, escribió sobre

las debilidades de los sistemas presidenciales en la parte latina del conti-


17 Mainwaring, Scott, “Presidencialismo, multipartidismo y democracia: la difícil

combinación”, Revista de Estudios Políticos, Madrid, nueva época, núm. 88, 1995, pp.

124 y 125.

18 Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S., “Juan Linz, Presidentialism and Demo-

cracy: A Critical Appraisal”, Comparative Politics, Nueva York, vol. 29, núm. 4, 1997,

pp. 456, 459 y 460.

nente americano. Entre algunas de las más importantes de aquellas, yo

destaco:

a) La vinculación al militarismo.

b) La constitución en una “especie” de dictadura.

c) La pésima comprensión del principio de la división de poderes,

que deviene en rigidez política contraria a la democracia, siendo el

origen de revoluciones armadas.

d) La carencia de fuerza y prestigio del Congreso, y la falta de respe-

tabilidad del presidente.

e) La supresión de escenarios para la discusión y la lucha de las

ideas, favoreciéndose a personas mediocres, pero hábiles en alabar

al dictador.

f) La idoneidad para que los gobernantes se mantengan por medio de

la corrupción y contra la voluntad del país.

g) La falta de simpatía por la democracia como aspiración general del

pueblo.19

C. Manuel Alcántara Sáez y Francisco Sánchez López, catedráticos de

la Universidad de Salamanca, coinciden con Giovanni Sartori en la afir-

mación de que el problema del presidencialismo en América Latina se

encuentra en la división de poderes, la cual propicia que los presidentes

oscilen, en una continua e inestable situación, entre el abuso del poder o

la falta de aquél.20

D. Mario D. Serrafero resumió diversas críticas al sistema presiden-

cial en América Latina, pero lo más interesante es su estudio de los di-

versos intentos en varios países para cambiar el sistema presidencial al

parlamentario, al semiparlamentario o al semipresidencial. Más intere-

sante todavía resulta que aquéllos se realizaron desde el poder público,

y en muchas ocasiones desde el órgano ejecutivo, en ejercicios que se

denominaron reforma integral del Estado en Venezuela o Consejo para

la Consolidación de la Democracia en Argentina, a los que se puede


19 Romero, Silvio, Parlamentarismo e presidencialismo na república brasileira, Río

de Janeiro, 1893, pp. 23-25: citado por Pinto Ferreira, Luiz, “El predominio del Poder

Ejecutivo en América Latina”, en Alegría con Alonso, Pablo; Carpizo, Jorge y Stein, Jo-

sé Luis, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México, UNAM, Instituto

de Investigaciones Jurídicas, 1977, pp. 47 y 48.

20 Alcántara Sáez, Manuel y Sánchez López, Francisco, “Veto, insistencia y control

político en América Latina: una aproximación institucional”, Perfiles Latinoamericanos,

México, año 9, núm. 19, 2001, p. 159.

agregar la también fallida, cuando menos hasta ahora, llamada Reforma

del Estado en México.

En Brasil, el Congreso Constituyente, que redactó la Constitución de

1988, se decidió por el sistema presidencial, pero no en forma definitiva,

debido a la inexistencia de un acuerdo claro en ese órgano, por lo que és-

te convocó a la celebración de un referendo, que se llevó a cabo en 1993,

para que la sociedad política decidiera entre república o monarquía, y en-

tre sistema presidencial o parlamentario. El resultado fue a favor de una

república presidencial.

De estos intentos reformistas, destaca el argentino, en virtud de que el

proceso democrático reanudó su vigencia a causa del fracaso del régimen

militar en la guerra de las Malvinas, y el presidente Alfonsín encargó los

estudios para el cambio de sistema al mencionado Consejo, cuyo respon-

sable fue Carlos Nino, académico de renombre. Dicho intento no prospe-

ró porque el presidente de la República no logró reunir el consenso polí-

tico necesario para la reforma.

En síntesis, ese Consejo para la Consolidación de la Democracia sos-

tuvo que debía sustituirse el sistema presidencial por uno mixto, porque

no existe prueba empírica alguna que confirme que con el presidencialis-

mo se puede consolidar un régimen democrático duradero y estable —¿y

sí lo hay en América Latina con el sistema parlamentario o algún

otro?—, que Argentina había conocido aquel sistema durante escasos

años, pues debido a fraudes electorales, proscripciones, persecuciones

políticas, etcétera, no había regido en la realidad. No deja de extrañar su

aseveración de que no existen en el derecho comparado experiencias pre-

sidenciales exitosas, que las que se conocen pertenecen al parlamentaris-

mo o a sistemas mixtos, que el caso de Estados Unidos no es extrapola-

ble, porque el peso de las instituciones es muy diverso al de Argentina.

Ese Consejo se olvidó de varias experiencias latinoamericanas que han

sido exitosas por más de veinticinco años continuos, como son los casos

de Costa Rica, Chile, Colombia, Venezuela y Uruguay.

Ese Consejo señaló que principalmente hacía especulaciones teóricas

para reflexionar si el sistema presidencial podía asegurar estabilidad,

continuidad y relativa eficacia de la democracia pluralista. La respuesta

fue que no. Todo parece indicar que ésta ya se encontraba contestada aun

antes de las especulaciones teóricas, y no deja de extrañar que un Conse-

jo presidencial de esa naturaleza se estuviera refiriendo a “especulacio-

nes teóricas” que corresponden más al gabinete del estudioso.


Dicho Consejo propuso un modelo semipresidencial o semiparlamenta-

rio para superar los problemas del presidencialismo en ese país, según su

criterio, que eran principalmente cuatro, relativos a: a) la canalización de

tensiones políticas, b) la personalización del poder, c) las relaciones entre

los órganos del Estado y d) la formación de coaliciones partidarias.21

E. El connotado profesor chileno Nogueira Alcalá escribió que el

sistema presidencial no es el adecuado para América Latina, debido a

que muy seguido conduce a bloqueos entre los poderes Ejecutivo y Le-

gislativo, que cuando el primero no cuenta con mayoría parlamentaria,

se crean desacuerdos insolubles que conducen a que los presidentes so-

liciten mayores facultades a costa del parlamento. A menudo, el jefe de

gobierno claudica en su programa gubernamental, y se transforma en

un gobierno sin capacidad para resolver los enormes y apremiantes pro-

blemas socioeconómicos, o se abre la puerta a soluciones extraconstitu-

cionales para la resolución del conflicto, con el consiguiente daño a la

democracia y la creación de gobiernos autoritarios de facto. La expe-

riencia enseña que esos gobiernos generalmente no sólo no resuelven

los problemas socioeconómicos, sino que los agravan, lo cual va a tener

consecuencias negativas en los nuevos regímenes democráticos.

El distinguido constitucionalista no propone como solución el siste-

ma parlamentario, en virtud de que éste ha fracasado reiteradamente en

América Latina. Para él, la solución se encuentra en aceptar “mecanis-

mos que temperen el presidencialismo por medio de técnicas del régi-

men parlamentario”, las cuales ya han sido introducidas, aunque tími-

damente, en varias leyes fundamentales de la región. Es decir, la

propuesta de Nogueira Alcalá es el régimen semipresidencial de gobier-

no, parecido al que opera en Finlandia.22



vista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, núm. 8, 1991, pp. 199 y 200; Thi-

baut, Bernhard, “Presidencialismo, parlamentarismo y el problema de la consolidación de-

mocrática en América Latina”, Estudios Internacionales, Santiago, año XXVI, núm. 102,

1993, p. 234.

22 Nogueira Alcalá, Humberto, “Los regímenes presidencialistas de América Latina.

Tipología y análisis crítico”, en varios autores, IV Congreso Iberoamericano de Derecho

Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1992, pp. 486-487

y 493-494. Sobre sistemas semipresidenciales, véanse Miranda, Jorge, “As instituições po-

líticas portuguesas”, en Tajadura Tejada, Javier (coord.), La Constitución portuguesa de

1976. Un estudio académico treinta años después, Madrid, Centro de Estudios Políticos y

IV. VALIDEZ DEL SISTEMA PRESIDENCIAL EN AMÉRICA LATINA

Veamos ahora algunos pensamientos que encuentran virtudes al siste-

ma presidencial, principalmente en la realidad sociopolítica de América

Latina, aun reconociendo que no es la panacea; que es el que, cuando

menos por ahora, se ajusta más a la realidad actual, y en diversos casos

ha operado asegurando libertades con gobernabilidad. Insisto que las au-

tocracias no son sistemas presidenciales, sino precisamente autocracias,

aunque se vistan o disfracen de sistema presidencial.

A. El gran expositor del sistema parlamentario inglés de mediados del

siglo XIX, Walter Bagehot, fue un convencido de las bondades de aquél

aunque expuso sus defectos; admitió que la estructura de pesos y contra-

pesos puede funcionar en el sistema presidencial, y que los constituyen-

tes estadounidenses perseguían evitar la tiranía. No obstante, el autor in-

glés no mostró simpatías por este último sistema, en virtud de que

consideró que su división de poderes resultaba fatal, debido a que no

existía una autoridad única para todos los asuntos; en unos, esa autoridad

se encontraba en un órgano de poder; en otros, en órgano distinto, amén

de la fuerza de las entidades federativas, lo cual auspició una ultrademo-

cracia. El problema del sistema presidencial —aseguró— se encuentra en

la dispersión de la soberanía entre varios órganos; entonces, ninguno es

soberano y la consecuencia es la carencia de unidad en la acción guber-

namental.

Sin embargo, de la anterior explicación se puede deducir, aunque Ba-

gehot no lo enunció así, que cuando en el sistema parlamentario la auto-

ridad del gobierno y la mayoría del órgano legislativo coinciden, se debi-

lita precisamente la función de control.23

Actualmente, la función de control del parlamento se contempla en

forma diversa, la ejerce más que el órgano legislativo como tal, el o los

partidos minoritarios, aunque no logren derribar al gobierno.


Constitucionales, 2006, pp. 35-72; Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo (eds.), Semipresiden-

zialismi, Padua, Cedam, 1997, 402 pp.; Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introducción al derecho

constitucional comparado, México, Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 255-269.

23 Bagehot, Walter, The English Constitution, introd. de Richard Crossman, Londres,

Fontana Press, 1993, pp. 216-222, 239. Véanse Valadés, Diego, El control…, cit., nota 5,

p. 52, y Serrafero, Mario, “Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina: un de-

bate abierto”, Revista Mexicana de Sociología, México, vol. 60, núm. 2, 1998, p. 167.

B. Jacques Lambert asienta que si el régimen presidencial se acomoda

mal a las condiciones y necesidades de Latinoamérica, “ésta ha sabido

adaptarlo a sus propias necesidades, deformándolo. El régimen de pre-

ponderancia presidencialista no funciona, ciertamente, sin saltos bruscos,

pero queda por demostrar que existen otros regímenes de carácter más

democrático que fueran capaces de funcionar mejor en unas circunstan-

cias tan difíciles”.24

C. Para Luis Sánchez Agesta, el presidencialismo en América Latina

es un instrumento de disciplina y empresa, y si se modera dentro de cier-

tos límites, y se renueva periódicamente a través del sufragio, “puede or-

denar y movilizar esos recursos humanos y materiales”.25

D. Mettenheim, al analizar la situación específica de Brasil, después de

su regreso al sistema democrático en la década de los ochenta del siglo pa-

sado, sostiene que no se produjeron el estancamiento, la polarización, la

corrupción y el populismo demagógico profetizado por los críticos del pre-

sidencialismo. Al contrario, se han manifestado nuevos patrones de cam-

bios políticos, como referendos, alianzas partidistas y movimientos de re-

forma política.26

E. Luca Mezzetti, profesor de la Universidad de Bolonia, afirma que

el presidencialismo latinoamericano funciona mejor de lo que sostiene la

teoría, aunque algunos sistemas están mejor capacitados para librar los

bloqueos institucionales y, desde luego, el contexto cambia de acuerdo

con el sistema de partidos, las leyes electorales, la flexibilidad para for-

mar coaliciones y el grado de polarización ideológica.27

F. Dieter Nohlen, quien conoce a América Latina muy bien y ha reali-

zado importantes trabajos sobre los sistemas de gobierno, de partido y

electorales en la región, destaca que existe sobrevaloración de los aspec-


24 Lambert, Jacques, América Latina. Estructuras sociales e instituciones políticas,

Barcelona, Ariel, 1970, pp. 533 y 534.

25 Sánchez Agesta, Luis, La democracia en Hispanoamérica. Un balance histórico,

Madrid, Rialp, 1987, p. 17.

26 Mettenheim, Kurt E. von, “Presidencialismo, democracia y gobernabilidad en Bra-

sil”, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en

América Latina, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales-Agencia

Sueca de Desarrollo Internacional, 2001, pp. 164 y 165.

27 Mezzetti, Luca, “Sobre los sistemas políticos latinoamericanos (instituciones, par-

tidos y gobernabilidad)”, Revista Peruana de Derecho Público, Lima, año 6, núm. 10,

2005, p. 97.

tos negativos del presidencialismo, y se considera que si ha sido perjudi-

cial para la democracia, lo continuará siendo. Frente a esta concepción,

se sobrevalora la expectativa o la esperanza del parlamentarismo; afirma

que existe confusión en el peso que se otorga al sistema presidencial en

el fracaso de nuestras democracias, frente a los efectos positivos que di-

cho sistema tiene en nuestras realidades, como es en la reconstrucción y

consolidación democráticas, sin olvidarse que el pluripartidismo y las

raíces ideológicas de los partidos políticos de la región se acercan más a

Europa que a Estados Unidos.28

Por demás interesante resulta, y hay que ponderarlo, la observación de

Mario Fernández en el sentido de que en Chile la inquietud y la discu-

sión políticas por alcanzar un sistema parlamentario declinó radicalmente

con el regreso a la democracia y el éxito que se ha obtenido con el siste-

ma presidencial.29

Nohlen apunta que el nuevo hundimiento de las democracias, que se

pronosticó para América Latina, no ha ocurrido. Por el contrario, las

transiciones a la democracia acontecidas en un poco más de veinte años

“han sido conducidas por sistemas presidenciales, la mayoría de ellos

con el mismo marco constitucional vigente en la época del desplome

preautoritario”. Esta afirmación está fundada en evidencia empírica, lo

cual relativiza la relación causal que se había querido encontrar en Amé-

rica Latina entre derrumbe de la democracia y sistema presidencial.

Por otra parte, lo que sí se observa —señala— en la región es cierta

capacidad de adaptación y flexibilidad del presidencialismo, especial-

mente, para sortear un contexto internacional complicado y un panorama

económico y social por demás delicado. Este autor es muy claro al seña-

lar que lo anterior no implica ningún juicio respecto al desarrollo, perma-

nencia y consolidación de la democracia en América Latina en el futuro.

Advierte que hay que manejar con cuidado las diferencias categoriales

y las graduales; se debe, por ejemplo, diferenciar entre democracias con

elementos autoritarios y autoritarismo con elementos democráticos, y

que la tendencia teórica actual, en relación con América Latina, consiste


28 Nohlen, Dieter, “Sistemas de gobierno: perspectivas conceptuales y comparativas”,

en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Institucio-

nes y cambio político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, p. 109.

29 Fernández B., Mario, “Instituciones y democratización: el caso de Chile desde

1990”, en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), op. cit., nota anterior, p. 275.

en no realizar diferencia alguna. Para muchos analistas y políticos basta

con la celebración de elecciones para que a un país se le califique de de-

mocracia, y que este reduccionismo tal vez influye en la valoralización

de la democracia lo que puede originar fuertes críticas a la misma y con-

tribuir a su desafección.

El distinguido tratadista alemán indica que parte del éxito y la perma-

nencia de la democracia en nuestra región no se debe sólo a sí misma, si-

no a factores exógenos, como el hecho que los militares han aprendido la

lección,30 y el prestigio actual de la democracia, a pesar de que en Amé-

rica Latina este concepto todavía no es cercano a grandes sectores de la

población, aunque la situación varía según el país. Por ejemplo, de acuer-

do con el Latinobarómetro 2002, el 77% de la población en Costa Rica

considera que la democracia es preferible a cualquier otra forma de go-

bierno, el 57% en Honduras, el 47% en Ecuador, el 40% en El Salvador,

el 37% en Brasil.

En 2005, por tercer año consecutivo, la democracia sostiene, en pro-

medio regional, un apoyo de 53% de los ciudadanos, de acuerdo con el

Latinobarómetro de ese año.

G. Scott Morgenstern y Pilar Domingo sostienen que en América Lati-

na, incluso en los gobiernos divididos, el bloqueo entre los poderes Le-

gislativo y Ejecutivo no es frecuente y que los fracasos democráticos van

siendo excepcionales, que el éxito del régimen presidencial depende del

sistema de partidos y de los detalles en la construcción de las institucio-

nes. Estos autores argumentan que: a) los poderes ejecutivos y legislati-

vos activamente tratan de evitar o superar bloqueos para proteger sus

propios intereses; b) los constituyentes democráticos generalmente cons-

truyen instrumentos que los ejecutivos pueden emplear para evitar dicho

problema, y que c) el bloqueo es sobre todo una decisión política: se bus-

ca o no conservar el status quo.

Las experiencias recientes de las democracias presidenciales en Amé-

rica Latina —argumentan— han sido generalmente exitosas, aunque en

algunos países ese éxito es modesto, en virtud de problemas no resueltos.

No obstante, debe observarse, y en esto coinciden con Fernández y Noh-

len, que con frecuencia el diseño institucional —presidencialismo— es el

mismo que existía antes de la ruptura democrática, lo cual permite argu-


30 Nohlen, Dieter, “Sistemas de gobierno: perspectivas…”, cit., nota 28, p. 95; Noh-

len, Dieter, El contexto hace la diferencia…, cit., nota 2, pp. 44, 133, 149 y 153.

mentar que dicha ruptura se debió a divisiones en la sociedad y a la pola-

rización política cuya solución probablemente no se encontraba en el

marco de ningún arreglo institucional democrático. Señalan cuatro facto-

res no institucionales que actualmente favorecen la existencia de siste-

mas democráticos, ya sean parlamentarios o presidenciales: a) un proce-

so de moderación política como consecuencia de la desintegración de la

Unión Soviética; b) la mala experiencia de los regímenes militares y el

escaso apoyo que tendrían de sectores que con frecuencia los apoyaron;

c) cambios en corrientes ideológicas de derecha que ahora se encuentran

más comprometidos con la democracia, y d) el aliento más decidido de

Estados Unidos y de la comunidad internacional a la consolidación de las

democracias y el respeto a los derechos humanos, así como los apoyos de

organismos monetarios internacionales para el desarrollo económico en

las sociedades democráticas.31

No obstante, sobre estas últimas aseveraciones de los autores, hay que

tener cuidado, en virtud de que la lucha contra el terrorismo ha debilitado

a varias democracias occidentales que han expedido leyes que limitan y

coartan libertades, como ha acontecido en Estados Unidos y Gran Breta-

ña, lo que a su vez tiene consecuencias en otras naciones, como la indife-

rencia mundial ante violaciones contra la población civil en Chechenia o

el regreso a la práctica de la tortura en México durante el periodo del

presidente Fox.

Estados Unidos alienta o no a los sistemas democráticos de acuerdo

con sus intereses de potencia imperial; en muchas ocasiones se utiliza la

causa de los derechos humanos como pretexto para intervenir en otras

naciones. Los organismos internacionales, a menudo, especialmente los

de carácter económico, se rigen por los intereses de los países poderosos;

los ejemplos son incontables, y no les importa si esos sistemas son demo-

cráticos o no.

H. Alonso Lujambio estudió cuatro países latinoamericanos que con-

taron con democracias presidenciales exitosas, cuando menos durante

veinticinco años: Costa Rica, Venezuela, Chile y Uruguay. Dicho estudio

le permitió llegar a siete conclusiones. Lujambio persiguió con esa inves-

tigación precisar las condiciones estabilizadoras que permitieron sobrevi-


31 Morgenstern, Scott y Domingo, Pilar, “The Success of Presidentialism? Breaking

Gridlock in Presidential Regimes”, en Valadés, Diego y Serna, José María (coords.), op.

cit., nota 9, pp. 96 y 97, 107 y 108.

vir con éxito a los mencionados sistemas. Apunto únicamente una de

ellas: la existencia de congresos con poder real y que ejercen un papel

activo.32 Me parece que el pensamiento de Lujambio se puede sintetizar

diciendo que en América Latina el sistema presidencial no es una pana-

cea, pero en varios países ha funcionado razonablemente bien y por pe-

riodos prolongados.

I. Como ya asenté, uno de los ataques más fuertes y certeros al sistema

presidencial en América Latina ha sido el golpe de Estado acontecido en

Chile en 1973, y el consecuente alegato de que esa crisis hubiera podido

ser evitada si hubiera existido un sistema parlamentario y, en consecuen-

cia, no se habría producido dicha ruptura en un país que se había distin-

guido en la región, precisamente por su estabilidad democrática, a pesar

de su partidismo extremo.

Por la razón anterior, resulta por demás ilustrativo el análisis que Julio

Faundez realiza de dicha crisis chilena. Su punto de vista es que fue pre-

cisamente el sistema presidencial lo que había salvaguardado la demo-

cracia en Chile en las dos décadas anteriores, que el golpe de Estado de

1973 fue la conclusión de una serie de factores que se habían venido ges-

tando, y que difícilmente un sistema parlamentario hubiera podido evitar

la ruptura democrática.

El examen de Faundez merece que me detenga en algunos de sus ar-

gumentos: en los años cincuenta una serie de factores económicos y so-

ciales adversos dificultaron la política de coaliciones políticas de los

años de las décadas 1930 y 1940. La volatilidad del precio del cobre

—recurso esencial del país— en el mercado internacional y la inflación

económica golpearon gravemente a las personas con menores recursos,

lo cual ocasionó gran malestar obrero y un círculo vicioso de huelgas, a

las cuales los gobiernos hicieron frente con medidas represivas de poco

calibre y la prohibición del partido comunista.

Lo anterior produjo consecuencias en el sistema de partidos que se

apoyaba grandemente para formar coaliciones de gobierno en el movi-

miento obrero organizado. En 1953, se presentaron a las elecciones legis-

lativas 32 partidos políticos, más del doble que en la década anterior.

Tanto los partidos tradicionales de izquierda como los de derecha perdie-


32 Lujambio, Alonso, “Presidentes y congresos. Estados Unidos, la experiencia la-

tinoamericana y el futuro mexicano”, Foro Internacional, México, núm. 133, 1993,

pp. 526, 546-548.

ron fuerza electoral y se vieron asediados por luchas internas y la forma-

ción de facciones.

Para Faundez, durante esos años, el sistema presidencial fue clave pa-

ra revivir el régimen de partidos y asegurar la continuidad del sistema

democrático. A pesar del multipartidismo extremo, se logró que los parti-

dos se agruparan en torno a los candidatos presidenciales, cuyo resultado

fue que el número de éstos osciló entre 2.0 a 2.5. Poco a poco, los parti-

dos fueron superando los problemas internos, y los presidentes se apoya-

ron una vez más en el sistema de partidos, lo cual, a su vez, los revivió.

El profesor de la Universidad de Warwick afirma que es probable que

en la descrita y grave crisis del sistema partidista, la democracia no hu-

biera subsistido si el régimen hubiera sido el parlamentario.

En esta forma, a mediados de los años cincuenta y durante los sesenta,

la agenda política incluía tres agudos problemas de carácter económico,

que no eran, como ya se expresó, recientes, pero que se habían agudiza-

do y presentaban matices novedosos: a) la imbatible inflación y el pro-

grama para combatirla; b) la política del cobre y las relaciones con las

compañías americanas, principales inversoras en el sector, y c) la moder-

nización del ineficaz sector agrícola. Lo anterior, unido a una mayor par-

ticipación política —el número de los electores se había triplicado—, y

el fortalecimiento de los sindicatos, trajo consigo la polarización del sis-

tema político, lo cual no se puede atribuir al sistema presidencial.

Al contrario, al principio de la reforma agraria, el papel desempeñado por

el presidente Frei y su facultad de veto desempeñó un papel moderador en-

tre las fuerzas de derecha y de izquierda. Empero, la controversia sobre la

reforma agraria fue radicalizando las posiciones de los partidos políticos y

de los agricultores; estos últimos se percataron de su fuerza política.

La campaña electoral de 1970 radicalizó aun más el discurso político

con la consecuente agravación de la polarización, ya no sólo respecto a

la reforma agraria, sino también a todos los otros temas. A finales de la

década de los años sesenta, las movilizaciones sociales aumentaron y

empezaron a sobrepasar a los partidos políticos. Faundez considera que

sin los efectos moderadores de los presidentes, todos los hechos señala-

dos hubieran tenido consecuencias más radicales en un sistema parla-

mentario, incluso antes de la elección de Allende.

Este autor examina el argumento de que las reformas constitucionales

de 1943, y principalmente las de 1970, erosionaron las facultades del Con-


greso a favor del presidente y, entonces, el primero fue dejando de ser el

foro para la resolución de intereses contrapuestos; afirma que incluso si tal

argumento fuera cierto, el mismo no significa que un sistema parlamenta-

rio hubiera podido actuar con más eficacia en la crisis, y analiza las ya

mencionadas reformas; la de 1970 ciertamente fortaleció las posibilidades

legislativas del presidente, y los congresistas ya no pudieron presentar de-

cretos de pensiones de gracia —beneficios a individuos— ni promover

proyectos beneficiosos para sus distritos. Los críticos del presidencialismo

son especialmente duros en este aspecto porque aseveran que estas prácti-

cas eran esenciales para fortalecer o promover el espíritu democrático en-

tre los beneficiados. El problema consistía en que con esas prácticas se im-

pedía que el gobierno pudiera tener control del gasto público, aspecto

esencial en cualquier país, más en uno con alta inflación.

Julio Faundez asienta que no deja de ser curioso que los partidos que

se opusieron a la reforma de 1970 con el argumento principal de que se

estaba creando una presidencia imperial, fueron sus principales benefi-

ciarios, en virtud de que el presidente Allende empleó las mencionadas

facultades para llevar a cabo su programa de gobierno.33

Resulta por demás sugestivo el desarrollo que realiza dicho profesor,

porque es diametralmente antagónico al de Arturo Valenzuela. La misma

realidad, la de Chile, examinada con óptica diversa. Por parte de uno de

los autores, una crítica demoledora al sistema presidencial en ese país. Por

la otra, una defensa de ese sistema, basado en el examen de problemas y

dificultades que sobrepasan y desbordan el andamiaje institucional.

Lo más interesante es el hecho de que después de la dictadura de Pino-

chet, como ya se asentó en este ensayo, se transitó con especial éxito al ré-

gimen democrático dentro de un sistema presidencial muy parecido al que

existía cuando aconteció el golpe de Estado de 1973, pero el contexto era


33 Faundez, Julio, “In Defense of Presidentialism: The Case of Chile, 1932-1970”, en

Shugart, Matthew Soberg y Mainwaring, Scott (eds.), Presidentialism and Democracy…,

cit., nota 3, pp. 308 y 309, 311-315. Fernández B., Mario, “Instituciones y democratiza-

ción…”, cit., nota 29, p. 285, señala: “El caso chileno representa una evidencia empírica

de la capacidad que pueden exhibir las instituciones en un proceso de cambio político,

cuando ellas son armónicas con la cultura política de la población, el contexto socioeco-

nómico en el que actúan y los objetivos de los actores políticos a los que sirven. En ese

sentido, el sistema presidencial se ha relegitimado por su desempeño más que por sus

bondades técnico-jurídicas y ha recuperado el prestigio del que han gozado tradicional-

mente las instituciones en Chile”.

diferente, además de la experiencia traumática vivida durante la dictadura,

que ha tenido efectos moderadores en los partidos políticos. Diversos pro-

blemas económicos, sociales y políticos han perdido su gravedad, y el éxi-

to ha acontecido a pesar de la secuela de efectos y actos negativos que la

dictadura dejó como herencia.

No cabe duda alguna, el caso chileno merece especial consideración

en este debate.

J. Eduardo A. Gamarra escribió que Bolivia tiene un sistema presiden-

cial híbrido, debido a que es el Congreso quien designa al presidente en-

tre los dos candidatos con mayor votación, si ninguno obtiene la mayoría

absoluta de votos. Este planteamiento de Gamarra no me parece acepta-

ble, pero lo que me interesa subrayar es su examen de la eficacia del sis-

tema presidencial en Bolivia, a partir de su última transición en 1982.

Los problemas en dicho país son numerosos, complejos y de solución di-

fícil. No obstante, cuando menos tres de esos presidentes fueron encon-

trando mecanismos para ir avanzando en resolver problemas con base en

coaliciones gobernantes que son, al mismo tiempo, la fortaleza y la debi-

lidad del sistema. Las coaliciones han permitido a los presidentes tomar

medidas para estabilizar la economía. Por otra parte, ellas han excluido a

los partidos opositores de beneficios políticos como la “repartición de

cargos” y del proceso de las decisiones, incluso de la información sobre

resoluciones y acuerdos importantes, lo que hace que los partidos de

oposición busquen medios fuera del sistema para influir en aquéllas.

Las coaliciones gobernantes han superado el problema de la confron-

tación entre el Legislativo y el Ejecutivo, pero han debilitado a las insti-

tuciones políticas. Los partidos políticos, de acuerdo con Gamarra, se

han alejado de la sociedad, y los ciudadanos tienen menos confianza en

los poderes Legislativo y Judicial, en virtud del papel predominante del

Ejecutivo.34

Con posterioridad a que Eduardo A. Gamarra escribiere su ensayo,

dos presidentes de la República se vieron forzados a renunciar por la pre-

sión de la calle. Sin embargo, su sustitución se realizó dentro de los mar-

cos constitucionales. La situación política, económica y social de Bolivia

es por demás delicada, pero hasta hoy el sistema presidencial ha podido


34 Gamarra, Eduardo A., “Hybrid Presidentialism and Democratization: The Case of

Bolivia”, en Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presidentialism and

Democracy…, cit., nota 3, pp. 391-393.

canalizar los problemas, mismos que en cualquier momento pueden des-

bordar el sistema. ¿Un régimen parlamentario estaría gobernando a Boli-

via mejor en estos años de transición democrática, que ocurren a partir de

1982? ¿O la inestabilidad política se hubiera multiplicado y la gobernabi-

lidad imposibilitado?

K. Ahora bien, este repaso de algunos pensamientos a favor y en con-

tra del sistema presidencial ¿a dónde nos ha conducido?

a) Confío en que nos conduzca a tener una idea más clara del debate

sobre las fortalezas y las debilidades del sistema de gobierno en América

Latina.

b) En la actualidad, se está mejor provisto de elementos para el estu-

dio de esta cuestión gracias a los trabajos empíricos con que se cuenta,

aunque aún hay que proseguir con su realización.

c) Incluso con los trabajos empíricos hay que tener cuidado en su inter-

pretación. Por ejemplo, el número de fracasos de sistemas presidenciales y

parlamentarios durante el siglo XX es muy diferente de acuerdo con los

periodos que se examinan en el propio siglo, o en éste como una unidad.

d) No es posible realizar un buen análisis del sistema presidencial en

un país, si no se contempla todo el sistema político y la situación socioe-

conómica y cultural. El sistema de gobierno es sólo una pieza de un in-

menso rompecabezas, aunque sea una de importancia.

e) No deja de causar sorpresa que la edición de múltiples libros colec-

tivos sobre esta cuestión, generalmente, siguen una misma línea: defensa

o crítica de los sistemas presidenciales. Pareciera, bien conozco que no

es así, que se intentaran politizar los análisis académicos.

f) El examen de la situación chilena en 1973, desde el aspecto científi-

co, es altamente ilustrativo. Los ensayos son serios, pero antagónicos. Es

fácil que el lector se pierda con los argumentos. Este caso muestra que

no es fácil el conocimiento profundo de estas cuestiones que implican la

revisión de factores de la más diversa naturaleza. No hay que descuidar

elemento alguno del universo constitucional y sus estrechas relaciones

con el ser socioeconómico.

g) Los cambios institucionales deben ser bien meditados y pondera-

dos. Cambiar por cambiar es un error. Hay que cambiar para mejorar y

superar problemas, no para agravarlos o retroceder; no para multiplicar

los fracasos democráticos. A veces, da la impresión de que algunos pro-

ponentes de cambios lo único que persiguen es colmar su vanidad, ser


los autores de una nueva Constitución o de un proyecto integral de refor-

mas de casi una nueva ley fundamental.

h) En las rupturas de sistemas presidenciales democráticos no es posi-

ble el análisis únicamente de la ruptura, sino hay que contemplar el con-

texto en el cual acontece, las causas que las originan, y desde varios años

antes, a veces una década o más.

Es probable que la conclusión sea que un régimen parlamentario tam-

poco hubiera sido capaz de preservar el sistema democrático, sino que,

dependiendo del país, la crisis se hubiera producido antes y con mayor

gravedad. Soy consciente de que este argumento no es definitivo y no se

puede generalizar. No obstante, téngase en cuenta que en el mundo, des-

pués de la Segunda Guerra Mundial, los casos de rupturas democráticas

en sistemas parlamentarios, que al regreso a la democracia conservan di-

cho sistema, no son frecuentes. Al contrario, la regla general, con excep-

ciones, es que los sistemas presidenciales han retornado a la democracia

dentro de los marcos de ese sistema de gobierno. No voy a especular en

la respuesta. Únicamente recuerdo el hecho.

El sistema parlamentario suele y ha solido causar inestabilidad. Los

ejemplos abundan en el siglo XX. No voy a ocuparme de esta cuestión

que amerita un estudio por sí misma. Me circunscribo —y es lo que me

interesa— a exponer, en el inciso 8, D, del presente artículo, los peligros

más serios que actualmente podría correr América Latina con dicho siste-

ma de gobierno.

V. QUÉ ES LA DEMOCRACIA

Para llegar a alguna conclusión de la relación existente entre sistema

de gobierno y democracia, la cual asiento en el último inciso de este en-

sayo, es conveniente precisar qué entiendo por este último concepto, en

virtud de que se le utiliza a menudo con inclinaciones ideológicas que,

de acuerdo con el caso, puede significar todo o quedarse en una noción

sin contenido. A su vez, es tal el prestigio del término, que incluso algu-

nas de las peores dictaduras del siglo pasado se han postulado como de-

mocracias. Piénsese únicamente en los Gulag de Stalin.

A. La democracia, tal y como la entendemos en la actualidad, es un

hecho del siglo XX, que ciertamente tiene antecedentes remotos.


Algo parecido a la democracia existió en algunos periodos de la Gre-

cia clásica. A ella se refiere Aristóteles cuando afirma que:

La primera forma de democracia es la que se funda principalmente en la

igualdad. Y la ley de tal democracia entiende por igualdad que no sean

más en nada los pobres que los ricos, que ni dominen los unos sobre los

otros, sino que ambas clases sean semejantes. Pues si la libertad, como su-

ponen algunos, se da principalmente en la democracia, y la igualdad tam-

bién, esto podrá realizarse mejor si todos participan del gobierno por igual

y en la mayor medida posible. Y como el pueblo constituye el mayor nú-

mero y prevalece la decisión del pueblo, este régimen es forzosamente una

democracia.35

No obstante, el filósofo griego la clasificó entre las formas degenera-

das de gobierno, debido a que consideró que no buscaba el provecho de

la comunidad.

En la ciudad-Estado griego, en todo caso, sólo se reconocían derechos

políticos al hombre libre por nacimiento y autóctono. Las mujeres y los

esclavos no eran considerados ciudadanos, en virtud de que no formaban

parte del poder político, sino del doméstico. Empero, ese sistema consti-

tuye un antecedente actual en cuanto el hombre libre era considerado en

condición de igualdad, sin tomar en cuenta aspectos o diferencias socioe-

conómicas,36 tanto para votar como para ser electo.

Otros antecedentes de la democracia actual son: a) la thing de la pri-

mitiva sociedad germánica, en la cual el pueblo poseía facultades legisla-

tivas y jurisdiccionales; b) algunas experiencias comunales en la Edad

Media; c) el gobierno americano a finales del siglo XVIII, y d) el sistema

parlamentario inglés en formación, también a fines del siglo XVIII y des-

pués de la segunda mitad del siglo XIX, aunque en estos dos últimos sis-

temas prevalecía la desigualdad.


35 Aristóteles, Política, trad. de Julián Marías y María Araujo, Madrid, Centro de

Estudios Políticos y Constitucionales, 2005, p. 175, libro VI (IV), 1291 b; véanse pp. 176

y 177, 1292 a; examínense pp. 78-81, libro III, 1277 a-1279 a, y especialmente 1279 b.

Véase Sartori, Giovanni, Teoría de la democracia, Madrid, Alianza Universidad, 1988, t.

I, El debate contemporáneo, pp. 204 y 205.

36 Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 26-28, 31.

La democracia de nuestros días nació en Nueva Zelandia en 1893, al

concederse derecho de voto a las mujeres y a la minoría maorí. No obstan-

te, no se reconoció a la mujer el derecho de ser electa, sino hasta 1902.

En consecuencia, y a pesar del prestigio del que actualmente goza, el

sistema democrático es asunto bastante reciente. Éste, antes de la Segun-

da Guerra Mundial, era desconocido incluso en muchos países importan-

tes de Europa occidental, tales como Portugal, España, Alemania e Italia.

En Suiza no se reconoció el derecho de voto, en el ámbito federal, a las

mujeres, sino hasta 1971.

B. Muchas personas de cultura media, aunque quizá no puedan definir

la democracia, tienen noción de su naturaleza. Es probable que si se les

pregunta su contestación se refiriera al gobierno del pueblo o de todos, o

en donde se vota para elegir a los gobernantes.

Daniel Webster, en 1830, se refirió a la democracia como “un gobier-

no del pueblo, hecho para el pueblo, por el pueblo y responsable ante el

pueblo”.37 Tal vez Lincoln se haya inspirado en él, treinta y tres años

después, para elaborar su definición de democracia como el gobierno del

pueblo, por el pueblo, para el pueblo. La oración de Lincoln puede ser

criticada técnicamente, tal y como lo ha sido,38 pero tiene el mérito que

dice mucho de lo que la democracia es; se le comprende fácilmente, y

cuando se le confronta con los elementos que la integran actualmente, a

pesar de su cortedad y sencillez, la mayoría de ellos pueden quedar in-

cluidos en esa definición, y eso que en un siglo el concepto ha gozado de

efectos expansivos.

C. Para Kelsen, la democracia es la “identidad de dirigentes y dirigi-

dos, del sujeto y objeto del poder del Estado, y gobierno del pueblo por

el pueblo”. Entiende por pueblo, no una masa o conglomerado de hom-

bres, sino el sistema de actos individuales regidos por la ordenación jurí-

dica del Estado.

La democracia en la definición de Kelsen tiene, a mi modo de ver, dos

partes estrechamente unidas que son indisolubles:


37 Lijphart, Arend, Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en

treinta y seis países, Barcelona, Ariel Ciencia Política, 2000, p. 13.

38 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 35, p. 59. En sentido contrario, Favoreu, Louis et

al., Droit constitutionnel, París, Dalloz, 1999, p. 531, apoyan la oración de Lincoln, con

lo cual yo coincido.

a) Una procedimental, por medio de la cual los dirigidos eligen a los

dirigentes para lograr la identidad entre ellos. Los dirigidos crean las nor-

mas que los rigen a través de los dirigentes que ellos mismos han electo.

Así, la democracia es el método para alcanzar dicha identidad. En esta

cuestión resulta esencial el papel de los partidos políticos, porque el indi-

viduo aislado nada logra.

En la democracia prevalece la voluntad colectiva que se determina por

la mayoría de los dirigentes que han sido electos también por una mayo-

ría de ciudadanos o dirigidos, pero preservando los derechos de la mino-

ría que, a su vez, tiene posibilidad de obtener la mayoría en elecciones

subsecuentes.39

b) Una segunda, de contenido: “el gobierno del pueblo por el pueblo”.

