COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Bruselas, 11.12.2002COM(2002) 705 final

INFORME DE LA COMISION

SOBRE LA GOBERNANZA EUROPEA

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INFORME

SOBRE LA GOBERNANZA EUROPEA

ÍNDICE

INFORME SOBRE LA GOBERNANZA EUROPEA.............................................................. 2

1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 3

2. ENSEÑANZAS QUE DEBEN EXTRAERSE DE LAS REACCIONES ALLIBRO BLANCO ........................................................................................................ 4

2.1. La consulta pública....................................................................................................... 4

2.2. Principales lecciones de la consulta pública ................................................................ 4

2.3. Hacia una concepción común de la gobernanza europea ............................................. 6

3. APLICACIÓN DEL LIBRO BLANCO ...................................................................... 7

3.1. Mayor participación ..................................................................................................... 7

3.1.1. Primera línea de actuación: información y comunicación/hacer más abiertoel método de trabajo de la Unión .............................................................................. 7

3.1.2. Segunda línea de actuación: llegar hasta los ciudadanos a través de lademocracia regional y local ....................................................................................... 9

3.1.3. Tercera línea de actuación: participación de la sociedad civil. Una consultamás eficaz y más abierta en la elaboración de las políticas comunitarias........... 10

3.1.4. Cuarta línea de actuación: establecer vínculos con las redes............................... 12

3.2. Mejores políticas, mejores normativas y mejores resultados..................................... 13

3.2.1. Mejores normativas.................................................................................................. 13

3.2.2. Mejor aplicación ....................................................................................................... 17

3.3. Contribución de la UE a la gobernanza mundial........................................................ 19

3.4. Centrar las políticas y las instituciones ...................................................................... 22

4. CONCLUSIÓN .......................................................................................................... 24

ANEXO I - LA CONSULTA PÚBLICA................................................................................. 26

ANEXO II - SITIOS WEB DE UTILIDAD ............................................................................ 36

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1. INTRODUCCIÓN

Al presentar el programa de la Comisión actual al Parlamento Europeo en febrero de2000, el Presidente, Romano Prodi, mencionó la promoción de nuevas formas degobernanza como uno de los cuatro objetivos estratégicos del período de mandato de laComisión actual1.

El 25 de julio de 2001 la Comisión adoptó un Libro Blanco sobre la gobernanzaeuropea, que se ha puesto a disposición del público en internet2 y también se hadifundido ampliamente en forma de folleto. Ha sido objeto de debates, seminarios,artículos y estudios.

Asimismo, se emprendió formalmente una consulta pública, que finalizó el 31 de marzode 2002, en la que el público pudo presentar sus comentarios personales. En su LibroBlanco, la Comisión anunció que, antes del final de 2002, presentaría un informe sobrelos progresos realizados en relación con las iniciativas sobre la gobernanza y lasenseñanzas extraídas de la consulta pública. La Comisión consideró que «dicho informedebería sentar las bases para una mayor cooperación entre las instituciones sobre lareforma de la gobernanza europea en el marco de los Tratados existentes». Sin embargo,la Comisión también señaló que tenía la intención de desempeñar un papel activo en lostrabajos de la Convención sobre el futuro de la Unión y en la próxima ConferenciaIntergubernamental (CIG), a las que se ha encomendado la tarea de elaborar un nuevoTratado. Con este objetivo en mente, la Comisión se inspirará en la experiencia que haobtenido con la puesta en práctica del Libro Blanco.

La promoción de nuevas formas de gobernanza no es en ningún caso una responsabilidadexclusiva de las instituciones europeas, y menos aún solamente de la Comisión. Esresponsabilidad de todos los niveles de la administración pública, las empresas privadas yla sociedad civil organizada, ya que, a principios del siglo XXI, la población espera quese apliquen los principios de buena gobernanza (apertura, participación, responsabilidad,eficacia y coherencia). Así pues, el Libro Blanco no puede cubrir todos los aspectos. Otralimitación es la decisión adoptada por la Comisión en 2001 de presentar únicamentepropuestas que puedan aplicarse en el marco institucional existente, es decir, con arregloa los Tratados en su versión actual. Esta decisión era la única opción real habida cuentade que, tras la decisión del Consejo Europeo de Niza en diciembre de 2000, una nuevaCIG compuesta por el mayor número posible de actores tiene el mandato de elaborar unnuevo marco para las instituciones en 2004.

No obstante, no puede interpretarse de manera demasiado rígida la distinción entre elmarco institucional vigente y un futuro marco institucional revisado por lo que respecta alos comentarios del público a la gobernanza europea. Muchas de las personas querespondieron al Libro Blanco presentaron también sus ideas sobre un futuro Tratado.

La Comisión presenta a la Convención contribuciones específicas sobre la reforma de losTratados y estas contribuciones también aprovecharán los contenidos del Libro Blanco y

1 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social

y al Comité de las Regiones - Objetivos estratégicos 2000-2005, febrero de 2000 -COM(2001) 154.

2 http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm.

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los procesos iniciados por el mismo. Así pues, se establecerá un vínculo con los trabajosde la Convención y la CIG.

2. ENSEÑANZAS QUE DEBEN EXTRAERSE DE LAS REACCIONES ALLIBRO BLANCO

2.1. La consulta pública

La consulta pública relativa al Libro Blanco sobre la Gobernanza duró ocho meses, del25 de julio de 2001 al 31 de marzo de 2002. En el anexo se incluye información sobre lapuesta en práctica de la consulta pública y los mensajes clave recibidos3.

La respuesta a la consulta pública de la Comisión sobre el Libro Blanco ha sido modestaen número (260 contribuciones) pero rica en contenido. El Libro Blanco ha tenido unaacogida muy variada y ha aportado un auténtico valor añadido al trabajo posterior deelaboración de políticas de la Comisión. También ha impulsado a la Comisión a tener encuenta las posturas de los diferentes participantes en el posterior desarrollo de lagobernanza europea, llevándola incluso a retrasar o abandonar acciones que no consiguenel apoyo suficiente.

La respuesta del público ha consistido en un amplio apoyo de la definición que se haceen el Libro Blanco de los principios que fundamentan la gobernanza europea, es decir,apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia, proponiéndose tambiénla inclusión de principios tales como la legitimidad democrática y la subsidiariedad.

Cabe señalar que algunas instituciones de la UE y varios Estados miembros no hanrespondido a la consulta pública. También se ha observado un desequilibrio geográficoen la UE por lo que respecta a las contribuciones, lo que refleja diferencias en la cultura yla tradición de la consulta pública. Además, las contribuciones recibidas han mostradouna importante diversidad en cuanto a la manera en que se percibe la gobernanzaeuropea. Así pues, los temas y los planteamientos propuestos en el Libro Blanco se hanabordado en función del prisma a través del cual se percibe el tema de la gobernanzaeuropea, es decir, en función, entre otras cosas, de las cuestiones relacionadas con lalegitimidad democrática, los aspectos constitucionales o institucionales, los criterios deeficacia, e incluso consideraciones relativas a la oportunidad política.

2.2. Principales lecciones de la consulta pública

Si bien el apoyo no ha sido absoluto, la Comisión se congratula del hecho de que laconsulta pública haya apoyado los siguientes enfoques de la gobernanza:

– Una mayor participación en sentido ascendente en la elaboración y laaplicación de las políticas comunitarias

3 Puede obtenerse información más detallada sobre los resultados de la consulta pública, incluido un

análisis más detallado de la correlación entre quienes envían respuestas y el tema abordado o lasorientaciones propuestas, en el sitio web de la Comisión Europea sobre gobernanza:http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm.

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Se ha prestado un interés mucho mayor a las propuestas del Libro Blanco sobre unamayor participación de la sociedad civil y sobre la consulta de la misma, que a cualquierotro tema. En un gran número de respuestas se alaba el hecho de que el Libro Blancoaborde la cuestión de la baja participación e implicación de los ciudadanos en la UE y seconfirma una voluntad fundamental de participar en las consultas y en la elaboración delas políticas comunitarias.

Las respuestas confirman que una mayor apertura y una mejor consulta son benéficas acorto y largo plazo para la UE, no solamente para la elaboración de mejores políticas,sino también para una aplicación más eficaz de las mismas. Una transparencia eficazrequiere un planteamiento proactivo y no puede limitarse al acceso a los documentos. Laparticipación en la elaboración de las políticas debería incluir a las autoridadesnacionales y subnacionales así como a una amplia gama de terceras partes interesadas nogubernamentales. La respuesta pública confirma también la necesidad de reexaminar elpapel del Comité de las Regiones y del Comité Económico y Social por lo que respecta auna participación en fases más iniciales de las deliberaciones de la Comisión, una mejorrepresentación de las autoridades infranacionales y de la sociedad civil, y un diálogoproactivo más amplio con el electorado más allá de las consultas específicas.

– Ampliar los instrumentos disponibles para responder a los nuevos desafíosde la gobernanza

Se refuerza la convicción de la Comisión sobre la necesidad de disponer de instrumentospolíticos más numerosos y flexibles en el marco de la legislación tradicional y fuera deella. Los instrumentos a disposición de la Comunidad deberían permitir una mejor puestaen práctica. Así pues, un mejor marco político y reglamentario permitiría establecer lascondiciones en las que pudieran utilizarse de manera más apropiada y eficaz tanto losplanteamientos legislativos como los alternativos, tales como la corregulación o elmétodo abierto de coordinación.

Asimismo, la elección de los instrumentos debería basarse en mayor medida en loshechos, con evaluaciones ex-ante de la repercusión que incluyeran la evaluación de lasconsecuencias económicas, medioambientales y sociales, un planteamiento estructuradode la recogida y la utilización de experiencias, así como una consulta de la población y delas partes interesadas, todo ello en un marco de transparencia que permita el controlpúblico.

– Unas instituciones europeas más centradas y con responsabilidades másclaras

La Comisión considera que la consulta pública sustenta la necesidad de una división másclara, transparente y responsable de las competencias entre las instituciones de la UE, talcomo defienden el Libro Blanco de la Comisión y la Convención. Para ello, debedistinguirse más claramente entre las funciones legislativas y ejecutivas, así comoclarificarse y confirmarse las funciones ejecutivas de la Comisión respecto de los Estadosmiembros.

La Comisión está presentando propuestas en este sentido a la Convención con vistas aadaptar el Tratado. Además, mientras se está a la espera de posibles cambios del Tratadoen el futuro, la Comisión propone medidas para alcanzar estos objetivos, aprovechandolas posibilidades existentes en el Tratado actual. En particular, la Comisión propone

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enmiendas al sistema general de comités de representantes de los Estados miembros queasisten a la Comisión en la ejecución de sus competencias de aplicación (denominado«comitología») y un marco para crear agencias reguladoras a nivel comunitario.

Asimismo, de conformidad con la función central de la Comisión de garantizar laaplicación y el cumplimiento de la legislación comunitaria, se prevé un enfoque nuevo ymás eficaz para tratar los casos en los que se sospecha el incumplimiento de lalegislación comunitaria.

2.3. Hacia una concepción común de la gobernanza europea

Una parte de las respuestas del público se lamentan de lo que se consideran los límitesdel concepto de «gobernanza» que utiliza el Libro Blanco, que se centra principalmenteen la efectividad y la eficacia del sistema comunitario de toma de decisiones, sin tomaren consideración las cuestiones relativas a la legitimidad democrática y el déficitdemocrático de la integración europea, que consideran más importantes.

