colombia. democracia incompleta - introducción a la oposición política - rafael g. guarín c

COLOMBIA:

DEMOCRACIA INCOMPLETA

INTRODUCCIÓN

A LA OPOSICIÓN POLÍTICA

Rafael G. Guarín C.

PROYECTO INTEGRAL PARA LA MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO18

COLOMBIA: DEMOCRACIA INCOMPLETA INTRODUCCIÓN A LA OPOSICIÓN POLÍTICA 19

entro de las actividades de investigación que la Asistencia adelanta, seconsideró conveniente hacer un estudio sobre la oposición en Colom-

bia teniendo en cuenta que la bibliografía sobre el tema es escasa y que setrata de un aspecto de gran importancia en cualquier sistema democrático,más aún, en el caso que se estudia, por tratarse de un país con un conflictoarmado de más de cuatro décadas.

Desde los años cincuenta se hace referencia a la necesidad de un estatutode la oposición, pero hasta la Constitución de 1991 se adoptaron normasque definen su ámbito y las garantías que lo integran. A pesar de que losderechos consagrados en el artículo 112 de la Carta Política son desarrolla-dos en la ley 130 de 1994, es claro que en Colombia el tema trasciende laobservancia del derecho de réplica, el acceso a la información y a los mediosde comunicación. El establecimiento de un esquema gobierno–oposiciónencuentra múltiples dificultades. Las razones se remontan al sistema dealternación y paridad del Frente Nacional, a su extensión con el parágrafodel artículo 120 introducido en la reforma constitucional de 1968 y a lasconsecuencias en el funcionamiento de los partidos políticos. La “cliente-lización” de la relación entre organizaciones políticas y ciudadanos, depor sí deformadora de la democracia y obstáculo para que los partidoscumplan su función de agregación y representación de intereses, se con-virtió en el primer impedimento para que el partido derrotado en las elec-ciones asumiera la oposición al gobierno, con el fin de ejercer la critica yconvertirse en alternativa política. Así las cosas, aún después de la Asam-blea Nacional Constituyente, la democracia sigue incompleta, pues carecede un elemento fundamental para su plena vigencia y la del Estado deDerecho: la oposición política.

Los mecanismos para evitar que en la democracia colombiana existan parti-dos de oposición sólidos, varían desde la violencia política de los años cin-cuenta, hasta las masacres y asesinatos producidos por grupos paramilitares,en las dos últimas décadas. Al fraude electoral, comprobado hasta la sacie-dad, se adiciona la tendencia a emplear la mayoría en el parlamento o losacuerdos entre élites, para diseñar un sistema político cerrado y excluyenteque golpea a la oposición o dificultar su acceso al gobierno. Todo esto, seacompaña por una reproducción electoral dependiente del acceso al Estadoy que facilita a los gobiernos estimular la deslealtad política, configurándoseen los años noventa una especie de sistema político del transfuguismo. Estosaspectos se encuentran en diversos episodios narrados en el documento yson la base de la propuesta de reformas que hace parte del último capítulo.

D


El texto no pretende presentar una teoría sobre la oposición política, ni ana-lizar las diferentes ópticas con las cuales autores como Dahl, Sartori, oPasquino se aproximan al tema. El propósito es otro. Se trata de identificarlos principales problemas que desde la mitad del siglo XX presenta el ejerci-cio de la oposición organizada y ejercida a través de los partidos políticos,destacar que ésta es una expresión del derecho fundamental a la participa-ción política y formular recomendaciones que favorezcan la equidad en lacompetencia electoral y el ejercicio de la oposición con plenas garantías.Además del recorrido histórico, se examina el concepto de oposición y elproceso de adopción del estatuto sobre la materia. Se excluye deliberada-mente un análisis de los movimientos sociales y de otras formas de participa-ción política, incluida la armada, que suelen identificarse como oposiciónextraparlamentaria.

El estudio se subtitula “Introducción a la oposición política”, principalmenteporque el corto tiempo (tres meses 11/04 – 01/05) dispuesto para su elabora-ción no permitió hacer un minucioso análisis de la prensa escrita de las últi-mas cinco décadas y profundizar, como es ideal, en la organización quecada partido se ha dado para enfrentar la critica al gobierno, conocer conmayor detalle los principales sucesos, sus protagonistas y el contexto en quese presentó la oposición. También, porque hace parte del fin del estudioplantear inquietudes, más que ofrecer soluciones definitivas. Empero, deltrabajo queda claro que es necesario analizar propuestas de fortalecimientodel control político del Congreso, como condición necesaria para el ejercicioadecuado de la oposición. De igual manera, es importante profundizar entemas como el sistema electoral, la financiación de las campañas, la protec-ción jurisdiccional de los derechos de la oposición, la igualdad de acceso alos medios de comunicación y la imparcialidad de éstos en los procesospolíticos, etc. La tarea apenas comienza y requiere un amplio debate nacio-nal, que trascienda la adopción de normas coyunturales para enfrentar losefectos de la reelección presidencial.

Agradezco las sugerencias de los profesores: Rubén Sánchez David (Uni-versidad del Rosario) respecto al epílogo, los comentarios históricos de IvánMarín (Escuela Superior de Administración Pública), la revisión, observa-ciones generales y contribución en la compilación y estudio de normas cons-titucionales de los países de América Latina, realizada por Domenico Pisciotti(Universidad Externado de Colombia).


CINCUENTA AÑOS DE OPOSICIÓNPOLITICA EN COLOMBIA

Semblanza Histórica

1 SÁNCHEZ, Gonzalo y PEÑARANDA, Ricardo. “Pasado y Presente de la Violencia en Colom-bia”. Ed. CEREC – IEPRI. Bogotá D.C., 1995. Pág. 19.

2 VALENCIA VILLA, Hernando. “Cartas de Batalla”. Ed. CEREC. Segunda edición. BogotáD.C., 1997.

CAPÍTULO I

OPOSICIÓN POLÍTICA Y FRENTE NACIONAL

a inexistencia de oposición política organizada a través de los partidospolíticos, impidió que la democracia colombiana contara con un meca-

nismo para el tratamiento de la controversia, promovió el continuismoinstitucional y escamoteó la esencia del debate político. Su ausencia dejó es-pacio a la utilización de las armas para impugnar al Estado y los gobiernos ocomo respuesta a las expresiones pacíficas de descontento ciudadano. La pre-ferencia por la violencia, como instrumento de defensa e imposición de intere-ses políticos, económicos y sociales, centralizó la definición del modelo desociedad en manos de los detentadores del poder y excluyó a los ciudadanos.

Las guerras civiles del siglo XIX, el período conocido como “la violencia”partidista y el conflicto armado que se extiende hasta nuestros días, comprue-ba que Colombia ha sido un país de “guerra endémica permanente”1 e inca-paz de construir condiciones que permitan el adecuado ejercicio de la oposicióndemocrática. Esa dinámica de violencia y negación de la oposición se reflejaen los cambios constitucionales2 y está relacionada con la incapacidad desuperar las diferencias y los conflictos pacíficamente. Las constituciones seconvirtieron en proyectos unilaterales de los vencedores en las guerras (cons-titución de 1886) o en las urnas (reforma constitucional de 1936), sembrandosemillas de intolerancia y nuevas fuentes de perturbación.

Sin duda, las falencias que afectan el ejercicio de la oposición política estánen el origen de los actuales conflictos bélicos. Las dificultades como proyec-to de país democrático y pacífico, tienen fuerte relación con el ejercicio

L


3 El 7 de noviembre de 1949 Darío Echandía en el Teatro Municipal de Bogotá anunció la noparticipación liberal en las elecciones presidenciales del 27 de ese mes. “Iremos a triunfar en laselecciones, cuando se logre restablecer el sistema legal de que ellas forman parte. Mientras tanto,el Partido Liberal no contribuirá a sancionar con su presencia en las urnas la imposición violentade una minoría y no reconocerá los resultados de esa farsa innoble. Esta es la decisión delcandidato del partido en perfecto acuerdo con la Dirección Nacional Liberal. LLERAS RESTREPO,Carlos. Crónica de mi Propia Vida. Tomo IX. Ed. Círculo de Lectores. Bogotá D.C., 1992. Pág. 558.

4 En el recinto de la Cámara de Representantes fue asesinado, el 8 de septiembre de 1949, elrepresentante a la Cámara por Boyacá Gustavo Jiménez. En el mismo atentado recibió una heridaJorge Soto del Corral que a la postre le costo la vida. Para ver un relato de los hechos: Ibidem. Pág.472 - 474.

hegemónico del poder y la negación de espacios y garantías a los grupos deoposición. Las guerrillas liberales, la contraparte armada conservadora, laposterior transformación de las primeras en organizaciones comunistas y surespuesta en las autodefensas, significan la incapacidad inclusiva del siste-ma político colombiano.

Considerando que el documento no busca realizar un análisis histórico afondo del ejercicio de la oposición política, nos concentraremos en mencio-nar sus principales características a partir del Frente Nacional, necesariaspara comprender el contexto en que se ha desarrollado y formular propues-tas que faciliten su pleno ejercicio.

A. ANTECEDENTES POLÍTICOS

La división entre Gabriel Turbay y Jorge Eliécer Gaitán acabó con la “Repú-blica Liberal” iniciada en 1930 y permitió el regreso al poder delConservatismo, en cabeza de Mariano Ospina Pérez. Aunque su partido con-tinuaba siendo minoría, pues obtuvo 565.849 sufragios frente a los 800.156liberales, inició una gestión gubernamental bajo la cual se recrudeció grave-mente la violencia partidista, a tal punto, que para las elecciones presiden-ciales de 1950 el Liberalismo retiró la candidatura de Darío Echandía3 , elpaís se encontraba en estado de sitio y el Congreso era escenario de agriosdebates, que culminaron con la muerte de dos parlamentarios4 y su clausuraen 1949.

La elección de Laureano Gómez en ese año como candidato único, quiencuriosamente, a pesar del sectarismo partidista, obtuvo 1.140.122 votos,225.883 menos que los depositados para todos los candidatos en las eleccio-nes de 1946, los permanentes ataques a la oposición liberal y el crecienteclima de incertidumbre, produjo lo que Echandía calificó como “golpe deopinión”. El levantamiento militar del 13 de junio de 1953, que depuso aGómez, fue liderado por el General Gustavo Rojas Pinilla y contó con eldecidido impulso del sector conservador orientado por Ospina Pérez y por elPartido Liberal. El régimen de facto fue legalizado por una Asamblea Nacio-nal Constituyente, mediante el acto legislativo 01 de 1953, que declaró va-cante la Presidencia de la República y extendió la duración del nuevo gobierno


5 VASQUEZ COBO CARRIZOSA, Camilo. “El Frente Nacional su Origen y Desarrollo”. Ed. ProPatria. Cali. 1960

6 Ibidem. “Declaración de Benidorm”. 24 de julio de 1956. Pág. 163.7 Ibidem. Pág. 164.

por el resto del período presidencial en curso. Los partidos buscaron el cesede la violencia en asocio con Rojas Pinilla, pero la alianza se derrumbo antela tentativa del militar de perpetuarse en el poder, con la bandera del binomiopueblo – fuerzas armadas.

Esta vez, fueron los expresidentes Alberto Lleras y Laureano Gómez quie-nes acordaron la caída del general y las reglas de juego que avalarían laconvivencia de los dos partidos políticos, una vez se lograra la normalidaddemocrática. Los pactos de Benidorm y Sitges5 delinearon lo que se vino aconocer primero como Frente Civil y más adelante como Frente Nacional.

En Benidorm, el 24 de julio de 1956, Lleras y Gómez se reunieron por pri-mera vez después de los acontecimientos de 1953. Ambos coincidieron en lanecesidad de llevar al país a la recuperación del sistema democrático y reco-mendaron a “los dos partidos históricos una acción conjunta destinada aconseguir el rápido regreso a las formas institucionales de la vida política y ala reconquista de la libertad y las garantías”6 . Con esa declaración, se inicióun complejo proceso de transición y de negociación política sobre las reglasde juego y el reparto del poder en los años posteriores. La caída de Rojas fueefecto de la cumbre que en principio era recibida con reserva por algunossectores de los partidos.

Ambos líderes entendían la dificultad de regresar a un escenario electoral sinque previamente se tomaran medidas destinadas a garantizar la convivenciaentre liberales y conservadores. Existía temor de que iniciar una abierta com-petencia electoral regresara al país a la violencia política. Por ese motivo,consideran que “se encuentra necesario y enteramente posible crear un go-bierno o una sucesión de gobiernos de coalición amplia de los dos partidos[...] Los partidos deben entenderse para constituir un gobierno de tales ca-racterísticas que ponga en vigor las instituciones abolidas, manteniéndoseunidos para sostenerlo hasta que el régimen civil esté libre de riesgos”7 . Porencima del sectarismo, principal atadura a los partidos, la propuesta preten-día unir a los ciudadanos alrededor de la recuperación de la institucionalidady de la pacificación.

Un año más tarde, en Sitges, se avanza en el diseño del régimen de coalicióncon el sistema de paridad que caracterizó el Frente Nacional. Ya caída ladictadura, los mismos protagonistas reiteran la necesidad de la paz entre lospartidos, de rechazar la violencia y alcanzar la lucha política civilizada, altiempo que suscriben una declaración en la que proponen reformas previas alas elecciones. Acuerdan un gobierno de coalición para un período de doceaños, paridad en el gabinete y el establecimiento de la carrera de servicio


8 Ibidem. “Pacto de Sitges”. Pág. 277.

civil. El legislativo debe obedecer al mismo criterio, conserva la eleccióndirecta de los ciudadanos y los dos partidos renuncian a ser mayoría en lascámaras, con lo cual se extiende la paridad del ejecutivo al Congreso y a lasdemás instancias de elección popular. Con esas medidas, se trataba de impe-dir la hegemonía de una fuerza política sobre la otra y sin importar el númerode votos que obtuviera uno u otro partido, siempre estarían representadoscada uno en el cincuenta por ciento del total de cada cámara.

La novedosa fórmula pasó por alto la existencia de pequeñas expresionespolíticas como el Partido Comunista y el derecho de los ciudadanos a fundarnuevas organizaciones políticas. En los términos de los pactos fundadoresdel Frente Nacional las nuevas organizaciones partidistas quedaban al mar-gen del sistema político, se negaba la oposición democrática y obligaba aesas fuerzas alternativas a presentarse en las elecciones bajo el rotulo deliberal y conservador, como más adelante se observará en el MovimientoRevolucionario Liberal y la Alianza Nacional Popular.

El problema que se presentó, consistía en escoger el mecanismo apropiadopara efectuar la reforma constitucional. Gómez y Lleras descartaron la con-vocatoria de una Asamblea Constituyente y a cambio, sugirieron que “talesenmiendas se lleven a la aprobación o rechazo de la opinión pública pormedio de un plebiscito muy sencillo y concreto, que otorgue al sistemaparitario en las corporaciones públicas y, en general, al entendimiento de lospartidos, un apoyo indiscutible por la apelación a la fuente más pura delpoder público”8 .

B. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL

1. Plebiscito de 1957 y acto legislativo 01 de 1959

El 1 de diciembre de 1957 se realizó el plebiscito convocado por la JuntaMilitar de Gobierno mediante el Decreto Legislativo No. 0247. Técnicamen-te era un referendo que reformó la carta política y en el que se reestablece laconstitución de 1886, se eliminan las modificaciones aprobadas por la Asam-blea Constituyente de 1953 y se introducen las siguientes bases del FrenteNacional:

a. Los partidos Liberal y Conservador se colocan en pie de igualdad, debenmantener un permanente acuerdo y tienen conjuntamente la responsabi-lidad del gobierno que deben ejercer a nombre de los dos partidos, sinimportar la filiación política de su titular.

b. En las elecciones populares que se efectúen para elegir corporacionespúblicas hasta 1968, los puestos correspondientes a cada circunscrip-ción electoral se adjudicarán por mitad a los partidos Liberal y Conserva-dor. La norma consagró la posibilidad de que existieran dos o más listas


de un mismo partido, caso en el cual, los escaños que corresponden alpartido se asignarían entre sus listas teniendo en cuenta el sistema decuociente electoral.

c. El número será par en todas las corporaciones públicas hasta 1968.d. En el Senado de la República, la Cámara de Representantes, las asambleas

departamentales y concejos municipales, se establece que la mayoría será dedos tercios de los votos. Esa es la regla general, pero se faculta al CongresoNacional a señalar las materias que requerirán la mayoría simple absoluta9 .

e. Los ministros serán de libre nombramiento y remoción, pero representa-rán paritariamente a los partidos.

f. La designación de los funcionarios que no pertenezcan a la carrera admi-nistrativa deberá hacerse con el criterio de paridad política. Para protegerese principio se prohíbe la actividad partidista a quienes hacen parte dela carrera.

g. La integración de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estadoobedecerá al mismo criterio de paridad partidista. Los magistrados seráninamovibles y para su designación operará la cooptación10 .

Al plebiscito concurrieron un número de ciudadanos sin antecedente en lavida democrática del país. A pesar de que la votación afirmativa fue altísimapara la época (4.169.294 votos), no deja de llamar la atención la reticenciade amplios grupos ciudadanos en Boyacá y Santander, donde alrededor del25% (68.888) y del 35% (80.327) de los sufragantes respectivamente, mani-festaron su desaprobación.

A las normas incorporadas a la carta política se les dio el carácter casi deinmodificables, debido a la exigencia de que fueran aprobadas por la mayo-ría absoluta de los integrantes de ambas cámaras, en dos legislaturas ordina-rias seguidas, y a que el constituyente primario, al aprobar el texto que se lepresentó en el plebiscito, renunció a volverse a expresar por ese mecanismosobre modificaciones a la Constitución11 . Esto tiene explicación en la des-confianza de los dos partidos, que condujo a que se estableciera un procedi-miento bastante agravado de reforma de la Constitución, bloqueandoliteralmente el sistema político hasta el fallo de la Corte Suprema de Justiciaque declaró exequible el decreto mediante el cual se convocó a los ciudada-nos a elegir una Asamblea Nacional Constituyente12 .

9 En la Declaración de Benidorm se establecía: “Para evitar también que el control de las cámarasquedara en manos de uno cualquiera de sus miembros habría que establecer que las decisionesdel Congreso se tomaran por una mayoría calificada superior a la mitad más uno”.

10 El texto inicial se refería exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia. Mediante el decretolegislativo 0251 de octubre de 1957 la Junta Militar incluyó el Consejo de Estado.

11 El artículo 13 del Plebiscito del 1 de diciembre de 1957 señalaba: “En adelante las reformasconstitucionales sólo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218de la constitución”.

12 Ref. Expediente No. 2214 (351 – E). Revisión constitucional del Decreto Legislativo No. 1926 de1990 “Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público”. BogotáD.C., octubre 6 de 1990.


Departamento Voto SI Voto No Blancos Nulos Total

Antioquia 560.913 11.298 1.721 573.923

AtlÆntico 156.400 91 183 156.674

Bolivar 231.799 1.177 245 233.221

BoyacÆ 206.417 68.888 1.823 18 277.146

Caldas 396.377 5.664 640 402.681

Cauca 166.226 517 305 167.048

C rdoba 103.588 240 243 104.071

Cundinamarca 773.490 16.639 6.583 160 796.872

Choc 39.670 120 17 39.807

Huila 145.702 1.010 242 146.954

Magdalena 166.114 1.023 145 167.282

Nariæo 164.809 1.913 934 167.656

Nte de Santander 104.040 6.909 488 111.437

Santander 208.895 80.327 1.331 16 290.569

Tolima 250.427 5.323 2.133 257.913

Valle del Cauca 494.427 5.707 3.705 503.836

Totales 4.169.294 206.864 20.738 194 4.397.090

Cuadro 1Resultados Electorales del Plebiscito de 1 de Diciembre de 1957


13 CASTRO, Jaime. Constitución Política de Colombia. Editorial Oveja Negra. Tercera Edición.Bogotá D.C., 1987. Pág. 470. Acto Legislativo No. 1 de 1959. “Artículo 1. En los tres períodosconstitucionales comprendidos entre el 7 de agosto de 1962 y 1974, el cargo de Presidente de laRepública será desempeñado, alternativamente, por ciudadanos que pertenezcan a los dos par-tidos tradicionales, el conservador y el liberal; de tal manera que el presidente que se elija parauno cualquiera de dichos períodos, pertenezca al partido distinto de su inmediato antecesor. Porconsiguiente, para iniciar la alternación a que se refiere este artículo, el cargo de Presidente dela República en el período constitucional comprendido entre el 7 de agosto de 1962 y 7 de agostode 1966, será desempeñado por un ciudadano que pertenezca al partido conservador”.

Elegido Alberto Lleras Camargo como Presidente de la República frente aJorge Leyva, con la votación más alta obtenida hasta la fecha por un aspiran-te a la jefatura del Estado, el marco constitucional del Frente Nacional secomplementó con el Acto Legislativo 01 de 1959, que estableció el principiode alternación liberal-conservadora en el gobierno hasta 1974. Se fijó que elejecutivo correspondería al Partido Conservador en 1962 y la alternanciaoperaría en los años siguientes. También incluyó cláusulas sobre el reempla-zo en caso de falta del presidente.

La disposición consagró el monopolio político de los dos partidos y proscri-bió el ejercicio de la oposición democrática autónoma. No era posible laoposición a través de fuerzas políticas diferentes a los partidos tradicionales,pero al mismo tiempo, éstos tenían constitucionalmente la responsabilidadconjunta del gobierno. Además, en la práctica se obstaculizaba la creaciónde nuevos partidos, al impedírseles participar directamente en las eleccio-nes, y a la oposición, que es un estadio en el camino para llegar al gobierno,se le privaba de esa posibilidad. El acto legislativo era contundente en eseaspecto: “la elección de Presidente de la República que se hiciere contravi-niendo a lo dispuesto en este artículo, será nula”13 . Sus efectos fueron inme-diatos y se plasmaron en la declaratoria de nulidad, que hiciera la CorteElectoral, de los votos depositados en las elecciones del 6 de mayo de 1962a favor de Alfonso López Michelsen y Gustavo Rojas Pinilla.


Con el acto legislativo se pasó de una reforma plebiscitaria que evitaba lapersecución al partido derrotado en las elecciones, a crear, con la alternaciónen el gobierno un nuevo partido conformado por las dos colectividades tra-dicionales. El Partido del Frente Nacional generó que todas las fuerzas quese consideraban excluidas del sistema político y que no optaron en primerainstancia por la lucha armada contra el Estado, se unieran en agrupacionespolíticas que constituyeron la oposición al bipartidismo. Dichas organiza-ciones, como se verá más adelante, asumieron su rol de oposición a travésde las urnas y del control político en el legislativo, otros se convirtieron encolectivos políticos de agitación ciudadana que renunciaron a participar enlas elecciones. Cualquiera que fuera la modalidad que asumieran, la existen-cia de esos movimientos reflejaba que el país, una vez más, se dividía en dosbandos, los frentenacionalistas y sus opositores.

Muchos de estos últimos eran resultado de los cambios que experimentabala sociedad colombiana en la década de los años sesenta y setenta. La urba-nización y el aumento de la cobertura educativa proporcionaron una cre-ciente franja de sectores políticos independientes, menos afectos a los partidos,más críticos e influenciados por procesos “revolucionarios” como los opera-dos en Cuba con Fidel Castro o en Chile con Salvador Allende. A esto, debeadicionarse que los nuevos actores no encontraban espacios de expresiónpolítica en partidos carentes de institucionalidad, antidemocráticos, cerradosy reducidos a sus élites, primero nacionales y luego regionales.

La falta de democracia interna para la toma de decisiones y selección decandidatos y la constitucionalización de la alternación y la paridad, favore-cieron al establecimiento de los dos partidos, concentraron el poder en los“jefes naturales” y taponaron los espacios de participación para las nuevasgeneraciones, que no se cansaban en reclamar un cambio en la conducciónde la política. Para las figuras jóvenes que buscaban una renovación, el FrenteNacional era un obstáculo que debía echarse abajo para dar lugar a sus legí-timas aspiraciones. Todo esto, terminó alimentando una oposición restringi-da al ámbito de los dos partidos y que no dispondría nunca de larepresentación parlamentaria requerida para reformar la constitución y lle-var al país al libre juego democrático.

Debe recordarse que las normas no vetaban la existencia de múltiples candi-daturas a la presidencia, pero el candidato elegido debía pertenecer al parti-do que le correspondiera el gobierno. Por esta razón, además de la oposiciónde otras agrupaciones políticas, también se oponían a los candidatos oficia-les del Frente Nacional líderes que militaban en la colectividad que tenía elturno en la sucesión presidencial. En las elecciones de 1970 participaron tresconservadores: Misael Pastrana candidato del Frente Nacional, EvaristoSourdis, quien contaban con amplio respaldo en la costa atlántica, y el Gene-ral Rojas Pinilla, de extracción conservadora, que se presentaba en nombrede la ANAPO. En las elecciones anteriores, Carlos Lleras Restrepo, candida-to oficial, se enfrentó con un liberal de la ANAPO. José Jaramillo Ángel


logró un importante respaldo ciudadano, pero estuvo lejos de la votacióncercana a un millón novecientos mil votos de Lleras Restrepo.

¿Qué hubiera ocurrido en Colombia si en una elección operada durante elperíodo de “transitoriedad constitucional”, el número de votos depositadospor un candidato ajeno al partido que le correspondía la Presidencia de laRepública fuera mayor que el de los demás participantes en la contienda?Teóricamente existía la posibilidad de que un candidato de las fuerzas deoposición obtuviera más votos que el del Frente Nacional y sin embargo, sele negara el ejercicio del gobierno, declarando sus votos nulos.


Con relación al principio de paridad, la administración que inauguró el Fren-te Nacional dio participación al laureanismo, el ospinismo y el unionismopor parte del Partido Conservador y marginó al Movimiento RevolucionarioLiberal. Con Guillermo León Valencia el MRL tuvo un ministro, la ANAPOfue dejada fuera, los tres sectores conservadores y el Liberalismo mantuvie-ron una representación equilibrada. Lleras Restrepo abrió las puertas a quie-nes hacían parte del MRL, después que en 1967 se acordó su desaparición yla adhesión de sus miembros al Partido Liberal. El Conservador mantuvo supresencia. El último gobierno del Frente capitaneado por Misael Pastrana,continuó la aplicación del principio proporcionando ministerios a las doscorrientes del Liberalismo que lideraban, por un lado, el expresidente LlerasRestrepo y su ex ministro relaciones exteriores López Michelsen (progresis-tas) y por otro, el ex ministro Julio Cesar Turbay Ayala (línea Colombia).

Además de las normas restrictivas del sistema democrático que establecíanla paridad y la alternación, otras medidas adoptadas generaron un sistemabasado en el clientelismo y los compromisos permanentes entre el ejecutivoy los legisladores. En muchos casos, la dificultad que tenía el gobierno parasacar adelante sus iniciativas en el parlamento lo impulsó a declarar y man-tener el estado de sitio, lo que facilitaba su capacidad de gestión pero afecta-ba gravemente las garantías y libertades ciudadanas.

Acudir al estado de excepción le permitía al ejecutivo legislar, adoptar códi-gos y normas en las más diversas materias, sin control alguno distinto a lasformalidades que verificaba la Corte Suprema de Justicia. Por ese camino, elpresidencialismo se fortaleció y reforzó con un modelo de desarrollo de sus-titución de importaciones, en que el Estado era un actor económico funda-mental y que permitió al gobernante tener a merced los recursos burocráticosrequeridos para satisfacer amplios grupos de congresistas.

La causa de la constante negociación entre el legislativo y el ejecutivo radi-caba, no solo en la paridad en la administración decretada en el plebiscito de1957, sino en la exigencia de las dos terceras partes para la aprobación delas leyes. La disposición obligaba al gobierno a comprar el apoyo de sena-dores y representantes, generándose un sistema basado en el apoderamientodel Estado en todos los niveles para garantizar la reproducción electoral y elmantenimiento del poder político en las regiones. Un sistema de prebendas,cambió una filiación política basada en el sectarismo, por la satisfacción delos intereses particulares de los votantes a cargo del presupuesto público.

La exigencia de las dos terceras partes pretendía evitar que un partido pudie-ra dominar al otro con un solo voto que obtuviera de su contraparte, en casode que se tratara de mayoría simple. Lo que sucedió fue que los partidos sefragmentaron haciendo muy difícil a los gobiernos tener las mayorías espe-cificadas en el plebiscito. Se llegó, en algunos casos, a demorar las decisio-nes o dejarlas en manos de facciones minoritarias de los partidos queconcedían su respaldo únicamente a cambio de dádivas particulares.


La oposición encontró taponado el espacio político para participar directa-mente como alternativa en las elecciones y aunque podía presentarse a nom-bre de uno o de los dos partidos, se enfrentaba a una compleja red deliderazgos regionales mantenida con recursos del Estado, que garantizabaen gran parte su permanencia en el poder. A pesar de ello, durante el FrenteNacional se produjeron casos en que ciudadanos fastidiados por el sistemaderrotaron a importantes líderes tradicionales de ambos partidos, así aconte-ció en 1970 con el ex ministro Hernando Agudelo Villa en Antioquia y elexpresidente Guillermo León Valencia en el Cauca.

Pero la oposición tenía un obstáculo adicional derivado de la mayoría reque-rida para la aprobación de leyes en el Congreso: la apelación permanente alas facultades derivadas de la declaración de estado de sitio, señaladas en elartículo 121 de la Constitución de 1886, substraía del control político y deldebate democrático los principales temas que debían ser materia de la activi-dad parlamentaria. En efecto, un ejecutivo legislador se apoderaba de lostemas centrales y les daba el contenido y la orientación que unilateralmentele apetecía. De esta forma, la oposición no podía ejercer su papel fiscalizadory al ser minoría, aunque fuera significativa, no tenía nunca la fuerza políticanecesaria para hacer que el parlamento aprobara sus iniciativas. La regla delos dos tercios de la votación, complementada con el artículo mencionado,llevó a la oposición de tener la capacidad para obstaculizar los proyectosgubernamentales, a ser convidada de piedra en el momento que el ejecutivoapelaba a los poderes otorgados por el estado de excepción.

El estado de sitio se convirtió en la regla general, impulsado por los benefi-cios que reportaban muchos actores. A su vez, el gobierno se revestía de lafacultad de expedir decretos legislativos y aunque no podía derogar leyes, sitenía el poder de suspender las que considerará incompatibles con el estadode sitio. El Congreso se favorecía con las sesiones permanentes, tal y comolo señaló Carlos Lleras Restrepo: “al establecer que el Congreso estaría for-zosamente reunido mientras estuviera el estado de sitio, creó en las Cámarasel interés de que dicho estado de excepción se conservara por tiempo indefi-nido, como lo demuestra la experiencia de los años siguientes. Pronto sevolvió a caer en la tentación de regular, invocando el artículo 121, materiaspropias de la competencia del Congreso y extrañas en todo a los fenómenosde perturbación del orden público”14 .

Finalmente, el monopolio bipartidista impidió que las agrupaciones de opo-sición se constituyeran en partidos políticos. Sólo después de 1970, cuandola alternación y la paridad cesaron, fue posible que una fuerza de ese tipo seconstituyera en partido. La ANAPO dio el paso cuando pudo inscribir direc-

14 LLERAS RESTREPO, Carlos. Prólogo al libro: “Historia de la Reforma Constitucional de 1968y sus alcances jurídicos. VIDAL PERDOMO, Jaime. Ed. Universidad Externado de Colombia.Bogotá D.C., 1970. Pág. VII.


15 VARGAS VELASQUEZ, Alejo. En: “Constitución Política y Reorganización del Estado”. Auto-res varios. Editorial: Universidades Nacional, Pedagógica y Tecnológica de Colombia. BogotáD.C., 1994. Pág. 187.

16 VIDAL PERDOMO, Jaime. Op. Cit. Pág. 4. Carta de Carlos Lleras Restrepo al Comité Operativode Reforma Constitucional. Bogotá D.C., diciembre 5 de 1965.

tamente sus candidatos, sin invocar ninguno de los rótulos tradicionales. Elsistema del Frente Nacional no evadió solamente la oposición organizada enpartidos políticos independientes, sus creadores fueron más allá: concreta-ron un conjunto de normas que aseguraron la inmunidad de los dos partidos.Parece que no sospecharon que esas mismas disposiciones a lo largo de losaños acabarían afectando las diferencias ideológicas, hundiéndolos en unmar de aspiraciones individuales y regionales y reduciendo su actividad aluchar por el dominio del aparato estatal.

La eliminación de la oposición, la imposibilidad práctica de fundar nuevospartidos políticos, la obligatoriedad de hacer parte de un partido tradicionalpara participar en las elecciones y acceder a cargos públicos, la imposición alos ciudadanos de dos opciones políticas a la hora de elegir y la integraciónde listas de candidatos por los jefes de los partidos, restringió duramente lademocracia. Los privilegios constitucionales dados a los partidos, permitenconcluir que “casi se acepta el hecho de la existencia de un solo partidobifronte o una especie de PRI a la colombiana”15 .

2. Reforma Constitucional de 1968

La administración Lleras Restrepo se propuso adelantar un gobierno quellamó Frente de Transformación Nacional para significar el talante de mo-dernización que buscaba imprimirle a su gestión. La reforma administrativa,la reforma agraria, la reforma constitucional y el levantamiento del estado deexcepción que anunció durante el proselitismo electoral, fueron cuatro desus principales proyectos.

El cambio de la Constitución fue ventilado previamente en escenarios aca-démicos. El propio Lleras Restrepo invitó a un grupo de profesores universi-tarios, en diciembre de 1965, a reflexionar sobre el tema. Frente a lasrelaciones del ejecutivo con el legislativo, en el marco de la oposición polí-tica, reconoció que “También es claro que la ausencia de un escrutinio real ycompleto sobre la administración ejecutiva viene creando una situación ca-racterizada a la vez por el descenso de la estimación popular respecto alparlamento y gobierno y por el deterioro de la eficiencia de éste16 ”.

La reforma finalmente fue el resultado de proyectos presentados en 1966 y1967 de origen gubernamental y uno propuesto por el Movimiento Revolu-cionario Liberal.

El Acto Legislativo 01 de 1968 modificó aspectos relacionados con las enti-dades territoriales, la intervención del Estado, los departamentos, comisa-


17 Ibidem. Pág. XIV.

rías, intendencias, la Contraloría General de la República, el trámite de pro-yectos de ley, las facultades del Congreso, instituyó la Sala Constitucionalde la Corte Suprema de Justicia y la Comisión Especial Permanente paradebatir los planes y programas de desarrollo económico y social. La reformatambién introdujo un régimen de transición destinado al desmonte del FrenteNacional, cuyos aspectos principales son:

a. Se concede a las minorías participación en las mesas directivas de lascorporaciones de elección popular.

b. La paridad en la designación de ministros, gobernadores, alcaldes y losdemás cargos de la administración que no pertenezcan a carrera admi-nistrativa se extiende hasta el 7 de agosto de 1978 (El gobierno propusoel 6 de agosto de 1974).

c. A partir de la fecha, el presidente electo deberá dar “participación ade-cuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de laRepública” (parágrafo del artículo 120 de la Constitución).

d. El presidente puede constituir de forma libre el gobierno cuando la se-gunda fuerza política en las elecciones no desee participar en el mismo.

e. No se introduce ningún obstáculo para que el Presidente pueda llamar algabinete o designar en otras posiciones a representantes de partidos po-líticos distintos al suyo y a integrantes de la fuerza pública.

f. Se permite “el ingreso de nuevos partidos al escenario político”, dando“mejores posibilidades a los grupos minoritarios”17 .

g. No es obligatoria la reunión permanente del Congreso bajo estado desitio y éste no otorga facultades al ejecutivo para invadir la órbita dedecisión de las cámaras.

h. Mayoría simple. Las decisiones de las corporaciones públicas se toma-rán por la mitad más uno de los votos de los asistentes, excepto las que serefieran al régimen electoral, que mantienen el requerimiento de las dosterceras partes de los votos de los asistentes.

i. La derogación o reforma de las normas constitucionales que se refieren ala paridad y la alternación de los partidos en el Gobierno y en el Congre-so, requerirán hasta el 7 de agosto de 1974, dos tercios de los votos delos asistentes de una u otra cámara. Del mismo modo, esa mayoría seexige hasta el 7 de agosto de 1978, para la derogación o reforma delprincipio de paridad en la Corte Suprema de Justicia y en el Consejo deEstado. El mismo requisito se establece para los funcionarios que desig-nen las cámaras

La alternación establecida en el acto legislativo 01 de 1959 sigue intacta y sele protege manteniendo un alto umbral de votos en el Congreso para sumodificación. No se amplía la paridad partidista en asambleas departamen-tales y concejos municipales, prevista en el plebiscito de 1957, con lo que seelimina a partir de las elecciones regionales de 1970. En cambio, la paridad


en el gabinete ministerial se prorroga hasta 1978. Su aplicación tuvo éxito enconcepto de los partidos tradicionales y alcanzó un nivel de perfección en larepartición de los cargos públicos que mereció la denominación de“milimetría”, en el gobierno de Guillermo León Valencia. La ampliación dela paridad demuestra el grado de desconfianza entre los dos partidos, el afánde evitar la hegemonía de uno sobre otro y la búsqueda del entendimientoentre las dos fuerzas históricas.

Se determinó que la paridad en el Congreso cesaba a partir de las eleccionesde 1974, saliendo al paso a quienes consideraban que la redacción del ActoLegislativo No. 01 de 1959 cobijaba con dicho principio esas elecciones.También que el sistema de cuociente electoral se aplicaría desde el 1 deenero de 1974 entre los partidos tradicionales y los nuevos que decidan par-ticipar en los comicios.

Por otro lado, mediante el parágrafo del artículo 120 de la carta, el FrenteNacional terminó explayándose mucho más allá de lo que los acuerdos deSitges y Benidorm proyectaban. Si bien debe reconocerse que la reforma esun avance en el retorno a la libre concurrencia de las fuerzas políticas en laselecciones y a consolidar un ambiente de libertad y democracia mayor alvivido en los años anteriores, el parágrafo esconde la voluntad de perpetuar-se de los dos partidos. Detrás de la preocupación por la hegemonía de unpartido, se esconde la ambición de continuar una hegemonía bipartidista queobstaculiza el surgimiento de proyectos políticos alternativos, a la vez quebusca seguir empleando el Estado como un botín, del cual siempre tendránliberales y conservadores una parte gracias a la disposición constitucional.

El programa de gobierno de Lleras Restrepo y la reforma constitucional re-cogieron banderas del Movimiento Revolucionario Liberal, lo que facilitó suincorporación al Frente Nacional, convirtiéndose en la fuerza política funda-mental para la aprobación del Acto Legislativo. Por su parte, la ANAPO en-contró en la reforma constitucional la oportunidad de conformarse en untercer partido político, superando su condición de alianza electoral y congre-sional.

La implantación de la mayoría simple y la precisión de las facultades delejecutivo bajo estados de excepción, deberían contribuir a exorcizar par-cialmente la política de la dinámica de negociaciones burocráticas que laaprisionaban. No obstante, como se verá más adelante, las relacionesclientelares entre las dos ramas del poder público se mantendrán aún des-pués del desmonte de la paridad, la alternación y de la propia constituciónde 1886. La práctica política basada en la representación burocrática en elEstado, no tanto de los partidos como de sus miembros considerados indi-vidualmente, se convirtió en la lógica de la acción política y de la faenaparlamentaria. Aún hoy, es el factor determinante del comportamiento par-lamentario y, sin duda, una variable que impacta directamente en la oposi-ción política.


18 GALLON GIRALDO, Gustavo. Compilador. “Entre Movimientos y Caudillos. 50 años debipartidismo, izquierda y alternativa en Colombia”. Ed. CINEP – CEREC. Bogotá D.C., 1989.Pág. 47 – 55.

19 Ibidem. Pág. 57. Esos “dos cambios ocasionaran más tarde a Golconda el rechazo de la jerar-quía eclesiástica, principalmente presionada por el gobierno (en el momento el gobierno deLleras Restrepo) y haría que el Modelo Educacional Integrado, nunca fuera aprobado por elgobierno, fuera censurado por palabras textuales del mismo Lleras, como: “el más peligroso delos sistemas educacionales”.

20 Para un perfil de Alfonso López Michelsen ver: LIEVANO AGUIRRE, Indalecio. “SemblanzaPolítica de Alfonso López Michelsen”. Ed. Canal Ramírez – Antares. Bogotá D.C., 1973.

C. PRÁCTICA DE LA OPOSICIÓN EN EL FRENTE NACIONAL

La oposición en el Frente Nacional adquirió diversas formas, no todas ex-presadas en las urnas. Paralelo al surgimiento de la Anapo y del MRL apare-cieron propuestas de rechazo al régimen político que siendo democráticas,se negaban a participar en los procesos electorales. Era el caso del cura Ca-milo Torres que se convirtió en vocero de grandes grupos ciudadanos, mu-chos de ellos católicos, que exigían un cambio que no veían posible dadaslas reglas del Frente Nacional. Torres integró el Frente Unido a finales de1965 y principios de 1966 con la consigna de “abstención activa, beligeran-te y revolucionaria”18 . Su formación religiosa y de sociólogo incidieron paraque pasara de la movilización pacífica a la lucha armada: “El deber de todocristiano es ser revolucionario, y el deber de todo revolucionario es hacer larevolución”.

Junto al Frente Unido se desarrolló el movimiento Golconda. Integrado porsacerdotes católicos, tiene especial impulso en 1968 con la celebración delConcilio Vaticano II y la realización de la Conferencia del Episcopado Lati-noamericano. El movimiento surgió como una corriente pedagógica que pro-ponía un “Modelo Educacional Integrado”, visto con desconfianza por laclase dirigente y la jerarquía eclesiástica. Su operación se sirvió de las parro-quias como núcleos de acción política19 . Tampoco se expresó electoralmentea pesar de concebirse como movimiento político y revolucionario.

Teniendo en cuenta que este trabajo se concentra en las agrupaciones deoposición con representación parlamentaria, nos limitamos a hacer referen-cia al Movimiento Revolucionario Liberal MRL y la Alianza Nacional Popu-lar ANAPO.

1. Disidencia Liberal

Alfonso López Michelsen20 es una de las primeras voces de rechazo al prin-cipio de alternación del Acto Legislativo 01 de 1959. Profesor universitarioy periodista, dirigía el periódico “La Calle” y estaba familiarizado con elproceso de reformas constitucionales, pues, además de integrar la ComisiónParitaria de Reajuste Institucional, su padre, el expresidente López Pumarejo(1934 – 1938/ 1942 – 1945) era uno de los principales impulsores del pactointerpartidista.


21 GALLÓN GIRALDO, Gustavo. Compilador. Op. Cit. “En marzo de 1960, a raíz del triunforelativo del MRL en las elecciones, López lanza la consigna de “pasajeros de la revolución abordo”, y envuelto el MRL por toda esa ola revolucionaria se cambia el significado de la “R” derecuperación por la “R” de revolucionario en la significación de la sigla MRL”. Pág 74.

22 LÓPEZ MICHELSEN, Alfonso. “Obras Selectas. Consideraciones sobre la reforma constitucio-nal por medio de la cual se establece la alternación forzosa de los partidos en la Presidencia dela República.” Tomo III. Ed. Cámara de Representantes. Bogotá D.C., 1985. Escribió LópezMichelsen: “Quienes hemos apoyado con reservas las innovaciones del Plebiscito, como creohaberlo aclarado suficientemente, cuando he dicho que lo hago yo, porque veo en la instituciónde la paridad una garantía del derecho de oposición sin represalias administrativas para elpartido que la practique, tenemos que observar con justificada alarma la pretensión de invertirradicalmente el concepto hasta el extremo de considerar que la paridad es la retribución para losaliados, con que se llega al gobierno, en lugar de ser la prenda de paz para los que están en lallanura, ejerciendo su legítimo derecho de discrepar”. Pág. 341.

El Movimiento Revolucionario Liberal MRL, inicialmente denominado Mo-vimiento de Recuperación Liberal21 , fue hasta 1967 la principal organiza-ción de oposición política al Frente Nacional. Se caracterizó por ser unaorganización popular, con un discurso dirigido a cautivar las masas liberalesque se resistían al acuerdo bipartidista, convirtiéndose en un mecanismo útilpara mantener la influencia liberal en los segmentos obreros y campesinos.

El día de la posesión del presidente Lleras Camargo, por medio de una cartaenviada desde México, López hizo conocer las razones de su oposición a laalternatividad. En la comunicación, que recoge algunas de las principalesbanderas de lo que vendría a ser el Movimiento Revolucionario Liberal MRL,el dirigente plantea serios cuestionamientos a la iniciativa queconstitucionaliza rotar la Presidencia de la República. Denuncia que su acep-tación implica crear dos nuevas fuerzas: el Partido del Frente Nacional y losantifrentenacionalistas. También manifiesta que las disposiciones incorpora-das a la Constitución por el plebiscito, son desvirtuadas en su espíritu y con-tenido y pierden todo su valor como garantes de la oposición, para ser unelemento más de persecución contra quienes no están de acuerdo con elFrente Nacional22 . Igualmente, revela que la división del Partido Conserva-dor coloca al Liberalismo en perspectiva de definir el candidato conservadora la Presidencia, lo cual demuestra la existencia de un Partido del FrenteNacional.

Y advierte: “Si se abre camino la teoría de que el Frente Nacional es sola-mente un partido y una hegemonía tan excluyente como lo fueron los parti-dos en el pasado inmediato, no existe para mi la sombra de una duda de que,con el tiempo, acabara este nuevo partido, coalición de las viejas clases po-líticas, del capitalismo y de la iglesia, por constituir una camarilla odiosa,atrincherada detrás de disposiciones constitucionales irreformables, que per-mitirán el amistoso reparto del presupuesto al amparo de la paridad adminis-trativa, legislativa y judicial, y la Presidencia de la República no podrá salirnunca de manos de la misma coalición frentecivilista, unas veces con elnombre de un presidente conservador, otras con el nombre de un liberal,


23 Ibidem. Pág. 352. Recientemente López señaló respecto a ese período que “en lugar de lacompetencia democrática entre las ideas y los grupos políticos, lo que hubo fue una coaliciónospino – llerista que dominó hasta el final del Frente Nacional”. LÓPEZ MICHELSEN, Alfonso.“Palabras Pendientes”. El Áncora Editores. Bogotá D.C., 2001. Pág. 42.

