1

CONSEJO NACIONAL DE MODERNIZACIÓN

SÍNTESIS DEL DIAGNÓSTICO “DESCENTRALIZACIÓN EN ECUADOR AL 2006”

Y

“PROPUESTA DE POLÍTICAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL”

Con el apoyo de:

OCTUBRE 2006

2

CONSEJO NACIONAL DE MODERNIZACION DEL ESTADO

PROGRAMA DE APOYO A LA DESCENTRALIZACION

Dr. Alejandro Serrano Aguilar VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE MODERNIZACIÍN DEL ESTADO Alexandra Pérez Salazar DIRECTORA EJECUTIVA DEL CONSEJO NAC IONAL DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

3

Título: Síntesis del Diagnóstico de la Descentralización en Ecuador (2006) y Propuesta de Políticas para la Descentralización F iscal Autor: CONSEJO NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO - CONAM Tuvieron a su cargo la elaboración de este documento: Amelí Torres (CONAM), Anabel Salazar (CONAM), Andrés Tomaselli (CONAM), María Dolores Almeida (GTZ) y Yolanda Gaete (GTZ) Colaboración y Asistencia Técnica: Iván Finot (ILPES/CEPAL) y otros funcionarios de ILPES/CEPAL. Contribuciones Especiales: Alexandra Pérez (CONAM), Mario Piñeiros (CONAM) y Verónica Gallardo (CONAM) Lugar y Fecha: Quito, Octubre 2006

4

PRESENTACIÓN

El documento “Síntesis del Diagnóstico: Descentralización en Ecuador al 2006 y Propuesta de Políticas para la Descentralización Fiscal”, contiene un análisis descriptivo y cuantitativo sobre la situación política, administrativa y fiscal del Ecuador, en el contexto del Proceso de Descentralización. A partir de lo anterior, se presentan los resultados que desde la perspectiva fiscal ha tenido el proceso de Descentralización; los cuales han sido examinados desde un enfoque de equidad, permitiendo conocer las implicaciones en la asignación y distribución de recursos.

Así mismo, la Propuesta de Políticas para la Descentralización Fiscal pretende ser un insumo técnico para la formulación de Políticas Públicas en el país , tendiente a viabilizar los procesos en marcha y mejorar la calidad de vida de los ecuatorianos.

Alexandra Pérez Salazar Directora Ejecutiva

CONAM

5

AGRADECIMIENTO

A todas las Instituciones y personas que permitieron llevar a buen fin este trabajo, el cual se convierte en un instrumento válido para avanzar en el Proceso de

Descentralización en el Ecuador, desde una visión integral, transparente y con visión de futuro.

6

ÍNDICE

1 ASPECTOS HISTÓRICOS ....................................................................................................................................8

1.1 ASPECTOS H ISTÓRICOS, POLÍTICOS, ECONÓMICOS........................................................................................8 1.2 LA PROPUESTA Y LUCHA INDÍGENA....................................................................................................................13

2 ESTRUCTURA DEL ESTADO ECUATORIANO.........................................................................................15 2.1 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y POLÍTICO ADMINISTRATIVA.........................................................................15 2.2 LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO .........................................................................................................................16

2.2.1 El gobierno central .....................................................................................................................................17 2.2.2 Régimen Seccional Dependiente ..........................................................................................................18 2.2.3 Regímenes Especiales .............................................................................................................................18 2.2.4 Régimen Seccional Autónomo...............................................................................................................18

2.3 COMPETENCIAS EN LOS TRES NIVELES DEL ESTADO ....................................................................................20 2.4 ELEMENTOS DE REGIONALIZACIÓN EN ECUADOR ...........................................................................................25

3 GASTO ........................................................................................................................................................................29 3.1 GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL .......................................................................................................................30 3.2 GASTO DE CONSEJOS PROVINCIALES ...............................................................................................................31 3.3 GASTO DE MUNICIPIOS .........................................................................................................................................32 3.4 GASTO SECTORIAL POR NIVELES DE GOBIERNO ............................................................................................33

3.4.1 Sector Vialidad ............................................................................................................................................33 3.4.2 Sector Ambiente .........................................................................................................................................35 3.4.3 Sector Saneamiento y Desechos Sólidos..........................................................................................36 3.4.4 Sector Agricultura .......................................................................................................................................37 3.4.5 Sector Educación .......................................................................................................................................38 3.4.6 Sector Salud .................................................................................................................................................39 4 INGRESOS ................................................................................................................................................................41

4.1 INGRESOS DEL GOBIERNO CENTRAL .................................................................................................................43 4.2 INGRESOS DE CONSEJOS PROVINCIALES .........................................................................................................47 4.3 INGRESOS DE MUNICIPIOS....................................................................................................................................49 4.4 S ÍNTESIS DE LAS TRANSFERENCIAS...................................................................................................................52

5 ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL..............................................................................................................55 5.1 EL ENDEUDAMIENTO EN CONSEJOS PROVINCIALES .......................................................................................58 5.2 EL ENDEUDAMIENTO EN MUNICIPIOS.................................................................................................................58

6 ANÁLISIS DE EQUIDAD ......................................................................................................................................61 6.1 EQUIDAD DE LAS TRANSFERENCIAS ..................................................................................................................61 6.2 EQUIDAD TERRITORIAL Y EQUIDAD SOCIAL, UNA VISIÓN DE CONJUNTO............................66

6.2.1 Marco teórico y metodológico....................................................................................................................66 6.3 2. GASTO TERRITORIAL ..........................................................................................................................................67

6.3.1 2.1 Gasto territorial total .............................................................................................................................67 6.3.2 2.2 Gasto territorial de los Gobiernos Seccionales .................................................................................78 6.3.3 B. Gasto territorial de los Municipios .......................................................................................................84

6.4 LA EQUIDAD DEL GASTO EN BIENES SOCIALES ...............................................................................................88 6.4.1 Gasto en Educación ..................................................................................................................................89 6.4.2 Gasto en Salud ............................................................................................................................................90 6.4.3 Resumen de Gasto en Bienes Sociales.............................................................................................94 7 CONCLUSIONES ....................................................................................................................................................97

7.1 GENERALES.............................................................................................................................................................97 7.2 RESPONSABILIDADES DE GASTO (COMPETENCIAS) .......................................................................................97 7.3 RESPONSABILIDAD DE INGRESOS .......................................................................................................................99 7.4 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES ..................................................................................................99 7.5 ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL ..................................................................................................................... 100 7.6 ANÁLISIS DE EQUIDAD ........................................................................................................................................ 100

7

8 PROPUESTA: POLITICAS DE DESCENTRALIZACION FISCAL .................................................... 104 9 BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................................................................... 113 10 ANEXOS ......................................................................................................................................................... 115

8

1 ASPECTOS HISTÓRICOS

1.1 Aspectos Históricos, Políticos, Económicos1.

En el Ecuador, como en la mayoría de los países de América Latina, existen diferentes períodos de centralizac ión y descentralización, tanto secuencial como paralela. Dada la marcada regionalización del país principalmente entre la costa y sierra, el tema de la descentralización ha sido intensamente debatido desde la fundación de la República en 1830 , sin embargo han estado presentes fuerzas centrífugas desde los distintos gobiernos de turno para salvar “la unidad nacional”, lo que ha ocasionado que se neutralice el proceso de descentralización durante todos estos 170 años de historia . Desde inicios de la República la economía nacional estaba regionalizada con un sector de agro-exportación en la Costa y una economía de haciendas en la sierra. Antes del descubrimiento del petróleo a fines de los años 60 hubo al menos dos auges económicos significativos que se deben a la exportación tanto del cacao como del banano. La entrada a los mercados mundiales se desarrolla en la Costa, desde los diferentes puertos , sobre todo de Guayaquil , mientras que la sierra constituía el centro de poder político del país. Durante las décadas de los 50 y 60 el objetivo principal fue promover el desarrollo regional en miras de fortalecer la unidad nacional. Con ello, el Estado era visto como el promotor del desarrollo y se instaura un sistema de planificación vertical y centralizado. La Junta Nacional de Planificación (JUNAPLA) toma un rol protagónico, iniciando importantes inversiones en infraestructura, para lo cual administrativamente se crean entidades autónomas como los primeros Organismos de Desarrollo Regional (Centro de Reconversión Económica del Azuay -CREA, Centro de Rehabilitación de Manabí – CRM y Comisión de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas –CEDEGE). Esto ocasiona el inicio de un proceso paulatino de superposición de funciones entre el gobierno central y los gobiernos seccionales autónomos (Consejos Provinciales y Municipios), frente a ello se expide la Ley de Régimen Municipal (1966) que busca clarificar esta situación e introduce una serie de competencias municipales, sin embargo, no todas fueron asumidas por los Municipios y tampoco impidió la superposición de competencias. En estos años, la descentralización no era vista como una estrategia con la cual se transfieren potestades polític as, financieras y administrativas a los gobiernos seccionales. Por el contrario, era debatida en función de la política económica que se dictaba desde Quito y, con la cual, la Sierra o la Costa podían perder su posición e influencia. Signo de ello son los clamores para la adopción de un Sistema Federal que surgen en Guayaquil en el año 1959 y que ya tenían antecedentes parecidos en el año 1939. En el ámbito fiscal seccional, se observa que tanto los Consejos Provinciales como los Municipios gozaban de una descentralización fiscal que existía prácticamente desde la fundación de la República. Los Municipios disponían de una serie de 1 (Ref: Línea de Referencia: Los Procesos de Descentralización en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, CONAM-GTZ, 2003)