La Comisión ha subrayado que el tema de la gobernanza europea no debería limitarse alLibro Blanco o a las cuestiones que se plantean a través de él. El Libro Blanco seconcibió como una contribución al desarrollo de la gobernanza europea y se centró enunos temas seleccionados en determinadas condiciones. En particular, el Libro Blancoasumía la existencia de un Tratado y de un marco institucional estables, con un métodocomunitario reforzado en su núcleo. Así pues, se reservaba el potencial en materia degobernanza de las modificaciones del Tratado al proceso independiente de laConvención, ya iniciado, que conducirá a la Conferencia Intergubernamental de 2004.Además, el Libro Blanco, al abordar el papel de la propia Comisión en la gobernanzaeuropea, se centraba en la mejora del papel de la Comisión como iniciadora de políticas yórgano ejecutivo, y menos en su papel de servicio civil y administración pública deEuropa (en función del programa en curso de reforma de la Comisión). Estaconsideraciones limitadoras del Libro Blanco pueden haber provocado involuntariamenteque se perciba que la agenda de la gobernanza tiene una perspectiva limitada, lo que escontrario al deseo de la Comisión de mantener una perspectiva amplia sobre lagobernanza europea.

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3. APLICACIÓN DEL LIBRO BLANCO

El Libro Blanco sobre la gobernanza europea presentó propuestas clave de cambio en cuatrograndes líneas de actuación: «mayor participación», «mejores políticas, mejores normativas ymejores resultados», «la contribución de la Unión Europea a la gobernanza mundial» y«centrar las políticas y las instituciones».

3.1. Mayor participación

Las propuestas del Libro Blanco para mejorar la participación de actores no institucionales enla elaboración de las políticas y, en cierta medida, en la aplicación de las mismas, se situabanclaramente en el núcleo de una reforma de la gobernanza destinada a acercar la UniónEuropea a sus ciudadanos. Como reflejo de la sensibilización de la Comisión sobre el hechode que se la perciba como demasiado «distante» de sus ciudadanos, pero sobre todo comoreflejo de un compromiso auténtico para enriquecer el debate sobre sus políticas, el LibroBlanco de la Comisión preveía una participación en sentido ascendente a través de variosprocesos y actores.

3.1.1. Primera línea de actuación: información y comunicación/hacer más abierto elmétodo de trabajo de la Unión

1. El Libro Blanco abogaba por mejorar la información, introducir una mayor apertura ygarantizar una comunicación más proactiva entre los actores europeos del sector público(instituciones, Estados miembros, etc.) y los ciudadanos europeos. En relación con estacomunicación, la Comisión sigue comprometida con un entorno multilingüe. El Libro Blancoproponía que las instituciones europeas continuaran desarrollando EUR-Lex en 2002 comoúnico punto en línea para todas las lenguas en el que la gente pueda seguir las propuestaspolíticas a través del proceso de toma de decisiones. El Parlamento Europeo y el Consejodeberían transmitir más rápidamente la información sobre todas las fases del proceso decodecisión, especialmente por lo que respecta a la fase final, «de conciliación». Por último, enel Libro Blanco se pedía a los Estados miembros que fomentaran el debate público sobre losasuntos europeos.

2. Tal como se anunció en el Libro Blanco, la Comunicación de la Comisión relativa a unnuevo marco para la cooperación en actividades referentes a la política de información ycomunicación de la Unión Europea4 pone de manifiesto el deseo de la institución detransmitir más activamente a la población información sobre los asuntos europeos, trabajandosiempre conjuntamente con las otras instituciones asociadas. El Consejo y el Parlamento hanacogido favorablemente esta iniciativa. La Comisión ha adoptado una segunda Comunicación,relativa al contenido de la acción y a su enfoque, denominada «Una estrategia deinformación y comunicación para la Unión Europea»5, que presenta un nuevo enfoquebasado en dos ejes:

– Dar a la Unión Europea la capacidad para elaborar y difundir mensajesadaptados y concebidos en función del público al que se destinan sobre losdiferentes temas de información prioritarios. Esta capacidad deberá

4 COM(2001) 354.5 COM(2002) 350.

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desarrollarse de manera general y coherente y basarse en objetivos claros quese hayan fijado las propias instituciones.

– Establecer una colaboración voluntaria con los Estados miembros que permitalograr una verdadera sinergia de las estructuras y capacidades de los Estadosmiembros y de las actividades de la Unión Europea.

3. El servicio central, Europe Direct6, al que puede accederse por teléfono y por internet, haseguido respondiendo a un gran número de solicitudes de información de carácter general. En2002 volvió a ponerse en marcha un Servicio de orientación de los ciudadanos7, queproporciona información relacionada con los derechos de los ciudadanos y los problemas quesurgen dentro del mercado único. Los usuarios (que pueden llamar a un número gratuito oacceder a través de internet) pueden utilizar cualquiera de las once lenguas oficiales de laUnión, y una serie de expertos responsables de tramitar las preguntas deben responder en unplazo de tres días laborables. En julio de 2002 se inauguró en internet una red especialmenteorientada a las empresas, Solvit8, basada en los centros de coordinación de los Estadosmiembros que han sido responsables desde 1997 de los problemas con que se encuentran lasempresas en el mercado único. Se espera que la creación de una red para este servicio fomentela emulación y cree sinergias a fin de mejorar la calidad de los servicios y proporcionarinformación sobre ellos. Los sitios «Diálogo con los ciudadanos» y «Diálogo con lasempresas»9 proporcionan acceso a información relativa al ejercicio de los derechosindividuales en el mercado único, y ofrecen también una posibilidad de resolver losproblemas.

4. La comunicación interactiva a la que pueden acceder los ciudadanos ha experimentado unimportante desarrollo desde la adopción del Libro Blanco en julio de 2001. El sitio webFuturum10, gestionado por la Comisión, y el sitio web oficial de la Convención, ofrecen laoportunidad a cada individuo de expresar su opinión y presentar sugerencias al debate sobre elfuturo de la Unión. El sitio web de la gobernanza permite que tenga lugar un diálogo antes ydespués de la adopción del Libro Blanco. El sitio web denominado «Tu voz en Europa»11,que forma parte de la iniciativa de Elaboración interactiva de las políticas (EIP), ya ofrece alos ciudadanos, los consumidores y las empresas la oportunidad de desempeñar un papelactivo en el proceso de elaboración de las políticas de la Comisión. En el marco de «Europa– segunda generación»12, se generalizarán las operaciones interactivas.

5. Se han logrado grandes mejoras en la transparencia del trabajo de las instituciones. Haentrado en vigor el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo13 relativo al acceso delpúblico a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Asimismo,la Comisión ha modificado su reglamento interno14. Desde enero de 2002 pueden consultarseen internet las actas de las reuniones de la Comisión. Desde junio puede consultarse en líneaun registro público de los documentos de la Comisión y se ha distribuido ampliamente una

6 http://europa.eu.int/europedirect/en/index_en.html.7 http://europa.eu.int/citizensrights/signpost/front_end/signpost_es.htm.8 http://europa.eu.int/comm/internal_market/solvit/index_en.htm.9 http://europa.eu.int/citizens/ and http://europa/eu.int/business.10 Las referencias del sitio son, respectivamente: http://europa.eu.int/futurum, http://european-

convention.eu.int, http://europa.eu.int/comm/gouvernance, http://europa.eu.int/yourvoice11 http://europa.eu.int/yourvoice.12 Comunicación del Presidente a la Comisión – con el acuerdo del Vicepresidente Kinnock y del

Comisario Liikanen C(2001) 1753/2.13 (CE) nº 1049/2001.14 C(2001) 3714.

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guía del ciudadano sobre el acceso a estos documentos con arreglo a las disposiciones delnuevo reglamento. El Parlamento Europeo ha aprobado una serie de medidas internas(modificación de su reglamento interno y de las Obligaciones de los funcionarios y agentesdel Parlamento Europeo) relativas a la aplicación del Reglamento mencionado, y en junio de2002 permitió el acceso público a su registro oficial. El registro del Consejo, que puedeconsultarse en línea, contiene referencias a los documentos del Consejo producidos desde elaño 1999 inclusive, y muestra qué documentos se han puesto a disposición del público y enqué casos puede mostrarse directamente su contenido a partir de la base de datos o puedeobtenerse utilizando el servicio de acceso a los documentos del Consejo.

En el Consejo Europeo de Barcelona de marzo se mencionó la apertura del trabajolegislativo del Consejo mediante una referencia a un informe de la Secretaría General delConsejo. En junio, el Consejo Europeo de Sevilla decidió abrir más las reuniones del Consejoal público en las diferentes fases del procedimiento de toma de decisiones. Al principio decada semestre, el Consejo elabora la lista de propuestas afectadas y, en la fase final delprocedimiento, el público puede acceder a la votación y a las explicaciones de la misma.

6. El portal EUR-Lex en el servidor Europa permite acceder al Diario Oficial de laComunidad, con lo que ofrece a los ciudadanos la posibilidad de consultar la legislacióncomunitaria en todos los ámbitos. Desde su apertura en junio de 2001, se han introducido ungran número de mejoras en este portal para facilitar el acceso de los usuarios y su utilización.A partir de enero de 2002, pueden consultarse gratuitamente todos los documentos oficialesdisponibles en EUR-Lex, y esto se aplica especialmente a los documentos publicados en elDiario Oficial, con independencia de su fecha de adopción o publicación y en todos losformatos. Sin embargo, solamente puede accederse a la base de datos profesional CELEXprevio pago (mediante suscripción o por sesión). Desde abril de 2002, el servicio EUR-Lexofrece una presentación armonizada de todas sus páginas y puede accederse a él a través deEUROPA y los sitios web del Parlamento Europeo y del Consejo. La base de datos PRELEXde la Comisión suministra información en todas las lenguas sobre los progresos delprocedimiento legislativo en relación con un acto específico con hiperenlaces a los textospertinentes así como a OEIL, el observatorio legislativo del Parlamento Europeo. De estamanera, los ciudadanos pueden obtener información sobre el proceso legislativo, laspropuestas legislativas adoptadas por la Comisión, los comunicados de prensa así como eltexto finalmente adoptado. También se está trabajando para integrar las posiciones comunesdel Consejo, las resoluciones legislativas y presupuestarias, las iniciativas del ParlamentoEuropeo y las iniciativas del Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones.

3.1.2. Segunda línea de actuación: llegar hasta los ciudadanos a través de la democraciaregional y local

1. La Comisión confirmó en el Libro Blanco que tiene la intención de establecer en una fasemás temprana de la elaboración de las políticas un diálogo más sistemático con lasasociaciones europeas y nacionales de las entidades regionales y locales, así como de crear«contratos tripartitos por objetivos» en forma de proyectos piloto en una serie de áreas biendefinidas. De esta manera, se simplifican las políticas y las tareas legislativas con unaimportante repercusión territorial, así como su aplicación.

Asimismo, la Comisión ha pedido al Comité de las Regiones que desempeñe un papel másproactivo en el examen de las políticas, por ejemplo mediante la preparación de informesexploratorios previos a las propuestas de la Comisión, para organizar el intercambio de lasmejores prácticas sobre la manera de conseguir la participación de las autoridades locales yregionales en la fase preparatoria de la toma de decisiones europeas a nivel nacional. La

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Comisión ha pedido a los Estados miembros que examinen cómo puede mejorarse laparticipación de los actores locales y regionales en la elaboración de las políticas comunitariasy cómo puede alentarse el uso de acuerdos contractuales con sus regiones y municipios,respetando plenamente los sistemas constitucionales de los Estados miembros.

2. Además de amplias consultas con el público en general, la Comisión reconoció también ensu Libro Blanco sobre la gobernanza europea la necesidad de reforzar las relaciones con lasautoridades regionales y locales a través de sus asociaciones nacionales y europeas. En estecontexto, los servicios de la Comisión están preparando un documento de trabajo que tienepor objeto establecer las medidas que permitirían establecer un puente con las asociacionesnacionales y europeas de autoridades regionales y locales así como determinar el alcance y lascondiciones de un diálogo de estas características.

La Comisión permitirá el acceso público a su documento de trabajo en su sitio web y lotransmitirá a las principales asociaciones interregionales y locales a fin de consultar a todaslas partes interesadas. También se consultará al Parlamento Europeo, el Comité de lasRegiones y los Estados miembros. Tras esta fase de consulta, la Comisión, en el primertrimestre de 2003, podrá adoptar una comunicación cuya puesta en práctica corresponderá atodos los departamentos de la Comisión.