Aquí contemplo los derechos del pueblo, si no, no sería su gobierno, sino

el de un autócrata o el de una oligarquía. El pueblo vota y elige a los diri-

gentes para que gobiernen y legislen por él, creándose una unidad. En

consecuencia, los dirigentes han de velar por las libertades, los intereses

y el bienestar de sus dirigidos, y si éstos no están de acuerdo, los podrán

cambiar en las siguientes elecciones.

Schumpeter, Bobbio y Bovero se refieren también a este aspecto prime-

ro de la definición de Kelsen, el instrumental, o sea, el de las elecciones.

Así, Schumpeter asevera con claridad que la democracia es el méto-

do por medio del cual los que deciden han adquirido ese poder, porque

han triunfado en unas elecciones. Textualmente señala que “El método

democrático es la ordenación institucional establecida para llegar a la

adopción de decisiones políticas por la cual algunos individuos adquie-

ren el poder de decidir a través de una lucha competitiva por el voto del

pueblo”.40

Bobbio y Bovero acentúan el segundo aspecto, el de contenido. El

método no puede dejar de conjugarse con los derechos “inviolables” del

individuo o, de acuerdo con la síntesis extrema de Bovero, con las cuatro

grandes “libertades de los modernos”: la personal, la de opinión, la de


39 Kelsen, Hans, Esencia y valor de la democracia, México, Editora Nacional, 1980, pp.

30 y 31, 35, 45.

40 Schumpeter, Joseph A., Capitalism, Socialism and Democracy, 3a. ed., Nueva

York, Harper Torchbooks. Harper and Row, Publishers, s. a., p. 269. Véase Silva-Herzog

Márquez, Jesús, La idiotez de lo perfecto. Miradas a la política, México, Fondo de

Cultura Económica, 2006, pp. 96-99.

reunión y la de asociación; además del énfasis que acertadamente pone

en los derechos sociales.41

D. Giovanni Sartori ofrece, como él mismo señala, una definición cuyos

enunciados son negativamente las características de la democracia y, por

tanto, es una definición incompleta. La democracia es lo contrario de la

autocracia. El profesor de las universidades de Florencia y Columbia dice

que “la democracia es un sistema en el cual nadie puede seleccionarse a sí

mismo, nadie puede investirse a sí mismo con el poder de gobernar y, por

lo tanto, nadie puede arrogarse un poder incondicional e ilimitado”.

La democracia conlleva la limitación y el control del poder, así como

su reducción en cuanto sea necesario para su moderación. Lo que la de-

mocracia no es, afecta adecuada y concluyentemente sobre lo que es.42

El problema de la definición de Sartori, de lo cual es consciente, estri-

ba en que presupone que se conoce lo que la autocracia significa. Cierta-

mente que una persona de cultura media tiene noción del concepto, como

comprende el de democracia, pero el objeto de una definición es precisar,

circunscribir y, entonces, será preferible la enunciación de los elementos

constitutivos, no de los negativos, aunque reconozco que la confronta-

ción de las dos nociones puede ser útil; yo mismo la suelo utilizar.

El propio autor está alerta ante el mencionado problema. En conse-

cuencia, en páginas anteriores, había construido una definición positiva.

Dice que “la democracia a gran escala es un procedimiento y mecanismo

que: a) genera una poliarquía abierta cuya concurrencia en el mercado

electoral; b) atribuye el poder al pueblo, y c) específicamente hace valer

la responsabilidad de los líderes para con los liderados”.43

VI. MI CONCEPCIÓN DE DEMOCRACIA

A. Mi concepción de democracia se nutre en la doctrina; he hecho refe-

rencia a varios autores que considero importantes y en la observación de

los fenómenos políticos que he podido contemplar de cerca y a distancia.

La democracia es fenómeno dinámico y expansivo. Las sociedades ac-

tuales se desarrollan a velocidad nunca antes vista, los avances científi-


41 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, México, Fondo de Cultura Econó-

mica, 1992, pp. 14 y 15, 29-31 y 136; Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 42, 114.

42 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 35, pp. 98, 259 y 260.

43 Ibidem, p. 202.

cos y tecnológicos benefician grandemente y presentan nuevos peligros a

las libertades. Problemas que realmente no lo eran unas cuantas décadas

o años atrás, ahora hay que enfrentarlos y resolverlos, cuidando el respe-

to a los derechos de las personas. Los sistemas democráticos, para hacer

frente a nuevas realidades, tienen que legislar y precisar cuestiones nove-

dosas, o que no presentaban mayores dificultades con anterioridad, pero

que se convirtieron en peligros potenciales para la propia democracia y

las libertades de las personas.

Los derechos humanos poseen fuerza expansiva, la democracia goza

de esa misma característica y es natural, porque no puede existir demo-

cracia donde no se respeten los derechos humanos, y éstos realmente só-

lo se encuentran salvaguardados y protegidos en un sistema democrático.

Así como el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y

del Ciudadano de 1789 afirmó que “Toda sociedad en la cual la garantía

de los derechos no esté asegurada, ni determinada la separación de pode-

res, carece de Constitución”, exactamente lo mismo se puede repetir, sus-

tituyendo el concepto de Constitución por el de democracia; al final de

cuentas los conceptos de Constitución, orden jurídico, democracia y

Estado de derecho se imbrican y se encuentran estrechamente relaciona-

dos entre sí, en virtud de que una Constitución y un Estado de derecho

que no son democráticos no son tales, sino instrumentos de opresión.

B. Se puede definir a la democracia como el método y la técnica que

permite a los ciudadanos elegir a los dirigentes, quienes se encuentran con-

trolados y responsabilizados en los marcos que señala el orden jurídico del

país, con la finalidad de garantizar el goce de los derechos humanos.

Ahora bien, prefiero una segunda definición, porque es más precisa y

hace énfasis en el contenido o aspecto material de la democracia. Ésta es:

democracia es el sistema en el cual los gobernantes son electos periódi-

camente por los electores; el poder se encuentra distribuido entre varios

órganos con competencias propias y con equilibrios y controles entre

ellos, así como responsabilidades señaladas en la Constitución con el ob-

jeto de asegurar los derechos fundamentales que la propia Constitución

reconoce directa o indirectamente.

En la definición se encuentran los elementos básicos, o núcleo duro,

que constituyen una democracia. No obstante, existen otros y los prime-

ros están estrechamente relacionados con los segundos. En una explica-


ción de los alcances del sistema democrático debe hacerse referencia ación de los alcances del sistema democrático debe hacerse referencia a

los más de ambos, y es a lo que me avoco:

a) Orden jurídico, Constitución y Estado de derecho se dan en una de-

mocracia, o no son realmente tales.

El pueblo se otorga una Constitución directamente o por medio de sus

representantes. La puede cambiar a través de los procedimientos que ella

misma señala, o extrajurídicamente, mediante una revolución, pero mien-

tras se encuentre en vigor, la democracia está encauzada por la norma

constitucional y sus leyes orgánicas y reglamentarias: los preceptos sobre

elecciones, la organización y competencias de los órganos del poder, los

controles y las responsabilidades, los derechos civiles, políticos y socia-

les, los procedimientos para resolver toda clase de conflictos, la defensa

de la propia Constitución y de la democracia, los procedimientos para le-

gislar. Es un andamiaje para racionalizar el poder, y evitar la arbitrarie-

dad y la discrecionalidad, y si éstas se dan, existen los instrumentos que

la propia ley fundamental otorga para combatirlas.

En otras palabras, la Constitución contiene las reglas del juego que los

dirigidos, el pueblo o sociedad política han decidido. La democracia cons-

tituye una serie de reglas del juego que se encuentran principalmente en la

Constitución y en la ley. En consecuencia, la democracia se actualiza per-

manente y constantemente a través del respeto a esas reglas del juego; es

decir, a la Constitución y al Estado de derecho que ésta construye.

La democracia presupone un orden jurídico, una Constitución y un

Estado de derecho que garanticen las libertades y los derechos funda-

mentales de las personas.

b) El sufragio universal significa que no puede haber exclusiones en el

derecho de voto por razones de sexo, raza, religión, educación o renta.

Las exclusiones se refieren fundamentalmente a menores de edad e inca-

pacitados mentales. En la actualidad, en este aspecto, se discuten diver-

sas cuestiones relacionadas con el voto de los nacionales en el extranjero,

que presenta desafíos interesantes y peligrosos en algunos casos,44 y el

voto de los residentes extranjeros, que satisfacen los requisitos, en vota-

ciones locales. En algunos países se comienza a reconocer este último

derecho, y es uno de los aspectos expansivos para el futuro, debido a que

debe tener derecho de voto quien cubre los requisitos y cumple obliga-


44 Carpizo, Jorge y Valadés, Diego, El voto de los mexicanos en el extranjero, Méxi-

co, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, 140 pp.

ciones, pero especialmente a quienes las decisiones de los dirigentes les

van a afectar directamente como a los demás dirigidos.

c) El voto debe ser libre y secreto, sin coacción alguna. Las elecciones

deben ser imparciales, objetivas y equitativas. En este aspecto se inclu-

yen temas como la financiación de las elecciones, gastos máximos, topes

de las contribuciones privadas, equidad en los tiempos disponibles en los

medios electrónicos de comunicación, prohibición de prácticas desleales

de autoridades, partidos políticos y candidatos.

La única forma de llegar a ser dirigente es por medio del método de-

mocrático y éste estriba exclusivamente en las elecciones, en las cuales

se manifiesta el electorado; incluso un millón o más de manifestantes no

son el pueblo, sino una minoría. Recuérdese la marcha de Mussolini so-

bre Roma en 1922. Los consensos y los disensos generales deben mani-

festarse en las elecciones y en los congresos; cualquier otro método no es

democrático y vulnera el Estado de derecho.45 Las manifestaciones no

pueden suplir, menos abolir, las elecciones.

d) Las elecciones deben realizarse periódicamente, en los plazos que

señala la Constitución o la ley. Nadie debe perpetuarse en el poder; la al-

ternancia se encuentra en la esencia de la propia democracia. El dirigente

es un ciudadano que es electo por un periodo determinado. Cierto, es fac-

tible que puede ser reelecto o no de acuerdo con las normas constitucio-

nales, pero es un ser igual que sus electores, tiene un mandato temporal

que debe cumplir y del cual es responsable.

Este aspecto es tan importante que fue el origen del sistema presiden-

cial: se perseguía un gobernante que fuera electo periódicamente, un titu-

lar del órgano ejecutivo con facultades limitadas pero suficientes, electo

por un periodo fijo.

La cuestión de la alternancia en el poder es otra de aquellas en las cua-

les la democracia aún mostrará sus efectos expansivos. La Constitución

debe determinar cuántos periodos como máximo se podrá ser dirigente,

pero no la perpetuidad en el poder, tomando en cuenta que la situación es

diferente en los cargos ejecutivos que en los legislativos. En estos últi-

mos no soy partidario de más de cuatro o dos periodos consecutivos, de-

pendiendo de la duración de aquéllos.

e) La democracia actual es de partidos políticos que son organizacio-

nes de interés público para principalmente agrupar individuos y colabo-


45 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 35, p. 120.

rar en el proceso de las elecciones, seleccionando candidatos, precisando

un programa electoral y organizando o auxiliando a sus candidatos en la

campaña electoral, así como asumiendo labores de educación cívica.

Los partidos políticos son, cuando menos hasta ahora, parte esencial

del sistema representativo, ya sea cuando integra gobierno, o cuando se

encuentra en la oposición.

La democracia no es concebible con la existencia de un solo partido

político, o de varios, pero en donde únicamente uno tiene posibilidades

de obtener el triunfo electoral.

La democracia implica más de una opción para los electores, si no, no

se están realizando elecciones, sino simulacros o farsas.

f) La minoría o minorías políticas tienen que ser protegidas, son la ga-

rantía mínima para la existencia de elecciones periódicas, que los ciuda-

danos tengan la posibilidad de decidir si se convierten en mayoría gober-

nante, y que los dirigentes realicen el esfuerzo de cumplir con sus

promesas electorales, si no, ellos o sus partidos pueden ser castigados por

los electores en la siguiente elección. Las minorías políticas se convier-

ten en el verdadero control del poder cuando el gobierno cuenta con ma-

yoría en el órgano legislativo.

Una democracia no puede existir sin minoría o minorías políticas;

equivaldría a la misma contradicción que implica la supuesta democracia

unipartidista.

g) ¿Para qué elegimos representantes o gobernantes? Para que inte-

gren transitoriamente los órganos del Estado que crea la Constitución y

ejerzan las facultades que la misma les otorga, siendo la más importante,

la esencial, la defensa y protección de los derechos fundamentales que la

propia Constitución garantiza, y los reconocidos por el Estado en los tra-

tados, convenios y pactos internacionales.

La democracia implica, por esencia, respeto a la dignidad humana. La

autocracia, por el contrario, su desprecio.

La batalla por los derechos humanos y la dignidad humana es una de

las epopeyas de la humanidad; ir asegurando libertades y derechos ha si-

do la base de luchas cruentas. El reconocimiento de esos principios, con

valor universal, no se conoce sino hasta las declaraciones de derechos

americanas y francesas del siglo XVIII aunque, desde luego, tuvieron an-

tecedentes.


Ante los horrores de la Segunda Guerra Mundial, a la derrota de los

sistemas nacionalistas y fascistas, los regímenes democráticos y la pro-

tección de los derechos humanos tuvieron un renacer.

La materia medular, principal y última de la democracia es la defensa

y protección de los derechos humanos, los cuales continuarán con su

fuerza expansiva, principalmente en los instrumentos internacionales y

en las resoluciones de los órganos constitucionales de carácter jurisdic-

cional, tanto nacionales como regionales e internacionales.

h) Entre los derechos humanos, hay dos que se encuentran en el naci-

miento y la base del sistema democrático: la igualdad y la libertad.

Se ha especulado cuál de los dos derechos es más importante y cuál

fue primero en la concepción democrática; con esa finalidad se suele ci-

tar a clásicos griegos. Considero que los dos son igualmente importantes

y son gemelos y convergentes, porque bien entendida la democracia, uno

no puede subsistir sin el otro.

La igualdad tiene dos dimensiones: todos los individuos deben partici-

par en la formación de la ley, y todos debemos ser iguales ante la ley. La

propia libertad no puede subsistir sin igualdad, porque, en caso contrario,

se corre el peligro de que se pierdan los mínimos de consenso indispen-

sables para la democracia.

Los hombres somos, en forma simultánea, física e intelectualmente,

iguales y desiguales. La democracia persigue reducir cuanto sea las desi-

gualdades en poder y riqueza.

En la democracia el hombre no busca la libertad únicamente para él

mismo, sino también para todos y cada uno de los miembros de la comu-

nidad, así la idea de igualdad circunscribe a la propia libertad.46

Todos los individuos adultos detentan y participan de derechos políti-

cos al elegir a los dirigentes. En este sentido poseen libertad democrática,

porque no están subordinados a una voluntad externa, sino que partici-

pan, igual que los otros, en la formación de la voluntad colectiva.

Por lo anterior, se ha considerado que la democracia “es la forma de

gobierno en que el apoyo voluntario, fundado en la autonomía indivi-

dual, es mayor. La libertad y el derecho van juntos como dos aspectos de


46 Kelsen, Hans, Esencia y valor..., cit., nota 39, pp. 27 y 28, 126, 138-140; Ross,

Alf, op. cit., nota 7, p. 137; Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 26 y 27; Sil-

va-Herzog Márquez, Jesús, op. cit., nota 40, pp. 102-104.

la misma cosa”.47 Es decir, democracia es libertad y derecho simultánea-

mente; o en otras palabras, la autonomía individual contribuye a fortale-

cer la democracia de acuerdo con las normas del orden jurídico. Sin dere-

cho no existe la posibilidad de libertad ni de democracia.

i) La defensa de los derechos humanos y el principio de la dignidad

humana protegen los derechos de las minorías étnicas, religiosas y sexua-

les y, en general, contra cualquier discriminación, ya sea por razones de

género, condiciones de salud, ideológicas o de capacidades diferentes.

j) Cada día existe mayor consenso en que la democracia implica nece-

sariamente calidad de vida. Es lo que se denomina democracia social,

justicia social o Estado de bienestar.

La democracia social impulsa una forma de desarrollo humano; éste,

de acuerdo con los informes del Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD), es “el aumento de las opciones para que las perso-

nas puedan mejorar su vida”. Amartya Sen afirma que desarrollo humano

es el proceso de expansión de las libertades reales de las cuales goza un

pueblo.

El PNUD sostiene que, únicamente en democracia, quienes están pri-

vados de niveles mínimos de bienestar y soportan las injusticias de la de-

sigualdad, pueden reclamar, movilizarse y defender sus derechos.48

El PNUD ha elaborado un índice de desarrollo humano a partir de las

conquistas en capacidades humanas básicas en tres dimensiones funda-

mentales: existencia sana y longeva, conocimientos y un nivel de vida

decente. Este índice se basa en los ingresos económicos, esperanza de vi-

da y nivel educativo.

No puede existir real y consolidada democracia donde gran parte de la

población sufre miseria y no cuenta con niveles mínimos de bienestar.

Cada día con más frecuencia, las Constituciones incluyen declaracio-

nes de aspectos sociales que persiguen garantizar derechos: al trabajo, a

la seguridad social, a la protección de la salud, a la educación, a la vi-

vienda, etcétera.

k) Otra serie de características de la democracia se refiere a aspectos o

cuestiones de naturaleza política, diversas de las del voto. En la democra-


47 Ross, Alf, op. cit., nota 7, p. 112. Véase Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, p. 90.

48 PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanos

y ciudadanas, Buenos Aires, Aguilar-Altea-Taurus-Alfaguara, 2004, pp. 16, 38, 43.

cia el poder tiene que estar distribuido entre varios órganos. Al contrario,

en la autocracia, el poder tiende a su concentración.

Es, a final de cuentas, la idea inglesa de los pesos y contrapesos entre

los órganos del poder, o la de Montesquieu, de que el poder limite al po-

der para que resplandezca la libertad, y además, es indispensable para la

propia legitimidad del poder. Éste es el fundamento de la independencia

del Poder Judicial, y en parte, de su función revisora de la constituciona-

lidad y legalidad de leyes y actos.

De lo anterior surge uno de los grandes temas del constitucionalismo:

el control del poder para que no se extralimite en sus competencias cons-

titucionales. Controlar al poder es un acto de poder. Diego Valadés lo ex-

plica con gran claridad: no es posible controlar al poder desde fuera de

él, ni sin poder o en contra suya. Controlar al poder es una manifestación

de poder; sus instrumentos son parte del poder y necesariamente tienen

que ser de naturaleza bidireccional, si no, el control del poder constituiría

a uno de los órganos en poder sin control y así tendería a convertirse

—lo que hay que eludir— en poder único, sin contrapeso y, en conse-

cuencia, arbitrario.

El control del poder únicamente existe en un sistema democrático cons-

titucional, o sea, dentro de un régimen representativo.49

En una democracia, los electores pueden controlar a los gobernantes a

través de elecciones periódicas. Es probable que un representante en su

actuación tenga presente el sentir de su electorado, porque esté pensando

en su posible reelección. Además, el referendo y la iniciativa popular,

bien regulados y utilizados con prudencia, son otros instrumentos de

control de los dirigentes, sin olvidarnos de la opinión pública.

l) El control del poder está estrechamente relacionado con la idea de que

todo funcionario público es responsable de sus actos, ya que siempre debe

actuar dentro del marco constitucional y legal.

En un sistema democrático, la responsabilidad debe abarcar no sólo a

los funcionarios públicos. Toda persona poderosa, ya se trate de empre-

sarios, dirigentes sindicales, religiosos o comunicadores, debe estar obli-

gada a rendir cuenta de sus actos. La irresponsabilidad rompe con la idea

misma de la igualdad de todos ante la ley. La impunidad destruye la con-

fianza social en el propio sistema.


49 Valadés, Diego, El control…, cit., nota 5, pp. 17, 43.

ll) La democracia es sinónimo de laicismo, debido a que es contraria

al fanatismo, al dogmatismo, a la superstición, al pensamiento único y a

los valores absolutos que son inaccesibles a la razón humana.

Por el contrario, democracia es sinónimo de tolerancia, del derecho a

pensar distinto, del examen de todas las doctrinas, de que éstas son igua-

les y deben tener la posibilidad de persuadir el intelecto y la voluntad hu-

manos. La democracia es pluralismo y derecho a disentir.

En cambio, la autocracia puede ser cristiana, islámica, hinduista o bu-

dista. La democracia es laica o no es democracia.50

Sartori, en un importante discurso, aseveró que la sociedad laica sepa-

ra la religión de la política, lo cual ocurrió en el mundo cristiano alrede-

dor de 1600 en adelante, lo que no ha acontecido con el Islam que consti-

tuye un sistema teocrático. Entonces, el problema es ¿voluntad del

pueblo o voluntad de Dios? Mientras prevalezca esta última, la democra-

cia no penetra en ningún ámbito, ni en el exterior, ni en el interior de las

personas.51

m) La democracia es diálogo, discusión y negociación política. El di-

senso político implica que se está en contra de los gobernantes, no en

contra de la forma de gobierno, que es la base misma de la oposición.

La democracia se fundamenta en el derecho, no en el temor.

En la democracia el continuo debate político se convierte en condición

para la supervivencia de las instituciones libres.52

n) En la democracia existe publicidad de los actos de los gobernantes,

en contraste con la secrecía de la autocracia.

La democracia implica transparencia en la información, medios de co-

municación libres, responsables y comprometidos con la verdad.

La información es imprescindible para que la opinión pública tenga

conocimiento de los hechos y de los actos, y pueda influir positivamente

en los procesos políticos.

ñ) La democracia se defiende con la fuerza del derecho y con sus pro-

pias fortalezas: diálogo, negociación y concertación.


50 Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 47 y 48; Kelsen, Hans, Esencia y va-

lor..., cit., nota 39, pp. 156 y 157.

51 Sartori, Giovanni, “Democracia: exportabilidad e inclusión”, El País, 22 de octu-

bre de 2005, p. 30.

52 Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, México, UNAM-Se-

gretariato Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, p. 279.

La fuerza armada es recurso último de defensa de la democracia,

cuando han fracasado todos los otros medios y no queda otra posibilidad

que su utilización para salvaguardar a la propia democracia, a la Consti-

tución y al orden jurídico libremente autootorgado por la mayoría de los

ciudadanos. El uso de la fuerza armada debe ser únicamente la necesaria

para la resolución del problema, o sea, proporcional a la solución, y de

acuerdo con los mandatos del orden jurídico. Actos ilícitos o extralegales

para defender a la democracia no son admisibles. La fuerza de la demo-

cracia es la Constitución y el orden jurídico. El delito no se combate con

otra infracción jurídica, sino con la ley.

o) La democracia implica la existencia de una moral pública, basada

en valores laicos, como son el respeto a la dignidad del otro, la verdad, la

honestidad, el ánimo de servicio público.

La democracia se deteriora grandemente cuando el gobernante miente

a los gobernados; confunde los recursos económicos públicos con los

privados; existe tráfico de influencias de gobernantes y sus familiares; la

corrupción y la consiguiente impunidad se convierten en regla; se utiliza

el cargo para satisfacción personal, no para servir a la comunidad, o para

construir alianzas con los poderes fácticos en beneficio propio, durante o

después del ejercicio del cargo; se dejan crecer los problemas para no ex-

ponerse políticamente, no se cuidan las instituciones sino a sí mismo; las

actitudes cínicas se vuelven cotidianas; se trastocan los valores republi-

canos por los del dinero y el poder sin sustento jurídico.

Pues bien, si examinamos mi definición de democracia con cuidado,

se puede constatar que las 17 características principales que he señalado

y que circunscriben a la democracia de nuestros días, se encuentran con-

tenidas explícita o implícitamente en la misma.

Así, la democracia se edifica y preserva con reglas, éstas sólo pueden

encontrarse en el orden jurídico, libremente construido por los represen-

tantes de los ciudadanos o por éstos mismos dentro de los cauces que se-

ñala la Constitución.

Sin sufragio universal, voto libre y secreto ni partidos políticos no

existen realmente elecciones, sino un simulacro o engaño de las mismas.

Si no hay adecuada protección y defensa de los derechos humanos, la

democracia no tendría contenido, no sería ni formal, porque ella no es

simple estructura, sino algo vivo y dinámico que se actualiza constante-

mente a través de la Constitución, el orden jurídico y la vida cotidiana.


En este aspecto, asegurar un nivel de calidad de vida es esencial. Las li-

bertades difícilmente subsisten en donde grandes sectores de la población

no cuentan con mínimos de existencia digna.

Esos derechos humanos se encuentran directa o indirectamente reco-

nocidos por la Constitución; indirectamente son todos aquellos no com-

prendidos expresamente en el ordenamiento nacional, pero que se en-

cuentran en tratados, convenios y pactos internacionales y regionales que

el Estado se ha comprometido a respetar. La democracia es tolerancia,

discusión, espacio abierto a todas las ideas, o no lo es. En consecuencia,

el laicismo es un elemento esencial.

Sostengo que las mencionadas 17 características se encuentran in-

cluidas en mi definición, en virtud de que éstas se imbrican para cons-

truir el edificio de la democracia en un determinado país. Si falta una

de ellas, el edificio estará mal cimentado y corre el peligro de desmoro-

narse. Cuestión diferente es que cada característica adopte diversas mo-

dalidades, de acuerdo con tiempo, lugar y singularidades de la nación.

C. El ejercicio que he realizado de resaltar las características del siste-

ma democrático ha sido efectuado con anterioridad, aunque con diversas

perspectivas y enfoques, por varios autores, entre estos: Alf Ross53 y Ro-

bert A. Dahl.54 Mi ejercicio, si algún mérito puede tener, es que trato de


53 Alf Ross (op. cit., nota 7, pp. 140 y 141) se refiere a la mentalidad democrática,

la cual se manifiesta en las instituciones políticas del propio Estado democrático; con-

trasta los elementos democráticos con sus opuestos autocráticos, “así: 1. Respeto al

hombre, versus desprecio hacia el hombre; de donde se sigue: 2. Reconocimiento de la

autonomía del individuo, versus afirmación de la autoridad; de donde se sigue: 3. El

deseo de lograr consentimiento, versus el deseo de dominar. Ello recibe expresión tam-

bién en las ideas de: a) Discusión y libertad intelectual, versus imposición y compul-

sión intelectuales. b) Un régimen jurídico (rule of law), en especial en lo tocante a la

seguridad personal versus la arbitrariedad y la inseguridad personal; y c) La paz versus

el uso de la fuerza”.

54 Robert A. Dahl (Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven, Yale Uni-

versity Press, 1971, pp. 2-4) asume que para que un gobierno sea responsivo y otorgue

respuestas a las preferencias de sus ciudadanos, considerados éstos como iguales políti-

cos, todos deben contar con oportunidades plenas, las que engloba en tres condiciones. A

su vez, cada una de esas condiciones debe satisfacer garantías institucionales para poder

constituir una democracia. La tercera de esas condiciones implica que las preferencias de

los ciudadanos deben tener igual peso en la conducta gubernamental; es decir, no habrá

de existir discriminación en razón de la materia o de la fuente de la preferencia. Esta ter-

cera condición engloba las garantías institucionales o criterios requeridos en las otras dos

condiciones para que un país pueda ser considerado una democracia o la aproximación

ser omnicomprensivo, más amplio y adecuado a nuestros días. Estoy

convencido de que la fuerza expansiva de la democracia proseguirá y,

entonces, también mi ejercicio comenzará a ser incompleto.

D. El artículo tercero de la Constitución mexicana de 1917 regula la

educación en el país. En ese precepto se encuentra una hermosa concep-

ción de la democracia como estilo de vida. Textualmente expresa que la

democracia no es solamente una estructura jurídica y un régimen políti-

co, sino un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econó-

mico, social y cultural del pueblo. Estoy de acuerdo con esta concepción

de Jaime Torres Bodet, gran humanista, educador y poeta.

Hugo Zemelman hace énfasis en el aspecto económico y social; afir-

ma que la “democracia es una aspiración a una mejor convivencia en

cuanto permita superar las desigualdades y las injusticias”. A través de la

democracia se debe garantizar que la distribución de la riqueza beneficie

a toda la sociedad.55

El PNUD concibe a la democracia como una gran experiencia huma-

na, ligada a la búsqueda histórica de libertad, justicia y progreso material

y espiritual. Por ende, es una experiencia permanentemente inconclusa.

La democracia es más que un régimen de gobierno. “Es más que un mé-

todo para elegir y ser elegido. Su sujeto, más que el votante, es el ciuda-

dano”.56 Así es. No más. No menos.

VII. PRINCIPALES RETOS DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA

A. Me refiero ahora a algunos aspectos de la democracia en América

Latina.

Pareciera que la democracia en nuestra región responde a ciclos u

olas que abarcan a la mayoría de los países. Hay épocas en que prolife-


que guarda respecto a dicho sistema. Dichas garantías o criterios son ocho: a) libertad de

asociación, b) libertad de expresión, c) derecho de voto, d) derecho a ser electo, e) dere-

cho de los dirigentes políticos a competir para obtener apoyos y votos, f) fuentes alterna-

tivas de información, g) elecciones libres y justas, y h) instituciones para que las políticas

públicas dependan de los votos y otras expresiones de preferencia.

55 Zemelman Merino, Hugo, “La democracia limitada y los excesos teóricos (consi-

deraciones conceptuales sobre la situación latinoamericana)”, en González Casanova, Pa-

blo y Roitman Rosenmann, Marcos (coords.), La democracia en América Latina. Actua-

lidad y perspectivas, México, UNAM-La Jornada Ediciones, 1995, pp. 101 y 102.

56 PNUD, op. cit., nota 48, pp. 33 y 34.

ran los gobiernos militares, los dictadores y las autocracias en general;

otras, en que prevalece cuando menos la democracia electoral. Es pro-

bable que en estos ciclos influyan factores políticos y económicos ex-

ternos, tales como guerras mundiales, guerra fría, caída de los precios

de los principales productos —materias primas— en la región, inter-

venciones armadas de potencias, apoyos externos a los autócratas, gol-

pes de Estado auspiciados o, al menos, con la simpatía de Estados Uni-

dos. A lo anterior, se unen inquietudes internas que son resultado, como

ya asenté, de la miseria de amplios sectores sociales y de la desigualdad

social insultante, amén de factores como, entre otros, efecto dominó o

mal ejemplo, solidaridad y apoyos mutuos entre las autocracias, escasez

de divisas extranjeras, explosión demográfica, derroches económicos,

falta de cultura cívica y marcado desprecio por el Estado de derecho.

Además, no pueden desconocerse las peculiaridades de cada país de la

región, ni que esos factores pesen más en unos que en otros. Dichos

factores externos e internos son aprovechados por personas sedientas

de poder.

Sea lo que fuere, estos ciclos son un hecho histórico que se puede

constatar. A partir del final de la Segunda Guerra Mundial existió una

ola democratizadora en la región como consecuencia del triunfo de las

potencias aliadas. Sin embargo, a principios de los años cincuenta, en-

contramos un ciclo de autocracia que incluyó a países como Argentina,

Venezuela, Guatemala, Colombia, Cuba, Paraguay y Perú.

A partir de la segunda mitad de los años cincuenta, algunos países re-

gresaron a la democracia; se produjeron varios movimientos de masas

con idearios de contenido social. No obstante, desde la revolución cuba-

na en 1959, en diversos Estados triunfó la doctrina de la seguridad nacio-

nal, lo cual implicó la intervención del ejército en la política, como fue el

caso de Perú, varios de los países de Centroamérica, Bolivia, Argentina,

Uruguay, Brasil, Chile y Ecuador, preservándose a lo largo de los años

sesenta y setenta regímenes civiles no dictatoriales en Costa Rica, Méxi-

co, Venezuela y Colombia.

A finales de los años setenta, paulatinamente comenzaron a restaurar-

se sistemas constitucionales en Perú, Ecuador, Argentina, Uruguay y

Honduras. Este proceso se aceleró a mediados de la década siguiente y a

finales de ella, en que casi todos los países del área calificaban como de-

mocracias electorales, ya que los gobiernos eran resultado de elecciones


competidas y generalmente objetivas y limpias, aunque en algunos países

se presentaron irregularidades de poca monta.57 Muchos de los proble-

mas socioeconómicos han subsistido en casi toda la región, con algunas

excepciones como Chile, pero incluso en éste existe alto grado de pobre-

za y desigualdad social, comparado con Europa occidental.

Las democracias electorales, en términos generales, han sido incapa-

ces de enfrentar con éxito la lucha contra esas dos grandes lacras socia-

les: pobreza e insultante desigualdad, lo que aunado al desprestigio de

los partidos políticos y de la clase política, a la corrupción y a la impuni-

dad, en varios países a finales del siglo XX y principios de este XXI, han

regresado gobiernos populistas que parecían pertenecer al museo de la

historia, pero no es así. Ahí están los casos de Perú (Fujimori), Argenti-

na, Venezuela y Bolivia, y de la importancia de esa corriente en México.

Otro reto formidable para la democracia en los países de la región es

su indiferencia, cuando no desprecio, por el Estado de derecho. Todos

quieren que se aplique la ley al vecino pero no a él ni a su familia y ami-

gos cercanos. Sintomático es que Fernando Henrique Cardoso, distingui-

do sociólogo y ex presidente de Brasil, quien en alguna época no valora-

ba con acierto el valor del orden jurídico en la sociedad, considera que

una de las lacras de este continente latino se encuentra en que no se acep-

ta el Estado de derecho ni la ley; manifestó que es una pelea que se tiene

que dar.58 A Cardoso le asiste la razón.

El punto es: la democracia de América Latina, en la mayoría de los paí-

ses, no está consolidada. Preocupa que pudieran ocurrir retrocesos incluso

en el aspecto electoral, después de que a partir de finales de la década de

los ochenta, en general, los procesos electorales han sido limpios.

B. Nuestras Constituciones se refieren unánimemente a la república

representativa de gobierno y, muchas de ellas, expresamente al régimen

democrático.59 Es probable que la corriente actual sea la que se encuen-


57 Sánchez Agesta, Luis, op. cit., nota 25, pp. 11, 207-209. La Roche, Humberto J.,

“Veinticinco años de evolución en la organización política y constitucional de Venezue-

la”, en Gil Valdivia, Gerardo y Chávez Tapia, Jorge A. (coords.), Evolución de la orga-

nización político-constitucional en América Latina, México, UNAM, Instituto de Investi-

gaciones Jurídicas, 1979, vol. II, pp. 244 y 245.

58 “Entrevista a Fernando Henrique Cardoso”, El País, Madrid, 8 de octubre de 2006,

suplemento dominical, p. 9.

59 Véase Quiroga Lavié, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, Méxi-

co, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1991, pp. 19-21.

tra, por ejemplo, en el artículo primero de la Constitución brasileña, al

referirse al “Estado democrático de derecho”, aunque es una expresión

incompleta. Por lo expuesto en este ensayo, la fórmula debe ser “Estado

social y democrático de derecho”, como señalan las Constituciones espa-

ñola y portuguesa, y como ya aceptan varias Constituciones de la región

como Ecuador, Colombia, Paraguay y Venezuela.

C. Los Estados mínimos difícilmente podrán conservar las democra-

cias electorales, si no se resuelven otros problemas ingentes, especial-

mente el de los derechos o justicia sociales. Para ello, es necesario contar

con Estados fuertes. En América Latina, en la época neoliberal, el Estado

se ha debilitado y en muchos casos no posee los instrumentos jurídicos y

políticos que le permitan, por ejemplo, realizar una reforma fiscal con la

finalidad de obtener recursos suficientes para programas sociales, para

luchar contra la pobreza y para comenzar una paulatina distribución de la

riqueza, así como medidas para reforzar la protección de los derechos

humanos y reformar de raíz el sistema de impartición de justicia.

Actualmente, por lo ya expuesto, la finalidad de la democracia en

América Latina debe ser alcanzar mayores niveles de bienestar para

grandes sectores de población, pero también implica, entre otros aspec-

tos: respeto a movimientos sociales, a demandas económicas y demo-

cráticas de los trabajadores industriales y agrarios en sus sindicatos, la

producción y distribución de bienes de consumo popular, educación su-

perior pública con excelencia académica,60 lucha contra la impunidad y

la corrupción.

D. A pesar de cierta desilusión por la democracia en América Latina, el

concepto conserva prestigio, sobre todo cuando se recuerdan las dictaduras

militares, los asesinatos, las desapariciones de personas y las graves viola-

ciones a los derechos humanos, y que tampoco —quizá con una dudosa

excepción— mejoró el nivel de vida de trabajadores y campesinos durante

las autocracias.

La democracia debe otorgar solución, o comenzar a darla, a los graves

problemas socioeconómicos y culturales en la región, a los cuales ya me

referí. La democracia habrá de encontrar formas para neutralizar a los

poderes de hecho, que para preservar los privilegios de las oligarquías se


60 González Casanova, Pablo, “La crisis del Estado y la lucha por la democracia en

América Latina (problemas y perspectivas)”, en González Casanova, Pablo y Roitman

Rosenmann, Marcos (coords.), op. cit., nota 55, pp. 34 y 35.

oponen a medidas de justicia social y de redistribución del ingreso,61 a

pesar de algunos avances en el crecimiento económico y señalados cam-

bios en las estructuras económicas.

El PNUD recuerda que de 1980 a 2000 el promedio regional del PIB

per cápita presentó un avance casi irrelevante, y que de 1998 a 2002 el nú-

mero de habitantes que se situaba por debajo de la línea de pobreza au-

mentó. Los datos sobre los niveles de desigualdad son increíbles, y en pro-

medio, no se han reducido en los últimos años.62 En estos aspectos, en la

región latinoamericana, con algunas excepciones, no se avanza, lo cual es

más que preocupante: pone en peligro a la democracia como estilo de vida

y resta apoyos sociales que le son indispensables para sobrevivir, fortale-

cerse y hacer frente a sus antiguos y nuevos enemigos.

E. Otro aspecto preocupante de la democracia en América Latina es el

problema de la corrupción, que todo corroe y contamina. El Latinobaró-

metro 2002 muestra que la percepción de la sociedad es que la corrup-

ción aumenta año con año. En 2002, la respuesta a la correspondiente

pregunta fue afirmativa en el 86%. Al respecto, acertadamente se comen-

ta que: “En los años anteriores, los valores oscilaban entre el 80 y 90%.

Respecto a ninguna pregunta hay mayor consenso en América Latina. Es

una sensación generalizada, es decir que ella no se confirma por un cono-

cimiento concreto de actos de corrupción. Sólo menos de un tercio de los

entrevistados dice que ha sabido, personalmente, de un acto de corrup-

ción. Vale añadir que la gente cree que más de un tercio de los funciona-

rios públicos son corruptos”.

En el Latinobarómetro 2005, los entrevistados en la región considera-

ron que, en promedio, el 68% de los funcionarios públicos son corruptos;

tal percepción varía según el país, desde el 82% en Ecuador hasta el 41%

en Uruguay.

En relación con la eficacia en la lucha contra la corrupción, sólo dos

países sobresalen: Uruguay y Chile, aunque en Colombia y Venezuela, el

40% de los ciudadanos expresaron que se está progresando en menciona-

da lucha. No obstante, estos datos pesimistas encuentran una pequeña


61 Véase Vuskovic Bravo, Pedro, “Democracia y economía en América Latina”, pp.

39-42, 55; Roitman Rosenmann, Marcos, “Teoría y práctica de la democracia en Améri-

ca Latina”, pp. 76-79; y Zemelman Merino, Hugo, “La democracia limitada…”, p. 101,

en González Casanova, Pablo y Roitman Rosenmann, Marcos (coords.), op. cit., nota 55.