9

ingresos propios a través de impuestos y, en menor medida, los Consejos Provinciales, estos últimos tenían la capacidad de establecer y cobrar tributos propios. Tal es así que hasta el año 1964 se cuentan alrededor de 1200 impuestos de los cuales 760 eran de dominio local. Durante los años 1964 a 1967 el Gobierno Central emprende una reforma fiscal derogando y sustituyendo un gran número de estos impuestos bajo el concepto de “unificación impositiva”. Así, el Gobierno Central queda con 10 impuestos y como compensación a la eliminación de tributos de los gobiernos seccionales autónomos se entregó transferencias equivalentes. Vale mencionar que adicionalmente existían transferencias destinadas para inversiones canalizadas a través del Fondo Nacional de Desarrollo (FONADE). En el espacio político, alcaldes y prefectos eran elegidos en forma indirecta por parte de los Concejos Municipales y Consejos Provinciales, respectivamente. La Ley de Régimen Municipal del año 1966 introduce las Juntas Parroquiales como órganos del Gobierno Municipal, pero sin responder a los criterios de una verdadera participación popular ya que sus miembros eran designados por el alcalde. El descubrimiento del petróleo en la Amazonía del Ecuador a fines de la década de los años 60 marca un hecho con profundas implicaciones para los sistemas políticos, fiscales y administrativos del país , puesto que trasladó el verdadero centro de poder político a Quito, que por la fuerza económica de la Costa, tradicionalmente había residido en Guayaquil. En la década de los 70 la riqueza petrolera permitió al gobierno militar expandir considerablemente el tamaño del Estado a través de inversiones gubernamentales en infraestructura y servicios públicos, en la creación de empresas públicas y, en el incremento de la inversión en el sector petrolero. El sector privado también se benefició, así accedió a créditos subsidiados, incentivos a las exportaciones, políticas de sustitución de importaciones, reducción de los impuestos para las actividades no-petroleras y políticas proteccionistas. En la dictadura militar (1972-1979) las funciones de los alcaldes y prefectos, en la mayoría de los casos, quedaron prorrogadas. Es decir, aunque se suspenden las elecciones y se delega la autoridad desde el Gobierno Central, algunos alcaldes y prefectos no son removidos y continúan ejerciendo sus facultades. En cambio, por la cantidad de recursos petroleros existentes cobra más importancia el sistema fiscal. Los militares centralizaron toda la renta petrolera y otros recursos financieros en el concepto de la Caja Única que permitía concentrar todos los ingresos y gastos en manos del Gobierno Central, cobrando importancia las transferencias a los gobiernos seccionales, las cuales triplicaron los ingresos seccionales canalizados a través del Fondo Nacional de Participaciones (FONAPAR, 1971- 1990). En muchos casos la cantidad de recursos disponibles excedía la capacidad de inversión a nivel local. Estas transferencias sin duda equivalían a una forma de redistribución financiera y de descentralización fiscal pero sin conceder paralelamente sobre ellos la capacidad de decisiones autónomas en Municipios y Consejos Provinciales. En este período se invirtieron enormes cantidades de recursos en grandes obras nacionales como carreteras, aeropuertos e infraestructura eléctrica, las cuales se realizaron a través de las oficinas provinciales de los Ministerios que tuvieron

10

categoría de desconcentradas y de los organismos de desarrollo regional existentes y nuevos creados en esta década. Esta expansión del gasto público en estos años también se financió con deuda externa. Con la Constitución de 1978 y el retorno a la democracia en 1979, se reinstaura el sistema de elección popular de Municipios y Consejos Provinciales . De igual manera, los gobiernos seccionales generaron nuevas presiones fiscales para mayores participaciones en el presupuesto nacional. A inicios de los años ochenta, la denominada crisis de la deuda, que se caracterizó por crecientes tasas de interés internacionales, y por el abrupto freno de las entradas de capitales, provocó que las transferencias netas de capital, que hasta entonces se habían mantenido positivas, se tornaran negativas y, que las reservas internacionales disminuyeran rápidamente. Esto obligó al Ecuador a declarar la moratoria de sus deudas en 19822, en un contexto de crisis y de pronunciada caída de los términos de intercambio. Por otro lado, alrededor del año 1982 las provincias y cantones lucharon cada uno y/o agrupándose regionalmente para beneficiarse con leyes especiales que transferían recursos desligados de la transferencia de competencias3. Es así, que no se produce transferencia de competencias y hasta existen algunos casos de centralización, el más destacado es el del Municipio de Guayaquil que devuelve sus empresas públicas de agua y alcantarillado al Gobierno Central en el año 1989. En general las reformas estructurales consistieron en la reforma tributaria; la liberalización comerc ial, y del sector financiero; suspensión de las mini-devaluaciones; flotación libre del tipo de cambio; eliminación de los controles de precios de productos agrícolas; y congelamiento de la tasa de interés y tipo de cambio de la deuda sucretizada al sector privado, esta última, con un efecto terrible sobre el déficit cuasi-fiscal. Al final del período en 1988, el déficit del SPNF fue de cerca del 5.3% del PIB. En los noventa los programas de ajuste tendieron a restar la intervención directa del gobierno y a favorecer el empleo de mecanismos de mercado en la asignación de recursos. La política fiscal favoreció la austeridad en el gasto y redujo subsidios. El precio de los combustibles se ajustó varias veces hasta alcanzar niveles internacionales y se indexó mensualmente. Algunas reformas estructurales que sucedieron son: la flexibilización del mercado de valores y privatizaciones, expedición en 1992 la Ley de Presupuestos del Sector Público, con el objeto de asegurar la ejecución eficiente del presupuesto público, fortaleciendo la capacidad de control en la asignación y en el gasto público por parte del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Las reformas fiscales buscaron fortalecer los ingresos del Presupuesto del Estado a través de la ampliación de la bas e de contribuyentes, de la incorporación a esta base de los agentes del sector informal; y por otro lado, de la restricción del acceso del SPNF al crédito interno del Banco Central. En política cambiaria, se sustituyó el esquema de tipo de cambio fijo por uno de bandas cambiarias.

2 Rivera Patricio y León Xavier, Impacto macroeconómico de una cesación de pagos de deuda en la economía ecuatoriana, Mar. 2005, Documento sin publicar, Ecuador. 3 Este proceso continúa hasta la fecha y hoy en día se cuenta 18 leyes especiales con diferentes asignaciones para los gobiernos locales.

11

También, se creó el Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC) que sustituye al FONAPAR, en el que se introduce nuevos criterios de distribución y lleva a un aumento en las transferencias. Para los gobiernos locales era la fuente más importante de recursos aunque paralelamente persistían las leyes especiales con efectos distorsivos y discrecionales. Con el FODESEC se creó también el Programa de Desarrollo Municipal (PDM) que canalizó recursos, mediante créditos, provenientes del exterior hacia los Municipios del país enfocados al fortalecimiento institucional y la ejecución de obras de infraestructura. En 1993 se aprobó la Ley de Modernización del Estado4 que crea al Consejo Nacional de Modernización (CONAM) como responsable de la política nacional de descentralización y dispone la ejecución de un Plan Nacional de Descentralización y Desconcentración que debía detallar las competencias y recursos a transferirse. Durante 8 años hubo varios intentos de elaborarlo pero nunca fue puesto en práctica. En el año 1997 se aprueban dos leyes importantes vinculadas al proceso de Descentralización en el Ecuador, en el mes de marzo se expidió la “Ley Especial de Transferencia del 15% del Presupuesto Nacional para los Gobiernos Seccionales” que transfiere el 15% de los ingresos corrientes netos del Presupuesto sin correspondencia alguna con competencias y, en octubre se aprobó la “Ley Especial de Descentralización y Participación Social” que estructura la descentralización política, fiscal y administrativa. En el año de 1998, la Constitución Política de la República es modificada estableciendo las competencias del Gobierno Central que son susceptibles o no de descentralizarse, así se exceptúan la defensa y la seguridad nacionales, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria del Estado, la gestión de endeudamiento externo y aquellas que la Constitución y convenios internacionales expresamente excluyan. Adicionalmente, la Constitución modifica el sistema de transferencia de competencias por un esquema voluntario para los gobiernos seccionales y se prohíbe transferencias fiscales sin la correspondiente transferencia de competencias. Esto produce contradicción con la arriba mencionada “Ley del 15%” y otras leyes especiales. En lo político se introduce la elección directa de autoridades de Juntas Parroquiales Rurales. A principios de 1999, ante una crisis económica profunda, la caída de los precios del petróleo, el colapso del sistema financiero privado y las dificultades en la caja fiscal, no se cumplieron las transferencias del Gobierno Central hacia los gobiernos seccionales autónomos, lo cual generó un agudo conflicto distributivo y actores de la Costa, sobre todo de Guayas, reclaman “autonomía” para su provincia dando lugar a uno de los debates más intensos sobre la descentralización en las últimas décadas en Ecuador. A esta situación contribuyó también la firma de la paz con el Perú dado que este conflicto siempre había fomentado la unidad nacional del país frente a un enemigo exterior. A partir del 2000 se emprende en una serie de reformas institucionales y legales que permitieron encaminar a la economía ecuatoriana hacia la estabilización. El 13 de