3. El Comité de las Regiones ha mostrado un especial interés en la parte del Libro Blancoque aborda la democracia regional y local. El Comité de las Regiones emitió un dictamensobre el Libro Blanco en marzo de 2002, en el que lo acogía favorablemente, con especialreferencia a las partes que abordan la descentralización o la cooperación con las autoridadesregionales y locales, y mencionaba en ese dictamen los cambios que serían necesarios en susmétodos de trabajo si se desea que desempeñe un papel más proactivo en el examen de laactuación comunitaria. El Comité pidió que se le concedieran competencias de investigaciónpara determinar el cumplimiento del principio de subsidiariedad así como un mandato parasupervisar la repercusión de las directivas y los reglamentos sobre las autoridades regionales ylocales. Los presidentes de la Comisión y el Comité de las Regiones han firmado un protocolode cooperación que refleja los principios de la gobernanza y hace referencia a losprocedimientos de cooperación entre las dos instituciones. Este protocolo tiene como objetivomejorar la puesta en práctica de las obligaciones consultivas del Comité, con unaintensificación de su participación en el debate político y una colaboración en materia depolítica de información y comunicación.

3.1.3. Tercera línea de actuación: participación de la sociedad civil. Una consulta máseficaz y más abierta en la elaboración de las políticas comunitarias

1. El Libro Blanco pedía una apertura y una consulta general de los actores de la sociedadcivil en la elaboración de las políticas comunitarias. Esta implicación y consulta previstas dela sociedad civil se diferencian del diálogo institucional (con el Parlamento Europeo, elComité Económico y Social y el Comité de las Regiones) y del diálogo social entre losinterlocutores sociales previsto en los artículos 137 a 139 del Tratado CE.

Debido a su representatividad, las organizaciones patronales y sindicales desempeñan unafunción particular en la elaboración de la política social. A nivel comunitario, el Tratado CErequiere que la Comisión consulte a los interlocutores sociales en la preparación depropuestas en el ámbito de la política social. En determinadas circunstancias, losinterlocutores sociales pueden alcanzar acuerdos vinculantes que, a continuación, seconvierten en legislación comunitaria. Este papel de los interlocutores sociales estáfirmemente establecido.

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2. Como consecuencia del trabajo para mejorar la gobernanza, en la actualidad se hanformalizado y hecho más transparentes las relaciones de la Comisión con la sociedad civil. LaComisión ha adoptado principios generales y normas mínimas de consulta de partesinteresadas no institucionales15 sobre las principales iniciativas políticas que propone. Estasnormas mínimas entrarán en vigor el 1 de enero de 2003. La idea general es que, mediante laaplicación de estas normas, podrá conocerse con exactitud quién debe ponerse en contactocon quién cuando se está elaborando una nueva política, con el objetivo de que todas laspartes afectadas por la propuesta puedan implicarse más, y en condiciones de mayor igualdad,en el proceso. Asimismo, la Comisión garantizará que la información necesaria pararesponder a la consulta se difunda ampliamente a través de los portales de acceso en internet.Entre otras cosas, las normas mínimas prevén un período mínimo de ocho semanas paratransmitir las respuestas con acuse de recibo, y para dar a conocer los resultados de la consultapública en internet.

Se efectuó una consulta pública sobre un documento consultivo hasta el 31 de julio de 200216

y la serie final de principios generales y normas mínimas no solamente clarifica el alcance delos principios generales y las normas mínimas, sino que demuestra también la existencia deun claro vínculo con los procedimientos de evaluación del impacto utilizados por laComisión. También se han explicado en mayor detalle las implicaciones operativas de losprincipios generales y la utilización de criterios de selección para una consulta por gruposdestinatarios. La Comisión, con la determinación de un grupo destinatario, debería garantizarque las partes afectadas tengan la oportunidad de expresar sus opiniones. La Comisión haexplicado asimismo su planteamiento de no desarrollar procedimientos de consultajurídicamente vinculantes y de respetar una línea divisoria entre sus consultas y losprocedimientos formalizados de toma de decisiones.

3. La Comisión sigue estudiando la posibilidad de crear acuerdos de asociación más amplioscon una serie de sectores organizados de la sociedad civil. Asimismo, habida cuenta de lasobservaciones que ha recibido durante la consulta sobre el Libro Blanco, la Comisión prefiereun enfoque pragmático a fin de garantizar el éxito de la aplicación de las normas generales. Espreciso recordar que esta acción tiene un doble objetivo: permitir que la Comisión consultemás ampliamente a los sectores asociados que lo que habrían exigido las normas mínimas y, apartir de estos acuerdos, alentar a las organizaciones de la sociedad civil a que racionalicensus estructuras internas, den garantías de apertura y representatividad y confirmen sucapacidad de transmitir información o efectuar debates con los Estados miembros. ElParlamento Europeo tuvo especial cuidado en no conceder a las organizaciones de la sociedadcivil un papel que, en su totalidad o en parte, coincidiera con el de quienes poseenresponsabilidades políticas y han sido elegidos por sufragio universal. En algunos sectores dela sociedad civil se expresó el temor de que se creara un régimen de facto de asociacionesprivilegiadas.

4. En junio de 2002 se hizo plenamente operativa la base de datos CONECCS (Consultation,European Commission and Civil Society), que contiene información sobre las organizacionesde la sociedad civil que actúan a nivel europeo y los marcos de consulta utilizados por laComisión para consultar a la sociedad civil. El sitio web CONECCS17 ofrece al público engeneral información sobre las organizaciones sin ánimo de lucro de la sociedad civil creadas a

15 COM(2002) 704.16 COM(2002) 277. Pueden consultarse los resultados de la consulta pública en la siguiente dirección:

http://europe.eu.int/comm/governance/index_en.htm.17 http://europe.eu.int/comm/civilsociety/connecs.

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nivel europeo así como información sobre los comités y otros organismos consultivos queutiliza la Comisión para consultar a la sociedad civil organizada, de manera formal oestructurada. El índice de organizaciones, que se elaboró de forma voluntaria, está concebidopara servir únicamente como fuente de información y no como un instrumento para conseguirla aprobación. Se trata de un instrumento dinámico que experimenta una mejora continua yque ha recibido una acogida favorable como parte del proceso organizado de consulta sobrelas normas mínimas de consulta, a condición de que no se convierta en un sistema paraacreditar a determinadas organizaciones ante la Comisión.

5. Además de este instrumento general, se han creado servicios en línea destinados a lassecciones de la sociedad civil más interesadas por temas específicos (comercio internacional,educación y cultura, etc.). Estos servicios en línea han sido creados por los departamentos dela Comisión responsables de políticas específicas.

6. El Comité Económico y Social Europeo ha dado una acogida favorable al Libro Blanco.En su dictamen sobre el Libro Blanco de marzo de 2002, el Comité señalaba la existencia deun fuerte vínculo entre este texto y la Convención sobre el futuro de la Unión. Asimismo,señalaba la necesidad de garantizar el respeto de la subsidiariedad horizontal y vertical y dedefinir criterios que establezcan la representatividad de las organizaciones de la sociedadcivil. El Comité considera que podría desempeñar un papel crucial en la definición y laestructuración del diálogo civil y subraya la importancia de incrementar el volumen deinformación relativa a las características esenciales de la Unión a la que pueden acceder losciudadanos, así como de utilizar en mayor medida instrumentos que no sean la legislación. Seha firmado un protocolo por el que la Comisión y el Comité declaran que, en el contexto delestablecimiento de nuevas formas de gobernanza, el Comité es el órgano más adecuado paraconvertirse en un intermediario privilegiado entre las instituciones de la Unión y la sociedadcivil organizada. Asimismo, el protocolo menciona expresamente que la Comisión deberíapedir al Comité que emita «dictámenes exploratorios», y que la Comisión se basará en elComité para profundizar sus relaciones con la sociedad civil organizada.

3.1.4. Cuarta línea de actuación: establecer vínculos con las redes

1. El Libro Blanco registró y analizó, a nivel europeo e internacional, la creciente importanciasocial y política de las redes, concebidas como una interacción entre individuos uorganizaciones (comunidades, autoridades regionales y locales, empresas, administraciones,centros de investigación, etc.) de manera no jerárquica y en las que cada participante esresponsable de una parte de los recursos necesarios para conseguir el objetivo común, siendola comunicación electrónica el instrumento preferido. Por tanto, la Comisión ha previsto eldesarrollo de un enfoque más sistemático y proactivo del trabajo con las redes clave parapermitirles contribuir a la toma de decisiones y la aplicación de las políticas, y tiene tambiénla intención de examinar la manera en que podría apoyarse mejor a nivel de la UE el marco decooperación transnacional de los actores regionales o locales con el objetivo de presentarpropuestas.

2. Los agentes económicos se están organizando progresivamente en redes, hecho que ha sidoreconocido por la Comisión. Por norma general, se consulta a las federaciones europeashorizontales sobre todos los asuntos y se consulta a las organizaciones profesionales sobrecuestiones relativas a un sector específico. Cada vez más, los canales utilizados por estasorganizaciones para poner en relación a sus bases nacionales y locales son canaleselectrónicos de comunicación, que permiten una participación interactiva cada vez másavanzada. Esta comunicación interactiva se ve alentada por los instrumentos puestos adisposición por la propia Comisión.

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La Comisión ha creado la Elaboración Interactiva de las Políticas (EIP)18, a fin de poderrecibir reacciones espontáneas en línea. La Red de centros europeos del consumidor (RedCEC), que participa en esta iniciativa, es una interfaz importante entre la Comisión y losconsumidores europeos. Su función consiste en ayudar al consumidor europeo a utilizar mejorel mercado interior y proporcionar a la Comisión información importante sobre la situaciónreal. En la actualidad, la Red CEC incluye 14 centros europeos del consumidor en 12 Estadosmiembros, y se prevé expandirla en el futuro. La Red de Centros Europeos de InformaciónEmpresarial, que comprende en la actualidad 258 estructuras de enlace destinadas a lasPYME a nivel local (50 de las cuales se encuentran en los países candidatos), opera de formavertical en ambas direcciones (Bruselas - nivel local y en sentido inverso) y de formahorizontal entre los socios afectados. El suministro constante de información, en particularsobre estudios de casos reales en comparación con la aplicación de la legislación, contribuiráa la puesta en práctica o la modificación de las políticas. Las iniciativas de las propias redes,tales como el «día sin coche» o los Netdays en las escuelas tienen un éxito cada vez mayor.

3. La Comisión ha adoptado un plan de acción de seguimiento de e-Europe 2002, denominadoE-Europe 2005, que tiene como objetivo fomentar unos servicios, aplicaciones y contenidosseguros, basados en una infraestructura de banda ancha segura y de amplia difusión,garantizando al mismo tiempo la inclusión de todos los ciudadanos en la sociedad de lainformación.

4. Además de aportar contribuciones financieras a Solvit y EIP, el programa de Intercambiode datos entre administraciones (o programa IDA) ha creado un servicio público, Portal delas administraciones de la UE, que se encuentra en la actualidad en fase piloto. A fin depromover la oferta de servicios en línea con la dimensión transfronteriza pertinente entre lasadministraciones europeas, el portal está destinado a convertirse en un punto de acceso únicopara todos los servicios y toda la información disponibles en línea para ayudar a las empresasy los ciudadanos europeos a realizar actividades transfronterizas.

3.2. Mejores políticas, mejores normativas y mejores resultados

Se han conseguido rápidamente importantes progresos por lo que respecta a los compromisosdel Libro Blanco en materia de mejores políticas, normativas y resultados. La Comisión haemprendido iniciativas destinadas a introducir mejoras en el ciclo de elaboración de laspolíticas: concepción de las políticas, elección de los instrumentos y aplicación ycumplimiento de las normas. La Comisión, al emprender estas iniciativas, se ha visto alentadae inspirada por el gran volumen de trabajo preparatorio efectuado por los Estados miembros ylas organizaciones internacionales, así como por la respuesta generalmente positiva de losinteresados a las líneas básicas del Libro Blanco.