62 PNUD, op. cit., nota 48, pp. 39-41.

brecha de luz: a) en promedio, en la región latinoamericana, se pasó de

26% de los ciudadanos en 2004 a 30% en 2005 en la percepción de que

se avanza en la lucha contra la corrupción, y b) las personas que asegura-

ron que han conocido la realización de un acto de corrupción disminuyó

de 26% en 2001 a 20% en 2005.63

F. Así, los principales retos de la democracia en América Latina son:

hacer efectiva la justicia social o Estado de bienestar, disminuir la desi-

gualdad social, reforzar la confianza en el Estado de derecho, y la lucha

contra la corrupción y la impunidad.

En otras palabras, actualmente el principal desafío para la democracia

en América Latina no es de carácter político, aunque hay que continuar

perfeccionando los sistemas de gobierno, de partidos y electorales en al-

gunos países, y no dar ningún paso atrás en estos aspectos. No obstante,

los grandes desafíos para la democracia son de carácter social y cultural:

alcanzar una verdadera democracia social y fortalecer el Estado de dere-

cho a través del apoyo de la sociedad.

Dentro de esta perspectiva inscribo el debate sobre si el sistema parla-

mentario es mejor que el presidencial; si el primero fortalece al propio

sistema democrático, y si auxiliaría en mucho a resolver los problemas

que hoy agobian a América Latina.

VIII. DIAGNÓSTICO CERTERO Y REFORMAS

CON ESTABILIDAD DEMOCRÁTICA

A. América Latina tiene problemas políticos, sociales, económicos y

culturales, y a muchos de ellos he aludido en este ensayo, aunque sólo en

cuanto es necesario para comprender el planteamiento del trabajo.

Diversos autores, y a varios me he referido, sostienen que para resol-

ver algunos de esos problemas, especialmente el fortalecimiento de la de-

mocracia y los de índole política, y evitar fracasos y rupturas democráti-

cas, como en el pasado, es conveniente, para algunos indispensable, que

los sistemas jurídico-políticos de América Latina se transformen en par-

lamentarios o semipresidenciales, prevaleciendo en los proponentes la

primera opción, y que si esos países hubieran tenido un régimen parla-

mentario, varios de los fracasos democráticos no hubieran acontecido.


63 Nohlen, Dieter, El contexto hace la diferencia…, cit., nota 2, pp. 147 y 148; Cor-

poración Latinobarómetro, op. cit., nota 2, pp. 25-28.

Precisamente, para externar un criterio fundado al respecto he desarro-

llado los temas contenidos en los anteriores incisos.

En principio, si analizamos las 17 características que señalé de la de-

mocracia con cualquiera de los modelos de parlamentarismo o presiden-

cialismo —en virtud de que en ambos sistemas existen diversas modali-

dades o tipos—, las mismas pueden funcionar tanto en un sistema como

en el otro.

El sistema presidencial es tan democrático como cualquier parlamen-

tario, e incluso puede contener aspectos más positivos que este último.

¿Entonces, a que se deben las rupturas democráticas en América Latina?

Ojalá que se debieran principalmente al sistema de gobierno, porque se-

ría bastante fácil resolver el problema. Cambiémoslo y habríamos avan-

zado mucho en la resolución de las dificultades. Desgraciadamente no es

así de fácil. Los casos históricos en la región lo confirman.

Para resolver problemas, lo primero que necesitamos es un buen diag-

nóstico de la situación, conocer con la mayor precisión posible las causas

de los males, como lo haría el médico ante un enfermo. Sin diagnóstico

acertado no se prescribirán las medicinas adecuadas ni pertinentes.

En gran parte, los fracasos democráticos que en general todos los paí-

ses de América Latina han sufrido, en una época o en otra, a veces por

periodos cortos y otros, largos o muy largos, y en varios Estados de ma-

nera recurrente, se deben a causas muy diversas, de índole variopinta, y a

las cuales ya me referí y no voy a repetir, pero que son de naturaleza so-

cial, económica, cultural y política; otras son externas a la región.

No es posible culpar a los sistemas presidenciales ni a las Constitucio-

nes, en forma principal o a veces exclusivamente, de los fracasos demo-

cráticos, cuando existen todas las otras causas mencionadas, amén del

fracaso de las sociedades y de los dirigentes políticos. Piénsese sólo en

sociedades con bajo nivel de cultura política, desafectas o indiferentes a

la democracia, tolerantes con la corrupción, la impunidad o el cinismo, y

con escaso apego a valores morales laicos, o en dirigentes políticos y so-

ciales poco dispuestos al diálogo, la negociación y la concertación, pero

sí cínicos, mentirosos, ambiciosos y sedientos de poder.

Un dato relevante, que reitero, es lo común que ha sido en América

Latina que el regreso a la democracia sea con las mismas Constituciones

presidenciales o similares en este aspecto, que se encontraban vigentes

cuando aconteció el fracaso de la democracia.


En consecuencia, hay que ponderar todos estos elementos: la evolu-

ción política, los sociales, los económicos, el entorno internacional y,

desde luego, el funcionamiento de las instituciones.

Sería un error, por ejemplo, no tener en cuenta, en el fracaso de varias

democracias, el papel que ha desempeñado Estados Unidos, por conside-

rar que eran gobiernos socialistas o que simpatizaban demasiado con ese

sistema, como ocurrió en los casos de Castillo Armas en Guatemala, To-

rrijos en Panamá o Allende en Chile.

Lo que me interesa subrayar es: hay que realizar diagnósticos certeros

para alcanzar soluciones también certeras.

Ahora que está de moda hablar de ingeniería constitucional —yo con

anterioridad me he referido al universo constitucional—, podemos hacer

alusión a médico, diagnóstico y medicina constitucionales.

B. Bien. Error tan grave es sobrevaluar a las instituciones como sub-

valuarlas. Hay que darles su justo peso; si no, el diagnóstico y la solu-

ción serán inadecuados.

Como acertadamente asientan De Riz y Sabay, los

diseños institucionales fijan procedimientos, poderes, competencias y es-

tructuras organizativas, que son incentivos para inducir o bloquear determi-

nados comportamientos de los gobernantes. Las instituciones no sustituyen

la habilidad de los liderazgos políticos, pero pueden ayudar a que la virtud

se imponga sobre la necedad; el beneficio de todos, sobre el de algunos.64

Veamos un ejemplo: en un país determinado hay que examinar con

cuidado hasta qué grado el sistema presidencial influye sobre el sistema

de partidos y, a su vez, éste sobre aquél. Encontraremos que el presiden-

cialismo ha sido clave en la estructuración y evolución del sistema parti-

dista en Argentina y Uruguay, y cómo en este último país el sistema

electoral de doble voto simultáneo marcha encaminado a la elección del

presidente de la República, con lo cual el principal efecto sobre el siste-

ma de partidos no proviene directamente del sistema electoral, sino por

medio de éste, desde el régimen presidencial.

Dieter Nohlen sostiene que para la estructura y el sistema de partidos,

el presidencialismo es factor de mayor peso que el sistema electoral. Este


64 Riz, Liliana de y Sabay, Daniel, “El jefe de gabinete en el sistema presidencial ar-

gentino”, en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencialismo renova-

do…, cit., nota 28, pp. 216 y 217.

autor afirma que no existe una relación causal entre presidencialismo y

sistema de partidos, sino que si se examina este último, hay que tener en

cuenta las variables presidencial y electoral como factores trascendentes,

así como el papel del presidencialismo en el desempeño de los partidos;

partidos muy ideologizados se convierten en pragmáticos al convertirse

en gobierno, fenómeno que ha ocurrido en Perú, El Salvador o Costa Ri-

ca, o partidos cuya unidad básica interna se determina en gran parte por

la campaña presidencial,65 como acontece en Brasil.

A su vez, resulta útil, al examinar un país determinado y encontrar se-

rios obstáculos o constreñimientos a los programas del presidente com-

parar si en otros Estados de la región también existen o han existido esos

obstáculos en situaciones similares, cuál ha sido la actitud de los congre-

sos ante dichos programas, si el gobierno está dividido —el partido o

partidos del presidente no cuentan con mayoría legislativa—, cómo ha

jugado la disciplina de partido ante los programas presidenciales, o hasta

qué grado un presidente ha podido desbloquear esas situaciones haciendo

uso de facultades legislativas si la Constitución se las otorga, o permite

que se le autoricen delegaciones legislativas por parte del Congreso.66

Entonces, el valor de las instituciones queda claro. Además, sería con-

tradictorio y absurdo que un constitucionalista negara o subvalorara la

trascendencia y el peso específico de las instituciones. Lo que sostengo

es que hay que otorgarles el justo valor, y es lo que considero que no ha-

cen quienes atribuyen a los sistemas presidenciales en América Latina la

totalidad o casi totalidad de la responsabilidad de los fracasos democráti-

cos y, por ende, proponen como solución, para superar o evitar en el fu-

turo algo similar, el cambio del sistema de gobierno al parlamentario o al

semipresidencial. Como receta general la encuentro pésima y errónea,

como receta particular para aplicar a un país, hay que tener cuidado y

realizar un examen del mismo, diagnosticar responsablemente cuál es la

situación y la probable solución.

En consecuencia, hay que analizar la evolución política del Estado y

de sus instituciones, los problemas económicos, sociales y culturales, el


65 Nohlen, Dieter, “Presidencialismo, sistemas electorales y sistemas de partidos en

América Latina”, en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencialismo

renovado…, cit., nota 28, pp. 190-194.

66 Mainwaring, Scott, “Multipartism, Robust Federalism and Presidentialism in Bra-

sil en Mainwaring”, en Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presiden-

tialism and Democracy…, cit., nota 3, p. 103.

entorno internacional y regional. Hay que tener muy presentes las pecu-

liaridades del país, su evolución política, las causas de los problemas y

del funcionamiento del sistema como un todo, no olvidarnos del factor

tiempo y lugar, de la eficacia de las instituciones en diversas épocas y

circunstancias. Si no se contemplan las peculiaridades del país, desde los

más diversos ángulos, la radiografía saldrá movida y puede conducir a un

diagnóstico equivocado.

Afirmar a priori que el sistema parlamentario es más eficaz que el presi-

dencial resulta un desacierto tan grande como la falsedad que se sostuvo

durante décadas, y que la realidad ha desmentido en todos los continentes,

que la autocracia es más eficiente que la democracia. Democracias son los

países cuyas poblaciones tienen los máximos niveles de bienestar. Demo-

cracias son los países punteros en ciencia y tecnología. Democracias son

los países con los niveles educativos y culturales más altos.

Si se afirma que el sistema parlamentario es más eficaz que el presi-

dencial, hay que solicitar que nos especifiquen en qué aspectos, dónde,

cuándo y cómo.

Para comprender e interpretar bien la radiografía nacional, es muy útil

conocer las experiencias de otros países, especialmente de aquellos que,

aunque existen diferencias, guardan algunas o múltiples similitudes co-

mo acontece en América Latina donde, a pesar de la gran e inmensa di-

versidad, también se encuentran aspectos cercanos y comunes, y cuestio-

nes similares en la región. Cada día debemos tener más en cuenta el

derecho constitucional latinoamericano comparado, del cual me he ocu-

pado en otra ocasión.67

C. Aun suponiendo, sin conceder, que en América Latina el sistema

parlamentario vendría a solucionar muchos de los problemas que lleva-

ron al fracaso a los sistemas democráticos, habría que preguntar si sería

posible el cambio de un sistema al otro como acto de voluntad y de la

noche a la mañana, como sería el caso con la promulgación de una nueva

Constitución o una reforma integral de la vigente.


67 Carpizo, Jorge, “Derecho constitucional…”, cit., nota 1, pp. 966-972. Sobre el de-

recho constitucional comparado véase Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo, Introducción

al derecho público comparado. Metodología de investigación, México, UNAM, Instituto

de Investigaciones Jurídicas, 2006, pp. 54-65.

Difícilmente ello sería posible, en virtud de que el sistema parlamenta-

rio necesita satisfacer diversos presupuestos para ser exitoso, entre los

cuales se encuentran los siguientes:

a) La existencia de un sistema estructurado de partidos fuertes, con la

voluntad de formar coaliciones o acuerdos permanentes, si es necesario.

b) Que los partidos políticos sean disciplinados para impedir los cam-

bios frecuentes de gobierno. En gran parte, partidos disciplinados existen

en aquellos países que cuentan con partidos con experiencia en fracasos

y con alicientes para ser disciplinados.

c) Un alto grado de consenso social respecto a la existencia del siste-

ma, que se le sienta como algo propio, y no como un régimen extraño.

d) Oposición política “leal” en el parlamento, lo cual implica una alta

institucionalización de la política, al considerar a la oposición como par-

te esencial para el funcionamiento del sistema.68

¿En América Latina, todos, la mayoría, algunos o ninguno de los paí-

ses cuentan con los presupuestos para estructurar un sistema parlamenta-

rio exitoso?

D. El gran problema es que un cambio del sistema presidencial al par-

lamentario, si no se reúnen los presupuestos indispensables o mínimos

para su buen funcionamiento, puede agravar la situación política, debili-

tar a las democracias actuales e incluso llevarlas a nuevos ciclos de fraca-

sos y rupturas.

Entre algunos de los peligros más serios que se podrían correr, men-

ciono los siguientes:

a) En lugar de transitar a un sistema parlamentario, lo más probable es

que se acabe en asambleísmo, debido a la carencia de partidos disciplina-

dos, tal y como ya aconteció en varios países europeos, en las décadas

veinte y treinta del siglo pasado, Estados que sufrieron sistemas con po-

der disperso, atomizado e irresponsable.

b) Mayor inestabilidad e ingobernabilidad políticas al estar los gobier-

nos y ministros cayendo con frecuencia. De lo anterior, la Europa de las

décadas mencionadas también presenta experiencias negativas.


68 Thibaut, Bernhard, op. cit., nota 21, pp. 243 y 244; Sartori, Giovanni, Ingeniería

constitucional comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 111-114.

Del mismo autor “Neither Presidentialism-nor Parliamentarism”, en Linz, Juan J., y Va-

lenzuela, Arturo, op. cit., nota 8, vol. 1, pp. 113 y 114; Sagüés, Néstor Pedro, op. cit., no-

ta 14, pp. 47 y 48.

c) Gobiernos débiles incapaces de tomar medidas, cuando en América

Latina urgen decisiones para intentar solucionar o disminuir los graves

problemas sociales, económicos y culturales.

d) La pérdida de los avances democráticos alcanzados a partir de la se-

gunda mitad de la década de los ochenta del siglo pasado.

e) La resurrección de males que parecen superados como el militaris-

mo, ante la probable caída de gobiernos en forma frecuente, y el agrava-

miento de los problemas a causa de gobiernos débiles e inmovilizados.

f) Conflictos políticos entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno co-

mo ha sucedido en varios nuevos sistemas parlamentarios, como han sido

los casos de Somalia, Pakistán, Hungría, Eslovaquia o Ucrania.

g) Dificultades para la comprensión del sistema por parte de la socie-

dad cuya cultura política no es muy amplia, lo que restaría apoyo social

al parlamentarismo. Por ejemplo, no sería fácil de asimilar que el jefe de

gobierno no sea electo directamente, lo que es una costumbre muy arrai-

gada en la región latinoamericana. Si el jefe de Estado fuera electo direc-

tamente, como ocurre en algunos sistemas parlamentarios, y más en los

semipresidenciales, los riesgos de conflicto entre él, legitimado democrá-

ticamente, y el jefe de gobierno tendrían posibilidades de aumentar.69

Además, debe tomarse en cuenta que no se conoce, no se tiene idea

precisa, de cómo funcionaría un sistema parlamentario en las condicio-

nes actuales de América Latina, con sus graves problemas de toda índole,

en virtud de que es probable que no ha funcionado tal sistema en la re-

gión, pues incluso los denominados “parlamentarismos” probablemente

no fueron realmente tales, sino simulacros, o existieron hace ya tantas

décadas que es difícil extrapolar los resultados a nuestros días, aunque

algunos de los llamados “parlamentarismos” como Chile de 1891 a 1924,

y Brasil de 1961 a 1964, dejaron recuerdos negativos, tanto en la socie-


69 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional…, cit., nota anterior, pp. 112, 128 y

129 y 153; Nohlen, Dieter, “Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques con-

trapuestos”, p. 25, y Lazarte, Jorge, “Presidencialismo limitado e inviabilidad parlamen-

taria: el caso de Bolivia”, en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario, El presidencialismo

renovado…, cit., nota 28, p. 267; Duverger, Maurice, La monarchie republicaine ou

comment les démocraties se donnent des rois, París, Éditions Robert Laffont, 1974, p. 47;

Moderne, Frank, “Les avatars du présidentialisme dans les États Latino-américains”,

Pouvoirs, París, núm. 98, 2001, p. 82; Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg,

Presidentialism and Democracy…, cit., nota 3, pp. 53 y 54; Serrafero, Mario, “Presiden-

cialismo y parlamentarismo en América Latina…”, cit., nota 23, pp. 180 y 181.

dad como en la clase política, por su inestabilidad y el agravamiento de

los problemas. Como se dice en lenguaje común: resultó peor la medici-

na que la enfermedad.

Por las razones anteriores, contenidas en los dos últimos párrafos, se

ha afirmado que no hay evidencia empírica alguna que confirme la hipó-

tesis —¿ilusión?, ¿esperanza?, ¿mito?— de que la consolidación demo-

crática sería más firme con un cambio al parlamentarismo; por el contra-

rio, existe el temor dominante que dicho cambio traería consigo

inestabilidad política, por las probables caídas o rupturas de gobierno

que ocurren en los sistemas parlamentarios con multipartidismo y que

operan con dosis altas de ideologización y polarización.70

E. En este contexto, hay que tener en cuenta que los sistemas presi-

denciales en América Latina pueden teóricamente presentar, en términos

generales, algunas fortalezas y ventajas sobre el parlamentario. Quizá las

más importantes sean:

a) El elector conoce con mayor precisión por quien está votando para

jefe de gobierno. En los sistemas presidenciales, las coaliciones electora-

les, o sea las que se forman con anterioridad a las elecciones, permiten

tener más claridad de las opciones que existen para votar.

En los sistemas parlamentarios multipartidistas, en muchos casos, el

elector está imposibilitado a predecir el impacto de su voto en la forma-

ción del gobierno, porque ésta con frecuencia responde a negociaciones

postelectorales. La anterior afirmación se encuentra empíricamente com-

probada. Desde luego, la situación es diversa en sistemas parlamentarios

bipartidistas.

b) Las opciones se amplían para el elector, en virtud de que puede votar

a favor del candidato presidencial de un partido y por congresistas de par-

tidos diversos, con lo cual decide que todo el poder no quede en manos de

un partido. Los gobiernos divididos necesitan mayor voluntad de diálogo,

negociación y concertación políticas; entonces, partidos representantes de

una extensa gama ideológica pueden tener más juego político.

c) La mayor estabilidad del gobierno, y generalmente así es en demo-

cracias estables, debido a que el Ejecutivo y el Legislativo son electos

para periodos fijos. La frecuencia de la caída de gabinetes ha conducido

a sistemas parlamentarios al fracaso de sus democracias, especialmente

en la primera mitad del siglo XX, y en países en vías de desarrollo.


70 Nohlen, Dieter, “Sistemas de gobierno: perspectivas…”, cit., nota 28, pp. 105 y 106.

d) La relativa separación de poderes —Ejecutivo y Legislativo— per-

mite mayor control entre ellos, que los pesos y contrapesos funcionen

con más efectividad que en sistemas parlamentarios bipartidistas.

Digo relativa separación de poderes, porque únicamente existe un po-

der cuyos órganos ejercen diversas funciones. Aquéllos colaboran y sue-

len coordinarse entre sí.

Por ejemplo, es frecuente que el presidente intervenga en el procedi-

miento legislativo al contar constitucionalmente con la facultad de inicia-

tiva de ley, de veto al proyecto de ley, o con ambas. Asimismo, diversos

actos del presidente deben ser aprobados por el Congreso como algunos

nombramientos importantes, la declaración de guerra o la instauración

del estado de excepción. Por lo general, el presidente posee alguna o al-

gunas facultades de naturaleza legislativa como es la reglamentaria.

A su vez, el Congreso puede fincar y desahogar un juicio de responsa-

bilidad política al presidente.

Tanto el Poder Legislativo como el Judicial desempeñan funciones

materialmente administrativas.

e) El elector puede controlar mejor al gobierno, sin que se le cambie,

si existen elecciones intermedias —como acontece en muchos sistemas

presidenciales—, debido a que lo podrá castigar o premiar otorgándole o

suprimiéndole la mayoría legislativa a su partido.

f) El legislador posee más libertad para examinar los proyectos del go-

bierno en sus méritos, ya que en el rechazo no está involucrada ninguna

cuestión relacionada con la “confianza” al gobierno. Lo anterior permite

en principio mayor control respecto a la legislación, porque se pueden re-

chazar, modificar o enmendar con alguna libertad, proyectos que no se-

rían benéficos para el país, aunque la facultad de veto puede hacer nuga-

toria esta fortaleza del sistema, en caso de que el veto no sea superado

por el Congreso.

g) Como consecuencia del punto anterior, los proyectos legislativos

pueden lograr consensos más elevados, en virtud de que se amplían los

márgenes de la discusión y la negociación con la participación de otros

partidos integrantes del órgano legislativo.71


71 Shugart, Matthew Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitu-

tional Design and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992,

pp. 44-48; Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg, Presidentialism and Demo-

cracy…, cit., nota 3, pp. 33-39; Valadés, Diego, El control…, cit., nota 5, pp. 53, 187;

Estas fortalezas y ventajas dependen en mucho de qué tipo de presi-

dencialismo se trata —existen varios tipos y clases en América Latina—,

del sistema partidista, de la disciplina de partido, de la fuerza constitucio-

nal y de la popularidad del presidente de la República.

Por otra parte, los contrastes con el sistema parlamentario serán más o

menos agudos, también, de acuerdo con el tipo de parlamentarismo, el

sistema partidista y el grado de disciplina de partido.

En mi criterio, el punto clave se encuentra en que no es posible a prio-

ri decir que el sistema parlamentario es mejor que el presidencial y acon-

sejar como receta a los países de toda la región latinoamericana el cam-

bio de sistema de gobierno.

El régimen presidencial presenta fortalezas que no se pueden obviar ni

ignorar.

F. En América Latina no existe un tipo de sistema presidencial, sino

varios. Lo que puede considerarse presidencialismo puro, lo detentan

hoy muy pocos países, entre ellos México.72 Los sistemas de gobierno se

van adaptando de acuerdo con tiempo, lugar y circunstancias. No obstan-

te, existen ciertas características que nos permiten calificar a un sistema

de gobierno, a pesar de las diversas modalidades que la Constitución

adopta.

En América Latina, la corriente constitucional que ha insertado en el

sistema presidencial elementos que pueden considerarse propios del par-

lamentario es muy antigua, tales como la interpelación y censura a los

ministros, entre otros. Hay que admitir que en varios países, aunque son

los menos, estos injertos parlamentarios funcionan bien; en otros, ellos se

encuentran en la ley fundamental pero no han enraizado en la práctica

constitucional ni en la cultura político-jurídica.

No sostengo en este ensayo el inmovilismo y la irreformabilidad de

los sistemas de gobierno en América Latina, pero no estoy de acuerdo en

cambiar por cambiar, en aventuras constitucionales y políticas que debi-

liten nuestras frágiles democracias y contribuyan a su fracaso.

No descarto el sistema parlamentario en América Latina, pero actual-

mente no existen las condiciones para su implantación y aquéllas no se


Mainwaring, Scott, “Presidencialismo, multipartidismo y democracia…”, op. cit., no-

ta 17, p. 125; Lazarte, Jorge, op. cit., nota 69, p. 266.


2002, pp. 31-40.

crean de la noche a la mañana. Por ahora, sería correr riesgos desestabili-

zadores innecesarios. En años o decenios próximos, no lo sé, no soy adi-

vino... En política es difícil predecir el futuro a largo plazo. Nunca creí

que durante mi existencia fuera a ver la desintegración de la Unión So-

viética o la reunificación de Alemania, y ambas situaciones acontecieron.

Mi punto de vista es que la democracia en América Latina tiene retos

inmensos, que los peligros son reales, que lo más importante se encuen-

tra en avanzar cuanto sea posible y a buena velocidad, en ir asegurando

la democracia social, justicia social o Estado de bienestar, como se le

quiera denominar. El principal enemigo de la democracia en la región es

la pobreza y, en muchos casos, miseria, y los enormes rezagos sociales y

culturales que sufre aproximadamente la mitad de la población.

Respecto a los aspectos institucionales, reitero, no soy partidario del

inmovilismo, sino del realismo; por éste entiendo la elaboración de diag-

nósticos acertados que tomen en consideración la evolución política del

país, sus peculiaridades y características propias, que se determine con

precisión si es necesario cambiar algunos aspectos y, si es el caso, cuáles

son, por qué y qué finalidades se persiguen.

Debe analizarse cuidadosamente si las cuestiones que no están funcio-

nando adecuadamente responden a problemas institucionales o a que no se

cumple o aplica plenamente la Constitución, a que los controles políticos

que ésta estructura son desvirtuados por poderes de hecho, o si los males

son atribuibles a los partidos o a los dirigentes políticos, o a ambos.

Una vez que el diagnóstico certero se haya efectuado, si hay reformas

institucionales que realizar, las mismas deben emprenderse, creándose el

consenso político necesario para alcanzar ese objetivo. Para dichas refor-

mas, reitero, recurriría fundamentalmente al derecho constitucional lati-

noamericano comparado como uno de los instrumentos más valiosos pa-

ra acertar en el objetivo propuesto.

La finalidad de la reforma no puede ser otra que reforzar nuestros siste-

mas democráticos con gobernabilidad. Afianzar lo alcanzado, para de ahí,

proseguir el camino largo y nunca concluido de fortalecer la democracia.


PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES

EN EL MARCO DE LA DENOMINADA

REFORMA DEL ESTADO*

Al maestro Héctor Fix-Zamudio, jurista ex-

cepcional y sabio, en homenaje a sus cin-

cuenta años de investigador universitario

I. HOMENAJE Y PROBLEMAS

La Constitución mexicana de 1917 cumple 90 años de vigencia. En diver-

sas obras e intervenciones he rendido homenaje,1 el cual reitero en este

aniversario, a nuestra ley fundamental, antigua, renovada y actualizada,

que ha presidido el mayor desarrollo social, económico y político en la

historia de nuestro país, aunque aún los rezagos y metas por alcanzar son

muchos, nada menos y nada más que el cumplimiento cabal de su tesis

más importante: la realización de la justicia social.

127

* Publicado en Valadés, Diego y Carbonell, Miguel (coords.), El proceso constitu-

yente mexicano. A 150 años de la Constitución de 1857 y 90 de la Constitución de 1917,

México, UNAM, 2007, pp. 183-226. Agradezco a los investigadores y colegas Diego Va-

ladés y Alfonso Herrera la lectura de este artículo y sus agudas observaciones. Cualquier

error que el mismo pueda contener es responsabilidad exclusiva del autor. Asimismo,

agradezco la eficaz colaboración que la becaria Tania de la Paz Pérez me prestó en as-

pectos bibliográficos, y el apoyo continuo de la maestra Eugenia Lizalde, así como el de

mi secretaria, la señora Isabel Cacho, quien transcribió la versión final de este ensayo.1 Entre otras, Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, UNAM-

Porrúa, 1997, pp. XIII-XX; Carpizo, Jorge, El derecho, la Universidad, la diplomacia y el

arte. Esbozos de ideas y de vivencias, México, UNAM-Porrúa, 2001, pp. 150-156, 164-169;

Carpizo, Jorge, “Discurso al inaugurar el IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional”,

Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, nueva serie, año XXXIV, núm. 100,

2001, pp. 367-373.

La Constitución mexicana de 1917 ha sido y es una buena Constitución;

recoge y estructura una organización política al servicio del ser humano y

de su dignidad, asegura la vigencia y defensa de los derechos humanos

en sus diversos aspectos: el individual y el solidario.

No obstante, no pueden desconocerse los graves problemas que hemos

padecido y padecemos, y que deben ser superados. Voy únicamente a

enunciar algunos de nuestros problemas actuales —no los del pasado—

con el propósito de recordar que la situación del país hoy en día es com-

plicada. Es obvio que dichos problemas hay que afrontarlos y comenzar

a resolverlos. Algunos de los más importantes son los siguientes:2

1) Económicos: pérdida de competitividad; desequilibrio de la balanza

comercial; crecimiento exagerado del gasto corriente del sector público;

disminución de la inversión extranjera; agricultura raquítica e insuficien-

te; endeudamiento externo e interno fenomenales del Estado mexicano

—piénsese sólo en la deuda aproximada de 60 000 millones de dólares

del ex Fobaproa, y la quiebra técnica de institutos públicos de seguridad

social y de Pemex—.

2) Sociales: desigualdad social insultante; pobreza o miseria de la

mitad de la población; emigración creciente, que empobrece al país a

mediano y largo plazo; aumento de la criminalidad, del crimen organi-


2 Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel, Derecho constitucional, México, UNAM-Po-

rrúa, 2005, pp. 167-169; Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial

2000/2001. Lucha contra la pobreza, Madrid, Ediciones Multiprensa, 2001; Banco Mun-

dial, México, A Comprehensive Development Agenda for the New Era, Washington,

World Bank, 2001; Trejo, Guillermo y Jones, Claudio (coords.), Contra la pobreza. Por

una estrategia de política social, México, Cal y Arena, 1993; Boltvinik, Julio y Hernán-

dez Laos, Enrique, Pobreza y distribución del ingreso en México, México, Siglo Veintiu-

no Editores, 1999; Carpizo, Jorge, “1999: problemas acumulados”, Nexos, México, fe-

brero de 1999, pp. 18 y 19; Bautista, Óscar Diego, “La deuda externa en la historia de

México. Origen, evolución y consecuencias en la política económica”, Revista Iberoame-

ricana de Administración Pública, Madrid, núm. 11, 2003, pp. 141-155; Oppenheimer,

Andrés, Cuentos chinos. El engaño de Washington, la mentira populista y la esperanza

de América Latina, México, Plaza-Janés, 2006, pp. 265-302, 322-324, 327-330. En la re-

vista Este País, editada para conmemorar su 15 aniversario (México, núm. 181, abril de

2006) se encuentran muy buenos artículos sobre México. En relación con algunos de los

grandes problemas económicos y sociales del país, véanse Suárez Dávila, Francisco, La

economía 1991-2006: “del milagro al espejismo”: ¿cómo retomar el camino hacia

2021?, pp. 14-19; Alonso Concheiro, Antonio, Energía, tres décadas partidas a la mitad

por el presente, pp. 21-25; Székely, Miguel, Perspectivas sobre la pobreza y la desigual-

dad en México: “hay que correr más rápido que el tigre”, pp. 26-30.

zado y del narcotráfico; desempleo y empleo informal; corrupción aún

imbatible.

3) Morales: la mentira no tiene costo político o social; los valores se

encuentran trastocados, si alguien es gángster pero tiene dinero, entonces

es un gran señor; a los niños y jóvenes se les ha mostrado que realmente

lo que cuenta es el dinero y el poder.

4) Jurídicos: la inseguridad; el mal funcionamiento del sistema de jus-

ticia; la impunidad; la carencia de verdadera cultura jurídica.

5) Educativos: sistema educativo deficiente; poca inversión en ciencia

y tecnología; rezago tecnológico; un sindicato con privilegios, y opuesto

a los cambios y la evaluación educativa.

6) Políticos: activismo político desaforado de muchos jerarcas religio-

sos, partidos políticos sin liderazgos y divididos; cacicazgos políticos re-

gionales; diversos grupos armados.

Los problemas no se presentan aislados, sino se imbrican. Por ejem-

plo: la inseguridad, la falta de confianza en el sistema judicial y la co-

rrupción tienen impacto directo en la disminución de la inversión interna

y externa, y ésta, obviamente, en la falta de creación de fuentes de traba-

jo, lo que propicia aumento espectacular de la emigración en los últimos

años, la cual ha empobrecido al país al salir de él personas cuya educa-

ción le ha costado, y que, en muchos casos, son de gran arrojo, capaci-

dad, tenacidad y dedicación.

Ante esos problemas, entre otros aspectos, se discute mucho cómo re-

solverlos, aunque se actúa poco; nos preocupamos grandemente pero nos

ocupamos de su solución en forma muy insuficiente.

En este panorama, se escuchan voces que expresan que la promulga-

ción de una nueva Constitución o una lista interminable de reformas a la

actual pueden auxiliar a resolver nuestros problemas.3

PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 129

3 Entre otros, se puede citar a Cárdenas Gracia, Jaime, en tres serios e importantes

estudios, “Hacia una Constitución normativa”, El significado actual de la Constitución,

México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 106-108, 117 y 118;

Transición política y reforma constitucional en México, México, UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurídicas, 1994; pp. 146-148, 162-188; Una Constitución para la demo-

cracia, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996; pp. 33-39, 43-58;

González Oropeza, Manuel, “Una nueva Constitución para México”, Memorias del VI

Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Bogotá, Universidad Externado

de Colombia y otras instituciones, 1998; t. I, pp. 94-104. Hernández, María del Pilar,

No es correcto atribuir a la ley suprema los vicios y problemas de nues-

tra realidad política, económica, social y jurídica. Aquellos han crecido

precisamente por la inaplicación de la norma y por la falta de respeto al

Estado de derecho, tanto por parte de los gobernantes como de los gober-

nados. Ni en México, ni en ninguna parte del mundo, los problemas se su-

peran exclusivamente con el cambio de la ley, sino primordialmente con la

aplicación de la norma adecuada porque, en caso contrario, se puede repe-

tir la situación que nuestro país ya vivió en el siglo XIX: la constante sus-

titución de Constituciones, al creerse ingenuamente que la expedición de

una nueva resolvería los problemas en forma mágica.

Por otro lado, no existe ninguna institución ni norma que sea inmuta-

ble, no la puede haber. El orden jurídico es, por naturaleza, dinámico,

cambiante y debe colocarse a la vanguardia de las ideas protectoras del

ser humano y de sus relaciones sociales.4

El quid de la cuestión se encuentra en dilucidar si la creación de una

nueva Constitución sería conveniente para avanzar y perfeccionar nues-

tro sistema e instituciones políticas. Opino que no y de ello me he ocupa-

do en otra ocasión.5

No obstante, ésta no es una cuestión académica, sino política y social.

México tendrá una nueva Constitución cuando así lo decidan, por con-

senso, las grandes fuerzas sociales y políticas, y así lo ratifique el pueblo

a través de un referendo.6

II. ARGUMENTOS EN CONTRA DE LA CREACIÓN

DE UNA NUEVA CONSTITUCIÓN

Como ya señalé, no estoy a favor de la creación de una nueva Consti-

tución por las razones que expuse desde 1999,7 y que hoy recuerdo en

forma sucinta:


“Legitimidad constitucional, nueva Constitución y otros tópicos”, El significado actual

de la Constitución, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, p. 397.

4 Véase, Vega, Pedro de, La reforma constitucional y la problemática del poder cons-

tituyente, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 21, 65-67, 88-89; Jellinek, G., Reforma y mutación de

la Constitución, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp. 5-7.

5 Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, México, Porrúa-UNAM, 2003, pp. 273- 277.

6 Carpizo, Jorge, Discurso al inaugurar..., cit., nota 1, p. 370.

7 Carpizo, Jorge, “México: ¿Hacia una nueva Constitución?”, Hacia una nueva consti-

tucionalidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, pp. 95-104.

1) Se crea una nueva Constitución cuando existe una ruptura —pacta-

da o no— del orden jurídico, lo cual es un dato del mundo del ser, de la

realidad, y no del deber ser. Dicha ruptura no existe actualmente en Mé-

xico. Las causas de tal ruptura son de muy diversa índole. A examinarlas

me he abocado en otra ocasión.8

2) La Constitución ha sido muy reformada para adecuarla a la realidad

mexicana, por ello, en gran parte, se cuenta con una Constitución renova-

da. Problema aparte es que diversas reformas hayan sido inútiles, inade-

cuadas o técnicamente incorrectas.9

3) Sin embargo, hay reformas acertadas. Son aquellas que han fortale-

cido el sistema democrático e incorporado las instituciones políticas más

avanzadas del mundo occidental de la segunda mitad del siglo XX.

4) En los últimos años, las fuerzas políticas y sociales no han sido ca-

paces de pactar reformas legislativas de alguna importancia. ¿Se puede

pensar que van a ponerse de acuerdo en los grandes y pequeños postula-

dos de una nueva Constitución?

5) Hay que luchar por ir resolviendo nuestros problemas; no por traer

a la arena política otros que dividirían a la sociedad. En los momentos

actuales no nos beneficiaríamos en nada al sumarlos a los que ya tene-

mos; pienso en algunos, como las relaciones Estado-Iglesias, el aborto, y

el dominio inminente de la nación sobre los recursos naturales.

6) Cuando las fuerzas políticas no se ponen de acuerdo sobre un pos-

tulado constitucional, suele delegarse la solución al legislador ordinario,

entonces sólo se pospone el conflicto o, para evitarlo, se deja de legislar

en esos aspectos, incluso por décadas.

7) El diseño institucional de nuestra Constitución es adecuado: respeto

a los derechos humanos, noción de soberanía, república representativa y

federal, separación de poderes y controles mutuos entre ellos, laicismo de


8 Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, cit., nota 5, pp. 259-261.

9 Valadés, Diego, La Constitución reformada, México, UNAM, Instituto de Investi-

gaciones Jurídicas, 1987, pp. 21-25, 202-208; Carpizo, Jorge, “Les réformes constitution-

nelles au Mexique”, Mélanges Jean Baugnet. Revue du Notariat Belge, 1976, pp. 60-75.

Varios autores, Reforma constitucional y legal 1982-1987, México, UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurídicas, 1987, 119 pp.; Carbonell, Miguel, Constitución, reforma cons-

titucional y fuentes del derecho en México, México, Porrúa, 2004; pp. 251-256; Madrazo,

Jorge, “Artículo 135”, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constitu-

ciones, México, H. Cámara de Diputados, LV Legislatura, 1994, t. XII, pp. 1237-1239.

la vida civil y existencia de procesos y procedimientos para la defensa de la

propia Constitución.

8) A la Constitución se le atribuyen muchos de los vicios de nuestra

realidad política y social. Sin embargo, ningún precepto constitucional

los propició. Aquellos se desarrollaron expresamente contra la Constitu-

ción o porque ésta no se aplicó.

9) En buena parte, la Constitución se vio avasallada por nuestro presi-

dencialismo y por haberse dejado a un lado el sistema presidencial que la

norma establece con sus correspondientes controles. La mejor prueba de

la anterior afirmación consiste en cómo ha cambiado el proceso del poder

en los últimos años, sin que la norma haya sido alterada en esos aspectos.

10) Se pretende sustituir la Constitución cuando comienza a funcionar

como siempre lo debió haber hecho.

11) Existe la posibilidad de que con una nueva Constitución se retro-

ceda en aspectos de justicia social. Sólo contémplese cómo se vienen

desmantelando mecanismos de bienestar social en algunos de los países

más ricos de Europa.

12) Una nueva Constitución tardaría en legitimarse en un país en el

cual la población y las fuerzas políticas se están dividiendo, se están co-

menzando a perder varios consensos básicos de muchas décadas. La

Constitución de 1917 goza de legitimidad.

III. CONSTITUCIÓN RENOVADA

1) La postura anterior no implica inmovilismo ni rechazo a modifica-

ciones constitucionales. Existen reformas que deben realizarse para per-

feccionar la ley fundamental, para adecuarla a nuevas realidades, para

asegurar gobernabilidad dentro del marco de una democracia que se ha

fortalecido, y para que la ciudadanía participe más en los asuntos de la

República.

Ahora bien, las reformas deben ponderarse suficientemente. Modificar

una Constitución es asunto muy delicado. Es cambiar la ingeniería cons-

titucional para reforzar la estructura; no para debilitar las columnas que

sostienen el edificio. Es realmente una labor de relojería constitucional.

La maquinaria debe marchar adecuadamente para señalar la hora con

precisión. La relojería constitucional debe ser tal que los mecanismos del

poder aseguren la marcha del gobierno para garantizar la vigencia de los

derechos humanos en todas sus dimensiones.