24 Ibidem. Pág. 331.25 El texto de la Declaración de Sitges señala: “…una ejecutiva de coalición y cooperación de los

partidos, en la que se halle limitada la facultad, hoy omnímoda, del presidente en la elección ydespido de todos los funcionarios del gobierno. Un primer límite tiene que ser la urgentísimacreación de una carrera de servicio civil que suprima el concepto de que el vencedor políticotiene derecho a los despojos del vencido y alterar de arriba abajo la administración pública,sustituyendo todos los empleados por los nuevos favoritos. La tragedia de cada transición depoder en Colombia ha sido esa, no por la importancia, inexistente, del cuerpo de empleados enrelación con la población del país, sino porque son empleados o aspirantes quienes promuevenla violencia para defender sus cargos o la desatan para adquirirlos.

26 LÓPEZ MICHELSEN, Alfonso. Op. Cit. Pág. 334.27 Las cifras electorales fueron consultadas en: EASTMAN, Jorge Mario. “Seis Reformas Estructu-

rales al Régimen Político. Resultados electorales de 1930 a 1982”. Ed. Ministerio de Gobierno.Bogotá D.C., 1982.

pero sin que nunca llegue la tan cacareada alternación para alguien que esteen desacuerdo con el Frente en cualquiera de los dos partidos, porque latenaza siempre se encargará de triturarlo”23 .

López Michelsen respaldó el plebiscito y el principio de paridad, en la ideade que era “una conquista de la oposición, hasta entonces sujeta a las repre-salias de un Gobierno omnipotente24 ”. Para él, lo esencial era que se resta-bleciera el derecho a oponerse civilizadamente, a disentir y a controvertir sinamenaza de represalia y acoso al derrotado. La práctica que afanaba a losintegrantes de los partidos, consistía en que una vez se llevaba a cabo elcambio de gobierno se desataba la captura de las posiciones públicas porparte del partido ganador marginando completamente y en todos los nivelesterritoriales a los opositores. En uno de los acuerdos Lleras y Gómez recono-cieron que la violencia política tenía relación directa con la lucha por losempleos públicos25 .

En la carta, a favor del principio de paridad, López argumenta que respondea la realidad política: “los partidos del Frente Civil agrupan a casi la totalidadde la población, y, en consecuencia, la prohibición para los otros partidos dellevar sus representantes a las corporaciones públicas o a la administración,más que una cuestión formal o de principios, obedece a una necesidad arit-mética que nada tiene que ver con el anhelo de establecer un monopolio”26 .Reconoce que los ciudadanos se encuentran divididos alrededor de los dospartidos históricos y que no se trata de perseguir las organizaciones de iz-quierda como el Partido Comunista.

El MRL participó por primera vez en las elecciones del 20 de marzo de 1960para elegir asambleas departamentales. Obtuvo 280.62127 votos frente al1.071.525 del Liberalismo oficialista y los 2.492.557 depositados. Hasta 1964el movimiento experimenta un sustancial avance. En las elecciones presi-denciales de 1962, con López Michelsen como candidato, alcanzó 624.863


sufragios mientras el Frente logró 1.636.081 del total de 2.634.849. En am-bos casos, el respaldo popular fue muy importante en Cundinamarca,Antioquia, Valle del Cauca, Tolima y Bolívar. Los comicios de 1962 arrojanun crecimiento notable en la escogencia de los diputados departamentales.El MRL consigue más de la mitad de los votos del oficialismo liberal en laselecciones para asambleas y Congreso. Con 582.824 sufragios para sus di-putados, esa organización se consolida como la tercera fuerza política des-pués del Partido Liberal (1.055.504) y los conservadores Unionistas (784.619).La votación para Cámara de Representantes por parte del MRL es de 601.926y para Senado de 601.063.

Las siguientes elecciones de Mitaca fueron la oportunidad para que lascorrientes que competían dentro del MRL se probaran en el terreno electo-ral. La línea blanda, que lideraba Alfonso López Michelsen, se impusoampliamente sobre la línea dura que orientaron Álvaro Uribe Rueda, Ramirode la Espriella, Ramiro Andrade y Hernando Garavito Muñoz, entre otros.Se presentó además una disidencia encabezada por Luis Villar Borda, inte-grante de las juventudes del MRL, en alianza con el Partido Comunista. Lalínea blanda y la línea dura alcanzan 273.922 y 93.279 votos respectiva-mente en las elecciones de asambleas de 1964. La misma tendencia internase registra en la selección de representantes a la cámara: 284.952 y 96.895votos. El descenso es significativo, pero se explica en parte dentro de laelevada abstención electoral que reduce en 825.865 los votos totales. ElPartido Liberal representa 724.959 votos en la elección de asambleas y738.437 en Cámara. El bajonazo del oficialismo con relación a las eleccio-nes de 1962, que escogieron la Cámara de Representantes, es impresio-nante: 342.666 votos menos.


28 Discurso pronunciado ante la convención de juventudes del MRL por Alfonso López Michelsenen agosto de 1962.

El debate ideológico dentro del MRL era de gran intensidad. Las juventudesinfluenciadas por la revolución cubana reclamaban un enfrentamiento con-tra el sistema y la organización del pueblo para la toma del poder. Del senode varios de sus integrantes se funda el Ejército de Liberación Nacional. Encambio, la dirigencia hablaba de una renovación de la clase política apelan-do a los mecanismos constitucionales. En ese contexto se propone el ingresodel MRL al gobierno de Valencia (1962 – 1966) como una táctica orientadaa la conquista gradual de posiciones dentro del Estado para servir a los pro-pósitos revolucionarios, definidos desde la óptica de la cúpula del movi-miento. La idea de López era combinar la participación en el gobierno con laoposición. En su momento señalaba: “porqué de acuerdo con la táctica revo-lucionaria se trata de penetrar el gobierno, había golpeado a la puerta delFrente Nacional, no humildemente, no en actitud mendicante, no en conver-saciones privadas, sino altivamente en la plaza y sin que nadie me desauto-rizara, para decirle que sus propias contradicciones nos autorizaban a tenerpuestos de comando dentro del ministerio sin perjuicio de realizar la oposi-ción al mismo tiempo”28 .

El sistema del Frente Nacional se caracterizó, como se mencionó, por lautilización del Estado para el mantenimiento y aumento del caudal electoral.Ese desequilibrio entre quienes tienen acceso a la administración pública yla emplean con el fin de favorecer sus intereses políticos y quienes se en-cuentran excluidos de la gigantesca gabela, por ser oposición a la coalicióngobernante, parece ser uno de los factores que empujó al MRL a aceptar lainvitación del presidente Valencia dentro de su política de milimetría. Talactitud, se puede interpretar como una reacción a los obstáculos que experi-mentaban las fuerzas políticas alternativas al bipartidismo, para competir encondiciones de equidad en la conformación de los organismos de elecciónpopular. Otra dificultad, muy marcada, y que aparece en diversos documen-tos del MRL, es el empleo de los medios de comunicación, en especial de lagran prensa, para descalificar y macartizar a las nuevas organizaciones.

La dificultad para ganar la confianza ciudadana parece materializarse en laselecciones de 1966, que serán las últimas para el movimiento. El MRL se haestancado (367.457 sufragios en el Senado) a pesar que la participación elec-toral aumentó un poco más de 900.000 votos. Como si fuera poco, la crisiselectoral se acentúa con el desplazamiento de las preferencias ciudadanas quecausa el crecimiento de la Alianza Nacional Popular. El Partido Liberal aumen-ta su apoyo electoral y triplica al MRL con 1.120.394 votos para el Senado.

El escenario electoral demostraba que no era sostenible la política del MRL yque se requería un redireccionamiento. López decide renunciar y coloca enmanos de la junta de parlamentarios el futuro de la organización, advirtiendo


29 El 21 de septiembre de 1966 el MRL presentó a través del senador Alfonso Gómez Gómez unproyecto de reforma constitucional.

30 Discurso en la Convención de Medellín. 1966.31 Jaime Vidal Perdomo en “Historia de la Reforma Constitucional de 1968” afirma que: “Natural-

mente que al sumarse los votos del antiguo Movimiento Revolucionario Liberal a los de lacoalición gubernamental en apoyo de las reformas constitucionales, estas obtuvieron un ritmomás seguro y rápido. La elección de representantes a la cámara en 1968, las listas de unión,consolidó el proceso político y dio mayor impulso a la expedición de las reformas”.

32 GALLÓN GIRALDO, Gustavo. Compilador. Op. Cit. Pág. 77.

que varios dirigentes proponen el camino de la radicalización en la izquierda,la fundación de un nuevo partido o el respaldo al gobierno de Lleras Restrepo.López esta preparando su llegada al Frente Nacional y algunas de sus afirma-ciones, ante una asamblea en Antioquia, confirma que inicia el retorno al Par-tido Liberal. El MRL culmina una etapa bajo su mando, ahora examina laconcordancia de sus tesis y las que el nuevo gobierno se propone ejecutar. Enpoco tiempo el movimiento reconoce que sus principales banderas han sidoacogidas total o parcialmente por el Liberalismo: las reformas constituciona-les29 , la reforma agraria, las relaciones con los países que están detrás de lacortina de hierro, la eliminación del requisito de los dos tercios de los votospara aprobar las leyes, la planificación económica y la intervención del Esta-do, la reforma urbana, etc.. Para el dirigente liberal: “nosotros, en cuanto alGobierno ha comenzado a adoptar tesis del MRL no nos encontramos en undilema comparable, porque un gobierno que fue elegido para detenernos esquien está poniendo en práctica los programas de la oposición”30 .

Luego de un intercambio de cartas sobre las bases del proceso de unidadliberal, el 11 de agosto de 1967 culminan nueve años de oposición del MRLal Frente Nacional. Los miembros de la DLN – Dirección Liberal Nacional –y los comisionados de la Junta de Parlamentarios del movimiento, con elpropio López, declaran que se “pone en marcha desde la fecha la reintegra-ción del Partido”. El resultado fue un matrimonio de mutua conveniencia,útil al trámite de la reforma constitucional de 1968 que permitió superar ladebilidad de la bancada del Frente Nacional en el Congreso31 . Para los miem-bros liberales del MRL se tradujo en el alistamiento en el gobierno de LlerasRestrepo, comenzando por su jefe que aceptó la gobernación del recién creadodepartamento del César y posteriormente el Ministerio de Relaciones Exte-riores. La relación del compañero jefe con el Llerismo se extendería más alládel gobierno, haciendo causa común en las críticas a la administraciónPastrana y conformando los llamados progresistas del Partido Liberal.

Casi un año después, un pequeño sector que conformó el MRL se presenta alas elecciones de 1968. En realidad se trató de “solo el Partido Comunistabajo la careta del MRL” 32 . El resultado es desastroso, llegando a carecer derespaldo en muchos departamentos como Atlántico, Córdoba, Chocó, laGuajira, Magdalena, Meta y Nariño y reduciéndose a 57.174 votos.


33 Ver: MARTINEZ, Juan Pablo, IZQUIERDO, María Isabel. “Anapo: Oposición o Revolución”.Ediciones Camilo. Bogotá D.C., 1972.

34 “Como miembro del Partido Liberal Colombiano, temo por la suerte electoral de nuestra colec-tividad que, desde hace 36 años viene conservando la condición de partido mayoritario. A cadanueva elección bajo el régimen del Frente Nacional, la feliz circunstancia de tener el ala izquier-da sus banderas por fuera del sistema ha permitido que, sumadas nuestras dos fracciones, estacondición mayoritaria no se haya perdido”. LÓPEZ MICHELSEN, Alfonso. “La disidencia delMRL beneficia al Partido Liberal”. Marzo 15 de 1966. En: “Posdata a la Alternación”. BogotáD. C.. Pág. 179 – 180.

35 Carta de marzo 17 de 1966 a Darío Echandía.36 Carta dirigida a la junta de parlamentarios del MRL. Mayo 14 de 1966. “El plazo de cien días”.

A pesar de la convergencia que lograron los dirigentes liberales de ese movi-miento y el Partido Comunista, sectores de izquierda denunciaron que elMRL era una oposición artificial creada para mantener las bases del sistemapolítico bipartidista. En esa lógica, dicha organización y la Alianza NacionalPopular (ANAPO),33 que años después vino a tener la fuerza suficiente paracolocar en grave peligro el Frente Nacional, fueron dispositivos que neutra-lizaron la lucha de clases al constituirse en organizaciones políticaspoliclasistas, dirigidas por la pequeña burguesía e influenciadas en algunoscasos por latifundistas, especialmente en ésta última. Lo cierto es, y lo reco-noció López en cartas al expresidente Darío Echandía quien presidía la DLN,que la existencia del MRL como ala de izquierda del Liberalismo por fueradel sistema, había permitido al Partido mantener sus mayorías,34 sin cuyaexistencia sus miembros “militarían en el comunismo o la Anapo”35 .

Realmente los camaradas del Partido Comunista no le eran precisamentecómodos a López, a pesar de su retórica a veces de enérgicas alusiones “re-volucionarias” y de que llevó al Congreso, en las filas del MRL, a personajesde izquierda como Juan de la Cruz Varela. A su lado también militaron PedroAntonio Marín, alias Tirofijo y Jacobo Arenas de las FARC, los hermanosVásquez Castaño fundadores del ELN, Antonio Larrota impulsor del Movi-miento Obrero Estudiantil Campesino MOEC, Francisco Caraballo del EPLy Jaime Batemán Cayon líder del M19. Con una composición tan heterogénea,las tensiones al interior de la organización le hacen reclamar autonomía fren-te a los comunistas, con el fin de impedir, como él mismo señala, que: “lafutura dirección del MRL, vea interferida su tarea por las llamadas líneas,propiciadas desde otros campos, que nos obligan a escuchar en nuestrasconvenciones oradores a los que sirve de consueta La Voz Proletaria”36 .

2. ANAPO

Como era natural, a la oposición del Movimiento Revolucionario Liberal seacompañó la de los seguidores del General Gustavo Rojas Pinilla, agrupadosen la Alianza Nacional Popular. Los integrantes de la ANAPO no proponíandisidencia a uno de los partidos de la coalición en el poder, pues hábilmentebuscaban recoger electores de ambas colectividades presentando listas bajolos respectivos rótulos y promoviendo su división. El movimiento se estructuro


37 GALLON GIRALDO, Gustavo. Op. Cit. Pág. 93. Conferencia de Ramiro Lucio.38 Ibidem. Pág. 94.

entre anapistas liberales y conservadores, replicando la segmentación tradi-cional en su interior y obteniendo mayor rentabilidad electoral.

El origen de la ANAPO está en el gobierno de Rojas y en su propuesta del“binomio pueblo-fuerzas armadas para salvar a Colombia”37 . El Generaldecidió organizar desde el poder una tercera fuerza política que enfrentara ala oligarquía representada en el bipartidismo. Desde el Estado implementópolíticas asistencialistas que le valieron el respaldo de los sectores popularesy mayormente de los campesinos, que emigraron a las ciudades como resul-tado de la violencia partidista y que engrosaban los cordones de miseria. Suconformación era mayoritariamente conservadora en principio, pero duran-te toda la década de los años setenta ganó amplio respaldo de los liberales,sobretodo después de la desaparición del MRL.

La propuesta de Rojas desde el gobierno tenía tres implicaciones:

a. “Apuntaba a la creación de una fuerza política por fuera y contra elbipartidismo tradicional”.

b. “Era una alianza contra la oligarquía a la que Rojas siempre señaló comola responsable del atraso del país”.

c. “Era una alianza contra la clase política” a quien señalaba como “sinóni-mo de mentirosa, de insincera, de corrupta”38 .

El desgaste que enfrentó el Frente Nacional a medida que trascurrían sus go-biernos y los problemas sociales no eran resueltos, despejaron el camino paraque la propuesta de Rojas se consolidara como una fuerza política capaz dedesafiar al establecimiento. En las elecciones de 1962 la ANAPO participó conlistas para seleccionar representantes a la Cámara y corporaciones regionales.Los datos estadísticos la muestran como una organización conservadora muymodesta en el plano electoral. En esa oportunidad logró 115.587 votos, menosdel 4% de los votos totales que fueron 3.090.203 para Cámara, una cifra simi-lar obtuvo en la elección de diputados. En ese año 54.557 ciudadanos avalaronla candidatura presidencial de Gustavo Rojas Pinilla.

En las elecciones de 1964 aparecen las alas liberal y conservadora delmovimiento. Los resultados liberales son precarios (16.495 votos Cámara– 41.350 votos asambleas) pero comienzan a aportar al caudal inicialmen-te conservador de la ANAPO. El respaldo a ese partido en las elecciones deasambleas es de 256.835 sufragios y en Cámara 293.183, lo que lo acercaal MRL.

En 1966 la expansión de la Alianza golpea fuertemente a la disidencia liberallogrando 100.898 votos de militantes de ese partido para Cámara y 422.204conservadores. La ANAPO llega a 523.102 sufragios frente a los 369.956del MRL. Con relación a las elecciones presidenciales, considerando que el


39 PÉCAUT, Daniel. “Crónica de dos décadas de política colombiana. 1968 – 1988”. Ed. Siglo XXIEditores. Bogotá D.C., 1989. Pág. 109.

turno corresponde a un liberal, respalda a José Jaramillo Giraldo quien acu-mula 742.133 votos. Dos años más adelante, el movimiento desciende os-tensiblemente y reduce su votación a 401.903 sufragios en los comicios deCámara. El sector liberal pierde casi 20.000 votos y el conservador algo másde 100.000.

Ante la caída de la ANAPO y la incorporación del MRL al Frente Nacional,los dirigentes de ambos partidos restan importancia al General en los cálcu-los políticos. Las elecciones presidenciales de 1970 parecen aseguradas parael bipartidismo. Al respecto Daniel Pécaut recuerda: “a decir verdad, entrelos dirigentes políticos de los dos partidos nadie le concede muchas posibili-dades. En las elecciones de mitaca de 1968, la ANAPO registró cierto retro-ceso, especialmente en Bogotá. Diferentes encuestas publicadas en 1969 y acomienzos de 1970 en los grandes diarios, hacen aparecer una fosa entre lasposibilidades del general y las del candidato del Frente Nacional. Durantemucho tiempo la campaña se desarrollará, pues, en dos niveles muy separa-dos: el de los conflictos y negociaciones dentro de los partidos del FrenteNacional y el de la movilización popular detrás de la ANAPO. Solo en lasúltimas semanas los dirigentes del Frente Nacional tomarán conciencia de laamenaza anapista”39 .

Los temores de última hora de lo que Rojas llamaba la oligarquía liberal-conservadora, recogiendo la jerga gaitanista, se justificaron con la heca-tombe electoral que vivió el Partido del Frente Nacional. Con un discursomuy contundente de oposición, por primera vez una alternativa política


al bipartidismo se investía de respaldo tan alto en las urnas. La retiradadel MRL favoreció a la ANAPO al dejarle el usufructo total de la oposi-ción al sistema, permitirle canalizar el descontento ciudadano y encarnarla única opción de disentimiento popular. Oportunidad que los anapistasaprovecharon al máximo en distintos momentos que precedieron a la elec-ción presidencial y que condimentaron con un programa populista, resu-mido en diez puntos que van desde sentimientos religiosos (la unidad dela iglesia), la medicina y educación gratuita, la reforma agraria, la nacio-nalización del Banco de la República, hasta la elección popular degobernadores.

El crecimiento electoral se dio parcialmente a costa del Liberalismo y reco-giendo sectores decepcionados que hacían parte del MRL. El analista Pécautseñala que “las listas presentadas por la ANAPO bajo membrete liberal tuvie-ron un avance espectacular en relación con las elecciones anteriores, derro-tando con frecuencia a las listas liberales oficiales, a veces por mucho”.

Pero la revisión de la información electoral arroja que la ANAPO Liberalderrotó al Partido Liberal en las elecciones de Senado en Antioquia, Atlánti-co, Magdalena y Santander y estuvo cerca de hacerlo en el Huila y el Meta.El Partido Conservador fue derrotado en todos los departamentos menos enAntioquia, Atlántico, Caldas, Chocó, Huila, Magdalena y Meta, lo que de-muestra que si bien la Alianza logró conquistar una parte del electorado libe-ral, la realidad es que su avance se debe en altísimo porcentaje a los votantesconservadores. En efecto, las cifras de votos para Senado de la Repúblicademuestran la tendencia del Conservatismo en las elecciones presidenciales:las listas de la Anapo conservadora obtuvieron 1.036.650 votos, mientrasque las del Partido Conservador que apoyaban al candidato del Frente Na-cional tan solo 586.131. Luego de denuncias de fraude, Pastrana es elegidocon cerca de 65.000 votos de ventaja sobre Rojas.


Desde la misma escogencia del candidato presidencial se vislumbró un Par-tido Conservador débil y fragmentado. En esa oportunidad, la ConvenciónConservadora fue incapaz de definir el empate entre Evaristo Sourdis y MisaelPastrana, correspondiendo a la Convención Liberal la paradoja, profetizadapor López Michelsen desde 1958, de designar el candidato de su opositorhistórico. Los resultados de las elecciones de abril de 1970 ratificaron quePastrana fue elegido por las mayorías liberales, con la indiferencia de lamayoría de los militantes de su propio partido. Ese capítulo, que marca elfinal de la alternación, demuestra que las dos colectividades en el FrenteNacional terminaron operando como un solo partido.

No obstante, no haber llegado al poder, la ANAPO fue la organización polí-tica más sólida y de larga duración que se ha enfrentado al bipartidismo. Unavez que la reforma constitucional levantó la exclusión de partidos distintos alos tradicionales para participar en las elecciones, sin necesidad de presen-tarse bajo su auspicio, la dirigencia anapista dio el paso de conformarse enun tercer partido. La reunión fundacional de Villa de Leyva (11 de junio de1971) se convirtió en un acontecimiento que auguraba el afianzamiento deun nuevo actor político que proclamaba un socialismo a la colombiana y sedefinía como “nacionalista, revolucionario y popular”. Todo esto, hace queel centro de la oposición lo ocupe la Anapo, la cual es buscada por el PartidoComunista y por el Belisarismo que obtuvo 471.350 votos en las eleccionesde 1970. En la primera parte, el gobierno Pastrana debió superar grandesdificultades en el legislativo y en las restantes corporaciones públicas.

El éxito de 1970 y las ilusiones generadas por la ANAPO se eclipsaron en laselecciones de 1972 y 1974, languideciendo en 1976 con 117.878 votos enlos comicios de asambleas departamentales. Las posiciones políticas en lascorporaciones públicas en que era la fuerza mayoritaria, no fueron suficien-tes para satisfacer las expectativas que los ciudadanos tenían del movimien-


40 PÉCAUT, Daniel. Op. Cit. Pág. 184. “La Anapo no había utilizado su capacidad de influencia enforma de que pudiera distinguirse mucho de la de los partidos tradicionales. Con frecuencia sehabía contentado con colocar los suyos donde podía, sin cuidado excesivo de gestión rigurosa enlos organismos que controlaba… En resumen, sin haber ejercido realmente el poder, la Anapo sehabía desgastado como si lo hubiera tenido mucho más”.

41 CHERNICK, Marc W. “Reforma Política, Apertura Democrática y el Desmonte del Frente Nacio-nal”. En: La Democracia en Blanco y Negro: Colombia en los años 80. Ed. Universidad de losAndes, CEREC. Bogotá D.C., 1989. Pág. 288.

42 LEAL BUITRAGO, Francisco – DÁVILA LADRÓN DE GUEVARA, Andrés. “Clientelismo – Elsistema político y su expresión regional”. Ed. Tercer Mundo, Universidad Nacional, IEPRI.Bogotá D.C., 1990. “…el sectarismo, como ideología que sostenía la regeneración de los jefesnaturales, desapareció a medida que avanzó el ejercicio del Frente Nacional, dentro de unasociedad modernizada que facilitaba la democratización. De esa forma, desaparecieron tambiénlas posibilidades de surgimiento de nuevos jefes naturales y la practica de su autoridad suprema.”“Con el eclipse de las jefaturas naturales, el nivel nacional del bipartidismo perdió su efectividad,ya que ellas constituían su instrumentalización. Perdió, entre otras funciones, su capacidad deimponer disciplina en el seno de sus colectividades. Perdió también su función de aglutinación delos diversos segmentos del nivel local de los dos partidos, cuestión a la que contribuyó, además,el desarrollo de las ciudades regionales. Se daba rienda suelta a la tendencia al fraccionamientopartidista, por la debilidad con que el nivel nacional ejercía su autoridad política”. Pág. 56.

to40 y eso se reflejó en los resultados obtenidos por María Eugenia Rojas,hija del general, en 1974: 492.166 sufragios, cerca de 1.000.000 menos queen 1970. El bipartidismo había logrado superar su momento más crítico.Con la caída de la Alianza Nacional Popular desaparecerían, por más de unadécada, partidos políticos significativos de oposición. Sólo hasta el surgi-miento de la UP regresa al parlamento una verdadera fuerza de oposiciónalternativa a los partidos tradicionales.

3. Oposición Faccionaria

La oposición tuvo otra faceta vinculada con la dinámica interna de los parti-dos políticos. La paridad y la alternación transformaron “los enfrentamientospartidistas en conflictos burocráticos sobre la distribución de los recursosdel Estado”41 , la consecuencia fue la pérdida de identidad ideológica de lospartidos y la subyugación al reparto de la administración pública entre lasdistintas facciones, dando lugar a grupos de oposición al Frente Nacionalintegrados por congresistas liberales y conservadores insatisfechos con su“cuota” de poder.

Otro elemento, que influyó en la aparición de las facciones de oposiciónen el Frente Nacional, fue el debilitamiento de los “jefes naturales” queejercían el liderazgo de los partidos, y el fortalecimiento de las jefaturasregionales42 . Esta transformación actuó cómo una forma de democratiza-ción interna que se desarrollo paulatinamente y fue patente en las eleccio-nes de 1970, cuando Mariano Ospina Pérez, “jefe natural delConservatismo”, pretendió imponer en su partido la candidatura de MisaelPastrana Borrero y se estrelló con una tremenda resistencia de los políticosregionales. La descomposición del viejo modelo de autoridad en los parti-dos fomentó la indisciplina y la atomización, que eran auxiliadas por la


necesidad de los congresistas de negociar el Estado para garantizar apoyoelectoral. Ante la desaparición del sectarismo, el clientelismo se convirtióen el eje de las adhesiones políticas.

Las relaciones de poder dentro de los partidos cambiaron irremediablemente yla consecuencia inmediata consistió en destapar brotes de rebeldía parlamen-taria que afectaban las iniciativas gubernamentales. Era una especie de “opo-sición restringida” que se ejercía no contra el régimen del Frente Nacional,tampoco con relación a los dos partidos y en muchos casos, ni siquiera respec-to al Gobierno, sino a proyectos específicos en los cuales los congresistasbuscaban una posición de fortaleza para hacer valer su apetito burocrático.Uno de esos sucesos se presentó a propósito del trámite de la enmienda a laConstitución presentada por Carlos Lleras Restrepo, cuando tres senadores delPartido Liberal fueron los encargados de hundirla, uno de ellos miembros dela DLN.

A lo largo de los 16 años que duró el Frente Nacional, las actitudes de opo-sición en el interior de las colectividades expresaban también la lucha políti-ca por las candidaturas presidenciales, así se puede interpretar eldistanciamiento de Álvaro Gómez del Frente Nacional y las candidaturas deBelisario Betancur y Evaristo Sourdis o la declaratoria de neutralidad delsector progresista del Liberalismo respecto al gobierno de Misael Pastrana,mientras que Julio Cesar Turbay Ayala lo respaldaba decididamente.

D. A MANERA DE SÍNTESIS

El Frente Nacional contribuyó a superar el sectarismo, eliminar la violen-cia partidista y construir una relación política civilizada entre las dos co-lectividades históricas. Pero su prolongación por 16 años y las normasque ampliaron su alcance hasta 1991, restringieron la democracia y mar-ginaron un número cada vez mayor de ciudadanos que carecían de op-ciones distintas a las ofrecidas por el bipartidismo. La exclusión de nuevaspropuestas políticas fue determinada por un tipo de partido único delFrente Nacional, aunque autores como Pierre Gilhodes rechazan la exis-tencia de un “único” partido, replicando que no cree que “los dos parti-dos se hayan fusionado sino que sencillamente sus fronteras se borraron,sus ideologías se contaminaron”43. Ciertamente la pérdida de las fronte-ras ideológicas o “la despolitización partidista”44, es una de las más gra-ves consecuencias de ese período, con la dependencia de la clase políticarespecto a la utilización del Estado para la reproducción electoral y elmantenimiento de hegemonías locales. De esa manera, en la política co-

43 GILHODES, Pierre. En: “Modernidad, Democracia y Partido Políticos”. Ed. FESCOL – FIDEC.Segunda Edición. Bogotá D.C., 1996. Pág. 56.

44 ROLL, David. “Inestabilidad y continuismo en la dinámica del cambio político en Colombia”.Ed. ICFES. Bogotá D.C., 1999. Pág. 240.


45 LEAL BUITRAGO, Francisco – DÁVILA LADRÓN DE GUEVARA, Andrés. Op. Cit.46 Ibidem- Pág. 36.47 Ibidem. Pág. 37.

lombiana se evaporó la lucha por las ideas y los principios que inspira-ban a los partidos y se pasó a la reyerta por el control de la administra-ción pública. Cuando desaparecen los programas y las diferencias entrelos partidos, la controversia política no es programática sino burocráticay el criterio de conducta de los congresistas y miembros de las restantescorporaciones públicas de elección popular, no será otro que el de perpe-tuarse en el poder manteniendo sus clientelas y cerrando el paso a alter-nativas dentro o fuera de sus partidos.

En ese contexto, la oposición pierde su valor. No tiene sentido alguno ga-nar o perder las elecciones ya que está garantizada la participación en ladirección del Estado, la ejecución del programa de gobierno y el presu-puesto público. Las consecuencias del Frente Nacional en esa materia serevelan aún hoy en la conducta renuente de la clase política a ejercer laoposición, si esta exige marginarse del gobierno y del presupuesto. La de-cisión de la clase política dependiente del aparato estatal no puede ser otraque la de mantener en nombre de la “concordia nacional y de la soluciónde los graves problemas de Colombia” gobiernos de coalición. Al fin y alcabo, no existe razón alguna para enfrentarse habiéndose suprimido lasdiferencias ideológicas.

A esto debe añadirse, que el Frente Nacional creó lo que Francisco LealBuitrago y Andrés Dávila denominan “el sistema político del clientelismo”45 .El clientelismo adoptó el papel de motor de la actividad política. Las relacio-nes entre el ejecutivo y el legislativo son terciadas por “el aprovechamientodel poder para obtener ventajas electorales de tipo de personal”46 . Como loindican los dos autores “Para que el Liberalismo y el Conservatismo llegarana monopolizar el funcionamiento del sistema político institucionalizado, serequirió que las relaciones de clientela se convirtieran en el articulador prin-cipal de éste, es decir, de la manera como se ponen en práctica las normasque regulan el ejercicio de la política”47 . Esa forma como los partidos cum-plen el papel de intermediación entre la sociedad y el Estado se vio estimula-da por un aparato público cada vez más grande, nóminas inmensas y elmandato constitucional que ordenaba la paridad administrativa. Un ciudada-no para vincularse a una entidad debía pertenecer a uno de los partidos,tener apoyo de un político liberal o conservador y corresponder con votos aquien lo enganchara a la administración pública. ¿Cómo competir en esascondiciones?

El debilitamiento de los movimientos alternativos que terminaron deshacién-dose ante las derrotas electorales, facilitó a los partidos tradicionales cooptarla oposición. En los dos casos estudiados, la mayoría de la dirigencia perte-necía originalmente a los partidos tradicionales, por lo que una vez entraron


48 LEAL BUITRAGO, Francisco. “En Busca de la Estabilidad Pérdida. Actores políticos y socialesen los años noventa”. Ed. Tercer Mundo. IEPRI. COLCIENCIAS. Bogotá D.C., 1995. “Lospolíticos usaron las premodernas prácticas de gamonalismo, compadrazgo y manzanillismo paraprofesionalizarlas a través de un clientelismo adecuado al nuevo sistema, y llenar el vacíopolítico de las funciones parlamentarias de que habían sido despojados”. Pág. 29.

en crisis no tuvieron problema en retornar. A esa estrategia se sumó el frau-de, la represión y el clientelismo como instrumentos para contrarrestar yneutralizar la oposición.

Aunque se reclamó por parte de los movimientos un estatuto de oposición,nunca se presentó una iniciativa en ese sentido y el Congreso, como institu-ción que en democracia amplifica los problemas nacionales y permite elejercicio del control político, carecía de las prerrogativas necesarias paracumplir con esa tarea. La oposición perdía de esta forma gran parte del po-tencial que su escenario natural le debía proporcionar y el ejecutivo, sobre-todo a partir de 1968, se robustecía.

Finalmente, como lo indica Leal Buitrago “la clase política definió su carác-ter de casta durante la administración Pastrana. El pánico que los sectoresdominantes transmitieron al sistema político ante la alta votación de la Alian-za Nacional Popular, Anapo, del general Rojas Pinilla, en las elecciones de1970 sirvió de base para que esa clase cerrara aún más el sistema y buscaramantener los beneficios sólo en manos del bipartidismo. La clase políticadejó de ser una heterogénea agrupación para tender hacia la homogeneidaddentro de una labor vitalicia, dificultando el ingreso de miembros que noprovinieran de su propia capacidad de reproducción política”48 .


Si bien la oposición no pudo ganar ninguna elección a la coalición bipartidista,al final del Frente Nacional era mayoría. Como se observa en el cuadro querecoge los resultados electorales para la escogencia de Presidente de la Re-pública durante ese período, la oposición en 1970 fue ampliamente superioral candidato bipartidista.


CAPÍTULO II

MÁS ALLÁ DEL FRENTE NACIONAL HASTA LAREVOLUCIÓN PACÍFICA

espués de la alternación, el pacto bipartidista permaneció con los cam-bios introducidos en la reforma constitucional de 1968. El sistema po-

lítico del clientelismo se mantenía incólume y de forma indirecta, ya no porvía de la proscripción de expresiones políticas diferentes, sino reconociendointeresadamente que en la práctica el Liberalismo y el Conservatismo eranmayoritarios, se consagró la permanencia del monopolio bipartidista másallá del Frente Nacional. El parágrafo del artículo 120 de la carta mantenía“el espíritu nacional” entre los dos partidos, obligando a dividir los ministe-rios, gobernaciones, alcaldías y los restantes cargos de la administraciónpública proporcionalmente, es decir, otorgando “participación adecuada yequitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la República”.López, Turbay y Betancur implementaron dicha disposición, que sólo hastala llegada de Barco es inaplicada como consecuencia de la decisión conser-vadora de no participar en el gobierno.

Con la aplicación del parágrafo, la oposición se conformó por los movi-mientos políticos que obtenían respaldo electoral y no eran llamados a inte-grar el Gobierno Nacional, también por las fuerzas que al interior de los dospartidos competían por la Presidencia de la República y que estratégicamen-te se bandeaban entre la cercanía y la distancia del jefe de Estado. Paralelo aesto, las propuestas políticas alternativas tenían en la milimetría política, de-rivada de la participación “adecuada y equitativa”, un obstáculo de grandesproporciones que restringía la competencia política y los colocaba en posi-ción de desventaja. El acceso privilegiado al Estado, en términos de reparti-ción burocrática, era monopolizado por las fuerzas tradicionales quemarginaban de toda posibilidad a quienes se enfrentaban con el sistema.

Abierta en 1974 la contienda electoral por la Presidencia de la República, elLiberalismo mantuvo las mayorías electorales. A pesar de la derrota de 1982,siempre el Partido Liberal aseguró en las urnas la superioridad frente alConservatismo y a las demás fuerzas políticas. En ese año se eligió a AlfonsoLópez Michelsen, en 1978 a Julio Cesar Turbay Ayala, en 1982 perdió frentea Belisario Betancur en medio de la división de López Michelsen y del jovendirigente Luis Carlos Galán Sarmiento. En 1986 y 1990 nuevamente el Par-tido Liberal obtuvo la victoria con Virgilio Barco Vargas y Cesar GaviriaTrujillo49 .

49 En 1974 se elige a Alfonso López Michelsen con 2.929.719 votos. 1978 - Julio Cesar TurbayAyala, 2.503.681 votos. 1982 - Belisario Betancur (3.189.587 votos) frente a López Michelsen(2.797.786 votos) y Luis Carlos Galán Sarmiento (746.024 votos). 1986 - Virgilio Barco Vargas(4.214.510). 1990 - Cesar Gaviria Trujillo (2.891.808). Registraduria Nacional del Estado Civil.“Elecciones Presidenciales 1819 – 1994”. Bogotá D.C., 1998.

D


50 PÉCAUT, Daniel. Op. Cit.. Pág. 226.51 Con el sobrenombre de la capitana se conocía a María Eugenia Rojas.

A. EL MANDATO CLARO

El ex compañero jefe, López Michelsen, arribó a la Presidencia de la Repú-blica con un programa de centro – izquierda. En su carrera derrotó al Direc-tor Nacional del Liberalismo Lleras Restrepo y a quienes con él tenían laidea de prolongar el Frente Nacional. A pesar que el llamado régimen detransición fue extendido de hecho con el parágrafo del artículo 120, algunossectores liderados por Ospina Pérez consideraron conveniente extender has-ta 1982 la alternación. Inicialmente, Lleras vio la forma de enfrentar el retor-no al libre juego democrático con una coalición “progresista” conconservadores y llegó a proponer en la Convención Liberal (mayo de 1973)una reforma constitucional “para mantener la paridad entre los dos partidospara el período 1978 – 1982”50 .

Mientras ospinistas y lleristas procuraban ampliar el Frente Nacional o con-seguir una coalición bipartidista, al interior de las colectividades se fortale-cían corrientes que propugnaban por enfrentar las elecciones con un programade partido y que lograron imponer, en las respectivas convenciones, las can-didaturas presidenciales de Alfonso López y Álvaro Gómez.

A la lucha por el control del ejecutivo se sumaron María Eugenia Rojasen representación de la ANAPO, principal partido de oposición, y el par-lamentario Hernando Echeverri Mejía en representación de la Unión Na-cional de Oposición UNO. Esta última organización surgió del PartidoComunista y de sectores de izquierda desmembrados de la ANAPO quese agruparon en el Movimiento Amplio Colombiano MAC y a los que sejuntó el Movimiento Obrero Independiente Revolucionario MOIR. La UNOse propuso absorber a los sectores de izquierda de la ANAPO, ante laimposibilidad de llegar a un acuerdo político para presentar un candidatode unidad.

En las elecciones las dos candidaturas de oposición sufrieron un tremendofiasco. La ANAPO acabó su presencia de 12 años en la contienda políticacon menos de la tercera parte de los votos obtenidos cuatro años antes. LaUNO fue incapaz de canalizar la totalidad de las fuerzas de izquierda que nose identificaban con la “capitana”51 y muchos de esos votos terminaron res-paldando a López. El candidato liberal pudo recoger el respaldo de todos lossectores de su partido, inclusive de los seguidores de Lleras, y gracias a supasado emerrelista, logró despertar el entusiasmo de sectores independien-tes y de izquierda. A todo esto, ayudó el temor que despertaba el hijo deLaureano. La victoria de López, aunque refleja la mayoría liberal clara en laselecciones locales de 1972, supera ampliamente las expectativas del Libera-lismo. Los resultados electorales le dan el 56% de los votos.


52 Antes de comenzar el gobierno, López Pumarejo ofreció al Directorio Nacional Conservadordesignar a José Arturo Andrade, Alfredo García Cadena y Mariano Ospina Pérez en los ministeriosde Hacienda y Crédito Público, Industrias y Agricultura y Comercio. Además, planteó alconservatismo una participación en el gabinete que comportara la fiscalización de los actos degobierno, “que deben tener la más amplia publicidad y querrán estar sometidos a la vigilanciadel conservatismo, sufriendo la acción directa de la crítica de éste, hecha en primer término porlos miembros del Ministerio que hubieren de llevar la representación del Partido Conservador”.Tal participación tendría el carácter de cooperación administrativa “limitada al radio en quepodría ser posible y conveniente”. Para el Presidente, la vinculación del conservatismo al gobier-no, en esos términos, no implicaba “abandonar cualquier propósito de crítica o de oposición quepudiera estar incluido en sus planes futuros de política”.Laureano Gómez en compañía de Abel Carbonell, Jorge Vélez y Augusto Ramírez Morenorespondieron negativamente la propuesta de López Pumarejo. Para los conservadores la oposi-ción se puede efectuar sin participación en el gobierno, con “el goce de las garantías políticasque usted ofrece a todas las colectividades, y sin las cuales la vida democrática es un mito”. Yseñala que “Para ello requerimos únicamente un ámbito de libertad que nos permita propugnarnuestros métodos y nuestras ideas”. Carta del Directorio Nacional Conservador al presidenteLópez Pumarejo. 4 de agosto de 1934. Los textos de las cartas se pueden ver en: En: PINZÓN DELEWIN, Patricia. “La Oposición en Colombia”. Centro de Estudios Internacionales – Universi-dad de los Andes. FESCOL. Bogotá D.C., 1986. Pág. 73 - 76.

53 Ibidem. LÓPEZ Michelsen, Alfonso. Intervención ante la Junta de Parlamentarios Liberales. 17de julio de 1982. Pág. 119.

Iniciado el gobierno, el Presidente concede la “participación adecuada y equi-tativa” establecida en la Constitución, pero entiende que la presencia en elejecutivo de miembros del Partido Conservador no inhabilita a esa colectivi-dad para efectuar críticas a la gestión gubernamental. Para ello, recicla lapolítica de Alfonso López Pumarejo, de los años treinta, que ofrece partici-pación burocrática al Conservatismo sin exigir a éste responsabilidad políti-ca o solidaridad52 . Durante la campaña, López Michelsen señala queentregará al segundo partido en votación posiciones de carácter técnico53 ,


54 PÉCAUT, Daniel. Op. Cit. Pág. 281.55 El Acto Legislativo fue aprobado el 19 de diciembre de 1977. Mediante sentencia del 5 de mayo

de 1978 la Corte Suprema de Justicia lo declara inexequible, excepto el artículo 14 que ordenabaque las elecciones de Presidente de la República y de miembros del Congreso se efectuaran en díasdistintos. La corte argumentó que el Congreso no puede delegar su facultad constituyente en otroórgano y los artículos 218 de la Constitución y 13 del Plebiscito de 1957.

56 LÓPEZ MICHELSEN, Alfonso. “El Gobierno del Mandato Claro”. Tomo VI. Presidencia de laRepública. Bogotá D.C., 1978?. Pág. 336.

reservando al partido de gobierno aquellas que implican plena responsabili-dad política y tienen marcada influencia en la ejecución del programa ofreci-do a los electores.

Desde el comienzo de la administración, López propuso una política deconcertación que buscaba acuerdos entre el gobierno, empresarios, centra-les sindicales y partidos políticos. El resultado fue contrario. El paro de 1977expresó el fracaso de esa política y descubrió el descontento generalizado dela población, a pesar del discurso gubernamental de “cerrar la brecha” entrelos colombianos. Los gremios también impugnaron fuertemente el gobier-no. El Presidente llega a afirmar que ha “tenido más oposición de parte delos gremios económicos que de parte de los partidos”54 .

Con el agotamiento de la ANAPO y de la UNO, la “oposición faccionaria”del Frente Nacional se hizo sentir a medida que trascurría el gobierno. En elLiberalismo tuvo eco en las filas del llerismo y en el Partido Conservador, enla vertiente de los expresidentes Ospina y Pastrana. Uno de los principalesejemplos, se dio a propósito del trámite del acto legislativo No. 2 de 1977relacionado con la convocatoria de una Asamblea Constituyente destinada aefectuar reformas a la justicia y a la administración municipal y departamen-tal. La iniciativa de López es aprobada en contra de esas dos facciones, perofinalmente naufraga en la Corte Suprema de Justicia55 .

Otro episodio tiene que ver con el importante papel que cumplió el periódico“La República” para publicitar ataques contra el Presidente. Bertha de Ospina,en una de sus habituales columnas, se lanzó contra el jefe de Estado por laconstrucción de una carretera en los llanos orientales que supuestamente valo-rizaba una finca de un hijo del mandatario. Posteriormente, el diario apoyóabiertamente la convocatoria de paro de 1977, sin importar el carácter ilegalque le dio el gobierno. Para López esta actitud demostraba que el paro teníacariz político, que era una forma de “hacer oposición indiscriminada” y “undesafío al orden legal.... que pone de manifiesto, una vez más, el abismo cava-do entre el Gobierno, que tiene compromisos constitucionales, y fuerzas anár-quicas que, voluntaria y deliberadamente se colocan en el campo de lailegalidad”56 .