4 Ley No. 50. RO/ 349 de 31 de Diciembre de 1993.

12

marzo del 2000, se aprueba la Ley de Transformación Económica del Ecuador5, la cual modificó el régimen monetario, legalizando la dolarización. Las medidas económicas en este período fueron: incremento de los precios de los servicios básicos, de los derivados de petróleo y del gas, y, la reestructuración de la deuda Brady y Eurobonos por Bonos Globales.6 Adicionalmente, en el 2000, se conformó la “Comisión Nacional de Descentralización, Autonomías y Circunscripciones Territoriales” que intentó canalizar el debate sobre la Descentralización presentando una propuesta de un “Nuevo Modelo de Gestión” en lo político, administrativo y fiscal, que proponía líneas de acción para un estado descentralizado. Sin embargo, los actores políticos en la Costa no estuvieron de acuerdo y continuaron reclamando la “Autonomía Provincial”, modelo que se inspira en el proceso de Descentralización aplicado en España, tratando de implementar el modelo autonómico vía consulta nacional y reformas constitucionales. El Gobierno Central inicialmente se muestra receptivo frente a estos proyectos y empieza elaborar los estatutos jurídicos pero posteriormente los archiva, a pesar de que las provincias de la Costa ya se habían pronunciado favorablemente en consultas individuales. En el debate sobre las “autonomías” provinciales salen fortalecidos políticamente los Consejos Provinciales , tradicionalmente en una posición financiera y administrativa más débil que los Municipios . En octubre de es te mismo año se expide la “Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales Rurales” en donde se establecen las competencias, funciones y recursos de estas entidades. En marzo de 2001 la mayoría de Consejos Provinciales logran presionar al gobierno para la firma de un “Convenio Marco de Transferencia de Competencias” en los sectores de medio ambiente, agricultura, turismo y vialidad, empezando un proceso estructurado de negociación con las 22 provincias. Además, el gobierno paralelamente fortalece financieramente a los organismos de desarrollo regional. En el año 2002 se crea la Comisión Nacional de Competencias (CNC) para impulsar y consolidar el proceso, atender y resolver reclamos y controversias que surgieran entre los actores de los convenios de transferencia de funciones, responsabilidades y competencias; de mancomunidad; y, sancionar el incumplimiento de compromisos o faltas que obstaculicen el proceso. En ese mismo año se expide la “Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal” (LOREyTF) y en el 2003 el respectivo reglamento, que establece entre otros temas reglas para el control del gasto público y endeudamiento, tanto nacional como subnacional. En el 2004 se promulga el Plan Nacional de Descentralización, el cual hasta la presente no se ha ejecutado y se aprueban las reformas a la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que entre otros aspectos busca fortalecer la gestión de las municipalidades en dos áreas: administración municipal y tributos. En cuanto a la administración municipal, la reforma se encamina a facilitar un marco jurídico que fortalezca la autonomía municipal y en el ámbito tributario, la reforma se preocupa fundamentalmente de devolver la racionalidad, simplicidad y transparencia de los

5 Ley 2000-4, del 13 de marzo de 2000. 6 Ídem., s.|pág., Quito.

13

impuestos municipales.7 El proceso de asignación de competencias en el Ecuador, ha pasado por varias propuestas desarrolladas por iniciativas de algunos actores (Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador -CONCOPE, Asociación de Municipalidades del Ecuador -AME, CONAM, entre otras.), siendo difícil llegar a consensos entre los niveles de gobierno debido en gran parte a la falta de definición de los roles que propendan al ordenamiento de las atribuciones y responsabilidades de cada nivel. No obstante, durante el 2005 y 2006 se han estructurado “Matrices Sectoriales de Competencias”, en los sectores de EDUCACION, SALUD, AMBIENTE, AGRICULTURA, VIALIDAD Y TURISMO, las solicitudes de transferencia de competencias en estos sectores se encuentran en trámite y salvo excepciones en ejecución, en la medida que se han traspasado las facultades y no los recursos financieros y humanos. (Anexo Nro 1 )

Cuadro No. 1 Solicitud de Competencias

Sector Número

Municipios

Número Consejos

Provinciales Agricultura 18 22 Educación 10 18 Salud 9 0 Ambiente 61 7 Vialidad 33 8 Turismo 60 0

Fuente: Consejo Nacional de Modernización del Estado Elaboración: Los Autores

Adicionalmente, en el año 2006 algunos alcaldes y prefectos provinciales, presentan al Ejecutivo un Proyecto de Ley Orgánica del Sistema Autonómico, con el propós ito de que sea enviado al Legislativo para su aprobación. Este proyecto crea el gobierno autónomo como otro nivel, el cual estará conformado por gobiernos seccionales que tengan una población de doscientos mil habitantes o superior, la conformación de estos gobiernos autónomos es voluntaria y pueden solicitar transferencia de competencias parciales, incluso, la explotación de recursos naturales.

1.2 La Propuesta y Lucha Indígena

La iniciativa del movimiento indígena busca instaurar la práctica del diálogo hac ia la consecución de los consensos, la construcción de un Estado Plurinacional, el reencuentro en la interculturalidad y la diversidad social y cultural, la ampliación y profundización de la democracia, la equidad y la justicia social. La década de los 50 y 60, se caracteriza como la euforia de la comunalización de los pueblos. En ésta surgen las organizaciones comunales o la constitución de la organización de primer grado, como se denomina en la actualidad dentro de los niveles de organización que practican los pueblos indígenas. En la década de los 70, cuando se forjan y se articulan las organizaciones de tercer grado y se advierte la presencia de las organizaciones regionales, el motivo central de la dinámica indígena es la recuperación de las tierras en la región Andina y la 7 Consecuencias a la LRM, GTZ

14

defensa de los territorios en la Amazónica y la Costa. Una de las épocas más importantes desde la experiencia de los pueblos indígenas sin duda es la década de los 80; es cuando se produce una dinámica cualitativamente muy importante; se constituye la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), siendo una de las demandas la reforma del Estado, a través de la convocatoria a una Asamblea Constituyente. En los inicios de la década del 90, se logra avances importantes en la apertura y transformación de las estructuras institucionales, es el caso de los espacios indígenas con contenido totalmente innovadores, como: la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingue (DINEIB) dentro del Ministerio de Educación, reconocido en el año de 1988; el Consejo de Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE) como institución descentralizada dependiente de la Presidencia de la República, y aceptada en 1997; la Dirección Nacional de Salud Indígena (DINASI) en el Minis terio de Salud Pública, por un acuerdo Ministerial en 1999. A finales de 1995 en una decisión colectiva se constituye el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País, logrando una participación electoral en 1996 de 75 autoridades a nivel nacional, entre ellos, alcaldes, consejeros, concejales y diputados. El movimiento indígena del Ecuador, en los años noventa, presentó a la sociedad ecuatoriana una propuesta de visión nacional cuyo desafío era construir un Ecuador que reconociera su divers idad étnica cultural, que abriera su identidad a la vivencia de su pluri e interculturalidad. La Constitución de 1998 la recogió y la incluyó a su definición del Estado Ecuatoriano. La participación del movimiento indígena de mayor trascendencia fue en el golpe de Estado al presidente Jamil Mahuad, a partir del cual hicieron una alianza electoral con el gobierno de Lucio Gutiérrez, la misma que implicó una erosión sobre su cohesión e imagen. Sin embargo no se puede desconocer la capacidad de movilización y convocatoria en las bases, fortaleza que parece no ser tan evidente hacia otros sectores.

15

2 ESTRUCTURA DEL ESTADO ECUATORIANO

2.1 Organización Territorial y Político Administrativa

La Constitución Política de la República establece al Ecuador como un territorio indivisible y Estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Con gobierno republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alterno, participativo y de administración descentralizada. El país geográficamente tiene cuatro regiones: insular, costa, sierra y oriente, la población es de 13’183.704 habitantes, los cuales están en un 0.2% en la región insular, 50% en la costa , 45% en la sierra y 4.8% en el oriente. Para la administración del Estado y la representación política existen provincias, cantones y parroquias. Las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas que son parte también del Estado Ecuatoriano, debido a la dificultad de identificar claramente los territorios ancestrales y por los potenciales conflictos de su definición con la división política-administrativa, todavía no se ha expedido la Ley que regule su constitución, funciones y administración. El Ecuador tiene 22 provincias, 219 cantones y 1258 parroquias (465 urbanas y 793 rurales). En la región sierra existen 10 provincias, en la región costa 5, en la región amazónica 6 provincias, mientras que Galápagos se constituye en la única provincia de la región insular. Las provincias con mayor población son: Guayas, Pichincha, Manabí, Los Ríos y Azuay. De la población total el 64% se encuentra asentada en zonas urbanas y el 36% en la zona rural del país , ésta última se ubicada en su mayoría en las provincias de la Sierra.

Cuadro No. 2. Población por Región con máximo y mínimo de habitantes

Media 65.323 Media 79.149

Desviación estándar 218.216 Desviación estándar 239.533

Mínimo 3.349 El Pan Mínimo 2.959 Chilla

Máximo 2.007.353 Quito Máximo 2.181.510 Guayaquil Población total 5.460.738 Población total 6.569.366

# de cantones 91 # de cantones 83

Media 620.850 Media 7.125

Desviación estándar 17.335 Desviación estándar 5.631

Mínimo 1.310 Pablo VI Mínimo 1.857 Isabela

Máximo 79.425 Lago Agrio Máximo 13.059 Santa Cruz

Población total 620.850 Población total 21.376

# de cantones 39 # de cantones 3

Sierra

Amazonía

Costa

Galápagos

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos -INEC Elaboración: Los Autores

16

Mapa No. 1. División Política Regional Actual

2.2 La Organización del Estado

El Estado Ecuatoriano dispone de tres funciones: la Ejecutiva, Legislativa y Judicial. Por otro lado, se disponen de cuatro niveles de gobiernos: el gobierno central, el nivel provincial o intermedio con los consejos provinciales, el nivel cantonal con los municipios y el nivel parroquial con las juntas parroquiales rurales. La gráfica a continuación esquematiza la organización administrativa y política del Estado Ecuatoriano. Para simplificar el esquema se han obviado las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas, los organismos de control (Contraloría General del Estado, Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo Electoral, Superintendencias y otros) y otras instituciones nacionales.