3.2.1. Mejores normativas

1. Tal como se anunció en el Libro Blanco, la Comisión propuso en junio de 2002 un amplioPlan de acción «Simplificar y mejorar el marco regulador»19, con el objetivo global decrear una nueva cultura legislativa común dentro de la UE. El Plan de acción sobre una mejorregulación se basa en las ideas presentadas en el Libro Blanco y desarrolla iniciativas, entreotras cosas, sobre una mejor preparación de las políticas mediante la mejora de losprocedimientos vigentes de consulta y de evaluación del impacto, la ampliación del alcance

18 http://europa.eu.int/yourvoice/index_en.htm.19 COM(2002) 278.

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de diferentes instrumentos políticos, la limitación de las propuestas a los elementos esenciales(con la previsión de un mayor alcance para las medidas de aplicación para completar losdetalles técnicos) y el lanzamiento de un programa sobre simplificación de la legislacióncomunitaria.

Este Plan de acción incluye acciones propuestas al Parlamento Europeo y el Consejo en tantoque legisladores comunitarios, así como acciones para garantizar una transposición yaplicación efectivas de la legislación por los Estados miembros. El Plan de Acción propone,entre otras cosas, una colaboración legislativa más estrecha entre las instituciones, laevaluación anual de la calidad de la legislación y un mejor acceso público a la legislación enpreparación o adoptada a través de EUR-LEX, un uso más apropiado de los instrumentoslegislativos, la simplificación y la reducción de la legislación comunitaria, y la garantía de lacalidad de la legislación adoptada. Por lo que respecta a los Estados miembros, el Plan deAcción prevé la transmisión electrónica de las notificaciones nacionales, consultas nacionalesy evaluaciones de impacto, así como una cooperación más estrecha en la transposición de lalegislación comunitaria a las legislaciones nacionales. Por tanto, la Comisión pidió laindispensable cooperación del Parlamento, el Consejo y los Estados miembros.Posteriormente, se han iniciado negociaciones interinstitucionales a fin de concluir un acuerdointerinstitucional para mejorar el marco regulador20.

2. La Comisión, por su parte, ha tomado medidas importantes para mejorar su propiapreparación de las iniciativas, especialmente a través del marco de consulta de la población(véase más arriba), de las directrices para el recurso al asesoramiento de expertos y del marcopara la evaluación del impacto de las iniciativas previstas. Los principios en que se sustentanestas iniciativas deberían incorporarse plenamente al buen comportamiento administrativo, yello es también aplicable a los otros organismos e instituciones comunitarios y a los Estadosmiembros.

3. En su Comunicación sobre la obtención y utilización de asesoramiento21, la Comisiónestablece principios básicos y directrices internas sobre la obtención y utilización por losdepartamentos de la Comisión de asesoramiento de expertos en todas las fases de laelaboración de las políticas de la Comisión. Esta iniciativa se basa en las mejores prácticasexistentes dentro y fuera de la Comisión y ofrece un marco general para promover estasmejores prácticas en todos los ámbitos pertinentes. Los principios y las directrices propuestostienen un doble objetivo:

– garantizar que los departamentos de la Comisión obtengan y aprovechen elasesoramiento más adecuado, con el objetivo de establecer una sólida base deconocimientos para mejores políticas, y

– establecer los principios centrales de la Comisión, a saber, calidad, apertura yeficacia, en este ámbito.

Las directrices de la Comisión tienen por objeto la obtención y utilización de asesoramiento yconocimientos técnicos en un sentido amplio, y no solamente asesoramiento científico.Asimismo, las directrices se aplicarán a las consultas que tienen lugar a través de los gruposde expertos establecidos por la Comisión, pero quedan fuera de los procedimientos formalesde toma de decisiones establecidos en el Tratado o en el Derecho derivado. Se aplicarán a

20 El Consejo Europeo de Sevilla pidió a las instituciones que celebraran un acuerdo interinstitucional

antes del final de 2002.21 COM (2002) 713.

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partir de 2003 y estarán sometidas a una evaluación tres años después de su entrada en vigor.Tal como se anunciaba en el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, la Comisiónexaminará el grado en el que sus propias directrices podrían convertirse en la base de unplanteamiento común para todas las instituciones y los Estados miembros en este ámbito.

4. En su Comunicación sobre la evaluación del impacto22, la Comisión se compromete, apartir de 2003, a efectuar gradualmente, para todas las principales iniciativas legislativas ypolíticas, evaluaciones del impacto reglamentario y del desarrollo sostenible (en los ámbitoseconómico, social y medioambiental). La evaluación del impacto facilitará la decisión deemprender acciones a nivel comunitario, de conformidad con el Tratado y el Protocolo sobrela aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y contribuirá a mejorar lacalidad y la coherencia de las políticas comunitarias.

El planteamiento de la Comisión en relación con la evaluación del impacto es un signo delgran esfuerzo realizado para crear una nueva cultura reguladora, por la que se integren en unúnico instrumento todas las evaluaciones sectoriales existentes sobre los impactos directos eindirectos de las medidas propuestas. Se están elaborando directrices detalladas sobre laaplicación de las evaluaciones del impacto por los departamentos de la Comisión.

La Comisión ha propuesto que las otras instituciones también efectúen evaluaciones delimpacto de las modificaciones sustanciales de las propuestas de la Comisión. Se estáestudiando este asunto en el marco de las negociaciones de un acuerdo interinstitucional sobreun mejor marco regulador. De manera similar, la Comisión ha pedido a los Estados miembrosque efectúen evaluaciones del impacto a fin de mejorar la calidad de las medidas nacionalesde transposición, especialmente para cualquier nueva disposición que se incluya en los actoslegislativos, y las medidas notificadas a la Comisión de conformidad con la Directiva98/34/CE23.

Una iniciativa específica destinada a proporcionar contribuciones y reacciones sobre el efectode las iniciativas políticas y legislativas previstas es el Panel de consulta de las empresaseuropeas. Mediante la utilización de instrumentos de elaboración interactiva de las políticas ycon la ayuda de los Estados miembros, la Comisión está creando en la actualidad un Panel deconsulta de las empresas europeas, que incluye 4 000 empresas de todos los tamaños y detodos los sectores.

5. El Plan de acción «simplificar y mejorar el marco regulador» también planteó el asuntomás amplio de la elección de los instrumentos apropiados para la acción comunitaria,sobre el que la Comisión se reservó el derecho de efectuar propuestas adicionales en funcióndel progreso de los trabajos de la Convención sobre el futuro de la Unión24.

La Comisión señaló que los reglamentos y las directivas deben utilizarse de conformidad conel espíritu y la letra del Tratado CE: un reglamento solamente debería utilizarse para unaacción que deba aplicarse de manera uniforme en los Estados miembros y una directivadebería respetar la definición original de la directiva tal como se establece en el Tratado y serun instrumento por el que se crea un marco jurídico y se fijan los objetivos que debenalcanzarse.

22 COM (2002) 276.23 Directiva 98/34/CE por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y

reglamentaciones técnicas.24 COM (2002) 275.

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La Comisión tiene la intención de garantizar, en la medida de lo posible, que las directivasposean una naturaleza general y cubran los objetivos, períodos de validez y aspectosesenciales de la legislación. Corresponderá al legislador decidir la forma que deberán adoptarestos aspectos esenciales mediante una decisión política, así como garantizar que los aspectostécnicos y los detalles se resuelvan con medidas ejecutivas. La limitación de las directivas eneste sentido con el objetivo, entre otros, de simplificar la legislación, no debería socavar lasprerrogativas legislativas del Parlamento Europeo y del Consejo, sino que, por el contrario,les permitirá centrarse en los aspectos fundamentales de la legislación.

6. La Comisión propuso en el Libro Blanco, y posteriormente en el Plan de acción«simplificar y mejorar el marco regulador», utilizar en mayor medida las alternativas a lalegislación tradicional sin socavar las disposiciones del Tratado o las prerrogativas dellegislador. También recuerda que el Tratado CE ya prevé disposiciones para formasespecíficas de corregulación, relativas a los artículos 138 y 139 del mismo, por las cuales losinterlocutores sociales pueden celebrar acuerdos a nivel comunitario.

Existen varios instrumentos que pueden utilizarse en circunstancias específicas para conseguirlos objetivos del Tratado y, al mismo tiempo, simplificar las actividades legislativas y lapropia legislación (corregulación, autorregulación y método abierto de coordinación).

En el marco de un acto legislativo, la corregulación permite poner en práctica los objetivosdefinidos por el legislador mediante medidas aplicadas por partes activas y reconocidas en elámbito en cuestión. La Comisión sigue estando convencida de que puede recurrirse a lacorregulación para centrar el trabajo legislativo en sus elementos esenciales y para simplificary mejorar la aplicación, dentro de los límites establecidos por los criterios fijados en un futuroacuerdo interinstitucional sobre un mejor marco regulador. La autorregulación afecta a ungran número de prácticas, normas comunes, códigos de conducta y acuerdos voluntarios conagentes económicos, interlocutores sociales, ONG y grupos organizados que establecen basesvoluntarias para regular y organizar sus actividades. A diferencia de la corregulación, laautorregulación no implica ningún acto legislativo. La Comisión ha propuesto criterios ymodalidades para la utilización de estos instrumentos alternativos y de otros similares paraconseguir los objetivos del Tratado, y se están negociando en la actualidad en un marcointerinstitucional. La Comisión, tras proponer orientaciones sobre el papel del método abiertode coordinación en el Libro Blanco, prevé en su estrategia política anual para 2003 larealización de una evaluación estratégica sobre el funcionamiento del método en los ámbitosen los que se ha aplicado inicialmente.

7. La Comisión ha propuesto que, con el apoyo del Consejo y del Parlamento Europeo, seemprenda un gran esfuerzo a fin de simplificar el acervo comunitario y reducir suvolumen. La Comisión propone que las instituciones definan conjuntamente un programa desimplificación de la legislación comunitaria. La Comisión determinará los sectores prioritariosque necesitan simplificación e informará de ello al legislador. El Parlamento Europeo y elConsejo que, como legisladores, deberán adoptar finalmente las propuestas de actoslegislativos simplificados, deberán adaptar sus métodos de trabajo para conseguirprocedimientos más rápidos y eficaces de simplificación de la legislación comunitaria. LaComisión considera esencial que un acuerdo interinstitucional sobre mejora y simplificacióndel marco regulador cubra este aspecto, y que integre y sostenga el trabajo en curso sobre el

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programa de codificación lanzado por la Comisión en noviembre de 200125, así como eltrabajo de refundición26.

3.2.2. Mejor aplicación

1. Basándose en los principios descritos en el Libro Blanco de mejores normativas y mejoresresultados y centrar las políticas y las instituciones, así como en las iniciativas de laComisión sobre una mejor participación y mejores políticas, la Comisión ha adoptadotambién varias propuestas clave destinadas a mejorar la aplicación de las accionescomunitarias.

2. El artículo 202 del Tratado CE prevé un fundamento clave para las competencias ejecutivasde la Comisión. Por tanto, su aplicación, tal como está regida por el Derecho derivado enmateria de procedimientos para el ejercicio de las competencias ejecutivas (lo que sedenomina «comitología»27), es de capital importancia en los esfuerzos para recentrar lasinstituciones y conseguir las mejoras deseadas de legitimidad, eficacia y credibilidad de laComunidad.

La Comisión sostiene en el Libro Blanco que el objetivo de centrar las institucionesjustificaría un reexamen, e incluso la eliminación, de los procedimientos actuales de gestión yregulación. Esto debería combinarse con un reequilibrio de las responsabilidades de lasinstituciones, en el que se otorgara a la Comisión la responsabilidad principal de la aplicaciónde la legislación y se reforzara la posibilidad de que los dos pilares del legislador comunitario(Parlamento y Consejo) controlen el ejercicio por la Comisión de sus competencias deaplicación, al menos en los ámbitos sometidos a la codecisión (artículo 251 del Tratado CE).