Durante una década que comienza con el “Mandato Claro”, la oposición departidos alternativos disminuyó respecto a los años anteriores. La desapari-ción final de la ANAPO no pudo ser reemplazada con una organización ca-


57 VASQUEZ CARRIZOSA, Alfredo. “El paro cívico del 14 de septiembre de 1977 por sus proyec-ciones políticas, económicas y sociales, lo mismo que por la represión a que dio lugar por partede la fuerza militar puede señalarse como el hecho determinante de nuevas actitudes del estamen-to militar en Colombia, que llevan a la expedición del estatuto de seguridad”. Pág. 13. “ElMinisterio de Defensa admitió en un verdadero parte de batalla que esas detenciones eran 2.236en Bogotá, 334 en Medellín, 237 en Barranquilla y 148 en Cali, estimándose en otras fuentes queeran en número muy superior, posiblemente cerca de 4.000 en la sola capital de la República,donde el Coliseo Cubierto, el Velódromo Primero de Mayo y el Circo de Toros fueron adaptadoscomo lugares de arresto. La represión militar produjo una cantidad apreciable de muertos enbarrios apartados y los acontecimientos se prolongaron hasta el día siguiente”. Pág. 15. En:COMITÉ PERMANENTE POR LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS. “Represión yTortura en Colombia. Informes internacionales y testimonios nacionales”. Ed. Fondo EditorialSuramérica. Colección Política. Bogotá D.C., 1980.

58 PÉCAUT, Daniel. Op Cit. Pág. 309.59 Palabras pronunciadas por el presidente López el 15 de septiembre de 1997 en respuesta a la

proposición de respaldo aprobada por el Senado de la República. En: LÓPEZ MICHELSEN,Alfonso. “El Gobierno del Mandato Claro”. Op. Cit., Pág. 355.

60 En esa elección participaron Julio César Pernía en representación de la UNO (de la cual hizo parteel Partido Comunista), Jaime Piedrahita Cardona del Frente de Unidad Popular FUP. También elGeneral retirado Álvaro valencia Tovar en nombre del MRL.

paz de recoger el descontento popular. Pequeñas y fugaces iniciativas seatrevieron a competir electoralmente con raquíticos resultados, hasta el sur-gimiento de la Unión Patriótica a mediados de los años ochenta, consecuen-cia de los procesos de paz y de apertura democrática adelantados por BelisarioBetancur.

La ausencia de organizaciones políticas que representen el descontentociudadano en las elecciones y la creciente inconformidad, facilitan la mo-vilización popular, las marchas y los paros. No eran expresiones nuevas,pues a comienzo de la década de los setenta las invasiones de tierras y laradicalización del movimiento agrario demostraban el surgimiento de ac-tores sociales que prescindían de los partidos políticos para hacer sus de-mandas. La respuesta de los gobiernos de López y de Turbay consistió enacudir a las facultades del estado de sitio y emplear la fuerza pública. Ten-dencia que se acentuó después del paro del 14 de septiembre 197757 cali-ficado por voces gubernamentales como “subversivo y político”58 y por elpropio Presidente, como una intentona de “hacer un pequeño 9 de abril”59 .La magnitud de la manifestación impulsó a los militares a reclamar pode-res adicionales para combatir la subversión y mantener el orden público,dando origen en el siguiente gobierno a una fuerte represión y a lacriminalización de la protesta pacífica.

B. CRIMINALIZACIÓN DE LA OPOSICIÓN POLÍTICA

Las elecciones de 1978 favorecieron nuevamente al Liberalismo. Julio Ce-sar Turbay derrotó al conservador Belisario Betancur y a dos representantesde agrupaciones de izquierda60 . Se trataba de un veterano político liberalasociado con la clase política tradicional que había impuesto su candidaturafrente a la aspiración del expresidente Lleras Restrepo. A diferencia de lo


61 El 21 de septiembre de 1976 el presidente López Michelsen y dirigentes liberales suscribieron el“Consenso de San Carlos”. En uno se sus apartes señala: “Las elecciones parlamentarias seránentendidas como una consulta interna del partido, en las que los diferentes aspirantes a lacandidatura presidencial, en una competencia limpia y abierta, se someterán al veredicto delpueblo liberal. Con esta finalidad, los ciudadanos que inscriban las listas para el Congresoharán una declaración pública sobre el candidato presidencial que respaldan, por cuanto elcandidato único y oficial del Partido, será como se ha dicho, aquel que obtenga la mayoría, enla misma forma que se elige Presidente de la República...”. LÓPEZ Michelsen, Alfonso. “ElGobierno del Mandato Claro”. Tomo V. Presidencia de la República. Bogotá D.C., 1978?. Pág.123.

62 Entrevista del autor con Julio César Turbay Ayala. 31 de enero de 2005.63 El país se encontraba en estado de sitio desde el gobierno de Alfonso López Michelsen. Decreto

2131 de 1976.

ocurrido cuatro años antes, se optó por escoger el candidato no a través de laConvención Liberal, sino acudiendo a las elecciones parlamentarias, que seentendían como una consulta interna del partido. El “Consenso de San Car-los” hizo que las elecciones de Congreso permitieran a los liberales escogersus representantes y de forma indirecta, el candidato a la Presidencia61 .

En el gobierno, Turbay dedicó sus esfuerzos a garantizar el apoyo de ladirigencia política. Se empeñó, desde el comienzo, en dar participaciónmilimétrica a los partidos y a los jefes políticos en sus respectivas circuns-cripciones. Al Conservatismo otorgó cinco ministerios, dos menos que a supartido, en “cabeza de los conservadores más afirmativos”62 . Designó en elMinisterio de Defensa a un militar de línea dura: el general Camacho Leyva.El nuevo presidente encontró un ambiente social agitado, un reclamo demayor autonomía de las fuerzas armadas y disposiciones de orden públicoadoptadas por el gobierno anterior bajo el estado de sitio63 .

En estos años, algunas de las dificultades más graves para ejercer el derechoa la oposición se derivan de no distinguirla nítidamente de las actividades


64 CHERNICK, Marc W. Op. Cit. Pág. 298.65 El Tiempo. 20 de diciembre de 1977.66 TORRES DEL RÍO, César. “Fuerzas Armadas y Seguridad Nacional”. Ed. Planeta. Bogotá D.C,

2000. Pág. 213.67 TURBAY AYALA, Julio César. “Selección de Obras”. Discurso de Posesión como Presidente de

la República. 7 de agosto de 1978. Ed. Cámara de Representantes. Bogotá D.C., 1988. Pág. 25.

que realizan los grupos guerrilleros contra el Estado. Los movimientos deprotesta social, que bien podrían haber sido núcleos a partir de los cuales seconstruyeran propuestas políticas alternativas a los partidos tradicionales,eran sofocados como resultado de confundírseles con movilizaciones sub-versivas. Entre 1971 y 1981 el 44% de los paros cívicos fueron tratados conmedidas como el “toque de queda, la detención de los líderes o la interven-ción directa de las fuerzas militares” 64 . A los conflictos sociales se les privóde tratamiento político y de la búsqueda de consensos, para ser criminalizadose identificados como factores de perturbación de la seguridad nacional. Lasarmas del Estado reemplazaron la política.

Paralelamente los movimientos subversivos sufrieron un cambio sustancialen el desarrollo del conflicto armado. Por primera vez, cambiaban su rol dedefensa por una estrategia de ataque. El M19 inicialmente urbano y despuésde 1980 esencialmente rural, ganó protagonismo con acciones espectacula-res como el robo de armas del Cantón Norte y la toma de la embajada Domi-nicana, las FARC y los demás grupos aumentaron sus frentes y coberturageográfica.

En ese contexto, tuvo aceptación en las políticas gubernamentales orienta-das por Turbay el fuerte llamado de atención de treinta y seis altos oficialesde las guarniciones de todo el país, en diciembre de 1977. Los militareshabían “resuelto solicitarle nuevamente al gobierno que dicte, por el proce-dimiento de emergencia, eficaces medidas adicionales para garantizar a lainstitución militar y a sus integrantes la honra a que tienen derecho y a todoslos ciudadanos la seguridad que requieren”65 .

La fuerza pública influenciada por la doctrina de seguridad nacional adquirióautonomía en el mantenimiento de la seguridad y un fuerte protagonismo. Talcomo lo recuerda César Torres del Río: “contando apenas con una inacabadadoctrina de seguridad, las Fuerzas Militares alcanzaron la máxima politización,la mayor presencia nacional y la más completa autonomía en el control delorden público, aunque siempre subordinadas al poder civil y al Estado”.66

Para Turbay la seguridad era una prioridad ratificada en su discurso de pose-sión. No buscaba solamente erradicar la delincuencia y los ataques que reali-zaban los grupos guerrilleros. El énfasis estaba en combatir el enemigo internocomunista que amenazaba la seguridad del Estado: “preocupa mi atención degobernante no sólo el problema de la inseguridad individual, de suyo grave,sino también y de modo especial, el de la seguridad del Estado, que esta ame-nazada por múltiples factores”67 , afirmó. Al tiempo anunciaba que su gobier-


68 TURBAY AYALA, Julio César. Op. Cit. Pág. 245.69 El General José Joaquín Matallana en entrevista publicada en el diario El Espectador, los días 18 y

19 de mayo de 1980, manifestó frente a la recuperación de las armas robadas por el M19 en elCantón Norte: “los procedimientos que se utilizaron fueron nuevos dentro de nuestra institución,infortunados. Me choca ver a interrogadores militares con una capucha”. “Yo no veo la necesidadde que hagan allanamientos a la media noche o capturas tipo secuestro o torturas, ni que los hagael soldado, ni el oficial ni el sargento. Estas prácticas debieron ser importadas de países del sur delcontinente”.

70 Algunas de las disposiciones: “Artículo 7. Se impondrá arresto inconmutable hasta por un año,a quien o quienes: a) Ocupen transitoriamente lugares públicos o abiertos al público, u oficinasde entidades públicas o privadas, con el fin de presionar una decisión de las autoridadeslegítimas, o de distribuir en ellas propaganda subversiva o fijar en tales lugares escritos o dibujosultrajantes o subversivos o de exhortar a la ciudadanía a la rebelión; d) Omitan sin justa causaprestar los servicios públicos a que están obligados, o el auxilio que se les solicite por laautoridad o por quien, amenazado en su vida o en sus bienes, lo requiera; f) Impriman, almace-nen, porten, distribuyan o transporten propaganda subversiva.”.

no presentaría un estatuto de seguridad para la aprobación del Congreso, conel objeto de dotar a las instituciones de los instrumentos necesarios para defen-derse, sin acudir al artículo 121 de la Constitución. Sin embargo, la iniciativafue adoptada mediante el decreto de estado de sitio No. 1923 de 1978. Sepresentó como una “recopilación de decretos expedidos por anteriores admi-nistraciones” 68 y la selección de los más benignos, pero su contenido coloca-ba en entredicho las garantías y las libertades ciudadanas y en general, lavigencia misma del Estado de Derecho. A la sombra del estatuto se cometieronviolaciones de derechos humanos, a tal punto que dentro de la misma institu-ción se escucharon rechazos a las prácticas de torturas desplegadas por lafuerza pública69 . El estatuto, redactado de forma ambigua, en muchos de susapartes, fue útil para combatir la subversión y aplastar la oposición democráti-ca con mecanismos que posicionaban la razón de Estado por encima de lasinstituciones de la democracia y la dignidad del ser humano.

El estatuto sancionaba con pena de prisión de uno a cinco años a las perso-nas que causaran o participaran en perturbaciones del orden público o alte-raran el pacífico desarrollo de las actividades sociales en centros urbanos.También ordenaba arresto inconmutable hasta por un año a quien ocuparatransitoriamente lugares públicos o abiertos al público, u oficinas de entida-des públicas o privadas, con el fin de presionar una decisión de las autorida-des legítimas, o de distribuir en ellas propaganda subversiva o fijar en taleslugares escritos o dibujos ultrajantes. La misma pena cobijaba a quienes sinjusta causa omitan prestar los servicios públicos a que estén obligados, im-priman, almacenen, porten, distribuyan o transporten propaganda subversi-va. Se criminalizaron desde las protestas pacíficas por los servicios públicos,hasta el “porte” de libros con contenido ideológico comunista70 .

Como si fuera poco, se dio la facultad a la justicia penal militar para juzgar alos civiles en consejos de guerra verbales y a los comandantes de brigada,fuerza naval o base área y a los comandantes de estación de policía el poder dedeterminar, con un procedimiento sumario, la adecuación de la conducta delos ciudadanos con los tipos penales descritos en el estatuto de seguridad y


71 Decreto 1923 de 1978. Pág. 250.72 El Decreto 3642 de 1981 reglamentó el artículo 28 de la Constitución Nacional.73 COMITÉ PERMANENTE POR LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS. “Recomenda-

ciones al Gobierno Colombiano de una Misión de Amnistía Internacional a la República deColombia”. Op. Cit. Pág. 41.

74 Comisión Interamericana de Derechos Humanos CIDH. www.oas.org. “Informe Especial. Colom-bia”. 1980.

75 Jorge Mario Eastman. Op.Cit. Pág. 18. Eran las siguientes: Reglamentación legal de los partidos, votoobligatorio, financiación de las elecciones, revisión del actual concepto de residuo electoral, amplia-ción del régimen de incompatibilidades, fijación de un rubro especial en la ley del presupuestonacional destinado a financiar la sistematización del proceso electoral y la automatización del voto.

aplicar las medidas punitivas correspondientes. Sus decisiones eran inapelables.Del mismo modo, las restricciones afectaron la libertad de prensa e impusie-ron la censura frente a “informaciones, declaraciones, comunicados o comen-tarios relacionados al orden público, al cese de actividades o a parosilegales...71 ”

A pesar de la brutalidad del estatuto de seguridad, el ministro de defensaGeneral Luis Carlos Camacho Leyva afirmó que su contenido era insuficien-te para reestablecer el orden público, por lo que se acudió al artículo 2872 dela Constitución, que permitía aprehender y retener, por orden del GobiernoNacional y hasta por diez días, a personas contra las que existan gravesindicios de que atentan contra la paz pública. Esto dio paso a que se presen-taran múltiples detenciones sin las formalidades constitucionales, desapari-ciones, torturas y todo tipo de excesos.

Amnistía Internacional y la Comisión Interamericana de Derechos Humanosefectuaron visitas al país, denunciaron graves abusos y formularon reco-mendaciones. La primera organización señaló en su informe de 1980 que“recibió información detallada sobre numerosos arrestos políticos y deten-ciones preventivas”73 . Sin embargo, la Comisión en el informe especial ela-borado el mismo año, asegura que “ha podido apreciar que en Colombiatienen amplia observancia los derechos políticos, dentro de las prescripcio-nes legalmente establecidas”, “pero estima que su efectividad podría mejo-rarse en la práctica. En tal sentido, y como consecuencia de las condicionesque se derivan del implantamiento del estado de sitio y de la aplicación delEstatuto de Seguridad, la libertad de reunión y el derecho de asociación hansido objeto de algunas limitaciones en perjuicio del pleno ejercicio de losmismos”74 .

La política de represión de Turbay golpeó drásticamente a los movimientossubversivos, convirtió a la sociedad civil en punto de mira de la fuerza públi-ca, perjudicó el goce de los derechos ciudadanos e impidió el surgimiento defuerzas políticas de oposición al gobierno. Casi al finalizar su mandato, pro-puso una amnistía condicionada que fue rechazada por los alzados en armasy seis reformas fundamentales al sistema político, formuladas por el salienteministro de gobierno75 Jorge Mario Eastman. Se asomaba una nueva etapade apertura democrática que abanderaría Belisario Betancur.


76 Betancur obtuvo, el 30 de mayo de 1982, 3.189.278 votos del total de 6.840.392. Vale la penaresaltar que en esa elección participó como candidato Gerardo Molina respaldado por las fuerzaspolíticas de izquierda. Molina alcanzó 82.858 votos.

77 El Nuevo Liberalismo lo fundó el senador Luis Carlos Galán el 30 de noviembre de 1979. En Villade Leyva (mayo de 1981) se elaboró el documento programático del movimiento, que se presen-tó en el Capitolio Nacional ante delegados de todo el país el 2 de junio siguiente.

C. APERTURA DEMOCRÁTICA Y PROCESO DE PAZ

El conservador Belisario Betancur se presentó a los ciudadanos como repre-sentante de un “movimiento nacional” y logró la victoria cabalgando sobreel lomo de la paz76 . Le prometió a los colombianos, luego de cuatro años enlos que las políticas de orden público estaban bajo la discreción de las fuer-zas militares, que su administración pacificaría el país y le proporcionaríalos beneficios sociales y económicos hasta ahora esquivos.

La división liberal entre el llerismo y el oficialismo con López Michelsen a lacabeza, dio al traste con la reelección de este último y facilitó en 1982 eltriunfo de Betancur. El senador Luis Carlos Galán, con apoyo del expresidenteCarlos Lleras Restrepo, lanzó en nombre del Nuevo Liberalismo77 su candida-tura presidencial en Rionegro – Antioquia, con una propuesta política queimpugnaba a los partidos tradicionales, apostaba por la renovación y la luchacontra la corrupción. El movimiento era una auténtica disidencia liberal, perono alcanzó las dimensiones del MRL o del gaitanismo y nunca fue una colec-tividad de oposición en el Congreso. Por el contrario, participó en el gabinetede los gobiernos de Betancur y Barco, a pesar de ser una voz crítica del siste-ma político y las costumbres de la clase dirigente. El Nuevo Liberalismo reco-gió el descontento popular con el Liberalismo oficialista y la simpatía de sectoresde opinión independientes que comenzaban a crecer en las grandes ciudades.El resultado electoral estuvo lejos del millón de votos, pero le quitó un impor-tante número de electores al candidato escogido por la Convención NacionalLiberal. En efecto, la suma total de los votos liberales es de 3.543.365, es decir354.087 sufragios más que los del candidato conservador.

La relación con el Partido Liberal, mayoritario en el Congreso, fue difícil. Laaplicación del parágrafo del artículo 120 de la Constitución era de libre interpre-tación del Presidente, pero se pensaba que debía considerar a las directivas dedicha colectividad para la designación de los ministros. Betancur marcó las re-glas con las cuales se entendería con el Partido Liberal, al omitir cualquier con-sulta sobre ese aspecto y proceder a designar unilateralmente los miembros delgabinete. La representación que le concedió al Liberalismo fue la mitad de losministerios (seis conservadores y seis liberales), pero dada la forma de escogenciade sus titulares el Partido Liberal desconoció la designación y señaló que quie-nes integraban el gobierno lo hacían a título personal y técnico y no en su nom-bre. Si bien, no hizo formalmente parte del gobierno, mantuvo influencia a lavez que se convertía en oposición. Este es el antecedente clave del esquemagobierno – oposición que cuatro años más tarde promovió Virgilio Barco.


78 RIVEROS, Ligia. “El Liberalismo: ¿Oposición o no oposición?. Revista Cromos No. 3398.Bogotá D.C., 1 de marzo de 1983. Pág, 33.

79 MEDINA GALLEGO, Carlos. “Autodefensas, Paramilitares y Narcotráfico en Colombia – Ori-gen, desarrollo y consolidación. El caso de Puerto Boyacá”. Ed. Documentos Periodisticos.Bogotá D.C., 1990. Desde principios de los años ochenta surgió la organización Muerte a Secues-tradores MAS. En principio persiguió a los integrantes de los grupos subversivos, posteriormentea líderes políticos de izquierda. Su origen está en grupos de narcotraficantes relacionados con elCartel de Medellín. La Procuraduría General de la Nación estableció en un informe publicado enfebrero de 1983 la vinculación de militares y policías.

La declaratoria de oposición al gobierno impulsada por López se estrellócon varios obstáculos. Para congresistas influyentes como Ramiro Andrade“hacerle oposición a Betancur es totalmente precipitado” y para el primerVicepresidente del Senado, Fabio Lozano Simonelli, “pensar que la oposi-ción por la oposición va a salvar el partido es pueril”.

En las declaraciones de Lozano se reconoce que la iniciativa estaba interferidapor la dependencia clientelista de los parlamentarios: “el intento… de lanzar a supropio grupo a la oposición fracasó por completo, porque… ellos tienen una grancapacidad de conexidades burocráticas con el gobierno”78 . Los sectores delLiberalismo que se resistieron a la oposición dejaron en entredicho la autoridaddel director del Partido, actitud que es una constante de las fuerzas derrotadas enlos eventos que se ha pretendido aplicar el esquema gobierno – oposición.

En otro aspecto, en el discurso de posesión, el nuevo presidente señala quelevanta una bandera blanca de paz y que tiende una “mano a los alzados enarmas para que se incorporen al ejercicio pleno de sus derechos en el marcoamplio de la decisión que tomen las cámaras”. Simultáneamente, que ade-lantaba esfuerzos para conseguir la negociación política con los alzados enarmas y enfrentaba el sabotaje de sectores de ultraderecha, respaldados porgrupos paramilitares79, se propuso efectuar una reforma política que coinci-día con las propuestas de la guerrilla y de grupos de oposición.


80 VEIRA, Gilberto. Carta de la Dirección del Partido Comunista Colombiano al Presidente Betancur.En: VILLARRAGA SARMIENTO, Álvaro. Compilador. “Proceso de Paz en Colombia 1982 –1994”. Ed. Presidencia de la República. Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Bogotá D.C.,Pág. 32.

81 Carta a los directorios políticos del Ministro de Gobierno, Rodrigo Escobar Navia, sobre la“apertura democrática”. Cita de CHERNICK, Marc. Op. Cit. Pág. 309.

82 Ibidem. “Propuesta del Partido Comunista Colombiano a la cumbre Política”. Septiembre 23 de1982. Pág. 74.

1. Reforma política

El gobierno aceptaba que el sistema político adolecía de graves fallas y queera urgente su ampliación, si se quería la desmovilización de los gruposarmados y su agregación a la política democrática. Era un cambio profundoen la forma que el Estado colombiano asumía el conflicto interno y la demo-cracia. Los dos intentos de reforma constitucional de los gobiernos de Lópezy Turbay, declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, no te-nían los alcances que Betancur anunciaba al comenzar su gobierno. La aper-tura democrática era compartida por organizaciones de oposición como elPartido Comunista que, a través de una carta suscrita por su Secretario Gene-ral, Gilberto Viera, el 2 de septiembre de 1982, afirmó que debía concretarseen la reforma del monopolio bipartidista, suprimiendo su incidencia en laOrganización Electoral y la Rama Jurisdiccional, la reforma del artículo 120,la elección popular de alcaldes y gobernadores, entre otras iniciativas80 . Lareforma política era compartida como una necesidad inaplazable por las di-ferentes fuerzas, pero no carecía de resistencia entre los grupos más tradicio-nales del Liberalismo y el Conservatismo.

Las garantías para la oposición política eran un reclamo permanente de laizquierda y de sectores académicos. El nuevo gobierno, se aproximaba altema desde la perspectiva de proponer “un estatuto claro y completo de losderechos, los medios, las obligaciones y las responsabilidades que tendría laoposición dentro del Estado de Derecho”81 , además de institucionalizar lospartidos políticos, levantar el estado de sitio y observar las libertades y ga-rantías propias del Estado de Derecho consagrado en la Constitución.

Para algunos, la situación de la oposición en el momento que Betancur asu-mió el gobierno alcanzaba la máxima gravedad y tendría garantías con lasola aplicación de las mencionadas normas constitucionales y la aboliciónde aquellas que promovían el bipartidismo. Un ejemplo de esa percepción,se encuentra en la respuesta que el Partido Comunista le brindó a la invita-ción del Presidente para participar en una cumbre política que examinaría lapolítica de paz: “la abolición de los remanentes del bipartidismo paritario”daría cabida al “libre juego de las fuerzas y movimientos políticos, así comoel surgimiento de nuevos partidos, lo que haría innecesaria la reglamenta-ción oficial del ejercicio del derecho de la oposición”82 . Es posible que laintensidad del atosigamiento a que se sometía la oposición fuera de tal mag-nitud, que en su concepto el restablecimiento de la competencia política y la


83 La reforma política comprendía: modernización de la Registraduria, financiación de las campa-ñas electorales, carrera administrativa, estatuto de la oposición, derecho a la información, deberesy responsabilidades del Estado y de la administración pública, descentralización administrativa,fortalecimiento de las administraciones departamentales y gobiernos locales, administración de lajusticia y legalización de los partidos políticos.

84 Proyecto de ley No. 61 de 1974, Senado, Ministro Cornelio Reyes y Senador Alberto Santofimio.Proyecto de ley No. 18 de 1977, Senado, Enrique Pardo Parra. Proyecto de ley No. 76 de 1978,Senado, Enrique Pardo Parra. Proyecto de ley No. 1 de 1981, Senado, Alberto Santofimio.Proyecto de ley No. 36 de 1981, Senado, Rodrigo Lara Bonilla y Carlos Augusto Noriega.Proyecto de ley No. 49 de 1981, Cámara, Gustavo Wilches Bautista. Proyecto de ley No. 41 de1982, Senado, Alberto Santofimio. Proyecto de ley No. 78 de 1982, Senado, Enrique PardoParra. Proyecto de ley No. 21 de 1983, Ministro de Gobierno Rodrigo Escobar Navia, Ministra deHacienda (e) Flor Ángela Gómez de Arango y Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez.

8 5 La ley se demandó ante la Corte Suprema de Justicia e impugnó a través del proyecto de ley No.77 de 1985 que buscó derogarla. En 1988 y 1990 sectores parlamentarios insistieron en la mismapretensión.

desmilitarización del país, incluido el desmantelamiento de los gruposparamilitares, bastaba para sentir que podían ejercer plenamente el derechoa la oposición, sin necesidad de un estatuto que la rodeara de garantías.

La apertura democrática, en principio ambiciosa83 , se redujo principalmentea la expedición de la ley 58 de 1985 “por la cual se dicta el estatuto básico delos partidos políticos y se provee la financiación parcial de las campañaselectorales”, el decreto 2241 de 1986 que adopta el Código Electoral y a laaprobación del Acto Legislativo 01 de 1986 que consagró la elección popu-lar de alcaldes. Quedaron entre el tintero las garantías para la oposición, lareforma del parágrafo del artículo 120 de la Constitución o su eliminación, elapoyo económico por parte del Estado a las campañas al Congreso y a laPresidencia de la República, el desmonte de los rezagos del Frente Nacionalen la Organización Electoral y la Rama Judicial y la creación de una rigurosacarrera administrativa que eliminara la influencia clientelista del bipartidismo.

1.1. Estatuto básico de los partidos políticos

El reconocimiento constitucional de los partidos políticos se efectúo hasta elplebiscito del 1 de diciembre de 1957, pero la reglamentación de su actividady funcionamiento tuvo siempre gran rechazo por ser considerada como unaintervención indebida del Estado. El trámite de la regulación dura aproxima-damente 26 años y comienza en 1959 con el proyecto No. 312 “por el cual seestablece el ordenamiento legal de los partidos y se desarrollan los artículos 2y 4 de la reforma constitucional plebiscitaria del 1 de diciembre de 1957”,propuesto por los representantes a la Cámara Edmundo López Gómez, RafaelVergara, Jaime Angulo Bossa y Marino Rengifo. El representante a la cámaraEnrique Pardo Parra, en 1962, presenta con el mismo título el proyecto de leyNo. 71 que también es archivado. En los años 1974, 1977, 1978, 1981 y 1982se proponen, sin fortuna, proyectos en la Cámara de Representantes y en elSenado de la República84 . Finalmente, el Congreso expide la ley 58 de 1958que es el primer estatuto de los partidos políticos en Colombia85 .


86 En ese aspecto, la ley 58 de 1985 era sustancialmente más avanzada que la ley 130 de 1994. Debeadvertirse que entre las dos leyes intermedia la nueva Constitución que prohíbe que la leyintervenga en la vida interna de los partidos políticos.

El estatuto significó un primer paso en la institucionalización de los partidospolíticos y la sujeción, en condiciones de igualdad, a reglas básicas para sufuncionamiento en materia de organización, financiación, acceso a los mediosde comunicación y publicidad política. Entre las innovaciones de la ley están:

a. Reconoce el derecho de los ciudadanos a organizarse en partidos políticosy la obligación de las autoridades de reconocer y garantizar ese derecho.

b. Los partidos se rigen por sus propios estatutos y por la ley de los parti-dos. Están sometidos a la Constitución y la ley.

c. Los partidos deben cumplir con los principios de libertad de afiliación yparticipación de sus miembros en las decisiones ideológicas, en la selec-ción de candidatos y directivas. Los afiliados al partido tienen el derechode fiscalizar su gestión y la de sus dirigentes86

d. Los estatutos de los partidos deben contener los principios políticos quelos inspiran y cánones sobre su organización nacional y territorial.

e. Se exige a los partidos personería jurídica, la que es otorgada por la Cor-te Electoral. Su existencia se prueba con no menos de 10.000 firmas oigual número de votos en las elecciones.

f. Las autoridades de los partidos, las reformas estatutarias, las declaracio-nes programáticas y los libros de contabilidad deben registrarse ante laCorte Electoral.

g. Las disidencias de los partidos pueden tener personería jurídica siempre ycuando se hayan separado y conformado como organizaciones distintas.Su reincorporación al partido de origen acarrea la pérdida de personería.

h. Publicidad de los balances de ingresos y gastos que deben presentar a laCorte Electoral los partidos y de los informes sobre la financiación de lascampañas presidenciales. Límites a las donaciones que hagan personasnaturales y jurídicas a los partidos y sus candidatos. Topes a la financia-ción de las campañas a la Presidencia y al Congreso.

i. Acceso gratuito de los partidos a los espacios de los medios de comuni-cación del Estado. Límite a la publicidad electoral y franquicia postalpara los partidos.

j. Los partidos son propietarios del nombre y del símbolo registrados antela Corte Electoral.

k. Normas sobre publicidad de las encuestas electorales.l. Se conceden facultades a la Corte Electoral para sancionar a los partidos

que violen la ley 58 de 1985.

1.2. Elección popular de alcaldes

La elección popular de alcaldes fue la más importante reforma de la Consti-tución en términos de ampliación de la democracia, desde los años cincuen-


ta, cuando se consagró el sufragio universal otorgando el derecho de voto ala mujer. La modificación constitucional alteraba profundamente las reglasen que se daba el juego político e implicaba una verdadera apertura, lo quegeneró trabas para su aprobación.

Las alcaldías eran campo de aplicación de la regla que ordenaba dar partici-pación “adecuada y equitativa” al partido mayoritario que siguiera al delPresidente de la República, por tanto, eran la base de la pirámide del poderde los partidos tradicionales y de su predominio en las comunidades. Arrojaresa prerrogativa a manos de los ciudadanos no dejaba de inquietar a la clasepolítica, que preveía un paulatino proceso de pérdida de poder. A pesar deesto, la administración conservadora con el liderazgo del liberal Jaime Cas-tro, quien entonces se desempañaba como Ministro de Gobierno, pudo con-seguir las mayorías requeridas para tramitar exitosamente el acto legislativo01 de 1986.

La reforma constitucional determinó los siguientes aspectos:

a. El alcalde es el jefe de la administración municipal.b. El período de los alcaldes es de 2 años.c. Prohibición de reelección inmediata de alcaldes.d. No se puede ser elegido a una corporación pública y simultáneamente

alcalde.e. Los congresistas no pueden ser elegidos alcaldes durante la primera mi-

tad de su período constitucional.f. Facultad del presidente y los gobernadores para suspender a los alcaldes.g. La ley fijará el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los al-

caldes.h. La primera elección popular de alcaldes debe efectuarse en 1988.i. Consultas Populares para decidir asuntos municipales

Esta última figura anticipa el perfil de las reformas constitucionales de 1991.Por primera vez, se insinúan mecanismos de participación que favorecen unmayor involucramiento de los ciudadanos en la solución de los problemaslocales. La escogencia por voto directo de los alcaldes y la posibilidad deque los ciudadanos decidan por medio de las consultas populares, buscanrelegitimar el Estado, ante una sociedad cada vez más apática a la política ya los partidos. Betancur planteó la participación política desde la base de laorganización del Estado, propiciando las condiciones para que expresionesmarginadas de los partidos tradicionales ocuparan un papel protagónico enla conducción de los destinos colectivos de su entorno inmediato.

La reforma tiene otro alcance adicional. No se queda solamente en la aperturacomo sinónimo de mayor oportunidad para hacer parte de la política. El efectomás importante, que aún está produciendo consecuencias en el sistema demo-crático, consiste en promover el surgimiento de organizaciones políticas ajenasa los canales tradicionales de expresión, autónomas, críticas y más vinculadas ala sociedad. Son los nuevos movimientos políticos regionales, en principio tími-


87 BATEMAN CAYÓN, Jaime. Apartes de la carta dirigida al Presidente Betancur. VILLARRAGASARMIENTO, Álvaro. Compilador. Op. Cit.. Pág. 38.

88 El Decreto 2711 de septiembre 19 de 1982 integro una Comisión de Paz con 40 miembrospresidida por el expresidente Carlos Lleras Restrepo.

dos, pues al fin y al cabo, la primera generación que enfrentó de forma activa laelección de 1988 creció en el Frente Nacional y mantenía estrechas relacionescon los partidos. A medida que las elecciones de alcaldes se sucedían, irrumpieronvoces independientes y a veces contestarias, pero que tenían la virtud de nocontar con el desgaste acumulado en años de bipartidismo municipal. La refor-ma facilitó un acercamiento del Estado a los ciudadanos y la construcción de unambiente más apropiado para la conformación de partidos y movimientos polí-ticos alternativos con representación en las corporaciones públicas, requisitoindispensable para la ruptura del orden post frentenacionalista que mantenía lapreferencia por las colectividades tradicionales y ahogaba la existencia de unaefectiva oposición política parlamentaria.

Los alcances de la reforma se vieron afectados por el narcotráfico. Las mafiascontaminaron la elección popular de alcaldes y más tarde la de gobernadores,empleando las reformas como caballo de Troya para garantizar y legalizar par-cialmente su poder de facto. Los carteles de la droga, la guerrilla y los paramilitaresviciaron las reformas y frustraron el propósito de profundizar la democracia. Laelección directa de las autoridades locales, que en algunas partes como Bogotá,Barranquilla, Cali, Sogamoso, la Dorada, Cúcuta, Medellín sirvió para el surgi-miento de nuevas alternativas políticas, en otras, especialmente en las zonasrurales, es el medio para que la ilegalidad capture el Estado.

2. Unión patriótica: Crónica de un exterminio anunciado

El ambiente político al comienzo del gobierno era altamente positivo. Esacircunstancia se reflejó en la popularidad del Presidente que le sirvió de es-cudo frente a sectores del ejército y del establecimiento, que se oponían a lamodificación de la política de su antecesor y calificaban como derrota delEstado las negociaciones con los grupos subversivos. El respaldo ciudada-no, tanto al proceso de paz cómo a las reformas, crecía con anuncios comoel de Jaime Bateman al afirmar: “nosotros queremos al M19 como un partidopolítico dentro de la legalidad”87 .

Para adelantar el proceso el gobierno creó una Comisión de Paz88 y convocóun gran diálogo nacional, alrededor de temas ligados con la reforma de laConstitución y el Estado. La metodología adoptada fue la creación de cuatrosubcomisiones en las que tenían asiento civiles, generales retirados, repre-sentantes del clero y de los partidos Liberal, Conservador y Comunista, esteúltimo era la única representación de izquierda en la instancia negociadora.Su actividad, con el tiempo, fue restando dinamismo a medida que el proce-so de paz perdía el respaldo de la clase política y sectores militares ejercíanpresión sobre el gobierno y las guerrillas para romper los diálogos. Pero esas


89 Carta de las FARC – EP al Presidente Betancur. Posición en torno a los temas de la paz y laamnistía. “En cuanto a la amnistía que pueda acercarnos un clima de paz consideramos que debeser amplia y sin condiciones, sin requisitos previos, que cobije a presos, perseguidos políticos yalzados en armas. El beneficio de la amnistía debe abarcar todos los delitos conexos a rebelión,sedición y asonada, aclarando desde luego lo relacionado con los delitos calificados por elgobierno como atroces a fin de que no haya dobles intenciones” . Octubre 13 de 1982.VILLARRAGA SARMIENTO, Álvaro. Compilador. Op. Cit.. Pág. 110.

90 De hecho las FARC en su Séptima Conferencia en 1982 acordaron trabajar en la creación de unejército revolucionario, con lo cual ratificaban su voluntad de acceder al poder a través de lasarmas. Esa estrategia avanzó paralelamente a los diálogos con el gobierno Betancur y se profun-dizó en el Pleno de la Organización realizado en 1985 en donde se propone desplegar frentes enla mayor parte del territorio nacional, crear focos de levantamientos en las ciudades y un gobier-no provisional. Para esa fecha, parecía que estas determinaciones dejaban en claro que las FARCno estaban seriamente comprometidas con una salida política al conflicto.

91 Ibidem. Entrevista a Jacobo Arenas. Septiembre 23 de 1982. Pág. 83 y carta de las FARC – EP alPresidente Betancur de 24 de septiembre de 1982. Pág. 91.

92 ARENAS, Jacobo. “Cese al Fuego. Una historia política de las FARC”. Ed. Oveja Negra. BogotáD.C., 1987. Pág. 63 – 68.

dificultades, no fueron bastantes para impedir que el Presidente hiciera apro-bar del Congreso la ley 35 de 1982, la cual concedía una amnistía que adiferencia de la ofrecida por el gobierno anterior era incondicional y respon-día a las expectativas manifestadas por los grupos guerrilleros, especialmen-te el M19 y las FARC89 .

Con la amnistía se buscó allanar el camino para que la oposición armada seconvirtiera en oposición democrática, previa realización de reformas comola institucionalización de los partidos políticos, la adopción de un estatuto deoposición, un régimen de financiación de campañas, el impulso a la descen-tralización y la elección popular de alcaldes. Se buscaba unir el esfuerzodemocratizador con la salida negociada al conflicto. No paso mucho tiempopara que el gobierno se diera cuenta que no existía voluntad de renunciar alas armas, como insinuó el M19 antes de la amnistía, aunque debe precisarseque ese grupo y las FARC manifestaron anticipadamente y de forma pública,que la amnistía no era la paz90 .

En el primer semestre de 1983 el Movimiento 19 de Abril decide continuar lalucha armada. En agosto de 1984 firma un cese al fuego con el gobierno,que se extiende hasta junio de 1985. Las negociaciones con ese grupo termi-naron abruptamente con los hechos ocurridos en el Palacio de Justicia, ennoviembre de ese año.

A pesar del desgaste natural que significó para el gobierno el proceso, con-siguió suscribir acuerdos de cese al fuego con el Ejército de Liberación Na-cional, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, el Movimientode Autodefensa Obrera y el Movimiento 19 de Abril. A la llegada de VirgilioBarco únicamente permanecían las negociaciones con las FARC, que se ini-ciaron el 30 de enero 1983 con la entrevista del grupo subversivo con laComisión de Paz, después de que indicara al gobierno su interés por adelan-tar conversaciones con el fin de llegar a “acuerdos91 ”. Ese primer contactopermitió adelantar diálogos conducentes al “Acuerdo de la Uribe”92 suscrito


93 ECHANDÍA, Camilo. “El Conflicto armado y las manifestaciones de violencia en las regiones deColombia”. Ed. Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Bogotá D. C., 1999. Pág. 47.

94 La plataforma programática del movimiento político nacional que se proponía integrar las FARCcomo resultado del proceso de paz fue expuesta en una carta abierta al Congreso el 20 de julio de1984.

95 ARENAS, Jacobo. Op. Cit. Pág. 11.

el 28 de marzo de 1984, en el que el grupo guerrillero condenó el secuestro,la extorsión y el terrorismo y se comprometió a un cese al fuego de todos susfrentes, a partir del 28 de mayo del mismo año. La tregua se mantuvo hastajunio de 1987, cuando una emboscada de las FARC a una patrulla en PuertoRico (Meta) produjo 26 militares muertos, lo que hizo que la administraciónBarco la declarara rota93 .

En el documento de marzo de 1984 las FARC señalaron su voluntad deconvertirse en un movimiento político legal94, para lo cual era necesario quela Comisión Nacional de Verificación del cese al fuego certificara que por lomenos durante un año no se habían registrado enfrentamientos armados.Fue un período de acusaciones mutuas entre el ejército y la guerrilla de in-cumplir el cese pactado y de presiones al gobierno para acabar el proceso. Elejecutivo ratificó al suscribir el “Acuerdo”, entre otras medidas, la voluntadde trabajar en la modernización de las instituciones políticas, impulsar losproyectos de reforma política y electoral, la elección democrática de los al-caldes municipales, garantías a la oposición, acceso adecuado a los mediosmasivos de comunicación para las fuerzas políticas y mejoramiento de laadministración pública y de justicia.

A diferencia del M19, las FARC mantuvieron el proceso y desarrollaron unaestrategia de organización popular fundando la Unión Patriótica UP. Esa par-ticipación política se dio en el marco de negociaciones que no exigían laentrega de armas, lo que generó fuertes críticas en diversos sectores de opi-nión y en círculos del poder tradicional, llegando a hablarse de la existenciade un “proselitismo armado”. La decisión de convertirse en la plataforma delanzamiento de un movimiento político nacional, propugnaba por encabezar“la lucha de las masas populares”95 junto a otras expresiones de izquierda.De igual manera, obedecía a la lectura que tenía las FARC de la coyunturafrente a su proyecto insurreccional. Para el grupo guerrillero, al cumplirse elgobierno Turbay, existían en Colombia los “elementos primarios de una si-tuación revolucionaria” y el proceso de paz servía para que en ese contextoel país conociera sus planteamientos.

La iniciativa política de participar en las elecciones respondía a la concep-ción de lucha de la guerrilla. Arenas lo relata en su libro de la siguienteforma: “La esencia de nuestra táctica política es la combinación de todas lasformas de lucha de masas. En las campañas electorales y en las eleccionesparticipan masas de millones de personas. Y no participan de cualquier ma-nera sino en la acción política. Esto convierte las campañas electorales en


96 ARENAS, Jacobo. Op. Cit. Pág. 132 – 133. “Aspectos principales del informe central al plenoamplio del Estado Mayor Central de las FARC. Octubre 6 – 20 de 1983. Montañas de Colombia”.

97 GALLÓN GIRALDO, Gustavo. Op. Cit. Pág. 160. José Arizala miembro del Partido Comunista,señala sobre el origen de la Unión Patriótica: “La idea lanzada por las FARC cayó en tierraabonada. Pronto recibió las primeras adhesiones: el Movimiento de Autodefensa Obrera (ADO),el Partido Comunista Colombiano, directorios y dirigentes políticos de provincia, personalidadesdemocráticas y numerosas organizaciones sociales, como sindicatos, ligas campesinas, asocia-ciones cívicas y comunales, etc. mostrando uno de los rasgos originales de la UP, la amalgamade las organizaciones políticas y gremiales”.

98 DE LA CALLE LOMBANA, Humberto. “El Régimen Legal de los Partidos y MovimientosPolíticos en Colombia”. Ed. Ministerio de Gobierno. Bogotá D.C., 1992, Pág. 480.

99 Ibidem. Pág. 484.100 ARENAS, Jacobo. Op. Cit. Pág. 9 – 14. Memorando del Estado Mayor Central de las FARC – EP,

a la plenaria de la Comisión Nacional de Verificación de cese al fuego, tregua y paz. ManuelMarulanda Vélez, Jacobo Arenas, Jaime Guaraca, Raúl Reyes, Alfonso Cano. Octubre 7 de 1984.La Uribe (Meta).

una forma de lucha de masas de gran importancia, no solamente porque enella participan millones de personas, sino porque cualifican la acción de masasen una confrontación política en que se ponen en uso, no solo los grandesmedios de comunicación social, sino la reunión, el mitin, la concentración,la movilización, la conversación, el comentario familiar, entre amigos y com-pañeros de trabajo, en pocas palabras entre la gente que habla y oye”. “Perotodavía es más importante que a través de las campañas electorales llevemosnuestras concepciones revolucionarias a las masas del pueblo quien es, elque al fin y al cabo, tendrá que definir la confrontación por el cambio, cuan-do rompa las cadenas que lo atan a la ideología burguesa”96 .

La tregua pactada con las FARC permitió fundar la Unión Patriótica cuyacolumna vertebral era el antiguo Partido Comunista Colombiano, lo que noobsta, para que la nueva organización se constituya como la tercera fuerzapolítica en el país, con carácter de oposición y en la que sus fundadoresaspiran representar a los ciudadanos y movimientos sociales que rechazan lahegemonía bipartidista97 .

La Unión Patriótica se define en sus estatutos98 como un movimiento “am-plio de convergencia democrática” que busca la realización de reformas po-líticas, económicas y sociales, orientadas a la consecución de la paz. Losdías 14, 15 y 16 de noviembre de 1985 realiza en Bogotá D.C. su primercongreso, en el que aprueba su programa político, reconociéndose como“frente amplio, en el cual tiene cabida todos los sectores sociales, partidospolíticos, organizaciones gremiales, etc., interesados en impulsar el procesode apertura democrática y defender la soberanía e independencia de la na-ción”99 . Su propuesta programática es coherente con las demandas expresa-das en la plataforma política de las FARC100 y enfatizaba en los siguientestemas:

a. Eliminación del monopolio bipartidista. Supresión del parágrafo del artí-culo 120 de la Constitución que “ha impedido en la práctica la presenciade una oposición legal y con garantías”. Implementación del sistema de


101 Antes de obtener su personería jurídica el 20 de agosto de 1986 la UP alcanzaba el número de190.269 inscritos. Dato tomado de la Resolución No. 37 del 20 de agosto de 1986 expedida porel Consejo Nacional Electoral.