17

Cuadro Nro. 3. Organización Administrativa y Política del Ecuador

CORTE

SUPREMA DE JUSTICIA

Presidencia de la República

Ministerios

CORTE SUPERIOR DE

JUSTICIA

Gobernación

Dirección Provincial

ODR’s

JUZGADOS

Tenencia Política

Áreas Salud Colegios

CONGRESO

NACIONAL

JUSTICIA DE PAZ (JUNTA

PARROQUIAL)

Jefatura Política

NACIONAL

PROVINCIAL

CANTONAL

PARROQUIAL

ELECC I ÓN POPULAR

Consejos Provinciales

Consejos Municipales

Juntas Parroquiales Rurales

2.2.1 El gobierno central El Presidente de la República es la máxima autoridad del gobierno central, es jefe del Estado y de gobierno, dirige la administración pública, orienta los lineamientos fundamentales de las políticas generales del Estado, aprueba planes de desarrollo, participa en la formulación y promulgación de leyes, puede convocar a consultas populares, es la máxima autoridad de la fuerza pública, designa al Contralor General del Estado y ejerce las demás atribuciones que consten en la Constitución y la ley. El gobierno central está conformado por los ministerios y entidades adscritas a los mismos con ámbitos de acción específicos y con poder de decisión administrativo y financiero. El ministro de Estado es designado por el Presidente de la República y es la máxima autoridad del ministerio. El número de ministerios, su denominación y las materias de su competencia son determinados por el Presidente de la República. En general, estas entidades funcionalmente están organizadas en áreas que se denominan subsecretarías y para la administración operativa desconcentrada disponen de direcciones provinciales, en algunos casos, tienen unidades más pequeñas para actuar en el nivel local. Existe también otro conjunto de entidades como los Organismos de Desarrollo

18

Regional que, si bien dependen del Gobierno Central y están adscritos a la Presidencia de la República, gozan de autonomía administrativa y financiera. El ámbito de acción de estas entidades es el manejo de cuencas hidrográficas y la provisión de infraestructura rural especialmente de riego para la agricultura. Sin embargo, también han incursionado en competencias relacionadas con infraestructura sanitaria y de educación, lo cual ocasiona conflicto con las actividades que desarrollan municipalidades y prefecturas. 2.2.2 Régimen Seccional Dependiente

La Constitución de la República establece en su artículo 227 que en las provincias habrá un Gobernador, representante del Presidente de la República, quien coordina y controla las políticas del gobierno nacional y dirige las actividades de funcionarios y representantes de la Función Ejecutiva en cada provincia. La autoridad del Gobernador se extiende a los cantones y parroquias a través de la designación de teniente y jefe político, respectivamente. Cabe anotar que según la Constitución los jefes políticos deben desaparecer con la Ley de Justicia de Paz –que aún no ha sido expedida y sus funciones las deben asumir las juntas parroquiales rurales. 2.2.3 Regímenes Especiales

Los regímenes especiales establecidos constitucionalmente son de administración territorial por consideraciones ambientales o demográficas. En los territorios incluidos en estos regímenes se puede limitar los derechos ciudadanos y modificar las competencias de los órganos administrativos y de Gobierno. Dentro de estos regímenes encontramos a las islas Galápagos y al Distrito Metropolitano de Quito, los cuales son normados por la Ley. Los residentes del área respectiva, afectados por la limitación de los derechos constitucionales, serán compensados mediante el acceso preferente al beneficio de los recursos naturales disponibles y a la conformación de asociaciones que aseguren el patrimonio y bienestar familiar. En lo demás, cada sector se regirá de acuerdo con lo que establecen la Constitución y la Ley. 2.2.4 Régimen Seccional Autónomo

Este régimen esta conformado por los gobiernos seccionales autónomos que son ejercidos por los consejos provinciales, los concejos municipales y las juntas parroquiales rurales. Los consejos provinciales y municipales gozan de plena autonomía, es decir tienen libertad para definir su organización, planes, presupuestos, reglamentos y demás aspectos de su funcionamiento, también tienen facultades legislativas que se expresan en ordenanzas. A nivel provincial el órgano de gobierno que representa a la provincia es el Concejo Provincial que nace oficialmente con la Constitución de 1929, el cual está precedido

19

por el Prefecto y dispone de consejeros provinciales encargados de expedir normas provinciales y de fiscalizar la acción de la prefectura. La representación y la jurisdicción del Consejo Provincial se refieren a la totalidad del territorio de la provincia, no obstante, la Constitución Política de la República limita su acción de obra y servicios públicos exclusivamente al área rural. El prefecto es el encargado de coordinar acciones entre el nivel Central y el Municipal, así como promover y ejecutar obras de alcance provincial en los ámbitos de vialidad, medio ambiente, riego y manejo de cuencas y micro cuencas hidrográficas8. En el nivel cantonal, de acuerdo a la Constitución cada cantón constituye un municipio, cuyo órgano de gobierno es el concejo municipal que tiene facultades normativas y de fiscalizac ión en su jurisdicción, el Alcalde es el máximo personero del concejo. Cada Municipio constituye una persona jurídica de derecho público, con patrimonio propio y con capacidad para realizar los actos jurídicos que fueren necesarios para el cumplimiento de sus fines . El Municipio está a cargo de la prestación de servicios y provisión de infraestructura básica en el cantón, goza de autonomía subordinada al orden jurídico constitucional del Estado, cuya finalidad es el bien común local y dentro de éste, en forma primordial, la atención de las necesidades de la ciudad, del área metropolitana y de las parroquias rurales de la respectiva jurisdicción. (Art. 1 LRM) El territorio de cada cantón comprende parroquias urbanas cuyo conjunto constituye una ciudad y parroquias rurales. (Art. 2 LRM) Las juntas parroquiales rurales tienen su jurisdicción en el área rural y gozan de una autonomía relativamente menor que las entidades seccionales anteriores, dado que su creación depende del concejo municipal, deben coordinar su reducida capacidad de acción con el municipio respectivo y solamente pueden expedir resoluciones administrativas. Entre sus responsabilidades están la planificación, veeduría y control, y, la ejecución de obras menores. El sistema de elecciones en el nivel provincial y cantonal es proporcional a la población, las autoridades electas por votación popular desempeñan sus funciones durante cuatro años. En el nivel parroquial las juntas parroquiales rurales están compuestas por vocales de elección popular cuyo presidente es el candidato más votado. En el ámbito fiscal, los Gobiernos Seccionales Autónomos generan sus propios recursos financieros y participan de las rentas del Estado. Los recursos que corresponden al régimen seccional autónomo dentro del Presupuesto General del Estado, se asignan y distribuyen de conformidad con la Ley, en general la asignación y distribución se rige por los siguientes criterios: número de habitantes, necesidades básicas insatisfechas, superficie territorial, partes iguales, capacidad contributiva y eficiencia administrativa. En la proforma anual del Presupuesto General del Estado se determina el incremento de las rentas de los gobiernos seccionales en la misma proporción que su incremento global. La entrega de los recursos a los gobiernos seccionales autónomos u organismos del Régimen Seccional Autónomo, como se los denomina en la Constitución, está bajo

8 Art. 223 de la Constitución.

20

la responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas y se hace efectiva mediante la transferencia de las cuentas del tesoro nacional a las cuentas de las entidades correspondientes. De acuerdo a la Constitución, la Ley debe establecer las competencias de los órganos del régimen seccional autónomo, para evitar superposición y duplicidad de atribuciones y regular el procedimiento para resolver los conflictos de competencias. Además de las formas de control social y de rendición de cuentas (Art. 237).