Si un médico, un abogado u otro profesionista se equivoca, el daño lo

sufre una persona o grupo de personas, lo cual es grave, ni duda cabe. Si

se equivoca el ingeniero o relojero constitucional, el mal se realiza a toda

la comunidad y los resultados pueden ser catastróficos para la sociedad:

anarquía, ingobernabilidad, violación de derechos humanos e incluso

guerra civil.

Por ello, el ingeniero o relojero constitucional tiene una responsabili-

dad enorme: hay que dar pasos hacia delante, considerando los posibles

resultados. No es posible pensar en improvisaciones, intuiciones o saltos

mortales de trapecio sin red.

Es exactamente lo que Sartori alerta al preguntar si sabemos qué es lo

que vamos a reformar y cómo lo vamos a hacer. Su preocupación estriba

en dilucidar si conocemos qué es lo que debe cambiarse y cómo cambiar-

lo, y se contesta que no, lo cual ha tenido como consecuencia que las “re-

formas realizadas llevan la huella de reformadores muy incompetentes”.10

En México, José Ramón Cossío y Carla Huerta comparten preocupa-

ciones semejantes a las de Sartori, y que puedo sintetizar diciendo que

debe guardarse prudencia en los cambios, realizar los que realmente sean

necesarios y no pensar que con ellos se han resuelto los problemas.11

Estoy de acuerdo con los tres autores anteriormente citados. No le adju-

diquemos a la Constitución efectos mágicos o de “curalotodo”, ni des-

compongamos lo que está funcionando razonablemente bien.

En los cambios constitucionales hay que combinar audacia, emanada

de la razón, con prudencia; conocer las experiencias del derecho consti-

tucional comparado; discernir cuáles de esas experiencias pueden ser

aprovechadas y con qué modalidades en nuestra evolución y realidad po-

lítico-constitucionales. El conocimiento de las instituciones extranjeras

tiene que ser profundo, meditado y ponderado. No es admisible pensar

en ingenieros constitucionales que posean únicamente saberes superficia-

les o mal digeridos. Hay que actuar con responsabilidad extrema.

2) En México, ya son varios años que se habla de reforma del Estado.

Algunos políticos e intelectuales entienden por tal término la creación de


10 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, México, Fondo de Cultu-

ra Económica, 2001, p. 12.

11 Cossío, José Ramón, “Cuestiones constitucionales. Transición democrática, régimen

constitucional y corrupción”, Este País, México, diciembre de 1998; pp. 16 y 17. Huerta

Ochoa, Carla, Mecanismos constitucionales para el control del poder político, México,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 11-13, 152 y 153, 176-181.

una nueva Constitución; otros, un conjunto integral de reformas constitu-

cionales. Yo me encuentro entre los segundos, en los que, a su vez, existen

dos corrientes: la primera dice que las reformas serían innumerables, toca-

rían a más de la mitad, a veces hasta las tres cuartas partes, de los artículos

constitucionales. La segunda sostiene que12 las reformas deben ser puntua-

les, no más de 14 o 16. No debe modificarse lo que está funcionando bien,

sino aquello que, con muy altas probabilidades, protegería mejor los dere-

chos humanos y fortalecería la democracia con gobernabilidad.

En estos últimos años, a partir de 1998, existen cuando menos tres

ejercicios o consultas para realizar posibles modificaciones constitucio-

nales, enmarcadas en la denominada reforma del Estado.

La LVII Legislatura de la Cámara federal de Diputados convocó a fo-

ros regionales para que la sociedad se pronunciara sobre nuestra Consti-

tución. En octubre de 1998 se publicaron los resultados, hasta aquel mo-

mento, de esos foros.

Se habían presentado 360 trabajos con 688 propuestas en relación con

120 artículos constitucionales. Las propuestas fueron de naturaleza muy

diversa, desde la modificación de algunos artículos hasta la petición de

no tocar otros, como son el 16, 19, 22, 103, 107, 115, 123 y 135.

También se presentaron propuestas de carácter general en cuanto a es-

tructura, sentido valorativo y análisis de nuestra ley fundamental.


12 Carrillo, Ulises y Lujambio, Alonso, “La incertidumbre constitucional. Gobierno di-

vidido y aprobación presupuestal en la LVII Legislatura del Congreso mexicano,

1997-2000”, Revista Mexicana de Sociología, México, vol. 60, núm. 2, 1998, p. 263; Váz-

quez Alfaro, José Luis, “Reforma del Estado mexicano: implicaciones jurídico-constitucio-

nales”, El Mercado de Valores, México, año LVIII, diciembre de 1998, pp. 47-52; Alcocer,

Jorge, “Antecedentes y perspectivas de la reforma del Estado en México”, El Mercado de

Valores, cit., supra, pp. 8-15; Burgoa, Ignacio, Renovación de la Constitución de 1917,

México, Instituto Mexicano del Amparo, 1994, pp. 7-10; Fix-Zamudio, Héctor, “Constitu-

ción renovada o nueva Constitución”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-

nos. 80 Aniversario. Homenaje, México, Senado de la República-UNAM, 1997, pp. 89-92,

94-97, 110-113; Serna de la Garza, José María, “El significado de la Constitución ante los

procesos de transición democrática”, El significado actual de la Constitución, México,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998; pp. 544-549. Valadés, Diego, El con-

trol del poder, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 404-410,

412-416 y 418; “Todo cambio es constancia. Apuntes para una reforma institucional”, El

significado actual de la Constitución, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídi-

cas, 1998, pp. 561-567. Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano a

fin de siglo, México, Porrúa, 1995, pp. 50-59.

Quince artículos constitucionales no fueron objeto de mención alguna:

el 32, 37, 68, 69, 77, 85, 86, 88, 91, 106, 112, 113, 118, 126 y 128.

De los ponentes, 29 se manifestaron a favor de crear una nueva Cons-

titución y 19 se declararon en contra.13

Al término de ese ejercicio las ponencias presentadas sumaban más de

730 y los artículos constitucionales que se proponían reformar habían au-

mentado a 122.

A partir de septiembre de 2000, se reunió la Comisión de Estudios pa-

ra la Reforma del Estado, que había sido instalada el anterior 21 de agos-

to por el entonces presidente electo Vicente Fox. Esa Comisión fue coor-

dinada por Porfirio Muñoz Ledo; se formaron seis mesas de trabajo,

subdivididas en cinco temas cada una, y participaron 167 ponentes.

El número de propuestas fue inmenso; en diversas ocasiones, las po-

nencias discreparon y no fue posible alcanzar consenso. La abundancia

de las propuestas y la naturaleza tan amplia de las mismas implicarían no

sólo la creación de una nueva Constitución, con grandes contradicciones

entre sus normas, sino la refundación de la nación, y el programa de go-

bierno de varios sexenios.14

No obstante, el esfuerzo realizado fue grande, y algunas de las pro-

puestas merecen ser rescatadas, en virtud de su seriedad y pertinencia.

Dicho ejercicio no prosperó debido a que el presidente Fox designó a

Muñoz Ledo como embajador de México ante la Unión Europea, con lo

cual dio a entender que realmente no suscribía la labor de esa Comisión, la

que él había aceptado, ni tenía confianza en el coordinador de la misma.

En marzo de 2001, la Secretaría de Gobernación convocó a un “Foro

para la Revisión Integral de la Constitución”, mismo que se subdividió

en foros o grandes temas, los que, a su vez, se desarrollaron en diversas

mesas, durante seis meses.

Se celebraron 51 sesiones, tanto en la ciudad de México como en otras

ciudades de la República, se presentaron 324 trabajos escritos. Se propu-

sieron reformas o adiciones a 75 artículos constitucionales. Dichos foros


13 Periódico El Universal, del 20 de octubre de 1998, primera sección, p. 21.

14 Muñoz Ledo, Porfirio (coord.), Comisión de Estudios para la reforma del Estado.

Conclusiones y propuestas, México, UNAM, 2004, 292 pp.

se caracterizaron por haber gozado de amplia difusión en los medios de

comunicación.15

“La reforma del Estado”, durante el sexenio de Fox, resultó en mucho

ruido y ninguna nuez, aunque sí se prestó a situaciones chuscas, a las que

no me voy a referir. Únicamente, como ejemplo, señalo que cuando pare-

cía que al fin se iba a conseguir la reelección de los legisladores, hubo

marcha atrás. El Senado, en febrero de 2005, por la diferencia de un vo-

to, y una abstención, decidió suspender la discusión del dictamen favora-

ble y que éste regresara a las comisiones respectivas, donde permanece

congelado. La escuela gatopardista al cuadrado.

La campaña electoral de 2006 parecía momento propicio para resuci-

tar la idea de la tan traída reforma del Estado, más, dado que Porfirio

Muñoz Ledo volvió a estar cerca de uno de los tres candidatos presiden-

ciables más importantes. No obstante, la campaña de 2006 se caracterizó

por la escasez de propuestas.

En consecuencia, algunas reformas constitucionales constituyen aún

materia pendiente. El último paquete de renovación constitucional en

México aconteció en 1996. A partir de entonces, no se ha perdido el

tiempo; ha servido para que las ideas se depuren y las propuestas se pon-

deren y mediten con más cuidado.

En este ensayo-homenaje a mi venerada Constitución de 1917, no vuel-

vo los ojos al pasado ni al presente, miro al futuro. Me sitúo dentro de la

denominada reforma del Estado para expresar cuáles son, según mi crite-

rio, las modificaciones que nuestra Constitución necesita para continuar

fortaleciéndose y renovándose. Son ideas para discutirse, porque considero

que nuestra ley fundamental no habrá de tocarse sino después de un gran

debate nacional sobre una agenda precisa, debate de corta duración pero

suficiente, en virtud de que este proceso se prolonga ya durante largos

años, aunque en forma irregular y sin que la nación lo sienta como suyo.

Mis propuestas van seguidas de los argumentos y razones que los sos-

tienen, para que si éstos no son o no se consideran adecuados o bien fun-

dados, puedan ser desechados. Reitero, con las reformas constitucionales

no se experimenta, ni se realizan en virtud de corazonadas o ideas bri-


15 Agradezco al doctor Francisco Valdés Ugalde la amplia información que me pro-

porcionó respecto al desarrollo de esos foros, contenida en un CD. El doctor Valdés

Ugalde fue el responsable de la organización de aquéllos, en su carácter de director del

Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana.

llantes, sino con base en la realidad, los conocimientos serios, la expe-

riencia en otros países y la ponderación de las ventajas y los inconve-

nientes de cada propuesta.

IV. PROPUESTAS RELACIONADAS CON EL PODER JUDICIAL

Con fundamento en lo expresado en las páginas anteriores, expongo

mis propuestas.

1. Propuesta: la creación del Tribunal Superior Colegiado

de la Federación, Corte de Casación o Tribunal

Superior de Justicia de la Federación, es necesaria16

Mis argumentos son:

1) No cabe duda alguna de que hay que garantizar la unidad de la in-

terpretación de las leyes, resolviendo las contradicciones de las tesis de

los múltiples Tribunales Colegiados de Circuito.

2) Así, esta competencia y otras —como la resolución de conflictos de

competencia entre tribunales— que no corresponden a un Tribunal Consti-

tucional, se suprimirían de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

3) La Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de un proceso

evolutivo, principalmente con las reformas constitucionales de 1988 y

1995, se convirtió en un verdadero tribunal constitucional, aunque aún es

necesario concluir dicho proceso.

4) Es preferible la creación de un Tribunal Superior Colegiado de la

Federación o Tribunal Superior de Justicia de la Federación que la de un

órgano que se denomine Tribunal Constitucional, cuando ya lo tenemos.

Nuestra Suprema Corte goza del prestigio de casi dos siglos de existen-

cia, y a partir de 1995 se ha fortalecido con nuevas competencias y pro-

cesos relativos a la justicia constitucional.

5) Se evitarían posibles conflictos entre la Suprema Corte de Justicia y

un nuevo Tribunal Constitucional, que lo único que harían, sería vulnerar

la confianza social en la justicia. Dichos conflictos serían muy posibles,


16 Carpizo, Jorge, “Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal y a la juris-

dicción constitucional, del 31 de diciembre de 1994”, Boletín Mexicano de Derecho

Comparado, México, nueva serie, núm. 83, 1995, t. XXVIII, pp. 810 y 811.

tal y como ha acontecido en otros países. Como ejemplo señalo el caso

de España y los fuertes enfrentamientos entre el Tribunal Constitucional

y el Tribunal Supremo.17

6) ¿Puede alguien pensar que es concebible que en Estados Unidos de

América, su Suprema Corte se convierta en una Corte de Casación por-

que se crea un Tribunal Constitucional? Tal propuesta parece absurda.

Así de absurda me parece respecto a México.

7) La justicia, en general, y la constitucional en particular, sufriría con

gravedad si la finalidad de la creación de un Tribunal Constitucional per-

siguiera finalidades políticas, como pudiera ser la creación del órgano ju-

dicial constitucional de última instancia con integración de miembros afi-

nes a un gobierno. Incluso, a nivel internacional, probaría que el orden

jurídico mexicano no es confiable ni predecible, como muchas voces lo

manifiestan más allá de nuestras fronteras.

8) Es probable que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con to-

dos sus problemas y deficiencias, se encuentre en uno de los mejores mo-

mentos de su existencia, por la independencia que ha ido forjando, y por

la superación, aunque no total, de varios problemas añejos, como la acu-

mulación de sentencias de amparo inejecutadas, y el clientelismo judicial

de varios de sus ministros.18

9) Tampoco estoy de acuerdo con que el número de ministros de la

Suprema Corte pudiera aumentarse, en virtud de que actualmente es el

correcto, y porque éste ha sido el camino que algunos gobiernos han se-

guido con la finalidad de conseguir mayoría incondicional favorable a

sus actos. El solo ejemplo de Argentina, en la época de Carlos Menem,19

debe alertarnos de lo peligrosas que estas reformas son para el Estado de


17 Véanse Tajadura Tejada, Javier, “La posición constitucional del Tribunal Supremo

(segundo premio)”, Boletín de la Facultad de Derecho, Madrid, núm. 25, 2004, pp. 49-84;

Requejo Pagés, Juan Luis et al., “Doctrina del Tribunal Constitucional durante el primer

cuatrimestre de 2004”, Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, 2004, pp.

295-299. Figueruelo Burrieza, Ángela, “Crisis constitucional y abuso del derecho a la tute-

la judicial efectiva”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, México,

núm. 5, 2006, pp. 301-318.

18 Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, cit., nota 5, pp. 195-196.

19 Novaro, Marcos, “Presidentes, equilibrios institucionales y coaliciones de gobier-

no en Argentina (1989-2000)”, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y

coaliciones políticas en América Latina, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de

Ciencias Sociales-Agencia Sueca de Desarrollo Internacional, 2001, pp. 62 y 63.

derecho. Para un gobierno sin convicción democrática resulta atractivo

subordinar a la Suprema Corte o Tribunal Constitucional, para contar

con la incondicionalidad de la mayoría de sus miembros.

10) El Tribunal Superior de Justicia de la Federación podría contar

con siete o nueve magistrados, cuyo nombramiento, garantías y duración

podrían ser similares a los de ministro de la Suprema Corte.

2. Propuesta: hay que suprimir cualquier intervención de la Suprema

Corte o del Tribunal Superior de Justicia de la Federación

respecto al Consejo de la Judicatura Federal

Mis argumentos son:

1) El Consejo de la Judicatura Federal debe gozar de autonomía técnica

y funcional, sus decisiones no deben ser revisadas por ningún tribunal, en

virtud de que el Consejo es el garante de la carrera judicial, y la función de

los tribunales es de naturaleza jurisdiccional. El buen funcionamiento del

Consejo se protege con la integración adecuada de sus miembros.

2) Un Tribunal Constitucional no debe distraer su labor esencial y de-

licada de la interpretación constitucional con la administración de la ca-

rrera judicial, por lo cual precisamente existe el Consejo de la Judicatura

Federal.

3) El recurso de revisión que actualmente procede respecto a diversas de-

cisiones del Consejo ante el Pleno de la Suprema Corte es una aberración

jurídica, que no tiene relación con el mundo del derecho, sino del poder.20

4) Igualmente aberrante es la reforma de 1999 que concedió al Pleno

de la Suprema Corte facultades para revisar los acuerdos generales del

Consejo y para ordenarle la expedición de acuerdos generales en sentido

determinado, aunque es necesario en ambos casos que el quórum de vo-

tación sea cuando menos de ocho votos.21 Con la reforma constitucional

de 1999 se perseguía, y se logró, la subordinación del Consejo de la Judi-

catura Federal al mencionado Pleno.


20 Carpizo, Jorge, “Reformas constitucionales al Poder Judicial...”, cit., nota 16, pp.

827 y 828.

21 Ibidem, pp. 480-483.

3. Propuesta: las sentencias de amparo que declaran

inconstitucional una ley cuando hayan integrado jurisprudencia,

deben tener efectos erga omnes

Mis argumentos son:

1) Seguir aplicando una ley inconstitucional vulnera el principio de la

supremacía constitucional. Es aceptar que la ley prima sobre la Constitu-

ción, y que el mencionado principio es sólo una buena intención, sin

trascendencia jurídica.

2) Es negarle valor normativo a la Constitución y a su carácter protec-

tor de los derechos y libertades de los individuos. Es desconocer el pro-

cedimiento especial de defensa de la Constitución para su reforma, ya

que ésta puede ser modificada por norma expedida por el Poder Legisla-

tivo. En consecuencia, este poder prima sobre el órgano reformador de la

propia Constitución.

3) Se rompe con el principio constitucional de igualdad, porque se de-

ja de aplicar la ley a quien ha obtenido la protección constitucional, y a

todas las demás personas que se encuentran en idéntico supuesto legal sí

se les aplica la norma declarada inconstitucional.

Además, quienes no interpusieron el recurso de amparo, son general-

mente las personas con menores posibilidades económicas y sociales, y

quienes más necesitan la protección constitucional. Los recursos de am-

paro suelen implicar los servicios onerosos de un abogado, mismos que

la gran mayoría de la población difícilmente se encuentra en posibilidad

de contratar.

4) Por economía procesal, en virtud de que declarada la inconstitucio-

nalidad de la norma, y satisfaciéndose una serie de requisitos, sería su-

perfluo la interposición del recurso de amparo.22

5) Un solo caso, resuelto por el pleno de la H. Suprema Corte de Justi-

cia, debería ser suficiente para la inaplicación de la norma inconstitucio-

nal. Sin embargo, en una primera etapa, en forma transitoria, podría

aceptarse que la inaplicación tuviera efectos al configurarse jurispruden-


22 Varios tratadistas, y desde hace décadas, han propuesto que dichas sentencias ten-

gan efectos erga omnes. Entre otros, pueden citarse Fix-Zamudio, Héctor, “La declara-

ción general de inconstitucionalidad y el juicio de amparo”, Boletín Mexicano de Dere-

cho Comparado, México, nueva serie, año IV, núms. 10 y 11, 1971, pp. 93-95; Castro,

Juventino V., Hacia el amparo evolucionado, México, Porrúa, 1977, pp. 26-44; Carpizo,

Jorge, La Constitución mexicana…, cit., nota 1, pp. 264 y 265.

cia en los términos del artículo 192 de la Ley de Amparo —cinco senten-

cias ejecutoriadas ininterrumpidas por otra en contrario y con votación

calificada—, aunque me inclino a que, en la etapa transitoria, la juris-

prudencia se integrara con la existencia de tres sentencias en el mismo senti-

do y en forma ininterrumpida, resueltas en diferentes sesiones, tal y como

propone el proyecto de Ley de Amparo que se encuentra en el Senado de la

República, pero con una mayoría de seis votos en el Pleno de la Suprema

Corte, y no de ocho como propone el mencionado proyecto.

6) La propuesta de efectos generales en las sentencias de amparo en

relación con normas declaradas inconstitucionales es antigua, pero se ha

topado con una muralla que hasta ahora ha resultado inexpugnable: la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público presenta los proyectos de leyes

tributarias a la consideración del presidente de la República, aun cono-

ciendo que varios de ellos son inconstitucionales. Dicha Secretaría, con

posterioridad, presiona al Congreso y en un alto porcentaje, logra que su

proyecto inconstitucional se apruebe. Esa Secretaría ya efectuó el cálculo

de cuántos amparos se presentarán e, incluso, en el caso de que la ley

fuera declarada inconstitucional por la Suprema Corte, a cuánto ascende-

ría la recaudación por el mencionado impuesto, debido a que el número

de personas que hacen uso del recurso de amparo es restringido.

Lo anterior implica cinismo constitucional y falta absoluta de respeto

a la norma cúspide del orden jurídico. Desde luego que el gobierno fede-

ral debe contar con los recursos necesarios para satisfacer su presupues-

to, pero con leyes impositivas constitucionales.

Todos sabemos que desde hace años vegeta en el Senado de la Repú-

blica un buen proyecto de Ley de Amparo que modernizaría esta institu-

ción, haciéndola expedita y con mayores posibilidades de brindar mejor

protección constitucional. No obstante, el proyecto ha quedado como tal

por la oposición de la Secretaría de Hacienda al principio erga omnes de

las sentencias de amparo en el supuesto mencionado.

7) El artículo 105 constitucional, respecto a las controversias constitu-

cionales, en varios de sus supuestos, y a las acciones de constitucionalidad,

señala que la Suprema Corte sólo puede declarar la invalidez de la norma

impugnada, si su resolución es aprobada por una mayoría de cuando me-

nos ocho votos.

Tal disposición proviene de la reforma constitucional de 1995 y fue

entendible ante la suspicacia y reticencia por la renovación y la crea-

ción de las garantías constitucionales mencionadas. Sin embargo, el


principio debe ser de mayoría simple o, en todo caso, de mayoría de los

integrantes del Pleno, que correspondería a seis votos.

Defender la norma inconstitucional vulnera todo el Estado de dere-

cho, y a la Constitución como la garantía última de las libertades de las

personas.

4. Propuesta: el nombramiento de los ministros de la Suprema Corte

El sistema de terna debe desaparecer y la intervención del presidente

debe ser acotada.

El presidente de la República presentaría al Senado una sola propues-

ta, pero ésta debería circunscribirse a uno de los candidatos que le hubie-

ran propuesto el Consejo de la Judicatura Federal, la Comisión Nacional

de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos y

la Asociación Nacional de Facultades, Escuelas de Derecho, Departa-

mentos de Derecho e Institutos de Investigación Jurídica, A.C. Cada una

de ellas le presentaría dos nombres, uno de los cuales no podría pertene-

cer a un miembro de ese sector, órgano o asociación.23

El quórum de votación para el nombramiento debe seguir siendo el ac-

tual: las dos terceras partes de los senadores presentes.

Mis argumentos son:

1) El sistema de ternas puede inhibir que acepten integrarla las perso-

nas más idóneas, para no exponerse a no ser designadas, en virtud de una

negociación partidista en el Senado, a pesar de poseer las mejores cre-

denciales jurídicas, como ya aconteció en época reciente.

2) En estos años, a partir de la reforma de 1995, el sistema de terna ha

mostrado su insuficiencia. Por ejemplo, el presidente envió una terna al


23 Mi propuesta, en parte, está inspirada en varios autores: Fix-Zamudio, Héctor,

“Valor actual del principio de la división de poderes y su consagración en las Consti-

tuciones de 1857 y 1917”, Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México, Mé-

xico, año XX, núms. 58 y 59, 1967, p. 68; Flores García, Fernando, “Implantación de la

carrera judicial en México”, Revista de la Facultad de Derecho de México, México, t. X,

núms. 37-40, 1960, p. 368; Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México,

Porrúa, 1973, p. 897. Soberanes, José Luis, “Informe sobre México”, Situación y políti-

cas judiciales en América Latina, Santiago de Chile, Escuela de Derecho, Universidad

Diego Portales, 1993; pp. 452 y 453. Yo mismo he realizado con anterioridad, en 1995,

una propuesta al respecto. “Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal...”, cit.,

nota 16, pp. 814 y 815.

Senado; ninguno de los integrantes obtuvo la votación requerida, enton-

ces se solicitó una nueva. El presidente la presentó, integrada con una de

las personas que formaba parte de la primera terna rechazada, y el Sena-

do designó ministro exactamente a esa persona. Independientemente de

los méritos de ésta, que son muchos, la situación resulta grotesca, lesiona

la dignidad de la Suprema Corte, y es sólo un ejemplo de lo peculiar que

aparece el sistema de terna para estas designaciones.

3) Por otra parte, es inconveniente e imprudente dejar en las manos

exclusivas del presidente la propuesta, en virtud de que puede inclinarse

por personas afines a su ideología, más allá de sus méritos jurídicos y

personales, y quien le puede quedar agradecida. La historia de dichas

propuestas muestra la frecuencia con que el presidente se ha equivocado.

4) Por esa razón, resulta prudente que órganos estrechamente ligados

al universo jurídico, con prestigio, de carácter colegiado, propongan

nombres y, para evitar el “corporativismo”, uno de los dos propuestos

debe ser ajeno al sector proponente.

5) La intervención del Consejo de la Judicatura Federal responde a la

idea de que no existe ningún otro órgano que cuente con la información

precisa sobre la capacidad y desempeño de magistrados y jueces federa-

les. Se les daría a éstos la oportunidad de culminar su carrera judicial en

el órgano cúspide que interpreta la Constitución.

6) La intervención de la mencionada Comisión Nacional de los Tribu-

nales Superiores de Justicia sería para reconocer la capacidad de los me-

jores juzgadores de las entidades federativas.

7) La intervención de la Asociación Nacional de Facultades, Escue-

las de Derecho, Departamentos de Derecho e Institutos de Investiga-

ción Jurídica, A. C. tendría la finalidad de que el Tribunal Constitucio-

nal pudiera beneficiarse con la presencia de los grandes juristas y

académicos. Muchos de estos últimos ejercen la profesión de abogados

o han desempeñado cargos políticos, su experiencia es benéfica para el

Tribunal Constitucional.

8) Además, la idea de que uno de los propuestos no pertenezca al sec-

tor del órgano u asociación proponente, ayudaría a precisar quiénes go-

zan de prestigio nacional en campo ajeno al suyo, lo cual puede ser útil

en la ponderación que haga el Ejecutivo.

9) Propongo que el presidente de la República continúe participando en

la designación, pero en forma acotada, por la visión general que debe tener

del país, y debido a que se supone que es la persona más informada.


10) Los medios de comunicación y la opinión pública deben interesar-

se más en el procedimiento y en la personalidad y cualidades de las per-

sonas propuestas para ministro de la Suprema Corte; pueden contribuir a

que no se vaya a realizar una designación incorrecta.

11) Si mi propuesta no se considera certera, prefiero que se regrese al

sistema original que diseñó la Constitución de 1917, y que fue cambiado

11 años después de su promulgación: los ministros eran designados por

el Congreso de la Unión en funciones de colegio electoral. Cada legisla-

tura de entidad federativa proponía un candidato, en la forma que señala-

ba la propia ley local.24

V. PROPUESTAS RELACIONADAS CON EL PODER LEGISLATIVO

1. Propuesta: la reelección de diputados y senadores con un límite

Mis argumentos son:

1) Esta medida es necesaria para fortalecer la existencia de la carrera le-

gislativa, la que hoy en día se encuentra en pinitos, ya que un legislador

ininterrumpida y sucesivamente sí tiene la posibilidad de desempeñarse

como senador, diputado federal, diputado local o de la Asamblea del Dis-

trito Federal.

2) Para que respondan ante sus electores. Si han desempeñado bien su

función, posiblemente logren la reelección o, en caso contrario, no sean

favorecidos por los electores.

3) Para que gocen de cierta independencia respecto a las burocracias

partidistas y del propio Poder Ejecutivo, ya que su nominación no sería

exclusivamente decisión de la cúpula partidista, ni su futuro inmediato

consistiría en la posibilidad de que el Poder Ejecutivo le ofrezca un cargo

en el amplio campo de la administración.

4) Para la adquisición de experiencia legislativa, misma que es útil en

el trabajo de comisiones.25



2002, p. 182.

25 Muñoz Ledo, Porfirio (coord.), Comisión de Estudios para..., cit., nota 14, pp.

143-145; Carbonell, Miguel, La Constitución pendiente. Agenda mínima de reformas cons-

titucionales, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004, pp. 84-88.

5) No obstante, la reelección debe tener un límite de dos, tres o cuatro

periodos, tomando en cuenta la duración del periodo legislativo. La de-

mocracia implica también alternancia en los cargos. Nadie debe perpe-

tuarse en alguno de ellos.

Además, la rutina puede hacer que los legisladores pierdan eficacia e

interés en su labor.

6) Ahora bien, la reelección de los legisladores no debe abrir la puerta a

la reelección de presidente de la República ni gobernador, debido a: a) la

historia mexicana así lo enseña; b) es una de las bases de la estabilidad po-

lítica del país; c) cuando existen posibilidades de reelección se alimentan

apetitos de poder; d) debe existir alternancia en los cargos, e) incluso paí-

ses que permitían la reelección indefinida, la han limitado, como en Esta-

dos Unidos; f) la reelección de los presidentes latinoamericanos ha sido

nefasta para los países. Piénsese únicamente en ejemplos no lejanos en el

tiempo, de quienes desempeñaron una presidencia mediocre o aceptable en

el primer periodo, y en el segundo resultaron un fracaso mayúsculo, como

Carlos Andrés Pérez y Rafael Caldera en Venezuela, o Carlos Menem en

Argentina.

Incluso, quienes no terminaron en fracaso absoluto, tuvieron mejor de-

sempeño en el primer periodo que en el segundo, como Henrique Fer-

nando Cardoso en Brasil.

7) Admitir la posibilidad de la reelección de legisladores me ha resulta-

do difícil, ante el temor de que pudiera ser el primer paso para la reelec-

ción del presidente de la República y los gobernadores, ya que estoy com-

pletamente en contra por las razones que he expuesto con detenimiento en

otras ocasiones.26 No obstante, he superado mis escrúpulos por las razo-

nes apuntadas y debido a que confío en la madurez política de la socie-

dad mexicana, que sabrá diferenciar que la reelección de los legisladores

es asunto diverso de la de los poderes ejecutivos.

No obstante, si estoy equivocado respecto a la mencionada madurez,

únicamente puedo expresar que el pueblo que no aprende las lecciones

de su evolución política, y continúa tropezándose con la misma piedra, lo

paga extraordinariamente caro o, como se dice vulgarmente, en el pecado

se lleva la penitencia.


26 Carpizo, Jorge, “The No Re-election Principle in Mexico”, The Mexican Forum,

Austin, vol. 3, núm. 4, 1983, pp. 9-13. Traducido y ampliado en Estudios jurídicos en

memoria de Roberto L. Mantilla Molina, México, Porrúa, 1984, pp. 253-262.

2. Propuesta: la existencia de verdaderas leyes orgánicas

constitucionales

Mis argumentos son:

1) No es conveniente que las Constituciones contengan normas regla-

mentarias, que se persiga que toda la organización y funcionamiento de los

órganos constitucionales se encuentren regulados en la ley fundamental.

2) Lo anterior se debe a que los procedimientos de reforma constitu-

cional generalmente poseen rigidez para llevar a cabo aquélla, y no es

prudente que disposiciones que no son fundamentales o principios bási-

cos de la estructura del Estado, tengan la misma protección o rigidez de

aquellas que sí poseen la naturaleza señalada.

3) No obstante, existen normas que van a desarrollar, precisar, o hacer

vigente el imperativo constitucional; son disposiciones que forman parte

de la propia Constitución en cuanto son necesarias para el desarrollo del

precepto constitucional.

4) Las leyes orgánicas o reglamentarias de la Constitución deben go-

zar de una protección especial para su creación y su modificación, con lo

cual, en la jerarquía de las normas no existiría duda alguna de que se en-

cuentran en un escaño superior a las normas ordinarias o secundarias, fe-

derales o locales, pero en uno inferior respecto a la Constitución.27 Si di-

chas leyes no son protegidas con un procedimiento y quórum especiales,

se les llame como se les llame, formalmente equivalen a cualquier norma

secundaria.

5) Sin embargo, para conseguir la finalidad anterior, esa protección

especial resulta indispensable. Propongo que las leyes orgánicas o regla-

mentarias constitucionales sean aprobadas o modificadas por las dos ter-

ceras partes de los legisladores presentes en cada una de las Cámaras del

Congreso Federal,28 tal y como acontece en otros países.


27 Carpizo, Jorge, “La interpretación del artículo 133 constitucional”, Boletín Mexi-

cano de Derecho Comparado, México, nueva serie, t. II, núm. 4, 1969, pp. 19-23; y “Los

tratados internacionales tienen jerarquía superior a las leyes federales. Comentario a la

tesis 192,867 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, Cuestiones Constituciona-

les. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, núm. 3, 2000, pp. 177-183.

28 Estos aspectos los ha reflexionado muy bien Fix-Zamudio, Héctor, “Breve Introduc-

ción al concepto de leyes orgánicas constitucionales”, Visión iberoamericana del tema

constitucional, Venezuela, Fundación Manuel García Pelayo, 2003, pp. 479-514. Este mis-

mo autor precisa su pensamiento respecto a este importante tema en su “Prólogo” al libro

6) La propuesta está relacionada con la que realizo, con posterioridad,

respecto al procedimiento de la reforma constitucional, en virtud de que

sugiero mayor rigidez para aquélla.

7) En un artículo transitorio podrían enumerarse las leyes orgánicas

constitucionales que actualmente existen —orgánicas y reglamentarias—.

En el articulado de la Constitución se les definiría para que dicha enume-

ración no fuera de carácter limitativo, menos para el futuro.

8) Las leyes orgánicas constitucionales impedirían que se continúe re-

formando la Constitución en aspectos que no son básicos, y que son pro-

pios de leyes orgánicas y reglamentarias, y precisamente ésta es una de

las causas fundamentales por las que esta clase de leyes existe.

9) En México, la idea de leyes orgánicas es antigua, en virtud de que

ya se encuentra en el voto particular de don Mariano Otero, de mayo de

1847, quien las denominó leyes constitucionales. La concepción de Ote-

ro es la misma que actualmente existe en diversos países, y que estoy

proponiendo para el nuestro.

10) La tendencia a establecer leyes orgánicas, cuya creación y reforma si-

ga procedimiento más complicado que el de la norma ordinaria, lo encontra-

mos en las actuales Constituciones de Francia y España, e incluso en algu-

nas de las de América Latina, como son los casos de Venezuela, Chile,

Colombia, Perú, Ecuador, Argentina y Brasil, de manera menos clara.

VI. PROPUESTAS RELACIONADAS CON EL PODER EJECUTIVO

1. Propuesta: el Senado debe ratificar los principales

o todos los nombramientos del gabinete presidencial

Mis argumentos son:

1) El presidente ponderaría mejor las cualidades del candidato para el

cargo, con lo cual es probable que se decidiera por personas idóneas, de

competencia probada y prestigio.


Las leyes orgánicas constitucionales de Ricardo Jesús Sepúlveda I., actualmente en la im-

prenta. Véase Pegoraro, Lucio, Le leggi organiche, profile comparatistici, Padua, Cedam,

1990, 273 pp., en el cual se realiza un estudio de las leyes orgánicas en los sistemas jurídi-

cos de Francia y España, con algunos aspectos que comparte el sistema italiano.

2) Existiría un breve periodo durante el cual organizaciones sociales o

medios de comunicación tendrían la oportunidad de expresar, sin proce-

dimiento formal alguno, objeciones a dicha designación.

3) Existe la posibilidad de que el Senado pudiera impedir un nombra-

miento desacertado, que va a incidir desfavorablemente en la buena mar-

cha del gobierno y, específicamente, del área correspondiente.

4) En los países en que este sistema existe, los aspectos favorables son

superiores a los inconvenientes, y la no aprobación del nombramiento

constituye la excepción. Desde luego, la no ratificación no es un duelo

político entre los dos poderes, únicamente debe ocurrir cuando sea noto-

rio que la propuesta de nombramiento no resulta idónea.29

2. Propuesta: fórmulas contra la parálisis legislativa

En este aspecto pienso principalmente en dos cuestiones:

— El presupuesto de egresos.

— Proyectos de leyes de tramitación prioritaria y urgente.

Mis argumentos son:

1) Es posible que en el futuro inmediato y mediato subsista el sistema

tripartito de partidos y, en virtud de la pluralidad de la sociedad mexica-

na, puede resultar difícil que un partido alcance mayoría de legisladores

en las dos Cámaras del Congreso o, tal vez, en ninguna.

En consecuencia, el partido político del presidente de la República no

contaría con mayoría legislativa. Esta situación es más o menos reciente

en México. En 1997, el partido del presidente no contó con mayoría en la

Cámara de Diputados, situación que se repitió durante todo el periodo

del presidente Fox, en las dos Cámaras del Congreso de la Unión.


29 Este sistema se sigue en Estados Unidos de América. Véase James, Louis C., “Se-

natorial Rejections of Presidential Nominations to the Cabinet: A Study in Constitutional

Custom”, Arizona Law Review, Tucson, vol. 3, núm. 2, 1961, p. 261; Shugart, Mattew

Soberg, y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electo-

ral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992, pp. 107-111, 124-126.

En América Latina, los presidentes designan libremente a los ministros o secreta-

rios de su gabinete salvo, con modalidades, en Perú y Uruguay, mismas que no implican

realmente ratificación por parte del Congreso. Véase Valadés, Diego, El gobierno de ga-

binete, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 36 y 37. Al res-

pecto, Carbonell, Miguel, La Constitución pendiente…, cit., nota 25, pp. 102-104.

Esta situación resulta común en algunos países de América del Sur y a

nadie extraña ni alarma. Al contrario, así como tiene inconvenientes, pre-

senta también beneficios.30

Asimismo, lo anterior ocurre cada día con mayor frecuencia en los

Estados Unidos de America, donde ya no causa sorpresa, y los gobiernos

divididos han funcionado razonablemente bien.31

2) Lo primero que debo asentar es que el mandato popular siempre es

claro; si no otorga mayoría legislativa al presidente de la República, le

está señalando que tiene que negociar para lograr la aprobación de su

programa de gobierno o proyectos de leyes específicas. De acuerdo con

cada situación concreta, deben tomarse las medidas del caso, incluso el

gobierno de coalición, en el cual el presidente discute con uno o dos par-

tidos de oposición la realización de un programa común, e invita a los di-

rigentes o personajes de ese partido o partidos a integrarse al gabinete. El

presidente sabe que tiene que negociar políticamente para poder lograr la

aprobación de sus proyectos.

Ciertamente, un gobierno de coalición puede presentar problemas, no

es la panacea, pero se encuentran ejemplos latinoamericanos exitosos.32


30 Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en

América Latina, cit., nota 19, p. 359, principalmente los trabajos del propio Jorge Lan-

zaro; Mayorga, René Antonio; Lujambio, Alonso y Chasquetti, Daniel; Scott, Morgens-

tern y Domingo, Pilar, “The Success of Presidentialism? Breaking Gridlock in Presi-

dential Regimes”, en Valadés, Diego y Serna, José María (comps.), El gobierno en

América Latina ¿presidencialismo o parlamentarismo?, México, UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 95, 100-107 y 110; Thibaut, Bernhart, “El gobier-

no presidencial: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay en una perspectiva comparada”, en

Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Institucio-

nes y cambio político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, pp. 138-143.

31 Sundquist, James L., “Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition

Government in the United States”, Political Science Quarterly, vol. 103, núm. 4, invier-

no de 1988-1989, pp. 613-635.