102 La escogencia de candidatos se efectuaba democráticamente en las asambleas de la respectivacircunscripción.

cuociente electoral para beneficiar la representación de las minorías po-líticas y reforma a la organización electoral para sustraerla de la influen-cia bipartidista.

b. Levantamiento del estado de sitio, rechazo a la violación de los derechoshumanos, torturas y desapariciones por parte de la fuerza pública, gru-pos paramilitares y terroristas. Reforma de la policía y subordinación dela fuerza pública al poder civil.

c. Exclusión de los requisitos que “exigen parcialidad política” para la inte-gración de la Rama Judicial y las altas cortes.

d. Soberanía popular: plebiscito, referendo, iniciativa popular legislativa.e. Elección popular de alcaldes, gobernadores, procurador y contralor.f. Convocatoria de una Asamblea Popular Constituyente.g. Reactivación de la economía, alza de salarios, congelación del costo de

la canasta familiar, planes de empleo, protección de la producción nacio-nal, derogatoria del IVA, aumento de impuestos a terratenientes y mono-polios, nacionalización de los recursos naturales, de la banca y los mo-nopolios, declaratoria de la deuda externa como socialmente impagable,negativa a los planes de ajuste estructural, reforma agraria y urbana, etc

Con esos planteamientos la UP pretendió recoger la creciente inconformidadrespecto a los partidos tradicionales y convertirse en un espacio pluralistadel que pudieran hacer parte integrantes de esos mismos partidos y sectoressociales, sin renunciar a su afiliación partidista, sus convicciones ideológi-cas y religiosas. Este propósito se pudo concretar parcialmente en las coali-ciones con sectores liberales que realizaron en diferentes regiones del país,pero encontró serias dificultades debido a la fuerte preeminencia del PartidoComunista.

Vale la pena destacar el carácter participativo de su modelo de organizaciónen lo relacionado con la conformación de sus instancias de decisión, que seoriginaban en el voto directo de los militantes en las veredas y barrios. Tam-bién, se debe resaltar el esfuerzo por conquistar una amplia militancia, laintensa actividad de organización en los sectores populares, la masiva afilia-ción de ciudadanos101 y la participación en movilizaciones campesinas. Otrosaspectos que diferenciaban a la UP de los partidos tradicionales, eran la for-ma institucional y pretendidamente democrática con que se designaban loscandidatos a cargos de elección popular102 y la aceptación por parte de labancada parlamentaria de las directrices que dictaba la Coordinadora Nacio-nal del movimiento. En la Unión Patriótica estaba claro que la representa-ción popular de los parlamentarios la debían al partido, por lo cual no les era


103 PÉCAUT, Daniel. Op. Cit. Pág. 402.

dable actuar a su libre albedrío en el Congreso. El modelo de organización yde conducta política se replicaba hasta los municipios.

Jacobo Arenas, el máximo ideólogo de las Fuerzas Armadas Revoluciona-rias de Colombia y quien lanzó la propuesta que concluyó con la creación dela Unión Patriótica, la presentó como un paso adelante en la pacificación delpaís, aun cuando existen versiones que señalan que se trataba de la aplica-ción de la vieja consigna comunista de combinación de todas las formas delucha, tal y como se describió anteriormente. Esa interpretación, apunta asubrayar que las FARC tenían un doble juego: por un lado, su fortalecimien-to militar y mayor cobertura geográfica y por otro, el crecimiento político desu organización con la actividad legal de su partido, lo que produjo dentrode los enemigos del proceso de paz, muchos de los cuales tenían estrechasrelaciones con la clase política, el narcotráfico y sectores del ejército, la de-cisión de adelantar una guerra sucia en su contra.

A medida que la UP se constituía, comenzaron a presentarse múltiples asesi-natos de sus dirigentes y líderes populares que no pararon, a pesar que elPresidente Betancur solicitó al Procurador investigar las conexiones existentesentre la fuerza pública y grupos dedicados a desestabilizar el proceso de paz yde su voluntad para desmantelarlos. El paramilitarismo se convirtió en el prin-cipal obstáculo de cualquier empeño por garantizar el éxito de la pacificación.

La eliminación física de los dirigentes y miembros de la Unión Patriótica seempleó para sacarla del juego democrático. Esta vez, las restricciones para laoposición no se derivaban de normas constitucionales que impidieran su par-ticipación autónoma y directa en la contienda política, tampoco el problemamás grave que enfrentaba estaba relacionado con la limitación que imponía elparágrafo del artículo 120 de la Constitución. El obstáculo principal era eldesconocimiento del más elemental de los derechos: el derecho a la vida yrespondía a la resistencia de poderosas capas de la sociedad colombiana queveían en la UP una amenaza creciente. Como lo recuerda Pécaut: “Su objetivoparece ser ante todo impedir que la UP pueda tomar parte en las eleccionesmunicipales de 1988. La extrema derecha considera en efecto con pánico laidea de que la coalición comunista pueda conquistar diversas alcaldías”103 .

La guerra sucia tiene otras dos facetas. Además de haber sido un instrumentode intereses políticos y económicos que buscaban beneficiarse asesinando laoposición, provocando la renuncia de las FARC a la tregua, la terminacióndel proceso de paz y el restablecimiento de la utilización plena del podercoercitivo del Estado, se ejerció como un elemento central del combate a esegrupo subversivo, sobre la base de confundir los militantes de la Unión Pa-triótica con los de la guerrilla, a pesar de que sus directivos en múltiplesoportunidades afirmaron la independencia del movimiento político frente a


104 DUEÑAS RUIZ, Oscar José. “Unión Patriótica. Venciendo Dificultades”. Ed. Universidad Inccade Colombia. Bogotá D.C., 1990. Pág. 8.

105 El General Hernán Hurtado Vallejo, comandante de la IV Brigada, declaró que “Según lo que sesabe, el MAS es una organización que surgió a raíz del secuestro de Martha Nieves Ochoa y conel fin, según lo manifestaron por la prensa, de proceder contra los secuestradores. El MAS detodas maneras es un grupo totalmente ilícito. Tan repudiable como cualquier individuó subver-sivo. Si uno de las FARC secuestra a una persona y uno del MAS lo hace también, estáncatalogados en la misma forma… El MAS es un grupo asesino. A la autoridad no puede reempla-zarla nadie en absoluto. En este caso particular tiene características muy graves porque el MASes mafia y la mafia es asesina”. RIVEROS, Ligia. “Secuestros, asesinatos, cocaína, MAS y tráficode armas”.Revista Cromos. 16 de marzo de 1982. Pág. 26.

106 El caso del Magdalena Medio ha sido estudiado por diversos autores que lo resaltan como punto departida del paramilitarismo. A comienzos de los años ochenta la situación de violencia en esa regióndel país era crítica. Una crónica aparecida en el diario El Tiempo relata el estado de zozobra a quese sometían los ciudadanos en Puerto Berrio y la guerra entre paramilitares y guerrilleros. “Lo ciertoes que durante los siete meses y medio trascurridos de este año, en el perímetro urbano y rural dePuerto Berrío se han producido más de 150 asesinatos. Exactamente, entre el 27 de julio y el 14 deagosto, o sea en solo 13 días, fueron sepultadas 28 personas en Puerto Berrío. Y 19 eran cadáveresrecogidos dentro del perímetro urbano de este municipio antioqueño.Once de estos muertos fueron sepultados sin identificar. Aparecen allí en el cementerio con lainscripción N.N. en sus lápidas. Algunos eran hombres del pueblo y de la región, pero nadie seatrevió a ir hasta el anfiteatro del cementerio para identificarlos. En la puerta del campo santopermaneció durante varios días un aviso que decía: “Los sapos también mueren”, y por ello lasgentes prefirieron que se empezaran a descomponer y que después lo sepultara el municipio,antes que ir a jugarse allí la vida.Igualmente prácticamente nadie asistió al velorio de los otros cadáveres, pues ya en Puerto Berríoy en Magdalena Medio es bien sabido que quien asista a un velorio o aun entierro puede morir aldía siguiente. “Si uno llora o da muestras de pesar, lo matan el mismo día”, afirma una mujer.DEL CONCEJO AL SOTANO. Aunque este enviado especial no lo pudo confirmar, se sabe que enPuerto Berrío el último concejal comunista, un hombre de más de 60 años, en alguna casa delpueblo cavó un sótano y allí se escondió. Es difícil creer que en el calor de Puerto Berrío alguienpueda permanecer en un sótano tantos días, pero aseguran que esto es cierto. Ojala mañanahombres armados no levanten todos los pisos de las casas en busca de este hombre.A los otros, los mataron. El actual presidente del Concejo, el liberal Luis Caro, narra como enenero mataron a Fernando Vélez y poco después a Jaime Nevado y Otilia Serna, y el 14 de mayoa Luis Ángel Acevedo, así uno a uno fue eliminada la oposición. Todos fueron asesinados en lascalles del pueblo, la mayoría a pleno día y los pistoleros se alejaron tranquilos. Pero de igualmanera en diciembre fueron muertos a la vista de todos, en el centro del pueblo, los destacadosganaderos Luis Fernando y Emilio Salazar. Fueron abaleados cuando estaban en un café. Elpueblo afirma que los mataron hombres de la guerrilla, de la misma manera que aceptan que labancada izquierdista y decenas de campesinos más han sido asesinados por sicarios del MAS.Estos dos ejemplos demuestran que en Puerto Berrío y en todo el Magdalena Medio está casadauna guerra entre guerrilla y los izquierdistas y todo el aparato del Estado con los ganaderosincluidos y que en el centro, como siempre, están los campesinos quienes han puesto los muertosen toda la historia de Colombia”.

la lucha armada. Al respecto, los líderes de la UP reconocen que hay quienesafirman que “las fuerzas represivas consideran que esos dirigentes locales,con arraigo en las masas, constituyen el eslabón real entre la dirección y labase y por lo mismo el soporte de la organización política; de ahí que lareacción pensaba que matándolos se desvertebraría el Partido Comunista ola UP, o las FARC, puesto que para la extrema derecha estas tres organizacio-nes son la misma cosa”104 .

Los encargados de “operativizar” la guerra sucia fueron grupos paramilitares.Con operaciones de limpieza social, su acción comenzó ligada alnarcotráfico105 a principios de la década de los ochenta106; posteriormente,


LOS DESCONOCIDOS. Se podría afirmar que a lo largo y ancho del Magdalena Medio ya noexiste un activista de izquierda que actúe públicamente. Los que se salvaron huyeron. Pero lamatanza no se detuvo. Cuando acabaron con los izquierdistas las bandas armadas comenzaron amatar ladrones de ganado, de gallinas, asaltantes de caminos y finalmente, eliminaronhomosexuales.”Verónica” y Hernando Libora fueron las víctimas acribilladas el martes de lasemana pasada en Puerto Berrío.En realidad, el frenesí de “limpieza” llega a tal punto, que en Puerto Berrío asesinan a todoforastero o a quien tenga cualquier antecedente político o judicial, es decir si alguien alguna vezrobó o fue de izquierda, es hombre muerto”. SANTAMARIA, Germán. “PUERTO BERRÍO:MIEDO Y TERROR”. El Tiempo. Lunes 22 de agosto de 1983.

107 MEDINA GALLEGO, Carlos. Op. Cit. El Procurador General de la Nación Carlos JiménezGómez, a cuyo cargo estuvo la investigación del MAS, no tuvo la menor duda del origen yfinalidad de los grupos paramilitares. Afirmó al respecto: “ El MAS fue un movimientoauténticamente paramilitar, las intenciones de desmentir esta verdad han fracasado ante laopinión pública de las ciudades, que ha ido siguiendo el paso a la lucha guerrillera yantiguerrillera… Se estaba extendiendo la viciosa costumbre de que los militares se apoyaran engentes privadas para llevar a cabo sus labores de contrainsurgencia, supliendo así su capacidadde acción que les negaban, no solo sus propias limitaciones de todo orden, sino la complejidadde una lucha ardua….. La Procuraduría calificó dicha colaboración como no Institucional por-que vio en ella una manifestación de comportamientos individuales desviados por contagio sobreel terreno, dentro de un territorio aquejado en todas partes de males agudos de idéntica natura-leza. Pero ello no le quita al fenómeno su expresión de paramilitarismo, gentes de uniformes,oficiales, suboficiales, soldados, policías andaban coordinando e impulsando este tipo deoperativos. Es más, los movimientos paramilitares no han cesado, siguen existiendo en distintasregiones y lugares del país, el Magdalena Medio, especialmente… se trata pura y simplemente deagentes oficiales que se desbordan frente a las tentaciones de multiplicar su capacidad de accióny de aprovechar agentes privados, a quienes empiezan a tomar como “guías” e “informantes”,colaboradores y auxiliadores en general y terminan utilizando como brazo oculto para que enplan de sicarios, hagan oficiosamente, lo que oficialmente no pueden hacer”. JIMENEZ GÓMEZ,Carlos. “Una Procuraduría de Opinión. Informe al Congreso y al País”. Pág. 116 y 117. BogotáD.C., 1983.

108 Un ejemplo de esa evolución del paramilitarismo está en la masacre de funcionarios de la admi-nistración de justicia en la Rochela, Santander, en 1989.

109 El Tiempo. 20 de febrero de 1986.110 La versión del líder paramilitar Carlos Castaño ratifica la combinación del narcotráfico y de esas

organizaciones armadas en el exterminio de la UP. “…Rodríguez Gacha penetraba el aparatomilitar de la Autodefensa del Magdalena Medio y la guerra de alias el Mexicano contra la UPestaba en su peor momento. Era que Gacha no tenía el poder para golpear militarmente a lasFARC, y entonces decidió matar a todos los políticos de la Unión Patriótica. Más de la mitad delos muertos del brazo político de las FARC, que no son todos los que dicen, apúnteselos a

la violencia se dirigió contra líderes sociales y políticos sospechosos de te-ner relaciones con organizaciones subversivas, hasta llegar a todos los quepensaban distinto. De esa manera, sindicalistas, líderes políticos y campesi-nos, profesores universitarios, jueces y funcionarios públicos fueron ultima-dos. El poder de esos grupos, muchos de los cuales eran originariamentedominados por sectores de la fuerza pública107 , se desbocó hasta enfrentarsecon el propio Estado108 . De acuerdo al informe dado a conocer por laProcuraduría General de la Nación en 1983, los paramilitares operaban encoordinación con miembros del ejército109 .

En este escenario la UP se convierte en el objetivo paramilitar110 . En 1990 elentonces presidente de la agrupación Oscar José Dueñas Ruiz afirma queson cerca de mil cien los integrantes la organización asesinados en la absolu-


Gonzalo Rodríguez Gacha, alias el Mexicano”. Respecto a su participación directa en los asesi-natos Castaño narra: “Yo por mi cuenta adelantaba una guerra contra la guerrilla urbana ypuedo tener responsabilidad en la ejecución de treinta a cuarenta guerrilleros fuera de combate,escondidos en la Unión Patriótica. Distinto al odio cerril de Rodríguez Gacha que atacaba todolo que fuera comunista, yo para esa época ya hacía la diferencia entre un hombre de izquierdadentro de la UP y uno de las FARC dentro de la Unión Patriótica. Los de las FARC fueron los queyo ejecute”. MOLINA ARANGUREN, Mauricio. “Mi Confesión. Carlos Castaño revela sus secre-tos”. Ed. Oveja Negra. Bogotá D.C., 2001. Pág. 97 y 98.

111 DUEÑAS RUIZ, Oscar José. Op. Cit.

ta impunidad111 . Los actos de barbarie contra los militantes de la Unión Pa-triótica se multiplicaron en el gobierno de Virgilio Barco y arrojaron, segúncifras del movimiento, dos candidatos presidenciales, cinco congresistas, ydiputados, setenta y tres concejales, tres consejeros intendenciales y nuevealcaldes asesinados. Los ataques a los líderes aumentaban al mismo ritmoque el respaldo popular. En efecto, es posible que los resultados obtenidosen las elecciones de 1986 fomentaran la respuesta violenta de la extremaderecha. La UP en su primera incursión electoral consigue elegir catorcecongresistas, entre ellos dos excomandantes guerrilleros (Braulio Herrera eIván Márquez) y trescientos veintitrés concejales. Sus resultados no teníanantecedente en las organizaciones de izquierda. El 9 de marzo de ese año elmovimiento obtiene 103.001 votos en listas propias y 157.978 en listas decoalición para la elección del Senado. El resultado también es favorable enCámara: 137.134 votos, para asambleas: 148.767 y concejos: 202.406. Peroel más importante de todos los respaldos fue el obtenido por Juan JaimeHernando Pardo Leal como candidato presidencial: 328.752 sufragios.

Pardo Leal era un prestigioso abogado, profesor de la Universidad Nacionaly el reemplazo de Jacobo Arenas en la candidatura presidencial del movi-miento. Para el congreso fundacional de la UP sus impulsores previeron ellanzamiento de la candidatura del jefe guerrillero, pero la toma del Palaciode Justicia por parte del M19 coincidió con el acto y terminó por abortar lapresencia de Arenas en Bogotá. El ambiente de inseguridad y el deterioro delproceso de paz llevaron al retiro de su aspiración y a que Pardo Leal enfren-tara en 1986 a los candidatos de los partidos tradicionales.

En las elecciones de mitaca de 1988, en las que se estrena la elección popu-lar de alcaldes, la UP elige dieciocho burgomaestres, doscientos cincuenta yseis concejales y nueve diputados. En 1990, perdió cinco curules en el par-lamento y cuatro alcaldías, creció en cuatro el número de diputados y eligiódoscientos diecisiete concejales. Su votación parecía aumentar: al senado encoalición con otras fuerzas políticas, entre ellas el Liberalismo, alcanzó307.163 votos, más el respaldo dado a la lista del Partido Comunista enCundinamarca que obtuvo 35.274. Los candidatos a la Cámara fueron res-paldados por 249.240 ciudadanos. Las estadísticas de ese año la señalancomo la tercera fuerza política, aún con el ingreso de la Alianza DemocráticaM19 a la competencia electoral.


112 Ibidem. Pág. 20113 Ibidem. Pág. 69. Oscar Dueñas señala frente al intento de unidad con el M19: “Días antes de la

muerte de Bernardo Jaramillo, la UP había considerado importante que él se reuniera conPizarro León Gómez para ver si había unos puntos de contacto entre el M-19 y la UP. El informerendido por Jaramillo a la Dirección Nacional de nuestro Movimiento indicó que Pizarro lehabía exigido tres condiciones para que pudiera haber cualquier entendimiento: el retiro de lacandidatura presidencial de Bernardo Jaramillo y el apoyo a Carlos Pizarro; la exclusión delPartido Comunista de cualquier posible unidad y que se formularan críticas al movimientoinsurgente colombiano”. Jaramillo no aceptó las condiciones.

A pesar de ser una organización probada electoralmente, la UP no pudoparticipar en los comicios presidenciales de 1990. El asesinato como estrate-gia en su contra se efectuaba desde septiembre de 1984 en Puerto Boyacá112

y se creyó que su punto más alto se cumplía tres años después, con el aten-tado que le costo la vida a Jaime Pardo Leal. Pero la campaña de terrorcontra los miembros de la organización se extendió hasta su desapariciónprácticamente decretada con el homicidio de Bernardo Jaramillo Ossa, quereemplazó a Pardo en la dirección upecista. La respuesta de los miembros dela UP fue acudir a la protección del Estado, la denuncia internacional, lamovilización ciudadana y a intentos de toma pacífica de entidades públicas,todo para presionar una actitud más vigorosa del gobierno frente a los gru-pos paramilitares. Nada de eso funcionó.

Jaramillo, un hombre carismático, pertenecía a las nuevas generaciones deizquierda. Al igual que la mayoría de los dirigentes de la misma línea polí-tica, tuvo la oportunidad de estudiar en las escuelas de formación que en elexterior tenía el comunismo, su estadía coincidió con el surgimiento detesis de renovación como la Perestroika, que recorrían algunos de los paí-ses de la cortina de hierro. Inspirado en esas corrientes, planteó un debateideológico en el interior de la UP y el Partido Comunista, el cual creó divi-siones internas y fue explotado a favor de quienes pretendían que esa agru-pación tuviera menos influencia en la dirección de la convergencia queproponía el movimiento. Sin duda, además de las dificultades de la perse-cución, un elemento que llevó al fracaso de la Unión Patriótica, fueron lascrisis internas.

Con la muerte de Jaramillo Ossa sobreviene la renuncia a la Dirección Na-cional de la UP de importantes dirigentes como Diego Montaña Cuellar yAngelino Garzón, quienes se suman a la Alianza Democrática convocadapor los exguerrilleros del Movimiento 19 de Abril y dan una fuerte estocadaa lo que quedaba de la organización. Los integrantes de la UP observaron,desde la reintegración a la vida civil del M19, la posibilidad de construir unfrente de acción política común que nunca pudo concretarse113 ; por el con-trario, el vertiginoso ascenso de los excombatientes fue un factor definitivoen las derrotas electorales que se avecinaron. Se pueden aventurar dos expli-caciones a esa actitud del M19: por una parte, el movimiento naciente debíaestar preocupado por evitar el exterminio causado por la extrema derecha y


el cual se asociaba con la vinculación que se adjudicaba a la UP con lasFARC, pero al mismo tiempo, el primer competidor a vencer era la propiaUnión Patriótica, por entonces la fuerza política que seguía en importancia alos partidos tradicionales.

El panorama se oscurece más para la UP en el agitado proceso políticoque vive el país entre 1990 y 1991. Se declara como partido político deoposición ante la coalición gobernante conformada por los partidos tra-dicionales, la AD M19 y el movimiento de Salvación Nacional y la po-lítica de modernización y apertura económica, que no dudan de calificarcomo neoliberal. El resultado es el marginamiento por parte del gobier-no de Cesar Gaviria, aún antes de la posesión, a propósito del acuerdopolítico que dio vía libre a la convocatoria de una Asamblea NacionalConstituyente.

La UP decide oponerse al temario fijado como límite a la constituyente ypretende integrar una lista de unidad de oposición. Los resultados el 9 dediciembre de 1991, fecha en la que se eligen los 70 integrantes de la asam-blea, no son los mejores: sólo elige dos delegatarios y es sobrepasado am-pliamente por la nueva tercera fuerza: la AD M19. El movimiento trató derecuperarse en las elecciones al Congreso de 1991, obteniendo 79.753 votospara las elecciones de Senado y 94.393 para las de Cámara de Representan-tes, que le bastaron para elegir un miembro del senado y tres de la cámara.En 1994 participa en las elecciones como Partido Comunista Colombiano yelige al Senado a Manuel Cepeda Vargas, con 51.032 sufragios. Cepeda esasesinado por paramilitares en los primeros días del mes de agosto del mis-mo año y remplazado por Hernán Motta Motta. Para la Cámara el partidoobtiene 39.891 votos y no logra ningún escaño.

La Unión Patriótica constituyó un esfuerzo importante que debe tenerse encuenta para reconocer los graves problemas que enfrenta la oposición po-lítica en Colombia y la consolidación de los procesos de paz. Si bien, pre-sentó contradicciones internas, éstas son características de la lucha políticay no fueron la razón principal de su fracaso como alternativa al bipartidismo.No se debe titubear, para reconocer que su proyecto político se frustró enmedio de una ola creciente de asesinatos y amenazas que acabaron con lavida y tranquilidad de cientos de compatriotas, que escogieron a la UPcomo vehículo para expresar sus demandas ciudadanas. La desapariciónde ese movimiento, lejos de contribuir a la paz del país, ha servido a losinstigadores de la guerra contra las instituciones democráticas para argu-mentar que el cambio político, económico y social no es posible sin lafuerza de los fusiles. El desafío que tiene la sociedad colombiana es de-mostrar que las transformaciones operadas a partir de 1990, son un pasoimportante para que dichas aspiraciones puedan concretarse en democra-cia y encontrar el camino para que los sectores de oposición armada pue-dan participar abiertamente en la política nacional.


114 BARCO VARGAS, Virgilio. “Hacia una Colombia Nueva”. Ed. Oveja Negra. Tercera edición.Bogotá D.C., 1986.

D. EL ESQUEMA GOBIERNO – OPOSICIÓN

Finalizado el gobierno Betancur, la mayoría de los ciudadanos expresaronsu apoyo al candidato liberal a la Presidencia de la República Virgilio Barco.Con base en el antecedente del gobierno conservador, relacionado con lainterpretación del parágrafo del artículo 120 y la decisión unilateral de de-signar los representantes del Liberalismo en el gabinete, se abrió campo laidea de que el país debía realizar un cambio de régimen político, que dejaraen el pasado la connivencia burocrática del Frente Nacional y buscara recu-perar la identidad de los partidos, su capacidad de representación y de agre-gación de intereses ciudadanos en programas de gobierno. En ese objetivo,tanto liberales y conservadores, coincidieron “formalmente” en la necesidadde adoptar lo que se llamo el “esquema gobierno-oposición”.

El nuevo presidente realizó una campaña marcadamente liberal, en la queanunció que se proponía llevar a cabo un gobierno de partido y exhortaba alConservatismo a adoptar la oposición. En su programa de gobierno114 reco-nocía la distancia entre la sociedad civil y el Estado, la negativa percepciónque tenían los ciudadanos de la acción de la administración pública frente ala solución de sus problemas y a sus niveles de transparencia, la incapacidadpara garantizar la seguridad y la inexistencia de canales institucionales paraexpresar la inconformidad, la protesta y las demandas sociales. Desde elpunto de vista liberal, todo ello se agravaba con la falta de oposición de unode los dos partidos y justificaba un programa de reformas institucionales quele devolviera credibilidad al Estado y posibilitara que las colectividades po-líticas recobraran la legitimidad pérdida, en medio de los pactos de cogobierno.


115 Ibidem. Pág. 17.116 Discurso de posesión del Presidente Virgilio Barco Vargas. Bogotá D.C., 7 de agosto de 1986.117 Los ministros conservadores fueron: Ignacio Vélez Escobar (salud), Mario Calderón Rivera

(desarrollo económico) y William Fadul Vergara (comunicaciones). Los ministros acataron ladeclaración del Partido Conservador de no participar en el gobierno.

Entre las iniciativas que anunció en la campaña electoral, además del esquemagobierno oposición, estaba el perfeccionamiento del marco legal que regula alos partidos políticos y un estatuto de oposición que “asegurará un régimen delibertades y facilidades para su ejercicio, a todos los partidos, sectores o movi-mientos que tengan a bien realizarla”115 . Del mismo modo, planteó la circuns-cripción nacional para facilitar el acceso a las corporaciones públicas de lasminorías, mecanismos de participación como el referendo y la revocatoria delos alcaldes elegidos popularmente y una reforma constitucional para eliminarel parágrafo del artículo 120, con el fin de “retornar plenamente al libre juegodemocrático” que supone un partido de gobierno y uno o más de oposición.

En su discurso de posesión ratificó lo dicho en las plazas públicas: “Mepropongo, porque así lo permite la Constitución, organizar un gobierno queejecutará, con espíritu nacional, el programa liberal que sirvió de banderapara que el pueblo, libre y democráticamente, me eligiera para gobernarloen el próximo cuatrienio. La decisión sobre si coopera o no en la ejecuciónde esa tarea, como también lo contempla la Constitución, le corresponde alPartido Conservador”116 .

Para Barco, la nueva relación entre el gobierno y la oposición desbordaba elámbito del sistema político para ser una estrategia central en la consecuciónde la paz. En varias ocasiones señaló que la desmovilización de la subver-sión no se alcanzaba con la firma de acuerdos, sino con la realización dereformas políticas, económicas y sociales. Por eso, para el Presidente, el es-quema gobierno – oposición demostraba a los grupos guerrilleros que enColombia se habían creado las condiciones para llegar, a través de las elec-ciones, a las posiciones de dirección del Estado. Del mismo modo, probabaque era posible el ejercicio legal de la oposición y que los grupos guerrille-ros podían ser opciones democráticas de poder.

La reconciliación pasaba por crear canales para la protesta democrática, lu-char contra la corrupción, alcanzar un gobierno más eficiente, asumir la res-ponsabilidad política que tienen los gobiernos y solucionar pacíficamentelos conflictos, lo que tenía relación directa con la existencia de una fuerte,sólida, monolítica y leal oposición política.

El respaldo popular a su propuesta de gobierno - programa y la aplastantederrota del Conservatismo ayudó a que Barco, únicamente con el propósitode cumplir con la “adecuada y equitativa” representación señalada por laCarta, designara unilateralmente a tres ministros conservadores en las carte-ras de salud, desarrollo económico y comunicaciones117 . Los nombramien-tos no se consultaron al Directorio Nacional Conservador, tanto en lo referido


118 La recomendación de Misael Pastrana para declarar la “Oposición Reflexiva” al gobierno yabstenerse de participar en “los más altos niveles de la administración”, fue respaldada por elDirectorio Nacional Conservador en carta de 28 de mayo de 1986, que suscriben sus presidentes:Guillermo Vélez Urreta y Donal Rodrigo Tafur. En la comunicación el Directorio señala que“Evidentemente el pueblo colombiano respaldó con abrumadores e indiscutibles mayorías lapropuesta de “Gobiernos de Partido” que ofreció el Presidente electo, doctor Virgilio Barco, tesisde la cual discrepó el Conservatismo por considerar que no es concordante con el “espíritunacional” que ordena nuestra Carta Política”.

119 LOPEZ, Mario. “Itinerario de la Oposición”. Ed. Cámara de Representantes. Colección Pensado-res Políticos Colombianos. Bogotá D.C., 1989. Pág. 157.

al número de representantes en el gabinete, como a sus nombres, lo quepropició que el Conservatismo no aceptara participar en el gobierno nacio-nal. Esa respuesta al Presidente, ratificaba la declaración pública dada a co-nocer dos días después de las elecciones, a través del expresidente MisaelPastrana118 , en la que el partido declaraba la oposición reflexiva.

La decisión conservadora, a pesar de las múltiples exaltaciones que le hi-ciera el Ministro de Gobierno Fernando Cepeda Ulloa en los debates parla-mentarios, no fue fácil. En verdad, el Partido Conservador, quienconstitucionalmente tenía el derecho de reclamar la participación en el eje-cutivo, se vio arrastrado por hechos políticos a asumir un rol que ideológi-ca y pragmáticamente rechazaba. El expresidente Pastrana, una vezconocidos los resultados electorales y la abrumadora mayoría liberal, reco-noció que “el veredicto de las urnas le ha sido ampliamente favorable alcandidato del Partido Liberal, y a su propuesta de gobierno de partido”119 .Anotó, que estaba en desacuerdo con éste por “considerar que no era con-cordante con el espíritu nacional” que ordenaba la Constitución, pero que“la institución de forzosa coparticipación constitucional ha languidecido”.Esa fue la actitud del Partido Conservador reiterada por sus representantesy senadores en el Congreso Nacional, dentro de los cuales no faltaron quie-nes consideraban un error garrafal no reclamar la participación que le co-rrespondía en el ejecutivo.

La declaratoria de oposición, no impidió que Pastrana señalara áreas enlas que el Conservatismo prestaría colaboración al gobierno: paz, luchacontra el narcotráfico, estatuto de la oposición, manejo de los medios decomunicación y un pacto social para mejorar las condiciones de vida delos colombianos.

1. El Problema Burocrático

A la renuncia a cargos en el gabinete, se adicionó la negativa a que nom-braran gobernadores de su partido. Barco les propuso que aceptaran ladesignación de secretarios de despacho en las administraciones departa-mentales. La respuesta conservadora fue la misma. Frente a la nominaciónde alcaldes municipales, posiciones claves considerando que dos años des-pués debía efectuarse la primera elección popular, el Directorio Nacional


120 “Speedy González”. El Contralor General de la República, Rodolfo González corre más rápidoque todo el mundo”. Revista Semana. Bogotá D.C., septiembre 23 de 1986. Pág. 22.

121 Ibidem.

Conservador decidió asumir igual conducta, a pesar que la directriz delgobierno era clara: los alcaldes pertenecerán al partido que haya sido ma-yoritario en el respectivo municipio, según los resultados de las eleccionesparlamentarias del 9 de marzo de 1986, y si existieran circunstancias ex-cepcionales se debería sacrificar al Liberalismo en beneficio de otras fuer-zas políticas.

Detrás de las desaprobaciones no existía realmente un desprendimiento de lainfluencia mantenida durante años en el Estado. Lo que llevó a los conserva-dores a asumir la oposición en todos los niveles territoriales del ejecutivo,fue el temor a que el gobierno acudiera al poder nominador para fomentar ladivisión de su partido, no obstante, los compromisos ratificados en el Con-greso de no propiciar el transfuguismo. La angustia burocrática llenó lasfilas conservadoras. No era una situación extraña, debido a la dependenciaque desde el Frente Nacional se desarrolló con relación al acceso a los em-pleos públicos y al presupuesto del Estado, y a la realidad electoral que mos-traba como un Conservatismo, que en los años cuarenta ya era minoría, nologró ni siquiera acercarse a las mayorías liberales durante y después de eseperíodo.

Por esa razón, la declaratoria de oposición reflexiva reclamaba la ContraloríaGeneral de la Nación, la Procuraduría General y la Superintendecia Banca-ria, con el argumento de que se trataba de organismos de control cuyos titu-lares eran liberales bajo el gobierno conservador de Betancur. Tambiénindicaba su voluntad de aceptar gerencias de institutos descentralizados,empresas comerciales del Estado, bancos, empresas de economía mixta, etc.En el fondo, la pérdida de participación en el gobierno buscaba ser compen-sada con esas entidades.

La Contraloría, por ejemplo, era para la época un baluarte burocrático deinmensas proporciones y capacidad de influencia en el parlamento. A pro-pósito de la elección de Designado, los medios de comunicación denuncianque “la Contraloría se ha convertido en un engendro de enormes poderesque, para muchos, son sólo superados por los del Presidente de la Repúbli-ca”120 . La Revista Semana señaló que el contralor de la época, RodolfoGonzález, era “el gran elector de los presidentes de la Cámara y de la mayo-ría de sus comisiones e inclusive, del Presidente de la República VirgilioBarco. Esto, sin mencionar su propia reelección en el cargo de contralor”121 .La razón de tanto poder era los cerca de 15.000 puestos disponibles para elclientelismo y la satisfacción de intereses de los congresistas. El impactopara la reproducción electoral era grande: “en términos directos, cada puestotiene que generar entre 10 y 15 votos. Pero estos beneficios directos soninsignificantes al lado de los indirectos. Un gamonalito de barrio que contro-


122 Ibidem. La revista señala: “Los puestos son muchos. Tantos que su número real es uno de lossecretos mejor guardado. SEMANA intento durante varios días determinar esa cifra y, comenzan-do porque la propia Contraloría pone obstáculos para suministrarla, no existe acuerdo entre lasdiferentes entidades nacionales sobre la cantidad de empleados de la Contraloría. Un columnistadel diario El Espectador citó la semana pasada la cifra de 11.623 que obtuvo con fuentes delServicio Civil. Planeación Nacional, por su parte, fija el número en 14.713. Y una fuente de laContraloría consultada por esta revista que, por razones obvias, pidió mantener su nombre enreserva, señala que la cifra en la actualidad asciende a 17.560 personas”. “Esta cantidad depuestos ha hecho que se invierta la relación jerárquica entre la Cámara de Representantes y elcontralor general”. Pág. 23.

123 Ver: DE FRANCISCO, Gonzalo. “Un Modelo de Oposición para Colombia”. Ed. FESCOL.UNIANDES. Bogotá D.C., 1986. Recién iniciado el Gobierno Barco, FESCOL y el CEI de laUniversidad de los Andes convocaron un foro con académicos y dirigentes políticos para analizarel nuevo marco de las relaciones entre el gobierno y la oposición. En las memorias del eventoaparecen las distintas posturas frente al esquema gobierno – oposición.

124 “Discurso de posesión del Presidente Virgilio Barco” 7 de agosto de 1986. Op. Cit. “La democra-cia ofrece la posibilidad, cuando hay un sistema de dos partidos predominantes, que uno de ellosejerza el gobierno y el otro la oposición; que uno sea mayoría y que el otro pueda, si el puebloasí lo quiere, convertirse, en su oportunidad, en alternativa de gobierno. Se le da así a un país laopción de escoger, de corregir el rumbo, de hacer responsable al gobierno, de cambiar, porqueen una democracia no hay situaciones irreversibles”.

la 400 votos, puede cambiar de jefe si éste no es capaz de mantenerle alpariente que tiene colocado en la Contraloría” 122 .

Con el objeto de evitar que el esquema gobierno - oposición generara incer-tidumbre en los funcionarios públicos y la burocracia se convirtiera en unfactor central de la relación entre los dos partidos, el Presidente diferencióentre ejecutivo y administración. Así lo hizo en el discurso de posesión y encarta de ese mismo día al Conservatismo. La idea era dejar sentando que laadministración no obedecía a criterios partidistas, que estaba abierta a todoslos colombianos y que la vinculación o separación de las personas de loscargos públicos debía atender razones de merito y no de tipo partidista. Eraun concepto muy avanzado, teniendo en cuenta que desde el plebiscito de1957 los empleos públicos eran repartidos de acuerdo a la filiación partidis-ta. Para el Conservatismo era importante neutralizar el poder de nombra-miento del partido de gobierno, para lo cual reclamó la carrera administrativa,la estabilización de la nómina oficial y la creación de una Comisión de Vigi-lancia Política y Administrativa. El problema burocrático ocupó el centro dela discusión del esquema gobierno – oposición en sus primeros meses.

La audaz propuesta de Barco se prestó a múltiples interpretaciones. Algunosseñalaron que se trataba de imponer una hegemonía partidista, otros, especial-mente los dirigentes de izquierda y algunos académicos, creyeron ver en la nue-va relación de los dos partidos tradicionales su afán por relegitimarse y mantenerel espectro político limitado al bipartidismo. Para ellos, la legitimidad del sistemapolítico dependía, más que de la existencia de un gobierno de partido y uno deoposición, de una real apertura de la democracia colombiana123 .

Incuestionablemente, como lo reconoció el propio Presidente, el experimentose basaba en el bipartidismo124 y como tal, aunque no negaba la oposición que


125 Carta del Directorio Nacional Conservador. 21 de agosto de 1986. Pág. 169.126 El Presidente Barco ordenó que las declaraciones más importantes se efectuaran en las plenarias

de las cámaras, en su defecto ante las respectivas comisiones y si el Congreso no esta reunido, antesus mesas directivas.

127 CEPEDA ULLOA, Fernando. “El Esquema Gobierno – Oposición”. Ed. Ministerio de Gobierno.Bogotá, D.C., 1987.

anunció desde el principio la Unión Patriótica, reconocía que el funcionamientodel esquema gobierno – oposición se sustentaba en la aceptación del PartidoConservador de no hacer parte del gobierno y de estar dispuesto a ejercer laoposición. Esa interpretación del modelo respondía a la misma redacción delparágrafo citado. La disposición constitucional establecía que la participacióndel partido mayoritario, distinto al del Presidente de la República, era obligato-ria, con lo cual, en principio el esquema planteado estaba sujeto a la decisiónde la colectividad política que hubiera obtenido la segunda votación más altaen las elecciones. La participación en el gobierno era un derecho delConservatismo, al cual renunció para asumir la oposición.

Las dificultades para implementar el esquema iban desde el escepticismo dediversos sectores, la falta de cultura política que permitiera a los ciudadanosy a los dirigentes políticos entender que era posible un modelo en el cual laoposición pacífica reemplazaba el cogobierno, la dependencia del poder delEstado para la reproducción electoral, la visión patrimonialista de lo públi-co, la intolerancia de grupos de extrema derecha frente a la oposición deizquierda, hasta la desconfianza existente entre los dos partidos principales.Para el Conservatismo, desde las primeras semanas de su aplicación, se co-menzó a configurar “una peligrosa simbiosis entre el gobierno de partido yel partido de gobierno, donde ya es difícil distinguir quiénes son los funcio-narios públicos y quiénes los miembros de las directivas políticas oficia-les”125 . Los debates citados por los congresistas conservadores reflejaron lapreocupación por el control del Estado y la necesidad de un estatuto de opo-sición, del que en pasadas administraciones se habló, pero solo ahora, cuan-do uno de los dos partidos tradicionales estaba al margen del poder, parecíatener valor.

2. Garantías para la Oposición

El gobierno señaló, múltiples veces, su voluntad de dar plenas garantías ygenerar las condiciones para el ejercicio de la oposición. Con ese propósito sepretendió realzar la importancia del Congreso Nacional126 , dado que es el es-cenario natural para ejercerla. El parlamento posibilita el control político, lasexplicaciones del ejecutivo ante el legislativo y la opinión pública, al igual quees un canal de difusión que debe aprovechar el partido de oposición parapresentar su punto de vista y promoverse como alternativa de gobierno.

Al examinar los debates efectuados en el Congreso entre el 14 de agosto y el12 de noviembre de 1986127 , se deducen las garantías que se ofrecen a la


128 Carta del Directorio Nacional Conservador del 21 de agosto de 1986 a los miembros del PartidoConservador designados como ministros por Barco.

oposición. En consideración de Cepeda Ulloa no es necesario expedir unestatuto de oposición, pues las garantías para su libre ejercicio estaban con-signadas en la Constitución y en las leyes. Lo que se requería era el desarro-llo preciso de algunos mecanismos, por medio de normas jurídicas o deacuerdos entre los partidos. Pero la visión conservadora era otra: “ni la cons-titución política que es norma de conducta colectiva, puede invocarse maño-samente, como marco suficiente y adecuado para eludir los acuerdos queconduzcan a la aprobación de un Estatuto Legal que consagre los derechosde la oposición”128 .

Entre las garantías que el gobierno señalaba como vigentes estaban: la liber-tad de pensamiento, expresión, prensa, asociación, reunión, enseñanza, tra-bajo, el habeas corpus, los derechos de voto, debido proceso, petición,información, propiedad privada e inclusive, los impuestos no confiscatorios.De esa manera, se confundían derechos fundamentales, predicables de cual-quier persona, con las garantías y derechos que deben tener los partidospolíticos para ejercer la oposición.

Ante las acusaciones de parlamentarios como Fabio Valencia o Álvaro Leyva,la administración Barco ratificó que ya existía un estatuto de oposición delcual hacían parte normas que garantizaban la representación de las minoríasen el Consejo Nacional Electoral y en las mesas directivas de las cámaras, laprohibición de intervención en política de funcionarios del Estado, la ley 25de 1983 que reglamenta el articulo 28 de la Constitución, el estatuto de lospartidos que consagra el derecho a acceder a la televisión y la radio oficial alas organizaciones políticas con personería jurídica. También el nuevo régi-men electoral, los tipos penales que describen los delitos contra el sufragio, elsistema de representación proporcional y las inhabilidades de funcionariospara ser elegidos.

Por otro lado, para Virgilio Barco, la oposición requería herramientas ta-les como el acceso a la información y mecanismos de divulgación de suscríticas y planteamientos. En ese objetivo, el gobierno asumió el com-promiso de brindar los medios de comunicación de propiedad estatal,también destacó la necesidad de que los parlamentarios de oposición ac-cedieran a información y asesoría técnica que los habilitara para fiscali-zar al ejecutivo.

Dentro del proceso de definición de reglas para el funcionamiento del es-quema gobierno – oposición, los movimientos políticos y el gobierno pre-sentaron iniciativas como la modificación del artículo 28 de la carta (UP), elderecho de replica (Conservatismo), la dedicación exclusiva de sesiones paracontrol político, mejorar los mecanismos de acceso a los documentos oficia-les y el servicio técnico del Congreso (Barco).


129 Carta del Partido Social Conservador al Presidente de la República. 3 de febrero de 1988.130 El texto de las palabras pronunciadas por el expresidente Misael Pastrana y su postura respecto al

parágrafo del artículos 120 de la Constitución y otros aspectos del Partido Social Conservador enesa coyuntura, se encuentran en: PASTRANA BORRERO, Misael. “El Partido Social Conserva-dor”. Ed. Oveja Negra. Leyva Duran Editores. Bogotá D.C., 1988. Pág. 201 – 235.

131 Para adelantar los diálogos con la guerrilla el gobierno Barco cambió las comisiones de paz yverificación por un representante directo del Presidente. “El nuevo estilo superará las instanciasinterinas carentes de la suficiente fuerza constitucional y legal para proceder a la institucionalizacióndefinitiva de la paz”, se afirmaba en un documento del gobierno titulado “Una Política deCambio para la Reconciliación, la Normalización y la Rehabilitación”. Cita de la Revista Sema-na. “Empalme en la Uribe”. Bogotá D.C., septiembre 23 de 1986. Pág. 28.

El Partido Conservador instituyó una organización interna sin anteceden-te en los partidos colombianos. Para enfrentar al gobierno con capacidadtécnica y argumentativa, creó un “Gabinete en la Sombra”, integrado porcomités de dirigentes y especialistas en las materias de cada una de lascarteras gubernamentales y los departamentos administrativos dePlaneación Nacional y Servicio Civil. Su función consistía en analizar laspolíticas sectoriales de la administración liberal, asesorar a los congresis-tas respecto de las iniciativas legislativas del gobierno y preparar proyec-tos de ley.

3. Al Reencuentro

A comienzos de 1988 el Presidente Barco planteó acudir a un referendopara reformar la Constitución. La propuesta cobijaba el estado de sitio, laadministración de justicia, la creación de organismos capaces de prote-ger los derechos y las libertades de los ciudadanos, el Congreso y lospartidos políticos, entre otros. La búsqueda de rutas alternativas al artícu-lo 218 de la Constitución respondía a las dificultades de llevar a cabo, através del legislativo, una profunda reforma al Estado y a las reglas dejuego de la política. Observadores señalaron que la democracia colom-biana estaba bloqueada al no encontrarse procedimiento que le admitieratransformarse, más aún, cuando los intentos anteriores fueron declaradosinconstitucionales.

La oposición conservadora descartó la realización del referendo en la fechade las elecciones de alcaldes (marzo de 1988) y sugirió dudas jurídicas129 ,pero los diálogos entre el Presidente y Misael Pastrana allanaron los impedi-mentos y se concretaron en el apoyo a la propuesta. El 20 de febrero de 1988ambas partes suscribieron lo que se llamó el “El Acuerdo de la Casa deNariño”130 .