2.3 Competencias en los Tres Niveles del Estado

Gobierno Central En el nivel central, los ministros tienen la facultad de dirigir la política en su ámbito respectivo; expedir las normas, acuerdos y resoluciones que requiera la gestión ministerial; firma con el Presidente de la República los decretos expedidos en las materias concernientes a su ministerio y de demás atribuciones que establezcan las leyes y otras normas jurídicas. Nivel Provincial El art ículo 233 de la Constitución Política, dispone que el Consejo Provincial promueva y ejecute obras de alcance provincial en vialidad, medio ambiente, riego y manejo de las cuencas y microcuencas hidrográficas de su jurisdicción. Ejecutará obras exclusivamente en áreas rurales. De conformidad con el artículo 7 de la Ley de Régimen Provincial (LRP) corresponde a los Consejos Provinciales, entre otras, lo siguiente: ? Propender al progreso de la provincia, en orden a robustecer el sentimiento de

nacionalidad; ? Prestar servicios públicos de interés provincial directamente o en colaboración con

los organismos del Estado o de las municipalidades; ? Realizar obras públicas de carácter provincial e interprovincial; ? Coordinar la acción de las municipalidades de la provincia, para fines de progreso

común; ? Procurar el cabal cumplimiento y ejercicio de los servicios y de las obras públicas

que se realicen en la provincia; ? Orientar las aspiraciones provinciales relacionadas con el desenvolvimiento

económico, promoviendo la explotación y fomento de las fuentes de producción agrícola, pecuaria, industrial y minera, para lo cual acordará los planes correspondientes, encuadrándolos dentro del Plan General de Desarrollo;

? Fomentar la educación mediante la creación de escuelas, institutos técnicos, estaciones experimentales y de otros centros similares, de acuerdo con la Ley;

? Atender y vigilar el estado sanitario de la provincia y propender a su mejoramiento, a través de una acción conjunta con los organismos estatales, con los concejos municipales y con las Juntas Parroquiales de su jurisdicción;

? Fomentar el turismo; ? Vigilar que las rentas asignadas para las obras públicas provinciales se inviertan

oportuna y correctamente;

21

? Los Consejos Provinciales efectuarán su planificación siguiendo los principios de conservación, desarrollo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales;

Nivel Cantonal Según la Ley de Régimen Municipal (LRM), son funciones primordiales del Municipio, sin perjuicio de las demás que le atribuya la citada Ley, entre otras las siguientes: ? Dotación de sistemas de agua potable y alcantarillado; ? Construcción, mantenimiento, aseo, embellecimiento y reglamentación del uso de

caminos, calles, parques, plazas y demás espacios públicos; ? Recolección, procesamiento o utilización de residuos; ? Dotación y mantenimiento del alumbrado público; ? Regular y controlar la calidad, elaboración, manejo y expendio de víveres para

consumo público, así como el funcionamiento y condiciones sanitarias de los establecimientos destinados a procesarlos y expenderlos;

? Control de construcciones; ? Autorización para el funcionamiento de locales industriales, comerciales y

profesionales; ? Servicio de cementerios, mataderos y mercados; ? Fomento del turismo; ? Planificación del desarrollo cantonal; ? Planificar, coordinar y ejecutar planes y programas de prevención y atención

social. ? Regular el uso de la vía públicas en áreas urbanas y suburbanas de las cabeceras

cantonales y áreas urbanas de las parroquias rurales. ? Prevenir y controlar la contaminación del ambiente en coordinación con las

entidades afines; Nivel Parroquial Las principales funciones de las Juntas Parroquiales Rurales están establecidas en el Artículo 4 de la Ley Orgánica de Juntas Parroquiales y son las siguientes: ? Coordinar con Municipios y Consejos Provinciales la planificación, presupuesto y

ejecución de políticas, programas y proyectos de desarrollo de la parroquia; ? Coordinar con Municipios y Consejos Provinciales; ONG´s y otros todo lo

relacionado con el ambiente, recursos naturales, desarrollo turístico, cultura popular y problemas sociales;

? Evaluar la ejecución de planes, programas, proyectos y acciones que se emprendan en el sector;

? Coordinar con la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas las acciones preventivas ante la alteración del orden público;

? Organizar Centros de Mediación para la solución de conflictos; ? Planificar y coordinar actividades encaminadas a la protección familiar, salud, y

promoción popular.

22

Cuadro No. 4. Superposición de Funciones por Niveles de Gobie rno

Educación Salud Agricultura Vialidad Ambiente

Responsable de la administración yfuncionamiento del sistema educativonacional, de la formulación y ejecuciónde la política cultural y deportiva y de ladifusión del desarrollo científico ytecnológico. Cuenta para sufuncionamiento, además de lasSubsecretarías, con las direccionesnacionales especializadas y las oficinastécnicas. Es el encargado de regular,supervisar y coordinar las actividades delas instituciones, empresasespecializadas y más organismosdescentralizados o no, públicos,relacionados con el cumplimiento de losobjetivos y fines determinados en la Leyde Educación. Dentro de susatribuciones está también el crear,fiscalizar, suprimir y organizarestablecimientos educativos, así como elnombrar al personal directivo, docente yadministrativo.

Velar por el mejoramiento permanente del nivel de salud y bienestar de la población, coadyuvando a la elevación de su calidad de vida que propenda al desarrollo e implantación del Sistema Nacional de Salud. Normatizar, regular y controlar las actividades vinculadas de salud de las personas y el medio ambiente, realizados por entidades públicas y privadas.Promover, desarrollar y difundir actividades de investigación en salud en los ámbitos: básicos, clínicos epidemiológico, ambiental y operativo, que contribuyan a la solución de los problemas de salud en el país.

Esta encargado de coordinar, diseñar y evaluar las políticas del sector agropecuario con el resto de sectores económicos y sociales. Además, entre sus funciones está proporcionar condiciones de estabilidad y claridad en las reglas de juego que incentivan las inversiones privadas en el sector agropecuario.

Otra misión de esta cartera es ejecutar las actividades programadas en los planes operativos, brindar asistencia técnica al sector productivo y participar de las responsabilidades gubernamentales en materia de conservación de recursos naturales renovables.

Fomentar el desarrollo económico y social del país, mediante la ejecución de obras de infraestructura vial y de comunicaciones.Coadyuvar a la integración económica del país, mediante la conexión de las zonas de producción con los centros de consumo.Propender a un desarrollo armónico de la vialidad y las comunicaciones del país considerando las disponibilidades financieras y las necesidades de los Ministerios de Obras Públicas y Comunicaciones.

Encargado de diseñar las políticas ambientales y coordinar las estrategias, los proyectos y programas para el cuidado de los ecosistemas y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Propone y define las normas para conseguir la calidad ambiental adecuada, con un desarrollo basado en la conservación y el uso apropiado de biodiversidad y de los recursos con los con los que cuenta nuestro país.

NIV

EL

CE

NTR

AL

MINISTERIOS

23

ODR´S

Manejo de las cuencas hidrográficas, del riego y control del agua.

Desarrollo regional con componente ambiental y realización de Obras de

infraestructura

DIRECCIONES REGIONALES

Educación 22 Salud 22 Agricultura 22 Vialidad 17

Ambiente 5Litoral Norte, Litoral Centro sur,

Sierra Sur, Amazonia Norte y Amazonia sur

Son las responsables de la organizacióny de la aplicación del sistema educativoen la actividad docente y discente conrelación a los niveles pre primario,primario y medio, en su respectivajurisdicción.

Planificación y realización del Control Sanitario y de Contaminación Ambiental, planificación integral de la salud provincial en el marco de la Ley Orgánica del sistema Nacional de Salud y el Código de la Salud, Coordinación y evaluación de la gestión de la provisión de servisios de salud públicos y privados, Impulsar y lograr la cobertura universal de salud de la población provincial y proveer la conducción y orientación técnica adecuada

Direccionar la Formulación de Planes Agropecuarios, Agroindustriales y AgroforestalesControl de procesos

Aprobar y legalizar los informes técnicos, administrativos, financieros, el Plan Operativo Anual y acciones de personal dentro del ámbito de sus competencias, en cumplimiento de las delegaciones respectivas.

Dirigir y supervisar el cumplimiento de las políticas, normas, planes, programas, proyectos y convenios en materia de promoción del desarrollo sostenible y de gestión ambiental que se ejecutan en su jurisdicción.Representar al Ministerio ante autoridades seccionales,Dirigir, orientar y coordinar la elaboración del plan operativo anual de la región y de la programación presupuestaria.

Salud 1Guayaquil

Agricultura 6Guayaquil, Riobamba. Manabí y

Tena + 2 Nacionales en QuitoVialidad 4 Ambiente

Formular y aprobar planes de sus dependencias incluida la proforma

presupuestaria, Supervisar y apoyar a las Direcciones

provinciales de su jurisdicción, Propender al desarrollo de investigaciones científicas y

operativas para el mejoramiento de la gestión y la calidad de las

atenciones.

Desarrollo Agroproductivo Regional y Gestión del Direccionamiento Estratégico Agroproductivo Regional

DIRECCIONES PROVINCIALES

NIV

EL

INTE

RM

ED

IO

CONSEJOS PROVINCIALES.- Su función consiste en coordinar acciones entre el nivel Central y el Municipal, así como promover y ejecutar obras de alcance provincial en los ámbitos de vialidad, medio ambiente, riego y manejo de cuencas y micro cuencas hidrográficas. La Constitución Política de la República limita su acción de obra y servicios

públicos exclusivamente al área rural

SUBSECRETARIAS PROVINCIALES

GOBERNACIONES (22)

Coordina y controla las políticas del gobierno nacional y dirige las actividades de funcionarios y representantes de la Función Ejecutiva en cada provincia

24

Educación Salud 165 Agricultura Vialidad Ambiente

Colegios

JEFATURAS DE AREA Constituyen la unidad funcional del sistema regionalizado de servicios en los aspectos técnico y administrativo. Es el lugar de articulación y síntesis entre tres elementos: las normas, elaboradas en su función de rectoría por el nivel central, la experiencia del personal de salud como operacionalizador de las normas y las necesidades de la comunidad traducidas en demandas.

MUNICIPIOS

NIV

EL

LO

CA

L

JEFATURAS POLITICAS

PARROQUIAS URBANAS PARROQUIAS RURALES

JUNTAS PARROQUIALES.-planificación, veeduría y control y algunas obras menores siempre en coordinación con las municipalidades y los Consejos Provinciales.