32 Mainwaring, Scott, “Presidentialism in Latin America”, Latin American Research

Review, vol. 25, núm. 1, 1990, pp. 168 y 169; y “Presidencialismo, multipartidismo y de-

mocracia: la difícil combinación”, Revista de Estudios Políticos, Madrid, nueva época,

núm. 88, abril-junio de 1995, pp. 117, 137 y 138; Chasquetti, Daniel, “Democracia, mul-

tipartidismo y coaliciones en América Latina: evaluando la difícil combinación”, Tipos

de presidencialismo y coaliciones, Lanzaro, Jorge (comp.), cit., nota 19, pp. 321-347;

Arturo Valenzuela es uno de los grandes defensores de la tesis parlamentaria para Améri-

ca Latina; no obstante, su análisis de las coaliciones en Chile es muy interesante, “Party

Politics and the Crisis of Presidentialism in Chile”, en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo

También, ciertamente, el gobierno del presidente Fox vio que muchos

de sus proyectos más importantes se detenían en el Congreso federal, pe-

ro el principal culpable fue él, porque: a) anunciaba los proyectos y tar-

daba mucho en enviarlos al Congreso, ni siquiera los tenía listos; en múl-

tiples casos ni las áreas de su gobierno, involucradas en el tema, se

ponían de acuerdo y él no tomaba la decisión; b) fue alérgico a la idea de

la concertación política. El Partido Verde Ecologista lo ayudó a ganar la

presidencia, y posteriormente a ninguno de sus dirigentes incorporó al

gobierno, con lo que perdió un aliado importante; c) en lugar de negocia-

ción política, insultaba a los partidos de oposición y al Poder Legislativo,

días después parecía que quería cambiar su estrategia de la confronta-

ción, pero pronto volvía a incurrir en ella; d) muchos de sus proyectos,

que no prosperaron, eran inconvenientes para el país y hubieran signifi-

cado retrocesos. A uno de ellos me he referido con anterioridad;33 e) la

opinión pública no apoyó varios de dichos proyectos, y f) le faltaron ope-

radores políticos o, tal vez, los neutralizó con su política de confronta-

ción, o con su verborrea irresponsable.

3) En consecuencia, México debe conocer mejor y rápido, por el bien

del país, la existencia de las coaliciones exitosas en América del Sur.

Desde luego, esta cuestión es fundamentalmente de cultura, pragmatismo

y realidad políticas, no de reforma constitucional. Me atrevo a decir que

lo anterior es de sentido común político, a menos que el gobierno quiera

asumir el costo de la inamovilidad política, aunque se culpe de ello a

otros agentes políticos o sociales.

4) Sin embargo, debe realizarse la reforma constitucional para incor-

porar, en su caso, una precisión y una propuesta.

5) La precisión. Un país no puede quedarse sin presupuesto de egresos.

Si la Cámara de Diputados no aprueba uno en la fecha debida, ya sea el

que presentó el presidente, tal y como lo envió, o con las reformas que

considere pertinentes, hay que darle solución al asunto. Diversas Constitu-

ciones prevén tal caso, y considero que es lo más fácil y adecuado, que el

presupuesto que se está aplicando, prolongue su vigencia hasta que se


(eds.), The Failure of Presidential Democracy. The Case of Latin America, Baltimore,

The Johns Hopkins University Press, 1994, vol. 2, pp. 115-125.

33 Carpizo, Jorge, “El ministerio público chiapaneco como órgano constitucional au-

tónomo”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional,

México, núm. 14, 2006, pp. 289 y 290.

apruebe el nuevo. Desde luego que tal medida conlleva problemas, pero

menores, comparados a los que se crearían por la falta de presupuesto.34

Con dicha reforma se evitarían discusiones inútiles, aunque bien en-

tendida la Constitución, en su artículo 75, sería suficiente interpretarla en

el sentido apuntado en el párrafo anterior.

También podrían hacerse precisiones al respecto: ¿puede la Cámara de

Diputados reasignar partidas? Considero que sí. ¿Puede superar el tope

de los egresos señalados por el presidente? Éste es un punto controverti-

do. Al respecto, el derecho constitucional latinoamericano puede ser de

provecho para tomar las decisiones adecuadas en nuestro sistema.35

6) La propuesta: supongamos que no es posible, por la razón que sea,

alcanzar una coalición de gobierno o el número de votos para la aproba-

ción de un proyecto determinado, y el presidente considera que su apro-

bación es necesaria y hasta urgente.

En tales casos, el derecho latinoamericano comparado ofrece posibili-

dades y alternativas diversas.36 Además, el sistema constitucional francés

admite los denominados proyectos bloqueados.37


34 Véase Carrillo, Ulises y Lujambio, Alonso, op. cit., nota 12, pp. 252-260 y 262; Gu-

tiérrez, Gerónimo; Lujambio, Alonso, y Valadés, Diego, El proceso presupuestario y las

relaciones entre los órganos del poder. El caso mexicano en perspectiva histórica y com-

parada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001, 180 pp.; Véase Car-

bonell, Miguel, La Constitución pendiente…, cit., nota 25, pp. 95-98, 101 y 102.

35 Morgenstern, Scott, y Domingo, Pilar, op. cit., nota 30, pp. 114, 117, 120-122;

Cox, Gary y Morgenstern, Scott, “Reactive Assemblies and Proactive Presidents: A

Typology of Latin American Presidents and Legislaturas”, cit., nota 30, p. 159; Carey,

John M., “Consequences of Institutional Design: Term Limits and Budgetary Procedures

in Presidential Systems”, cit., nota 30 y en ésta, pp. 182-183, 194-195.

36 Carey, John M. y Shugart, Mattew Soberg (eds.), Executive Decree Authority,

Nueva York, Cambridge University Press, 1998, pp. 33-61, 104-171, 197-230, 274-298;

García Belaunde, Domingo, “El sistema constitucional peruano”, en García Belaunde,

Domingo et al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid,

Dykinson, 1992, p. 752; Shugart, Mattew Soberg, y Carey, John M., Presidents and

Assemblies..., cit., nota 29, pp. 140 y 150; González, Luis Eduardo, y Gillespie, Charles

Guy, “Presidentialism and Democratic Stability in Uruguay” en Linz, Juan J. y Valen-

zuela, Arturo (eds.), The Failure of..., cit., nota 32, pp. 157 y 158; Lamounier, Bolívar,

“La reforma institucional en Brasil: proyectos y resultados 1985-1993” en Nohlen, Dieter

y Fernández B., Mario (eds.), op. cit., nota 30, p. 234.

37 Burdeau, Georges et al., Manuel de droit constitutionnel, París, LGDJ, 1997, p.

657; Favoreu, Louis et al., Droit constitutionnel, París, Dalloz, 1999, p. 763; Valadés,

Diego, El control del..., cit., nota 12, p. 416; Huber, John D., “Executive Decree Autho-

rity in France”, Executive Decree Authority, cit., nota 36, pp. 247-250.

Después de haber sopesado los diversos sistemas, me inclino por uno

que pudiera tener las siguientes características:

a) El presidente tendría la facultad de enviar al Congreso proyectos

que podría calificar de tramitación prioritaria y urgente.

b) La Cámara que recibiera el proyecto no podría realizar ninguna mo-

dificación al mismo, pero tendría la posibilidad dentro del término de 45

días naturales de:

— Aprobar el proyecto tal y como se envió.

— Rechazarlo expresamente por mayoría simple.

c) Si transcurrido ese término la Cámara no rechaza el proyecto, éste

se considera aprobado, y pasa a la colegisladora para tramitación similar.

d) Transcurridos los términos, si en ninguna de las Cámaras el proyec-

to es expresamente rechazado, se envía al Ejecutivo para su publicación.

Si en un plazo de diez días el Ejecutivo no recibe la ley, está autorizado a

publicarla.

e) El presidente, en un año legislativo a partir del comienzo de las se-

siones del Congreso, podría enviar hasta un máximo de seis proyectos de

tramitación prioritaria y urgente, no más, para que el Congreso no vaya a

verse desbordado de trabajo por un número excesivo de proyectos de tal

naturaleza que le impida examinarlos y considerarlos con seriedad. Ade-

más, el presidente no debe, a través de este mecanismo, sustituir al Con-

greso y volverse el gran legislador.

f) El proyecto de tramitación prioritaria y urgente convertido en ley

podría ser reformado o abrogado de acuerdo con el procedimiento que se

sigue con cualquier otra norma.

g) Los proyectos de tramitación prioritaria y urgente no procederían

para reformas constitucionales, ni en el caso de leyes que tienen periodi-

cidad fija como son la ley de ingresos y el presupuesto de egresos.

3. Propuesta: al párrafo segundo del artículo 108 constitucional,

que señala las causas por las cuales el presidente de la República

puede ser acusado durante su encargo, agregarle la causal

de violación expresa de la Constitución

Mis argumentos son:

1) Esta causal estaba contemplada en nuestra Constitución de 1857. El

proyecto de Carranza la suprimió y no se expresó la razón. La segunda


comisión de Constitución casi no se refirió a la supresión. El proyecto de

artículo se discutió en el Congreso Constituyente y fue aprobado por 101

votos a favor y 51 en contra.38

2) En otra ocasión he afirmado que nuestro artículo 108 constitucional

debe ser interpretado en forma amplia y considerar que, en una interpre-

tación hermenéutica de la ley fundamental, la supresión aludida sí es par-

te de la norma, porque si no, ¿qué se podría hacer jurídicamente ante un

presidente que aboliera el sistema republicano, decidiera reelegirse, su-

primiera o desconociera facultades que le corresponden a los poderes Le-

gislativo o Judicial?39

3) Esta interpretación es en el fondo la misma que sostuvo el presiden-

te de la República en 1947, cuando envió una iniciativa de reforma cons-

titucional para ampliar la responsabilidad del titular del Poder Ejecutivo

“por golpes de Estado contra el legítimo funcionamiento de los poderes

Legislativo y Judicial de la Federación”.40

4) El presidente, de acuerdo con el artículo 128 constitucional, protes-

tó guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes que de ella ema-

nen; ésta es su primera obligación.

5) La Constitución es una norma, y como tal, si es violada, debe ser

resarcida y sancionarse al violador.

6) En estas situaciones, lo que está en juego es el propio Estado de de-

recho y la intangibilidad de la Constitución, así como el principio de su

supremacía.

7) Considero que esta proposición es más adecuada y conveniente al

buen funcionamiento constitucional que la institución de la revocación

del mandato de los funcionarios electos, incluido el presidente de la Re-

pública, como es el caso del artículo 72 de la Constitución de Venezuela

de 1999,41 y cuyas características sobresalientes son: no se puede solici-


38 Diario de los Debates del Congreso Constituyente. 1916-1917, México, Comisión

Nacional para la Celebración del Sesquicentenario de la Proclamación de la Independen-

cia Nacional y del Cincuentenario de la Revolución Mexicana, 1969, t. II, pp. 584 y 585,

756-759.

39 Carpizo, Jorge, El presidencialismo…, cit., nota 24, 212 y 213.

40 Véase Herrera y Lasso, Manuel, Estudios constitucionales, México, Jus, 1964, se-

gunda serie, 1964, pp. 32 y 33.

41 En la Constitución venezolana de 1961 ya se preveía la institución de la revocación

de mandato en el caso del presidente de la República. La Constitución actual generalizó di-

cho supuesto a todos los funcionarios electos. Véase Moderne, Frank, “El resurgimiento de

tar antes de la mitad del periodo; se debe pedir al menos por el 20% de

los electores inscritos en la circunscripción; para la revocación del man-

dato se necesita que así lo decida igual o mayor número de electores que

quienes lo eligieron y que vote cuando menos el 25% del padrón electo-

ral, y en el periodo del funcionario no se puede realizar más de una peti-

ción de revocación.

En 2004, este procedimiento se utilizó respecto al presidente Chávez;

fue muy largo, controvertido, lleno de problemas e incidentes, dividió a

la clase política venezolana, y a la sociedad en general.

VII. PROPUESTA RELACIONADA CON LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Los partidos políticos, para poder tener representantes en el Congreso,

deben haber logrado cuando menos el 4 o 5% de la votación, de acuerdo

con las modalidades que señale la Constitución

Mis argumentos son:

1) Un partido político debe representar una corriente ideológica im-

portante del electorado.

2) Se evitarían los partidos-familia, los partidos-negocio, los partidos-

clan.

3) Se obstaculizaría la multiplicación innecesaria de partidos. Un sis-

tema atomizado de partidos dificulta la gobernabilidad y los consensos,

pero propicia el aventurismo político.42

4) Para que una disposición de esta naturaleza obtenga los beneficios

que se persiguen, sería necesario que las alianzas o coaliciones electora-

les no permitan subsistir a partidos que no cuentan con representatividad

social y que encuentran en dichas coaliciones un subterfugio para poder

eludir el requisito que se propone. En consecuencia, se votaría por cada

partido, aunque dos o más postulen el mismo candidato.


los procedimientos de democracia semidirecta en los regímenes presidencialistas de Améri-

ca Latina”, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, Madrid, Centro de Estu-

dios Políticos y Constitucionales, 2002, vol. 6, p. 358.

42 Lujambio, Alonso, Federalismo y Congreso en el cambio político de México, Mé-

xico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1995, pp. 94-105.

5) El 2% a que se refiere la fracción II del artículo 54 constitucional

respecto a las listas regionales de las circunscripciones plurinominales

para diputados, se incrementaría a 4 o 5%.

6) Para los senadores electos por el sistema de listas a que se refiere el

artículo 56 constitucional, se exigiría el mencionado 4 o 5% de la vota-

ción, tanto en el caso de la respectiva entidad federativa, como en el de la

lista a nivel nacional.

VIII. PROPUESTAS RELACIONADAS CON ÓRGANOS

CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

1. Propuesta: la entidad de fiscalización superior de la Federación

debe convertirse en órgano constitucional autónomo

Mis argumentos son:

1) La corrupción es uno de los problemas más graves que aquejan al

país. De acuerdo con Transparencia Internacional, México está en este

aspecto peor que en 2000. Para que este órgano cumpla bien sus funcio-

nes no debe estar ubicado dentro de ninguno de los poderes de la federa-

ción, porque ello puede vulnerar su autonomía.

2) La coordinación y evaluación que de esa entidad realiza la Cámara

de Diputados puede lesionar su autonomía técnica y de gestión, partidi-

zando sus funciones.

3) La naturaleza de esta entidad corresponde a las características de

un órgano constitucional autónomo, mismas que he enunciado en otra

ocasión.43

4) Cómo la supervisión que realiza este órgano abarca, entre otros, a

los Poderes de la Unión, no debe formar parte de ninguno de ellos para

garantizar su imparcialidad y objetividad.

5) Fiscalizar a la entidad de fiscalización es demostrarle desconfianza.

Es, a fin de cuentas, encomendarle una función técnica con una capitis

deminutio política, y plantea el grave problema de supervisar al supervi-

sor, de custodiar al custodio.


43 Carpizo, Jorge, Propuestas sobre el Ministerio Público y la función de investigación

de la Suprema Corte, México, Porrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucio-

nal, 2005, p. 35.

2. Propuesta: el Ministerio Público debe constituirse como órgano

constitucional autónomo

Mis argumentos son:

1) Realiza labor judicial extraordinariamente sensible para los dere-

chos humanos.

2) Es una función técnica, que debe estar alejada de la política, los

partidos políticos, el gobierno, los intereses de grupo o de persona.

3) Son numerosos los casos de procuración de justicia que se determi-

nan por razones políticas en contra de los derechos humanos y las prue-

bas contenidas en la investigación.44

4) El peor sistema es aquel que hace depender jerárquicamente del Po-

der Ejecutivo a los fiscales. Al contrario, resulta indispensable garantizar

a éstos la carrera ministerial y su independencia técnica.

5) Los aspectos que comprende la autonomía real del ministerio públi-

co son: la designación del procurador general, la creación de Consejos

del Ministerio Público y de la policía de investigación, la carrera ministe-

rial y policial, la autonomía presupuestal, la autonomía interna de los fis-

cales, y la existencia del juez de control especializado en la averiguación

previa, aspectos que he estudiado en otra ocasión.45

IX. PROPUESTA RELACIONADA CON LAS IGLESIAS

Propuesta: prohibición a concesiones de radio, televisión

o cualquier otro medio electrónico

Mis argumentos son:

1) Varias Iglesias no respetan las disposiciones contenidas en los ar-

tículos 3o. y 130 constitucionales. El Estado mexicano ha mostrado gran

debilidad frente a ellas al no aplicarles la Ley.

2) El activismo político de muchos sacerdotes no conoce límites. Para

ellos la violación de las normas constitucionales no tiene importancia algu-


44 Ibidem, pp. 2 y 3; Díez-Picazo, Luis María, El poder de acusar. Ministerio Fiscal

y constitucionalismo, Barcelona, Ariel Derecho, 2000, pp. 11 y 12, 17 y 18, 109, 126,

133 y 134.

45 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 43, pp. 36-47.

na; tratan de influir en las decisiones políticas y en la vida política del país,

de acuerdo con los intereses de sus corporaciones y los suyos propios.

3) Las Iglesias exigen respeto del Estado, y así debe ser, pero sus acti-

tudes no son recíprocas.

4) A partir de las reformas constitucionales de 1992, que otorgaron a

las Iglesias un marco jurídico benévolo y aparentemente racional,46 va-

rias Iglesias presionan para obtener privilegios o para que el Estado

acepte sin más su participación política y sin limitación alguna.

5) Las enseñanzas históricas no pueden olvidarse. Parte de la historia

de México ha estado determinada políticamente por las ansias de poder de

una de las Iglesias.47

6) Las concesiones de medios electrónicos no serían para beneficio de

la colectividad, sino de sus corporaciones y de los fines particulares que

persiguen. Los hechos a partir de la reforma de 1992 confirman los peo-

res temores al respecto.

7) Debe quedar claro que constitucionalmente ya se estableció el mar-

co que rige las relaciones del Estado con las Iglesias bajo el principio de

su separación, mismo que éstas están obligadas a respetar. Si dicho mar-

co se revisara, sería para proteger al Estado y a la sociedad del activismo

político de Iglesias y de muchos de sus jerarcas, que más que líderes es-

pirituales actúan como líderes políticos. Es decir, sería necesario revisar

todo aquello que se concedió en 1992; a partir de entonces se ha demos-

trado que fue un grave error, en virtud de que el nuevo marco jurídico es

utilizado para el activismo político que no tiene relación con la función

religiosa de las Iglesias, y sólo sirve para confundir y dividir a la socie-

dad, así como para que las Iglesias presionen al gobierno para continuar

fortaleciendo su influencia política en beneficio de intereses particulares.


46 Carpizo, Jorge, y Carbonell, Miguel, Derecho constitucional, cit., nota 2, pp.

62-64. Véase Saldaña, Javier (coord.), Diez años de vigencia de la Ley de Asociaciones

Religiosas y Culto Público en México (1992-2002), México, UNAM, Instituto de Investi-

gaciones Jurídicas-Secretaría de Gobernación, 2003, 147 pp.

47 Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana..., cit., nota 1, pp. 244-251. Véanse Por-

tes Gil, Emilio, La lucha entre el poder civil y el clero, México, 1934, pp. 31, 81-85; To-

ro Alfonso, La Iglesia y el Estado en México, México, Talleres Gráficos de la Nación,

1927, pp. 107, 167, 171, 302-303; Sierra, Justo, La evolución política del pueblo mexica-

no, México, UNAM, 1957, p. 328.

X. PROPUESTAS RELACIONADAS CON GOBIERNO SEMIDIRECTO

1. Propuesta: la reforma constitucional, cualquiera que ésta sea, continuaría

efectuándose a través del procedimiento que señala el artículo 135

constitucional, pero simplificado, y sujeta a referendo posterior

El referendo podría realizarse simultáneamente con un proceso electo-

ral federal, a menos que el Congreso de la Unión decidiera que se efec-

tuase en tiempo diverso.

Mis argumentos son:

1) El procedimiento de la reforma constitucional adquiriría mayor ri-

gidez que el que actualmente posee. Es por esta razón que esta propuesta

se relaciona con la de la existencia de leyes constitucionales, orgánicas y

reglamentarias, y los efectos erga omnes de las sentencias de amparo,

respecto a la constitucionalidad de normas generales, que fortalecerían la

interpretación constitucional de última instancia.

2) El Congreso de la Unión y las legislaturas locales aprobarían un pro-

yecto de reformas. En este caso se constituirían en asamblea proyectista.

La aprobación en cada una de las Cámaras sería por mayoría absoluta, no

calificada, de los legisladores presentes, precisamente porque se trata de

un proyecto, y debido a que la experiencia demuestra que tan inconvenien-

te es la flexibilidad como la rigidez extrema de la Constitución.

3) La participación de las legislaturas locales en el proyecto es una ga-

rantía para la existencia del propio sistema federal.

4) La reforma constitucional sería más meditada y ponderada por el

Congreso y las legislaturas locales al saber que la última palabra la dirán

los votantes.

5) Los votantes se beneficiarían de los argumentos favorables y en con-

tra del proyecto, lo que les auxiliaría a considerar los méritos de aquél.

6) Una Constitución o sus reformas únicamente deben ser aprobadas

por la sociedad política en ejercicio directo de su soberanía. Los Congre-

sos o Asambleas Constituyentes son una etapa superada, deben ser pieza

de museo. Las decisiones constituyentes corresponden únicamente a la

sociedad política, al pueblo, quien, al decidir la estructura político-social

básica, está otorgando a sus representantes las facultades que poseen y

los límites a esas facultades, así como las modalidades de su ejercicio.

7) El titular del Poder Constituyente es el mismo que el de la sobera-

nía. En este sentido, Poder Constituyente, soberanía y pueblo son térmi-


nos intercambiables, y la decisión sobre la Constitución y sus reformas

deben provenir precisamente de ese titular, fuente última del poder y

creador del orden jurídico.48

8) Aunque existen antecedentes —como Francia en 1793 y Suiza en

1848—, es a partir de la terminación de la Segunda Guerra Mundial que

los países democráticos llegaron a la conclusión de que las Constitucio-

nes nuevas y sus reformas deben ser aprobadas por el pueblo a través de

referendos, como ejercicio directo de su soberanía.

2. Propuesta: iniciativa popular más referendo

Sería tanto para materia constitucional como legislativa, con las si-

guientes características: a) la iniciativa debe ir avalada cuando menos

por el 25% de los integrantes del padrón electoral para materia constitu-

cional, y por el 20% para materia legislativa; b) la iniciativa no procede-

ría en materia tributaria, presupuestaria o penal; c) la iniciativa sería

puesta a referendo en una elección federal o en una especial, si así lo de-

cide el Congreso; d) éste podría formular un proyecto alternativo al de la

iniciativa popular, aprobado por el mismo procedimiento de la ley, mis-

mo que sería presentado en el referendo; e) para que dicha iniciativa po-

pular o proyecto del Congreso se convirtiera en parte de la Constitución

debería ser aprobada cuando menos por el 60% de los votantes, y para

ser aprobada como ley, por cuando menos el 50% de los mismos.

Mis argumentos son:

1) La representación política debe combinarse con algún procedimien-

to de gobierno directo, en el cual los ciudadanos intervengan sin interme-

diarios en la creación de normas constitucionales y legislativas.49

2) Los casos de ejercicio directo de la soberanía por los votantes no

deben ser frecuentes, porque podrían afectar la gobernabilidad y la esta-

bilidad políticas. Ésta es la razón por la cual para el ejercicio de la inicia-

tiva popular, se sugiere un porcentaje alto del padrón electoral. Es decir,

estos mecanismos son de carácter excepcional. El gobierno se desarrolla

cotidianamente a través del sistema representativo.


48 Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, México, UNAM-Porrúa, 2003, p. 574.

49 Véase Muñoz Ledo, Porfirio (coord.), op. cit., nota 14, pp. 131-134.

3) Se excluyen de la iniciativa popular aquellas materias que afectan

más directamente al pueblo, y que por ello mismo, pueden ser manejadas

demagógicamente, como es el tema de las contribuciones. Sería por de-

más inconveniente una reducción impositiva que impidiera al gobierno

cubrir el presupuesto.

4) Si el Congreso considera que la iniciativa popular contiene incon-

venientes serios, podría presentar un proyecto alternativo o una serie de

enmiendas a la iniciativa popular, y el electorado es quien decide en últi-

ma instancia.

5) Para la reforma constitucional, pienso en la aprobación del 60% de

los votantes, en virtud de que constituiría un segundo procedimiento

de modificación constitucional, en el cual no intervendrían las legislatu-

ras locales.

6) Es obvio que los mecanismos del ejercicio directo de la soberanía só-

lo pueden ser utilizados tal y como establece la Constitución. Ningún po-

der constituido puede crear uno nuevo, en virtud de que sus facultades son

únicamente aquellas que expresamente señala la Constitución. Si se consi-

dera prudente aumentar los mecanismos de gobierno semidirecto, resulta

indispensable reformar la Constitución para que ésta así lo disponga.

7) No ignoro que los mecanismos de gobierno semidirecto presentan

problemas, debido a que, en ocasiones, demagogos los han utilizado para

legitimarse, desconocer la propia Constitución o vulnerarla. No obstante,

empleados bien, con prudencia, en sociedades maduras políticamente,

son útiles para reforzar el sistema democrático, y para que el pueblo diga

la última palabra en cuestiones en las cuales la debe tener, como son las

reformas constitucionales, en virtud de que la norma constitucional es-

tructura al Estado, a su gobierno, los límites de éste y señala los princi-

pios fundamentales del orden jurídico, de las leyes y de las sentencias.50

XI. TRES PROPUESTAS PARA PONDERARSE DE NUEVO

Me resta expresar algunas ideas en relación con tres aspectos que se

han discutido en los foros de la reforma del Estado, mismos que ya han

sido aceptados en varios países de América Latina, y pareciera que cada


50 Moderne, Frank, op. cit., nota 41, pp. 350-352; Gros Espiell, Héctor, El ejercicio

directo de la soberanía según la Constitución uruguaya y la Corte Electoral, Montevi-

deo, Ingranusi LTDA, 2001, serie Ensayos, núm. 3, pp. 5-19.

día más naciones de la región los están incorporando a su orden constitu-

cional. No desconozco que pueden presentar virtudes, aunque tienen as-

pectos que me preocupan y considero que ameritan ponderarse con ma-

yor detenimiento y, desde luego, discutirse una vez más.

1. El gobierno de gabinete y el jefe del gabinete

Mis consideraciones son:

1) Esta propuesta la han presentado varios juristas; una de las mejores

exposiciones la ha realizado el insigne tratadista Diego Valadés en varios

estudios, pero primordialmente en su excelente libro intitulado El gobier-

no de gabinete.

Diego Valadés es uno de los más distinguidos constitucionalistas ibe-

roamericanos de la actualidad, quien posee amplia experiencia política

en virtud de que ha desempeñado altos cargos académicos, administrati-

vos, jurisdiccionales y políticos, incluidos dos puestos de gabinete. En

consecuencia, una propuesta suya amerita analizarse con especial interés.

2) Diego Valadés indica las ventajas de la existencia del gabinete.

Entre otras, enumera: si bien los ministros o secretarios dependen del

presidente, su presencia y funcionamiento atenúan los efectos de la con-

centración del poder; los secretarios se encuentran informados de los

asuntos gubernativos más importantes; deben mostrar que poseen un mí-

nimo de cualidades para formar parte de un gobierno; se explicitan las

políticas públicas y se coordinan las acciones de los miembros del propio

gabinete; en la integración plural del gabinete, éste es espacio privilegia-

do para la conciliación y la cooperación entre los partidos políticos.51

3) Expone asimismo las facultades que el gabinete ejerce en los países

latinoamericanos en los que existe por disposición constitucional, infor-

mación que le es útil para proponer que las funciones de este órgano de-

ben ser las siguientes: “analizar y aprobar el proyecto de ingresos y de

presupuesto, así como las iniciativas de ley que el gobierno vaya a pre-

sentar; elaborar los reglamentos que expida el gobierno; refrendar las le-

yes y discutir la decisión presidencial de interponer el veto; aprobar los


51 Valadés, Diego, El gobierno de..., op. cit., nota 29, pp. 56-59.

nombramientos relevantes y conocer las gestiones para la suscripción de

tratados internacionales”.52

4) En principio coincido con mi admirado y respetado colega, y no

tengo mayores objeciones a la introducción constitucional de la institu-

ción del gabinete, aunque no soy muy entusiasta de la idea por las si-

guientes razones, mismas que Diego Valadés no deja de apuntar directa o

indirectamente en su obra, otorgándoles diverso peso y dimensión a los

de mi visión:

a) Incluso en los sistemas parlamentarios, los gabinetes generalmente

se han convertido en meros refrendatarios de las decisiones del jefe de

gobierno, quien nombra a los ministros y tiene la facultad de removerlos.

b) Desde luego que si el gabinete es de coalición, integrado con minis-

tros de otros partidos políticos al del jefe de gobierno, la situación es al-

go diferente, aunque los aspectos conflictivos entre los partidos políticos

coaligados se suelen discutir fuera del gabinete, entre los dirigentes de

esas organizaciones.

c) Lo común es que un ministro o secretario desee continuar en el ga-

binete y decida no oponerse a quien lo designó y lo puede remover, y

quien también es el jefe real de su partido. Las excepciones existen y res-

ponden a causas diversas, como rivalidades personales o discrepancias

políticas o ideológicas dentro del mismo partido.

d) Si un partido político minoritario coaligado o uno de sus dirigentes

llega a discrepar de la política gubernamental, puede decidir dejar de in-

tegrar ese gobierno, lo cual es asunto diverso de la existencia o no del

gabinete, especialmente en un sistema presidencial, en virtud de que no

peligra jurídicamente el periodo del jefe de gobierno.

e) Cada día son menos los asuntos que se discuten en un gabinete, éstos

llegan ya acordados entre el jefe de gobierno y el ministro o secretario del

ramo, quien se supone es el experto en la materia. Por regla general, un se-

cretario no pone reparos a cuestiones de otro sector para ser correspondido

en igual forma en relación a sus propuestas, amén de que se supone, y ge-

neralmente así es, que es respaldado por el jefe de gobierno.

f) Respecto a la capacidad y cualidades del secretario, en buena parte,

se salva el escollo con la ratificación del nombramiento por parte del Se-

nado, como se ha propuesto.


52 Ibidem, pp. 44 y 90.

g) Las facultades del gabinete deben restringirse únicamente a las más

importantes por razones de tiempo. Se puede incurrir en sesiones largas,

de simple trámite, que distraigan el tiempo que los ministros deben ocu-

par en desahogar las competencias que les corresponden. Sugiero que se

pondere la propuesta de Diego Valadés al respecto, porque constituye

una buena síntesis. De especial importancia es que el gabinete discuta el

anteproyecto de presupuesto ante el presidente, con la finalidad de que la

última palabra en la elaboración de aquél no sea la del secretario de Ha-

cienda. Asimismo, el gabinete juega un papel relevante para que los más

cercanos colaboradores del presidente cuenten con información relacio-

nada con las decisiones trascendentes de la administración pública.

h) En nuestra Constitución se conoce la existencia del gabinete en el

caso del artículo 29 constitucional, para la suspensión de las garantías in-

dividuales, aunque no se le designe con dicho nombre. A partir de 1857

se le calificó como Consejo de Ministros, denominación con la que pasó

a la Constitución actual, hasta la reforma de 1981.53

i) En la práctica constitucional mexicana, cada presidente ha decidido

con libertad cuándo reúne conjuntamente a los secretarios de Estado, a

los entonces jefes de Departamento, y al procurador general de la Repú-

blica, antes también al del Distrito Federal, o a algún otro funcionario fe-

deral, para intercambiar opiniones sobre asuntos de importancia. Esta

práctica la llevó a cabo cada presidente de acuerdo con su personal estilo

de gobernar.54

j) Más común ha sido que el presidente reúna a los secretarios de Esta-

do de un determinado sector para coordinarlos; así se habla, por ejemplo,

del gabinete de Seguridad Nacional, de Hacienda o de Salud.

k) No desconozco las particularidades y fuerza constitucional del ga-

binete en Uruguay, situación extraordinaria en el constitucionalismo lati-

noamericano.

l) En México, por disposición constitucional, el secretario de Estado

es responsable de los actos presidenciales que refrenda. Este sistema que

casi no ha tenido trascendencia, debe vivificarse y actualizarse.


53 Fix-Fierro, Héctor, “Comentario al artículo 29 constitucional”, Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, México, UNAM-Porrúa,

2006, t. I, pp. 589 y 590.

54 Cosío Villegas, Daniel, El estilo personal de gobernar, México, Joaquín Mortiz,

1974, pp. 8, 9 y 12.

m) La reforma constitucional relacionada con el gabinete debe ser bre-

ve, sólo para señalar en qué asuntos el gabinete posee competencia, de-

jándose todos los otros aspectos a la correspondiente Ley Orgánica.

5) Diego Valadés expone las razones para proponer la existencia de un

jefe de gabinete y aclara que éste no es un jefe de gobierno, sino un dele-

gado presidencial, que existe para lograr varios objetivos, afirmación

con la que estoy de acuerdo.55

Asimismo, este profundo tratadista examina los tres países latinoame-

ricanos en los cuales su Constitución regula dicha figura —Argentina,

Perú y Venezuela—, así como aquellos otros en los que jurídicamente se

prevé la posibilidad de la existencia de quien coordine al gabinete.56

Las funciones del jefe de gabinete son primordialmente dos: la coordi-

nación de ese órgano y la conducción de las relaciones con el Congreso.

6) En México, esas funciones las realiza la Secretaría de Gobernación,

más con la creación de la Secretaría de Seguridad Pública, que le supri-

mió facultades correspondientes a un ministerio del interior. La posición

del secretario de Gobernación puede ser fortalecida legalmente para que

cumpla mejor con las dos funciones de un jefe de gabinete.

7) Para la creación y configuración de un jefe de gabinete hay que tener

en cuenta la propuesta de que los miembros del gabinete sean ratificados por

el Senado y la posibilidad de introducir la censura calificada de los mismos

por parte del Congreso, aunque considero que este último aspecto no debe

ser una reforma inmediata, si es que se llega a efectuar, de lo cual no estoy

convencido.

Hay que ser cuidadosos para que no se vaya a debilitar al Poder Ejecu-

tivo federal en forma tal que se le imposibilite cumplir con sus atribucio-

nes. El objetivo es conseguir un buen sistema de pesos y contrapesos, no

fortalecer a un poder en detrimento de otro.

8) El único aspecto de la propuesta de Diego Valadés que me inquieta,

estriba en que el jefe de gabinete debe proponer al presidente la designa-

ción y remoción de los otros miembros de ese órgano.57

Mis razones son las siguientes:

a) Como bien expresó el profesor Valadés, el jefe de gabinete no es un

jefe de gobierno, sino un delegado presidencial. En tal virtud no le co-


55 Valadés, Diego, El gobierno de..., cit., nota 29, pp. 56-59.

56 Ibidem, pp. 51-56.

57 Ibidem, p. 95.

rresponden facultades propias de un jefe de gobierno: la integración del

gabinete.

b) La autoridad del jefe de gabinete proviene del presidente, quien ha

sido electo. El jefe de gabinete es un secretario como los otros, que cola-

bora con el presidente en funciones políticas que le otorgan jerarquía es-

pecial. Es un colaborador privilegiado. Es, entre los ministros, el número

uno, en virtud de que los coordina.

c) Los secretarios de Estado no deben tener dos jefes, sólo uno, el pre-

sidente, quien designa al coordinador del gabinete con objetivos muy

precisos. Generalmente no conlleva a buenos resultados la existencia de

dos jefes, quienes pueden incluso llegar a discrepar.

d) Si un secretario de Estado conoce que el cargo lo debe primordial-

mente al jefe de gabinete, su lealtad primera será a él, no al presidente.

e) En los tres países latinoamericanos en los que existe esta figura

constitucional, hasta ahora no ha tenido trascendencia. Las expectativas

fueron mayores, los resultados casi nulos.

f) No obstante, si el jefe de gabinete deja de ser un delegado presiden-

cial, el sistema de gobierno se irá transformando a uno semipresidencial

o, incluso, parlamentario, si ese funcionario realmente es responsable no

sólo ante el presidente, sino también ante el Congreso, y los ministros

depositan su lealtad política primordialmente en él, en virtud de la decisi-

va intervención del jefe de gabinete en su nombramiento y eventual re-

moción. Así evolucionó el sistema parlamentario inglés.

g) Para un ministro no resulta fácil guardar doble lealtad al presidente

y al jefe de gabinete o, incluso, triple si también es responsable ante el

Congreso.

2. La censura a secretarios de Estado por parte del Congreso,

con la consecuente renuncia del censurado

Mis consideraciones son:

1) Éste es un elemento parlamentario; en un sistema presidencial, pue-

de provocar una tensión extraordinaria entre los poderes Ejecutivo y Le-

gislativo.

2) El tratadista Diego Valadés le encuentra beneficios políticos, pues

el solo hecho de la impugnación a un ministro se convierte en un asunto

de opinión pública que “permite desahogar las tensiones políticas y obli-


ga a las partes a encontrar puntos de avenimiento. En tanto que se difi-

culte la opción jurídica de la remoción, se alienta a los agentes políticos a

encontrar soluciones políticas, de las que usualmente se benefician todos

los interlocutores y, por supuesto, los ciudadanos”.58

3) La censura ha venido imponiéndose en América Latina, región en la

cual, con diversas modalidades, 13 Constituciones la aceptan y, en Bra-

sil, un ministro puede ser destituido si no se presenta al Congreso al ser

notificado, si rinde informe falso o si no informa en el plazo de 30 días a

partir de que se le solicitó.

Dentro de las modalidades mencionadas, incluso, como en Ecuador, la

censura no es sinónimo de remoción del ministro, lo cual es decisión del

presidente de la República.

4) En todo caso, si en México fuera a aceptarse la censura, considero

que habría que incluir la consecuencia lógica, la remoción, pero ésta sólo

procedería si se votara por las dos terceras partes de los legisladores pre-

sentes en cada una de las Cámaras. La censura sería de carácter indivi-

dual, no al gabinete; en cada legislatura debería establecerse un número

máximo de secretarios de Estado a quienes se podría comenzar el proce-

dimiento de censura. En esta forma, considero que quizá (aunque no es-

toy plenamente convencido) sería factible alcanzar los beneficios políti-

cos perseguidos. El solo comienzo del procedimiento de censura y la

discusión respectiva puede alertar a la opinión pública de que, tal vez en

esa Secretaría los asuntos no están marchando bien.59 Lo más importante

es que los secretarios de Estado asistan a sesiones de control ante el Con-

greso, lo cual ayudaría a elevar su calidad.

No obstante, en un primer paquete de reformas constitucionales no de-

bería incluirse el tema de la censura y remoción de los secretarios de

Estado, debido a que el paquete propuesto va a alterar con profundidad

las relaciones Legislativo-Ejecutivo; yo tal vez nunca lo propondría, sin


58 Ibidem, p. 98; véanse las pp. 65 y 66 de la misma obra.

59 Véanse García Laguardia, Jorge Mario, “El sistema constitucional guatemalteco”,

pp. 543-547; Hernández Valle, Rubén, “El sistema constitucional costarricense”, pp. 218

y 219, y García Belaunde, Domingo, “El sistema constitucional…”, en Domingo García

Belaúnde et al. (coords.), Los sistemas… cit., nota 36, p. 715; Quiroga Lavié, Humberto,

Derecho constitucional latinoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones

Jurídicas, 1991, pp. 287-289; Carbonell, Miguel, La Constitución pendiente…, cit., nota

25, pp. 93 y 94.

embargo, primero, hay que contemplar los alcances de las modificacio-

nes constitucionales efectuadas, cómo se desarrollan esas relaciones y,

posteriormente, si con las reformas se fortaleció la democracia, la gober-

nabilidad y el buen funcionamiento del sistema de gobierno, se podrían

comenzar a ponderar otras reformas y los ajustes necesarios al conjunto

de modificaciones constitucionales realizado.