La Comisión, de conformidad con estas orientaciones, y manteniendo el acceso a laexperiencia indispensable de los representantes de los Estados miembros, propone modificarla Decisión 1999/468/CE del Consejo28. En particular, propone revisar el actualprocedimiento regulatorio, para la aplicación de medidas en el marco de la codecisión, con laintroducción de dos fases diferenciadas. En la fase ejecutiva inicial, la Comisión presentará unproyecto de medida a un comité de representantes de los Estados miembros. Si, en un plazoestablecido por la Comisión, el comité se declara contrario al proyecto de medida, seconcederá un período adicional a la Comisión para que encuentre una solución.Posteriormente, se remitirá el proyecto de medida de la Comisión, en la segunda fase decontrol, al Parlamento Europeo y el Consejo. En un plazo establecido, cada institución podráexpresar su oposición al proyecto de medida de aplicación de la Comisión, en cuyo caso laComisión podrá presentar una propuesta legislativa o adoptar la medida de aplicación,posiblemente modificada en función de las posiciones del Parlamento y el Consejo. Esteprocedimiento se complementará con un procedimiento de emergencia, que permitirá laentrada en vigor de las medidas de aplicación antes de que el legislador efectúe los controles.Este cambio de los procedimientos de «comitología» tendrá un carácter transitorio, a la esperade un nuevo sistema de delegación de las competencias de aplicación basado en la revisión delos Tratados (véase el punto 3.4).

25 COM (2001) 645.26 Acuerdo interinstitucional, de 28 de noviembre de 2001, para un recurso más estructurado a la técnica

de la refundición de los actos jurídicos. Publicado en el Diario Oficial C 77 de 28.3.2002 (p. 1-3).27 Decisión 1999/468/CE del Consejo.28 COM (2002) 719.

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3. El Libro Blanco argumentaba que las agencias reguladoras en áreas de competenciaclaramente definidas podrían contribuir a mejorar la aplicación y el control de las normas entoda la CE. Asimismo, el Libro Blanco, que contempla un papel cada vez más importante paralas agencias reguladoras, proponía una serie de condiciones para estas agencias y anunciabaque la Comisión presentaría un marco detallado para la creación, el funcionamiento y lasupervisión de las futuras agencias reguladoras.

Con este fin, la Comisión ha presentado una comunicación en la que se establece un marcopara las agencias reguladoras29 a fin de facilitar la creación de estas agencias a la vez que sesalvaguarda la unidad y la integridad de la función ejecutiva a nivel de la CE. Este marcodetallado prevé criterios para la creación de agencias reguladoras (acto fundador, estatutojurídico y sede), su funcionamiento (responsabilidades, órganos directivos, estatuto deldirector, vías de recurso y procedimientos administrativos y presupuestarios), y losmecanismos de control de la Comunidad sobre estas agencias (controles administrativos,políticos, financieros y jurídicos). La Comisión ha pedido al Parlamento y al Consejo queestablezcan un marco para la creación de agencias reguladoras basado en los principiospresentados en su Comunicación.

4. El Libro Blanco presentó la idea de contratos tripartitos por objetivos para ofrecer unamayor flexibilidad en relación con las políticas y las tareas legislativas y de aplicación con unfuerte impacto territorial. Durante la consulta pública, muchas entidades territoriales (regioneso municipios) se declararon interesadas en participar en la celebración de contratos tan prontocomo la Comisión clarifique sus objetivos, naturaleza y alcance. Esto desembocó en laComunicación de la Comisión sobre un marco para contratos tripartitos por objetivosentre la Comunidad Europea, los Estados miembros y las autoridades territoriales30.Esta Comunicación, en la que se distingue entre contratos tripartitos por objetivos (concluidosen aplicación directa del Derecho comunitario ) y acuerdos tripartitos por objetivos(concluidos fuera del marco de la legislación europea entre la Comunidad Europea,representada por la Comisión, un Estado miembro y autoridades territoriales), describe susobjetivos y su alcance. Por lo que se refiere a los procedimientos de aplicación, laComunicación propone una cláusula de habilitación para la inclusión de un contrato tripartitoen una propuesta de reglamento, directiva o decisión, junto con los elementos esenciales de unmodelo de contrato o acuerdo tripartito. En un primer momento, la Comisión tiene previstocelebrar convenios piloto tripartitos por objetivos31. Solamente tras la evaluación de estosproyectos piloto, la Comisión estudiará si propone contratos tripartitos por objetivos.

La Comunicación reitera asimismo que los Gobiernos de los Estados miembros deben indicarla autoridad regional o local competente y que los contratos o acuerdos tripartitos porobjetivos no pueden distorsionar la uniformidad del Mercado Único.

5. Quejas e infracciones: El proceso iniciado por el Libro Blanco sobre la gobernanzaeuropea de recoger información sobre la aplicación del Derecho comunitario se basaba en eldeseo de mejorar la calidad de la legislación comunitaria y de su aplicación.

El primer aspecto está cubierto por el Plan de acción de la Comisión sobre una mejorregulación. El segundo aborda la aplicación esencialmente a través de las acciones y los

29 COM (2002) 718.30 COM (2002) 568.31 La Comisión estudiará la posibilidad de financiar estos acuerdos piloto por objetivos con arreglo al

apartado 2 del artículo 48 del nuevo reglamento financiero, que incorpora el contenido del acuerdointerinstitucional sobre disciplina presupuestaria de mayo de 1999.

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procedimientos de infracción por incumplimiento de obligaciones, y plantea dos cuestiones deprincipio:

– ¿En qué medida la acción destinada a garantizar el cumplimiento de lalegislación comunitaria a través de procedimientos de infracción responde arequisitos en materia de eficacia (resultado de la buena gobernanza)?

– ¿Cómo puede mejorarse esta eficacia? ¿Debe la Comisión reforzar suiniciativa? ¿Puede hacerse más eficaz el ejercicio de la potestad discrecional dela Comisión para iniciar procedimientos de infracción?

Por lo que respecta al establecimiento de prioridades por la Comisión al investigar posiblesinfracciones de la legislación comunitaria, la Comunicación de la Comisión32 relativa a sumanera de tramitar las posibles infracciones establece un planteamiento nuevo y más eficaz,que establece en qué circunstancias la Comisión emprenderá procedimientos formales deinfracción, y en cuáles se prevén enfoques alternativos de las conculcaciones de la legislacióncomunitaria. La Comunicación también prevé un importante refuerzo del planteamientopreventivo de la Comisión y una mayor cooperación administrativa con los Estadosmiembros, así como una propuesta para garantizar el acceso a la justicia a nivel de los Estadosmiembros.

Reconociendo la función de capital importancia que desempeña el denunciante en ladetección de infracciones de la legislación comunitaria, la Comisión adoptó unaComunicación33 sobre las relaciones con el denunciante en materia de infracciones delDerecho comunitario. De conformidad con las observaciones del Defensor del PuebloEuropeo, esta guía codifica las diferentes fases administrativas del examen de una denunciapor la Comisión y prevé que los denunciantes serán informados del resultado del examen dela Comisión.

6. En el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, la Comisión, a partir de la experienciaadquirida con los países candidatos a la adhesión, anunció que propondría acuerdos dehermanamiento entre autoridades nacionales a fin de alentar el intercambio de las mejoresprácticas en materia de medidas de aplicación en sectores específicos y promover lasensibilización sobre la legislación comunitaria entre los juristas y los tribunales nacionales.La Comisión tiene la intención de proponer acuerdos de hermanamiento en 2003 con elobjetivo de modificar el programa de «hermanamientos»34 aplicado en la actualidad duranteun período transitorio.

3.3. Contribución de la UE a la gobernanza mundial

1. El Libro Blanco subrayó la necesidad de conseguir una reforma con éxito de la gobernanzaen la UE a fin de que ésta pueda tener credibilidad al abogar por un cambio a nivel mundial;cambio respecto al que su compromiso debería ser de igual firmeza.

2. La actuación de la Comisión en el ámbito internacional se guía por el cumplimiento de losderechos y los principios contenidos en la Carta de los derechos fundamentales de la UEproclamada en la Cumbre de Niza de diciembre de 2000. Esta Carta sensibiliza en mayormedida a los ciudadanos de la UE sobre la transcendental importancia y pertinencia de los

32 COM (2002) 725.33 COM (2002) 141.34 Gestionada con el apoyo del Fondo de PHARE.

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derechos fundamentales, y promoverá también la coherencia entre los planteamientos internosy externos de la UE. En 2002, la Comisión ha adoptado comunicaciones sobre una asociaciónglobal en favor del desarrollo sostenible35, sobre respuestas a los desafíos de lamundialización36 y sobre la responsabilidad social de las empresas37. El aspecto más visible esla promoción por la UE a nivel internacional de los principios de la gobernanza quepropugna para sí. La UE ha procurado conseguir que el proceso de la globalización sea másinclusivo, tratando de conseguir que la liberalización de los mercados se lleve a cabo en unmarco regulatorio más amplio (OMC - reunión de Doha en noviembre de 2001). Asimismo,ha contribuido a la Conferencia Mundial contra el Racismo (Durban, agosto y septiembre de2001), ha abogado por una mayor asistencia oficial al desarrollo y ha subrayado la necesidadde ampliar y reforzar la participación de los países en desarrollo y de los países coneconomías en transición en el establecimiento de normas y la toma de decisiones económicasinternacionales (Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo,Monterrey, marzo de 2002), y ha reafirmado su compromiso en favor de la aplicación de lasdimensiones interna y externa del desarrollo global sostenible a través de un planteamientopluridimensional. En este contexto, la erradicación de la pobreza y la transformación de losmodelos insostenibles de producción y consumo son objetivos prioritarios (Cumbre Mundialde las Naciones Unidas sobre desarrollo sostenible – Johanesburgo, agosto y septiembre de2002).

La UE también ha actuado a fin de garantizar que nunca más puedan quedar impunes loscrímenes de genocidio, de guerra u otros crímenes contra la humanidad mediante su favorableacogida a la entrada en vigor (julio de 2002) del Estatuto de Roma38, por el que se crea elTribunal Penal Internacional (TPI). La UE39 confirmó su apoyo a la rápida creación y a unfuncionamiento eficaz delTPI, así como su determinación a alentar el mayor apoyointernacional posible a la misma. Esta última consideración impulsó a la UE a proponer eldesarrollo de un diálogo más amplio entre la Unión Europea y los Estados Unidos sobre esteasunto. Asimismo, impulsó a la UE a establecer como uno de sus principios rectores para losEstados miembros que examinan la necesidad y el alcance de posibles acuerdos con losEE.UU., que se plantee la conveniencia de una reincorporación de los EE.UU. al proceso deestablecimiento del TPI.

3. De forma menos visible, la Comisión está desarrollando su diálogo con actoresgubernamentales y no gubernamentales de terceros países sobre el uso de nuevosinstrumentos a nivel global como complemento del Derecho internacional vinculante, y lapromoción del debate sobre la manera en que la UE puede contribuir a una reforma general delas instituciones multilaterales. De esta manera, está estableciendo progresivamente las basespara futuros progresos de los mecanismos y de la cooperación sobre gobernanza mundial. Enun seminario internacional organizado por la Comisión40 se abordó si era conveniente laparticipación de actores gubernamentales y no gubernamentales de terceros países en laelaboración de las propuestas políticas de la UE, y bajo qué condiciones. Las orientacionesobtenidas a través de los debates con actores de terceros países sobre el grado en que eslegítima o deseable la participación de los Gobiernos, la industria y la sociedad civil deterceros países en los procesos deliberativos de la UE confirmaron el punto de vista del Libro

35 COM(2002) 82.36 COM(2002) 81.37 COM(2002) 347.38 Aprobado el 17.7.1998 – Conferencia Diplomática de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el

establecimiento de un Tribunal Penal Internacional (139 firmantes).39 Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, 30.9.2002.40 «El comercio, la gobernanza y el desarrollo sostenible», Bruselas, 24 y 25 de junio de 2002.