Ese entendimiento de la necesidad de reformas políticas se acompañó deresultados en una política de paz “institucionalizada”131 . En efecto, el Mo-vimiento 19 de Abril, luego de un proceso complejo que incluyó el secues-tro del dirigente conservador Álvaro Gómez, suscribió un acuerdo de pazy desmovilización con el gobierno a cambio de transformarse en movi-miento político y de la realización de reformas constitucionales. La rein-


132 RESTREPO, Luis Alberto. “El Ejecutivo en la Crisis: Dimensiones, Antecedentes y Perspectivas”.En: “Tras las Huellas de la Crisis Política”. LEAL BUITRAGO, Francisco. Editor. Ed. TercerMundo, FESCOL, IEPRI. Bogotá D.C., 1996. Pág. 66.

corporación de los exguerrilleros a la lucha política democrática fue acogi-da, en principio, con cautela por la opinión pública. Su máximo coman-dante Carlos Pizarro Leóngómez participó en la elección de alcalde deBogotá con resultado relativamente positivo, dado el corto tiempo de lacampaña. Posterior a su asesinato, la recién conformada Alianza Democrá-tica M19 recogió amplio respaldo ciudadano para su candidato AntonioNavarro Wolf. Era el comienzo de la que sería la tercera fuerza más impor-tante y fugaz de la historia del país.

El esquema gobierno – oposición que supone un partido de gobierno yotro de oposición estaba en crisis al finalizar el mandato Barco. Demostra-ción de esto, es el frustrado proyecto de reforma constitucional de 180artículos que a pesar de ser una propuesta del gobierno y que el PartidoLiberal era mayoría en las cámaras, termina hundiéndose en diciembre de1989 ante la iniciativa parlamentaria de incluir la no extradición de nacio-nales. Queda en nada el esquema, cuando el propio presidente es incapazde que su partido, el mismo que a través de su Comisión Política Central sedeclaró partido de gobierno, actúe solidariamente con su gestión, comoconsecuencia de las ambiciones burocráticas y de la creciente influenciade los carteles de la droga.

En ese contexto, el fracaso del esquema tiene que ver con la actitud delConservatismo que en vez de “ejercer la anunciada oposición reflexiva, sededicó a entorpecer la labor gubernamental” y del Partido Liberal que “divi-dido, hizo las veces de oposición frente a un presidente reacio a los manejosde la clase política”132 .

Terminado el cuatrienio e iniciada la “Revolución Pacífica” con la que seidentificaba el programa de Cesar Gaviria, el esquema gobierno – oposiciónse disolvió y se regresó a los gobiernos de coalición.

E. A MANERA DE SÍNTESIS

El período comprendido entre el final de la alternación y el gobierno Barcose caracterizó por la prolongación del Frente Nacional y de un bipartidismoexcluyente. La reforma constitucional de 1968 inició el desmonte del mono-polio bipartidista, pero con nuevas fórmulas garantizó un diseño institucionalfavorable a los dos partidos y al “sistema político del clientelismo”.

El espacio político que logró ocupar la oposición parlamentaria en el FrenteNacional se disolvió en los años setenta, dando paso a movilizaciones degrupos sociales que fueron reprimidas mediante el uso de la fuerza delEstado. La criminalización de la protesta y la persecución a los dirigentes


de oposición, en el marco de la doctrina de seguridad nacional, impidie-ron la conformación de organizaciones políticas sólidas distintas a lastradicionales, lo cual desestímulo la oposición política por la vía demo-crática y sirvió para el crecimiento de las guerrillas que adelantaban laoposición armada.

La iniciativa de Belisario Betancur de propiciar una apertura democráticalogró importantes avances en el propósito de relegitimar el Estado y acercar-lo a los ciudadanos, pero su contenido se quedó corto ante la necesidad dereformas que institucionalizaran la libre competencia política y garantías parala oposición, entre otras. El resultado más importante de su gestión, en eltema que nos ocupa, es sin lugar a vacilaciones, las negociaciones de paz,las treguas pactadas y la creación de la Unión Patriótica. Lamentablemente,el esfuerzo de edificar una oposición democrática al gobierno y una alterna-tiva a los partidos tradicionales, se perjudicó por el exterminio físico de susmiembros y por la ambivalencia de sus fundadores, entre persistir en la lu-cha armada y la movilización popular en las urnas.

Así las cosas, a la represión de los setenta se sumo la guerra sucia de losochenta. En ese contexto, las posibilidades de que el sistema político contaracon oposición política en el Congreso se desvanecieron. La única oposiciónposible, era la que se presentaba en los propios partidos tradicionales. Pri-mero con la postura liberal frente a la administración de Betancur y poste-riormente con la implementación del sistema gobierno – oposición.

El segundo caso, a pesar de la vigencia del parágrafo del artículo 120 de laConstitución, marca el final del Frente Nacional y el inicio de relacionesentre los partidos que superan la connivencia burocrática y concentran susesfuerzos en diferenciarse y dar mayor importancia a los programas de go-bierno. La iniciativa afrontó dificultades derivadas de la indisciplina y lafragmentación interna, la ya evidente penetración del narcotráfico en la po-lítica, la dependencia del Estado para garantizar la reproducción electoral yla ausencia de mecanismos de cohesión que reemplazarán a la antigua figurade los “jefe naturales”.

La oposición política como práctica no logró consolidarse. La ausencia denuevos actores, los rezagos del Frente Nacional y la violencia lo impidieron.

En los siguientes cuadros se aprecia la votación obtenida por los partidosen las elecciones presidenciales. Se entiende por oposición en 1974 la vo-tación obtenida por “otros”, entre los que estaba la ANAPO, debido a queliberales y conservadores hacían parte del gobierno. En 1978 la oposiciónla conforma el Partido Conservador y las demás fuerzas ante un gobiernoliberal. En 1982 ese papel lo cumple el Partido Conservador – “Movimien-to Nacional” y otras pequeñas organizaciones de izquierda. En 1986 elLiberalismo enfrentó las elecciones como partido de oposición, acompa-ñado por la Unión Patriótica. En 1990 el Conservatismo enfrentó al candi-dato del gobierno.


Los resultados electorales igualmente evidencian el enorme peso que man-tuvo el bipartidismo luego de la crisis electoral de 1970. Durante las dosdécadas posteriores liberales y conservadores mantuvieron el control delEstado y dominaron absolutamente las cámaras legislativas. Las gráficas re-gistran la votación para la Presidencia de la República:


CAPÍTULO III

EL SISTEMA POLÍTICO DEL TRANSFUGUISMO

A. LA REVOLUCIÓN PACÍFICA

Al finalizar el gobierno Barco los partidos preparaban el retorno a los “gobier-nos nacionales”, esta vez, aprovechando la coyuntura política de convocaruna Asamblea Nacional Constituyente. El dos veces ex ministro liberal CesarGaviria Trujillo llega a la Presidencia de la República en medio de las eleccio-nes más violentas de la historia reciente. Tres candidatos presidenciales sonasesinados, múltiples actos de terrorismo, principalmente del narcotráfico, sonel escenario en el que un Partido Conservador dividido entre Rodrigo LloredaCaicedo y Álvaro Gómez Hurtado compite con un Liberalismo unido, graciasa la primera consulta popular para escoger candidato a la Presidencia.

Excepto la Unión Patriótica, que antes del inicio del gobierno anunció suoposición, las restantes organizaciones políticas hicieron parte del gabinete.La novedad para los colombianos fue ver por primera vez a un exguerrillero(Antonio Navarro Wolf) ocupando el Ministerio de Salud en representaciónde la AD M19. El ambiente de unidad nacional en el gobierno, se explica porla necesidad de contar con un consenso para la realización de las reformaspolíticas y económicas, más cuando el procedimiento descrito en la Consti-tución para su modificación implicaba problemas casi de imposible solu-ción, como se comprobó en los años setenta y ochenta. El consenso requería,como era lógico, luego de años de cogobierno entre los partidos tradiciona-les, de la participación burocrática de los conservadores y, de paso, de laAlianza Democrática.


133 Artículo 1. Decreto 1926 del 24 de agosto de 1990. En. “Una Constituyente de Todos losColombianos. Documentos para las Comisiones Preparatorias y las Mesas de Trabajo”. Presiden-cia de la República. Bogotá D.C., 1990. Pág. 60.

134 Ibidem. Pág. 54.135 Fallo de exequibilidad del decreto 1926 de la Corte Suprema de Justicia. Expediente No. 2214

(351 – E). Magistrados ponentes: Hernando Gómez Otálora y Fabio Morón Díaz. Octubre 9 de1990. Ver: “Una Constituyente para la Colombia del Futuro”. FESCOL. UNIANDES. BogotáD.C., 1990. Pág. 323 – 404.

136 Para un relato sobre la decisión de la Corte Suprema de Justicia ver: VARGAS, Mauricio. “Memo-rias Secretas del Revolcón”. Capítulo 5. Ed. Tercer Mundo. Bogotá D.C., 1993.

137 El procurador Alfonso Gómez Méndez conceptúo negativamente ante la Corte Suprema deJusticia respecto a la exequibilidad de los decretos 927 y 1926 de 1990.

Ante las dificultades del artículo 218 de la Constitución que radicabaexclusivamente en cabeza del Congreso la facultad de realizar modifica-ciones a la carta, el Gobierno y las fuerzas políticas decidieron omitirdicho procedimiento y acudir directamente al constituyente primario. Losexegetas, detractores de la propuesta, se oponían a que la Corte Supremade Justicia declarara exequible el decreto de estado de sitio No. 1926,con el cual el Gobierno ordenaba a la Organización Electoral proceder a“adoptar todas las medidas conducentes a contabilizar los votos que seemitan el 9 de diciembre de 1990, para que los ciudadanos tengan laposibilidad de convocar e integrar una Asamblea Constitucional”133 . Eldecreto determinaba la competencia del organismo recogiendo el tema-rio incluido en el acuerdo político que suscribió el gobierno con los con-gresistas Aurelio Iragorri y Hernán Berdugo Berdugo por el Partido Liberal,Rodrigo Marin Bernal por el Movimiento de Salvación Nacional, FabioValencia Cossio y Diego Pardo Koppel por el Partido Social Conservadory Camilo Gonzalez Posso y Otto Ñañez Camacho por el Movimiento Alian-za Democrática M19.

La idea era que el pueblo con su voto fijaba los límites de la Asambleaseñalados en el acuerdo político, restringiendo su acción a “las iniciativasde reforma que de tiempo atrás han sido de interés para las fuerzas políti-cas, sociales y regionales de la Nación”, y a “temas nuevos de reconocidatrascendencia pública”134 . El intento por limitar su poder y evitar el des-bordamiento, fue acogido con escepticismo por diversos sectores de opi-nión que creían ver una Constituyente amarrada, a la cual se le atenuaba supoder reformador. La Corte en una decisión dividida de 14 votos contra 13declaro exequible el decreto135 , excepto las restricciones relacionadas conel temario136 .

La impresión de relevo de la clase dirigente generada por el nuevo gobierno,el respaldo popular que despertó el anuncio de cambios y la credibilidad delmovimiento estudiantil que lanzó la propuesta, fueron decisivos para la con-vocatoria de la Constituyente, a pesar de los múltiples defensores de la cartapolítica de 1886 y del concepto negativo del Procurador General de la Na-ción respecto al decreto 1926137 . No obstante la baja participación electoral,


la opinión pública cumplió un papel fundamental en el proceso que desem-bocó en las elecciones del 9 de diciembre de 1990 que eligieron los 70 inte-grantes de la Asamblea, luego ampliados a 74, con la participación dedirigentes de las organizaciones subversivas desmovilizadas EPL, PRT yQuintín Lame.

El Partido Liberal, ampliamente mayoritario en el Congreso, sufrió una sen-sible disminución en su representación. Las múltiples listas de candidatosque presentó en una estrategia que recibió el nombre de “operación avispa”y que se “institucionalizaría” hasta las elecciones de 2002, no fue suficientepara elegir un número de delegatarios que le garantizara el control de laAsamblea. Por su parte, el Conservatismo se fraccionó en un ala suprapartidistaliderada por Álvaro Gómez Hurtado que presentó una lista conformada pordirigentes de ambos partidos bajo el rótulo de Movimiento de SalvaciónNacional, el Conservatismo Independiente y el Partido Social Conservadoren cabeza del expresidente Pastrana. Esta colectividad fue la gran derrotadaen la elección de la Constituyente al punto de ser desplazada temporalmentecomo segunda fuerza política por la AD M19.

El fenómeno político lo constituyó la Alianza Democrática. Con una listasuprapartidista de la que hacían parte exguerrilleros, dirigentes políticos yconnotadas personalidades, lograron convocar a ciudadanos independientese inconformes con el bipartidismo, especialmente en los grandes centrosurbanos. El altísimo respaldo obtenido reflejó el estado de cansancio con lospartidos tradicionales y la necesidad de una real apertura política. El cuadrose completó con la elección de miembros de la Unión Patriótica, de movi-mientos cristianos, indígenas y de otros grupos guerrilleros desmovilizados.La Asamblea reflejó una realidad política hasta ahora disimulada por la res-tricción del sistema político.

Los resultados de las elecciones del 9 de diciembre y la coalición entre elMovimiento de Salvación Nacional y la Alianza Democrática M19, im-pensable tiempo atrás, colocaron en aprietos al Liberalismo que reclama-ba la presidencia de la Asamblea. Después de complejas negociacionesse acordó una presidencia tripartita en cabeza de Horacio Serpa Uribe,Álvaro Gómez Hurtado y Antonio Navarro Wolf. Sin duda, la conforma-ción de la mesa directiva le dio mayor autonomía a la Constituyente res-pecto al ejecutivo, a tal punto, que al principio de las sesiones dejó claroque marchaba a su propio ritmo frente al “Proyecto de Acto Reformatoriode la Constitución Política” y el “Proyecto de Reglamento” presentadospor el Gobierno Nacional. Sin ser partidos de oposición y aún teniendopresencia en el gabinete, ambos movimientos protagonizaron episodiospropios de una fuerza política organizada y disciplinada que hacía usode su poder para ejercer la oposición política al gobierno en determina-das cuestiones. El principal ejemplo se presentó con la iniciativa de di-solver el Congreso, que el Liberalismo y el gobierno rechazaban, peroque terminó imponiéndose.


La convocatoria de la Constituyente marcó el estilo del gobierno Gaviria. Ladefinición de una política con reducida oposición de las organizaciones conasiento en el Congreso, fue el rasgo distintivo. Excepto la Unión Patriótica, losdemás partidos no desempeñaron el papel de oposición, sin que esta afirma-ción procure ocultar los episodios en que sectores parlamentarios ejercieronfuerte control político sobre el ejecutivo, como ocurrió con ocasión de la fugade Pablo Escobar y el escándalo de la “Catedral” o la crisis energética. Locierto es que ninguno de los restantes partidos asumió esa conducta política.

Si bien no es coherente, a pesar de ser el partido de gobierno, el Liberalismoexperimentó diversos brotes de oposición, debido a los cambios propuestospor el Presidente. En efecto, la eliminación del modelo de sustitución deimportaciones y la implementación de reformas de corte neoliberal, provo-caron fuerte oposición al interior del partido por parte de quienes criticabanla apertura económica, la política de privatización y de modernización yreducción del Estado. En el fondo, se trataba de un debate entre los partida-rios de las tesis de la Comisión Económica para América Latina CEPAL, quepredicaba la intervención del Estado y un modelo de economía mixta y laque se denominó, en su momento por la Revista Semana, como “La NuevaDerecha”. Hacia 1992, el debate ideológico del que hacían parte gruposparlamentarios e intelectuales vinculados a los centros de pensamiento, es-pecialmente a la Sociedad Económica de Amigos del País SEAP138 , adquirió

Cuadro 2Composición de la Asamblea Nacional Constituyente

Partidos y Movimientos Nœmero de Delegatarios

Partido Liberal Colombiano 25

Alianza DemocrÆtica M19 19

Salvaci n Nacional 11

Partido Social Conservador 5

Conservador Independiente 4

Uni n Cristiana 2

Uni n Patri tica 2

Movimientos Ind genas 2

Esperanza, Paz y Libertad 2

Partido Revolucionario de Trabajadores* 1

Quint n Lame * 1

Total 74

* Con voz pero sin voto.

138 Ver: AGUDELO VILLA, Hernando. “La SEAP ante la Política Neoliberal”. Bogotá D.C., marzode 1992.


139 “Foro Liberal de Girardot. Debate Ideológico del Liberalismo”. Ed. Biblioteca del PensamientoLiberal Colombiano. Bogotá D.C., 1993.

140 UNGAR BLEIER, Elisabeth. “El Congreso en la Nueva Realidad: ¿Modernización o retroceso?”En: “En Busca de la Estabilidad Perdida”. LEAL BUITRAGO, Francisco. Compilador. Editorial.Tercer Mundo Editores, IEPRI, COLCIENCIAS. Bogotá D.C., 1995. Pág. 113.

gran importancia y expresaba la existencia de corrientes disímiles en el senodel Liberalismo, que luchaban por su control y por ocupar posiciones estra-tégicas con miras a las elecciones de 1994.

El Foro Liberal de Girardot,139 a finales de noviembre de 1992, planteó ladivisión entre neoliberales y socialdemócratas, que delimitó la política libe-ral en los últimos quince años. Pero alrededor de ese debate, existían intere-ses mucho más cercanos a la práctica política tradicional. Las reformas deGaviria en muchos aspectos afectaban al establecimiento político, lo quegeneró resistencias que llegaron al punto más alto con la disolución de lascámaras y la convocatoria a una nueva elección del Congreso, efectuadaspor la Asamblea Nacional Constituyente.

La elección de miembros del Congreso de octubre de 1991 restableció elpeso político del Liberalismo, redujo el poder de la AD M19, permitió elingreso de la Nueva Fuerza Democrática liderada por Andrés Pastrana ymantuvo la representación del Conservatismo, del Movimiento SalvaciónNacional y la Unión Patriótica. Sin embargo, la composición del Congresono significó un cambio fundamental en la relación entre el legislativo y elejecutivo. Gaviria recompuso su gabinete conforme a la nueva realidad po-lítica. En el segundo semestre de 1992, el nuevo acuerdo político mantuvoen el gobierno a las anteriores fuerzas e incluyó la Nueva Fuerza Democrá-tica, mientras el Movimiento de Salvación Nacional se marginaba. Las con-diciones para estar en la coalición gubernamental consistían en respaldar laagenda legislativa que incluía las leyes estatutarias sobre partidos y movi-mientos políticos, instituciones y mecanismos de participación ciudadana yestados de excepción, el estatuto de la contratación administrativa, entre otras.

En el caso de proyectos de aprobación difícil como la Reforma Tributaria de1992, las presiones del gobierno se hicieron sentir y colectividades como laAD M19, de las que se esperaba más beligerancia por parte de la opiniónpública, terminaron votándola. La conducta fue distinta en otros temas sen-sibles por su relación con el conflicto armado, los derechos humanos y elEstado de Derecho. Respecto a la ley estatutaria de estados de excepción, laAD M19 se opuso a disposiciones tales como: “las facultades de policíamilitar conferidas a las fuerzas militares, la restricción al derecho de habeascorpus y la autorización a los militares para juzgar a los civiles en caso deguerra exterior140 . Los congresistas de la Alianza Democrática, en cabeza deVera Grabe, llegaron a proponer sin éxito la moción de censura contra elministro Luis Fernando Ramírez que representaba en el gabinete a la fuerzaparlamentaria de Pastrana. Anteriormente, la figura se estrenó contra el Mi-


141 Ibidem. Pág. 118.

nistro de Defensa por los acontecimientos relacionados con la cárcel en quefueron recluidos los jefes del Cartel de Medellín y su posterior fuga.

La deficiencia del primer Congreso postconstituyente en materia de controlpolítico fue consecuencia de la indisciplina de los partidos, pero también, dela actitud negativa del Partido Conservador y de las terceras fuerzas políticasde ejercer la oposición. La renuencia se acompañaba de la decisión de refu-giarse en la comodidad del aparato burocrático, sin importar, que con ellorelegaban sus propias posibilidades de ser alternativa política en las eleccio-nes presidenciales de 1994. Las múltiples citaciones y los debates a políticasgubernamentales, como lo señaló Elisabeth Ungar, “no se tradujeron en cam-bios sustanciales en las políticas del gobierno”141 .

La desorganización liberal contrastó con la disciplina de la bancada de laNueva Fuerza Democrática y la cohesión del Conservatismo, especialmenteen temas de profundas implicaciones ideológicas como la libertad de cultos.

1. Reformas constitucionales para la Oposición

Del gobierno Gaviria, sin duda, lo más importante para el estudio de laoposición son los cambios implementados en el sistema político y el re-conocimiento constitucional de la oposición y de garantías para su ejer-cicio. La Asamblea Constituyente tenía entre sus retos responder a la crisisdel sistema político, la pérdida de credibilidad de los ciudadanos en lasinstituciones y los problemas del Estado de Derecho en el país. En esesentido, los colombianos esperaban que la Asamblea eliminara las res-tricciones que mantenía la Constitución como rezagos del Frente Nacio-nal y promoviera una ampliación del sistema político, incorporando nuevosactores y profundizando la democracia con mecanismos de participaciónciudadana.

En esa línea, la Constituyente aprobó reformas al estado excepción, le quitóprerrogativas al ejecutivo e incorporó los partidos políticos y la exigencia deun estatuto de oposición a la Constitución. Un aspecto, relacionado con ladificultad para el ejercicio de la oposición y el surgimiento de nuevas expre-siones políticas que no fue modificado en absoluto, tiene que ver con lasfuerzas armadas.

Se pueden enumerar de forma general las siguientes decisiones de la Asam-blea, relacionadas de forma directa o indirecta con el derecho a la oposiciónpolítica:

a. Supresión del parágrafo del artículo 120 de la Constitución y de residuosdel Frente Nacional. Aunque permanece en la práctica la división paritariade la Registraduría Nacional del Estado Civil.


b. Ampliación del sistema representativo, con mecanismos de democraciadirecta como el cabildo abierto, referendo, plebiscito, iniciativa legislati-va, consulta popular

c. Voto programático y revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores.d. Doble vuelta presidencial.e. Vicepresidencia de la República. No se exige que el vicepresidente sea

de la misma filiación política que el presidente.f. Circunscripción nacional para elegir el Senado de la República.g. Circunscripciones territoriales y especiales para elegir representantes a la

Cámara de grupos étnicos, minorías políticas y de colombianos residen-tes en el exterior.

h. La elección de Presidente y Vicepresidente de la República no podráncoincidir con otra elección.

i. Representación proporcional mediante el sistema de cuociente electoral.No se exige lista única de candidatos por partido político o la postulaciónde un solo candidato para cargos de elección del ejecutivo.

j. Régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas.k. Pérdida de la investidura de congresista.l. Moción de censura de carácter individual.m. Constitucionalización de los partidos y movimientos políticos. Garantía

del derecho de fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientospolíticos. La libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.

n. Derecho de las organizaciones sociales a manifestarse y a participar eneventos políticos.

o. Financiación mixta de las campañas electorales y del funcionamiento delos partidos y movimientos políticos.

p. Estatuto de la oposición.q. Carta de derechos.r. Acciones de tutela, cumplimiento, populares y de grupo. Derecho de

petición.s. Representación de las minorías en el Consejo Nacional Electoral.t. Elección popular de gobernadores.u. Defensoría del Pueblo.v. Fiscalía General de la Nación.

A esos cambios se añadieron la ley 5 de 1992 - reglamento del Congreso –que compila normas importantes para la oposición política. En ella se regulóla moción de censura, se creó la moción de observación, la comisión de éticay se establecieron los términos en que los ciudadanos pueden participar en eltrámite de los proyectos de ley. De igual forma, el Congreso aprobó disposi-ciones que desarrollan el artículo 112 de la Constitución y que hacen partede la ley 130 de 1994.

En su conjunto la reforma constitucional cambió sustancialmente las reglasde juego político, abrió espacios para nuevos partidos y fortaleció al ciuda-dano frente al Estado. Sin embargo, la aplicación de algunas reformas de-mostró su inconveniencia, en especial, las relacionadas con los partidos y el


142 Acogemos la distinción que hace Eduardo Pizarro Leongómez respecto a la atomización yfragmentación partidista. El autor señala que la atomización es “la emergencia de múltiplesfracciones organizadas, muchas veces inscritas ante el Consejo Nacional Electoral, es decir, conpersonería jurídica propia, pero que se reclaman de un mismo tronco político”. La fragmenta-ción corresponde“más al fenómeno de la dispersión de las listas electorales y a la subsiguienteautonomía de los parlamentarios electos con respecto a sus respectivos partidos. Un partidopuede verse afectado por una de las dos, o por ambas en forma simultánea”. PIZARRO LEÓNGÓMEZ, Eduardo. “La Oposición Política en Colombia”. FESCOL, IEPRI. Bogotá D.C., 1996.Pág. 22.

sistema electoral. En vez de lograr un fortalecimiento del sistema de partidosy la depuración de las costumbres políticas, se crearon los cimientos para laatomización y fragmentación partidista142 , la doble militancia política, la fil-tración de dineros del narcotráfico, el fortalecimiento del caudillismo y sepromovió la inexistencia de bancadas.

La flexibilización de los requisitos para fundar partidos políticos y losprivilegios otorgados a estas organizaciones, en vez de facilitar suinstitucionalización terminaron promoviendo la creación de nuevas co-lectividades, que en la práctica legalizaron la condición de federacionesde los partidos tradicionales. De esa manera, cada parlamentario tenía laposibilidad de fundar su propio partido, sin que esto significara perder lacondición de liberal o conservador. La explosión de partidos, que llegó asuperar el número de 80 registrados ante el Consejo Nacional Electoral,no puede interpretarse como el surgimiento de actores alternativos albipartidismo. Un cuidadoso examen de sus orígenes demuestra que en sumayoría se trata de liderazgos tradicionales que aprovechan las ventajasque les concede la Constitución y la ley para acceder a financiación pú-blica, la franquicia postal y el acceso a los medios de comunicación delEstado. A esto debe adicionarse, que la obligatoriedad de los estatutos delos partidos queda en el papel, debido a que la doble lealtad a la que estasometido el parlamentario, es decir, al deber de observar los estatutos desu propia organización y los del partido liberal o conservador a que estaafiliado, le da la posibilidad de acogerse a uno u otro, de acuerdo a susintereses.

Contribuye a esto el sistema de financiación mixto de las campañas políticasque se caracteriza en nuestro país por ser posterior, esto es, la financiaciónpública se realiza a través de la reposición de gastos, lo cual implica querecae no en los partidos, sino en sus candidatos. La consecuencia inmediataconsiste en promover la operación avispa, ya que quienes participan en laselecciones tienen garantizado por parte del Estado el respectivo aporte. x

La anarquía generalizada en las corporaciones públicas tiene que ver con losfactores mencionados, pero también con el afán individual de prescindir delpartido, para entenderse directamente con el ejecutivo y poder tranzarautónomamente sus decisiones, en muchos casos, por intereses ligados a lacorrupción.


143 Los principales resultados son los siguientes: Partido Liberal: 56 senadores y 88 representantes.Partido Conservador: 20 senadores y 40 representantes, Movimiento Nacional Conservador: 1senador y 67 representantes.

144 Las listas de la AD M19 obtuvieron los siguientes resultados: Vera Grabe 18.916 votos, EduardoChávez 15.489, Gloria Quiceno 14.071, Aníbal Palacio 13.555, Gustavo Petro 12.676, AdalbertoCarvajal 12.094, Angelino Garzón 11.532, Everth Bustamante 11.507, Enrique Flórez Romero11.468, Rosemberg Pabón 9.250, Rafael Vergara 8.795 y Mariano Barbosa 1.466.

145 El día de las elecciones parlamentarias el Partido Liberal efectúo una consulta popular paraseleccionar el candidato a la Presidencia de la República. Los votos depositados en la consultafueron los siguientes: Ernesto Samper 1.245.283, Humberto de la Calle 335.155, Carlos Lleras deLa Fuente 202.925, David Turbay Turbay 172.096, Carlos Lemos Simmonds 129.983, RodolfoGonzález 72.573 y Gloria Gaitán 65.456.

La Asamblea Constituyente no superó los problemas que afectaban a la de-mocracia, y por el contrario, las normas que buscaban estimular el pluralis-mo político y un sistema multipartidista, sirvieron más para que los partidostradicionales se convirtieran en auténticas federaciones de cacicazgos indi-viduales, que en el sustento de la gobernabilidad democrática.

B. DEL SALTO SOCIAL A LA CRISIS POLÍTICA

Las elecciones de 1994 fueron de las más controvertidas del siglo XX. Enmarzo se realizaron las de Congreso. Liberales y conservadores mantuvie-ron las mayorías143 . El Partido Liberal eligió más de la mitad de los integran-tes del Senado de la República, mientras la tercera fuerza desaparecía enmedio de una multitud de aspiraciones individuales144 . El fracaso de la ADM19 como proyecto político lo reflejan los lamentables resultados electora-les. No pudo elegir ni un solo senador y sus listas de candidatos obtuvieronpara esa corporación 140.819 votos, frente a los 2.648.731 del Liberalismoy los 979.097 del Partido Conservador. En la Cámara de Representantes elrespaldo fue similar, pero en el departamento del Atlántico logró elegir unescaño. El partido de oposición, la Unión Patriótica, alcanzó 51.032 sufra-gios y el Movimiento de Salvación Nacional 100.385.

La incursión de propuestas de discurso antipolítico, no alteró esa tendenciaen las elecciones de mandatarios locales de octubre de 1994. El Liberalismoobtuvo el apoyo en las elecciones de gobernadores de 3.084.344 ciudada-nos, el Partido Conservador conquistó 1.889.490 sufragios, mientras que loque quedaba de la AD M19 se redujo a 26.691 votos.

El Partido Liberal enfrentó serias dificultades para ganar al candidato con-servador debido al desgaste de los gobiernos de Barco y Gaviria, a los altoscostos de la política de modernización de éste último, al hábil manejosuprapartidista de su contendor, al triple ejercicio electoral que implicó laconsulta interna145 y a la confusión de los mensajes políticos de los candida-tos, sin contar, la mayor coincidencia de Pastrana con Gaviria.

Tres días después de la segunda vuelta presidencial que favorecía a ErnestoSamper, el candidato conservador Andrés Pastrana, inscrito bajo la denomi-


146 Sobre la crisis política ver: LEAL BUITRAGO, Francisco. Editor. “Tras las Huellas de la CrisisPolítica”. Ed. Tercer Mundo, FESCOL, IEPRI. CAÑÓN, Luis. “La Crisis. Cuatro años a bordodel gobierno Samper.” Ed. Planeta. Bogotá D.C., 1998. VARGAS, Mauricio y otros. “El Presiden-te que se iba caer”. Ed. Planeta. Bogotá D.C., 1996. LOPEZ CABALLERO, Juan Manuel. “LaConspiración. El libro blanco del juicio del presidente Samper”. Ed. Planeta. Bogotá D.C., 1997.SAMPER PIZANO, Ernesto. “Aquí estoy y aquí me quedo. Testimonio de un gobierno”. Ed. ElÁncora editores. Bogotá D.C., 2000. LÓPEZ GÓMEZ, Edmundo. “La Conjura de los encopeta-dos. El drama de la crisis política”. Ed. Núcleo creativo. Bogotá D.C., 1996.

nación del movimiento que lo hizo senador tres años antes, daba a conoceren rueda de prensa la existencia de grabaciones que comprometían a la cam-paña liberal con la recepción de dineros del narcotráfico. El 23 de junio eldiario The Miami Herald informó sobre contribuciones del Cartel de Cali a lacampaña. La gravedad de la acusación y de los hechos que posteriormentese establecieron, caracterizan la gestión gubernamental de la nueva adminis-tración y un cuatrienio de fuertes debates jurídicos y políticos, no sólo en elparlamento, sino en la rama judicial. En abril de 1995, el Fiscal General de laNación denunciaba ante la Corte Suprema de Justicia catorce congresistasliberales en ejercicio contra los cuales había recolectado pruebas de recep-ción de dineros de la mafia y que el recién creado Consejo de Ética delLiberalismo, procedió inmediatamente a suspender del Partido. La investiga-ción avanzó bajo el expediente identificado con el número 8.000 y prontoinvolucró a los más altos directivos de la campaña presidencial y al propiocandidato146 . La división liberal se recreaba ya no tanto con argumentossobre el tamaño del Estado o su papel en la economía, sino por la renuncia opermanencia del Presidente de la República.

Con el gobierno de Ernesto Samper se completaban tres administracionesliberales y se configuraba un partido predominante. En efecto, las elecciones


147 De 1990 a 1994 se efectuaron 8 elecciones en las cuales el Partido Liberal mantuvo sus mayorías.Éstas solo se comprometieron en los comicios de la Asamblea Nacional Constituyente. Las elec-ciones fueron las siguientes: Congreso, marzo de 1990. Presidente, mayo de 1990. AsambleaConstituyente, diciembre de 1990. Congreso, Octubre de 1991. Regionales y locales, marzo de1992. Congreso, marzo de 1994. Presidencia, mayo y junio 1994. Regionales, municipales ylocales, octubre de 1994.

148 La ley se sancionó el 2 de junio de 1995 en Cali bajo el número 188.

de marzo de 1994 ratificaron las mayorías del Partido Liberal147 , aunqueideológicamente se puede afirmar que no se trataba del mismo partido, yaque entre la administración saliente y el nuevo gobierno existían serias dife-rencias. Desde la política económica y social, hasta el tratamiento del con-flicto armado encerraban visiones distintas y muchas veces enfrentadas. Lasdiferencias entre intervencionistas y amigos del libre mercado de comienzode la década, se expresaba también ahora, pero en posiciones de poder dis-tintas y enmarcadas en el debate por la narcofinanciación.

A pesar de ello, Samper adelantó una política con marcado énfasis socialque plasmó en la primera ley de Plan de Desarrollo148 denominada el “SaltoSocial”, cuyo nombre recogía la crítica hecha al gobierno anterior por losefectos de la apertura económica y el poco compromiso que se le endilgabaen esa área. De ahí, que la administración liberal, que se decía de corte so-cialdemócrata, revisara la internacionalización de la economía y propusieraun “Pacto Social” con los trabajadores y empresarios, dentro de una políticade concertación. La misma actitud tuvo respecto a las políticas contra laguerrilla, designando un Alto Comisionado para la Paz.

Pero las fuerzas que operaban detrás de la crisis política, especialmente en elplano internacional, la agudizaron y contribuyeron a destapar las relacionesentre el narcotráfico y la política. Con la sucesión de declaraciones cada vezmás comprometedoras para la campaña liberal, surgieron las voces de opo-sición en el Congreso. Paradójicamente, no estuvo liderada por la AD M19casi completamente extinguida en el legislativo, ni por el Partido Conserva-dor que maniobraba en medio de la crisis y sacaba el mayor provecho buro-crático de la situación. Tampoco por la Unión Patriótica que se redujo a unsenador en las elecciones de marzo de 1994 y que cuatro meses después eraasesinado en las calles de Bogotá. La oposición fue encabezada, principal-mente, por sectores liberales que acompañaron al Presidente en la campañay algunos reductos conservadores.

La situación cambió con las declaraciones del 21 de enero de 1996 en lasque el ex ministro estrella del gobierno y director de la campaña SamperPresidente, Fernando Botero Zea, aceptó el ingreso de dineros del Cartel deCali y afirmó, ante los ojos de millones de televidentes, que el Presidentetenía pleno conocimiento de los hechos. A partir de ahí, la oposición arrecióy la Comisión de Investigaciones y Acusaciones de la Cámara tuvo que re-abrir el caso que apresuradamente cerró con un fallo inhibitorio, en diciem-


149 LEAL BUITRAGO, Francisco. “Tras las Huellas de la Crisis Política” Op. Cit.. Pág. 45.150 Entre las llamadas “cortinas de humo” se encontraban la pena de muerte, anticipo de elecciones,

construcción de un canal interoceánico, consulta popular para que los ciudadanos decidieransobre su renuncia, etc.

bre anterior, complementada con la denuncia penal del Fiscal General, Al-fonso Valdivieso, contra el Presidente. Con las nuevas pruebas aportadas alproceso, el Conservatismo renunció a hacer parte del gobierno y se declaróen oposición, directriz que no atendió un amplio sector de ese partido inte-grado por 30 congresistas, en cabeza de la vicepresidenta del Senado IsabelCelis, que se mantuvo con el gobierno hasta último momento. La participa-ción conservadora permaneció en las carteras de Trabajo y Transporte.

Como lo recuerda Leal Buitrago “en los rudimentos de oposición que seobservan priman visiones moralistas con diversas matriculas partidistas, al-gunas con posiciones francamente reaccionarias, a las que se les “pegan”oportunismos y despiste de empresarios, grupos del descompuesto partidoconservador y “ruedas sueltas” de distinto origen”149 .

El Liberalismo, lejos de asumir unificado la crisis, enfrentó divisiones inter-nas. La propia Dirección Nacional Liberal, elegida en junio de 1995, estabafracturada respecto al respaldo al gobierno, llegando la mitad de sus miem-bros a pedir que se le retirara. Líderes de importantes corrientes internas seunieron al reclamo de renuncia, entre los cuales, los más connotados eranprecisamente importantes figuras de la administración Gaviria. La divisióncontinuó y se mantuvo en las elecciones presidenciales de 1998, en las queun importante número de liberales acompañaron a Pastrana a la victoria.

La relación entre los parlamentarios y el ejecutivo estuvo mediada, como enlos gobiernos anteriores, por el acceso a los cargos, la contratación pública ylas partidas regionales. Ante el tamaño de la crisis, el gobierno enfilo bate-rías para mantener las mayorías en las cámaras, consintiendo al máximo lassolicitudes hechas por los congresistas, situación que se ejemplificó en elcaso del representante investigador del Presidente, Heyne Mogollón y degrupos parlamentarios que aprovechaban la debilidad política del gobiernopara efectuar todo tipo de presiones. Frente a la opinión pública, el gobiernoempleó a fondo su imaginación para lanzar propuestas polémicas150 quelograban distraer la atención por poco tiempo, para volver a encallar en loscuestionamientos al Presidente.

La oposición en el Congreso, mucho menor en número que las fuerzas de lacoalición gubernamental, tuvo a su favor el gran despliegue que los mediosmasivos de comunicación le dieron al proceso. La solicitud que hiciera elpropio Presidente, en el sentido que los debates se trasmitieran en directopara proporcionar la mayor transparencia ante los ciudadanos, facilitó el ejer-cicio de la oposición. Sus discursos, argumentos, contra - argumentos, ata-ques y replicas fueron conocidos por la opinión pública, con lo cual, la


151 Se debe recordar que el Fiscal General, Alfonso Valdivieso, renunció a su cargo para candidatizarsea la Presidencia de la República. Valdivieso retiró su aspiración a favor de la candidatura deAndrés Pastrana en las elecciones de 1998.

152 Artículo 250 de la Constitución Política.

oposición nunca había tenido más garantías en lo relacionado al acceso a losmedios de comunicación. Empero, el control político que pretendía ejercerel Congreso y su facultad de investigación, se vieron interferidos por todotipo de coacciones provenientes, entre otros, del Gobierno Nacional, el em-bajador Myles Frechette y el Departamento de Estado de los Estados Unidos,los grandes medios de comunicación, los gremios económicos, grupos ar-mados al margen de la ley y de la Fiscalía General de la Nación, que terminóconvertida en un actor político151 , más que en un organismo que debe “in-vestigar tanto lo favorable como lo desfavorable al imputado, y a respetarsus derechos fundamentales y las garantías procesales que le asisten”152 .

Desarticulada y minoritaria la oposición tuvo la oportunidad de expresarse einfluir en la opinión pública, siendo una de las lecciones más importantesque arroja la crisis política. La oposición solo puede ser fuerte y transparen-te, si cuenta con acceso a los ciudadanos por medio de la televisión, la radioy los periódicos. También es evidente, en este caso, el peso negativo quetiene el transfuguismo y la ausencia de partidos organizados. La oposiciónfue más producto de liderazgos individuales que una decisión de un partidopolítico. Cuando el Partido Conservador decidió declararla, es consecuenciade un cálculo político que le había reportado generosos réditos burocráticosy no una actitud política correspondiente a su condición de derrotado en laselecciones presidenciales. Esa actitud vacilante de las organizaciones políti-cas con representación significativa en las cámaras, impidió un control polí-tico de mayor eficacia y que las mociones de censura interpuestas contravarios ministros tuvieran el respaldo necesario. Fue más efectiva la labor delos medios de comunicación, como la Revista Semana, cuyas publicacionesprodujeron la renuncia de los ministros Arboleda y Villamizar, al divulgar elcontenido de una grabación en la que se hablaba de la adjudicación de emi-soras radiales.

La ausencia de un partido de oposición se trató de reemplazar por la socie-dad civil con movilizaciones de pequeños grupúsculos estudiantiles y amasde casa, pertenecientes a los estratos altos, lo que acentúo la visión, queforzadamente vendía el gobierno, en el sentido de que era un problema delas clases acomodadas contra el Presidente y una conspiración neoliberalcontra el programa del “Salto Social”.

El vacío de oposición política organizada en el parlamento, se llenó por ac-tores esencialmente de la élite, entre los que se encontraba una politizadaIglesia Católica, ONGs, dirigentes que conformaban el Consejo Gremial,influyentes periodistas y personalidades con diferentes grados de visibilidad


153 LEAL BUITRAGO, Francisco. “Tras las Huellas de la Crisis Política”. Op. Cit. Pág. 25.154 En uno de los momentos de mayor debilidad del gobierno Samper, el general Harold Bedoya,

comandante del Ejército, se interpuso en la desmilitarización de la Uribe para adelantar diálogoscon las FARC.

pública. Cerca de la mitad de la población siempre respaldó al Presidente. Esposible, como lo señaló en su oportunidad un observador, que “en contrastecon crisis anteriores” no existan “líderes ni grupos políticos que guíen a laopinión pública con la confianza necesaria para que sean acogidas susideas”153 . El propio Presidente lamentaba no tener una organización políticade oposición con la cual pudiera mantener interlocución. La falta de entendi-miento institucional entre un partido de gobierno en cabeza del Presidente yun partido de oposición, ambos disciplinados y fuertemente aferrados a losinstrumentos y procedimientos del Estado de Derecho para resolver el con-flicto, generó espacio político a los militares que se dieron el lujo de vetariniciativas gubernamentales154 y de albergar corrientes tentadas a intervenirpara sacar a Samper del poder. Independientemente de la oposición que se lehaga a un gobierno por parte de un partido, lo que es claro, es que tanto elpartido de gobierno como el de oposición deben coincidir en la defensa de laConstitución y en la subordinación que debe tener la fuerza pública frente alpoder civil. La falta de oposición institucional hace que no existan mecanis-mos que permitan canalizar el descontento ciudadano y a que poderes defacto pretendan actuar por medios no institucionales.

El 12 de junio de 1996, dos años después de la aparición de las grabaciones,culmina con absolución el proceso contra el Presidente Samper en la Cámarade Representantes, con 111 votos a favor y 43 en contra y sin haberse logra-do articular una oposición política partidista.

La crisis política a pesar de ocupar la atención del país no pudo ocultar elfenómeno de la antipolítica, que en las elecciones de 1994 se hizo paten-te. En ciudades como Bogotá y Barranquilla, los movimientos indepen-dientes liderados por outsiders arribaban a las posiciones de comandoapoyados abrumadoramente por el voto ciudadano. Era una muestra deinconformidad que premiaba el discurso antipolítico y antipartidos. Sepuede interpretar como expresión de rechazo ciudadano a la incapacidadde los partidos para resolver los problemas sociales y económicos, a lacorrupción y la política tradicional. La aparición de outsider, lejos defortalecer y profundizar la democracia, ha significado en muchos paísesinestabilidad política y autoritarismo. En Colombia, su propia condiciónde caudillos antipartidos les ha impedido la construcción de organizacio-nes políticas permanentes, con representación en las corporaciones pú-blicas, a pesar de quienes cómo, en el caso de Antanas Mockus, hicieronesfuerzos por crear el Partido Visionario. En ese sentido, la antipolíticacompite con la aparición de nuevos partidos políticos capaces de ejercerla oposición organizada.


En respuesta a las causas de la crisis referidas al sistema político, el gobiernocreo en 1995 mediante los decretos 763 y 842 (9 y 23 de mayo) bajo lacoordinación del Ministro del Interior, Horacio Serpa Uribe, una Comisiónpara el Estudio de la Reforma de los Partidos Políticos con representantes dela academia y de los partidos políticos. La Comisión se concibió inicialmen-te como un organismo asesor del gobierno nacional. Su objetivo era realizarun diagnóstico sobre la situación de las colectividades y sobre la organiza-ción y funcionamiento del Congreso de la República, con el fin de sugerirrecomendaciones. Dentro de sus propósitos específicos estaba la democrati-zación de los partidos, la transparencia en la financiación de la política, elcontrol ético en su interior, un estatuto que brindara garantías a la oposicióny el mejoramiento de las relaciones entre los medios de comunicación y lascolectividades políticas. Las conclusiones de la Comisión se tradujeron enun proyecto de reforma constitucional y dos proyectos de ley estatutaria enmateria de oposición y financiación de las campañas políticas, que se co-mentarán en el capítulo siguiente.

C. LA OPOSICIÓN PATRIÓTICA Y EL LENTEJISMO LIBERAL

La crisis política del gobierno Samper, el desgaste de tres administracionessucesivas, la polarización política y la división liberal, facilitaron la elecciónde Andrés Pastrana en 1998. Su contendor, Horacio Serpa Uribe, tenía unlargo recorrido como Procurador General de la Nación, Ministro de Gobier-no, Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente, Consejero de Paz yparlamentario, además de ser el ministro estrella de la administración salien-te y el director del Partido Liberal. Serpa ganó la primera vuelta presidencial,pero no pudo superar en la segunda al exsenador y exalcalde de Bogotá, queobtuvo la mayoría gracias a dos golpes publicitarios.


El candidato conservador se valió de propaganda “sucia” contra su contrin-cante y presentó a uno de sus más cercanos asesores reunido con el lídermáximo de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC – EP.En las montañas de Colombia Manuel Marulanda Velez “Tirofijo” y el jefemilitar de la agrupación guerrillera, conocido con el alias de “Mono Jojoy”,dieron la “bendición” al nuevo presidente al posar para el fotógrafo con lapublicidad de la campaña.