TENENCIAS POLITICAS

25

2.4 Elementos de Regionalización en Ecuador9

Si bien en el Ecuador no existe una propuesta de regionalización definida o formalmente apropiada por varios actores, el estudio en el que se basa este acápite analiza un proceso de Regionalización desde el punto de vista de la determinación de la integridad territorial y su funcionalidad. La regionalización de los territorios debe basarse en sus objetos naturales y socio-económicos, aplicando el método de la sistematización para dimensiones biofís icas, económicas, político-administrativas, socio-culturales y ambientales, determinando los elementos y estructuras territoriales, la interrelación entre ellos, los procesos que posibilitan su evolución óptima y el desarrollo integral. La teoría en la que se sustenta esta Regionalización es vista en una perspectiva lógica e integral, es útil para entender la dinámica territorial en el país, esclarecer muchos de los problemas relacionados con el aprovechamiento de los recursos renovables y no renovables y definir nuevos criterios y opciones para la planificación regional, integrando la planificación urbana y rural, mostrando de manera objetiva el camino para la descentralización, pero desde una perspectiva integral de país. Los aportes teóricos están dirigidos a proponer un patrón conveniente de distribución productiva y poblacional y de crecimiento económico territorial que optimice la capacidad de los asentamientos poblacionales y la disponibilidad de los recursos para estimular el desarrollo en las regiones del territorio ecuatoriano, en el supuesto de que focos de desarrollo (polos y centros de crecimiento) y la disponibilidad de recursos son factores condicionantes del proceso de desarrollo. En la perspectiva que se anotó, el estudio identifica por sus características funcionales doce regiones, a continuación se presenta el mapa actual con la división provincial y el mapa con las 12 regiones propuestas. Descripción de las Regiones Región Quito: involucra la provincia de Pichincha (sin el cantón de Santo Domingo) y los cantones de Antonio Ante, Cotacachi y Otavalo (Imbabura). Esta región corresponde al área Metropolitana de Quito y a los espacios productivos de la ganadería de alta y media productividad, floricultura y agricultura tradicional de cultivos de altura. Región Guayaquil-Machala: involucra la provincia del Guayas (sin el cantón El Empalme), la mitad sur de la provincia de los Ríos (la ciudad de Babahoyo, es una ciudad subalterna de Guayaquil), el pie de monte centro-sur de la cordillera de Los Andes en la provincia de Bolívar, el cantón Cumandá (Chimborazo), el cantón La Troncal (Cañar) y la parte costera de la provincia de El Oro. Geográficamente corresponde a la cuenca baja del río Guayas, Golfo de Guayaquil y Península Santa Elena.

9 Propuesta para la Regionalización en el Ecuador elaborada por la GTZ

26

Mapa No. 2. Regionalización Funcional del Ecuador

Mapa No. 3 . División Política y Regional del Ecuador

27

Región Cuenca: en esta región, en términos generales , hay un desbalance de la relación población-naturaleza, con situaciones de sobreuso de los recursos suelo, agua y bosque, e incidencias negativas por procesos de extinción sobre los ecosistemas andinos. Además, se presenta una excesiva presión demográfica en algunos valles. La región tiene influencia en las ciudades de Macas y Sucia (Morona Santiago). Región Eloy Alfaro (Manta-Portoviejo): la región tiene como eje central la ciudad de Manta. Participa del eje con-urbano Manta-Montecristi-Portoviejo, para formar la ciudad Eloy Alfaro, que por su ámbito territorial de cobertura, volumen poblacional y actividades productivas que allí se generan, es una de las ciudades más importantes y con mayor potencial de desarrollo del país. Abarca la provincia de Manabí (sin el cantón El Carmen). Las características regionales de Manabí, son únicas en el contexto ecuatoriano; tiene equilibrio productivo intersectorial; tiene un robusto sector primario en la producción de café, cacao y tagua; producción ganadera y maricultura del camarón. Región Nor-Oriente petrolero: el territorio con problemas especiales, es el centro de crecimiento de Nueva Loja (Lago Agrio) y de Puerto Francisco de Orellana (Coca), por la explotación petrolera del subsuelo de las provincias de Sucumbíos, Orellana y Napo, con áreas de pozos y ductos de transporte de crudo, campamentos y demás facilidades locativas. Esta región requiere estrategias especiales de desarrollo. Región Santo Domingo de los Colorados: representa a Quinindé-Santo Domingo de los Colorados-Quevedo que tiene indudables ventajas comparativas, abundancia de recursos naturales; potencial demográfico; homogeneidad política y clase empresarial. Esta región involucra el cantón Quinindé (Esmeraldas ), Santo Domingo de los Colorados (Pichincha) y El Carmen (Manabí). El centro de crecimiento de Quevedo, comprende la mitad norte de la provincia de Los Ríos, el cantón La Maná y parte del cantón Pangua (Cotopaxi), el cantón El Empalme (Guayas), e inclusive la porción subtropical del cantón Echeandía (Bolívar). Región Ambato-Riobamba: es un sistema disperso de actividades económicas e integrador de lugares centrales, que da surgimiento a una región industrial para el centro de crecimiento de Ambato y, de la manera menos dinámica, para las regiones tradicionales de Riobamba y Guaranda. Las ciudades de Ambato y Riobamba forman un eje, al que no se involucra el cantón Cumandá (Chimborazo) que funcionalmente pertenece a la región de Guayaquil. Región Esmeraldas: comprende la provincia de Esmeraldas (sin el cantón Quinindé que funcionalmente pertenece a la región de Santo Domingo). La región tiene un doblamiento costero, a orilla de los ríos y a lo largo de la carretera San Mateo-Quinindé, actividades económicas tipo enclave con una lógica empresarial extractivista que está acabando con el recurso forestal del bosque húmedo tropical y del manglar, en menoscabo de las condiciones de vida de la población local negra e indígena chachi. Las regiones de frontera disponen de una situación de privilegio para el comercio irregular con los países vecinos. Región Norte: en esta región se identifica una dinámica de signo positivo, que le permite convertirse en región. El centro de Tulcán y su área de influencia en la provincia del Carchi y el sector norte de la provincia de Imbabura, que por su

28

situación de frontera facilita el comercio internacional y otros intercambios, tiene la posibilidad de generar procesos de diversificación de las actividades económicas, generando procesos de capitalización y reinversión de excedentes. Región Loja: es una región por si misma y con estrecha relación e influencia en la provincia de Zamora-Chinchipe y en el sector sur de la provincia Morona-Santiago. En la región Loja y su área de influencia, existe una dinámica de signo negativo por la degradación ambiental generalizada. La pérdida del suelo agrícola y la tala de los bosques han alterado los balances hídricos, provocando la desertificación. Región Sur-Oriente: corresponde a las provincias de Pastaza y Morona-Santiago. Dispone de una buena dotación ambiental, con ecosistemas no alterados y recursos naturales. No obstante, su gran tamaño territorial, tiene poca población. Las ciudades de Macas y Sucúa de las provincias del centro-sur amazónico, han crecido muy lentamente en el tiempo, lo que las ha permitido consolidar algunos servicios y una identidad oriental, que puede ser la base para proponer opciones de desarrollo regional. Región de las Islas Galápagos: las propiedades de la naturaleza, las actividades turísticas en las Islas representan una actividad rentable desde el punto de vista económico, pero poco deseable desde la visión conservacionista .

29

3 Gasto

En el presente documento, el Gobierno General esta compuesto por las cuentas del Gobierno Central y de los Gobiernos Seccionales Autónomos (p rovincial y municipal). Con el objetivo de conocer el gasto realizado por cada nivel de gobierno, se analizó la información del Presupuesto del Gobierno Central (incluye transferencias hacia la GSA) y de la Cédulas Presupuestarias de Gastos de los Consejos Provinciales y Municipios.

Gráfico Nro. 1 Gasto por Niveles de Gobierno

Gasto por Niveles de Gobierno según División Política (Millones de Dólares)

- 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ion

del

Gas

to

Municipio - - 994

Consejo Provincial - 242 -

ODR - 115 -

Gobierno Central 5.349 686 929

Nacional Provincial Cantonal

Fuente: MEF, Banco del Estado Elaboración: Los Autores

El Gobierno Central es el mayor ejecutor de los recursos, en promedio destina el 10% al nivel intermedio y 13% al local. Los consejos provinciales aportan apenas con el 3% del gasto total nacional, mientras que los municipios contribuyen con el 12% del mismo.

Al analizar el gasto que el nivel central destina a los otros niveles, se puede observar que los consejos provinciales están a cargo del 23.1% del gasto para el nivel intermedio y los municipios del 51.7% del gasto para el nivel local.

Cuadro Nro. 5. Composición Gastos Gobierno General según Nivel Porcentaje del PIB

Gastos 1994 1997 2004 Gobierno Central sin transferencias 12,03% 12,89% 15,94%

Consejos Provinciales 0,48% 0,43% 1,01% Municipios 1,65% 1,68% 3,53%

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Banco del Estado (SIM) Elaboración: Los Autores

Nota: El gasto del gobierno central excluye las transferencias hacia los gobiernos seccionales y el gasto de los Consejos Provinciales y de los Municipios corresponde al gasto autónomamente decidido por los mismos con sus ingresos totales. Hasta 1997, se puede apreciar que los gastos por niveles de Gobierno en porcentaje del PIB se mantienen en aproximadamente el 12% para el Gobierno Central, el 0,4%

30

en el nivel provincial y el 1,7% en el nivel municipal10. En tanto, que en el 2004 fueron del 15,9% los del nivel central; el nivel provincial casi duplica sus gastos, pasando al 1,0% y el nivel municipal casi lo triplica pasando del 1.68% en 1997 al 3,53% en el 2004.

3.1 Gasto del Gobierno Central

El nivel del gasto público del Gobierno Central se ha venido incrementado, pasando del 14,2% del PIB en 1994 al 18,2% en el 2004. En el período comprendido entre 1994 y 2004, el 75,4% de los recursos se ha destinado a gasto corriente y apenas el 24,6% al gasto de capital, en promedio.