3. La elección del presidente de la República en segunda vuelta

Cuando ninguno de los candidatos ha conseguido en la primera vota-

ción un porcentaje de los votos, que generalmente es del 50% de los emi-

tidos válidamente, la segunda vuelta presenta ventajas y desventajas.60

Las principales ventajas son:

a) Se refuerza la legitimidad democrática del presidente así electo, a

si, por el contrario, llega al cargo, por ejemplo, con el 20, 25 o 30% de la

votación.

b) El presidente comienza su periodo con mayor representatividad, lo

que redunda en fuerza política, cuando menos al principio de su mandato,

situación que puede aprovechar para impulsar su programa de gobierno.

c) En estos casos, el electorado tiene nueva oportunidad de ponderar su

voto entre los dos candidatos que hubieren logrado el mayor número de

aquéllos, y permite más claridad respecto a las posibilidades reales del voto.

Las principales desventajas son:

a) El presidente así electo puede considerar que posee una fuerza políti-

ca, de la cual carece. Si su partido no cuenta con mayoría en el Congreso,

su programa de gobierno puede dificultarse en virtud de que generalmente


60 Nohlen, Dieter, “Sistemas electorales y sistemas de partidos en América Latina”,

El presidencialismo renovado…, cit., nota 30, pp. 178 y 179; Valadés, Diego, “La elec-

ción del presidente como parte de la renovación constitucional”, El gobierno en América

Latina… cit., nota 30, pp. 240-245; Afonso da Silva, José, “O sistema constitucional do

Brasil”, Los sistemas constitucionales..., cit., nota 36, p. 147; Nogueira Alcalá, Humber-

to, “El sistema constitucional chileno”, cit., supra, p. 297; Shugart, Mattew Soberg y Ca-

rey, John M., Presidents and Assemblies…, cit., nota 29, pp. 209 y 210, 213-219;

Hartlyn, Jonathan, “Presidentialism and Colombian Politics”, The Failure of Presiden-

tial…, cit., nota 32, p. 245.

se encuentra menos inclinado a formar un gobierno de coalición, y a la ne-

gociación política. Es decir, su fuerza política puede ser una ficción.

b) Auspicia la creación de partidos oportunistas y chantajistas, cuya

única posibilidad consiste en negociar o vender su fuerza política en la

segunda vuelta, sin la existencia de la cual, sería difícil que existieran.

c) Fomenta y auspicia el presidencialismo plebiscitario, fortaleciéndo-

se el ejercicio personal del poder.61

d) Aunado a lo anterior, la gobernabilidad en un sistema presidencial

se dificulta si existe un sistema exacerbado de partidos, lo que la segunda

vuelta propicia.

Al ponderar ventajas e inconvenientes, encuentro más de estas últimas en

el sistema de doble vuelta, incluso aunque el umbral de la votación se reduz-

ca del 50 al 40% como en Costa Rica, o superior al 45% como en Argenti-

na; desde luego, estos últimos supuestos resultan mejores que el del 50%.

En consecuencia, no soy partidario de implantar el sistema de segunda

vuelta en México.

XII. REFLEXIONES FINALES

Unas reflexiones finales en relación con la denominada reforma del

Estado:

1) Hay que ponderar con especial cuidado las reformas constituciona-

les que se propongan y se realicen. Hay que contemplar a la Constitución

como un todo armónico. Hay que sopesar cómo una reforma va a afectar

a otras instituciones constitucionales o al conjunto de ellas.

Hay que guardar equilibrio entre audacia y prudencia política. Mucha,

pero mucha prudencia política.62 Hay que reformar para fortalecer la de-

mocracia y la buena marcha del gobierno, no para propiciar fenómenos

anárquicos, de ingobernabilidad o el debilitamiento de las instituciones.

2) Las reformas no pueden ser innumerables, o estarse creando una

nueva Constitución con el subterfugio de incontables modificaciones.

Hay que observar en el tiempo los resultados del conjunto de reformas

efectuado, analizar qué ajustes son indispensables, dictados por la expe-


61 Valadés, Diego, “Segunda vuelta electoral”, El Universal, 25 de mayo de 2005,

http://www.correo.unam.mx/horde/imp/view.php3/text2.html?mailbox=INBOX&index.

62 Alcocer, Jorge, “Curanderos”, Reforma, 5 de octubre de 2004, http://www.reforma.

com/editoriales/nacional/453087/.

riencia y, entonces, examinar si proceden otras modificaciones constitu-

cionales y cuáles. Es desde esta perspectiva que no sugiero más reformas

constitucionales, aunque debo admitir que hay una en que tal vez sea

pertinente la discusión: si debe añadirse a este “paquete”, y no posponer-

se, la actual integración y sistema de elección de las dos Cámaras legisla-

tivas federales.63

La evolución política, cuando no es indispensable, no debe constituir

una carrera de velocidad. Al contrario, habrá de ser un desarrollo cons-

tante y seguro, para evitar retrocesos. Contémplese que varias de las de-

mocracias más avanzadas han seguido este último camino, tales como

Gran Bretaña, casi todos los países escandinavos, Estados Unidos de

América y Suiza. La experiencia política reviste valor inestimable.

México está progresando en su devenir democrático, las instituciones

se están fortaleciendo. No partimos de cero. No tratemos de refundar to-

do. Hay que preservar lo que funciona bien y cambiar para superar defi-

ciencias, errores y desequilibrios políticos. No hay que reformar por re-

formar. Hay que reformar para mejorar.

3) Los proyectos de reformas deben ser bien concebidos y construi-

dos. La ingeniería y la relojería constitucionales no pueden dejarse a un

lado. Además, las reformas no pueden constituir un engaño o, incluso, si

se actúa de buena fe, que aquéllas no respondan a las finalidades que se

sostiene se persiguen. En los últimos años los ejemplos abundan. Uno

solo: el proyecto del presidente Fox para transformar al ministerio públi-

co federal en órgano constitucional autónomo es pésimo, son puras pala-

bras, no se incorporan los principios y mecanismos que asegurarían la in-

dependencia técnica y de gestión; incluso, se dan muy graves pasos hacia

atrás, como independizar a la policía de investigación del fiscal, y que la

primera dependa de una secretaría de Estado.

La reforma sobre la misma materia en Chiapas es deficiente, deficita-

ria e, indudablemente, un fracaso. El ministerio público, en la realidad,

continúa subordinado al Poder Ejecutivo del Estado, tal y como he afir-

mado, y tangencialmente expresado en este ensayo.64


63 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 10, pp. 225-230; Muñoz Ledo, Porfirio (coord.),

op. cit., nota 14, pp. 145 y 146.

64 Carpizo, Jorge, “El ministerio público chiapaneco…”, cit., nota 33, pp. 287-296.

El mal ejemplo, el antimodelo de Chiapas, va teniendo discípulos aven-

tajados. En abril de 2006, el Senado de la República aprobó una reforma

constitucional para otorgar “autonomía funcional y financiera” a la Pro-

curaduría General de la República y al Ministerio Público Federal. No

obstante, dicha reforma es omisa en cuestiones tan importantes como los

Consejos del Ministerio Público y de la policía de investigación, la carre-

ra de los agentes de esas corporaciones, la autonomía de los fiscales y la

existencia del juez especializado en la averiguación previa. Por el contra-

rio, se faculta al Senado a remover al procurador general de la República,

lo cual puede anular su “supuesta autonomía”. Desde luego, el procura-

dor no puede ser irresponsable, debe ser susceptible de ser sometido a un

juicio de responsabilidad política, como en la actualidad.

Entonces, ¿para qué las reformas?, ¿para engañar?, ¿para que todo

continúe como está?, ¿para que unas personas satisfagan su ego o sus as-

piraciones políticas?, ¿para qué?

Las reformas deben ser bien construidas, o es mejor quedarnos sin ellas.

4) Ciertamente, nuestra Constitución con tantas y tantas reformas, ne-

cesita una revisión integral de carácter técnico y gramatical.

Con esa finalidad, el Congreso de la Unión podría designar una comi-

sión de tres o cinco constitucionalistas destacados para que se abocara a

ello. Sería un trabajo 100% técnico. Su labor sería dictaminada por las

comisiones correspondientes en el entendido de que se respetaría el tra-

bajo técnico; sólo se supervisaría que el ejercicio de la comisión se hu-

biese circunscrito al objetivo que se le encargó.

Con posterioridad, se seguiría el procedimiento que marca el artículo

135 constitucional para las reformas constitucionales.

Ejercicios de esa naturaleza se han llevado a cabo en diversos países,

incluido el nuestro, como fue el caso de la revisión a la Constitución del

Estado de México en 1995, y que fue bien realizado.

5) En este aspecto de la reforma del Estado, así como en lograr que el

programa de gobierno sea exitoso, hay un factor indispensable que no es

de naturaleza jurídica, sino de cultura y voluntad políticas: el ánimo de

diálogo, discusión y negociación. Hay que saber concertar, hay que, sin

claudicar de los principios, alcanzar acuerdos que beneficien al país. De-

be tenerse visión de Estado sobre los intereses partidistas, negociar para

alcanzar acuerdos benéficos para la nación.

A veces, tengo la impresión de que con propuestas de reformas consti-

tucionales se persigue sustituir la carencia de diálogo, negociación y con-


certación políticos, lo cual resulta ingenuo y extraordinariamente peligro-

so. Es como si, en un pésimo partido de fútbol, su fracaso se atribuyera a

las reglas del juego, y no a los jugadores mediocres, que emplean el

tiempo en insultar a los miembros del equipo contrario y a efectuar cuan-

ta infracción les es posible. Es decir, en lugar de jugar decentemente, de-

jan que el tiempo transcurra en confrontaciones estériles e inútiles. El ár-

bitro poco puede hacer por cambiar tal situación. Por analogía, sostengo

que a la mejor Constitución se le pueden adjudicar defectos que no son

suyos, sino que son de la responsabilidad de mediocres actores políticos.

La norma constitucional poco puede hacer para suplir la falta de volun-

tad de los actores para alcanzar acuerdos y concertar políticamente.

En consecuencia, el derecho constitucional poco habrá de lograr si no

existe voluntad y buena fe políticas para alcanzar consensos que sean po-

sitivos para México, para fortalecer su orden jurídico y reforzar el goce

de los derechos y las libertades de todos.


PROPUESTA DE UNA TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO

LATINOAMERICANO*

I. FAMILIAS O TIPOS DE SISTEMA PARLAMENTARIO

El sistema de gobierno resulta exitoso en un país determinado si respeta

y sabe adaptarse a las características políticas, sociales, jurídicas, históri-

cas y culturales del mismo. Ciertamente existen modelos de sistemas de

gobierno. En el parlamentario se encuentra principalmente el modelo in-

glés, en el presidencial el norteamericano, en el semipresidencial el fran-

cés de 1958, aunque este último no es el más antiguo de esa familia, pero

sí es el más emblemático y el que mayor influencia ha ejercido.

No obstante, los países que coexisten en el planeta presentan diversidades

múltiples, desde una evolución histórica y política muy variada hasta cultu-

ras y concepciones existenciales, incluidas las religiosas, con aspectos dis-

tintivos; en algunos Estados se encuentran estupendos niveles de vida para

la mayoría de la población, mientras en otros la mayor parte vive en pobreza

y miseria extremas; desde niveles educativos de excelencia y grandes ade-

lantos científicos y tecnológicos hasta naciones que parecen existir en el me-

dioevo. Estados con tradición democrática y de respeto a los derechos hu-

manos conviven con autocracias civiles, religiosas y militares.

Las experiencias, los éxitos y los fracasos de los sistemas de gobierno

configuran, en gran parte, su evolución y posible perfeccionamiento.

En consecuencia, los Estados que configuran el planeta son variopin-

tos, aunque puedan agruparse de acuerdo con una serie de variantes. En

forma general, suele hablarse, desde una visión geográfica que con fre-

cuencia guarda cierta similitud cultural, de Europa Occidental, Europa

del Este (antiguos sistemas socialistas), Rusia, el mundo árabe, África

173

* Agradezco a mis colegas César Astudillo Reyes, Daniel A. Barceló Rojas y Ma-

nuel Barquín Álvarez las sugerencias que realizaron a este ensayo. Cualquier error que

pudiera encontrarse es responsabilidad exclusiva del autor.

Negra, Sudoeste o Sudeste Asiático, etcétera. No obstante, dentro de di-

chos bloques de países se encuentran elementos semejantes y aspectos

heterogéneos entre ellos. Lo mismo puede asegurarse respecto a los siste-

mas de gobierno. Entonces, si partimos de este presupuesto, no existe un

sistema parlamentario, ni uno presidencial, ni uno semipresidencial, sino

que con justicia se habla de sistemas parlamentarios, presidenciales o se-

mipresidenciales, aunque, desde luego, cada uno de esos géneros posee

ciertas características que permiten agruparlos y, a su vez, clasificarlos.1

En cuanto al sistema parlamentario, los estudiosos del tema suelen se-

ñalar diversos tipos, clases o variedades principales. Sartori se refiere al:

a) modelo inglés, de primer ministro o gabinete, en el cual el Ejecutivo

prevalece sobre el parlamento, b) el gobierno de asamblea de la tercera y

cuarta Repúblicas en Francia, y c) el controlado por los partidos. Cada

modelo presenta, a su vez, características distintivas de acuerdo con los

diversos países. Dentro del modelo inglés, por ejemplo, encontramos el

voto de censura constructivo de los regímenes alemán y español, lo que

le imprime su sello al sistema, o el parlamentarismo nórdico, donde pre-

domina un partido por largo tiempo, debido a que triunfa sucesivamente

en las elecciones, como acontece en Noruega y Suecia.2

De Vergottini distingue entre: a) parlamentarismo mayoritario o con

predominio del gobierno —el inglés—, b) con predominio del parlamen-

to c) neoparlamentarismo Israel a partir de 1996, con la elección directa

del primer ministro, mediante un sistema electoral proporcional y simul-

táneamente con la elección del parlamento con ley mayoritaria. Este dis-


1 Véanse las siguientes obras de Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917,

México, Porrúa-UNAM, 2004, pp. 270 y 271; “Derecho constitucional”, Las humanidades

en el siglo XX. El derecho, México, UNAM, 1979, t. I, pp. 120 y 121; “Características

esenciales del sistema presidencial e influencias para su instauración en América Latina”,

en esta obra, pp. 39-71. Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel,

1964; pp. 105-107. Linz, Juan J., “Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make

a Difference” en Linz, J. y Valenzuela, Arturo (eds.), The Failure of Presidential Demo-

cracy. Comparative Perspectives, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994,

vol. 1, p. 6; Sagués, Nestor Pedro, “Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sisté-

mico para la gobernabilidad democrática. El «minipremier» en el Perú y en Argentina.

Experiencias y perspectivas”, Revista Peruana de Derecho Público, Lima, año 4, núm. 7,

2003, pp. 44 y 45.

2 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de es-

tructuras, incentivos y resultados, México, Fondo de Cultura Económica, 1994; pp. 116

y 117, 125 y 126.

tinguido profesor italiano llega a la conclusión que lo específico del sis-

tema de gobierno liberal, se denomine como se denomine, consiste en la

existencia de la oposición política y la función que ésta desempeña en el

sistema, lo que permitiría desechar a los ordenamientos pseudodemocrá-

ticos o democráticos de fachada.3

El señalamiento del profesor de Bolonia es atractivo; sin embargo, el

mismo no permite diferenciar los diversos modelos de presidencialismo,

parlamentarismo y semipresidencialismo, y los submodelos respectivos.

Distinguirlos resulta útil para su comprensión e, incluso, para que un sis-

tema, sin deformarse, admita modalidades de otro con el objeto de per-

feccionar su democracia con estabilidad.

Marcel Prélot contempla al sistema parlamentario desde una doble ópti-

ca: 1) de acuerdo a quién tiene la preeminencia política, y 2) la naturaleza

geográfica. Dentro de la primera óptica, distingue el sistema en el cual pre-

domina: a) el jefe de Estado, b) el jefe de gobierno o el parlamento. Den-

tro de la segunda, además de Japón, los agrupa en cuatro grandes grupos

de Estados: i) Gran Bretaña y los paísesde la Commonwealth, ii) las mo-

narquías de Europa del Norte, iii) las repúblicas de Europa Occidental, y

iv) los Estados anglófonos y francófanos de África, aunque aclaró que los

mismos no habían podido implantarse con solidez.4

Philippe Ardant afirma que existen sistemas parlamentarios o, si se

desea expresar así, una familia parlamentaria, pero no un único régimen

parlamentario.5

Los autores que realizan la distinción de diversos parlamentarismos,

dentro del sistema o familia parlamentaria, son innumerables.6

TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 175

3 Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, México, UNAM-Se-

gretariato Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, pp. 378-380, 386.

4 Prelot, Marcel y Boulouis, Jean, Institutions politiques et droit constitutionnel, Pa-

rís Dalloz, 1980; pp. 102-104, 107-109.

5 Ardant, Philippe, Institutions politiques et droit constitutionnel, París, Librairie

Générale de Droit et de Jurisprudence, 1996, p. 225.

6 Entre otros se pueden citar a Nohlen, Dieter, “Presidencialismo versus parlamenta-

rismo: dos enfoques contrapuestos”, en Nohlen Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El

presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América Latina, Caracas,

Nueva Sociedad, 1998, p. 23; del mismo autor, “Sistemas de gobierno: perspectivas con-

ceptuales y comparativas en la misma”, cit., supra, p. 100. Nogueira Alcalá, Humberto,

“Tópicos sobre clasificación de los tipos de gobierno constitucionales democráticos”, El

derecho público a comienzos del siglo XXI. Estudios en homenaje al profesor Allan R.

Brewer Carías, Madrid, Civitas, 2003, t. I, pp. 354-358.

Asimismo, existe la familia del sistema semipresidencial y al respecto

se puede diferenciar si: a) prevalece el jefe de gobierno, en virtud de que

la función de jefe de Estado es marginal, como en Austria, Islandia e

Irlanda; b) existe un equilibrio doble, en el cual el jefe de Estado prevale-

ce si no se forma una mayoría parlamentaria clara, entonces el gabinete

es integrado por el presidente como aconteció en Finlandia de 1956 a

1981, y c) prevalece el jefe de Estado, salvo en las etapas de cohabita-

ción, como acontece en Francia.7

En consecuencia, la realidad enseña que no existe un sistema parla-

mentario o semipresidencial, sino, como afirmó Ardant, familias o, si se

quiere expresar de manera diversa, clases, modelos, tipos, y cada uno de

ellos, a su vez, presenta subtipos y subclases de acuerdo con las caracte-

rísticas que cada país va adoptando dentro de una misma “familia”.

II. PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO

Resulta lógico que las ideas anteriores sean también aplicables al sis-

tema presidencial. Existe la “familia” presidencial o presidencialista. El

distinguido comparativista René David, en 1953, se percató de que los

sistemas presidenciales de América Latina, debido a las condiciones dife-

rentes en que los países de la región se encontraban, se habían apartado

del sistema norteamericano y habían configurado un sistema, en gran

parte, original, con resultados diferentes a los del régimen norteamerica-

no; realmente “deviennent autre chose que dans leur pays d’origine”.8

Maurice Duverger insistió en la idea anterior, al destacar que el siste-

ma presidencial norteamericano era diferente del presidencialismo lati-

noamericano. En este último las facultades del congreso se han debilita-

do, y las del presidente aumentado.9


7 Vergottini, Giuseppe de, op. cit., nota 3, p. 380.

8 David, René, Le droit comparé. Droits d’hier, droits de demain, París, Economica,

1982, p. 167.

9 Duverger, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelona,

Ariel, 1962, pp. 350 y 351, en las que textualmente se pregunta “¿A qué se debe esta

preeminencia del presidente? En ciertos casos, al hecho de que tiene el apoyo del ejérci-

to, bien sea uno de sus jefes, o un civil por él protegido; pero la explicación no es sufi-

ciente. Puede invocarse asimismo la debilidad de los partidos, que da el papel esencial de

la vida política a las personalidades. De igual manera, la importancia del “patronaje”, que

asegura al presidente en el poder una gran influencia. Por encima de tales elementos, un

Lo primero que podemos, entonces, afirmar es que existen diferencias

entre los sistemas presidenciales de Norteamérica y de América Latina,

diferencias a las cuales me he referido en otra ocasión,10 y que son conse-

cuencia de la diversidad de aspectos políticos, sociales, económicos, jurí-

dicos y culturales entre esos Estados.

Ahora bien, América Latina presenta semejanzas y diferencias entre

sí. Un Estado es diverso del otro, unos más, otros menos, pero cada uno

posee sus propias características.

En virtud de lo anterior, es posible afirmar que no existe un presiden-

cialismo latinoamericano, sino varios. Los presidencialismos de la región

los podemos agrupar en clases o tipos. Incluso se ha llegado a afirmar, lo

cual considero exagerado, que existen tantos presidencialismos en la región

como países en los que fue y es aplicado.11 Esta idea es compartida por di-

versos autores:12 no existe un único presidencialismo latinoamericano sino

diversos; sin embargo, los podemos agrupar en tipos para su mejor com-

prensión. Además, hay que tomar en cuenta que no podemos quedarnos en

el análisis del documento constitucional, hay que examinar cómo la norma

se aplica y funciona en la realidad y veremos que en América Latina no es


hecho es probablemente capital: la opinión pública de la América Latina está acostum-

brada a esa preeminencia de un solo hombre… Toda la tradición política de la América

Latina, desde la independencia, es una tradición de poder personal; el sistema ha pasado

a las costumbres, y esas mismas costumbres son las que constituyen hoy día el funda-

mento esencial de la supremacía presidencial… En la América Latina hay con frecuencia

dictaduras cuyo poder descansa en una conquista hecha por la fuerza, la cual reduce a na-

da el papel de las asambleas legislativas. Pero es preciso señalar la diferencia entre esas

dictaduras y los regímenes presidencialistas normales, en los que las cámaras desempe-

ñan cierto papel real, gozan de una cierta libertad de acción, en los que ciertos conflictos

pueden surgir entre ellas y el presidente, en los que las mismas pueden resistir en cierta

medida a su acción”.

10 Carpizo, Jorge, “Características esenciales del sistema presidencial…”, cit., nota 1.


vista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, núm. 8, 1991, p. 202.

12 Entre otros se puede citar a: Morgenstern, Scott y Domingo, Pilar, “The Success

of Presidentialism? Breaking Gridlock in Presidential Regimes”, en Valadés, Diego y

Serna de la Garza, José María (coords.), El gobierno en América Latina ¿Presidencialis-

mo o parlamentarismo?, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, p.

125. Mezzetti, Luca, “Sobre los sistemas políticos latinoamericanos (Instituciones, parti-

dos y gobernabilidad)”, Revista Peruana de Derecho Público, Lima, año 6, núm. 10,

2005, p. 106. Nohlen, Dieter, “Presidencialismo, sistemas electorales y sistemas de parti-

dos en América Latina”, cit., nota 6, p. 171.

excepcional, —sino al contrario— que norma y realidad corran por cau-

ces diferentes, o que no siempre sigan la misma dirección.

Ciertamente, existen diversos tipos de presidencialismo en América

Latina; de su sólo enunciado nos percatamos de que se engloban en un

género o subgénero. Dentro de la diversidad, existen elementos que

permiten referirse al presidencialismo latinoamericano. Mario Serrafero

señala tres de éstos: a) la legitimación autónoma del cargo presidencial;

b) las amplias facultades que a éste se le atribuyen, y c) la ausencia de

control institucional suficiente.13

María de la Paz Sánchez Manzano también señala tres elementos

constantes en el sistema de gobierno de la región: a) la designación por

elección directa del presidente, con la consecuente legitimidad, b) facul-

tades más amplias que aquellas que posee el presidente norteamericano,

lo que conduce al predominio del presidente, y c) la conflictiva relación

con el congreso.14

Entonces, sí existen características comunes en el presidencialismo lati-

noamericano, en lo cual influye América Latina como realidad y como idea;

se constata la existencia de cierta unidad dentro de una amplia diversidad.15

Los conceptos anteriores llevan una larga y buena decantación; no obs-

tante, pareciera que fueron hechos a un lado por diversos tratadistas, quie-

nes aconsejaron que ante los reiterados “fracasos” y rupturas democráticas

en América Latina, era más que aconsejable que la región transitara del

sistema presidencial al parlamentario, como si en la región el sistema pre-

sidencial constituyera un tipo único, y resultara inútil y superfluo detener-

se a examinar las diversas clases de presidencialismo que existen en dicha

área geográfica.16 En virtud del relativo éxito de tal concepción y de lo lla-

mativa que resulta su receta generalizada a favor del sistema parlamenta-


13 Serrafero, Mario D., “Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina: un

debate abierto”, Revista Mexicana de Sociología, México, año LX, núm. 2, 1998, p. 171.

14 Sánchez Manzano, María de la Paz, “Caracterización y problemática del presiden-

cialismo iberoamericano”, Derecho. Revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia

Universidad Católica del Perú, Lima, núm. 53, 2000, pp. 271 y 272.

15 Carpizo, Jorge, “Derecho constitucional latinoamericano y comparado”, en esta

obra, pp. 4-10 y 13-16.

16 Entre otros, véanse Linz, Juan J., op. cit., nota 1, pp. 5, 69 y 70. Lijphart, Arend,

“Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations” en el mismo

volumen de Juan J. Linz, pp. 91-93, 96-99. Stepan, Alfred y Skach, Cindy, “Presidentia-

lism and Parliamentarism in Comparative Perspective” en el mismo volumen de Juan J.

Linz, pp. 119, 132.

rio, considero útil recordar algunas de las más destacadas tipologías del

presidencialismo latinoamericano que se han presentado durante décadas

y exponer una propuesta sobre dicha cuestión.

III. DIVERSAS TIPOLOGÍAS DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO

A. Karl Loewenstein desarrolló una de las más importantes tipologías

del presidencialismo latinoamericano, la cual ha influido en varios de los

autores que han estudiado el tema.

El conocido tratadista, en la década de los cuarenta del siglo pasado,

clasificó a los sistemas presidenciales de América Latina de aquel enton-

ces en tres tipos; el autor alemán fue muy claro al destacar que se trataba

de una clasificación “actual”; es decir, de acuerdo con el panorama que

presentaba dicho sistema de gobierno en la región, al momento de su es-

tudio. La clasificación comprendió:

a) Presidencialismo puro, que se caracterizaba por la elección directa

del presidente, porque los miembros del gabinete eran simples ayudantes

y consejeros, cuyo nombramiento y remoción dependían exclusivamente

de la voluntad del presidente. En este tipo, colocó a la mayoría de los

países del área latinoamericana.

b) Presidencialismo atenuado, en cuanto el Poder Ejecutivo lo ejer-

cían en forma conjunta el presidente y sus ministros; el primero se en-

contraba limitado en sus decisiones por la participación efectiva de los

segundos, a pesar de que los ministros eran responsables sólo ante el pre-

sidente. Los ministros asistían al Congreso, sin voto, para informar y de-

fender sus políticas. Además, existían las comisiones parlamentarias de

investigación.

c) Parlamentarismo aproximado, en el cual, desde el siglo XIX, como

en Chile, se comenzaron a introducir en el sistema presidencial algunos

mecanismos parlamentarios europeos, tales como la responsabilidad mi-

nisterial individual y colectiva ante el congreso, aunque con modalidades

diversas. En la Constitución uruguaya de 1934, revisada en 1942, se re-

gulaba hasta la misma dimisión del presidente cuando la censura o desa-

probación lograba cuando menos los dos tercios del congreso, sesionan-

do en asamblea única, con una serie de peculiaridades, a las cuales me

refiero al proponer una tipología.17


17

La clasificación de Loewenstein tuvo relevancia, en virtud del presti-

gio que gozaba su autor y de que puso de relieve que en América Latina

el presidencialismo se había apartado del modelo norteamericano en ca-

sos diversos, y de que no existía un único presidencialismo en la región

sino varios. Dentro de cierta unidad surgía la diversidad. Su clasificación

inspiró, como ya asenté, a varias otras en las décadas posteriores e, inclu-

so, su influencia llega hasta nuestros días. Esta clasificación ha perdura-

do más de lo que su propio autor imaginó.

B. Luis Sánchez Agesta, destacado constitucionalista español, se refirió

a cinco modelos de presidencialismo latinoamericano; hizo suya la tipolo-

gía de Loewenstein y agregó dos modelos: d) el gobierno colegial del Uru-

guay de 1952, vigente hasta 1966, y e) la democracia popular de Cuba.18

El gobierno colegiado del Uruguay desapareció hace más de cuatro

décadas. Más que un tipo nuevo de presidencialismo, en la Constitución

de 1918 se caracterizó porque la titularidad del Poder Ejecutivo recaía en

el presidente y en un Consejo Nacional de Administración, integrado por

nueve personas: seis del partido que hubiera obtenido la mayoría de vo-

tos y tres del partido que le siguiera. Además, se incorporaron algunos

aspectos parlamentarios. Es obvio que se persiguió debilitar al Poder

Ejecutivo; fue un tipo que osciló dentro de esta tipología entre el presi-

dencialismo atenuado y el parlamentarismo aproximado.

En todo caso, dicho gobierno colegiado sólo se implantó en Uruguay,

en dos breves periodos y en forma diversa; no tuvo influencia en Améri-

ca Latina, y el de la ley fundamental de 1934, reformada en 1952 para

reintroducir el Ejecutivo colegiado, terminó en gran desprestigio, porque,

cierto o no, a él se atribuyó, en buena parte, la crisis política y económica

que aquel país sufrió entonces.

La Constitución uruguaya de 1934, a la cual ya aludí, señaló que las

funciones ejecutivas las ejercía el presidente y el ministro respectivo. Se

creó el Consejo de Ministros con facultades respecto a todos los actos de

administración y de gobierno que propusiera el presidente o cualquiera

de los ministros. Este Consejo, entonces, podía revocar las decisiones del


Loewenstein, Karl, “La «presidencia» fuera de los Estados Unidos”, Boletín del

Instituto de Derecho Comparado de México, México, año II, núm. 5, 1949, pp. 22-27.

18 Sánchez Agesta, Luis, Curso de derecho constitucional comparado, Madrid, Uni-

versidad de Madrid, Facultad de Derecho, 1976, pp. 243-245.

presidente, y se intentó que el órgano colegiado diseñara las grandes lí-

neas políticas del gobierno.

El constituyente delineó al consejo de ministros como el “contralor in-

terno” del presidente. En la realidad, el presidente fue el centro del Poder

Ejecutivo, porque los ministros nombrados y removidos libremente por

él, reunidos en el Consejo, no alcanzaron a tener fuerza política.19

En 1952, se reformó la anterior Constitución para modificar el Poder

Ejecutivo, el que sería ejercido por el Consejo Nacional de Gobierno, ór-

gano integrado por nueve miembros como en 1918, con la diferencia, en-

tre otros aspectos, que la presidencia de la República desapareció como

ente independiente de dicho Consejo.

El sistema cubano constituye una autocracia; una sola persona concen-

tra el poder desde 1959 hasta la fecha.

En consecuencia, la tipología de Sánchez Agesta es realmente la de

Loewenstein, aunque esta última es preferible, en virtud de que los dos

modelos que adicionó el jurista español no son tales. Sin embargo, queda

clara mi afirmación en el sentido de que la clasificación de Loewenstein

ejerció influencia posterior. Sánchez Agesta fue uno de los constitucio-

nalistas españoles más conocidos y estudiados en la América Latina de

los años sesenta a los ochenta.

Adelanto una idea que expondré al proponer una tipología. En una

clasificación no es debido mezclar los gobiernos democráticos con los

autocráticos. El sistema presidencial o el presidencialismo sólo existe en

gobiernos democráticos. Las autocracias son precisamente eso: autocra-

cias, aunque se disfracen de sistema parlamentario o presidencial. Sería

tanto como afirmar que, en sus comienzos, el fascismo o el nazismo fue-

ron parlamentarismos; no, fueron autocracias. Y Sánchez Agesta incurrió

en esa confusión.

C. Salvador Valencia Carmona, distinguido constitucionalista mexica-

no, se refirió a cuatro “formas” de presidencialismo en la región latinoa-

mericana, en la época contemporánea:

a) Dictadura oligárquica, donde el poder se concentra en un caudillo

apoyado por el ejército o su guardia pretoriana. Estas dictaduras solieron

prolongarse por décadas e, incluso, el poder pasó de padres a hijos, como

en el caso de los Duvalier en Haití o los Somoza en Nicaragua. Valencia


19 Gros Espiell, Héctor, Las Constituciones del Uruguay, Madrid, Centro Iberoameri-

cano de Cooperación, 1978, pp. 88-91, 114-116, 140-144.

Carmona expresó que esta “forma” se encontraba en extinción y consti-

tuía una supervivencia del siglo XIX en el siguiente.

b) Dictadura militar, que posee un tinte marcadamente autoritario,

con frecuencia se apoyó en grupos económicos muy fuertes, y sujetó al

país a una represión generalizada. La excepción fue la existencia de regí-

menes castrenses “progresistas”, que expidieron algunas normas refor-

mistas y de carácter social.

c) Régimen populista, que se caracterizó por la mezcla de elementos

autocráticos y de participación popular, que suele ser una respuesta de

coyuntura a graves problemas económicos y la presencia de clases socia-

les emergentes, a las que se intentó captar. Generalmente, esta “forma”

requirió un líder carismático que substituyó al viejo caudillo, y quien

animó el entusiasmo colectivo y una especie de “revolución de las expec-

tativas”, en expresión de Di Tella. Entre los ejemplos, Salvador Valencia

señaló a Juan Domingo Perón en Argentina, Getulio Vargas en Brasil, y

José María Velasco Ibarra en Ecuador.

d) Régimen democrático, que operó de manera bastante irregular en la

región, dentro del cual mencionó algunos periodos de Costa Rica, Uru-

guay, Chile y Colombia.20

La clasificación de Loewenstein, y parte de la de Sánchez Agesta, está

construida con conceptos jurídicos. La de Salvador Valencia, principalmen-

te, con nociones políticas. Este último autor se interesó fundamentalmente

en clasificar el sistema político más que el sistema de gobierno. El criterio

de Valencia Carmona es válido, aunque carece de un aspecto trascendental:

¿cuál es la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo? Es probable

que Valencia contestara que en sus tres primeras clases o tipos existe una

subordinación total o casi total del Legislativo, al haber el Ejecutivo concen-

trado el poder. Entonces, esos tres tipos constituyen autocracias y pueden

ser considerados clases o subtipos de aquélla. No obstante, la visión política

guarda importancia para conocer la esencia del sistema, más allá de las auto-

calificaciones que realice el propio sistema.

D. Humberto Nogueira Alcalá distinguió entre los regímenes autorita-

rios con fórmulas presidencialistas y los presidencialismos democráticos.


20 Valencia Carmona, Salvador, El Poder Ejecutivo latinoamericano, México,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1979, pp. 77-83.

Estoy de acuerdo con esta puntualización, yo mismo he señalado21 que

ninguna autocracia o dictadura puede ser considerada un sistema pre-

sidencial, sino que son precisamente eso: autocracias. Los sistemas presi-

denciales sólo existen en las democracias. Para referirse a Latinoamérica,

el autor chileno prefiere el término de presidencialista o presidencialismo

para diferenciar esos sistemas del norteamericano. En 1978, a mi estudio

correspondiente lo intitulé El presidencialismo mexicano,22 pero general-

mente esos tres términos se emplean en forma indistinta.

A su vez, a los presidencialismos democráticos, “con fórmulas más o

menos presidencialistas”, los clasifica en:23

a) Presidencialismo puro, donde el presidente es el órgano preponde-

rante del sistema político. Las características corresponden a la concep-

ción clásica del régimen presidencial.24

b) Presidencialismo dirigido que conserva las características del puro,

pero con limitaciones, ya sean impuestas o voluntarias, a la libertad y a

la participación de las fuerzas políticas en el gobierno del país. Como

ejemplos señaló el Frente Nacional Colombiano, que comenzó en 1958,

y el régimen mexicano hasta 1990.25

c) Presidencialismo parlamentario o atenuado, en el cual el presiden-

te debe tomar en cuenta la integración del congreso para definir la políti-

ca gubernamental. El órgano legislativo posee extensas facultades fiscali-

zadoras, puede realizar interpelaciones, remover ministros a través del

voto de censura o el rechazo de la moción de confianza. El titular del Po-

der Ejecutivo se encuentra limitado por la participación efectiva de los

ministros en sus decisiones.


21 Véanse las siguientes obras de Carpizo, Jorge, “Características esenciales…”, cit.,

nota 1, pp. 39-70; “Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina”,

en esta obra, pp. 81, 87, noción en la cual profundizo en este ensayo al proponer una ti-

pología del presidencialismo latinoamericano, en el apartado V, A.

22 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, México Siglo Veintiuno Editores,

1978, 240 pp.

23 Nogueira Alcalá, Humberto, op. cit., nota 43, pp. 339-345. Del mismo autor, “Los

regímenes presidenciales de América Latina, tipología y análisis crítico”, IV Congreso

Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigacio-

nes Jurídicas, 1992, pp. 472-486.

24 Véase la nota 1.

25 Nogueira Alcalá, Humberto, “Tópicos sobre clasificación…”, cit., nota 43, pp. 344

y 345.

El distinguido tratadista sudamericano señaló como ejemplos de este tipo

a las Constituciones de Costa Rica de 1949, de Uruguay de 1967, de Guate-

mala de 1985, de Perú de 1993, y de Argentina con la reforma de 1994.

Fácil es percatarse de que la tipología de Nogueira Alcalá está inspira-

da, también,en gran parte, en la formulada por Loewenstein.

No obstante, en mi criterio, no es del todo correcto identificar al tipo

puro con el órgano preponderante del sistema, aunque en una época de

América Latina con frecuencia coincidieron. Téngase en cuenta que es

probable que se califique al sistema presidencial norteamericano como ti-

po puro, y dependiendo de una serie de factores, hay épocas en que el ór-

gano preponderante ciertamente es el presidente; en otras, el congreso y,

a veces, existe equilibrio entre esos órganos del poder, pero el tipo de

presidencialismo norteamericano en las tres situaciones apuntadas con-

serva su mismo carácter normativo, constituye un tipo puro, y son aspec-

tos del ser los que lo hacen oscilar y precisar el tipo de acuerdo con la

realidad. Lo mismo acontece en América Latina.

Es interesante el tipo de presidencialismo dirigido que el profesor chi-

leno propone, en virtud de que en diversas ocasiones existen situaciones

en que el régimen no puede ser calificado de autocracia, pero presenta

carencias democráticas y, en otras, no satisface todas las características

que la democracia moderna exige, pero existe respeto a los derechos hu-

manos, aunque no total, y el poder es susceptible de ser controlado, aun-

que no plenamente. En un buen análisis de la situación latinoamericana,

este tipo no debe ser olvidado, aunque hay que ser extremadamente cui-

dadoso en su manejo y examen, para no incurrir en confusiones o justifi-

car una autocracia.

Nogueira Alcalá es uno de los autores que más se ha dedicado a estu-

dios serios sobre presidencialismo y parlamentarismo en nuestra región;

su tipología es primordialmente de carácter jurídico, sin descuidar el as-

pecto político.

E. Jorge Lanzaro, inspirado principalmente en Dahl y Lijphart, distin-

gue entre presidencialismo de mayoría y presidencialismo pluralista.

Lijphart señaló la anterior caracterización únicamente respecto a los sis-

temas parlamentarios porque, desde su óptica, los presidencialismos son

siempre de mayoría.26


26 Lijphart, Arend, “Presidentialism and Majoritarian Democracy…”, cit., nota 16,

pp. 91-93, 96-99, 101-102. Del mismo autor, Modelos de democracia. Formas de gobier-

Lanzaro utiliza las ideas del teórico holandés y las coloca de cabeza:

Desde luego, existe presidencialismo pluralista y América Latina lo com-

prueba.

Para Lanzaro, el presidencialismo de mayoría implica que el que gana,

gobierna. Por el contrario, en el presidencialismo pluralista, de jure o de

facto, el que gana comparte su triunfo de alguna manera y se ve obligado

a negociar los actos de gobierno. En este segundo tipo, las mayorías no

llegan “manufacturadas”, sino que deben ser formadas a través de inter-

cambios, negociaciones, compromisos y coaliciones, que relacionan al

presidente con el congreso, los partidos y las fracciones de partido.