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Blanco sobre la gobernanza. El principal argumento en favor de tomar en consideración lospuntos de vista de actores de terceros países durante el proceso deliberativo de la UE es quepodría ayudar a producir mejores decisiones y dar una mayor fuerza y credibilidad a la acciónde la UE. Al mismo tiempo, tanto los actores de la UE como los de terceros países aceptan laseparación del proceso deliberativo y del de toma de decisiones. Por ejemplo, este equilibriose ha reflejado recientemente en un documento elaborado por los departamentos de laComisión y el Representante de Comercio de los Estados Unidos. Las Directrices sobrecooperación en materia de regulación y transparencia prevén un apoyo político a lacooperación voluntaria entre reguladores a ambos lados del Atlántico41.

4. Teniendo en cuenta los debates realizados sobre alternativas reguladoras en la elaboraciónde políticas de la UE, la Comisión42 ha examinado asimismo el alcance de losplanteamientos de derecho no vinculante a nivel internacional. Los resultados inicialeshan permitido a la Comisión determinar que el entorno global y los ámbitos de las políticasson menos seguros y menos transparentes que el entorno de la UE, y que tienen una mayornecesidad de una legislación vinculante que prevea la seguridad y la transparencia necesarias.No obstante, la Comisión considera que podrían estudiarse instrumentos de derecho novinculante como un complemento innovador de la legislación vinculante, y no como unsustituto. Éste es especialmente el caso de la responsabilidad social de las empresas, unconcepto que podría seguir desarrollándose como una posible opción correcta para lasempresas.

5. En cuanto a la cuestión de cómo la Unión puede contribuir a una reforma general de lasinstituciones multilaterales y a mejorar la cooperación, la Comisión está elaborando unplanteamiento más global y estratégico para la Comisión y para la UE en sus relaciones con elsistema de Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods. La Comisión está tratandode consolidar y reforzar la coordinación sistemática de la UE en todo el sistema de la ONU.Propone un refuerzo progresivo de la representación de la UE en las instituciones de BrettonWoods y el apoyo a la coherencia política entre la ONU, la OMC y las instituciones deBretton Woods. Sin duda, la UE puede desempeñar un papel en la promoción de lacooperación entre instituciones a partir de nuevos modelos destinados a responder a unmundo en rápida transformación. Pero su papel no debería limitarse al establecimiento deprocesos. La UE trata también de solucionar la inadecuada participación de los países endesarrollo, que plantea a menudo la cuestión de la legitimidad de las organizacionesinternacionales. La Comisión, en relación con estos asuntos, está examinando la creación deun espacio de debate político no burocrático a fin de alentar un intercambio de puntos de vistamás libre que no forme parte de un esquema formal de negociación.

6. Para poder ejercer las responsabilidades de una potencia mundial y contribuir a lagobernanza mundial, la UE deberá hablar más a menudo con una única voz. Por lo querespecta a la revisión (en el marco de los actuales tratados) de la representación internacionalde la UE, la Comisión presentó una postura inicial a la Convención43, que propone unacooperación más estrecha entre el Alto Representante y la Comisión, el refuerzo del papelpolítico de las delegaciones exteriores de la Comisión y una participación conjunta en algunasde las tareas de la Comisión y el Consejo. La Comisión ha propuesto también unaparticipación coordinada en los debates del Parlamento Europeo, o incluso la presentación de

41 Las Directrices sobre cooperación en materia de regulación y transparencia se acordaron en el marco de

la Asociación Económica Transatlántica (AET), una iniciativa comercial de la UE y los EE.UU.42 «El comercio, la gobernanza y el desarrollo sostenible», ibidem.43 COM (2002) 247.

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iniciativas y documentos conjuntos. En su segunda contribución a la Convención, laComisión44 propuso un cambio institucional inicial mediante la creación del puesto deSecretario de la Unión Europea, como Vicepresidente de la Comisión con un estatutoespecial. El Secretario de la Unión, que sería designado de común acuerdo por el ConsejoEuropeo y el Presidente designado de la Comisión, representaría a la Unión Europea anteterceros por lo que respecta a la política exterior y sería responsable de aplicar las decisionescomunes.

3.4. Centrar las políticas y las instituciones

1. En el Libro Blanco, que se basaba en la hipótesis de un Tratado sin modificaciones, laComisión propuso la utilización de su derecho de iniciativa para centrarse en mayor medidaen la coherencia de las políticas y la definición de objetivos a largo plazo, basándose en losmecanismos existentes para la programación y la planificación estratégica. Asimismo, laComisión anunció propuestas para la próxima Conferencia Intergubernamental, a fin derecentrar la función ejecutiva de la Comisión y de agilizar y facilitar el control, por parte dellegislador, de la manera en que ejerce sus competencias de aplicación.

2. En su propuesta sobre un marco para la creación de agencias reguladoras a nivelcomunitario, la Comisión tenía como objetivo reforzar la aplicación y el control de las normascomunitarias, subrayando al mismo tiempo la salvaguarda de la unidad e integridad de lafunción ejecutiva a nivel de la CE. La propuesta de la Comisión establece firmemente supropia responsabilidad para el ejercicio de la función ejecutiva y prevé las modalidades parala creación, el funcionamiento y el control de las agencias reguladoras en línea con su misiónpública y la autonomía operativa.

En el ámbito del Tratado actual, la propuesta de la Comisión de revisar los procedimientos decomitología con una separación más clara de las funciones ejecutiva y de control tienecomo objetivo reequilibrar y reforzar el control de la función ejecutiva de la Comisión porlas dos ramas del legislador comunitario (Parlamento y Consejo).

Se fundamenta en objetivos similares la segunda contribución de la Comisión a laConvención45, que propone cambios en el Tratado que permitan distinguir entre las funcioneslegislativa y ejecutiva de las instituciones y que concede a la Comisión la responsabilidadprincipal de la aplicación de la legislación bajo el control político del legislador.

3. La Comisión ha adoptado y aplicado un nuevo ciclo de planificación y programaciónestratégica, tal como se preveía en su Libro Blanco La reforma de la Comisión46. Aprincipios de año, la Comisión adopta su Estrategia Política Anual (EPA), en la que establecesus prioridades políticas para el año siguiente y especifica las iniciativas más importantes quecontribuirán a su consecución. A continuación, es posible elaborar directrices presupuestariaspara el año en cuestión. La estrategia, concebida para que se debata en el Parlamento Europeoy el Consejo, se utiliza para preparar el anteproyecto de presupuesto y el programa legislativoy de trabajo de la Comisión y de otras instituciones para ese año.

A fin de estructurar y coordinar mejor las prioridades políticas y de darlas a conocer a lapoblación, la Estrategia política anual para 200347 es un ejemplo de la aplicación de este

44 COM (2002) 728.45 COM (2002) 728.46 COM (2000) 200.47 SEC (2002) 217.

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nuevo ciclo, que se ajusta a la filosofía del Libro Blanco sobre la gobernanza. El Consejo deAsuntos Generales ha acogido favorablemente las prioridades establecidas por la Comisión yla oportunidad proporcionada por la EPA de continuar el diálogo sobre la planificación y laprogramación estratégica. Si bien estas consultas deben seguir sin representar ningúnperjuicio del derecho de iniciativa de la Comisión, el Consejo ha pedido a la Comisión quetenga en cuenta los comentarios de los Estados miembros, especialmente en la elaboración desu programa legislativo y de trabajo. Por primera vez, la Comisión ha producido unaevaluación intermedia de su EPA, en función del diálogo estructurado iniciado con éxito conel Parlamento Europeo y el Consejo48. La Comisión adoptó el programa legislativo y detrabajo para 2003 en octubre de 2002.

4. En el Libro Blanco, la Comisión pidió al Consejo que mejorara la coordinación entre susdiferentes formaciones y que reforzara su dirección y coherencia política entre las medidas dela UE y las medidas de los Estados miembros. También pidió al Consejo Europeo que secentrara en objetivos estratégicos, y a los parlamentos nacionales y europeo quedesempeñaran una función de estímulo en el debate público sobre el futuro de las políticaseuropeas y comunitarias. El Consejo Europeo reunido en Sevilla adoptó medidas sobre laestructura y el funcionamiento del Consejo, con un refuerzo de la tramitación de losasuntos institucionales y horizontales y el seguimiento de los Consejos Europeos. Se hareducido el número de formaciones del Consejo, con lo que se ha reforzado su coordinación,al igual que la capacidad de implicación política del Consejo. El Consejo Europeo de Sevilladecidió también que el Consejo Europeo debería tener más agendas estratégicas. A partirde una propuesta conjunta de las presidencias afectadas, preparada en consulta con laComisión, y de la Recomendación del Consejo de Asuntos Generales, el Consejo Europeoadoptará un programa estratégico plurianual para los tres próximos años. El primerprograma estratégico se adoptará en diciembre de 2003. Al mismo tiempo, en su segundacontribución a la Convención, la Comisión propuso que el futuro Tratado constitucionalcreara un organismo formal de toma de decisiones para los Estados miembros que formanparte de la zona del euro, que actuaría como un «Consejo Económico y Financiero de la zonadel euro».

48 COM (2002) 427, Comunicación «Balance del seguimiento de la estrategia política anual para 2003».

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4. CONCLUSIÓN

Con el Libro Blanco sobre la gobernanza europea de julio de 2001, la Comisión deseabainiciar un amplio debate e inspirar la acción para hacer realidad los objetivos y principiosfundamentales que fundamentan la buena gobernanza en Europa.

La gobernanza europea guarda relación con los principios y los instrumentos para la toma dedecisiones en el contexto de los diferentes niveles de agentes y responsables de la toma dedecisiones en Europa, desde la Comunidad Europea, pasando por los Estados miembros, hastalas autoridades regionales y locales y las partes privadas. La coexistencia y la interconexiónde varios niveles de gobernanza constituyen claramente desafíos sin precedentes.

La Comisión está convencida de la importancia de mejorar la gobernanza europea y consideraque están plenamente justificados los objetivos y planteamientos básicos del Libro Blanco,especialmente la necesidad de:

– mejorar la participación en sentido ascendente en la elaboración y la aplicaciónde las políticas de la UE,

– ampliar los instrumentos regulatorios que pueden utilizarse para responder alos desafíos de la gobernanza,

– conseguir unas instituciones europeas más centradas, con responsabilidadesmás claras.

El presente informe define los progresos conseguidos en los últimos 16 meses. Asimismo,muestra que la Comisión ya ha desarrollado y puesto en marcha la mayor parte de lasacciones propuestas en el Libro Blanco. En la Convención se abordarán en mayorprofundidad algunos asuntos clave planteados en la consulta pública, como por ejemplo lalegitimidad democrática de las instituciones de la UE.

Sin embargo, el potencial de la gobernanza europea no se hará plenamente realidad hasta quese reconozca la magnitud de los desafíos. En particular:

– El Libro Blanco subrayó que la gobernanza europea debe ser un esfuerzoconjunto de todos los interesados. Por tanto, la Comisión hace referencia a lasanteriores peticiones de acción de otras instituciones u organismos, así como delos Estados miembros y de otros interesados públicos y privados. Desde lapresentación del Libro Blanco, la Comisión ha reiterado su petición deacciones más concretas, en particular en el contexto de sus iniciativas sobre unmejor marco regulador, que tienen como objetivo alcanzar un acuerdointerinstitucional.

– La agenda de la gobernanza europea no puede limitarse al Libro Blanco de laComisión. El Libro Blanco solamente era una contribución, y hacíaespecíficamente referencia al momento y a las circunstancias en que sepresentó. La Comisión está convencida de la pertinencia de los asuntosplanteados y del esquema básico propuesto en el Libro Blanco. Debecontinuarse en esta vía en el marco del trabajo relativo a la gobernanza y de lapreparación en curso de las modificaciones del Tratado.