Al igual que lo concibiera Barco en 1986, Serpa manifestó en las plazaspúblicas y ante diversos auditorios que en caso de ser elegido Presidente dela República, impulsaría la aplicación del esquema gobierno – oposición.Era una propuesta que hacía parte de los cambios en materia política que esepartido proponía a los electores. Con este antecedente el triunfo conservadorno podía afrontarse con una conducta distinta a la de la oposición política.En contra de la tradición liberal de cogobernar en las derrotas, de las presio-nes clientelistas de importante dirigentes regionales y de la práctica políticade los dos anteriores gobiernos que integraron el gabinete con representa-ción de las fuerzas políticas con asiento en el Congreso, el Director Nacionaldel Partido Liberal declaró la “Oposición Patriótica” el domingo de las elec-ciones y lo ratificó el martes siguiente.

En esa oportunidad, Serpa explicó los alcances de su propuesta que consti-tuía una ruptura con las características clientelistas que determinaban la rela-ción entre el ejecutivo y el legislativo: “entendemos perfectamente que quienganó tiene el derecho constitucional, democrático, de impulsar sus progra-mas y de, con su propuesta y su propio equipo, ver la manera de sacarloadelante. En este propósito, volvemos a reiterar que nuestro papel, el quenos impone la democracia, es hacer oposición. Claro que una oposición pen-


155 SERPA URIBE, Horacio. “La Oposición Patriótica. Memorias de un Compromiso con Colom-bia”. Ed. Partido Liberal Colombiano. Bogotá D.C., agosto de 1999. Pág. 26 – 27.

sando en Colombia y en todos los aspectos que hemos definido a lo largo denuestro accionar político. Por eso anunciamos que vamos a hacer una oposi-ción patriótica”.

“Oposición Patriótica, con el objetivo de ejercer la vigilancia programáticaque más le conviene al país y el control político, para buscar que quieneshabrán de desempeñar los más importantes cargos de la Nación cumplancon los programas que fueron expuestos y por cuya defensa fueron elegidosal ejercicio gubernamental. Y desde luego, que cumplan todos los parámetroséticos y de comportamiento que impone nuestra democracia y exigen lasleyes de Colombia. Cuando hablamos de oposición patriótica, estamos sig-nificando que el Partido Liberal de ninguna manera va a tener desempeñosgubernamentales, que no va a buscar representación en el nuevo gabinete yque nadie en nombre del Partido esta autorizado para asumir cargos de estanaturaleza”. Y concluyó “Vamos a hacer oposición, una oposición construc-tiva pensando en Colombia, pero no una oposición burocrática”155 .

La declaración de oposición dejó espacio para que el Liberalismo contribu-yera en la política de paz, la reforma política y la lucha contra el narcotráfico,el delito y la corrupción. Después de la crisis política de 2000 los temas deentendimiento entre el gobierno y la oposición se calificaron como “colabo-ración programática con carácter patriótico”.

La declaración de oposición fue hecha sin consultar a los congresistas y a losexpresidentes, lo que amplio la división liberal, en una coyuntura en la quenada importaban aspectos ideológicos y programáticos para sus detractores.En la misma tarde de las elecciones, casi al tiempo que la Registraduría Na-cional del Estado Civil informaba los resultados preliminares, importantessenadores liberales de la Costa Atlántica se apresuraron a adherir al nuevogobierno para no quedarse por fuera de la repartición burocrática, como sehizo más tarde. Entre los argumentos que esgrimieron para justificar el brus-co deslizamiento, estaban el carácter inconsulto de la decisión (a pesar dehaber sido expuesta durante toda la campaña), no haber dado la oportunidadal nuevo gobierno para que iniciara su gestión, la ausencia de un estatuto deoposición y la exclusión de los liberales de la administración conservadora.

Era previsible que la victoria de Pastrana, con representación minoritaria enel Congreso, recompusiera el escenario político. Luego de las elecciones dejunio se constituyó una especie de partido del Presidente con conservadores,liberales y fuerzas independientes que respaldaron a la candidata de origenconservador, pero con discurso de independiente, Noemí Sanin. El nombrede la bancada era el mismo que el empleado en la campaña: Gran Alianzapara el Cambio.


El mantenimiento de la coalición parlamentaria se hizo a costa de dividir a laoposición con prácticas de gobierno tradicionales. Acudiendo al poder buro-crático y al presupuesto público, logró consolidarse en el parlamento y bur-lar las mayorías liberales expresadas en las urnas. El primer golpe a laoposición fue elegir al senador conservador Fabio Valencia Cossio comopresidente del Congreso, lo que desconocía la representación mayoritariadel Liberalismo y su derecho a presidir ambas Cámaras. La situación reflejóel alto grado de indisciplina de los congresistas y su fuerte dependencia delEstado para mantener el poder.

La respuesta conservadora a la declaratoria de oposición, a diferencia de laexperiencia del gobierno Barco, fue la de promover el transfuguismo políti-co, el debilitamiento del Partido Liberal y abortar el esquema gobierno –oposición. Para que éste funcione se requiere que ambas partes asuman elrol que les corresponde. En los años ochenta el Conservatismo declaró laOposición Reflexiva pero se quedó corto en su implementación, a pesar delas garantías de no dividirla que dio el gobierno. Bajo Pastrana la cuestiónfue distinta. Un partido dispuesto a realizar la oposición se topó con un go-bierno que buscó fraccionarlo, al tiempo que ejercía su poder para obviargarantías elementales como el derecho de replica. Sobre este último, en abrily mayo de 1999, a propósito de una intervención televisiva del Presidente enla que atacaba a la oposición, el director del Partido Liberal solicitó a laComisión Nacional de Televisión y al Consejo Nacional Electoral se le con-cediera el derecho de replica. La decisión fue bloqueada durante dos años enla Organización Electoral por los consejeros conservadores, lo que hace pa-tente la deficiencia procedimental derivada de que ésta dependa de organis-mos politizados. La iniciativa Liberal estaba dirigida a fortalecer el sistemade partidos y la institución legislativa, pero la costumbre política tradicionalevitó que diera los resultados esperados.

La falta de disciplina y cohesión de los partidos, el clientelismo y el im-portante papel que tiene el Estado en el mantenimiento del poder políticose hicieron patentes, en la primera etapa del gobierno, como las más se-rias dificultades para que en Colombia exista una oposición política or-ganizada. Del mismo modo, se evidenció que la no coincidencia de lasmayorías del Congreso y las que se expresan en la elección presidencial,es un problema muy importante que debe resolverse para que el esquemapueda funcionar. La condición de minoría del Partido Conservador com-plicaba la gobernabilidad y el éxito de los proyectos que debían tramitarseen las cámaras, lo que llevó a propiciar la división liberal con el fin decontar con una mayoría y neutralizar la oposición. En ese contexto, unaoposición mayoritaria unida en el Congreso tendría en la práctica el po-der de cogobernar y de vetar las iniciativas del ejecutivo. Este problemaplantea la necesidad de que se busquen fórmulas que garanticen que elpartido político o la coalición gobernante sea también mayoritaria en ellegislativo.


156 La Asamblea Liberal Constituyente se convocó por la Convención Nacional Liberal del 25 de enerode 1998. El autor de la proposición fue el expresidente de la DLN Emilio Lébolo Castellanos.

157 La Asamblea Liberal Constituyente sesionó el 15,16 y 17 de septiembre de 2000 en el CapitolioNacional.

158 Los estatutos, declaración ideológica y código disciplinario, aprobados por la ConstituyenteLiberal se sometieron en Consulta Interna el 10 de marzo de 2002. Los resultados fueron lossiguientes: Por el SI: 1.688.191. Votos No: 320.597. Votos Nulos: 57.686. Sin marcar: 499.655.Total: 2.566.129. “La votación sin marcas obedece a las instrucciones iniciales del Partido dedepositar el voto en la urna. Posteriormente se convino con la Registraduria Nacional del EstadoCivil la viabilidad legal de introducir en el tarjetón las casillas de SI y NO para que el electorpudiera escoger”. Ver: “La Transformación del Partido Liberal Colombiano”. Ed. DirecciónNacional Liberal. Bogotá D.C., 2002.

Otra complicación clara en los primeros meses de la administración Pastranaes la incomprensión de la opinión pública. En un país en que la oposición hasido dejada a los grupos guerrilleros, declararla por parte de un partido políticoera visto casi como una maniobra subversiva, que conspiraba contra los inte-reses nacionales y, poco más o menos, como un acto de resentimiento y egoís-mo. Esa sensación era impulsada por el gobierno en el afán de ablandar alPartido Liberal. La cultura política colombiana se ha formado durante genera-ciones en un ambiente de “gobiernos nacionales”, en los que la oposición noexistía, o en épocas anteriores donde la relación entre el partido de gobierno yel de oposición fue violenta y excluyente. Con estos antecedentes, es natural,que se presenten dificultades para comprender el papel que en una democra-cia cumple la oposición política como expresión pacífica de inconformidad ypreparación para el gobierno. Importantes medios de comunicación, del ladodel Presidente, luego de haber cumplido un importante papel en la crisis polí-tica del cuatrienio anterior, criticaron la decisión liberal y ayudaron a generarconfusión en los ciudadanos sobre su significado, obligando a aclarar que lano participación de liberales en el gobierno se refería a posiciones de repre-sentación política y no a todos los cargos de la administración.

Al mismo tiempo, el partido decidió reorganizarse para recuperar el poder.Al igual que hizo el Conservatismo en la década de los años ochenta, preten-dió conformar un Gabinete en la Sombra, sólo que en este caso nunca sedesignó. Mientras desarrollaba una fuerte política de oposición adelantó unesfuerzo nacional para democratizar su estructura, a través de una AsambleaLiberal Constituyente convocada previamente a la derrota de 1998156 . Elproceso duró cuatro años y enfrentó las resistencias de sectores parlamenta-rios encabezados por el Senador Luis Guillermo Vélez, quien presidía elpartido en reemplazo de Serpa. Hasta marzo de 2002 los estatutos redacta-dos dos años antes 157 por 332 delegados de todo el país, fueron aprobadosen Consulta Interna Popular con el voto de más de dos millones quinientosmil liberales158 .

Las deserciones que condicionaron en sus inicios la reforma del partido,no se respondieron institucionalmente con medidas orientadas a preservarla disciplina interna. Se optó por no sancionar a los parlamentarios que con


159 “Código de Ética”. Resolución No. 25 de agosto 18 de 1994. Ed. Dirección Nacional Liberal.Bogotá D. C., 1994.

160 VELEZ TRUJILLO, Luis Guillermo, MURCIA CADENA, Carlos. “El Referendo de Pastrana.Itinerario de una Crisis”. Ed. Partido Liberal Colombiano. Bogotá D.C., 2000. Comunicado delConsejo de Control Ético del Partido Liberal Colombiano. Pablo Julio Cáceres Corrales, presiden-te. Pág. 303.

161 El acuerdo fue suscrito el 6 de octubre de 1998.

aval liberal fueron elegidos y que una vez se efectuaron los comicios pre-sidenciales abandonaron la colectividad, desoyendo los reclamos que endiferentes regiones se repetían. El Veedor Nacional del partido nunca “vionada irregular” y hasta dos años más tarde, el Consejo de Control Ético selimitó a expedir un escueto comunicado en el que recordaba que el Códigode Ética, ordenaba acatar los estatutos y las “decisiones de los órganosestatutarios del Partido,”159 y “que se permite informar a los miembros afi-liados al Partido, y a la comunidad, que al momento adelanta una intensatarea con miras a establecer cuáles de los miembros del Partido han incum-plido o vienen incumpliendo los mandamientos de los Estatutos y del Có-digo de Ética, para proceder a la apertura de las investigaciones”160 . Alfinalizar el gobierno Pastrana, y a pesar de “intensa tarea” no se habíahecho nada distinto a ese pronunciamiento y el partido se apresuraba aavalar a los parlamentarios que estuvieron con la Gran Alianza y que des-aparecida, regresaban transitoriamente ya que la brújula de las encuestasseñalaría otro camino: Álvaro Uribe Vélez.

La impunidad de la conducta y la negativa de las directivas liberales se sos-tenían en la ilusión del reagrupamiento del Partido, con miras a las eleccio-nes de 2002. Esa aspiración aumentó con la gravísima crisis política resultadodel escándalo de la mesa directiva de la Cámara de Representantes. Los le-gisladores que la integraban eran parte de la coalición gobernante y la bata-hola tocaba las propias puertas del Palacio de Nariño. Las contratacionesadministrativas que en esa corporación estaban a cargo de la mesa directiva,presentaron irregularidades que comportaron responsabilidad penal, másadelante juzgada por la Corte Suprema de Justicia.

El presidente reaccionó convocando un referendo para hacer la reforma po-lítica, al que en último momento le colgó un artículo en que se revocaba alCongreso y se anticipaban las elecciones parlamentarias para el 20 de octu-bre de 2000. Al comenzar el cuatrienio, el Partido Liberal, el MovimientoOpción Vida, la Bancada del Liberalismo Renovador, el Partido Conserva-dor, los Movimientos Independientes y el nuevo gobierno, suscribieron elllamado “Acuerdo de Casa Medina”161 que contiene ambiciosas iniciativasde reforma política, cuyo objetivo es profundizar la democracia y dar ungrado de “representatividad y participación” que “supere las distorsiones delactual sistema político”.

Luego de los esfuerzos de la Comisión para la Reforma de los Partidos, crea-da en el gobierno anterior, era la segunda vez que las fuerzas políticas reco-


162 El proyecto de referendo presentado por Pastrana incluía los siguientes puntos: 1. Reforma a laelección e integración del Congreso. Reducción del número de congresistas. 2. Supresión deasambleas y creación de Consejos Departamentales. 3. Reducción de los consejos municipales ydistritales. 4. Eliminación de la remuneración a concejales y ediles. 5. Inhabilidad por corrup-ción. 6. Normas sobre pérdida de la investidura. 7. Tribunal de Ética Pública. 8. Lista única ydemocracia interna de los partidos. 9. Disposiciones sobre financiación de las campañas. 10.Consecuencias políticas del voto en blanco. 11. Voto obligatorio por una sola vez. 12. Vigencia deinhabilidades e incompatibilidades. 13. Eliminación de la función administrativa del Congreso.Voto público y uninominal. 14. Eliminación de suplencias. 15. Eliminación de privilegios sala-riales y prestacionales. 16. Titulares de órganos de control de filiación distinta a la del Presidentede la República. 17. Revocatoria del Congreso y nuevas elecciones.

nocían, directa o indirectamente, los efectos nocivos que tenían algunos as-pectos de la reforma constitucional de 1991 para la gobernabilidad, la trans-parencia y la profundización de la democracia. La propuesta le otorgaba aljefe de Estado instrumentos para que pudiera conducir el proceso de paz yfacilitar acuerdos de reconciliación. El proyecto reformaba el régimen departidos y el sistema electoral, proponía acabar con la operación avispa, fo-mentar la identidad doctrinaria e ideológica de los partidos y derrotar las“maquinarias electorales”, mediante la adopción de listas únicas, voto prefe-rente, umbral y cifra repartidora.

Se pactaron iniciativas relacionadas con el estímulo al sufragio, transparen-cia electoral, voto en blanco, financiación de campañas políticas, reforma allegislativo e independencia de órganos judiciales y de control. La reformaterminó hundiéndose producto de la intransigencia expresada por el Minis-tro del Interior, Néstor Humberto Martínez, que exigía que el Congreso no lecambiara “ni una coma” al proyecto, aunque no faltaron acusaciones contrala oposición.

En medio de la crisis, el gobierno quiso recoger algunas de las propuestasdel acuerdo en el proyecto de referendo que consultaba a los ciudadanossobre el cierre del Congreso162 . Durante la campaña, Pastrana firmó un acuer-do con el Movimiento Oxigeno Liberal, orientado por la senadora IngridBetancur, que contemplaba ese mecanismo para la reforma política, sobre labase de que el Congreso era incapaz de realizar modificaciones sustancialesa las normas en las que se enmarca su actividad. Ya en el gobierno, Pastranase distanció de la parlamentaria al preferir al legislativo y apelar a las mayo-rías artificiosamente armadas para efectuar la reforma. Cuando sobrevienenlos escándalos de su propia coalición, el Presidente logra neutralizar el im-pacto que tendría en su gobierno con la propuesta de acudir directamente alos ciudadanos. En ese contexto, la “Oposición Patriótica” mantenida contraviento y marea por la Dirección Liberal que reemplazó a Horacio Serpa,encontró su momento de máxima efectividad y fortalecimiento.

La primera consecuencia del anuncio del primer mandatario de revocar elCongreso fue una verdadera estampida parlamentaria que disolvió la GranAlianza y alcanzó a contagiar a integrantes del Partido Conservador. La ma-


163 VELEZ TRUJILLO, Luis Guillermo, MURCIA CADENA, Carlos. Op. Cit.. Pág. 324.164 “El Referendo Social. Propuesta del Partido Liberal para un Acuerdo Integral”. Dirección

Nacional Liberal. Bogotá D.C., mayo de 2000. Horacio Serpa Uribe lanzó el Referendo Social el13 de mayo de 2000 en una manifestación política en Palmira. La junta de congresistas liberalesrespaldó la propuesta diez días después.

165 En el Senado de la República la proposición de moción de censura la presentó Camilo Sánchez yBasilio Villamizar en la Cámara de Representes.

166 Antes de la moción de censura contra Néstor Humberto Martínez la oposición casi logra aprobar,por un escaso voto, la misma decisión contra el Ministro del Medio Ambiente Juan Mayr.

rea se devolvía buscando refugio en las toldas liberales. Aunque, el presi-dente de la DLN era el senador antioqueño Luis Guillermo Vélez, senadoresy representantes de distintas filiaciones políticas desfilaban por el despachode Horacio Serpa buscando la forma de evitar la revocatoria 163 . Serpa, quiena pesar de haberse retirado de las directivas del Partido, seguía encabezandola “Oposición Patriótica”, decidió responder al desafío del gobierno con unomayor: lanzó un “Referendo Social”164 que aniquiló la iniciativa guberna-mental, al incorporar temas populares como el empleo, la educación, la paz,la reforma de los partidos, la lucha contra la corrupción, la participación dela juventud y la anticipación de elecciones generales. La formula de Serpaera contundente, respaldaba la consulta a los ciudadanos para que se pro-nunciaran directamente sobre las reformas y la continuidad tanto del Con-greso como del Presidente. Sin duda, la respuesta liberal fue la acción másaudaz de la Oposición Patriótica y aunque contribuyó a empeorar el ambien-te de inestabilidad política, fue la razón que impidió que el gobierno termi-nara vulnerando el orden constitucional.

El retiro de la propuesta del gobierno llegó después de que el Liberalismosalió a las plazas públicas e inició la recolección de 200.000 firmas, pararadicar el “Referendo Social” en que se revocaba el mandato del Presidente.El proceso derribó al Ministro del Interior Néstor Humberto Martínez, contraquien el Partido Liberal presentó el 25 de abril de 2000, en las dos cáma-ras,165 una moción de censura que solo pudo evadir con la renuncia al cargo.En todo caso, la moción cumplió el efecto político al cual esta destinada,esto es, la remoción de miembros del gabinete166 y estuvo acompañada poruna parálisis de la actividad legislativa liderada por la oposición, con lo cualel gobierno quedó en un callejón sin salida.

El paso atrás de Pastrana, correspondió con un cambio del discurso de laoposición hacia una política de concertación. Así, el gobierno anunció lacreación de mesas de concertación en materia de transferencias territoriales,pensiones, empleo, narcotráfico, política exterior y paz.

Las consecuencias de la crisis para la economía fueron tremendas. La pérdi-da de confianza de los organismos internacionales, de la inversión extranjeray la calificación negativa de los niveles de riesgo, aumentaron las dificulta-des económicas del país. La propuesta del gobierno no calculó la capacidadde reacción de la oposición y le regresó a ésta la mayoría escamoteada a


167 Citado por Luis Guillermo Vélez Trujillo y Carlos Murcia Cadena. Op.Cit.168 PASTRANA ARANGO, Andrés. Discurso de instalación de la legislatura ordinaria del Congreso.

Presidencia de la República. Bogotá D.C., 20 de julio de 2000.169 VELEZ TRUJILLO, Luis Guillermo y MURCIA CADENA, Carlos. Op. Cit.. Pág. 309. Carta de

Juan Manuel Santos a la DLN. Julio 8 de 2000.170 Ibidem. Pág. 311. Pronunciamiento del Presidente de la DLN, Luis Guillermo Vélez, sobre el

nuevo gabinete ministerial. 10 de julio de 2000.

punta de puestos y contratos. El 20 de julio de 2000 con Mario Uribe Esco-bar y Basilio Villamizar, los liberales aprovecharon el momento y recupera-ron las presidencias del Senado y la Cámara. La mayoría liberal se impusotambién en las Comisiones: en 13 de las 14 presidencias se eligieron libera-les. La conclusión la resumió muy bien el Presidente de la Cámara: “en lamedida en que el gobierno no se dedica a cultivar individualidades, median-te el lentejismo, los parlamentarios terminan alineándose tranquila y ordena-damente en sus respectivas colectividades”167 . Esa realidad, la asumió elpresidente Pastrana afirmando que “Es un error ponerle condiciones y enca-recer con promesas burocráticas el buen desarrollo y la aprobación de lasleyes y proyectos que se requieren para sacar el país adelante”168 . Es el reco-nocimiento que gracias a la equivocada treta política ya ni siquiera lograbaalinear al Congreso con el poder del ejecutivo.

En ese mes se recompone el Gabinete. A través de la DLN se ratifica ladecisión del Liberalismo de no participar, pero el exdesignado presidencialJuan Manuel Santos, quien presidía el Comité Ejecutivo Nacional de la Asam-blea Liberal Constituyente y hacía de vocero de sectores parlamentarios li-berales que acompañaron al Presidente una vez elegido, reemplazó en elMinisterio de Hacienda y Crédito Público al conservador Juan CamiloRestrepo. Para Santos la aceptación servirá a que el país se “encauce en unambiente de estabilidad política que le permita sobreponerse a la adversi-dad”169 . No obstante, siendo uno de sus directivos, para el Liberalismo laaceptación era a título personal y no implicaba responsabilidad, tampocomerecía descalificación alguna y por el contrario, su pronunciamiento sedirigió a exaltar sus calidades y celebrar el nombramiento170 .

Para cualquier observador político, por lo menos resulta curioso que el pre-sidente del proceso de reforma del partido de oposición renuncie a tan im-portante cometido, para incorporarse al gobierno al cual su partido haceoposición. Aunque a la luz de un esquema gobierno – oposición, este episo-dio es casi anecdótico, lo cierto es que demuestra la existencia de poderes defacto dentro de las colectividades, capaces de doblegar líneas políticas ycuya habilidad para mantenerse en el poder depende de la propia influencia,sin importar el gobierno de que se trate ni la posición de su partido.

La “Oposición Patriótica” también respaldó al gobierno en sus momentosmás delicados. Actuando con responsabilidad participó en las mesas deconcertación temática con el fin de ayudar a recuperar la gobernabilidad, la


171 Ver: ZOVATTO, Daniel, RIAL, Juan. “Urnas y Desencanto Político. Elecciones y Democracia enAmérica Latina 1992 – 1996. ” Ed. Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIDH. SanJosé de Costa Rica. 1998. “Partidos y Clase Política en América Latina en los 90”. Autores varios.IIDH – CAPEL. San José de Costa Rica. 1995.

credibilidad y la confianza internacional y ofreció cooperación en el Con-greso para el estudio y aprobación de leyes claves. De la misma manera,salió a defender la institucionalidad democrática y las prerrogativas del po-der civil sobre el militar, con ocasión de la crisis protagonizada por altosmandos castrenses que estaban en desacuerdo con el proceso de paz con lasFARC. La “Oposición Patriótica” acompañó a Pastrana en los momentosmás difíciles del proceso, lo cual pagó con la derrota en las elecciones de2002. Paradójicamente, la oposición propuesta por Serpa cumplió un papelfundamental en el control político, en la defensa de la institucionalidad, perono pudo convertirse en alternativa de poder, debido a que el patriotismo conel que actúo, sobretodo en el tema del conflicto armado, terminó dejando laoposición en manos de un político liberal que con un discurso parecido al delos outsiders elegidos en varios países de la región171 , llenó las expectativasde millones de ciudadanos decepcionados del proceso de paz y que recla-maban mano dura contra la subversión.

Para el propio Serpa su propuesta “desafortunamente no fue exitosa, porvarias razones:

La prematura deserción del 50% de los congresistas que le negaron al país laposibilidad de hacer una oposición constructiva. El gobierno pretendió co-optar a los actores de la política con representación en el Congreso, en cam-bio de participar en la discusión y en el debate que es sustancial para laoposición.

En segundo termino, porque prevaleció en el ambiente político y ciudadanola idea de que oponerse es obstruir y de que oponerse es inconveniente y queoponerse es negarle al gobierno y al Presidente, más específicamente, laposibilidad de gobernar adecuadamente al país.

Y en tercer lugar, porque cuando yo tomé la determinación, pensando en elpaís y pensando en la democracia colombiana y pensando en la conviven-cia, de apoyar el proceso de paz, el país equivocadamente se formó la opi-nión de que se trataba de darle un apoyo general al gobierno, cuando realmentela idea era mantener la oposición en otros temas, pero asumiendo que luchapor la paz es un asunto de Estado y que en eso le servía al país. Pero el paísse formó esa opinión equivocadamente y eso conspiró también contra elpropósito de establecer un parámetro de oposición, de control político, defiscalización al gobierno”.

“No creo que la oposición haya sido exitosa, pero por lo menos se volvió apresentar al país una perspectiva democrática. Ese mal resultado generó al-gún tiempo después una situación política que consistió en que derrotado


172 Entrevista del autor con Horacio Serpa Uribe. Mayo de 2005.173 Notas de prensa de la época registraron la voluntad de desmovilización de los grupos paramilitares,

proceso que se inició una vez Uribe llegó al gobierno.

por Uribe el Partido no quiso asumir una actitud de oposición nuevamente ypor eso se llegó al esquema de la “Cooperación Constructiva con Indepen-dencia Crítica”172 .

D. EL GOBIERNO DE LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA

Un año antes de las elecciones de 2002, las miradas se concentraban enNoemí Sanín y Horacio Serpa. Muchos veían a Uribe como un buen candi-dato para el 2010, pero la crisis del proceso de paz, el cansancio de la opi-nión pública con los desmanes de la guerrilla, los secuestros masivos deciudadanos y dirigentes políticos, las tomas violentas de pueblos, los ata-ques a la población civil y los atentados terroristas del 11 de septiembre,crearon un ambiente propicio para un discurso basado en el orden y la auto-ridad del Estado. El exgobernador de Antioquia, era un fuerte crítico de lasFARC – EP y de muchas de las medidas asumidas por el gobierno Pastranarespecto a los diálogos de paz, denunció los abusos en el área de distensióny reclamó un radical cambio de política. Pocos meses antes de las eleccionesno era conocido por la mayoría de los colombianos, pero a medida que elambiente de pesimismo y de indignación invadía a la opinión pública, sumensaje de “mano firme y corazón grande” recibía apoyo.

En plena campaña electoral Carlos Castaño, líder de los grupos paramilitares,expresó que la desmovilización de sus hombres se beneficiaría con la elec-ción de Uribe173 . Las acusaciones por intervención de las autodefensas en la


174 En la edición del 27 de marzo de 2002, la revista Newsweek manifestó que “Los paramilitareshan estado manteniendo un relativo bajo perfil desde que Uribe comenzó a subir en las encues-tas”; y El Tiempo, el 6 de abril del mismo año, denunció la presión que esos grupos realizan enmuchas zonas del país como Aguachica, en donde “los paramilitares tienen prohibido desde hacevarios meses, bajo amenaza de muerte, hacer propaganda, proselitismo e incluso hablar pública-mente de candidatos diferentes a Álvaro Uribe Vélez”.

175 Informe de la Misión de Observación de la OEA de las elecciones presidenciales de mayo de2002.

176 Ver el caso de los departamentos del Magdalena y Cesar en las elecciones de octubre de 2003.177 Entrevista del autor con Teófilo Vásquez, investigador del CINEP. Bogotá D.C., 29 de noviembre

de 2004.178 Ibidem.179 Ibidem.

política regional a su favor y en contra de las restantes candidaturas, fuepermanente durante el primer semestre de 2002174 . Inclusive, la Misión deObservación Electoral de la Organización de Estados Americanos OEA asílo registró175 . Para las elecciones de Congreso la influencia paramilitar fuedecisiva en varios departamentos. Provenientes especialmente de Córdoba,Sucre, Magdalena, Casanare y César, entre otros, se conocieron imputacio-nes, aparecidas en medios de comunicación, que señalaban que esos gruposrealizaban actividades electorales y que constreñían a los ciudadanos paravotar a favor de sus listas de candidatos. Las elecciones de octubre de 2003,ratificaron esa tendencia con candidatos únicos a alcaldías y gobernacionesen zonas de dominio de las autodefensas176 .

Los actores armados, como ya se relató, son un factor determinante en lafragilidad que experimentan fuerzas políticas para el ejercicio de la oposi-ción. El país atraviesa por un complejo proceso de incursión política armadade grupos paramilitares. En concepto del investigador Teófilo Vásquez, esaparticipación implica un cierre de los espacios políticos conquistados: “Elproyecto paramilitar no es otra cosa que una vía violenta para la exclusiónpolítica. Sus efectos regionales, locales y nacionales se manifiestan en laexclusión de quienes por razones de diversa índole afectan sus intereseseconómicos, sociales y políticos”177 .

El paramilitarismo y la guerrilla impiden cualquier proceso de democratiza-ción local y regional. En el caso del “paramilitarismo es una forma de resis-tencia a la democracia liberal, es una contrarreforma política que se lleva pordelante la Constitución de 1991”178 . La participación política con las armasy en las urnas condicionó a las elites regionales, para después pretender sureemplazo con las cúpulas paramilitares. Esto se facilita por la “interacciónentre lo legal y lo ilegal que es un obstáculo para la modernización de lapolítica y que esta incrustado en la sociedad colombiana”179 .

La campaña uribista negó de plano cualquier vínculo con esos grupos, peroseñaló que en caso de llegar al gobierno les daría tratamiento diferente aldispensado por las anteriores administraciones. Dentro de la semana siguientea las elecciones parlamentarias, en su página de Internet, el jefe militar de las


180 Página de Internet de las Autodefensas Unidas de Colombia.181 En entrevista con el autor, el expresidente Julio César Turbay Ayala afirmó respecto a la división

liberal: en estos momentos existen dos partidos, “uno oficialista y otro más numeroso, que estápor fuera y no acepta la disciplina”. “El Presidente Uribe no ha renunciado a su condición deliberal y debe ser el candidato oficial del Partido”. “Uribe estaría dispuesto a participar en laConsulta Liberal para escoger el candidato a la presidencia si la DLN esta conformada mitad porel oficialismo y mitad por los liberales uribistas”. “El Partido Liberal debe aceptar que en cabezade Uribe se haga una propuesta política nacional que incluya a los conservadores, como un pasopara volver al poder, como ocurrió con Enrique Olaya Herrera”. Una reseña del encuentro estáen: GARCÍA SEGURA, Hugo. “Suspender Estatutos. Propuesta del ex presidente Turbay alDirectorio Nacional Liberal”. El Espectador. Bogotá D.C., 6 de febrero de 2005. Pág. 6 A.

autodefensas Salvatore Mancuso afirmaba que la primera victoria de losparamilitares era la de superar “con creces el 35% de congresistas” elegidosen los comicios del 10 de marzo de 2002. Según el cabecilla paramilitar,dichos candidatos han surgido “en su mayoría de nuestras bases sociales ypolíticas, y como tales, fruto de un vasto y firme esfuerzo formativo porparte de las autodefensas”180 . La declaración, hasta la fecha nunca retirada,generó preocupación por la existencia de proselitismo armado y colocó enuna posición incomoda a Uribe. A pesar de ello, para esa época era claro sutriunfo, el problema consistía en si se alcanzaba en la primera o en la segun-da vuelta presidencial. Al final, fue apabullante en mayo de 2002 y las gran-des ciudades, en las que la presión armada sobre el conjunto de electores escasi nula, lo respaldaron masivamente. Inclusive, en algunas regiones dereconocida influencia paramilitar Horacio Serpa logró las mayorías.

Durante la campaña, Uribe se sintonizó con las expectativas de los ciudada-nos con un discurso que premiaba la fuerza para enfrentar el conflicto arma-do y al cual sumó propuestas populistas, como la revocatoria del Congresomediante un referendo que reducía el número de sus integrantes y lo conver-tía en unicameral.

La victoria de Uribe ha sido el golpe más duro para el Partido Liberal, pues setrataba de uno de sus más importantes dirigentes y era la primera vez que unadisidencia derrotaba al oficialismo. No se trata de un golpe al bipartidismocomo se ha interpretado por algunos analistas, por el contrario, su elecciónrefleja la capacidad de los dos partidos para seleccionar, en momentos de cri-sis, líderes que los representen. Esto es cierto, en tanto que el Partido Conser-vador lo hizo su candidato oficial y un alto porcentaje del Liberalismo conformóla coalición ganadora. Una vez verificada la derrota del candidato “oficial” delLiberalismo, algunos de los expresidentes de ese partido dedicaron sus esfuer-zos a rodear al Jefe de Estado en sus principales proyectos181 .

La sorpresa electoral, que se asoma desde principio de 2002, también lo fuepara la izquierda. Después del exterminio de la Unión Patriótica y de la can-didatura de Antonio Navarro en 1994, no se perfiló un proyecto políticosólido para enfrentar a los partidos tradicionales. Ese vació lo pretendió lle-nar el Frente Social y Político creado en el año 2000, con el liderazgo del


182 Carta de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Mary Robinson,al Presidente de la República. 26 de agosto de 2002.

183 Carta del Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para losDerechos Humanos, Michael Frühling, a los representantes a la cámara. Bogotá D.C., 29 deoctubre de 2003.

184 Proyecto de acto legislativo 02 del 18 de diciembre de 2003, por medio del cual se reformabanlos artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución para enfrentar el terrorismo

185 Carta del Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para losDerechos Humanos, Michael Frühling, a los magistrados de la Corte Constitucional. Bogotá D.C.,1 de julio de 2004.

presidente de la CUT Luis Eduardo Garzón y la participación de destacadosintelectuales, dirigentes sociales y políticos. En la propuesta tenía fuerte pesoel Partido Comunista Colombiano.

La propuesta constituía un esfuerzo por regresar a los escenarios de la demo-cracia después de que grupos de extrema derecha, en asocio con el narcotráficoy algunos miembros de la clase política, los desterraron de la competenciaelectoral con masacres, desapariciones y atentados. Su incursión electoral sedio más adelante en una coalición más amplia bajo el nombre de Polo De-mocrático Independiente PDI. Vista con escepticismo, cobró respaldo popu-lar a medida que trascurrían las elecciones y terminó derrotando a NoemíSanín. En octubre de 2003 Garzón sería elegido Alcalde Mayor de BogotáD.C. en contra del candidato uribista.

El gobierno comenzó su actividad concediendo prelación inmediata a lapolítica de seguridad democrática divulgada desde la campaña. Con ocasiónde los atentados del día de su posesión, declaró el estado de conmocióninterior y expidió normas excepcionales que fueron cuestionadas duramentepor organizaciones no gubernamentales y por la Organización de las Nacio-nes Unidas. La Alta Comisionada para los Derechos Humanos, Mary Robinson,le manifestó públicamente su preocupación por el deterioro de la situaciónhumanitaria y de derechos humanos. Señala su “inquietud sobre algunas delas medidas que en los últimos días ha anunciado el Gobierno colombianoen materia de orden público y seguridad ciudadana, ya que ellas podrían serincompatibles con la normativa internacional de derechos humanos y dere-cho humanitario”182 . Para la funcionaria, la creación de redes de informan-tes y el empleo domiciliario de armas que se anunciaba para los llamados“soldados campesinos,” involucraba a la población civil en operaciones bé-licas y la colocaba en situación de riesgo. Del mismo modo, el organismointernacional previene sobre la posibilidad de que se menoscabe el Estadode Derecho, se subordine el poder civil al militar y se aumenten las violacio-nes de los derechos humanos.

La carta de Robinson marcó una difícil relación entre las Naciones Unidas yel gobierno, que se agudizarían con las observaciones183 de su Oficina enColombia sobre el “estatuto antiterrorista”184 , que fueron posteriormente rei-teradas ante la Corte Constitucional185 . La seguridad democrática, eje de la


186 Horacio Serpa Uribe fue elegido por la Convención Nacional Liberal de octubre de 2001 comocandidato y Director Nacional del Liberalismo.

campaña electoral y bandera principal del gobierno, se convirtió en el princi-pal tema de diferencia con los movimientos sociales, las ONGs y los orga-nismos mencionados. Para sectores parlamentarios a pesar de tratarse de unapolítica que contaba con índices muy altos de simpatía ciudadana, los aspec-tos que se colocaban en tela de juicio respecto a la vulneración del Estado deDerecho y a posibles excesos de las medidas, les sirvieron para comenzar laoposición en el parlamento.

El gabinete se conformó con miembros de la campaña, profesionales prove-nientes de la administración de Enrique Peñalosa en la ciudad capital y per-sonas cercanas a Noemí Sanín. En la cartera del Interior se designó a LuisFernando Londoño, un controvertido abogado caldense y agrio critico delEstado Social de Derecho. Antes de posesionarse, dijo al país que para de-rrotar la subversión se debía volver a la figura del estado de sitio, consagra-da en el artículo 121 de la Constitución de 1886. Del mismo modo, enfrentócuestionamientos provenientes de sectores cercanos al expresidente Sampery los producidos a propósito del caso Invercolsa.

La oposición, desde los primeros meses, fue más un esfuerzo individual quecolectivo. Como se verá, el Partido Liberal prefirió no comprometerse enningún sentido, el Polo Democrático parecía evaporarse en medio de lascontradicciones internas y de sus diferentes matices ideológicos. Parlamen-tarios de izquierda de esos partidos y de la bancada de Alternativa Democrá-tica asumieron, por su cuenta y riesgo, actitudes de oposición. Esta situacióncambiaría con la elección de Luis Eduardo Garzón como Alcalde Mayor deBogotá y la realización del Primer Congreso Liberal.

1. El Partido Liberal: Entre la Cooperación y la Oposición

La contundencia de los resultados electorales generó una sensación deunanimidad que hizo difícil para el Liberalismo volver a declarar la opo-sición. Las presiones internas y la cercanía del Presidente a varios líderesque acompañaron la candidatura liberal186 , fueron factores adicionalespara que se adoptara en las relaciones con el gobierno una curiosa fór-mula: “la cooperación constructiva con independencia crítica”. La defi-nición evadía la oposición, pero también el respaldo al presidente.Demostraba la debilidad interna del Partido, fraccionado entre quienespropugnaban por acompañar a Uribe y los que pretendían llevarlo nue-vamente a la oposición. El retiro de Horacio Serpa de la DLN, en no-viembre de 2002, dio paso a un cuerpo directivo en cabeza del senadorRodrigo Rivera que tuvo a su cargo la organización del Primer CongresoNacional del Partido, luego de la aprobación de los estatutos redactadospor la Asamblea Liberal Constituyente.


187 Uribe Vélez, por medio de Fabio Echeverri Correa (su exgerente de campaña), le consultó a Serpasi aceptaría ser embajador. El entonces Director del Liberalismo desecho cualquier posicióngubernamental. La embajada de Colombia en España que le estaba reservada se asignó a NoemíSanín. Finalmente, teniendo en cuenta que la política exterior del país es de carácter nacional,decidió aceptar en enero de 2003 la embajada ante la OEA que a través del senador Luis GuillermoVélez Trujillo le ofreció el Presidente.

188 Quienes suscribieron el acuerdo solicitaron una audiencia al Presidente Uribe para informarle lavoluntad de las fuerzas políticas de propiciar una política de seguridad de Estado, que garantizarael orden público y los derechos ciudadanos. El Presidente nunca los recibió para ese propósito.

Dos meses después, Serpa aceptó el nombramiento como Embajador deColombia ante la OEA, ofrecimiento que el Gobierno le había hecho antesde su posesión187 . La decisión del dirigente liberal causó debate al interiorde su partido y de otros sectores que esperaban que orientara la oposición alPresidente. En ese contexto, ese espacio político quedó principalmente enmanos de la izquierda agrupada en el Polo Democrático y de una nuevabancada: Alternativa Democrática. Dentro del Liberalismo algunos parla-mentarios y dirigentes decidieron liderar una corriente en el Congreso Libe-ral que siguiera ese rumbo.

A pesar de la confusión interna, la nueva DLN impulsó un “Acuerdo Nacio-nal contra el Terrorismo y la Violencia y por la Vida y las Libertades Públi-cas”. El acuerdo fue suscrito por el Polo Democrático y organizaciones afectasal gobierno como el Partido Conservador y el liberalismo uribista. Aún sien-do una propuesta que comprometía a fuerzas políticas disímiles, el silencio yla indiferencia total fue la respuesta del Presidente188 .

El Partido se concentró entonces en las actividades previas del Congreso Libe-ral, las cuales incluyeron debates en el Consejo Programático en que fue eviden-te la polarización de intereses. Algunos miembros del Consejo que representabanal Instituto de Estudios para la Democracia y el Desarrollo IED, a la SociedadEconómica de Amigos del País SEAP y a las organizaciones sindicales, promo-vieron la aprobación de un documento ideológico que declaraba la oposición algobierno. Sin embargo, la declaración final recogía una fuerte crítica a la admi-nistración Uribe, pero se abstenía de hacer una invitación al Foro Programático yal Congreso del partido para que acogiera una decisión en ese sentido.

La nueva estructura interna superó las tradicionales convenciones restringi-das a sectores parlamentarios y a sus delegados. Las decisiones de la Cons-tituyente Liberal buscaron equilibrar la representación de los integrantes delas corporaciones públicas, con los demás sectores del partido que “no te-nían arte ni parte” en las deliberaciones y decisiones finales. Por esa razón,el proceso se caracterizó por una amplia participación de las bases partidis-tas. Su conformación amortiguó la ancestral hegemonía parlamentaria y abrióespacios de participación en los órganos de decisión a sectores académicos,sociales y de base. La misma conformación de la Dirección Nacional Liberal(2003 – 2005) refleja ese espíritu y explica en parte la conducta de la colec-tividad en momentos claves del gobierno Uribe.


En mayo de 2003, los delegados al Congreso Liberal sufragaron por mante-ner la fórmula de “cooperación e independencia”, tal como había sido deli-neada por el excandidato liberal. Pero, la votación realizada para elegir a losintegrantes de la DLN arrojó un resultado completamente diferente: el ma-yor respaldo se dio a la senadora izquierdista Piedad Córdoba que encabeza-ba los liberales oposicionistas. Los demás parlamentarios elegidos a esadirectiva no tenían la misma determinación de hacer oposición al gobierno.Los restantes miembros eran dirigentes elegidos no por su importancia elec-toral al interior del Congreso, sino como resultado de un sistema de alianzasderivado de la forma de votación adoptada.

Los delegados que no aceptaban dirigir al partido hacía la oposición termi-naron eligiendo con la mayor votación a la principal líder de esa tendencia,la razón estriba en que cada uno tuvo el derecho de votar diez veces paraescoger igual número de integrantes de la directiva política. Así, la cuestiónera hacer parte del bloque mayoritario para asegurar la elección. Córdobafue la única en tener ese privilegio y de ahí su importante resultado y lacontradictoria postura del Congreso respecto a la oposición al gobierno.

Con una Dirección Nacional carente de figuras “pesadas”, el Partido Liberalenfrentó las elecciones locales de octubre de ese año. En Bogotá D.C. y enotras partes del país retiró a sus candidatos a alcaldías y gobernaciones yapoyó a los del Polo Democrático. El caso de la capital demostró la debilidadde la colectividad en los centros urbanos. Jaime Castro fue designado por laConvención Distrital como candidato por segunda vez del Liberalismo. Sucampaña nunca pudo despegar y solo se marginó poco tiempo antes de laselecciones, como consecuencia de la presión ejercida por la DLN. Entre losaspirantes fuertes se encontraba Juan Lozano Ramírez con el apoyo del Go-bierno Nacional y del exalcalde Enrique Peñalosa. Lozano era en esas cir-cunstancias un liberal disidente y aparentemente fijo alcalde mayor. La DLNoptó por apoyar a Luis Eduardo Garzón, aunque algunos de sus cuadrosabiertamente acompañaron a Lozano. La adhesión Liberal dio el último im-pulso a la izquierda del Polo Democrático, que por primera vez en la historiaconquistaba la segunda posición política más importante del país.

El apoyo a Garzón profundizó la división liberal y dejó claro que un sectorde ese partido, hacia delante, tenía en la izquierda democrática su mejoraliado para regresar al poder. Los resultados de los comicios develaban unatercera fuerza política con la cual coincidían en críticas al gobierno y pro-puestas. La paradoja es que la consolidación del Polo Democrático se hace acosta de las mayorías liberales y gracias a su división. Lo que parece conve-niente para el Liberalismo oficialista, en el objetivo de llegar nuevamente ala Presidencia de la República, le puede quitar su condición de colectividadmayoritaria.

Por otro lado, el Partido Liberal hizo parte de la Gran Coalición Democráticacontra el Referendo e impugnó el estatuto antiterrorista, aunque se presenta-


ron casos en que fue votado favorablemente en el Congreso por varios desus integrantes, entre ellos, al menos uno de los miembros de la DLN. Ade-más, realizó una consulta interna entre los congresistas para definir su posi-ción frente a la reforma constitucional que establece la reelección inmediata.Siendo la decisión de votar ese proyecto negativamente, nueve senadores ymás de cuarenta representantes liberales respaldaron al gobierno en las co-misiones y plenarias del legislativo. Los primeros fueron sancionados du-rante 10 meses por el Tribunal Disciplinario con la suspensión de su condiciónde afiliados. Respecto a los Representantes a la Cámara el organismo no seha pronunciado.