Desde las anteriores perspectivas puede hablarse de gobierno de parti-

do o de un solo partido (presidencialismo mayoritario) y, de su contra-

parte, de gobierno de compromiso, gobierno de minoría o de coalición en

sus diversas fórmulas (presidencialismo pluralista).

Lanzaro resalta seis “claves” para discernir si el régimen presidencial

puede ser calificado de mayoría o pluralista, dependiendo de las siguien-

tes coordenadas:

a) Las relaciones entre el gobierno y el congreso, las competencias de

cada uno de ellos, la participación del presidente en el procedimiento le-

gislativo, incluida la “clave” del veto, las facultades legislativas del pre-

sidente; la discrecionalidad de la administración; los canales de informa-

ción y comunicación entre los poderes políticos; Poder Ejecutivo más

personal o más colegiado, y las facultades de los ministros; la organiza-

ción del Poder Legislativo, el número de cámaras, el quórum y la fuerza

de sus comisiones.

b) El grado de descentralización política y su efectividad; las repercu-

siones del federalismo en la conformación del sistema de partidos y en el

nivel de las instancias centrales de gobierno; la participación de los re-

presentantes de partido —exclusiva o plural— en los órdenes de gobier-

no; las relaciones de poder de las autoridades electas y de los partidos

con los cuerpos profesionales de la sociedad, incluidas las burocracias.

c) El sistema de partidos políticos, el grado de pluralismo, el reconoci-

miento a las reglas de juego, la legitimidad compartida, la alternancia, la

competitividad; el patrón de intercambios y de cooperación; el régimen


no y resultados en treinta y seis países, Barcelona, Ariel, 2000; pp. 14-19, 108-109,

126-132. Véase Dahl, Robert A., Dilemmas of Pluralist Democracy. Autonomy vs. Con-

trol, New Haven, Yale University Press, 1982, pp. 75-76, 166, 175-181, 202-205.

electoral, el principio mayoritario, proporcional o mixto; la franja de in-

clusión o exclusión de diversas opciones políticas.

d) Las reglas no escritas y las culturas y subculturas políticas y parti-

darias, con mayores o menores grados de heterogeneidad/homogeneidad,

con “sus mezclas y superposiciones irregulares, sus conflictos, en un ré-

gimen que es a la vez de articulación y de competencia”.

e) Los estilos de liderazgo y de legitimación; el apego a la Constitu-

ción real y las facultades metaconstitucionales que el sistema político o

la cultura política otorga al presidente, como puede ser la jefatura de su

partido político.

f) Los ejercicios plebiscitarios o “populistas”, que implican un gobier-

no “vertical” o “personalista”, que puede conducir a una presidencia cau-

dillesca que incluso puede presionar o saltear los procedimientos institu-

cionales y pueden conducir al “hiperpresidencialismo”. Lo opuesto es

una conducción pluralista del gobierno.

Ahora bien, Jorge Lanzaro advierte que en la actualidad el presiden-

cialismo latinoamericano se renueva con el “presidencialismo de coali-

ción”, cuyo origen se encuentra en esta región geográfica desde hace

tiempo, pero en nuestros días adquiere nuevo vigor y se extiende a países

en los cuales era desconocido. El autor alude a coaliciones: electorales,

de reforma, legislativas y de gobierno. Estas últimas son las más impor-

tantes y presentan aspectos novedosos en la parte latina del continente

americano.

El autor concluyó que el presidencialismo en la región transita “a tra-

vés de sendas sinuosas y diversificadas, con tipos de régimen y modos de

gobierno distintos y mutantes, diferentes formatos de democracia y cier-

tas alternativas de pluralismo”.27

Las ideas de Lanzaro son por demás interesantes; es la razón por la

cual las he glosado y sintetizado. No intentó realizar una tipología del

presidencialismo latinoamericano, pero se acercó mucho a ello. No obs-

tante, sus seis claves pueden desglosarse en decenas de claves, como el

lector se habrá percatado, y eso que sólo expuse los aspectos más rele-

vantes de cada clave o subclave. Sin embargo, queda clara la distinción


27 Lanzaro, Jorge, “Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Lati-

na”, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en

América Latina, Buenos Aires, Agencia Sueca de Desarrollo Internacional-Consejo Lati-

noamericano de Ciencias Sociales, 2001, pp. 22-28, 32-340.

entre presidencialismo de mayoría y presidencialismo pluralista, aunque

en cada sistema los matices son disímbolos, y es probable que ningún

presidencialismo satisfaga plenamente las decenas de claves que expone,

pero sí acierta en establecer una gran distinción, la que se beneficiaría si

los parámetros se concretaran a seis características esenciales.

El mérito principal de Lanzaro es que rompió el mito académico, repe-

tido sin mayor análisis, de que el presidencialismo únicamente puede ser

gobierno de mayoría, excluyéndosele tajantemente del gobierno pluralis-

ta. Uno de los aspectos sobresalientes del presidencialismo latinoameri-

cano, y cada día más, son las coaliciones de gobierno, las cuales existen

generalmente cuando el Ejecutivo no cuenta con mayoría en el congreso

y desea hacer realidad su programa de gobierno. Entonces, sin la colabo-

ración del congreso esa finalidad no podrá alcanzarse o será muy difícil y

accidentada.

Existen países en la región latinoamericana en los cuales se presentan

gobiernos divididos, y no son afectos a formar gobiernos de coalición,

que, desde luego, no son la panacea, sino que pueden ser instrumento de

buen gobierno. Uno de estos ejemplos lo constituye México, mi país, el

cual debe mirar, aprender e inspirarse, en este aspecto como en muchos

otros, en el derecho constitucional latinoamericano comparado.

No estoy en contra del presidencialismo de mayoría cuando un partido

o una coalición de partidos gana las elecciones y tiene mayoría en el con-

greso, siempre y cuando aquéllas sean libres, periódicas, imparciales, ob-

jetivas y equitativas. Tal es la voluntad del electorado. Únicamente hay

que respetar los derechos de las minorías políticas y siempre será prove-

choso escucharlas y, hasta donde sea posible, hacerlas participar en las

decisiones. El futuro de los gobiernos en América Latina, probablemen-

te, se encuentre en gobiernos pluralistas, incluyentes, de coalición, aun-

que un partido obtenga mayoría electoral, en virtud de sus beneficios pa-

ra la estabilidad y la gobernabilidad del país. Al tiempo.

Las claves de Lanzaro constituyen un buen ejercicio de combinación de

elementos jurídicos, políticos, sociológicos y culturales, análisis que sue-

len ser útiles para el conocimiento de la realidad o ser constitucionales.

F. S. Mainwaring y M. Shugart señalaron que el presidencialismo

—se están refiriendo a Latinoamérica— presenta variaciones importantes

y no constituye un régimen homogéneo; en consecuencia, las diferencias


entre dichos presidencialismos son realmente importantes, tanto como las

que existen entre el sistema presidencial y el parlamentario.

Los presidencialismos varían principalmente de acuerdo con cuatro

factores-clave, a saber: a) si se configura como un presidencialismo puro

o qué tanto se aleja de este modelo; b) las facultades legislativas del pre-

sidente; c) el sistema de partidos políticos, que afecta la relación entre el

congreso y el presidente, y d) la existencia o falta de disciplina partidista.

Estos autores afirmaron que existen otros factores importantes que de-

terminan la manera en que el presidencialismo funciona, y entre ellos re-

saltaron: la calidad del liderazgo, la naturaleza de las divisiones sociales

y los conflictos políticos, el desarrollo económico y la cultura política.

No obstante, estos tratadistas enfatizaron que los arreglos institucionales

auxilian u obstaculizan al régimen democrático en su objeto de gobernar

con efectividad.

Mainwaring y Shugart dedujeron “tentativamente” de sus trabajos y

de los de los otros autores incluidos en el libro, que: a) los sistemas pre-

sidenciales tienden a funcionar mejor cuando el presidente posee faculta-

des legislativas limitadas, en virtud de que entonces el congreso tiene

mayor oportunidad para debatir y ponerse de acuerdo en asuntos contro-

vertidos, además en estos casos —de facultades legislativas limitadas—,

si el presidente no cuenta con mayoría en el congreso, estará menos incli-

nado, por carencia de instrumentos, a intentar someter al congreso, con

lo cual disminuyen las probabilidades de enfrentamiento o crisis entre

esos dos órganos políticos.

Los profesores norteamericanos señalaron un segundo factor en este

punto, b) el presidencialismo generalmente funciona mejor si el Ejecuti-

vo cuenta con el apoyo de un bloque importante de legisladores.28

Mainwaring y Shugart construyeron una especie de tipología en la

cual entremezclaron elementos jurídicos y políticos; no obstante, el peso

mayor recae en estos últimos, por lo cual nos encontramos ante una clasi-

ficación de naturaleza política. Esta afirmación no contiene ningún matiz

despectivo. Por el contrario, siempre he sostenido que el derecho consti-


28 Mainwaring, Scott y Shugart, Mattew Soberg, “Introduction” y “Conclusion:

Presidentialism and the Party System” en Mainwaring, S. y Shugart, M. S. (eds.), Pre-

sidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge University Press, Nueva

York, 1997, pp. 1, 435 y 436.

tucional, para su cabal comprensión y entendimiento, no puede ignorar

aspectos que por su naturaleza son analizados por otras ciencias sociales.29

G. Este tema de la tipología del presidencialismo latinoamericano

también ha preocupado a otros distinguidos estudiosos entre los que po-

demos citar a: R. A. Gómez, Francisco Cumplido, Antonio Colomer Via-

del, Dieter Nohlen y al ex director del Instituto de Investigaciones Jurídi-

cas de México, el tratadista Diego Valadés.30


29 Carpizo, Jorge, El presidencialismo…, cit., nota 22, pp. 10 y 11.

30 Gómez, R. A. distinguió a los ejecutivos latinoamericanos en: a) el presidente

constitucional; b) el caudillo demagógico; c) el guardián militar, y d) el caudillo paterna-

lista, en Government and Politics in Latin America, Nueva York, Random House, 1965,

pp. 90-98. Cumplido, Francisco se refirió a: a) el gobierno presidencial de ejecutivo vi-

gorizado, b) el gobierno presidencial parlamentario, c) el gobierno presidencial controla-

do, d) el gobierno semipresidencial, y e) sin olvidarse del gobierno presidencial autorita-

rio, en El sistema democrático en América Latina, Santiago de Chile, Editorial ICHEH,

1984, pp. 10-25. Colomer Viadel, Antonio propuso una clasificación basada, según su

afirmación, “en la relación interna entre competencias constitucionales y comportamien-

tos institucionales, y de otra, en la relación externa de esta presidencia con los otros po-

deres y el conjunto social”, y se refirió a: a) presidencialismo hegemónico de excepción,

b) presidencialismo hegemónico constitucional democrático, c) presidencialismo autóno-

mo, de equilibrio de poderes, y d) presidencialismo con sujeción parlamentaria, en “El

presidencialismo iberoamericano y el Estado. Notas para el análisis de una crisis”, IV

Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurídicas-Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 1992, pp.

141-144. Nohlen, Dieter distinguió, desde el aspecto constitucional, entre presidencialis-

mo reforzado, presidencialismo puro, presidencialismo atenuado y presidencialismo par-

lamentarizado, en “Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques contrapues-

tos”, cit., nota 6, pp. 23-24. Nohlen, Dieter, en obra diversa, afirmó que: “En el ámbito

del presidencialismo, en América Latina, hay tantas variantes como casos; en forma tipo-

lógica pueden distinguirse por lo menos cinco: el presidencialismo autoritario, el reforza-

do, el puro, el atenuado y el parlamentarizado. Más allá de sus propias características, in-

fluyen decididamente en su funcionamiento: primero, la relación entre Estado y sociedad

(por ejemplo, la fuerza del factor clientelismo y corporativismo) y la fortaleza del siste-

ma representativo; segundo, el sistema de partidos políticos, su estructura y dinámica;

tercero, los modos de comportamiento e interacción de los actores políticos. Respecto a

éstas y otras variables, los presidencialismos en América Latina difieren tanto que parece

muy cuestionable debatir los problemas de gobierno bajo un único concepto de presiden-

cialismo. Vale añadir que incluso dentro de una variante del sistema presidencial, es im-

portante tomar en cuenta el factor tiempo, dado que el modo de funcionamiento del siste-

ma puede variar acorde con el cambio de los tres parámetros mencionados…”. Véase El

contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histórico-empírico,

México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Tribunal Electoral del Poder Judi-

cial de la Federación, 2003, pp. 17, 55. Diego Valadés identifica tres modelos de sistema

IV. UTILIDAD Y DIFICULTAD DE LAS CLASIFICACIONES Y TIPOLOGÍAS

Antes de proponer una tipología del presidencialismo latinoamerica-

no, abordo las razones de por qué me ocupo del tema, de su utilidad para

el conocimiento de las instituciones, y de las dificultades que implica

cualquier tipología o clasificación en las ciencias sociales y, en este espe-

cífico caso, en el derecho constitucional comparado.

No obstante, mi experiencia me indica que los beneficios son más im-

portantes que las imprecisiones en que se pueda incurrir.31

Clasificar implica reunir, de acuerdo con las semejanzas y las diferen-

cias, a familias, sistemas, órdenes jurídicos e instituciones que son apa-

rentemente similares.32 Es decir, supone un ejercicio de agrupamiento de

los objetos de análisis con la finalidad de integrar categorías sistemáticas,

en las cuales se incluyan los casos que presentan elementos afines y que

permiten formar dichas categorías. Exhaustividad y exclusividad —en

palabras de Giuseppe de Vergottini— son los rasgos propios de una cla-

sificación.33

Las clasificaciones tienen valor pedagógico, nos permiten comprender

con mayor facilidad las semejanzas y las diferencias de familias, ordena-

mientos e instituciones que parecen iguales o similares y, concomitante-

mente, ayudan a precisar el derecho, código o institución nacionales. Por

contraste, aflora con mayor precisión lo nuestro, con sus fortalezas y de-


presidencial en América Latina de acuerdo con la vigencia y la eficacia de los instrumen-

tos de control. En esta forma se refiere al sistema presidencial tradicional, al transicional

y al democrático. El tradicional se relaciona con el ejercicio autoritario del poder. En el

transicional existen controles jurisdiccionales eficaces, pero los de carácter político no

presentan pleno desarrollo. En el democrático operan eficazmente tanto los controles ju-

risdiccionales como los políticos, en El gobierno de gabinete, México, UNAM, Instituto

de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 29-31.

31 En otras ocasiones me he ocupado de proponer clasificaciones y tipologías con

finalidades didácticas. Véase Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, México,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Porrúa, 1999, pp. 62-77, 267-269, 310-

317, 428-433.

32 Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo, Introducción al derecho público comparado,

México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, p. 86.

33 Vergottini, Giuseppe de, op. cit., nota 3, p. 41.

bilidades, lo cual puede constituir buen instrumento para el mejoramien-

to de lo clasificado.34

Las clasificaciones en el derecho constitucional comparado —o en el

derecho público comparado— presentan diversas dificultades, tal y como

ha expuesto Lucio Pegoraro, a saber: su rigor científico no es el que co-

rresponde a las ciencias de la naturaleza; se utilizan términos con signifi-

cados parecidos, pero no iguales; el objeto a clasificar es extraordinaria-

mente mutable, con lo cual un tipo o clase, en un tiempo breve, puede

pasar a otro diferente; la clasificación no es el objeto de la investigación,

sino únicamente un instrumento para la realización de la misma; la selec-

ción del material y su agrupamiento, así como la búsqueda de los térmi-

nos precisos para los géneros identificados, porque ambas actividades se

encuentran condicionadas por la exigencia de la verificación empírica, y

por la existencia de los usos lingüísticos.35 Además, no es lo mismo una

clasificación de derecho público que una de derecho civil y, dentro del

derecho público, tampoco lo es si se refiere a derecho laboral o penal que

a derecho constitucional, el cual se encuentra bastante determinado por la

terminología relacionada con los fenómenos del poder.

Las clasificaciones realizadas en derecho constitucional presentan im-

precisiones. No obstante, hay que ser lo más preciso posible, para cir-

cunscribir el concepto con el término adecuado, buscando que se preste a

las menores interpretaciones; con esa finalidad, la definición que se pro-

pone del término, género, tipo o clase, debe ser lo menos ambigua posi-

ble; habrá de perseguirse que las diferencias entre conceptos y tipos sean

fácilmente ostensibles; habrá que buscar el justo equilibrio entre la sim-

plicidad y la complejidad, debido a que ambos extremos pueden inutili-

zar la utilidad de la clasificación y, además, el concepto clasificado debe-

rá tener o haber tenido alguna estabilidad temporal.36 Desde luego, los

conceptos y tipos deben ser susceptibles de comparación para poderlos


34 David, René y Jauffret-Spinosi, Camille, Les grands systèmes de droit contempo-

rains, París, Dalloz, 2002, pp. 4, 16. Afonso da Silva, José, “Direito constitucional com-

parado e processo de reforma do Estado”, en Serna de la Garza, José María (coord.), Me-

todología del derecho comparado. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y

Sistemas Jurídicos Comparados, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,

2005, p. 269. Vergottini, Giuseppe de, op. cit., nota 3, p. 52.

35 Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo, op. cit., 32, pp. 87-92.

36 Ibidem, pp. 93-98, 100.

clasificar.37 La materia de la clasificación —el género— son los tipos

—la especie— que se agrupan y se distinguen. La tipología es la clasifi-

cación que se ha afinado y completado.

Con base en lo anterior voy a proponer una tipología de los sistemas

presidenciales latinoamericanos. Sin duda alguna, mi tipología tiene as-

pectos que agradecer a las que he expuesto en este ensayo.

Las tipologías examinadas, y la mía, se encuentran dentro del campo de

la microcomparación, en virtud de que se refieren a una institución concreta:

el sistema presidencial en América Latina, en contraste con la macrocompa-

ración, que es la relativa a los sistemas u ordenamientos jurídicos en su glo-

balidad, haciendo énfasis en sus aspectos distintivos y fundamentales.

En el derecho constitucional, para la realización de una clasificación

se presenta un grave problema: si nos concretamos a conocer únicamente

lo que la norma dispone e ignoramos el ser y la aplicación de aquélla,

podemos estar caminando en el vacío y, en consecuencia, no aproximar-

nos al conocimiento y realidad de la institución. Por otra parte, si nos

alejamos del campo de la norma, caemos en el de la politología que, con

todo su valor, se aleja del derecho constitucional, de la seguridad que

otorga la forma, y estamos en mayor riesgo de equivocarnos.

A su vez, existe un tercer método, contrastar la norma con la realidad

de su aplicación, el cual Karl Loewenstein empleó con gran provecho en

su conocida clasificación ontológica de las Constituciones.38 No obstan-

te, una investigación de derecho constitucional debe privilegiar los ele-

mentos jurídicos: la norma, la jurisprudencia, la doctrina, sin descuidar

aspectos políticos, sociales, económicos y culturales.39

Todavía existen juristas que son alérgicos a esta última clase de com-

paración o clasificación, en virtud de que se encuentran dentro de la pre-

tendida pureza de la ciencia jurídica, la cual tanto defendió el gran jurista

Hans Kelsen.40 Sin embargo, no puede olvidarse que el derecho constitu-


37 Afonso da Silva, José, op. cit., nota 34, p. 272.

38 Loewenstein, Karl, Teoría de la..., cit., nota 1, pp. 422-424.

39 Silvero Salgueiro, Jorge, “El método funcional en la comparación constitucional”,

en Serna de la Garza, José María (coord.), Metodología del Derecho Comparado. Memo-

ria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, México,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, p. 411. David, René y Jauffret-Spi-

nosi, Camille, Les grands systèmes…, cit., nota 34, p. 15.

40 Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, Buenos Aires, Eudeba, 1960, pp. 20, 40-41,

60, 97-99.

cional es el cauce normativo por el cual se desarrolla el fenómeno del po-

der, y el estudio exclusivo de la norma, reitero, puede conducir a conclu-

siones erróneas.

En consecuencia, los análisis y estudios de las relaciones del deber-ser

con el ser, son parte esencial del derecho constitucional para su cabal

comprensión.

V. TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO.

UNA PROPUESTA

A. Lo primero que hay que asentar respecto a una tipología del presi-

dencialismo latinoamericano es que éste únicamente puede ubicarse

dentro del gobierno democrático. Es decir, las autocracias no configu-

ran un sistema presidencial, sino algo diferente, como son las dictadu-

ras, los gobiernos totalitarios, los gobiernos militares, los gobiernos de

facto, las tiranías, las teocracias o similares. Si estos gobiernos se auto-

denominan sistema presidencial o parlamentario, es únicamente una fa-

lacia, una máscara, un disfraz para ocultar la realidad.

He definido a la democracia como el método y la técnica que permite a

los ciudadanos elegir a los dirigentes, quienes se encuentran controlados y

responsabilizados en los marcos que señala el orden jurídico del país, con

la finalidad de garantizar el goce de los derechos humanos.41 Prefiero otra

definición mía, que es más extensa, pero para el propósito de estos párra-

fos, la asentada es suficiente. En forma ejemplificativa, se puede decir que

en la democracia las elecciones son libres, existen pesos y contrapesos en-

tre los órganos del poder, las autoridades están limitadas, controladas y

son responsables de sus actos, y existe respeto a los derechos humanos;

por el contrario, en la autocracia no existen elecciones, o si las hay son una

farsa, el poder está concentrado sin contrapeso alguno y el detentador de

ese poder es irresponsable de sus actos; se desprecian los derechos huma-

nos, los cuales son consuetudinariamente violados y, a veces, incluso co-

mo política de Estado.

Entonces, insisto, los sistemas presidenciales únicamente se encuen-

tran dentro de gobiernos democráticos, en los cuales el poder está contro-

lado y asegurada la vigencia de los derechos humanos.


41 Carpizo, Jorge, “Concepto de democracia y...”, cit., nota 21, p. 100.

En mi tipología, descarto por completo los gobiernos autocráticos, los

cuales por desgracia han proliferado en nuestra región, en virtud de que

no son objeto de mi estudio. Desde luego, analizarlos es importante, pero

no en este ensayo.

Así, concluyo, los sistemas presidenciales sólo existen en el contexto

de gobiernos democráticos.

B. La tipología del presidencialismo latinoamericano debe contem-

plarse desde tres ángulos o perspectivas:

a) La de la norma constitucional, el deber-ser constitucional o la jurí-

dico-constitucional.

b) La de la realidad constitucional, el ser constitucional o la políti-

co-constitucional.

c) La de la interacción de la norma con la realidad constitucional, la

del deber-ser con el ser o, la de la norma con la realidad política.

En las tres perspectivas, utilizaré el primer término expuesto.

C. Desde la perspectiva de la norma constitucional distingo cinco tipos:

— Presidencialismo puro.

— Presidencialismo predominante.

— Presidencialismo atemperado.

— Presidencialismo con matices parlamentarios.

— Presidencialismo parlamentarizado.

Desde la perspectiva de la realidad constitucional distingo tres tipos:

— Presidencialismo hegemónico.

— Presidencialismo equilibrado.

— Presidencialismo débil.

Además, debe tenerse en cuenta una tercera perspectiva que ayuda a

comprender el universo del presidencialismo latinoamericano en casi dos

siglos, a partir de su implantación en la región.

Desde la perspectiva de la interacción de la norma con la realidad

constitucional, se pueden distinguir diversos tipos, que se forman con los

señalados en las otras dos perspectivas:

Tanto el presidencialismo puro como el predominante, el atemperado

y el que posee matices parlamentarios pueden configurar alguno de los


tres tipos que se presentan en la realidad: presidencialismo hegemónico,

equilibrado o débil.

Ahora bien, el presidencialismo parlamentarizado puede ser: hegemó-

nico o débil. Por su propia naturaleza excluye el tipo equilibrado, como

expondré.

En las páginas siguientes realizo comentarios sobre estos tipos y los

elementos que los caracterizan.

VI. LA PERSPECTIVA DESDE LA NORMA CONSTITUCIONAL

Examino los cinco tipos propuestos desde esta perspectiva, los carac-

terizo y expongo algunos ejemplos para su mayor comprensión.

Los ejemplos son útiles; sin embargo, también muestran que no es po-

sible hacer una separación como si se tratara de un pan o de una fruta. A

veces, entre un tipo y el otro, existen zonas comunes o grises que hacen

difícil su colocación en un tipo determinado, lo cual se presta a discu-

sión. Además, podría pensarse que alguna de sus características casi lo

podrían colocar en un tipo diverso. La tipología propuesta sería aséptica

sin los ejemplos y menos vulnerable a las críticas. A pesar de ello, opté

por los ejemplos en este inciso, porque persigo que la tipología tenga

efectos didácticos y auxilie a comprender el complicado panorama del

presidencialismo latinoamericano frente a la concepción que propugna su

unidad y que señala que puede ser examinado en bloque, casi olvidando

o ignorando su diversidad.

A. El presidencialismo puro, no es sinónimo de hegemónico. Se le

llama puro porque se aproxima al modelo norteamericano en gran par-

te: el Poder Ejecutivo es unitario; la designación del presidente la reali-

za el pueblo, en elección directa o indirectamente y por un periodo de-

terminado; existen equilibrios, pesos y contrapesos, entre los órganos

del poder; el presidente designa y remueve libremente a los ministros,

quienes son responsables ante el presidente; éste posee facultad de veto

respecto a los proyectos de leyes; ni el presidente ni los ministros son

políticamente responsables ante el congreso, aunque pueden ser sujetos

de un juicio de responsabilidad política, que es un mecanismo diverso

al de la responsabilidad política en un sistema parlamentario, aunque

posean algún elemento en común.


También se le denomina puro a este tipo debido a que no posee mati-

ces parlamentarios ni contiene elementos que alteren, en lo fundamental,

el sistema de controles mutuos del presidencialismo.

Ahora bien, lo anterior no quiere decir que las Constituciones latinoa-

mericanas hayan seguido y sigan al pie de la letra el modelo norteamerica-

no. Desde las primeras Constituciones, primordialmente por la influencia

de la Constitución Española de Cádiz, el presidencialismo latinoamericano

presentó algunas características propias, como, entre otras, el refrendo mi-

nisterial de los actos del presidente, la iniciativa de ley por parte del Poder

Ejecutivo y la designación de los ministros sin intervención del Senado.42

En buena parte del siglo XIX, un gran número de Constituciones dise-

ñó el tipo puro, el cual, poco a poco, fue transformándose. Hoy en día,

los países que lo consagran son los menos, entre los cuales se pueden

mencionar a Brasil, con una característica propia, y a México.

Costa Rica se encuentra en una situación limítrofe. El distinguido

constitucionalista Rubén Hernández Valle considera que Costa Rica po-

see un carácter híbrido entre el presidencialismo y el parlamentarismo,

siendo predominante el primero; enuncia las características que, de

acuerdo con su criterio, son de carácter parlamentario en la Constitución

de ese país,43 varias de las cuales son las que he señalado como elemen-

tos propios del presidencialismo latinoamericano desde su instauración.

En todo caso, se le podría calificar de sistema con matices parlamenta-

rios, aunque considero que se encuentra más cerca del tipo puro. La obli-

gación de los ministros de informar al congreso y la facultad de éste a ci-

tarlos a comparecer a sus sesiones en forma obligatoria y a interpelarlos,

no altera, en mi opinión, el quid del tipo puro. Si no, ni México podría

ser clasificado actualmente dentro de este tipo.

Ahora bien, la Constitución de Costa Rica contiene un precepto ambi-

guo que se puede prestar, a primera vista, a confusiones; es el 121, frac-


42 Véase Cox, Gary y Morgenstern, Scott, “Reactive Assemblies and Proctive Presi-

dents: a Typology of Latin American Presidents and Legislaturas”, en Valadés, Diego y

Serna de la Garza, José María (coords.), cit., nota 12, pp. 156-159, 162-165.

43 Hernández Valle, Rubén, “El sistema constitucional costarricense”, en García Be-

launde, D.; Fernández Segado, F. y Hernández Valle, R. (coords.), Los sistemas constitu-

cionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, pp. 217-219. Moulin, Richard, Le

présidentialisme et la classification des régimes politiques, París, Librairie Générale de

Droit et de Jurisprudence, 1978, p. 268. Respecto a México, véase Carpizo, Jorge, El pre-

sidencialismo…, cit., nota 22, pp. 29-40.

ción 24, de acuerdo al cual la Asamblea Legislativa puede: “por dos ter-

cios de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios (ministros)

cuando a juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucio-

nales o ilegales, o de errores graves que hayan causado o puedan causar

perjuicio evidente a los intereses públicos”.

Nótese que para dicha “censura” se exige una votación calificada, lo

que protege a los ministros; que las causas son más de carácter penal que

político; que la asamblea goza de un amplio margen de discrecionalidad

“a su juicio”, y no se especifica nada más, tampoco un procedimiento;

pero, lo más importante, es que la censura no implica la renuncia del mi-

nistro, lo que el presidente de la República decide libremente. Son estos

aspectos los que me inclinan a contemplar a la Constitución de Costa Ri-

ca más cerca del tipo de presidencialismo puro que del de matices parla-

mentarios.

Las Constituciones de Bolivia de 1878 y 1967 también dejaban los

efectos de la censura al criterio del presidente de la República, aunque

éste puede verse presionado por la opinión pública y por la necesidad de

preservar buenas relaciones con el congreso.

En otras palabras, la decisión última de la responsabilidad del ministro

queda en manos del titular del Poder Ejecutivo. No niego que a pesar de

lo anterior, esa “censura” puede tener importantes efectos políticos.

En mi criterio, esa característica no configura a las tres Constituciones

citadas como presidencialistas con matices parlamentarios, en virtud de

que no existe realmente responsabilidad ministerial o, en todo caso, ésta

queda al libre criterio del presidente.

B. El presidencialismo predominante se caracteriza porque la Consti-

tución le atribuye al presidente un gran cúmulo de facultades, incluso

una fuerte influencia en los procesos económicos, el supuesto equilibrio

entre los poderes políticos sufre un desequilibrio a favor del órgano eje-

cutivo o los controles respecto a éste son débiles, en parte porque los ór-

ganos de control gozan de escasa autonomía o casi de ninguna. Es claro

que la Constitución diseñó al presidente como el pivote del sistema cons-

titucional y alrededor del cual giran,en buena parte, los otros órganos del

Estado. Sin embargo, existen mecanismos bastante eficaces para la pro-

tección de los derechos humanos de las personas, lo que lo aleja de cual-

quier autocracia.


La principal diferencia con el presidencialismo puro es que en éste el

diseño constitucional es de equilibrio de poderes y se persigue que así

opere en la realidad, para lo cual se establece un buen sistema de pesos y

contrapesos entre los órganos del poder. En cambio, en el presidencialis-

mo predominante, el diseño constitucional hace del presidente de la Re-

pública el eje y la columna del sistema político y, en consecuencia, existe

un desequilibrio en el sistema de controles en su beneficio.

Dentro del marco anterior, generalmente el presidente posee amplias

facultades legislativas, de la índole más diversa, que contribuyen a forta-

lecerlo en detrimento del congreso.

Un ejemplo de este tipo es la Constitución de la República Dominica-

na de 1966, reformada parcialmente en 1994, en virtud de que los pesos

y contrapesos se desequilibran a favor del presidente, debido a una serie

de preceptos, entre los que se pueden mencionar: a) en el juicio de res-

ponsabilidad política, la Cámara de Diputados no puede formular acusa-

ción,sino con el voto de las tres cuartas partes de la totalidad de los

miembros de la cámara, y el senado no puede destituir al funcionario, si

no es con idéntico quórum de votación; dichos quórum hacen casi inope-

rante el mencionado juicio; b) el congreso autoriza o no al presidente pa-

ra salir al extranjero sólo cuando sea por más de quince días; realmente

el término nulifica el contrapeso; c)el congreso sólo puede interpelar a

los altos funcionarios —no al presidente—cuando así lo decidan las dos

terceras partes de los legisladores presentes en la respectiva cámara. De

nueva cuenta es un quórum exagerado para una simple interpelación sin

consecuencia jurídica alguna; d) el veto del presidente se supera con vo-

tación de las dos terceras partes del número total de los miembros de ca-

da cámara, cuando el quórum normal es de las dos terceras partes de los

legisladores presentes; e) el presidente puede suspender el ejercicio de

derechos, si el congreso no está reunido y se altera la paz pública, cuan-

do lo conducente sería que convocase al congreso para decidir de dicha

suspensión; f) queda en manos del presidente, incluyendo la facultad de

legislar, todo lo relativo a zonas aéreas, marítimas, fluviales, militares,

habilitación de puertos y costas marítimas; g) las modificaciones al régi-

men legal de la moneda o de la banca, necesitan la aprobación de los dos

tercios de la totalidad de los legisladores, a menos que sea iniciativa del

presidente, a propuesta o con el voto favorable de la junta monetaria; h)

un control casi absoluto de todo lo relacionado con la Ley de Gastos Pú-


blicos por parte del presidente, en virtud de que para modificaciones a la

misma, si no es a iniciativa del propio Ejecutivo, para su aprobación se

requieren las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada

cámara. En cambio, para dichas modificaciones, si el presidente está de

acuerdo, el quórum de votación es de mayoría simple, y si el congreso no

está reunido, prácticamente el presidente tiene manos libres respecto a

los egresos.

En consecuencia, reitero, el equilibrio que debe existir entre los pode-

res Ejecutivo y Legislativo se fractura en beneficio del primero, creándo-

le un predominio que proviene de la propia Constitución.

C. En el presidencialismo atemperado, la Constitución diseña al Poder

legislativo como el pivote del sistema constitucional, al cual le otorga las

más importantes atribuciones; generalmente el presidente no goza de la

facultad de veto,44 y sus competencias legislativas se encuentran restrin-

gidas, y las del congreso aumentadas.

Un ejemplo clásico lo tenemos en México con la Constitución de

1857, y en buena parte, hasta las reformas de 1874: existía una sola cá-

mara legislativa a pesar de establecerse un sistema federal, y el presiden-

te sólo podía hacer observaciones a los proyectos del congreso, las que

se superaban por éste con una votación de mayoría simple de los legisla-

dores presentes. Es decir, el presidente no tenía facultad de veto.45 Esta

carencia alteraba los pesos y contrapesos en el sistema presidencial, en

virtud de que la facultad de veto es uno de los mecanismos más impor-

tantes, si no es que el número uno, que posee el presidente de la Repúbli-

ca en las relaciones y controles mutuos respecto al congreso.


44 Aunque la Constitución señale que el presidente sí tiene la facultad de veto, si éste

puede ser superado por simple mayoría de los legisladores presentes, entonces realmente

esa facultad no puede ser considerada como veto ni como una función de control del ór-

gano ejecutivo respecto al legislativo.

45 Cueva, Mario de la, “La Constitución de 5 de febrero de 1857”, El constituciona-

lismo a mediados del siglo XIX, México, UNAM, 1957, t. II, pp. 1321-1327. Sierra, Jus-

to, Evolución política del pueblo mexicano, México, UNAM, 1957, pp. 281, 284-286.

Rabasa, Emilio, La Constitución y la Dictadura. Estudio sobre la organización política

de México, México, Porrúa, 1956, pp. 143-144, 147-149. Cosío Villegas, Daniel, La

Constitución de 1857 y sus críticos, México, Editorial Hermes, 1957, pp. 151-160.

Otros ejemplos de ese tipo los constituyen la Constitución Federal de

Centro América de 1824,46 la del Uruguay de 1830,47 y la de Chile de 1925,

antes de la reforma de los años setenta.48

D. Presidencialismo con matices parlamentarios. Para la comprensión

de este tipo y el siguiente —presidencialismo parlamentarizado—, es in-

dispensable dilucidar cuáles son realmente las diferencias entre el sistema

presidencial y el parlamentario. En otros estudios, como ya asenté, me he

abocado a ello,49 e incluso las he sintetizado a tres aspectos. Para el objeto

de esta tipología resalto una de ellas: la responsabilidad política. El parla-

mento puede censurar o negarle un voto de confianza al gabinete o a un

ministro; entonces están obligados a renunciar. A su vez, el jefe de gobier-

no puede solicitar al jefe del Estado la disolución del parlamento y la con-

vocatoria a nuevas elecciones, la que normalmente le será concedida.

Lo anterior implica el quid de los controles en el sistema parlamenta-

rio, no así en el presidencial, el cual posee sus propios mecanismos de

control.50

Entonces, el sistema presidencial con matices parlamentarios es aquel

en el cual los controles del poder son aquellos propios del sistema presi-

dencial, pero admite algunos aspectos que se inspiran en el parlamenta-

rio, sin alterar realmente el sistema de controles, tales como la existencia

de un consejo de ministros con facultades amplias, cuyos integrantes son

removidos libremente por el presidente, donde el congreso puede censu-

rar a un ministro pero, para que la censura proceda, es indispensable que

la votación sea por mayoría calificada o muy calificada, o aquellos casos

en que la dimisión del ministro censurado es facultad discrecional del

presidente.

Los anteriores matices se pueden combinar también con que el presi-

dente no posea la facultad de veto o éste se supera con la simple mayoría

de los legisladores presentes, lo cual no constituye realmente un veto.

Este último elemento, por sí solo, no determina este tipo.


46 García Laguardia, Jorge Mario, “El sistema constitucional guatemalteco” en Gar-

cía Belaunde, D. et al. (coords.), cit., nota 43, p. 535.

47 Gros Espiell, Héctor, op. cit., nota 19, pp. 50 y 51.

48 Lujambio, Alonso, “Presidentes y congresos. Estados Unidos, la experiencia lati-

noamericana y el futuro mexicano”, Foro Internacional, México, núm. 133, 1993, p. 539.

49 Véase la nota 1.

50 Véase el interesante criterio de Moulin, Richard, op. cit., nota 43, pp. 234-235, 320.

Los aspectos que enuncié, y en los cuales el presidencialismo latinoa-

mericano se apartó del modelo norteamericano desde un principio, no

constituyen matices parlamentarios, sino modalidades dentro de la fami-

lia presidencial, y que respondieron a hechos precisos como el menciona-

do refrendo ministerial, inspirado en la Constitución de Cádiz, que estu-

vo vigente en América Latina, que fue conocida en la región, y ésta fue

representada en las Cortes de Cádiz por 63 diputados constituyentes.

Lo que se persigue con esos matices parlamentarios fue y es añadir

controles al Poder Ejecutivo para alcanzar un adecuado sistema de pesos

y contrapesos, pero conservando en esencia el régimen presidencial; en

otras palabras, al analizar la Constitución resaltan las características que

definen y circunscriben al sistema presidencial, aunque se encuentran

elementos adicionales que no lo desvirtúan.

Esta corriente tiene antecedentes antiguos en la región. Un buen ejem-

plo es la Constitución de Perú de 1860, que contuvo elementos que no

son matices parlamentarios y otros que sí lo son. Entre los primeros, que

se alejan del modelo norteamericano, pero no son matices parlamenta-

rios, se pueden mencionar los siguientes: los ministros ofrecían anual-

mente al congreso una memoria de su dependencia y, en cualquier tiem-

po, debían entregar los informes que se le solicitaran (artículo 100); los

ministros podían presentar proyectos de ley y concurrir a los debates del

Congreso, retirándose antes de la votación (artículo 103); aquéllos po-

dían ser interpelados por el Congreso (artículo 103).