Gráfico Nro. 2 .Evolución del Gasto del Gobierno Central

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

% d

el P

IB

1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004

EVOLUCIÓN DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL

Gastos Corrientes Gastos de Capital

Fuente: MEF. BCE Elaboración: Los Autores

El incremento de los gastos se debió principalmente al aumento de las remuneraciones, que pasan del 5,8% del PIB en 1994 al 6,8% del PIB en el 2004, como consecuencia del incremento salarial que se dio en el marco de las modificaciones de los escalafones, la unificación salarial y otras Leyes Especiales. El gasto en “Compra de bienes y servicios” pasa del 0,6% en 1994 al 1,2% del PIB en el 2004, el pago de intereses pasan del 3,1% del PIB en 1994 al 2,7% en el 2004. Cabe destacar la disminución de las transferencias corrientes al FODESEC que pasa del 1,0% en 1994, llega a su nivel más alto en 1997 con un 1,6% del PIB y luego presenta una fuerte tendencia a decrecer hasta llegar al 0,04% del PIB en el 2004. El gasto en inversión pública ha representado en promedio el 4,4% del PIB . Uno de los principales impactos del incremento de las transferencias a Gobiernos Seccionales ha sido el cambio de la composición del gasto de inversión, es así como, en 1994 el 63,4% de la Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) lo realizaba el Gobierno Central y el 36,6% constituyeron las transferencias para inversión hacia los Gobiernos Seccionales. En tanto que para el 2004, el 50,9% lo realiza el Gobierno Central y el 47,2% lo ejecutan los Gobiernos Seccionales.

10 Se debe señalar que en el gasto municipal no se incluye el gasto realizad o por las empresas municipales que son autónomas.

31

Gráfico Nro. 3. Composición del Gasto del Capital del Gobierno Central

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

7,0%

1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004

COMPOSICIÓN DEL GASTO DE CAPITAL DEL GOBIERNO CENTRAL

Formación bruta de capital fijo Transferencias de capital Otros

Fuente: MEF, BCE Elaboración: Los Autores

3.2 Gasto de Consejos Provinciales

El gasto de los Consejos Provinciales han presentado una tendencia creciente, pasando del 0,36% del PIB en 1990, al 1,09% en el 2004.

Gráfico Nro. 4. Gastos de Consejos Provinciales (% PIB)

0,00% 0,20% 0,40% 0,60% 0,80% 1,00% 1,20%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

GASTOS DE CONSEJOS PROVINCIALES

(% DEL PIB)

Gastos Corrientes Gastos de Capital e Inversión Servicio de La Deuda

Fuente: SIM-BDE, BCE Elaboración: Los Autores

Con relación a su composición, los gastos corrientes entre 1990 – 2004 representaron en promedio el 32,2% del gasto total, los gastos de capital constituyeron el 59,6% y el servicio de la deuda el 8,3%. Los gastos corrientes por su parte crecieron en 12,6% nominal promedio durante el período pero redujeron su participación en el gasto total del 39% en 1990 al 19% en el 2004.

32

El gasto de capital presentó un crecimiento promedio en el período del 27%, pasando del 56% del gasto total en 1990 al 73% en el 2004, comportamiento influenciado por el crecimiento de las transferencias provenientes de la Ley del 15% y del registro de algunos gastos corrientes como gastos de capital. Cabe resaltar que el comportamiento irregular de los gastos de capital es producto de la disponibilidad de recursos para este destino, en tanto que los corrientes, por constituir en su mayoría gastos fijos, presentaron una tendencia menos fluctuante durante el período. Dentro de los gastos corrientes, las remuneraciones constituyeron el principal rubro de egreso, con el 22,2% de los gastos totales, seguido por los gastos en servicios y el grupo suministros y materiales que alcanzaron cada uno el 4%. Dentro de los gastos de capital las inversiones alcanzaron el 52,9% del total de gastos y la adquisición de bienes muebles representó el 6,3%. El servicio de la deuda, presentó, en promedio, un crecimiento importante pasando su participación del 4% al 7% de 1990 al 2004.

3.3 Gasto de Municipios

En el período 1990 a 2004, en promedio los gastos municipales fueron del 2,1% del PIB con una tendencia creciente, de los cuales los gastos corrientes representaron el 45,9% del gasto total, los gastos de capital el 47,5% y el servicio de la deuda el 6,6 %.

Gráfico Nro. 5 Gastos Municipios

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

3,00%

3,50% 4,00%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

GASTOS MUNICIPIOS

(% del PIB)

Gastos Corrientes

Gastos de Capital e Inversión Servicio de La Deuda Fuente: SIM-BDE, BCE Elaboración: Los Autores

Al analizar los gastos corrientes se aprecia que en promedio crecieron el 15,1%, el gasto de capital el 26,3% y el servicio de la deuda el 19.8%. Dentro del gasto corriente, las remuneraciones constituyeron el principal rubro de egreso, con el 25,6% de los gastos totales, seguido por los gastos en servicios con un 8,8% y por transferencias al sector público y privado por 6,4%. En los gastos de capital se destaca, fundamentalmente, el grupo de inversiones que alcanzaron el 42,4% del total de gastos, seguidos por la adquisición de bienes muebles con un 4,3%, esta participación porcentual se explica en la medida que la mayor parte de las transferencias por Ley tienen establecido como destino la inversión.

33

3.4 Gasto Sectorial por Niveles de Gobierno

Con el objetivo de contribuir con elementos para la discus ión en el proceso de descentralización, se analiza el gasto en seis sectores que han emprendido acciones para viabilizar el mismo, estos son: Vialidad, Ambiente, Saneamiento y Desechos Sólidos, Agricultura, Educación y Salud. Las fuentes de información utilizadas son el Presupuesto del Gobierno Central y las Cédulas Presupuestarias de Gastos que los Gobiernos Secciónales Autónomos reportan al Banco del Estado, tanto para el 2003 y 2004.

Gráfico Nro. 6. Gasto Sectorial por Niveles de Gobierno

Participación en el Gasto Sectorial por Niveles de Gobierno

-

100,0

200,0

300,0

400,0

500,0

600,0

700,0

800,0

900,0

Edu

cació

n

Salu

d

Agr

icultu

ra

Turis

mo

Vialid

ad

Am

biente

San

eam

iento y

D. S

ólido

s

MillonesG.Central ODRS Consejos Provinciales Municipios

Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

La educación es el sector donde mayor gasto se ejecuta, el cual alcanza el 2.8% del PIB, seguido del sector vial donde se evidencia la mayor participación seccional y en donde se alcanza el 1.6% del PIB. El tercer sector más significativo es Salud con el 1.3% del PIB seguido de Agricultura, Saneamiento, Ambiente y Turismo con 0.5%, 0.4%, 0.1% y 0.02% del PIB , respectivamente. En general, las cifras muestran que los municipios tienen una participación importante en vialidad, saneamiento y desechos sólidos, e incipiente en educación y atención de salud. Por otro lado, los consejos provinciales concentran su participación en vialidad. En lo que respecta a Organismos de Desarrollo Regional estos actúan en el sector de agricultura. 3.4.1 Sector Vialidad

Dentro del Presupuesto del Gobierno Central el gasto vial se encuentra registrado dentro del sector comunicaciones. Para poder determinar los recursos destinados a vialidad se recurrió al Catálogo Funcional de Gastos, en el cual se seleccionó las funciones:

34

o Administración del transporte terrestre o Administración general de asuntos de la comunicación vial o Compensaciones, subsidios y préstamos para desarrollo y explotación de vías o Construcción de caminos vecinales o Construcción de túneles y puentes o Construcción y operación de sistemas viales o Construcción y operación de vías o Desarrollo vial o Desarrollo vial, construcción y mantenimiento o Desarrollo vial, crédito y contrapartes o Desarrollo vial mantenimiento o Mantenimiento vial o Supervisión y regulación de asuntos viales y transporte terrestre o Supervisión y regulación del transporte terrestre

De esta manera, se determinó los recursos destinados a vialidad en el Presupuesto del Gobierno Central, que en promedio durante el 2003 y 2004 fueron de US$ 250 millones, los cuales representaron el 3.53%. Este gasto se concentra en la construcción y mantenimiento de vías, puentes, túneles y caminos vecinales, lo que explica la participación del 95% del gasto de inversión en el gasto total, siendo el gasto en obra pública el más significativo con el 79%, por otro lado, el gasto corriente representó el 5%. En lo que respecta a los Consejos Provinciales, se evidencia una importante concentración de recursos en vialidad, los cuales se destinan fundamentalmente a la construcción, reparación y mantenimiento de carreteras y caminos vecinales, alcanzando durante el período de análisis el 55% del gasto de inversión, que significó en promedio US$ 92 millones anuales. De manera similar, el mayor esfuerzo de la inversión municipal se ha destinado a obras viales, específicamente se registran vías urbanas, aceras, bordillos y caminos vecinales, este gasto concentró el 25% de la inversión del período, lo que representó US$ 151 millones anuales en promedio.