A pesar de la decisión del I Congreso Liberal, la DLN varió gradualmente suposición de “cooperación e independencia” por la de oposición, en mediode críticas de sectores liberales cercanos al Presidente de la República. Ladefinición deberá considerarse en el II Congreso Liberal, programado parajunio de 2005, donde se expondrán discursos antagónicos que propendenpor la “reconciliación” entre todos los matices del Partido y la oposición yfutura alianza con el Polo Democrático. Un mes antes del Congreso el pano-rama estaba más claro respecto a la actitud frente al gobierno. César Gaviriahabía sido propuesto para asumir la Dirección Nacional Liberal como “jefeúnico”, despertando inquietudes en sectores que lo observaban como posi-ble candidato presidencial y que compartían la propuesta de Horacio Serpade conformar una dirección plural. En todo caso, tanto Gaviria como Serpacoincidían en enfrentar al presidente – candidato en las elecciones de 2006.

La experiencia liberal de los dos últimos años, ratifica varios de los proble-mas estructurales de la política colombiana que impiden una relación degobierno y oposición transparente y constructiva, al igual que dificultan suejercicio. Nuevamente, el problema burocrático y la dependencia del Estadopara la reproducción electoral demarcan la actitud política de los congresis-tas frente a la administración. De 30 senadores y 64 representantes electoscon aval del Partido Liberal en enero de 2005 sólo 8 y 24 respectivamentesiguen las directrices de la DLN, los restantes hacen parte de la denominada“bancada uribista”. En número de integrantes, el Partido Liberal en el parla-mento se confunde con las colectividades minoritarias, cuando a mediadosde la década anterior llegó a tener más de la mitad del total de congresistasde ambas cámaras. Los líderes regionales del partido se han venido desgra-nando dramáticamente. En los comicios de marzo de 2002, se eligieron 48senadores de origen liberal, 18 de los cuales lo fueron a nombre de otrospartidos y movimientos.

Si bien se conocieron denuncias contra la política de meritocracia para ladesignación de funcionarios públicos, en los primeros meses el gobiernoUribe apoyado en su vasta popularidad y el desprestigio del Congreso,tenía autonomía para el trámite de sus proyectos de ley. El quiebre de esarelación se evidenció con el trámite de Acto Legislativo que consagra lareelección. Para lograr la mayoría en la Comisión Primera de la Cámara de


189 Ver: Notas de prensa que registran la votación en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.190 “¿Polo Burocrático? Liberales y conservadores que apoyan a Garzón en el concejo de la capital,

suben la apuesta por puestos para aprobarle proyectos”. Revista Cambio. Edición No. 585.Bogotá D.C., septiembre 13 de 2004. Pág. 34 – 35.

Representantes no tuvo problema en acudir a las practicas tradicionales decompra de congresistas, como fue denunciado por los medios de comuni-cación189 . La misma conducta se empleó para lograr la mayoría en la ple-naria de las Cámaras.

La actitud política del gobierno frente a la oposición liberal es la de promo-ver su división, en ciertos casos, acude a fuertes calificativos que puedenincitar a la violencia, como la acusación de terroristas hecha por el entoncesMinistro del Interior y Justicia, Fernando Londoño, contra los promotores dela abstención activa al referendo. El lenguaje empleado es análogo al queusa cuando describe a las organizaciones de derechos humanos. Unas vecesviolento y otras casi asimilándolas a la subversión.

2. Terceras fuerzas: Polo Democrático Independiente y AlternativaDemocrática

Los congresistas que acompañaron a Luis Eduardo Garzón en las eleccionespresidenciales se constituyeron en dos bancadas. Con el nombre de PoloDemocrático se agruparon organizaciones sociales, movimientos indígenas,la ANAPO, el movimiento Educación, Trabajo y Cambio Social y fuerzasque lograron importantes votaciones, como las de Gustavo Petro y AntonioNavarro. Otro sector se reunió en Alternativa Democrática, entre ellos elliderado por el exmagistrado Carlos Gaviria y el sindicalista Wilson Borja.De la oposición además hacen parte los parlamentarios Jaime Dussán Calde-rón, Samuel Moreno Rojas, Jorge Enrique Robledo, Luis Carlos Avellaneda,Francisco Rojas Birry, Gerardo Jumí, Efrén Tarapués, Germán Navas Talero,Venus Albeiro Silva, Hugo Zárate, Herminsul Sinisterra, Pedro Arenas,Alexander López y Lorenzo Almendra.

La indefinición liberal le permitió al Polo y Alternativa Democrática ser losvoceros de la oposición. Al comenzar el periodo constitucional del Congre-so la bancada estaba fragmentada igual que los partidos tradicionales. Lacarencia de un liderazgo acatado por todos sus integrantes, las diferenciasideológicas y la ausencia de un proyecto político a largo plazo, conspirócontra la tercera fuerza. La primera y explícita divergencia interna surge conla creación de Alternativa Democrática, con mayor influencia del PartidoComunista. La tendencia a la fragmentación se acaba con el triunfo electoralde Luis Eduardo Garzón y la posibilidad de gobernar a Bogotá D.C.. Eseefecto, produjo un realinderamiento durante la campaña, pero se convirtiómás tarde en la razón de controversias burocráticas con el alcalde, a las cua-les se sumaron las reyertas de los partidos tradicionales por el botín distrital190 .El Polo no ha logrado superar la condición de coalición con la que nació.


191 MIRANDA HAMBURGER, Francisco. “Contra la corriente. En medio del unanimismo que viveel país unas pocas voces se atreven a disentir del gobierno”. En: Revista Semana. Bogotá D.C., 21de abril de 2003. Pág. 28 – 34.

192 Entrevista del autor con el senador Carlos Gaviria. Jueves 16 de diciembre de 2004.

“A diferencia de las posiciones unificadas frente al referendo, las críticas alos temas económicos y de seguridad no sólo no cuentan con una posiciónopositora en bloque sino que cada uno de los congresistas expresa su posi-ción individual”191 . El Polo reproduce la fragmentación política de los parti-dos tradicionales, la incapacidad para actuar como bancada y de cohesionarsealrededor de un proyecto político que lo convierta en alternativa de poder.La novedad que favorece a las terceras fuerzas políticas en Colombia, esconsecuencia de circunstancias coyunturales y da resultado temporal, comolo demostró la UP y la AD M19; pero consolidar un proyecto político convocación de permanencia en el tiempo y de gobierno, requiere mucho másque cabalgar sobre el desprestigio del bipartidismo. En medio de tanto per-sonalismo que caracteriza el sistema político colombiano, la reforma consti-tucional de 2003 terminará favoreciendo la conformación de una nueva fuerzapolítica. Contrario a las expresiones de varios de sus integrantes, que recha-zaban la reforma con la tesis de que favorecía a los partidos históricos endetrimento de las minorías, la adopción del umbral y de listas únicas, aúncon el efecto perturbador para el funcionamiento ideal del sistema que signi-fica el voto preferente, es el estímulo para que una coalición electoral sepueda transformar en una organización política con posibilidad de disputarespacios de poder al bipartidismo. En ese aspecto, los desafíos básicos delPolo son los mismos que los de los liberales y conservadores: unirse alrede-dor de una propuesta política, superar el individualismo y reivindicar la po-lítica como la lucha de modelos de sociedad entre colectivos y no de interesesparticulares entre individuos.

Por su parte, Alternativa Democrática logró un mayor nivel de cohesión encontra de todos los proyectos gubernamentales al mantener una oposiciónpermanente. A diferencia de los liberales que votaban en bloque algunaspropuestas con los uribistas, los congresistas de esta agrupación mantuvie-ron siempre la oposición. La cohesión se debe a que surge de la “búsquedade identidades a partir de la labor en el Congreso”192 y de la especial impor-tancia que le dan a los aspectos programáticos e ideológicos para la acciónpolítica. El senador Gaviria, candidato presidencial del movimiento, es unade las voces más respetadas y con mayor credibilidad debido a su condiciónde exmagistrado de la Corte Constitucional y a sus conocimientos de dere-cho. Los debates sobre la política de seguridad democrática y los proyectosde reforma constitucional impulsados por el gobierno, a través del referendoy del legislativo, han tenido en él un sólido opositor.

El 5 y 6 de junio de 2004 los parlamentarios de ese movimiento y delegadosde las organizaciones políticas que la conforman, se reunieron en Paipa e hi-


193 Alternativa Democrática. “Declaración Política. Llamamiento de Unidad y Lucha”. Paipa. 6 dejunio de 2004.

194 Ibidem.195 Ibidem.196 Entrevista con Carlos Gaviria. Op. Cit. “No hay relaciones institucionales entre Congreso y

Gobierno sino relaciones personales entre el Presidente de la República y sus amigos. De modo,que son necesarias desde luego reformas sustanciales en la marcha de los órganos del poder yuna mejor delimitación de las orbitas de cada uno de los poderes”.

197 Ibidem.198 Ibidem.

cieron un llamado a la “unidad y la lucha”. Aprobaron una plataforma deacción que incluye “luchar contra el gobierno autoritario de Álvaro Uribe Vélezy la reelección presidencial”, “defender la soberanía nacional, contra elneointervencionismo de Estados Unidos y los planes de recolonización comoel ALCA, el TLC y el Plan Colombia”193 , trabajar por las libertades democrá-ticas, los derechos humanos, el Estado Social de Derecho y contra la impuni-dad. Los integrantes del movimiento propugnan por la solución políticanegociada del conflicto armado y la “defensa de las reivindicaciones sociales,económicas y culturales de los trabajadores y ciudadanos que se oponen a lasprivatizaciones y el desmonte del patrimonio público”194 . La nueva organiza-ción pretende proyectarse “como una coalición de movimientos sociales ypolíticos que aspira presentar una propuesta de unidad y convergencia demo-crática al país, en búsqueda de una salida política ante la crisis nacional”195 .

Alternativa Democrática no ha tenido problemas internos para ejercer la opo-sición política, su marcado carácter ideológico y programático impide que lacompra y venta de voluntades de los congresistas, tan generalizada en lospartidos tradicionales, funcione a favor del gobierno y en menoscabo delcontrol político que debe cumplir la institución parlamentaria. Este aspectoresalta la importancia que tiene el modelo de partido para que el esquema degobierno – oposición funcione. Con colectividades políticas organizadas,disciplinadas, coherentes, claras en sus propósitos políticos y cohesionadasalrededor de una plataforma programática que determina la acción política,no importa que el ejecutivo pretenda fomentar la segmentación partidistacon el fin de conseguir sus objetivos.

La práctica política de ese movimiento permite resaltar aspectos que difi-cultan en Colombia el ejercicio de la oposición, como “la histórica depen-dencia del Congreso respecto al ejecutivo y la ineficacia de los mecanismosde control político y jurídico”196 . En este aspecto, Alternativa Democráticapresentó una solicitud a la Comisión de Investigación y Acusaciones de laCámara de Representantes, “en contra del señor presidente, por haber vio-lado de una manera ostensible el ordenamiento jurídico al nombrar comoliquidador de Minercol a un funcionario en el que concurrían varias causalesde inhabilidad”197 . Al referirse a esa instancia que cumple funciones judi-ciales, Gaviria señala “que en realidad la han llamado más bien la comi-sión de absoluciones”198 .


199 Ibidem.200 RESTREPO, Juan Camilo. “Radiografía del Referendo”. Bogotá D.C., agosto de 2003.201 La Comisión de Asuntos Constitucionales del Partido Liberal estaba integrada por Alfonso Gómez

Méndez, Fabio Morón, Néstor Osuna, Pedro Lafont, Pablo Cáceres, Ramón Ballesteros, EnriqueGaviria Lievano, entre otros.

Uno de los factores que obstaculiza la oposición tiene que ver con laconcentración de los grandes medios de comunicación en pocas manos.La eficacia de la oposición tiene relación directa con la posibilidad deque la opinión pública conozca sus denuncias, críticas y propuestas. Nopuede existir una oposición eficaz, ni ciudadanos informados si no segarantiza la objetividad de las noticias y el cubrimiento equitativo de laacción parlamentaria de todas y cada una de las fuerzas políticas. Enconcepto de los integrantes de la bancada, existen graves falencias enese aspecto ya que hay “una opinión tan unanimista, tan manipulada, tanprefabricada” y una “dificultad de acceder a los medios y por tanto, ladificultad de exponer en igualdad de circunstancias nuestras propuestasfrente a las del gobierno”199 .

3. El Referendo “contra la corrupción y la politiquería”

En octubre de 2003 concurrieron los ciudadanos a las urnas para decidirdirectamente en referendo sobre una reforma a la carta política. Luego delplebiscito del 1 de diciembre de 1957 no se acudió al mecanismo, en parteporque fue prescrito en el mismo acto (art. 13) y a que, tres años antes, unainiciativa de ese tipo no pudo superar el trámite parlamentario, en las condi-ciones propuestas por el gobierno.

La propuesta bandera del Presidente de la República permitió la acción uni-ficada de los más diversos sectores de oposición. El Partido Liberal, el PoloDemocrático y las centrales obreras, en cabeza de la Central Unitaria deTrabajadores, lideraron la abstención activa que logró hundir el referendo.Una fracción conservadora dirigida por Juan Camilo Restrepo optó por elvoto negativo200 .

En el caso del Partido Liberal, el estudio del texto fue asignado a una comi-sión de expertos201 que recomendó a la Dirección Nacional Liberal la abs-tención. La decisión fue controvertida y se adoptó a pesar de la presión delos expresidentes Julio Cesar Turbay y Ernesto Samper y de sectores queconsideraban que la abstención era una actitud de oposición, claramenterechazada por el Congreso Liberal de mayo de 2003. A pesar de ello, la DLNdeclaró la abstención activa. En medio de las divisiones internas, el Polohalló en la campaña contra el referendo un elemento de cohesión que lepermitió sobrevivir y tomar un segundo aire en las elecciones locales, a lavez, que le ayudaba a continuar un proceso de consolidación política quepudo favorecer a sus candidatos.


202 VILLAMIZAR, María Alejandra. “¿Quién manda a quién?”. El Espectador. 12 de diciembre de2004. Pág. 2 A. “…evidente soledad del Gobierno en el seno del parlamento. A pesar de sufortaleza en la opinión, no cuenta con congresistas propios suficientes para garantizar susiniciativas y, los que han decidido ayudarlo, se lo están cobrando”.

El Presidente hizo uso de todo su poder para que los parlamentarios uribistasmovilizaran sus electores a favor del referendo, participó en todo programade televisión y radio que tuviera importante audiencia y empleó todos losrecursos de que disponía para lograr que los ciudadanos salieran a votar. Sedijo incluso que la derrota de la iniciativa sería un fuerte golpe a la luchacontra el terrorismo y la subversión. Nada logró que alcanzara el umbralnecesario para la validez del referendo.

Esta experiencia arroja muchas enseñanzas. Entre ellas, la necesidad de re-gular el privilegio de que goza el Presidente para acceder ilimitadamente alos medios de comunicación, con el fin de defender sus propuestas. Delmismo modo, descubrió que el esquema gobierno – oposición tiene, en éstacoyuntura, el problema de que no existe partido de gobierno202 . Lo que hay,es una coalición parlamentaria en la que la bancada más unida es elConservatismo, pero con la que el gobierno dispone en la medida que satis-faga sus intereses políticos. En realidad, Uribe tiene una mayoría prestada,dispuesta a apoyarlo en la actividad legislativa, pero nunca en aquellos pro-yectos que afecten sus intereses directos. El ejemplo más reciente, es la ne-gativa del Partido Conservador para aprobar la reforma tributaria (diciembrede 2004).

4. La Reforma Política de 2003

El Partido Liberal presentó al Congreso elegido en marzo de 2002, una re-forma constitucional con base en la propuesta defendida por su candidato ala Presidencia de la República. El proyecto de acto legislativo fue recibidocon escepticismo por el Gobierno, que la consideraba una estrategia paraimpedir la realización del referendo, pero tuvo que respaldarla a medida queavanzaban los debates y la aprobación.

La reforma política recoge ideas discutidas por las fuerzas políticas en el“Acuerdo de Casa Medina”. Los siguientes aspectos son los más importantescon relación a la oposición:

a. Prohibición de la doble militancia política.b. Funcionamiento democrático de los partidos.c. Personería jurídica a partidos, movimientos políticos y grupos signifi-

cativos de ciudadanos que obtengan votación no inferior al dos por cien-to (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional enelecciones de Cámara de Representantes o Senado.

d. Podrán inscribir candidatos los movimientos sociales y grupos significa-tivos de ciudadanos.


203 “El método D’ Hondt es un procedimiento de cálculo para convertir votos en escaños. Lleva elnombre de su inventor, Víctor D’ Hondt (1841 – 1901), profesor belga de derecho civil. El métodoD’ Hondt forma parte de los procedimientos llamados “de divisor”. Mediante la división de losvotos recibidos cada uno de los partidos políticos por una serie de divisores se obtienen cocientes(cifras). Los escaños se reparten con base en los cocientes más altos (por esto, a este tipo decalculo se le llama también procedimiento de las cifras más altas). La serie de divisores delmétodo de D’ Hondt es la de los números naturales: uno, dos, tres. etc.”. Diccionario Electoral.IIDH – CAPEL. San José de Costa Rica. 2000. Pág. 315.

e. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinen-te a su régimen disciplinario interno.

f. Bancadas. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos determi-narán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará esterégimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus direc-trices por parte de los miembros de las bancadas.

g. Financiación pública de los partidos y movimientos políticos y de lascampañas electorales.

i. Derecho de los partidos y movimientos políticos a utilizar los medios decomunicación que hagan uso del espectro electromagnético.

j. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se de-claren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la funcióncrítica frente a éste, y plantear y desarrollar alternativas políticas. Dere-chos a la oposición.

k. Efectos del voto en blanco. Repetición por una sola vez de la votaciónpara elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde ola primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos enblanco constituyan mayoría absoluta en relación con los votos válidos.

l. Listas y candidatos únicos.m. Cifra repartidoran. Umbral: mínimo de votos que no podrá ser inferior al dos por ciento

(2%) de los sufragados para Senado de la República o al cincuenta porciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás corporacio-nes. En las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curulesse aplicara el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbraldel treinta por ciento (30%), del cociente electoral.

ñ. Voto preferente

La reforma política introduce modificaciones sustanciales a los sistemas departidos y electoral que favorecen el funcionamiento del esquema gobierno– oposición. La adopción de listas únicas y el método D’ Hondt203 es unarespuesta a la fragmentación partidista y a la democracia residual, que segeneralizaron con el sistema de cuociente y la operación avispa. Su efectorenovador del sistema electoral y de la organización de los partidos se vemenguado seriamente por el voto preferente, pues éste mantiene el caudillismoque tanto daño hace a la construcción de auténticas colectividades políticascohesionadas y disciplinadas.


El voto preferente concentra los esfuerzos de la elección en cabeza de loscandidatos, de tal forma, que los recursos económicos y logísticos siguendependiendo de los aspirantes, que deben tener organizaciones paralelas y,en cierto sentido, independientes de sus propios partidos. Así las cosas, per-manece uno de los aspectos que más dificultan la oposición y que mermanotra de las reformas más benéficas para la gobernabilidad, la transparencia yel funcionamiento del legislativo: las bancadas.

La norma establece que habrá asuntos de conciencia que se deben sustraerdel régimen de bancada y que los partidos en sus estatutos, podrán dispo-ner de medidas de carácter disciplinario para sancionar a quienes desplie-guen una conducta en las corporaciones públicas que se desvíe de la quedemocráticamente apruebe el partido. Estos aspectos, de por sí revolucio-narios en nuestras instituciones representativas, enfrentarán para suimplementación la resistencia de los dirigentes políticos acostumbrados ala máxima autonomía. Ejemplo de ello, es la situación que se ha presenta-do en el interior del Partido Liberal donde el régimen de bancada y lasconsecuencias por su inobservancia, fueron consagrados en los estatutosantes del acto legislativo 01 de 2003, pero a pesar de que tienen fuerza deley hay quienes pretenden escurrir su aplicación escudándose en la falta denorma jurídica que regule la materia.

De funcionar las bancadas, contribuirán de manera decisiva a que la oposi-ción pueda operar en el Congreso, superando la dispersión y el transfuguismoque impiden su ejercicio.

Es positiva igualmente la mayor exigencia de requisitos para otorgarpersonería jurídica a los partidos y movimientos políticos, empero, es nece-sario elevar el número de votos requerido. La misma consideración cabefrente al umbral electoral, que resulta bajo respecto a la necesidad de obligara la conjunción de pequeños esfuerzos en verdaderos partidos políticos. Ladiferencia de umbral entre las elecciones de Senado y de las demás corpora-ciones públicas, puede terminar generando en la práctica dos tipos de parti-dos políticos: nacionales y regionales.

Otras observaciones sobre el acto legislativo se efectuarán en el capítulodedicado a las recomendaciones.

5. Acto Legislativo 12 de 2004

Con iniciativa parlamentaria, pero con apoyo decidido del Gobierno Na-cional, se aprobó la reforma constitucional que consagra la reelecciónpresidencial. El cambio constitucional tiene enorme importancia para eltema que se estudia. La posibilidad de reelección resalta la necesidad deque se rediseñen las instituciones, con el fin de que la oposición políticatenga las condiciones necesarias para su pleno ejercicio y el cumplimien-to de su propósito, que no es otro, que el de convertirse en alternativa degobierno.


Las elecciones permiten la reelección, pero también deben procurar que laoposición pueda ser evaluada como alternativa política. Desde este punto devista, se requiere una revisión integral que trascienda el derecho de réplica,el acceso a los medios de comunicación, la reglamentación de la participa-ción política de los funcionarios públicos y la financiación estatal de lascampañas. Estos aspectos de enorme importancia, resultan absolutamenteinsuficientes para lograr el objetivo planteado.

La oposición debe tener garantías mucho más allá de las elecciones presi-denciales. Éstas deben ser concebidas como una rendición de cuentas antelos ciudadanos, en las cuales se hace una evaluación del gobierno y de laoposición, de las políticas que están en marcha y de las que ofrecen loscontradictores del gobierno. Por esa razón, la campaña electoral es perma-nente desde el primer día de gobierno y los días dedicados al proselitismoestán destinados a reforzar el mensaje político y reiterar las propuestas quehacen los partidos o las coaliciones de gobierno u oposición.

Esta óptica se amplia con el enfoque sistémico desarrollado en la terceraparte de este trabajo. Los siguientes son los tópicos más importantes del actolegislativo:

a. Autorización a los empleados del Estado para participar en política, ex-cepto los que pertenezcan a la fuerza pública, los organismos de seguri-dad, órganos de control, judicial y electoral.

b. Autorización para el Presidente y el Vicepresidente de la República paraparticipar en eventos partidistas y electorales desde la inscripción de sucandidatura a la reelección.

c. Prohibición de empleo de bienes del Estado o recursos del tesoro públicodurante la campaña de reelección, distintos a los que se ofrezcan a todoslos candidatos.

d. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República pormás de dos períodos.

e. Inhabilidades para la elección de Presidente de la República.f. El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el

período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente comocandidato.

g. Ley estatutaria que garantice la igualdad electoral entre los candidatos ala Presidencia de la República: garantías a la oposición, participación enpolítica de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los me-dios de comunicación social del Estado, financiación de las campañaspresidenciales y derecho de réplica.

E. A MANERA DE SÍNTESIS

Las condiciones para el ejercicio de la oposición política en Colombia si-guen siendo adversas. El transfuguismo político se ha convertido en unaregla de comportamiento aceptada en las relaciones entre los partidos y elgobierno. A ello, debe sumarse la alarmante atomización y fragmentación de


los partidos políticos tradicionales y de los nuevos proyectos políticos. Laincapacidad para transformarse de las organizaciones políticas históricas hasido compensada con la ausencia de proyectos políticos alternativos albipartidismo, que superen el carácter de alianza electoral.

El Congreso de la República ha sido el escenario en el cual se concretanestos problemas y otros de igual envergadura. La captura del Estado porintereses económicos, delictivos (narcotráfico) y de grupos armados al mar-gen de la ley, es otro rasgo que contribuye a dificultar la oposición. Conefecto similar actúa el “problema burocrático” y la “reproducción electoraldependiente”. Si bien, se trata de dos aspectos que datan de mucho antes dela década de los años noventa, siguen siendo dos consideraciones funda-mentales para entender la razón por la cual no opera el esquema gobierno –oposición.

El Legislativo sufre los efectos de la carencia de oposición, pero también ladebilidad de los instrumentos con los que cuenta para el control políticocontribuye a desestimularla.

La acción del ejecutivo ha estado dirigida a evadir la oposición, reducir sucapacidad de fiscalización e impedir que se convierta en opción de gobier-no. Para ilustrarlo sobran ejemplos de clientelismo y utilización descaradadel Estado, en algunos casos en nombre de garantizar la gobernabilidad y enotros, con el afán de realizar sus proyectos políticos, todo aupado en la inexis-tencia de bancadas, en la falta de programas de los partidos y en la anarquíaen que se consumen.

El conflicto armado ha desvirtuado reformas como la elección popular dealcaldes y gobernadores, con secuelas directas en el ejercicio del derecho ala oposición. En muchas zonas del país están proscritas conductas políticasdistintas a las impuestas por los actores armados. Los derechos políticos con-sagrados en el artículos 40 de la Constitución no tienen vigencia y aquelloslíderes que pretenden observarlos, son desplazados forzosamente o asesina-dos por paramilitares y guerrilla, sin descontar, en casos excepcionales, lavinculación de miembros de la fuerza pública.

La reforma política de 2003 es un avance sustancial en el camino de cons-truir el ambiente político apropiado para el esquema gobierno – oposición.Las bancadas, el régimen disciplinario, la obligatoriedad de los estatutos,la lista única, el umbral electoral y la nueva definición de oposición políti-ca, son piezas claves para una aproximación sistémica al objeto de estudio.Lamentablemente, subsiste la operación avispa bajo el nombre de votopreferente, la debilidad programática de los partidos, el caudillismo y elfaccionalismo. El primer elemento es susceptible de ser modificado a tra-vés de la ingeniería institucional, los demás, sólo en la medida que hayauna cualificación del liderazgo político y que las nuevas reglas de juegoproduzcan replanteamientos organizativos y operativos al interior de lascolectividades.


Finalmente, el acto legislativo que consagra la reelección presidencial noestá acompañado de reformas que impidan que dicha figura contribuya adesmejorar las condiciones para el ejercicio de la oposición. Este aspectorefuerza la necesidad de un enfoque integral.


204 Ver: “Evolución del Empleo Público en Colombia”. Departamento Administrativo de ServicioCivil. Bogotá D.C., 1986.

205 LATORRE RUEDA, Mario. “Colombia. ¿Una Sociedad Bloqueada?”. En: “Política y Eleccio-nes”. Ed. Universidad de los Andes. Bogotá D.C., 1980.

CAPÍTULO CUARTO

PROBLEMAS BÁSICOS PARA LA OPOSICIÓNPOLÍTICA EN COLOMBIA

a Constitución de 1991 superó algunas de las bases institucionales delo que se denominó el “sistema político del clientelismo” que caracteri-

zó el Frente Nacional. Se observó que es una de las consecuencias de laconstitucionalización de restricciones a la libertad para la competencia polí-tica y de la negación, en la práctica, de una oposición diferente a la quepudiera presentarse en el interior de los partidos tradicionales o bajo su rótu-lo. La Asamblea Constituyente reformó el Congreso, el estado de sitio y lasnormas relativas a la composición del ejecutivo, pero se mantienen dificulta-des para el funcionamiento del esquema gobierno – oposición.

Una revisión histórica de la oposición desde 1957 nos permite concluir quehay claves - problemas estructurales - que impiden que el modelo funcione yque trascienden la órbita normativa. Uno de ellos, de gran impacto en la rela-ción del ejecutivo con el legislativo, que atenúa el control político, a la vez quefavorece la corrupción y la utilización del Estado para la satisfacción de intere-ses particulares, es el que definimos como el “problema burocrático”. Si bien,su eliminación es un tema recurrente en todas las campañas políticas, no hasido erradicado y es el principal impedimento que tienen los partidos políticospara asumir la oposición, aún cuando su peso ha disminuido como resultadode las políticas de modernización impulsadas desde el Gobierno de CésarGaviria, la adopción de la carrera administrativa y la reducción del aparatoestatal, cuyo número de funcionarios en 1987 bordeaban el millón204 y suselección obedecía, primero, al principio de “paridad administrativa” del FrenteNacional y luego al de “representación adecuada y equitativa”.

Los acuerdos bipartidistas de Sitges y Benidorm, elevados a norma constitu-cional mediante el plebiscito del 1 de diciembre de 1957 y el acto legislativoNo. 01 de 1959, aseguraron para liberales y conservadores el monopolio delas posiciones en las tres ramas del poder público. Convirtieron a los parti-dos en agencias de empleo y sustituyeron, por relaciones clientelares, el sec-tarismo político que unía a los ciudadanos con las colectividades. Ladesideologización partidista y la dependencia del Estado fue una de las he-rencias de ese período. Por otro lado, no se pueden desconocer efectos posi-tivos en el crecimiento económico y la desactivación de la violencia partidista.Respecto a la política y el funcionamiento de la democracia, ésta se calificócomo “restringida” o “bloqueada”205 y al modelo político colombiano, como

L


206 GÓMEZ BUENDÍA, Hernando. “Presente y futuro de la política colombiana. Interpretaciones yconjeturas”. En: “Colombia. Una Visión Prospectiva”. Ed. Pontificia Universidad Javeriana.Bogotá D.C., 1992. Pág. 14.

207 A pesar del reiterado compromiso del Presidente de no emplear el poder burocrático para dividiral conservatismo. Ver: CEPEDA ULLOA, Fernando. “El Esquema Gobierno-Oposición”. Ed.Ministerio de Gobierno. Bogotá D.C., 1987.

208 Parágrafo del artículo 120 de la Constitución de 1886.

un “sistema de representación recortada, cuyo secreto es reducir lo explícita-mente político a lo meramente electoral”206 .

La “reproducción electoral dependiente”, se mantiene catorce años despuésde aprobada la nueva constitución. Derivar del acceso al Estado la eleccióna cargos de origen popular y condicionar a ello la acción política y la actitudfrente al gobierno, sigue siendo una constante. Las administraciones de Cé-sar Gaviria, Ernesto Samper, Andrés Pastrana y Álvaro Uribe reflejan unarelación con el Congreso basada en cuotas de poder. En varios episodios, laoposición es desestimulada por dicha “dependencia” y el gobierno cuentacon la nómina estatal para dividirla. Bajo la administración Barco la mayorpreocupación del Partido Conservador207 era que el Liberalismo no aprove-chara su calidad de partido de gobierno para incitar divisiones internas ytransfuguismo político, a tal punto, que siendo un derecho integrar la ramaejecutiva208 y tener alcaldes, gobernadores y secretarios de despacho, deci-dió renunciar a esa prerrogativa para mantener la cohesión partidista.

En un caso reciente se refleja dramáticamente la atomización de los parti-dos y los inconvenientes que el “problema burocrático” contiene para elejercicio de la oposición. La “Oposición Patriótica” del Partido Liberal en-frentó graves dificultades con la participación de congresistas liberales enla “Gran Alianza para el Cambio”. En esa ocasión, los congresistas siguie-ron sus intereses burocráticos y sólo regresaron al partido coyunturalmente,debido a la iniciativa del presidente Pastrana de revocarlos después de losescándalos protagonizados por la mesa directiva de la Cámara de Repre-sentantes en el año 2000. Pero su cercanía con la oposición se acabó tanpronto las encuestas mostraban un norte diferente en las elecciones presi-denciales de 2002. El transfuguismo político esta determinado por ese fac-tor y la ausencia de partidos políticos organizados, coherentes, disciplinados,con programas de gobierno y de acción política compartidos por sus inte-grantes. El peso de esta practica en la política ha creado, parodiando a Lealy Dávila, en nuestro concepto, un auténtico “sistema político deltransfuguismo”.

Un problema determinante tiene que ver con la política de seguridad delEstado. Desde el Frente Nacional, la ausencia de alternativas políticas albipartidismo y los problemas sociales se manifestaron en movilizaciones ciu-dadanas que recibieron, bajo el manto del estado de sitio, un tratamiento deproblema de seguridad y no político, lo que aumentó con la creciente auto-nomía que adquirieron las fuerzas armadas en la definición de las políticas


209 Ver: PIZARRO, Eduardo. “La Reforma Militar en un Contexto de Democratización Política”. En:Leal Buitrago, Francisco - Compilador. “En Busca de la Estabilidad Pérdida”. Ed. Tercer Mun-do. IEPRI – UN. COLCIENCIAS. Bogotá D.C., 1995.

210 En 1983 se destapó un escándalo relacionado con la financiación de campañas políticas, quealcanzó a tocar al ministro de Justicia y miembro del Nuevo Liberalismo, Rodrigo Lara Bonilla.Luego de varios debates en el Congreso los partidos políticos “acordaron impulsar el debatesobre dineros calientes y reclamaron al gobierno la estricta aplicación del tratado de extradicióncon los Estados Unidos”. El periódico El Colombiano reproduce el documento suscrito porJaime Castro, Abelardo Forero Benavides, Carlos Mauro Hoyos, José Manuel Arias Carrizosa,Roberto Gerlein Echavarría, Jorge Enrique Gutiérrez Anzola, Donald Rodrigo Tafur, EnriqueParejo González y Carlos Ardila Ballesteros. El texto es el siguiente: “1.Los partidos políticos secomprometen a crear a la mayor brevedad posible una comisión de alto nivel o tribunal de honorque realice el examen minucioso de los libros, asientos de contabilidad, comprobantes y cuentas,que los partidos y sectores en cuya representación suscriben este documento, deberán presentarsobre sus ingresos y egresos de las campañas electorales de 1982. De igual manera examinará elorigen, destinación y vínculos de dichos recursos con la actividad política y financiera del paísen sus distintos estamentos. 2. Elaborar un proyecto de ley en el cual se contemplen los mecanis-mos adecuados para prevenir y sancionar la infiltración de los dineros de procedencia ilícita enlas actividades partidistas, así como en las demás de la vida administrativa del país. O deaquellos que siendo de procedencia lícita puedan afectar el normal y honesto funcionamiento delas instituciones democráticas. 3. Exhortar a todo ciudadano, especialmente a quienes tienen lainvestidura parlamentaria, a que denuncien los hechos de que tuvieren conocimientos relaciona-dos con la utilización de recursos de procedencia ilícita en la política nacional. En este orden deideas consideramos saludable para las instituciones nacionales la continuación de debatesparlamentarios sobre esta misma materia. 4. Recabar de las autoridades competentes el cumpli-miento estricto de las leyes penales vigentes y de los tratados internacionales sobre extradición dedelincuentes. 5. Impulsar reformas a fondo de la estructura jurisdiccional y de sus organismosauxiliares para que se aplique pronta y cumplida justicia en todo el territorio Nacional”. ElColombiano. Jueves 8 de septiembre de 1983. Medellín. Pág. 1 y 8 A.

de orden público209 . Los opositores se asociaron a la noción de “enemigointerno”, lo que produjo una fuerte represión a iniciativas políticas distintasal bipartidismo. No era clara la distinción entre la oposición democrática y lasubversión, desembocando en una creciente criminalización de la protestasocial. No obstante, las nuevas disposiciones constitucionales sobre estadosde excepción y el liderazgo civil en las políticas de seguridad, siguen pre-sentándose casos de persecución a sectores de oposición.

Unido a esto, el conflicto armado es otro factor de mucho peso a la hora deevaluar el estado de la oposición política en el país. El caso de la Unión Patrióti-ca es el más representativo de cómo una organización que se declaró en oposi-ción al gobierno Barco y a los dos partidos tradicionales, es literalmenteexterminada por intereses vinculados con el narcotráfico, la política regional ygrupos de extrema derecha, sin desconocer que a su desaparición contribuyó lafalta de claridad en la relación que mantuvo con las FARC – EP. La descentrali-zación y la elección popular de alcaldes que hacían parte de la “apertura demo-crática,” impulsada por Betancur, agudizó el conflicto armado y convirtió a losmunicipios en escenarios de guerra por el dominio del presupuesto público. Esoterminó entorpeciendo las posibilidades de los nuevos actores para ser alternati-va política, descontado las grandes ciudades en las que el control armado deguerrilla y paramilitares es mucho menor y donde su efecto fue positivo.

Con similares secuelas actúa el narcotráfico. Los dineros calientes son causade crisis política desde principios de la década de los 80210 , pero a pesar de


211 PASQUINO Gianfranco. La Democracia Exigente. Para este autor “la superposición del podereconómico, basado en la propiedad de las cadenas televisivas, al poder político pone prueba elrégimen democrático, su propia existencia y su democraticidad efectiva”. Alianza Editorial.Madrid. 1997. Pág. 73.

los escándalos, la presión estadounidense, los avances en materia de legisla-ción y el aumento de la conciencia ciudadana que rechaza la relación de laclase política con las mafias, el fenómeno persiste. Gran parte de la explo-sión de los partidos en múltiples listas, es espoleada por narcotraficantes queinfiltrándose en el Estado, por medio de las elecciones, buscan ampliar suradio de acción y garantizar la seguridad personal y la de sus negocios. Lavinculación de los carteles de la droga con la financiación de las campañasgenera ilícitamente condiciones de inequidad en la competencia electoral,que marginan a nuevas expresiones políticas y frenan la renovación de lospartidos tradicionales o la promueven para colocar y mantener agentes desus propios intereses.

Tal situación refleja que la financiación de la política es un problema centralpara la oposición. La financiación privada es el mecanismo por el cual losgrupos económicos, contratistas y delincuentes capturan el Estado y lo colo-can a su servicio, pero también es una condición necesaria para perpetuarseen el poder y mantener excluidas a amplias franjas de la población de laparticipación política y del derecho a ser elegido. La dependencia burocráti-ca tiene también que ver con la consecución de fondos para las campañas,unida al clientelismo y la corrupción, como base de un sistema en el que elacceso al Estado sigue siendo en muchas regiones del país, un elementocentral para la reproducción electoral.

La inequidad en las condiciones de lucha política favorece a los partidos y alos políticos tradicionales, a la vez, que dificulta el surgimiento de nuevosactores. Se manifiesta, no sólo en la utilización del Estado, sino en el accesoa los medios de comunicación e implica un ambiente favorable a los defen-sores de intereses que concuerdan con los propietarios de periódicos, esta-ciones de radio y canales televisión, y negativo para aquellos que, teniendouna posición política distinta, son percibidos como una amenaza. El funcio-namiento de los medios obedece a la concentración de la propiedad211 quecaracteriza a las grandes cadenas y tiene doble impacto respecto a la oposi-ción política: actúan en las elecciones y en el cubrimiento de la informaciónpolítica cotidiana. En ambos casos, no es primero el derecho a la informa-ción de los ciudadanos y el deber de ser objetivo y veraz, sino el interéscorporativo y político.

Un elemento adicional es el debilitamiento del Congreso, principal escena-rio de la oposición política. Las reformas de 1968 le quitaron importantesfacultades y acentuaron el carácter clientelista de sus integrantes. La Consti-tución de 1991, pretendió fortalecerlo frente al ejecutivo y la opinión públi-


212 Ver: PALACIO RUDAS, Alfonso. “El Congreso en la Constitución de 1991: Del Edificio Fénix alCentro de Convenciones”. Ed. Thomas Gregg & Sons de Colombia. Tercer Mundo. Bogotá D.C.,1992.

213 GIRALDO, Fernando. “Sistema de Partidos Políticos en Colombia”. Ed. Centro Editorial JaverianoCEJA. Bogotá D.C., 2003. Bajo la expresión “familias partidistas” Fernando Giraldo agrupapartidos y movimientos políticos en consideración a la afinidad ideológica, pág, 185. Por nuestraparte, creemos que el criterio para identificar tales “familias” puede obedecer más al origen de losnuevos movimientos y partidos políticos que las conforman, teniendo en cuenta que los aspectosideológicos son secundarios en la mayoría de dirigentes políticos de los partidos tradicionales.

ca212 , le devolvió potestades y le permitió incidir en temas como los estadosde excepción, fijó los criterios para el otorgamiento de facultades extraordi-narias al ejecutivo, implementó la moción de censura y creó un régimen deinhabilidades e incompatibilidades, entre otras modificaciones. Sin embar-go, esas iniciativas han sido insuficientes como se comprueba fácilmente alestudiar el comportamiento de los partidos en las distintas legislaturas. ElCongreso sigue experimentando serias dificultades para ejercer un controlpolítico independiente frente al gobierno y actuar autónomamente respectoa los grupos de presión que suelen financiar las campañas políticas. Se tratade una relación de mutuo chantaje que fomenta el statu quo y la corrupción,a través de la captura del Estado, anulando la posibilidad de una oposiciónfuerte. El legislativo experimenta los problemas que afectan a los partidospolíticos y que tienen que ver con su atomización, desideologización y de-pendencia burocrática.

En ese sentido, se puede afirmar que hasta la reforma política de 2003 elmarco constitucional y legal propugnó la existencia de partidos políticosdesorganizados, atomizados, fragmentados e incapaces de cumplir su fun-ción de intermediación en la sociedad. La ampliación de la democracia sebuscó multiplicando el número de actores, pero no mejorando surepresentatividad. La ausencia de listas únicas obligatorias, la financiaciónprivada de las campañas, la omisión constitucional de funcionamiento de-mocrático de las organizaciones políticas y la prohibición de que la ley im-pusiera dicha exigencia, sirvieron de soporte para el continuismo de prácticaspolíticas que buscaban ser eliminadas con la convocatoria de la AsambleaConstituyente. Los parlamentarios conservaron absoluta autonomía respec-to a los partidos. No es exagerado señalar que cada congresista constituyeun partido, con intereses propios, posturas individuales y negociaciones di-rectas con el gobierno. Apoyado en la existencia de la doble militancia polí-tica, el marco regulatorio de los partidos propició que congresistas de lascolectividades tradicionales fundaran y representaran a su propia organiza-ción política con personería jurídica, en el afán de mantener el máximo deindependencia posible respecto a sus colectividades de origen y gozar delacceso a la financiación pública y los medios de comunicación social delEstado, entre otras dispensas.

La fragmentación partidista convirtió al liberalismo y conservatismo en au-ténticas federaciones, dando origen a las llamadas “familias partidistas”213


214 VALENZUELA, Arturo, COLOMER, Joseph, LIJPHART, Arend y SHUGART, Matthew. “Sobrela Reforma Política en Colombia – Informe de la Consultoría Internacional”. En: “ReformaPolítica. Un Propósito Nacional. Memorias”. Serie Documentos No. 17. Ed. Ministerio de Go-bierno. Bogotá D.C., 1999. Pág. 237.

(ver cuadro). Por otro lado, aún hoy, después de la consagración de las ban-cadas, ese concepto no hace parte del vocabulario que define el comporta-miento político de los integrantes de las corporaciones públicas, queúnicamente actúan monolíticamente en casos extremos que tienen que vercon la supervivencia política o bajo el liderazgo del Presidente de la Repú-blica. No sin razón, la Consultoría sobre la Reforma Política realizada por laUniversidad Georgetown afirmó que “el actual sistema electoral de Colom-bia es el más personalista” del mundo”214 .

FRAGMENTACI N PARTIDISTA - FAMILIAS PARTIDISTAS

Basado en la informaci n presentada por Fernando Giraldo en Sistema de Partidos Pol ticos en Colombia . Ed. CEJA. BogotÆ D.C.,

2003.

SENADO Y C` MARA 2002

Liberal Conservadora Partido Liberal Colombiano Partido Conservador Colombiano Movimiento Cambio Radical Movimiento Conservatismo Independiente Movimiento Colombia mi Pa s Movimiento de Salvaci n Nacional Movimiento Colombia Siempre Movimiento Equipo Colombia Movimiento Convergencia Popular C vica Movimiento Fuerza Progresista M. Liberal Independiente de Restauraci n Movimiento Humbertista Movimiento Nacional Progresista Movimiento Nacional Movimiento Nuevo Liberalismo Movimiento Fuerza DemocrÆtica Movimiento de Renovaci n Acci n Laboral Movimiento Unionista Movimiento Voluntad Popular Partido Vanguardia Moral y Social Vamos Cbia Movimiento C vico Seriedad por Colombia Partido Popular Colombiano Movimiento Apertura Liberal Movimiento Dejen Jugar al Moreno Movimiento Nueva Colombia Movimiento Defensa Ciudadana Nota nuestra: Se adicionan los movimientos Dejen Jugar al Moreno y Defensa Ciudadana teniendo en cuenta que tienen relaci n con el senador Carlos Moreno de Caro, de origen conservador. El Movimiento Nacional Progresista es de origen conservador pero en las œltimas elecciones ha avalado candidatos liberales al Congreso. El cuadro presenta 24 partidos o movimientos pol ticos con personer a jur dica otorgada por el Consejo Nacional Electoral, que son derivaciones de los partidos tradicionales y que en muchos casos actuaban como organizaciones afiliadas a los mismos. Esto es mÆs claro en las estructura del Partido Conservador. En 2002 el Liberalismo elimin de sus estatutos la posibilidad de la doble militancia pol tica y de que esas colectividades hicieran parte de su organizaci n.

La atomización partidista y la indisciplina interna, es resultado de un sistemapolítico basado en la capacidad individual de hacerse elegir y no en partidospolíticos organizados y democráticos. Con dependencia burocrática y finan-


ciación mayoritariamente privada e individual de las campañas, antes que elpartido, está el interés de los sectores que lo componen. Más aún, el debilita-miento ideológico y la personalización de la política resultado de la mediati-zación de la sociedad y de partidos dedicados exclusivamente a ganarelecciones, hacen más frágil la adhesión partidista de electores y dirigentes.Es habitual el transfuguismo en el Congreso y la conformación cada cuatroaños de una especie de “partido del Presidente” con quienes lo acompaña-ron en la campaña y aquellos que, habiendo estado con su competidor, rápi-damente se “alinean” con la nueva realidad del poder. En ese contexto esimposible la oposición en los términos expresados.