Al mismo tiempo, dicha Constitución sí contuvo algunos matices

parlamentarios, aunque no muy claros—inspirados en el modelo inglés,

tal y como aconteció con varias Constituciones en Sudamérica—: el con-

greso examinaba los actos del presidente al concluir el periodo constitu-

cional, si no los aprobaba, por lesionar la Constitución o la ley, fincaba

la correspondiente responsabilidad (artículos 59, 24), la creación del

Consejo de ministros (artículo 100); la responsabilidad solidaria, colegia-

da y la individual de los ministros por los actos de suministerio (artículo

104); la Cámara de Diputados podía entablar acusación contra uno o va-

rios ministros en determinados casos (artículo 107).51

La Constitución de Uruguay de 1918 estableció que cualquier legisla-

dor podía solicitar a los ministros datos e informes (artículo 49); convo-


51 Ugarte del Pino, Juan Vicente, Historia de las Constituciones del Perú, Lima, Edi-

torial Andina, 1978, pp. 434 y 435.

car a los ministros a las cámaras, por resolución de la tercera parte de sus

miembros con fines legislativos, de inspección o de fiscalización (artícu-

lo 50), y ya no por mayoría de votos como en la anterior Constitución de

1830; el congreso podía nombrar comisiones parlamentarias de investi-

gación (artículo 51); la comisión permanente podía hacer las “adverten-

cias convenientes” al presidente, y si no surtían efecto a la segunda vez,

decidía si convocaba a la asamblea general (artículos 54 y 55); el veto

del presidente se superaba por simple mayoría si existía divergencia en-

tre el presidente y el consejo nacional de administración, y por los tres

quintos de dicha asamblea si no ocurría dicha discrepancia (artículo 62).

El artículo 70 dispuso que el Poder Ejecutivo se delegaba al presidente

y al consejo nacional de administración, compuesto de nueve miembros y

electos directamente por el pueblo (artículo 82).

Lo sobresaliente de esta Constitución estribó en que, aunque no lo se-

ñaló expresamente, de los artículos citados se dedujo y se creó la costum-

bre constitucional de la posibilidad de renuncias ministeriales “como

consecuencia de votos de censura unicamerales o de declaraciones de

falta de confianza”.52

La Constitución de Argentina, reformada profundamente en 1994,

creó la figura de jefe de gabinete, quien es nombrado y removido por el

presidente de la República, pero quien es políticamente responsable ante

el congreso (artículo 100), el que lo puede remover de su cargo por la

mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara (artícu-

lo 101), sin necesidad de expresar causa. No obstante, los otros ministros

no son responsables ante el congreso. En la realidad, el jefe de gabinete

es un representante del presidente de la República y un “fusible”, si sur-

gen enfrentamientos graves entre los poderes políticos.53

E. El presidencialismo parlamentarizado se caracteriza porque el pre-

sidente es nombrado directamente por el pueblo. La única excepción ac-

tual se encuentra en Bolivia: cuando ninguno de los candidatos alcanza

la mayoría absoluta de sufragios, es elegido por el Congreso entre uno de

los dos candidatos que haya logrado la mayor votación; el presidente tie-

ne un periodo fijo y nombra con libertad a los ministros, pero se introdu-

cen controles propios del sistema parlamentario que pueden llegar a alte-


52 Gros Espiell, Héctor, op. cit., nota 19, p. 98.

53 Véase Planas, Pedro, Regímenes políticos contemporáneos, Lima, Fundación Frie-

drich Ebert, 1997, pp. 364, 370.

rar el sistema presidencial, tales como: el gabinete y los ministros

individualmente son responsables tanto ante el presidente como ante el

congreso; este último puede censurar a los ministros, incluso excepcio-

nalmente al propio presidente, quienes entonces deben apartarse del car-

go, con diversas modalidades; aun en contadas leyes fundamentales, el

presidente puede disolver al congreso y convocar a elecciones, dándose

incluso el caso de que, a pesar de la disolución del congreso, el periodo

fijo del presidente se respeta. En esta última situación, hay que examinar

si no estamos ante el tipo de presidencialismo predominante, en virtud de

que el control parlamentario sufre un fuerte desequilibrio a favor del pre-

sidente.

No existe duda alguna de que, en este tipo de presidencialismo, la prác-

tica y el desarrollo de los preceptos puede conducir al sistema parlamenta-

rio, lo cual hasta ahora, como regla general, no ha acontecido, debido a

que el presidente continúa siendo el pivote del sistema político; los aspec-

tos parlamentarios no han funcionado o lo han hecho ocasionalmente, y en

estos últimos casos no han modificado ni transformado el sistema de go-

bierno, pero dichos mecanismos se encuentran en la Constitución y pue-

den ser empleados, y conducir a un pleno o casi parlamentarismo.54 Si las

condiciones políticas no son las adecuadas para el sistema parlamentario,

se corre el peligro de caer en asambleísmo, cuyo resultado es, con frecuen-

cia, la ingobernabilidad. En los casos excepcionales en que el presidencia-

lismo se aproximó a algo muy cercano al sistema parlamentario, las expe-

riencias dejaron, hasta ahora, recuerdos negativos en la sociedad.

Ahora bien, me interesa que resulte diáfana la diferencia esencial entre

presidencialismo con matices parlamentarios y presidencialismo parla-

mentarizado. En el primer tipo, el presidencialismo acepta aspectos par-

lamentarios pero el sistema continúa siendo primordialmente presiden-

cial, en virtud de que los controles entre los poderes políticos son los

propios de este sistema. En cambio, en el presidencialismo parlamentari-


54 Mayorga, René Antonio, “Presidencialismo parlamentarizado y gobiernos de coa-

lición en Bolivia”, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones

políticas en América Latina, Buenos Aires, Agencia Sueca de Desarrollo Internacional y

Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 2001, p. 112. Sobre la necesidad de un

órgano legislativo fuerte, tanto en el sistema presidencial como en el parlamentario, véa-

se Aragón Reyes, Manuel, “Gobierno y forma de gobierno: problemas actuales” en Ara-

gón Reyes, Manuel y Gómez Montoso, Ángel J. (coords.), El gobierno. Problemas cons-

titucionales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2005, pp. 54-57.

zado existe un régimen híbrido que acepta los controles de ambos tipos y

los hace suyos, en combinaciones varias.

En razón de la claridad, resalto un aspecto: cuatro párrafos arriba me

referí al jefe de gabinete argentino, y lo consideré como matiz parlamen-

tario, no como elemento del presidencialismo parlamentarizado, debido a

que es responsable tanto ante el presidente, que lo puede despedir libre-

mente, como ante el congreso. Si sólo fuera responsable ante este último

órgano, no dudaría en considerar a ese jefe de gabinete como parte del

presidencialismo parlamentarizado, ya que sería algo parecido a un jefe

de gobierno.

A continuación destaco cinco casos de presidencialismo parlamenta-

rizado:

a) En la Constitución de Perú de 1856 encontramos un consejo de mi-

nistros (artículo 93) y la responsabilidad de éstos por las resoluciones

que hubiesen aprobado en dicho consejo (artículo 97). La Ley de Minis-

tros, de ese mismo año, instauró la figura de presidente del consejo junto

con la censura ministerial, figura ésta que sí aconteció en la realidad du-

rante el periodo de 1860 a 1919.55

b) La Constitución de Uruguay de 1934, en su sección VIII, a partir del

artículo 137, estableció un peculiar sistema de censura; en síntesis: ésta

podía ser individual o colectiva, aprobada por la mayoría absoluta de los

integrantes de la asamblea, y los ministros debían renunciar. Sin embargo,

si la censura se realizaba por menos de los dos tercios del total de los com-

ponentes de la asamblea, el presidente podía objetar dicho voto de censura.

Si aquella mantenía la censura con un voto inferior al mencionado, el pre-

sidente podía disolver la asamblea y convocar a elecciones.

La nueva asamblea, por mayoría absoluta de los legisladores, podía

mantener o revocar la censura. Si la mantenía, el presidente y el Consejo

de Ministros tenían que renunciar.


55 Planas, Pedro, cita a Manuel Vicente Villarán y su obra Posición constitucional de

los ministros en el Perú, cit., nota 53, p. 42. Del mismo autor, Rescate de la Constitu-

ción, Lima, Abril Editores, 1992, pp. 515-521, 561-572. García Belaunde, D., con la co-

laboración de Walter Gutiérrez Camacho, Las Constituciones del Perú, Lima, Ministerio

de Justicia, 1993, pp. 523-524, 527. Ugarte del Pino, Juan Vicente, op. cit., nota 51, p.

514, respecto a la Constitución del Perú de 1920.

El presidente estaba incapacitado para disolver la asamblea en los últi-

mos seis meses de su mandato.56

c) La Constitución de Guatemala de 1985 establece el Consejo de Mi-

nistros para conocer los asuntos que le someta el presidente de la Repú-

blica, quien lo convoca (artículo 195). Si el congreso emite un voto de

falta de confianza a un ministro, por no menos de la mayoría absoluta del

total de los diputados, el ministro debe renunciar de inmediato. Empero,

satisfaciéndose algunos requisitos, el ministro puede recurrir la falta de

confianza y después de escucharlo, el congreso volverá a votar, y para

ratificar dicha falta de confianza, se necesita la votación aprobatoria de

las dos terceras partes del total de los diputados que integran el congreso.

Si se ratifica el voto de falta de confianza, el ministro se tiene que sepa-

rar del cargo de inmediato. En cada caso, el voto de falta de confianza no

puede exceder de cuatro ministros (artículo 167).

Aunque los ejemplos de presidencialismo parlamentarizado han veni-

do incrementándose,57 agrego únicamente dos casos, uno reciente, y otro

antiguo, que guarda una situación peculiar y que resulta interesante.

d) El caso reciente, la Constitución de Colombia de 1991, en su artícu-

lo 135, numeral 9, establece que la moción de censura a los ministros de-

be ser propuesta, por lo menos, por la décima parte de los miembros de

la respectiva cámara. El ministro será escuchado en audiencia, y si la mo-

ción es aprobada por la mayoría absoluta de los integrantes de cada cá-

mara legislativa, es separado del cargo. Si se rechaza, no puede presen-

tarse otra sobre idéntica materia, a menos que ocurran hechos nuevos.

Esta Constitución restringe las facultades del presidente de la Repúbli-

ca y amplía las del congreso.58

e) El antiguo caso peculiar: la Constitución de Chile de 1833, que di-

señó un sistema presidencial con muchas de las características del tipo

puro, y agregó que los ministros podían simultáneamente ser legislado-

res, y la facultad del congreso de acusar constitucionalmente a los minis-

tros y destituirlos del cargo.


56 Véanse Gros Espiell, Héctor, op. cit., nota 19, p. 115; Shugart, Matthew Soberg y

Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dyna-

mics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992, pp. 24-25.

57 Véanse Shugart, Matthew Soberg, y Carey, John M., op. cit., nota 56, pp. 282 y 283.

Planas, Pedro, op. cit., nota 53, pp. 34-37, 41-42. Moulin, Richard, op. cit., nota 43, p. 225.

58 Hartlyn, Jonathan, Presidentialism and Colombia Politics, en Linz, Juan J. y Va-

lenzuela, Arturo, op. cit., nota 1, vol. 2, pp. 244-245.

Al principio, la moción de censura tuvo efectos “morales”, y el gabi-

nete ministerial resistió exitosamente dichas mociones. No obstante, la

situación comenzó a cambiar cuando el congreso se percató de la eficacia

que guardaba su “colaboración” o concurso en los actos del Ejecutivo, en

virtud de que éstos para perfeccionarse necesitaban su aprobación o rati-

ficación.

El profesor Nogueira Alcalá indica que la aplicación de dicha Constitu-

ción durante las primeras cuatro décadas de su vigencia fue esencialmente

presidencialista, “más aún con una hipertrofia de la función presidencial”,

aunque a partir de 1871 se desarrolló una interpretación pseudoparlamen-

taria, de acuerdo con sus propias palabras, a partir de una serie de hechos

concretos; los conservadores dejaron de ser la fuerza política principal de

apoyo al presidente en el congreso, se amplió el cuerpo electoral, se desa-

rrolló el pluripartidismo y la construcción de alianzas electorales. Todo lo

anterior condujo a la guerra civil de 1891, en la cual triunfaron las fuerzas

adictas a la interpretación parlamentaria de la Constitución.

De 1891 a 1924, fecha esta última en que se produjo un golpe de Esta-

do, el congreso tuvo la dirección del gobierno, conforme a las coalicio-

nes que se formaban. En ese periodo “se produjeron ochenta y ocho cam-

bios completos y treinta y tres cambios parciales de Gabinete Ministerial,

pasando por el Gabinete quinientas treinta personas, los ministros perma-

necían en sus cargos un periodo promedio de cuatro meses”;59 solamente

en cinco años, hubo 18 ministros de finanzas.

Esa época parlamentarizada dejó tristes recuerdos, debido a que la ines-

tabilidad política conllevó repercusiones económicas y sociales negativas.

No obstante, este ejemplo histórico es importante y aleccionador. Los

presidencialismos parlamentarizados tienden a conducir al sistema parla-

mentario, si el congreso tiene la fuerza suficiente, dentro de circunstan-

cias que le son favorables, para hacer efectiva la responsabilidad ministe-

rial que la Constitución consagra, tímidamente permite o la insinúa con

ambigüedad. Lo delicado del caso estriba en que si no existen las condi-

ciones políticas para que el sistema parlamentario sea exitoso, el sistema

puede degenerar, como en el caso del tipo con matices parlamentarios, en

asambleísmo, con los conocidos defectos que implica. Es probable que


59 Nogueira Alcalá, Humberto, “El sistema constitucional chileno” en García Be-

launde, D. et. al. (coords.), cit., nota 43, pp. 276 y 277. Véase Moulin, Richard, op. cit.,

nota 43, pp. 333-339.

en este tipo el peligro de asambleísmo sea aún más real, lo que deduzco

del ejemplo mencionado de esta Constitución chilena de 1833.

VII. LA PERSPECTIVA DESDE LA REALIDAD CONSTITUCIONAL

A. Antes de examinar los tipos propuestos desde la perspectiva de la

realidad constitucional, realizo algunas observaciones que ayudan a cir-

cunscribir los tipos.

No deja de sorprender que en general existe en América Latina una

corriente, tanto en el sector político como en el académico, que apoya al

presidencialismo, cuando menos en el tiempo presente y dentro de las ac-

tuales circunstancias, aunque simultáneamente propone controles propios

del parlamentarismo, como es la responsabilidad ministerial, la cual ha

estado presente en la región, primordialmente en Sudamérica, a partir de,

cuando menos, la segunda mitad del siglo XIX.

Desde esta óptica, entonces, puede parecer extraño que el ejemplo chi-

leno de 1871, y con mayor énfasis en 1891, no se hubiera multiplicado, y

que los ejemplos de presidencialismo parlamentarizado no se hubieran

convertido en sistemas parlamentarios, debido a que en múltiples Consti-

tuciones se colocaron los cimientos, las bases y la estructura para que tal

situación aconteciera. Hasta se podría pensar que, desde el ángulo teóri-

co, varios de esos sistemas eran más parlamentarios que presidenciales60

pero, en la realidad, funcionaron casi siempre como presidencialistas y,

generalmente, del tipo hegemónico. ¿Por qué?

Si la respuesta es de carácter general, resulta obvio que ésta no es apli-

cable cien por ciento a un país. Sin embargo, a más de que no pretendo

examinar caso por caso, sí existen elementos que prevalecieron o preva-

lecen en muchos de los Estados latinoamericanos. Con esta aclaración,

considero que entre los elementos más importantes se pueden enunciar

los siguientes: los presidentes fueron los grandes dispensadores de favo-

res y dádivas; en múltiples ocasiones contaron con el apoyo de los prin-

cipales poderes de facto como el ejército, la Iglesia y los poseedores de

la riqueza; partidos políticos débiles, dominados por el presidente o él

era el jefe indiscutible del mayor partido o fuerza política; los mecanis-

mos de control parlamentario raramente se emplearon en la realidad, por


60 Véase Moulin, Richard, op. cit., nota 43, pp. 241-243, 265.

diseño insuficiente o por la indiscutible fuerza política detentada por el

presidente; el Poder Ejecutivo era el gran elector de los cargos públicos;

la falta de cultura jurídico-política y el desprecio, en diversos grados, al

Estado de derecho; el fracaso de los llamados “parlamentarismos” en la

región y el consecuente desprestigio, y que el sistema parlamentario se

encontraba distante de la vida política real del país.61

B. En el ser constitucional del presidencialismo latinoamericano, hay

que tener en cuenta cuatro elementos muy importantes:

— El sistema de partidos, en el cual influye el régimen electoral.

— El gobierno de coalición o compartido.

— El gobierno dividido.

— El poder de la calle.

a) El sistema presidencial en la realidad funciona de forma esencial-

mente diversa dependiendo de si el sistema de partidos responde al es-

quema de partido hegemónico, al bipartidismo, tripartidismo, multiparti-

dismo moderado o multipartidismo extremo.

Asimismo, su funcionamiento dependerá en buena parte de la habili-

dad del Poder Ejecutivo para negociar y llegar a acuerdos, según sea la

situación que se presenta.

En los países en los cuales existe un partido predominante y el presi-

dente es el jefe real de él, lo más probable es que el tipo responderá al pre-

sidencialismo hegemónico. No es lo mismo gobernar en un país con parti-

do predominante que en uno con multipartidismo moderado o extremo,

aunque, reitero, resulta importante la habilidad política del presidente.

Desde luego, hay que tener en cuenta al sistema electoral que constituye

un factor trascendente para la conformación de ese sistema de partidos.

b) Al gobierno de coalición le denomino también gobierno comparti-

do, en virtud de que el Poder Ejecutivo no es monolítico, no se integra el

gabinete con miembros de un solo partido, sino de dos o más.

Generalmente, si el partido del presidente obtiene mayoría en el con-

greso, éste no se inclinará a invitar al gabinete a miembros de otro parti-

do, aunque puede hacerlo por razones diversas.


61 Véase Gros Espiell, Héctor, op. cit., 19, pp. 66 y 67, 75, 116, 143, 182 y 183.

Por el contrario, si no tiene esa mayoría, puede estar predispuesto a

que participen en el gabinete el dirigente o dirigentes principales de otro

u otros partidos con los cuales se asegure dicha mayoría.

Los gobiernos presidenciales de coalición suelen darse en varios paí-

ses sudamericanos, y con éxito. Todo depende de la relación de fuerzas

entre los partidos coaligados, la distancia ideológica entre ellos, la disci-

plina de partido, y el contexto político del país. Un gobierno de coalición

puede dar como resultado un presidencialismo equilibrado y exitoso,

aunque también puede configurar uno débil si el presidente no logra un

gabinete bien integrado, bastante homogéneo, con las reglas claras y al-

rededor de un programa de gobierno.

c) El gobierno dividido implica que el presidente no cuenta con mayo-

ría en el congreso y, por la razón que sea, no forma una coalición de go-

bierno.

El gobierno dividido también puede ser exitoso, aunque las dificulta-

des son mayores, si logra, a través de la negociación política, una mayo-

ría legislativa suficiente para impulsar programas, iniciativas o proyectos

concretos.

Desde luego que se corre el peligro de confrontaciones Ejecutivo-Le-

gislativo y que se propicie la inamovilidad gubernativa, si el congreso

reiteradamente no aprueba las iniciativas presidenciales. No obstante,

existen mecanismos constitucionales que pueden coadyuvar a superar es-

te problema como son las iniciativas bloqueadas.62


62 Carpizo, Jorge, “Propuesta de modificaciones constitucionales en el marco de la

denominada reforma del Estado”, en esta obra, pp. 151 y 152. Burdeau, Georges et al.,

Manuel de droit constitutionnel, París, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudente,

1997, p. 657; Favoreu, Louis et al., Droit constitutionnel, París, Dalloz, 1999, p. 763.

Huber, John D., “Executive Decree Authority in France”, en Carey, John M. y Shugart,

Matthew Soberg (eds.), Executive Decree Authority, Nueva York, Cambridge University

Press, 1998, pp. 247-250. Valadés, Diego, El control del poder, México, UNAM, Institu-

to de Investigaciones Jurídicas, 1998, p. 416. Al respecto el derecho constitucional lati-

noamericano comparado ofrece posibilidades y alternativas diversas. Véase García Be-

launde, D., “El sistema constitucional peruano”, cit., nota 43, p. 752. Shugart, Matthew

Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies…, cit., nota 56, pp. 140, 150. Gon-

zález, Luis Eduardo y Gillespie, Charles Guy, “Presidentialism and Democratic Stability

in Uruguay” en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.), op. cit., nota 1, vol. 2, pp. 157

y 158. Lamounier, Bolívar, La reforma institucional en Brasil: proyectos y resultados

1985-1993 en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario, op. cit., nota 6, p. 234.

El gobierno dividido no configura necesariamente un presidencialismo

débil, aunque tiende a ello. Puede conformar un presidencialismo equili-

brado, dependiendo de factores diversos como la negociación y la habili-

dad política del Ejecutivo, la fuerza de la opinión pública; el respeto y

diálogo entre los partidos políticos y la cultura política de la negociación.

El gobierno dividido significa, entre otros aspectos, que el electorado

decidió no otorgar todo el poder a un partido. Los gobernantes deben ser

sensibles a tal situación que, a su vez, implica el mandato de diálogo, ne-

gociación y concertación entre los partidos políticos.

d) El poder de la calle. Hay que tener en cuenta que en América Lati-

na, más allá de los poderes Ejecutivo y Legislativo, de las relaciones en-

tre ellos, y de la situación del presidente, se encuentra el poder de la ca-

lle, de las manifestaciones y movimientos sociales, lo cual puede

configurar un presidencialismo débil, donde incluso, el titular del Ejecu-

tivo pueda verse compelido a renunciar al cargo como ha acontecido en

Bolivia y Ecuador en años recientes, aunque lo peculiar de este fenóme-

no en la actualidad es que la sustitución presidencial se ha llevado a ca-

bo, tal y como señalan las normas constitucionales, sin quebrantar el sis-

tema democrático del país, en contraste a lo acontecido en décadas

pasadas, en las cuales la sustitución anticipada, y fuera del marco jurídi-

co, del presidente, implicaba la ruptura del orden constitucional.

C. Tal y como ya asenté, desde la perspectiva de la realidad constitu-

cional, se pueden distinguir tres tipos diversos:

— Presidencialismo hegemónico.

— Presidencialismo equilibrado.

— Presidencialismo débil.

D. Las características del presidencialismo hegemónico son:

1) Existe un partido predominante, bipartidismo o dos bloques de

partidos y el presidente es el jefe de su partido.

2) El presidente cuenta generalmente con mayoría en el congreso.

3) Existe disciplina en los partidos políticos.

4) El poder se encuentra bastante concentrado.

5) Los controles constitucionales entre los poderes políticos funcio-

nan con debilidad.

6) Las iniciativas y propuestas presidenciales son generalmente apro-

badas por el congreso sin mayor dificultad, aunque su propia ma-


yoría legislativa puede negociar con el Ejecutivo algunas modifica-

ciones a las iniciativas.

A pesar de la concentración de poder, el presidencialismo hegemónico

no constituye una autocracia, porque existen elecciones libres y periódi-

cas, alternancia en los cargos, controles deficientes o débiles, pero con-

troles al fin, respeto al Estado de derecho, a pesar de que ocurren arbitra-

riedades; los derechos humanos se acatan aunque su protección presenta

debilidades; sin embargo, no existe una política de Estado para violarlos.

Dentro de este tipo, la realidad latinoamericana ha conocido y conoce

muy diversos matices y situaciones, desde gobiernos autoritarios o casi

autoritarios, populistas, democráticos con carencias, hasta plenamente

democráticos, aunque estos últimos han sido los menos.

Es probable que el tipo que ha predominado en la realidad de América

Latina sea precisamente éste, el hegemónico, y que a esta situación se

deba que para tratar de reforzar al congreso hayan incorporado mecanis-

mos de control parlamentario —la responsabilidad política de los minis-

tros—, para tratar de equilibrar el sistema, lo cual hasta ahora, en térmi-

nos generales, ha fracasado en virtud de que el sistema presidencial

cuenta con sus propios controles en los cuales hay que insistir, y son és-

tos los que se postergan para privilegiar los de carácter parlamentario.

No obstante, no considero, como ya asenté, que determinados con-

troles que las Constituciones latinoamericanas han incorporado sean de

índole parlamentaria o que alteren el sistema presidencial: informes

anuales, comparecencias, interpelaciones, refrendo, o comisiones de in-

vestigación. Éstos pueden funcionar bien en un sistema presidencial,

sin desvirtuarlo.

E. Las características del presidencialismo equilibrado son:

1. El sistema de partidos constituye bipartidismo, tripartidismo o mul-

tipartidismo, generalmente, de carácter moderado.

2. Si el presidente no cuenta con mayoría en el congreso, intenta cons-

truirla a través del gobierno de coalición o para proyectos determinados.

3. En general existe disciplina de partido, pero no tan rígida y, en ca-

sos diversos, los partidos dejan libertad a los legisladores para que voten

de acuerdo a su conciencia.

4. Cada uno de los poderes ejerce las facultades que le señala la Cons-

titución, lo cual lo fortalece dentro de su competencia.

5. Los controles constitucionales operan adecuadamente para estable-

cer pesos y contrapesos entre los poderes políticos.


6. Muchas de las iniciativas del Poder Ejecutivo resultan exitosas; pa-

ra ello tiene que dialogar y negociar con su propio partido, con el partido

socio en el gobierno de coalición, o con los otros partidos en el congreso.

Con frecuencia, sus iniciativas sufren alteraciones como consecuencia de

la negociación.

El presidencialismo equilibrado, dentro del esquema del sistema presi-

dencial, es probablemente el que responde mejor a la idea de democracia

con gobernabilidad. El quid se encuentra en el adecuado sistema de con-

troles y en su buen funcionamiento. El poder equilibrado refuerza el

Estado de derecho y la adecuada protección de los derechos humanos. En

2007, en varios países de la región, funciona el presidencialismo equili-

brado, como en Brasil, Chile, Costa Rica, Perú, Uruguay y, me inclino a

incluir entre ellos a México, Estado del cual haré una breve reflexión al

final de este inciso.

F. Las características del presidencialismo débil son:

1. Casi siempre existe un sistema multipartidista, más extremo que

moderado, y la distancia ideológica es grande entre los partidos más

fuertes.

2. El presidente no cuenta con mayoría en el congreso y el gobierno

opera dividido, dificultándose los acuerdos para obtener la aprobación de

sus iniciativas.

3. Aunque exista disciplina de partido, la misma puede resultar irrele-

vante ante la multiplicidad de partidos.

4. El poder se encuentra disperso.

5. Los controles constitucionales del sistema presidencial se ven alte-

rados en beneficio del Poder Legislativo o con controles propios del par-

lamentarismo —responsabilidad política de los ministros ante el órgano

legislativo—, y este último realiza una interpretación amplia y extensiva

de los controles que la Constitución le señala, más que para controlar al

Ejecutivo, para subordinarlo.

6. La acción del Ejecutivo se dificulta. El congreso intenta o logra ser

el eje del gobierno. Las iniciativas presidenciales se congelan en el con-

greso o difícilmente son aprobadas por este órgano.

G. La misma Constitución normativa puede, en épocas diferentes, de

acuerdo con diversos factores, operar en la realidad como presidencialis-

mo hegemónico, equilibrado o débil. Es más, durante un mismo periodo

presidencial, el tipo puede modificarse si en razón de las votaciones in-


termedias, el presidente pierde o logra la mayoría legislativa. O sea, la

realidad cambiante modifica el tipo de presidencialismo, aunque la Cons-

titución normativa no sufra modificación alguna.

Ejemplifico con la Constitución mexicana de 1917. Durante décadas

el país fue gobernado por un partido predominante, que contó con am-

plias mayorías legislativas, sin que califique como éstas se obtenían, y

donde el presidente de la República fungía como el jefe real de un parti-

do extraordinariamente disciplinado. Los anteriores datos son suficientes

para comprender por qué México durante esas décadas contó con un pre-

sidencialismo hegemónico en la realidad.

En las elecciones intermedias de 1997, ese partido predominante per-

dió la mayoría en la cámara de diputados, pero el sistema continuó sien-

do principalmente hegemónico. El presidente de la República logró que

el órgano legislativo le aprobara deuda pública que había contratado fue-

ra de los marcos constitucionales —artículo 73, fracción VIII— y que

sometió a la aprobación del congreso con posterioridad; aunque el presi-

dente ya no logró la aprobación de otras iniciativas, continuó siendo el

pivote del sistema político.

En 2000, el partido predominante dejó de ser tal, perdió la elección

presidencial, y se terminó de forjar un sistema tripartito de partidos, en el

cual ninguno obtuvo mayoría en las dos cámaras legislativas federales.

El presidente, en lugar de dialogar y negociar con el congreso, lo injuria-

ba y no realizó ningún esfuerzo serio para que sus iniciativas se aproba-

ran; las anunciaba, las enviaba con retardo, y no contó con negociadores

políticos eficientes o sencillamente los neutralizó con sus ofensas al ór-

gano legislativo y su lengua irresponsable.

El presidencialismo hegemónico comenzó a oscilar hacia uno equili-

brado y, alrededor de los dos años y medio últimos de ese periodo presi-

dencial, se comenzó a vislumbrar un presidencialismo débil, en virtud de

que numerosas iniciativas presidenciales quedaban “congeladas” en el

congreso por las razones apuntadas; el Ejecutivo no trabajaba con serie-

dad, ya que su estrategia la basó exclusivamente en la propaganda me-

diática. Cierto, los controles constitucionales comenzaron a operar mejor

o de acuerdo con la Constitución normativa, pero a pesar de ello, los dos

últimos presidentes (1994-2006) se han burlado del congreso en un as-

pecto esencial: los controles relacionados con el “poder de la bolsa”.

En 2006, de nuevo, ninguno de los tres partidos políticos obtuvo ma-

yoría absoluta en ninguna de las dos cámaras legislativas federales. El


ambiente político subió de temperatura a grados alarmantes. La elección

presidencial se ganó con una diferencia del 0.5% de los votos emitidos;

todo el proceso fue de antagonismo feroz, y los resultados fueron contro-

vertidos por el partido que obtuvo el segundo lugar en la elección.

Actualmente, ante ese panorama, parece que el Congreso de la Unión

está decidido a tomar el liderazgo político, sin que pueda predecirse el de-

senlace. En otras palabras, no se conoce si el presidencialismo equilibrado

se va a consolidar, o si el sistema de gobierno va a oscilar a un presiden-

cialismo débil, como auguran algunos síntomas en el firmamento mexica-

no, entre ellos que el ala radical —la extrema derecha— del partido del

propio presidente de la república, ala que cuenta con gran fuerza política y

con un número importante de senadores y diputados, y se comporta más

bien como un a fracción de oposición dedicada a obstaculizar al titular del

Poder Ejecutivo.

H. No hay que olvidar que, en la realidad, más allá de los aspectos

institucionales, en el funcionamiento del sistema político, y de acuerdo

con las condiciones de cada país latinoamericano, gravitan con gran pe-

so los grupos de presión y los factores reales de poder como: el gran ca-

pital, los medios de comunicación, los sindicatos, el ejército, la Iglesia

católica, las organizaciones no gubernamentales, las guerrillas y el cri-

men organizado. Además, hay que tener en cuenta el contexto interna-

cional y la presión de organismos internacionales como el Banco Mun-

dial y el Fondo Monetario Internacional.

VIII. LA PERSPECTIVA DESDE LA INTERACCIÓN DE LA NORMA

CON LA REALIDAD CONSTITUCIONAL

A. Los tipos de presidencialismo de acuerdo con la norma y de acuer-

do con la realidad interactúan entre sí, definen y precisan, a su vez, a los

diversos tipos.

Mi concepción de Constitución es que, en las escritas, ésta es el punto

en el cual la realidad jurídica valorada y la norma se interfieren. La reali-

dad —el ser— determina a la norma en cuanto acontece algo que puede

estar o no de acuerdo con la norma, pero ésta influye y determina a la

realidad en cuanto sus preceptos se van imponiendo sobre el ser, e inclu-


so van alcanzando vigencia preceptos que únicamente tenían valor pro-

gramático en una época.63

En otras palabras, coincido con la concepción helleriana que indica que

en la noción de Constitución no se puede separar completamente la nor-

malidad de la normatividad, el ser del deber-ser; así, una Constitución po-

lítica sólo puede concebirse como un ser al que dan forma las normas.64

B. Desde la perspectiva anterior, el tipo de presidencialismo puro en la

realidad puede configurar un presidencialismo hegemónico, equilibrado

o débil, de acuerdo a las características que he señalado para cada uno de

estos tipos. En consecuencia, se puede hablar de presidencialismo pu-

ro-hegemónico, puro-equilibrado, puro-débil.

El presidencialismo predominante generalmente es hegemónico en la

realidad, en virtud del valor de la norma y de que el presidente de la Re-

pública luchará por ejercer todas las facultades que la Constitución le

otorga. Los propios elementos de la realidad pueden configurar muy ex-

cepcionalmente un presidencialismo predominante-equilibrado o predo-

minante-débil.

El presidencialismo atemperado tiende a ser un presidencialismo dé-

bil, pero de nueva cuenta, dependiendo de los elementos de la realidad,

nos podemos encontrar con un presidencialismo atemperado-hegemónico

o atemperado-equilibrado.

El presidencialismo con matices parlamentarios puede conformar los

tres tipos de presidencialismo desde la perspectiva de la realidad.

El presidencialismo parlamentarizado oscila entre el parlamentariza-

do-hegemónico y el parlamentarizado-débil; difícilmente es equilibrado.

El presidencialismo parlamentarizado es el menos exitoso; la hibrida-

ción de los sistemas de gobierno ha resultado en inestabilidad y rupturas

políticas. La mezcla de los controles de ambos sistemas no ha demostra-

do, en la práctica, el éxito que anunciaron sus defensores. Entonces, no

se configura como un presidencialismo equilibrado, debido a que la nor-

ma no lo persigue, y a que la realidad lo rechaza.

Es curioso observar que los ingenieros del presidencialismo parlamen-

tarizado generalmente intentaron construir un presidencialismo débil, pe-

ro consiguieron configurar un presidencialismo parlamentarizado-hege-


63 Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, cit., nota 31, pp. 42 y 43.

64 Heller, Hermann, Teoría del Estado, México, Fondo de Cultura Económica, 1963,

pp. 267-269.

mónico, cuando menos hasta ahora, en virtud de factores políticos reales,

tanto nacionales como internacionales, y de la cultura política de las pro-

pias sociedades.

Tengo claro que si los factores reales se modifican, el presidencialis-

mo parlamentarizado conducirá, con alto grado de probabilidad, a un sis-

tema parlamentario, lo cual no me preocupa si se configura con goberna-

bilidad y estabilidad, debido a que están dadas las condiciones políticas

para ello, y, por el contrario, se elude el asambleísmo que sería una con-

secuencia inevitable, si en un país no se satisfacen los elementos para al-

canzar un sistema parlamentario exitoso.

C. La tipología que propongo persigue fines didácticos, que permitan

una mejor comprensión de la diversidad y complejidad del presidencia-

lismo latinoamericano, conforme a circunstancias de tiempo y lugar.

América Latina ¾casi una veintena de países¾ ha tenido sistemas pre-

sidenciales durante casi dos siglos, sistemas que se han diseñado de

acuerdo con los eventos, situaciones y los ideales de cada nación, y que

han oscilado en el tiempo.

A veces, un mismo Estado ha cambiado su Constitución con frecuencia.

Por ejemplo, a partir de su independencia, Bolivia ha contado con 16 leyes

fundamentales, Costa Rica con 14, Ecuador con 18 y Venezuela con 26.

Dentro de la vigencia de una misma Constitución, el tipo de presiden-

cialismo se ha alterado conforme a elementos de la realidad que estructu-

ran un determinado tipo e, incluso, como asenté, el tipo ha cambiado en

un mismo periodo presidencial, en virtud de múltiples factores como el

de las elecciones intermedias y la pérdida u obtención de mayoría legis-

lativa por parte del partido que detenta el Poder Ejecutivo.

En consecuencia, la tipología del presidencialismo latinoamericano no

constituye labor fácil de elaborar y se presta a ambigüedades. No obstan-

te, vale la pena intentarla para comprender mejor dicho sistema de go-

bierno en la región latina del continente americano.

IX. EL SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL EN AMÉRICA LATINA

Diversos autores consideran que en Latinoamericana algunas Consti-

tuciones han configurado un sistema semipresidencial como es el caso de

la peruana de 1979, o un sistema semiparlamentario como la Constitu-


ción cubana de 1940.65 Sin entrar a discutir dichas afirmaciones, hay que

señalar que esas Constituciones no fueron exitosas; la primera terminó

con el golpe de Estado de Fujimori, y la segunda fue de presidencialismo

hegemónico en la realidad.

No obstante, no puede desconocerse que el sistema semipresidencial,

especialmente el francés de la V República, presenta atractivos para di-

versas corrientes políticas y académicas que lo proponen como solución

a los presidencialismos hegemónicos y a los débiles en la región, así co-

mo para superar el “problema” de los gobiernos divididos y su paraliza-

ción. Dentro de esta corriente se encuentran algunos personajes que me-

recen mi respeto, como Humberto Nogueira Alcalá, Santiago Nino,

Octavio Amorim Neto, Paulo Tafner y Giovanni Sartori.66 Lo interesante

de sus puntos de vista y análisis es que no proponen el sistema parlamen-

tario para América Latina, porque consideran que no sería el idóneo, sino

el semipresidencial.

Queda claro, entonces, que el debate sobre cuál es el mejor sistema de

gobierno para América Latina continuará. Es probable que no sea acerta-

do expresar un criterio que abarque a toda la región; antes de contestar es

indispensable examinar a fondo la situación política de cada país.

No obstante, en la actualidad, y hasta donde esta cuestión me ha preo-

cupado y la he estudiado, pienso que probablemente el sistema de go-

bierno que puede ser más idóneo para nuestra región es el presidencialis-

mo puro-equilibrado, en el cual operen, como deben operar, los pesos y

contrapesos propios del sistema presidencial, aclarando que controles co-

mo informes ministeriales, comparecencias e interpelaciones a los minis-

tros, así como su ratificación por el congreso, el gabinete, el refrendo mi-

nisterial y las comisiones de investigación legislativas no alteran la


65 Thibaut, Bernhard, “Presidencialismo, parlamentarismo y el problema de la conso-

lidación democrática en América Latina”, Estudios Internacionales, Santiago de Chile,

año XXVI, núm. 102, 1993, p. 245. Nogueira Alcalá, Humberto, “Los regímenes presi-

dencialistas de...”, cit., nota 23, pp. 483-486. Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota

20, pp. 90 y 91.

66 Nogueira Alcalá, Humberto, “Los regímenes presidencialistas de...”, cit., nota 23,

pp. 493 y 494, Nino, Carlos Santiago, “El hiperpresidencialismo argentino y las concep-

ciones de la democracia”, El presidencialismo puesto a prueba, Madrid, Centro de Estu-

dios Constitucionales, 1992, p. 55. Amorim Neto, Octavio y Tafner, Paulo, “Presidencia-

lismo brasileiro: delegaçao, coordenação e conflito”, El gobierno en América Latina…,

cit., nota 12, pp. 226 y 227; Sartori, Giovanni, op. cit., nota 2, p. 115.

“pureza” del sistema, sino son consecuencia de la colaboración y coordi-

nación entre los órganos del poder, y forman parte de los controles del

legislativo respecto al Ejecutivo. Reitero, lo que sí altera el sistema de

controles del sistema presidencial es la introducción de la responsabili-

dad política ministerial.

El campo en el cual se pueden hacer ajustes al presidencialismo pu-

ro-equilibrado es amplio y abarca áreas como el fortalecimiento de los

tribunales constitucionales, las iniciativas legislativas de urgencia o “gui-

llotina”, el cabal funcionamiento del federalismo y el municipio; de va-

rios de estos aspectos me he ocupado en otra ocasión.67

Lo que realmente me preocupa de esta problemática es que los países

de América Latina no vayan a cometer errores que impliquen retrocesos

en su incipiente democracia sino, al contrario, que se realicen reformas y

adecuaciones que la fortalezcan, la vivifiquen y la protejan de aventuras

políticas.


67 Carpizo, Jorge, “Propuestas de modificaciones constitucionales…”, cit., nota 62,

pp. 193-223.

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