25

En 2003 y en años posteriores, la Comisión tiene la intención de continuar la agendaestablecida en el Libro Blanco en función de los resultados de la consulta pública. Asimismo,la Comisión tiene previsto alcanzar un acuerdo sobre las iniciativas emprendidas y realizarmás aportaciones a la gobernanza como parte de la reforma de los Tratados.

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ANEXO I - LA CONSULTA PÚBLICA

La consulta pública relativa al Libro Blanco sobre la gobernanza duró ocho meses, desde el25 de julio de 2001 hasta el 31 de marzo de 2002. Como resultado del proceso de consulta, serecibieron 260 contribuciones por escrito49.

El limitado número de contribuciones puede deberse en parte al hecho de que el «procesopolítico» (instrumentos de dirección y mecanismos de toma de decisiones) no es más que unade las dos caras de la gobernanza, y la otra es la propia política de la UE. A este respecto, envarias de las contribuciones se cuestionaba el carácter abstracto del Libro Blanco, ya que seesperaba que éste abordara asimismo importantes ámbitos de la política comunitaria y de laUE tales como la política exterior, la ampliación o la unión económica y monetaria (UEM).

Asimismo, se recibieron reacciones de parecida o igual magnitud sobre el propio concepto degobernanza del Libro Blanco, por parte de autoridades públicas o políticas (27 %), la sociedadcivil organizada (22 %) y los agentes socioeconómicos (22 %). Se recibió también unaimportante respuesta del mundo académico (16 %), mientras que las contribucionesindividuales representaron el 13 %. Los cuadros 1 y 2 presentan la respuesta por fuente encifras absolutas y en porcentajes. La respuesta de las autoridades públicas y políticasconsistió casi exclusivamente en contribuciones de las autoridades locales y regionales50.

La distribución geográfica de las respuestas fue aún más desigual. Además de las respuestastransnacionales (29 %), predominaron las respuestas procedentes del Reino Unido (23 %).Las respuestas de los otros Estados miembros representan entre el 0 % y el 11 %, mientrasque las respuestas no procedentes de los Estados miembros de elevan al 8 %. Los cuadros 3 y4 presentan las respuestas por Estado miembro en cifras absolutas y en porcentajes.

La respuesta institucional fue desigual. Presentaron sus posiciones por escrito los gobiernosde Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Países Bajos, Suecia y Reino Unido, mientrasque el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regionesemitieron dictámenes. En cambio, ni los gobiernos de ocho Estados miembros ni el Consejopresentaron posición alguna.

El 44 % de los comentarios hacía referencia a las propuestas del Libro Blanco sobre una«mayor participación», mientras que el 32 % tenía por objeto las propuestas sobre «mejorespolíticas, mejores normativas y mejores resultados». El 19 % de los comentarios hacíareferencia a «centrar las políticas y las instituciones», y el 5 % a «la contribución de la UE a

49 Pueden consultarse las contribuciones en el sitio web sobre la gobernanza de la Comisión Europea:

http://europa.eu.int/comm/governance/index_en.htm. Asimismo, se recibieron otras reacciones y seefectuaron otros intercambios de puntos de vista en asuntos relacionados con la gobernanza a través delinstrumento de Elaboración Interactiva de las Políticas y el sitio «Tu voz en Europa», y mediante eldebate abierto interactivo sobre el futuro de Europa en el sitio «Futurum».

50 Para los fines del presente informe, la categoría de la sociedad civil incluye las asociaciones deciudadanos, es decir, ONG, organizaciones de consumidores, grupos medioambientales, gruposculturales, asociaciones de voluntarios, iglesias, etc., mientras que la categoría socioeconómica incluyea los interlocutores sociales (empresarios y trabajadores), organizaciones profesionales, empresaspúblicas y privadas, y cámaras de comercio. La categoría pública y política abarca entes públicos,principalmente regiones, municipios y asociaciones de regiones y municipios, así como Estadosmiembros, mientras que la categoría académica incluye tanto las contribuciones de universidades comolas contribuciones académicas individuales.

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la gobernanza mundial»51. Los cuadros 5 a 6 presentan comentarios sobre los diferentestemas del Libro Blanco en cifras absolutas y en porcentajes.

Las observaciones se centraron en la consulta a la sociedad civil (el 48 % de los comentarioshacían referencia a la «mayor participación»), en el contacto con las administracionesregionales y locales (el 26 % de los comentarios hacían referencia a la «mayorparticipación»), y en una mejor normativa (el 49 % de los comentarios tenían por objeto«mejores políticas, mejores normativas y mejores resultados»). En algunos asuntos, lasrespuestas procedían de diferentes tipos de partes interesadas, mientras que en otras lasrespuestas procedían básicamente de un solo interesado. Por ejemplo, diferentes tipos deorganismos respondieron al tema de la consulta a la sociedad civil, mientras que lasobservaciones sobre el contacto con las administraciones regionales y locales procedían casiexclusivamente de las autoridades públicas y políticas, es decir, los Estados miembros y lasautoridades regionales y locales. El cuadro 7 presenta el desglose de los comentarios por lafuente.

Mensajes clave de la consulta pública

Los principales mensajes de la consulta pública se han analizado en términos de «contenido»en lugar de en términos de «fuente»52.

– La respuesta pública apoya ampliamente la definición que se realiza en el LibroBlanco de los principios en que se fundamenta la gobernanza de la UE, es decir,apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia, como principiosconstitutivos de una buena gobernanza. En varias contribuciones se han propuestootros principios, como la legitimidad democrática y la subsidiariedad.

– En algunas contribuciones se alaba al Libro Blanco por haber abordado el tema dela baja participación e implicación ciudadana en la UE, aunque se considera queno se abordan suficientemente las causas de las dificultades y que las solucionespropuestas son inadecuadas.

– Se muestra preocupación por el hecho de que el análisis y el planteamiento del LibroBlanco no hagan sino reflejar una visión definida por el propio interés institucionalde la Comisión y el papel del ejecutivo.

– En algunas respuestas se consideraba limitado el alcance de la agenda degobernanza propuesta en el Libro Blanco, que se centra principalmente en laefectividad y la eficacia del sistema de toma de decisiones. La equivalencia que seefectúa en el Libro Blanco entre el debate de la gobernanza y el déficit democrático,que se percibe como una simplificación, dio lugar a una parte significativa de lascontribuciones sobre la legitimidad democrática en relación con las instituciones yalgunas relativas al planteamiento del Libro Blanco.

51 La mayor parte de las 260 contribuciones recibidas contenía comentarios sobre más de una de las

acciones propuestas. Se ha utilizado la suma de todos los comentarios sobre todas las accionespropuestas para calcular la respuesta relativa a los diferentes temas del Libro Blanco.

52 Se presentan en mayor detalle los resultados de la consulta pública, incluido un análisis máspormenorizado de la correlación entre quien responde y el tema abordado y las orientacionespropuestas, en el sitio web de gobernanza de la Comisión Europeahttp://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm.

28

– Se apoya que la Comisión se centre (vuelva a centrarse) en las funcionesesenciales y que actúe en función de las tareas asignadas.

– Existe la voluntad de efectuar consultas y de participar en la elaboración de laspolíticas de la UE, junto con una demanda clara, por parte de la sociedad civilorganizada y de los agentes regionales y locales, de acciones concretas de laComisión.

Apertura a una mayor participación en la elaboración de las políticas de la UE

– La información, un requisito previo: En muchas contribuciones se ha argumentadoque, para una mayor participación de los ciudadanos, se necesita que las institucionesde la UE transmitan más y mejor información y que se tenga más y mejorinformación sobre ellas. Por lo general, se acoge favorablemente el reglamento sobreel acceso a los documentos (CE 2001/1049), pero el acceso a los documentos, por sísolo, no ofrece suficiente información sobre el proceso de toma de decisiones de laUE. Se necesita un gran esfuerzo para informar a los ciudadanos, lo que contribuiríaa luchar contra el distanciamiento y a mejorar la participación.

– Claridad sobre la naturaleza de la «mayor participación»: Existe un amplioapoyo a la idea de garantizar una mayor apertura y una mayor implicación yparticipación, lo que se considera como un medio para reforzar la responsabilidad y,por tanto, dar fuerza y vitalidad a las instituciones de la UE. Asimismo, se estableceuna distinción con la mayor legitimidad democrática de la UE y sus instituciones.

– La consulta y la implicación de la sociedad civil no debería socavar los sistemasrepresentativos: En un gran número de respuestas, se entiende claramente y sesubraya que la consulta y la implicación de la sociedad civil no deberían socavar lossistemas representativos.

– La sociedad civil - asuntos relativos a la representatividad y la responsabilidad:Una mayoría de los diferentes interesados acoge con desconfianza el hecho de que lamayor participación suponga y esté condicionada a una mayor responsabilidad de losactores de la sociedad civil. Existe una firme oposición a los posibles requisitos sobrelas estructuras internas de las organizaciones de la sociedad civil. Los actores de lasociedad civil consideran que la Comisión debería garantizar la representatividadteniendo en cuenta todos los puntos de vista.

– Necesidad de reconocer los múltiples niveles que conforman la sociedad civileuropea: La Comisión no debería centrarse únicamente en las estructurastransnacionales. A este respecto, las contribuciones han destacado el peligro de unaerosión dinámica de las estructuras nacionales de legitimación y participación enfavor de nuevos ámbitos transnacionales.

– Establecer contacto con las autoridades públicas infranacionales: limitacionesconstitucionales en contraposición con voluntad de compromiso: Loscomentarios a las propuestas de una mayor participación de los niveles regional ylocal en la elaboración de las políticas (diálogo con las autoridades regionales ylocales) y en la aplicación de las políticas (contratos tripartitos por objetivos)procedían principalmente de las partes afectadas, lo que pone de manifiesto queexiste un interés, pero se pide generalmente una clarificación de las ideas de laComisión. Las respuestas revelan la existencia de una división entre la reacción

29

crítica o escéptica de los gobiernos nacionales (el Tratado solamente regula larelación entre las autoridades nacionales y las instituciones europeas, por lo que seconsidera que la participación de autoridades infranacionales en la toma dedecisiones de la UE es una intrusión en la organización interna de los Estadosmiembros) y el Parlamento Europeo, por una parte, y el positivo interés mostrado porla mayor parte de las regiones y los municipios, por otra. En varias contribuciones sepide un diálogo permanente y estructurado directo con la UE, y no a través de lasasociaciones europeas y nacionales.

– Los agentes regionales y locales piden una «subsidiariedad vertical»: En unaparte importante de las respuestas de las autoridades regionales y locales semenciona el concepto de «subsidiariedad vertical». Esta subsidiariedad verticaldebería consagrarse necesariamente en un nuevo Tratado, y también se expresa lapreocupación de que un «estatuto especial en el Tratado» para las regionesreconocidas constitucionalmente solamente provoque una mayor desigualdad entrelas regiones.

– Un estatuto reforzado para el Comité de las Regiones en contraposición con lareforma: Se han recibido diferentes comentarios de los interesados sobre el posiblepapel del Comité de las Regiones. En algunas contribuciones se abogaba por unestatuto reforzado para el Comité de las Regiones, mientras que otros han abordadola necesidad de una revisión institucional completa a fin de que el Comité representemejor a las regiones y sea más proactivo.

Hacia una mejora de las políticas y del proceso legislativo de la UE

– Mejores políticas y normativas: compromiso entre la primacía institucional y laeficacia: Las respuestas han apoyado generalmente una ampliación de la gama deinstrumentos políticos de la UE y un mayor uso de instrumentos no legislativos. Noobstante, las respuestas muestran asimismo la necesidad de reconciliar estas dosconsideraciones. Por una parte, existe el punto de vista de que, en muchos casos, losmodelos reguladores alternativos y los instrumentos no legislativos han demostradoser más eficaces y efectivos que la legislación tradicional. Por otra, se considera queuna mayor eficacia no puede justificar una transferencia de la competencia de tomade decisiones a partes interesadas que no están sometidas a un control democrático.