Gráfico Nro. 7. Sector Vialidad

Financiamiento del Gasto Sector Vialidad

131

98

21

-

-

-

- 92

151

- 50 100 150 200

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ion

del

Gas

to

MillonesG.Central Consejos Provinciales Municipios

Millones % G.Central C. Prov Municipios Total

Nacional 131.5 26.6% 100% 100% Provincial 190.2 38.5% 51.4% 48.6% 100% Cantonal 172.2 34.9% 12.2% 87.8% 100%

35

Total 493.9 100.0% Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

En vialidad se presenta la mayor intervención directa por parte de los gobiernos seccionales y, en especial de los Municipios que dedican el 87.8% de total del gasto en este nivel. Por otro lado, los Consejos Provinciales participan directamente con el 48.6% en su nivel, mientras que el 63% del gasto provincial y municipal es aportado por el nivel central. Si analizamos desde el punto de vista de disponibilidad de recursos, el nivel intermedio es el de más recursos tiene para vialidad con el 38%, seguido por el nivel cantonal con el 35% y el nivel central con el 27%. 3.4.2 Sector Ambiente

El sector ambiente tiene un bajo peso dentro del Presupuesto del Gobierno Central, en los años estudiados en promedio alcanza el 0.33% del mismo, esto es US$ 23 millones de dólares anuales. El rubro de inversiones en investigación, desarrollo y manejo de recursos naturales, constituyen el principal destino del gasto del sector. Dentro de la inversión el egreso principal está en la adquisición de bienes y servicios que representa el 41,3% del gasto total, seguido por obra publica con el 18.5%. Por otro lado, el 23.5% es destinado al pago de sueldos y salarios del personal del sector.

Gráfico Nro. 8. Sector Ambiente

Financiamiento del Gasto Sector Ambiente

- 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ion

del

GA

sto

MillonesG.Central Consejos Provinciales Municipios

Millones % G.Central C. Prov Municipios Total

Nacional 10.1 43.2% 100% 100% Provincial 11.2 47.7% 100% 100% Cantonal 2.1 9.1% 100% 100% Total 23.4 100.0%

Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

Los gobiernos seccionales no registran gasto en el sector ambiental. Aparentemente , esta competencia es exclusiva del gobierno central. No obstante existe un importante gasto seccional en saneamiento y desechos sólidos que tiene una estrecha relación con el manejo y protección ambiental. Por ello, resulta útil el realizar un análisis de dicho sector.

36

3.4.3 Sector Saneamiento y Desechos Sólidos

En el sector de saneamiento y desechos sólidos de un lado se consideró el gasto realizado por los gobiernos seccionales en desechos sólidos, alcantarillado y agua potable. Por otro, en el Gobierno Central fue incorporado el gasto realizado en el sector de Desarrollo Urbano y Vivienda en las funciones de: manejo de residuos sólidos, sistemas de alcantarillado, abastecimiento de agua potable y saneamiento ambiental. Es importante resaltar que no se incorporó la información de las empresas autónomas que tienen su ámbito de acción es este sector, en las que destaca la ECAPAG (Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil), por lo que el gasto se encuentra subestimado. A pesar de que el sector saneamiento (agua potable y alcantarillado) es una competencia ejercida por los Gobiernos Municipales, los Consejos Provinciales han realizado durante los últimos años una importante inversión en este sector que alcanza los US$ 7.4 millones de dólares que representan el 4.4% del gasto de inversión de este nivel de gobierno. Por su parte, los municipios concentran el 11% de su gasto de inversión11 para el sector de saneamiento y 1% para el manejo de desechos sólidos, alcanzando un total de US$ 66.9 millones de dólares.

Gráfico Nro. 9 Sector Saneamiento y Desechos Sólidos

Financiamiento del Gasto Sector Saneamiento y Desechos Solidos

19,0

-

-

-

-

-

66,9

15,7

7,4

- 15,0 30,0 45,0 60,0 75,0

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ion

del

Gas

to

MillonesG.Central Consejos Provinciales Municipios

Millones % G.Central C. Prov Municipios Total

Nacional 19.0 17.4% 100% 100% Provincial 23.1 21.2% 68.0% 32.0% 100% Cantonal 66.9 61.4% 100% 100% Total 109 .0 100.0%

Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

La participación municipal en este sector es preponderante, 61.4% del gasto es ejecutado por este nivel de gobierno, el gobierno central aporta con el 31.8% del gasto, mientras que los consejos provinciales lo hacen con el 6.8%. Dentro de cada nivel se observa una participación exclusiva de los municipios en el nivel cantonal, mientras que en el nivel intermedio el Gobierno Central tiene una participación preponderante con el 68% del gasto.

11 Información no incluye la inversión directa realizada por las empresas municipales de agua potable

y alcantarillado.

37

3.4.4 Sector Agricultura

En el sector Agricultura coexisten varias instituciones entre ellas el Ministerio de Agricultura y Ganadería , como ente rector del sector, los Organismos de Desarrollo Regional (ODRs), Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria, Instituto Nacional de Desarrollo Agrario y otras instituciones encargadas del desarrollo agrícola. En promedio durante el 2003 y 2004, el Sector Agropecuario manejó un presupuesto de US$ 145 millones, de los cuales el 18.4% fueron ejecutados por el Consejo Nacional de Recursos Hídricos, el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, la Misión de la FAO y el Ministerio de Agricultura y Ganadería con su respectivas subsecretarias regionales. El restante 81.6% fue ejecutado por los Organismos de Desarrollo Regional. En los Gobiernos Seccionales no se registra gasto alguno.

Gráfico Nro. 10 Sector Agricultura

Financiamiento del Gasto Sector Agricultura

25,4

-

1,9

-

-

-

-

-

-

-

7,9 113,4

- 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ion

del

Gas

to

MillonesG.Central ODR's Consejos Provinciales Municipios

Millones % G.Central ODRs GSA Total Nacional 27.3 18.4% 92.9% 7.1% 100% Provincial 121.3 81.6% 6.5% 93.5% 100% Total 148.7 100.0%

Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

En el nivel nacional el 7.1% del gasto es ejecutado por los ODRs mientras que la influencia de estos en el nivel intermedio alcanza el 93.5% del total gastado. El principal destino de los recursos es la inversión, a la que se destina el 64% del gasto total. Por su parte, el gasto corriente alcanza el 23% del total donde los sueldos y salarios representan el 17% del total ejecutado por el sector.

38

3.4.5 Sector Educación

Dentro del Sector Educación solo se ha considerado a las instituciones que cubren el servicio de la educación básica y media, entre las cuales están el Ministerio de Educación, Direcciones Provinciales de Educación, Redes Educativas, Centros Educativos, Colegios e Institutos, excluyendo del análisis a Universidades y Escuelas Politécnicas. A este grupo se ha sumado todo el gasto en educación registrado por municipios y consejos provinciales. De los sectores analizados, la educación es el de mayor importancia, en promedio

Organismos de Desarrollo Regional (ODR’s)

Los ODRs son entidades de carácter supra provincial dependientes de la Presidencia de la República, pero gozan de descentralización administrativa. Cada una de las 22 provincias tiene al menos un ODR realizando obras en su territorio. Si bien , aparentemente , el impacto del presupuesto asignado a ODR’s en las finanzas públicas del Gobierno Central es pequeño como porcentaje del PIB o como porcentaje del Presupuesto del Gobierno Central, se puede evidenciar una dispersión de recursos y duplicación de responsabilidades frente a competencias que desarrollan las Entidades Seccionales, especialmente los Consejos Provinciales. En el 2003 el Gobierno Central transfirió US$ 363,6 millones para Consejos Provinciales y ODR´s, y en el 2004 este monto disminuyó a US$ 291,1 millones. Del total de transferencias el 59,7% fue para Consejos Provinciales y 40,3% para ODR´s. En el 2004, se observa una reestructuración de esta participación, transfiriendo a los Consejos Provinciales el 71,1% y a los ODR’s el 28,9%.

Organismos de Desarrollo Regional

39

los recursos destinados entre el 2003 y 2004 ascienden a US$ 817 millones de dólares, que representan el 11.5% del Presupuesto del Gobierno Central. De los estos, el 91,7% fue destinado al gasto corriente, siendo el más representativo el gasto en salarios de profesores con el 87,36%, y el gasto en inversión alcanzó el 8,2%. En lo que corresponde a los Consejos Provinciales, estos destinan en promedio el 9.5% de su gasto de inversión a este sector, lo que significa un promedio de US$16 millones. A su vez, se evidencia una inversión municipal en educación poco significativa, representando en promedio el 3.4% de la inversión total de este nivel de gobierno, esto es en promedio US$ 21 millones.

Gráfico Nro. 11.Sector Educación

Financiamiento del Gasto Sector Educación

-

-

-

365

370

82

16-

21

- 100 200 300 400

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ión

del

G

asto

MillonesG.Central Consejos Provinciales Municipios

Millones % G.Central C. Prov Municipios Total

Nacional 81.5 9.5% 100% 100% Provincial 381.2 44.6% 95.8% 4.2% 100% Cantonal 391.1 45.8% 94.7% 5.3% 100% Total 853.9 100.0%

Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

En educación el Gobierno Central ejecuta el 95.7% del gasto, los consejos provinciales el 1.9% y los municipios el 2.4%. En cuanto a la asignación del gasto se observa que cerca del 45% del mismo se destina al nivel intermedio, no obstante, los consejos provinciales solo deciden sobre el 4%. A nivel local se destina el 46% del gasto, sobre el cual los municipios apenas están a cargo del 5%. Es importante mencionar, que la mayor parte del gasto en escuelas por parte del gobierno central se registra a nivel provincial, aunque estas tienen un ámbito de influencia cantonal. 3.4.6 Sector Salud

En el sector salud se consideró todo el gasto de las áreas de salud y hospitales ejecutado por el Gobierno Central más la inversión en salud registrada por los gobierno