– Mejor preparación de la normativa: El compromiso de publicar directrices sobreel recurso a expertos por parte de la Comisión ha recibido una respuesta favorable.En las contribuciones se ha abogado por la necesidad de que las propuestas depolíticas se fundamenten en criterios científicos sólidos, y se ha subrayado laimportancia de un asesoramiento independiente e identificable. Asimismo, se haaceptado en las respuestas que una evaluación ex-ante del impacto contribuirá alequilibrio y la calidad de la toma de decisiones.

– Por lo que respecta a la elección del instrumento político, las opiniones estándivididas. Mientras que una parte de las opiniones, en aras de la claridad, se decantanpor normas fijas sobre los ámbitos políticos y los instrumentos relacionados conellos, otras opiniones, por razones de flexibilidad, prefieren que la elección delinstrumento político se decida caso por caso.

– Instrumentos reguladores alternativos (corregulación, autorregulación ymétodo abierto de coordinación): Una gran parte de las respuestas del público,

30

especialmente de los agentes socioeconómicos, son favorables la evaluación de todoslos instrumentos políticos, incluidas las nuevas alternativas, en condiciones deigualdad. Los agentes institucionales (en particular el Parlamento Europeo) semuestran más reticentes y consideran que se precisa un nuevo examen.

– Comitología: cuestiones relativas a una posible reforma: Las respuestas delmundo académico e institucional han mostrado su oposición a la propuesta de laComisión de abolir los procedimientos de los comités reguladores y de gestión ysolamente mantener los procedimientos consultivos. Se considera que el LibroBlanco no ofrece alternativas al control por el Consejo de las competenciasejecutivas de la Comisión, y que una modificación de las competencias de aplicaciónde la UE reduciría la legitimidad democrática de las decisiones tomadas. También seha afirmado que la abolición de los comités reguladores y de gestión supondría lasustitución de los procedimientos de búsqueda de consenso por unas competencias dela Comisión no sometidas a control. Asimismo, se ha señalado que la reforma de lacomitología va más allá del marco de la gobernanza, lo que requiere un cambio en elTratado (artículo 202 del Tratado CE).

– Agencias reguladoras: se expresan reservas sobre una toma de decisionesdispersa: En la mayor parte de las respuestas al Libro Blanco se han expresadoreservas sobre la creación de agencias reguladoras a nivel de la CE. En algunascontribuciones se ha señalado el hecho de que el Tratado solamente otorgacompetencias de administración a la CE en unas pocas áreas en las que se consideraque la administración comunitaria es el único medio eficaz para efectuar laaplicación. Se argumenta que todavía no se ha demostrado la necesidad de agenciasreguladoras a nivel de la CE. En otras respuestas se han planteado cuestionesrelativas a la transparencia y el control democrático, mientras que en algunas se hapuesto en duda el valor añadido de crear nuevos estratos de participantes y se haseñalado el riesgo de que el proceso de toma de decisiones sea aún menoscomprensible para los ciudadanos.

– El cumplimiento de la legislación comunitaria: el principal reto es laampliación: Se acoge favorablemente el compromiso de la Comisión de codificar elprocedimiento de denuncia, pero en algunas respuestas se ha expresado preocupaciónpor la descentralización prevista del procesamiento de los procedimientos deinfracción. Se destacan los problemas que plantea la falta de sensibilización sobre lalegislación comunitaria entre los juristas en los Estados miembros y el peligro de quesentencias contradictorias socaven la aplicación uniforme de la legislacióncomunitaria. Las respuestas han indicado que, en el caso de la política detransposición e infracción, el principal reto parece ser la próxima ampliación.

Unas instituciones democráticas y eficaces y unos objetivos políticos europeos

– El método comunitario: Se apoya ampliamente la adhesión del Libro Blanco almétodo comunitario. Se han recibido muchas respuestas a la propuesta de centrar elpapel legislativo del Parlamento Europeo y del Consejo en los principios esenciales,dejando los detalles técnicos y la aplicación a la Comisión, pero también se hanplanteado muchos interrogantes. Se propone que este papel ampliado previsto para laComisión cubra muchas opciones políticas situadas por debajo del nivel de los«principios esenciales», pero que pueden seguir siendo políticas en gran medida.

31

– Advertencia contra las estrategias de confrontación: En las contribuciones se hanplanteado interrogantes sobre la idea presentada en el Libro Blanco según la cual «elConsejo debería proceder a la votación en cuanto exista la posibilidad de alcanzaruna mayoría cualificada, y no proseguir los debates en busca de la unanimidad».Asimismo, se han señalado los riesgos que representa para el método comunitario elmayor uso por la Comisión de su prerrogativa de retirar propuestas «socavadas» porla negociación interinstitucional.

– Centrar las políticas y las instituciones: clarificación de objetivos ycompetencias: En una parte importante de las respuestas se considera que esnecesario definir los objetivos y las competencias de la UE en un texto básicovinculante en el que se especifique la distribución de responsabilidades entre losórganos responsables de la toma de decisiones de la UE, por una parte, y entre losEstados miembros y las regiones infranacionales, por otra. Se apoya la petición de laComisión de recentrar el papel de las instituciones comunitarias y los planteamientospropuestos por la propia Comisión para centrarse en las funciones básicas desalvaguardia del interés común en el marco del método comunitario. En estecontexto, también se ha argumentado que se necesitan soluciones institucionales enlugar de las soluciones funcionales del Libro Blanco.

– Gobernanza de la UE: la legitimidad democrática de las instituciones de la UE:Se reconoce ampliamente que no debería considerarse que los principios de la buenagobernanza equivalen a un gobierno democrático, ya que una mejor gobernanza nopuede ser la respuesta a un problema de déficit democrático. En una parte de lasrespuestas del público se afirma que el tema clave es la legitimidad democrática, quepresupone que las decisiones se toman a través de una deliberación representativa.Por lo general, se reconoce que la petición del Libro Blanco de incluir más actores enel proceso político, si bien es necesaria, no conduce por sí misma a una mayorlegitimidad democrática de las políticas o las instituciones. A este respecto, se aceptaque los mecanismos de la gobernanza que tratan de reforzar la eficacia y la eficienciadel sistema de toma de decisiones y garantizar una mejor participación de másactores harán que las instituciones sean más abiertas, lo que desembocará en unamayor capacidad de respuesta y responsabilidad de las instituciones.

– Gobernanza mundial: Por lo que respecta a la mejora de la efectividad y lalegitimidad de la gobernanza y la normativa mundial, en las contribuciones se haacogido favorablemente el papel de la Comisión en una cierta reforma inicial de laOrganización Mundial del Comercio, aunque se considera que sigue quedandomucho por hacer. En particular, las respuestas procedentes del exterior de la UEcontenían argumentos en favor de que los principios de gobernanza aplicados por laComisión en el marco de la UE se apliquen también a los gobiernos y las partesinteresadas no pertenecientes a la UE.

32

35

72

4156 56

01020304050607080

Con

trib

ucio

nes

indi

vidu

ales

Polít

icas

/Pú

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Aca

dém

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Soci

edad

civ

il

Soci

oeco

nóm

ica

s

Cuadro 1: Contribuciones al Libro Blanco - desglose por fuente (total)

Cuadro 2: Contribuciones al Libro Blanco - desglose por fuente (%)

Políticas / Públicas

27%Académicas16%

Sociedad civil22%

Socio-económicas

22%

Contribuciones individuales

13%

33

Cuadro 3: Contribuciones al Libro Blanco Desglose por país

2

2

10

13

111111

2

2

334

556

6

11

1316

2654

2

69Asociaciones transnacionales UEAsociaciones internacionales

Reino UnidoAlemania

ItaliaEspaña

Francia SueciaIrlanda

Estados Unidos Países Bajos

DinamarcaFinlandia

BélgicaAustria

RumaniaHungríaPolonia

PortugalRusia

CanadáGrecia

NoruegaRepública Checa

SuizaAustralia

Cuadro 4: Contribuciones al Libro BlancoDesglose por país (%)

Alemania11%

Bélgica2%

Asociaciones transnacionales UE

29%

Finlandia2%

Francia 5%

Grecia0%

Irlanda4% Italia

7% Paí ses Bajos3%

Reino Unido23%

Suecia5%

Portugal1%

Austria1%

España5%Dinamarca

2%

34

Cuadro 6: Contribuciones al Libro Blanco - Desglose de comentarios por tema (%)

Gobernanza mundial

5%

Centrar las políticas y las instituciones

19%

Mejores leyes, aplicación de

legislación comunitaria

32%*

Participación de los actores

44%**

3 10 **

2 2 4 *

3 8

13 3

0

50

100

150

200

250

300

350

Cuadro 5: Contribuciones al Libro Blanco - Desglose de comentarios por tema (total)

35

Con

trib

ucio

nes

indi

vidu

ales

Con

trib

ucio

nes

polít

icas

Con

trib

ucio

nes

ac

adém

icas

Con

trib

ucio

nes

soci

oeco

nóm

icas

C

ontr

ibuc

ione

s

de la

soc

ieda

d ci

vil

Total310

Consulta 13 38 21 38 38 148Diálogo (actores locales) 4 57 6 7 6 80Contratos basados en objetivo 2 31 3 4 1 41Redes 0 7 1 7 1 16Acuerdos de asociación 0 10 3 6 6 25

224Mejor normativa 4 40 17 30 19 110Análisis de impacto 0 5 1 10 4 20Experiencia 1 9 4 11 10 35Agencias 5 12 5 9 5 36Hermanamiento 0 5 1 2 0 8Incumplimiento de legislación comunitaria/denuncias 1 1 2 3 8 15

38Diálogo (actores de un tercer país)/nuevos instrumentos 3 11 2 14 8 38

133Centrar las políticas 4 11 9 8 12 44Centrar las instituciones 9 23 17 11 11 71Comitología 2 7 4 2 3 18

Cuadro 7: Contribuciones al Libro Blanco - desglose detallado por fuente de comentarios sobre los temas abordados en el Libro Blanco (total de 705 comentarios)

Gobernanza mundial

Centrar las políticas y las instituciones

Participación de los actores

Mejores políticas, normativas y resultados

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ANEXO II - SITIOS WEB DE UTILIDAD

CONSULTAS, LA COMISIÓN EUROPEA Y LA SOCIEDAD CIVIL (CONECCS):http://europe.eu.int/comm/civil_society/coneccs/index_en.htm

DIÁLOGO CON LOS CIUDADANOS, SERVICIO DE ORIENTACIÓN DE LOSCIUDADANOS:http://europa.eu.int/citizensrights/signpost/front_end/signpost_en.htm

DIÁLOGO CON LAS EMPRESAS:http://europa.eu.int/business/

EUROPE DIRECT:http://europa.eu.int/europedirect/en/index_en.html

ELABORACIÓN INTERACTIVA DE LAS POLÍTICAS:http://ipmmarkt.homestead.com/

SG GOBERNANZA:http://europa.eu.int/comm/governance/index_en.htm

SOLVIT (resolución eficaz de problemas en el mercado interior):http://europa.eu.int/comm/internal_market/solvit/index_en.htm

EL FUTURO DE EUROPA - DEBATE:http://europa.eu.int/futurum,

LA CONVENCIÓN EUROPEA:http://european-convention.eu.int

TU VOZ EN EUROPA:http://europa.eu.int/yourvoice

Addendum: 1

New .eu Domain

Changed Web and E-Mail AddressesThe introduction of the .eu domain also required the web and e-mail addresses of the European institutions to be adapted. Below please find alist of addresses found in the document at hand which have been changed after the document was created. The list shows the old and newlist of addresses found in the document at hand which have been changed after the document was created. The list shows the old and newaddress, a reference to the page where the address was found and the type of address: http: and https: for web addresses, mailto: for e-mailaddress, a reference to the page where the address was found and the type of address: http: and https: for web addresses, mailto: for e-mailaddresses etc.addresses etc.

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Addendum: 2

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