Desde otra perspectiva, la debilidad del Congreso tiene que ver con su esca-sa capacidad técnica para ejercer el control político y la ausencia de meca-nismos que permitan adelantar investigaciones sobre la acción del gobierno.

Del mismo modo, un problema central de la oposición es la carencia deinstrumentos de protección jurisdiccional. No basta con señalar en la Cons-titución Política prerrogativas a los partidos que decidan asumir dicho com-portamiento político, cuando no existen mecanismos apropiados quegaranticen su observancia. Los derechos de la oposición al quedar sujetosa instancias políticas disminuyen su efectividad y eficacia como lo de-muestran algunos pronunciamientos del Consejo Nacional Electoral. Estose complementa con la ineptitud del Consejo de Estado al impartir justiciacontencioso electoral y se traduce en impunidad respecto de las irregulari-dades que se presentan en los procesos eleccionarios. En esa misma direc-ción, el dominio bipartidista de la Organización Nacional Electoralcompromete la imparcialidad de la administración de las elecciones y, endeterminadas circunstancias, desfavorece a las fuerzas políticas alternati-vas. Ejemplo de ello, es la libre designación de funcionarios temporalesantes de los comicios (cerca de 16.000 en 2003) o el nombramiento de losdelegados del Registrador Nacional del Estado Civil (dos por departamen-to y el Distrito Capital) que recae siempre en ciudadanos de filiación libe-ral y conservadora.

No menos importante, en el plano general, es la falta de cultura democráticay la actitud negativa con la que se ve a quienes deciden efectuar la oposi-ción. Deambula la equivocada idea de que es obstrucción y que se sujeta aintereses particulares. No es rara, una visión de este tipo en un país que hacarecido de oposición política y donde gran parte de los ciudadanos creciódurante treinta años de coalición constitucional.

Finalmente, la apertura democrática que buscó la Asamblea Nacional Consti-tuyente facilitando la fundación de nuevos partidos y movimientos políticos,no ha tenido el resultado esperado. Las mayorías parlamentarias siguen siendodominadas por los partidos tradicionales y las elecciones presidenciales refle-jan la misma tendencia. Los cuadros representan las votaciones obtenidas porel bipartidismo en la escogencia de Presidente de la República:


La gráfica compara los resultados totales del bipartidismo respecto a los delas terceras fuerzas.

De lo descrito, se puede concluir que la creación de condiciones apropiadaspara la existencia de oposición organizada a través de partidos políticos, en elmarco de un esquema gobierno – oposición, requiere no solamente del dere-cho de réplica y el acceso a los medios de comunicación, a la información ydocumentación oficiales. Es indispensable un enfoque sistémico que com-prenda también el funcionamiento y capacidad de control político del Congre-so, el sistema electoral, la administración de las elecciones, la financiación delas campañas políticas, la protección jurisdiccional del derecho de oposiciónpolítica y el fortalecimiento del Estado de Derecho, entre otros aspectos.

Este cuadro ilustra las votaciones obtenidas por los candidatos de los PartidosLiberal y Conservador y bajo la denominación de “otro” aparece el resultadoobtenido por candidatos alternativos.


LA DEMOCRACIADE LA OPOSICIÓN

CAPÍTULO PRIMERO

DEMOCRACIA, OPOSICIÓNY SISTEMA DE PARTIDOS

A. CONCEPTO DE OPOSICIÓN

La oposición es un elemento básico de la democracia, refleja el pluralismo,la tolerancia y la libertad de expresión que la caracterizan, plasma la contra-dicción propia de la política y enfrenta modelos de sociedad distintos antelos ciudadanos. La oposición gira en torno de las decisiones gubernamenta-les y su ejercicio se basa en convicciones que la diferencian del partido en elpoder. Su propósito es presentar a la sociedad críticas y propuestas con el finde convertirse en alternativa de gobierno; de esa manera, es un medio nece-sario para canalizar pacíficamente los conflictos. “Se entiende que ella actúaen un marco de respeto y de aceptación de reglas consensuales del juegopolítico”215 , que excluye de plano la lucha armada.

Es una conducta que asume una organización política en cabeza de sus re-presentantes en el Congreso o en las restantes corporaciones públicas, y pre-supone que los partidos que la realizan poseen programas de gobiernodiferentes y muchas veces contrapuestos. Consiste en una “actitud de críticaa la actuación de gobierno, que ejercen los grupos, los partidos o los indivi-duos que se hallan fuera del poder gubernamental”216 y se predica de unpartido político que hace una férrea fiscalización de la gestión del ejecutivo.La oposición está unida al cambio de gobierno, aunque suelen presentarsepartidos tradicionalmente de oposición sin posibilidad real de acceso al po-

215 “Diccionario Electoral”. Tomo II. Centro de Asesoría y Promoción Electoral CAPEL. InstitutoInteramericano de Derechos Humanos IIDH. San José de Costa Rica. 2000. Pág. 939.

216 “Diccionario de Ciencia Política”. Tomo II. Andrés Serra Rojas. Facultad de Derecho. UNAM.Fondo de Cultura Económica. México D.F. - 1999. Pág. 802.


der, como ha ocurrido con el Partido Comunista Colombiano en los últimossetenta años.

La oposición es una de las varias expresiones del derecho fundamental de laparticipación política. Es una forma de hacer parte del ejercicio y control delpoder que tienen los ciudadanos organizados en partidos y movimientospolíticos. Aunque su principal foro son los parlamentos, los efectos del con-trol político que ejercen las fuerzas de oposición suelen trascender ese esce-nario y motivar movilizaciones ciudadanas. Ante todo, siendo la oposiciónun período de transición hacia el gobierno, es comprensible que impliquedichas actividades de agitación y una seria labor de seguimiento de políticasy elaboración de propuestas alternativas. En ese contexto, los partidos seorganizan una vez derrotados para cumplir una labor de observación de lagestión gubernamental y poder presentar sus puntos de vista a los ciudada-nos. Es común, que en esa tarea se integren “gabinetes en la sombra” quetienen los propósitos de vigilar, fiscalizar y proponer. En muchos casos, quie-nes hacen parte de esas instancias serán los titulares de dicha responsabili-dad una vez asciendan al gobierno.

Desde este punto de vista, se vincula a la responsabilidad política del gobier-no y constituye una especie de sistema de rendición de cuentas, que admiteefectuar en cada elección un balance de realizaciones del partido gobernantey del ejercicio de la oposición. La existencia de un esquema de gobierno –oposición compromete partidos políticos que compiten permanentementepor el ejercicio del poder. Los que están en el gobierno tienen el deber deejecutarlo con la mayor transparencia y eficacia posible para seguir gozandode la confianza de los electores, quienes no la tienen, procuran destacar susfallas, señalar responsabilidades y por medio de propuestas convencer a losciudadanos de que son mejor opción. Esa dinámica de competencia políticapermanente, no sólo en el período electoral, hace de los partidos políticosverdaderos canales de comunicación entre la sociedad civil y el Estado. Losfortalece como interpretes de las expectativas de la población y facilita laarticulación de intereses en programas de gobierno, por ello la oposiciónimplica mejoramiento de la representación política que cumplen los partidos.

Sirve entonces para que los cambios políticos se efectúen de formainstitucional y legítima, con el respaldo de la mayoría de los ciudadanos.Sirve también para legitimar la actitud de oposición del perdedor en las elec-ciones y para la continuidad de las políticas gubernamentales, cuando elganador es el partido de gobierno. En un sistema con partidos políticos orga-nizados, altos niveles de disciplina interna y cohesionados alrededor de pro-gramas de acción política, la decisión sobre si se es gobierno u oposicióndepende en mucho de la voluntad ciudadana expresada en las elecciones yno simplemente de negociaciones y combinaciones parlamentarias.

Por otro lado, la oposición es el mejor antídoto contra la corrupción y elmejor aliciente para que los parlamentos cumplan adecuadamente su fun-ción de control político. Su práctica implica publicidad de los actos de la


217 LAPORTA, Francisco y otros. Editores. “La Corrupción Política”. Alianza Editorial. Madrid.1997. Pág. 29.

218 KLITGAARD, Robert. “Controlando la Corrupción”. Editorial Sudamericana. Buenos AiresArgentina.1995. Pág. 37, 39.

administración pública, transparencia en la ejecución de los programas gu-bernamentales, compromiso ante los ciudadanos, eficacia y eficiencia en elejecutivo, todo lo cual redunda en buen gobierno. La ausencia de oposiciónreduce los alcances de la competencia política, fortalece el statu quo e impi-de cambios en la sociedad, a la vez, que favorece la captura del Estado porparte de intereses económicos y delincuenciales que influyen en los proce-sos de decisión. Una efectiva fiscalización del gobierno exige a éste la ma-yor pulcritud en el manejo de la cosa pública al verse expuesto al escrutinioy limitada su autoridad. Sabemos que la corrupción se facilita con el mono-polio de la decisión pública, la discrecionalidad de las decisiones y la norendición de cuentas, (Klitgaard, Laporta) aspectos que se afectan con laoposición política, ya que ella caracteriza las democracias donde las decisio-nes son tomadas plural y descentralizadamente, sometidas a la ley y a múlti-ples mecanismos de responsabilidad política, administrativa, disciplinaria ypenal que son activados, en muchos casos, gracias a la labor de denunciaque ella ejerce.

Un “Estado democrático de Derecho es el sistema político que menos favo-rece la corrupción y es el sistema político que mejor lucha contra la corrup-ción”217 , en él la oposición contribuye a “aumentar las probabilidades deque se descubran y castiguen las acciones corruptas”, a que se seleccione “alos mandatarios por su incorruptibilidad así como por su competencia técni-ca” y a “modificar la actitud del mandatario hacia la corrupción”218 , tresmedidas que socorren la lucha contra ese fenómeno.

La oposición no conlleva ingobernabilidad. Todo lo contrario, promueve laconformación de bloques parlamentarios a favor y en contra del gobierno.En el sistema presidencial éste debe asegurar la mayoría para contar con elrespaldo a sus iniciativas y en el sistema parlamentario, el partido que aspiraa ser gobierno debe garantizar la mayoría en la correspondiente cámara. Lagobernabilidad también se ve beneficiada con la oposición, porque solo fun-ciona donde existen bancadas o grupos parlamentarios, no en sistemas conalta fragmentación partidistas y autonomía de los congresistas, como el co-lombiano. Del mismo modo la oposición favorece el equilibrio de poderes yla vigencia del Estado de Derecho.

Por otro lado, la oposición tiene un efecto pedagógico en los ciudadanos.Les enseña a tramitar pacíficamente sus diferencias, contribuye a la forma-ción de opinión pública respecto a los problemas colectivos, al tiempo queabsorbe el conflicto y expresa civilización política. La conformación demayorías y minorías en los parlamentos no impide la eficacia del controlpolítico por parte de la oposición, pues, ante todo, el esquema gobierno –


219 Conway, M.. “La Participación Política en los Estados Unidos”. Ediciones Gernika, México,1986. Págs. 11 – 25 – Citado por José Molina Vega y Carmen Pérez Baralt en “DiccionarioElectoral”. Ediciones IIDH – CAPEL. San José de Costa Rica, 2000. Pag. 955.

220 IIDH Instituto Interamericano de Derechos Humanos. XIX Curso interdisciplinario en DerechosHumanos: Participación Política, 18 al 29 de junio de 2001. San José de Costa Rica. Material deapoyo. Unidad de apoyo didáctico. “La participación política y derechos humanos”. Consulto-res: José Enrique Molina Vega, Carmen Pérez Baralt.

oposición apela a la opinión pública donde la información y los medios decomunicación juegan un papel fundamental.

B. OPOSICIÓN COMO DERECHO DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA

Conway, M. define la participación política “como toda actividad de los ciu-dadanos dirigida a intervenir en la designación de sus gobernantes o a influiren la formación de la política estatal219 . La participación sostiene el sistemademocrático y es la fuente de legitimidad de las instituciones del Estado, loque explica que los procesos de reforma al sistema político y a la administra-ción pública, realizados en los años noventa, enfatizaran en cambios consti-tucionales y planes de modernización estatal orientados a permitir la activaparticipación ciudadana. Esos nuevos instrumentos estaban acordes con latendencia a reducir el tamaño del Estado y su creciente papel en la vidaeconómica y social. Se trataba de posibilitar que los ciudadanos hicieranparte de la toma de decisiones de forma directa y no únicamente por mediode los partidos políticos, con lo que adquirían protagonismo en la soluciónde los problemas colectivos. Las prerrogativas que se les reconocieron in-cluyeron el control sobre la gestión pública y la exigencia de cuentas a losfuncionarios.

Un estudio realizado por el Instituto Interamericano de Derechos HumanosIIDH identifica factores de distinta naturaleza que tienen injerencia en eldesarrollo del derecho a la participación política. En primer lugar, encontra-mos el reconocimiento jurídico de los derechos de participación que puededarse en el marco de tratados internacionales, normas constitucionales, dis-posiciones de rango legal y decisiones jurisdiccionales. Y en segundo, elgrado de desarrollo democrático, del cual surge la siguiente hipótesis: a ma-yor desarrollo democrático mejores son las condiciones para el ejercicio delos derechos humanos asociados a la participación política220 . En virtud delo anterior, podemos afirmar que para determinar el grado de desarrollo de-mocrático de un país se debe considerar también la existencia de la oposi-ción y las condiciones en que esta se ejerce. No puede predicarse unademocracia sólida y completa, si el sistema político restringe, margina, ex-cluye, persigue o simplemente elimina la oposición.

Una de las formas en que se manifiesta el derecho fundamental a la partici-pación política, es a partir de la oposición al gobierno que llevan a cabo lospartidos y movimientos políticos. La oposición es un derecho que se predica


221 CENTRO DE ASESORIA Y PROMOCION ELECTORAL CAPEL. “Diccionario Electoral”. TomoI. San José de Costa Rica. Pág. 405

222 ASAMBLEA NACIONAL FRANCESA. “Declaración de los derechos del hombre y del ciudada-no”. 1789.

223 ZOVATTO, Daniel. “Tratado de Derecho Electoral en América Latina”. Editorial Instituto Inte-ramericano de derecho Humanos IIDH. San José de Costa Rica. Costa Rica 1999. Pág. 32.

224 Ibidem. Pág. 33.225 Ibidem. Pág. 33.

de los partidos que no hacen parte del gobierno y que deciden efectuar elcontrol y la crítica, dentro del pleno ejercicio del derecho a la participaciónpolítica de que son titulares los ciudadanos que los componen y respaldanen las urnas.

La oposición hace parte de la primera generación de derechos que compren-de los civiles y políticos, denominados derechos de la libertad. Reflejan unaconcepción distinta del ser humano y de la sociedad que armoniza con lamodernidad y la superación del oscurantismo medieval y eclesial. Son antetodo “restricciones a la acción del Estado, destinadas a proteger una esferade autonomía individual para las personas y colectividades221 . La Declara-ción de Derechos del Hombre y del Ciudadano de finales del siglo XVIIIestablece por primera vez el derecho a la participación política: “La ley es laexpresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen derecho aparticipar en su elaboración, personalmente o por medio de sus representan-tes. La ley debe ser igual para todos, tanto para proteger como para castigar.Puesto que todos los ciudadanos son iguales ante la ley, cada cual puedeaspirar a todas las dignidades, puestos y cargos públicos, según su capaci-dad y sin más distinción que la de sus virtudes y talentos222 ”.

Hoy se considera que desde el punto de vista del derecho constitucional, losderechos políticos son “condiciones que posibilitan al ciudadano participaren la vida política” e “instrumentos que posee el ciudadano para participaren la vida publica, o, si se quiere, el poder político con el que cuenta estepara participar, configurar y decidir en la vida política del Estado.” 223 . Conese fin los ciudadanos participan en desarrollo de los siguientes derechos:

a. Elegir mediante voto.b. Ser elegido.c. “Participar en el gobierno y ser admitido a cargos públicos” 224 .d. Asociación con fines políticos.e. Reunión con fines políticos.f. “Petición política: se refiere al derecho de dirigir peticiones a las Cáma-

ras, o a los órganos ejecutivos, y de exponer sus necesidades a fin deinfluir en la legislación política”225 .

A esta enunciación de Zovatto, hay que añadir otros derechos de participa-ción política como el control y fiscalización de la administración pública, laexigencia de cuentas a los gobernantes por su gestión, en lo que la doctrina


226 “Instrumentos Internacionales de Protección de los Derechos Humanos”. Declaración America-na de los Derechos y Deberes del Hombre. Comisión de la Unión Europea. Instituto Interameri-cano de Derechos Humanos. San José de Costa Rica, 1999. Pág. 19.

227 Ibidem. Declaración Universal de los Derechos Humanos. Pág. 7.

anglosajona denomina accountability. De la misma manera, el derecho de laparticipación política se manifiesta mediante la oposición de movimientos opartidos.

De lo anterior, podemos colegir que los derechos políticos se concretan en laparticipación política, la cual incluye no sólo un ámbito individual que serefleja en el derecho al libre sufragio, a constituir, afiliarse y retirarse de lospartidos políticos, a utilizar los mecanismos de participación democrática yhacer peticiones a la administración, sino también, desde un punto de vistacolectivo, en el derecho de los partidos y movimientos políticos que no ha-cen parte del ejecutivo de ejercer la oposición y convertirse en alternativa degobierno.

El derecho a la participación política está consagrado en diversos instrumen-tos internacionales de protección de los derechos humanos. En el marco dela IX Conferencia Internacional Americana (Bogotá D.C., 1948), se incorpo-ró a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en elartículo 20:

“Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en elgobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y departicipar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas,periódicas y libres226 ”.

El artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, acogi-do por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas el 12 dediciembre del mismo año, se refiere a la participación política:

1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, direc-tamente o por medio de representantes libremente elegidos;

2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, alas funciones públicas de su país.

3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; estavoluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de ce-lebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secre-to u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto227 .

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos adoptado por laAsamblea General de la ONU el 16 de diciembre de 1966, establece en elartículo 25:

“Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones menciona-das en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechosy oportunidades:


228 Ibidem. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Pág. 73.229 Ibidem. Convención Americana sobre Derechos Humanos. Pág. 33.230 www.oas.org

a. Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o pormedio de representantes libremente elegidos,

b. Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas porsufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expre-sión de la voluntad de los electores,

c. Tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de supaís228 ”.

El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de lasLibertades Fundamentales consagra en el artículo 11:

“Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertadde asociación, incluido el derecho de fundar, con otras, sindicatos y de afi-liarse a los mismos para la defensa de sus intereses.”

El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos descri-be el derecho de participación así:

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportu-nidades:

a. De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente opor medio de representantes libremente elegidos;

b. De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadaspor sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libreexpresión de la voluntad de los electores, y

c. De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funcio-nes públicas de su país.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades aque se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad,nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental,o condena, por juez competente, en proceso penal229 .”

Por ser la participación política y con ella la oposición, condiciones nece-sarias para la existencia de un régimen democrático, su protección tras-ciende la esfera interna de los Estados y encuentra respaldo internacional apartir de los distintos instrumentos que sobre el tema se han ratificado.Derechos humanos, participación política y democracia son tres conceptosque están inevitablemente unidos y que interesan a la vigencia del Estadode Derecho y la libertad, pero también al desarrollo económico y social. Elrespeto de los derechos políticos es interés de la comunidad de nacionesdemocráticas y así fue ratificado por la Asamblea General de la OEA, el 11de septiembre de 2001, en la ciudad de Lima (Perú) al adoptar la CartaDemocrática Interamericana230 .


231 ASAMBLEA GENERAL DE LA OEA. “Carta Democrática Interamericana”. Preámbulo. Lima,Perú, 2001. Pág. 1.

232 Ibidem. Pág. 2233 Ibidem. Pág. 3234 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derecho Humanos -

Defensoría del Pueblo. Colombia. “Manual de calificación de conductas violatorias. Derechoshumanos y derecho internacional humanitario”. Volumen I. Bogotá D.C., 2004. Pág. 451.

235 ARTICULO 1. “Constitución Política de Colombia”. Op. Cit.. Pág. 5.

El instrumento de protección y promoción de la democracia continental tuvosu origen en la cláusula democrática aprobada por la Tercera Cumbre de lasAméricas, efectuada del 20 al 22 de abril de 2001 en la ciudad de Québec(Canadá). La cláusula dispone que cualquier alteración o ruptura inconstitu-cional del orden democrático en un Estado del hemisferio, es un obstáculoinsuperable para la participación del gobierno de dicho Estado en el procesode cumbres de las Américas.231 Es sin duda, un gran avance en la construc-ción de mecanismos colectivos para la defensa de la democracia.

La Carta Democrática reafirma el carácter participativo de la democracia enlos diferentes ámbitos de la actividad pública, el cual contribuye a la conso-lidación de los valores democráticos, la libertad y la solidaridad del hemisfe-rio232 . A su vez, el artículo 2 manifiesta que la democracia representativa serefuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsablede la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo ordenconstitucional233 . Por último, se resalta en el artículo 6 la participación ciu-dadana en las decisiones relativas a su propio desarrollo como un derecho yuna responsabilidad.

De la lectura y análisis de los distintos instrumentos internacionales de dere-chos humanos, podemos mencionar un contenido mínimo de los derechospolíticos:234

1. “Oportunidad de participar en la dirección de los asuntos públicos, di-rectamente o por medio de representantes libremente elegidos.

2. Votar y ser elegido en elecciones periódicas, autenticas, realizadas porsufragio universal e igual, y por voto secreto que garantice la libre expre-sión de la voluntad de los electores

3. Acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones publicasen su país”.

C. OPOSICIÓN COMO DERECHO EN LA CONSTITUCIÓNCOLOMBIANA

La participación es un elemento central del sistema político y de la organiza-ción del Estado colombiano. La Constitución adoptada por la Asamblea Na-cional Constituyente, define a Colombia como “un Estado Social de Derechoorganizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomíade sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista” 235 . En-


236 Ibidem. ARTICULO 2. Op.Cit.. Pág. 8.237 Corte Constitucional. Sentencia T- 439 de 1992. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.

Jurisprudencia de la Corte Constitucional. Bogota, D. C. Pág 60.238 Corte Constitucional. Sentencia C- 089 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.239 La ley 43 de 1993 regula el tema relativo a la adquisición, renuncia y perdida de la nacionalidad

así como las posibilidades que tienen los extranjeros establecidos en el territorio nacional de queejerzan algunos derechos políticos.

240 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derecho Humanos -Defensoría del Pueblo. Colombia. Op. Cit.. Volumen I. Pág. 453. Bogotá D.C., 2004.

tre los fines que se le atribuyen al Estado está el de “facilitar la participaciónde todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,administrativa y cultural de la Nación”236 .

El Tribunal Constitucional en varios fallos de revisión de tutela ha resaltadosu importancia dentro de los fines y principios de la Carta Política. “Losderechos políticos de participación (Constitución Política Art. 40) hacen par-te de los derechos fundamentales de la persona humana. El hombre soloadquiere su real dimensión de ser humano mediante el reconocimiento delotro y de su condición inalienable como sujeto igualmente libre. Los dere-chos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen unaesfera indispensable para la autodeterminación de la persona (C P Art. 16), elaseguramiento de la convivencia pacifica y la consecución de un orden justo(CP Art. 2)237 ”

Sin embargo, la Corte Constitucional ha precisado el carácter fundamentalde los derechos de participación política al otorgarle un carácter relativo, aldecir que “a diferencia de otros derechos fundamentales que tienen comotitular a toda persona humana en principio, los derechos fundamentales departicipación política se contraen específicamente a los nacionales, toda vezque aquí el derecho no se reconoce a la persona humana en cuanto tal sino aella en cuanto ciudadana del Estado”238 . De la interpretación del tribunal, sededuce que los derechos políticos se reservan a los ciudadanos nacionales,aunque el mismo texto constitucional faculta al legislador en el artículo 100,inciso 2, para conceder a los extranjeros residentes en el país, el derecho devoto en las elecciones y consultas populares municipales y distritales239 .

Los derechos que comprenden la participación política se conceden a laspersonas que tienen la calidad de ciudadanos, sin discriminación alguna ysin restricciones indebidas en virtud del principio constitucional de igual-dad. Lo que indica que en el ordenamiento colombiano toda persona huma-na mayor de 18 años está habilitada para ejercer los derechos políticos.Cualquier restricción debe ser el resultado de reglamentación legal y solopuede basarse en razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruc-ción, capacidad civil y mental; o por condena dictada por juez competentebasada en criterios objetivos y razonables240 .

El artículo 40 de la Constitución prevé algunos supuestos de la participaciónpolítica como derecho político, sin desconocer la existencia de otros descri-


241 La Corte Constitucional en Sentencia C-180 de 1994 realizó control de constitucionalidad delproyecto de ley estatutaria y señalo: “el principio de participación democrática expresa no soloun sistema de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado enlos principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades, así comoen una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo”. Magistra-do Ponente: Hernando Herrera Vergara.

tos en el propio texto constitucional. Al respecto, la norma expresa que “todociudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y controldel poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:

1. Elegir y ser elegido.2. Tomar parte de las elecciones, plebiscito, referendos, consultas popula-

res y otras formas de participación democrática.3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación

alguna: formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que esta-

blecen la constitución y la ley.5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.6. Interponer acciones públicas en defensa de la constitución y de la ley.7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colom-

bianos por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad.La ley reglamentara esta excepción y determinara los casos a los cualesha de aplicarse.

Los supuestos de participación descritos no pueden interpretarse como úni-cos y excluyentes, tampoco se debe considerar que por estar comprendidosen el capítulo de los derechos fundamentales sean los únicos que ostentenesa calidad. Existen otros derechos políticos dentro del texto que sin estar enese capítulo, sin duda hacen parte del derecho a la participación política.Ellos aparecen en los artículos 103 y 112. El primero, se relaciona con losmecanismos de participación del pueblo en ejercicio de la soberanía, esta-blece como formas de participación ciudadana el voto, el plebiscito, elreferendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y larevocatoria del mandato, cuyo desarrollo legislativo se hizo por medio de laley 134 de 1994241 .

La segunda disposición tiene que ver con el ejercicio de la oposición comoderecho reconocido a los partidos o movimientos políticos. Ésta se predica-ba de las organizaciones políticas con personería jurídica otorgada por elConsejo Nacional Electoral que no participaran en el gobierno; a partir delacto legislativo 01 de 2003 el elemento central para ser titular de ese derechoes declararse en oposición al gobierno, condición que le permite ejercer li-bremente la función crítica y plantear y desarrollar alternativas políticas.

El hecho de que la participación política tenga el carácter de derecho funda-mental, conlleva su protección jurisdiccional mediante los mecanismos pro-cesales que la propia Constitución ha establecido. De esa forma, a nuestro


242 Corte Constitucional. Sentencia T- 439 de 1992.

juicio, los derechos señalados en el artículo 40 pueden ser objeto de tutela,al igual que los derechos del artículo 112. Su protección se correspondeademás con la responsabilidad internacional que tiene el Estado de garanti-zar el ejercicio de los derechos políticos.

Frente a la confrontación armada la justicia constitucional ha defendido elderecho fundamental a la participación política. En particular, ha señalado que“agrupaciones políticas que finalmente han optado por la vía democrática,abandonando los medios violentos de lucha, tienen un derecho al apoyoinstitucional necesario para el ejercicio pleno de sus derechos de participaciónpolítica, así como, para garantizar su seguridad y la de sus miembros, el acce-so a los medios y mecanismos estatales indispensables para desarrollar su ac-ción política y poder crecer como alternativa de poder”242 . La sentenciaimplícitamente reconoce el pluralismo, como principio del sistema políticocolombiano y la importancia de que organizaciones reincorporadas a la vidademocrática tengan posibilidad de ejercer sus convicciones políticas, en unambiente de libertad y tolerancia resguardado por el Estado. El pronuncia-miento de la Corte es una afirmación del derecho individual a la participaciónpolítica y a su dimensión colectiva, a través de “agrupaciones políticas”.

Otro aspecto, de gran avance en el proceso de construcción del Estado socialy democrático de derecho, lo constituye la creación de circunscripcionesespeciales para minorías y su participación dentro del Congreso de laRepublica. Con ello, se destaca la necesidad de expedir medidas que mate-rialicen los derechos políticos de esos grupos poblacionales. Sobre el tema,desde otra perspectiva, debe anotarse que parece confundirse en el artículo112 constitucional la calidad de minoría con la de oposición. En el sistemapresidencial la minoría puede coincidir o no con la oposición. Minoría yoposición no son sinónimos. La lectura de la parte final de la norma, conce-de el derecho de integrar las mesas directivas de los cuerpos colegiados a lasminorías. Si bien, es una medida importante que garantiza espacios de deci-sión en esos organismos a las fuerzas minoritarias, parece conveniente exa-minar la conveniencia de que se precise si con el calificativo de minoría sehace alusión a las organizaciones de oposición, que dentro de un esquemagobierno – oposición pueden llegar a tener esa condición frente a la mayoríagobernante. Lo plausible sería referirse al partido de oposición con más altarepresentación en la corporación, que no tenga el número de escaños nece-sario para acceder directamente a la correspondiente mesa directiva.

D. ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN EN LA CONSTITUCIÓNCOLOMBIANA. DERECHOS Y GARANTÍAS

El artículo 112 de la Constitución se refiere al estatuto de la oposición polí-tica. El constituyente quiso complementar la eliminación de las restricciones


que como rezagos del Frente Nacional se mantenían vigentes en el sistemapolítico, con garantías para el ejercicio de la oposición. Por esa razón, reco-noció su importancia en la democracia y la dotó de garantías básicas relacio-nadas con la función crítica y la de plantear y desarrollar alternativas políticas.Para ese fin, la Constitución garantiza los siguientes derechos a los partidospolíticos que se declaren en oposición:

a. Acceso a la información y a la documentación oficial, con las restriccio-nes constitucionales y legales.

b. Uso de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos queempleen el espectro electromagnético, de acuerdo con la representaciónobtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores.

c. Réplica en los mismos medios de comunicación.d. Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán

derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados,según su representación.

De la lectura de la norma, se puede afirmar que la Constitución maneja unconcepto de oposición política en sentido amplio, es decir, entiende que seejerce dentro o fuera del parlamento con el fin de ejercer la crítica y consti-tuirse en alternativa política frente a la opinión publica. Estos dos últimosaspectos, son a la vez derechos y deberes de la oposición. A pesar de que lascondiciones históricas de la democracia colombiana exigen que las normasconstitucionales y legales desempeñen un papel predilectamente garantistapara la oposición, deben interpretarse esas prerrogativas no sólo como underecho, sino como una obligación que debe traducirse en conductas políti-cas determinadas en el legislativo.

La Carta Política restringe esos derechos a los partidos y movimientos políti-cos con personería jurídica, lo que excluye a los parlamentarios individual-mente considerados y a cualquier otra organización de tipo político,económico o social distinta. Por otro lado, se debe insistir en que los dere-chos de la oposición que garantiza la Constitución tienen una naturaleza decarácter enunciativo, lo que permite afirmar que reconoce un mínimo básicode derechos de la oposición y autoriza legal o jurisprudencialmente el reco-nocimiento de otros derechos a favor de la existencia de una oposición de-mocrática.

E. REGULACIÓN LEGAL DE LA OPOSICIÓN

La ley estatutaria de los partidos y movimientos políticos (130 de 1994)define la oposición política como un derecho de los partidos y movimientospolíticos que no participen en el gobierno, para ejercer libremente la funcióncrítica y plantear y desarrollar alternativas políticas. Dicho concepto debearmonizarse con lo dispuesto por el Acto Legislativo No. 01 de 2003, en elsentido que se requiere que el partido o movimiento político se declare enoposición.


243 La Corte Constitucional señaló (Sentencia C – 089 de 1994) que el artículo 50 del proyecto deley, regula el ejercicio de los derechos de la oposición en el nivel territorial y afirma que “sustitulares tienen los mismos derechos y deberes de quienes los ejercen a nivel nacional. El artículo112 de la CP al referirse a los partidos y movimientos que no participen en el Gobierno, no limitael alcance del derecho a la oposición al sólo ámbito nacional. El artículo 50 del proyectointerpreta fielmente el texto de la Carta y, de esa manera, insiste sobre la importancia global delas prácticas democráticas y, por esta vía, del ejercicio del derecho a la crítica política queextiende al ámbito de las entidades territoriales. No obstante, se declarará inexequible la referen-cia a “corporaciones públicas” a que se alude en la norma, como quiera que la oposición no selimita a la que pueda presentarse en su seno, y puede llevarse a cabo incluso por fuerzas que notengan asiento en ellas”.

El derecho de oposición tiene aplicación frente al Gobierno Nacional, lasadministraciones departamentales, municipales y distritales243 , a su vez, laley desarrolla los derechos de los partidos o movimientos políticos en ejerci-cio de la oposición. En tal sentido, se les debe facilitar la información ydocumentación oficiales, salvo en los asuntos sometidos a reserva legal yconstitucional, con carácter preferencial y celeridad. La norma fija quincedías para que el funcionario facilite la información solicitada, so pena deincurrir en mala conducta. El ejercicio de este derecho, además de tenersustento especifico en el articulo 112 de la Constitución, lo encuentra en elarticulo 23 que consagra el derecho de petición como fundamental, lo quepermite concluir, que el derecho de información por parte de la oposición esun derecho fundamental que puede ser exigible judicialmente mediante Ac-ción de Tutela. Tal es la dimensión jurídico-política que le otorga la ley a estederecho que prevé consecuencias jurídicas de tipo disciplinario, para aquelfuncionario que desconozca los requerimientos de información solicitadapor un partido o movimiento político de oposición.

Otro de los derechos desarrollado en la ley es el acceso a los medios decomunicación del Estado, de acuerdo con la proporción de escaños obteni-dos en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores, el cual seconecta con el de replica en los medios de comunicación del Estado frente atergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos proferidos por el Pre-sidente de la Republica, los ministros y los jefes de departamento adminis-trativo, cuando haya sido con utilización de los mismos medios. En taleseventos, el partido o movimiento político afectado podrá responder en for-ma oportuna, con tiempo, medio y espacio por lo menos iguales al que sus-citó su ejercicio. En las entidades territoriales, el derecho de replica se empleafrente a tergiversaciones o ataques proferidos por el jefe de la respectivaadministración.

La redacción de la norma parece restringir el ejercicio del derecho a losmedios de comunicación públicos, excluyendo aquellos que están en manosdel sector privado, pero que hacen uso del espectro electromagnético que espropiedad del Estado. Al respecto, debe recordarse la controversia a propó-sito del derecho de réplica que concedió el Consejo Nacional Electoral alM19, por las declaraciones del Presidente Álvaro Uribe Vélez, el 30 de no-


244 Ley 130 de 1994. Estatuto Básico de los Partidos Políticos. “Por la cual se dicta el EstatutoBásico de los Partidos y Movimientos Políticos, se dictan normas sobre Financiación y la de lasCampañas Electorales y se dictan otras disposiciones. Articulo 36. Frente a dicha disposición laCorte Constitucional se refirió diciendo: “El artículo 36 del proyecto, en armonía con el artículo112 de la CP, reserva a los partidos minoritarios que no participen en el Gobierno dos puestos enel Consejo Nacional Electoral. De la imparcialidad de la Organización Electoral y del efectivocumplimiento de las normas sobre elecciones, partidos, movimientos y derechos de la oposición,depende la vigencia de las instituciones democráticas y la confianza que en su recto discurrirpuedan tener los ciudadanos y diferentes actores de la vida política. Como quiera que el ConsejoNacional Electoral tiene a su cargo una serie de funciones en cada una de estas materias y quesu integración refleja la composición política del Congreso (CP arts. 264 y 265), es convenientey justo que los partidos y movimientos minoritarios participen en su conformación, de modo quese garantice con su presencia, aún más, la completa neutralidad de la organización y de lasautoridades electorales frente a las controversias y eventos políticos.

245 Para salir al paso a la pérdida del puesto en el Consejo Nacional Electoral de “Cambio Radical”,el Ministro del Interior y Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, expidió por solicitud del senadorGermán Vargas Lleras una certificación en la que hacía constar que esa organización política nohacía parte del gobierno nacional.

246 “ARTICULO 52. Otros derechos de la oposición sin representación parlamentaria. Las fuerzas deoposición, que no tengan representación en el Congreso, tienen derecho parlamentario para lainiciativa legislativa en materia electoral, de participación, de acceso a los medios de comunica-ción y a publicidad de las campañas, sus voceros serán oídos en sesión informal durante los debatesen los términos que establece el Reglamento del Congreso para escuchar a los particulares”.

viembre de 2004, en las que afirmó que esa organización guerrillera habíaefectuado la toma del Palacio de Justicia (noviembre de 1985) con apoyo delnarcotráfico. El debate surgió por la negativa de los canales privados deacatar la decisión del CNE, por considerar que dicho derecho se ejerce ex-clusivamente en los medios de comunicación social del Estado, esto es, lospúblicos. Caracol Televisión denunció inclusive al CNE ante la SociedadInteramericana de Prensa por atentar contra la libertad de prensa.

Una de las disposiciones de la ley concede dos puestos en el Consejo Nacio-nal Electoral a los partidos y movimientos políticos que no participen en elgobierno “y cuyas votaciones sean las mayores pero que no alcancen paraobtener posición por derecho propio en este organismo” 244 . La representa-ción se mantendrá mientras los partidos no hagan parte del gobierno. Estaregla que recoge el rasgo principal descrito en el artículo original de la cartade 1991, en el sentido de que la oposición es un derecho de los partidos queno hacen parte del gobierno, se ha convertido en rey de burlas, dada la faltade rigurosidad de todo el sistema de partidos y de la informalidad con que aveces se dan las relaciones entre los partidos y el ejecutivo. Causó polémicael caso reciente de un directivo del Partido Cambio Radical que ingreso a ladirección del Departamento Nacional de Estadística DANE, teniendo su par-tido un representante en el Consejo Nacional Electoral245 .

Por ultimo, es pertinente destacar que en virtud del artículo 52 de la ley 130 de1994246 se estableció un derecho de los partidos de oposición, sin representa-ción parlamentaria, consistente en la iniciativa legislativa en materia electoral,acceso a los medios de comunicación y publicidad de campañas. La normafue declarada inexequible por las restricciones consagradas en la Constitu-


247 Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.248 Ibidem. Pág. 65.

ción, que determinan expresamente los sujetos de la iniciativa legislativa: artí-culos 154, 155 y 156. Al respecto, la Corte Constitucional se pronuncio así:“Si se tiene presente que las denominadas “fuerzas de oposición” no corres-ponden a las entidades señaladas en el artículo 156 de la CP y que, por símismas, no equivalen ni se confunden como partidos o movimientos con losciudadanos que, de alcanzar en número el cinco por ciento del censo electoralo el treinta por ciento de los concejales o diputados del país, pueden presentarproyectos de ley o de reforma constitucional (CP art. 155), se impone lainconstitucionalidad del precepto. La Constitución dispone que la iniciativapopular legislativa sólo procede en los casos que ella misma contempla (CPart. 154), entre los cuales no se encuentra el referido en la norma examinada”.

Lo anterior, no es óbice para entender las bondades del proyecto de normaen lo que se refiere a otras manifestaciones de derechos de la oposición, loque sirve para proponer que se incorpore el derecho de iniciativa legislativa,en materias precisas, como un derecho de la oposición que no tenga repre-sentación parlamentaria, lo anterior, en procura de brindarle a esas fuerzasmayores herramientas para convertirse en alternativa política.

F. OPOSICIÓN Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

Una de las formas de entender mejor los alcances de las normas legales yconstitucionales referidas a la oposición política, es remitirse a los distintospronunciamientos de la Corte Constitucional, en especial la sentencia C-089de 1994247 .

La revisión nos indica que la oposición política es entendida como conse-cuencia directa del valor del pluralismo (C. P. Art. 1) y del derecho al disen-so. “Los partidos y movimientos están llamados a canalizar el descontentocon el objeto de censurar cuando así lo estimen conducente las decisionesdel gobierno. Desde luego, la complejidad de las demandas sociales y elcarácter no forzoso de la función mediatizadora de los partidos y movimien-tos, hacen de la oposición, como conducta política, un derecho que no secircunscribe a ellos sino que se extiende a toda la sociedad civil248 . La am-plificación de ese derecho a actores sociales distintos de los partidos políti-cos se compadece con el espíritu participativo que impregna a la Carta Política.De similar manera como se reconoce a los grupos significativos de ciudada-nos y a los movimientos sociales la posibilidad de participar en los procesoselectorales con candidatos propios, prescindiendo de los partidos políticos,es natural, que tratándose de una forma de participación política, la oposi-ción no se restrinja a los partidos políticos y se reconozca que su esfera lostrasciende, para poder ser ejercida mediante otros mecanismos y en otrosescenarios por el resto de la sociedad civil.


249 Ibidem. Pág. 65250 Ibidem. Pág. 65. “La obligación de que la información se facilite con celeridad y en forma

preferencial, dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la solicitud, debe ser entendidacomo un mandato adicional enderezado al logro de la efectividad del derecho fundamental a laparticipación política (CP Art. 2 y 40)”.

La Corte señala que el derecho fundamental de la oposición política es unamanifestación del derecho a la libertad de expresión, desde una perspectivauniversal e integradora de las disposiciones constitucionales con los instru-mentos internacionales que protegen y garantizan los derechos de participa-ción política. Nuestro tribunal constitucional trae a colación la “DeclaraciónUniversal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano” de 1789, al interpre-tar que dicho instrumento no se refiere al derecho de la oposición en formadirecta, pero que puede ser deducido del artículo 11 que dispone que “la librecomunicación de los pensamientos y de las opiniones es uno de los derechosmás preciosos del hombre”. La constitución colombiana consagra la libertadde expresión en su artículo 20, por medio del cual “se garantiza a toda personala libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar yrecibir información veraz, y la de fundar medios masivos de comunicación”.

Otras fuentes del derecho a la oposición para la Corte Constitucional se en-cuentran en la libertad de reunión: “toda parte del pueblo puede reunirse ymanifestarse pública y pacíficamente” (CP. Art. 37) y de asociación: “Se ga-rantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de distintas actividadesque las personas realizan en sociedad (CP. Art. 38). Esto porque el constitucio-nal ejercicio político de la crítica requiere de la intercomunicación entre laspersonas; de lo contrario las voces disidentes se desvanecen y pierden efica-cia, especialmente en la sociedad actual en la que lo político, entre otros aspec-tos de la vida social, pasa por el tamiz de los medios de comunicación”249 .

Con relación al derecho a la información la Corte señala: “El acceso a lainformación y documentación oficiales, es condición de posibilidad para laexistencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de los actosde gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe legítimamenteejercer a la oposición”. El control constitucional hecho a la ley 130 de 1994resaltó la importancia que tiene conocer la información gubernamental parael ejercicio del derecho a la crítica y para fiscalizar al ejecutivo, lo que debecompeler al estudio de mecanismos e instrumentos que favorezcan el accesoa la información y a las fuentes primarias de la misma. Para la juez constitu-cional no “se entiende cómo se pueda controlar el poder político si los asun-tos de interés público se mantienen ocultos a la oposición y a los ciudadanos.Este derecho en cabeza de la oposición es un derecho que pretende asegurartotal transparencia al manejo de la cosa pública, a fin de consentir la con-frontación leal e igualitaria entre las minorías y las mayorías - que no puedendetentar información privilegiada o monopolizar sus fuentes - y el ejerciciodel derecho al control del poder político” 250 . El respaldo que se da a la


251 Ibidem. Pág. 66.252 Ibidem.

normativa en materia de acceso a la información, favorece la transparencia yla probidad en la conducción del gobierno y resalta la importancia que tie-nen las solicitudes que con ese propósito realicen los partidos de oposición.

El derecho de la oposición de acceder a los medios de comunicación del Esta-do es analizado también por la Corte, al afirmar que el “denominado derechode antena en radio y televisión y de espacio en prensa, referido a los medios decomunicación del Estado, permiten que la actividad crítica y fiscalizadora dela oposición pueda tener como destinaría la opinión pública y, de este modo,generar un efecto real en el control del poder político. La afirmación de losmagistrados se puede interpretar como una exaltación del esquema gobierno –oposición como “régimen de opinión pública” en el cual el control político, elejercicio de la crítica y el planteamiento de alternativas políticas tienen sentidoen la medida que sean de dominio público y los ciudadanos puedan hacerseun juicio de las posturas del gobierno y de sus contradictores.

De acuerdo a la jurisprudencia “si se le privara de los medios masivos de comu-nicación, se aumentarían en un grado superlativo las dificultades que enfrentaríala oposición para hacer efectivo su derecho de crítica y disentimiento, pues si sudiscurso político o su denuncia no llega al ciudadano difícilmente puede serefectiva, en cuyo caso el poder de la mayoría traducido en posiciones directivasen el gobierno y la administración se expandiría peligrosamente a costa de lademocracia y del mismo principio de división de poderes”251 .

El derecho de acceso a los medios de comunicación social del Estado expre-sa su neutralidad respecto a quienes participan en la competencia política. Elconcepto de “neutralidad” adquiere mayor importancia con la aprobaciónde la reelección presidencial y coloca un parámetro que debe regir la con-ducta de los funcionarios frente a la utilización de los bienes del Estado enlos procesos políticos. Permitir el uso privilegiado al partido o coalición degobierno rompe el equilibrio político, por tanto, “los medios de comunica-ción oficiales - no pueden estar al servicio exclusivo de las fuerzas mayorita-rias que gobiernan y que, gracias a su fácil acceso, podrían aquilatardesmedidamente su poder, lesionando a sus émulos. Los recursos y bienesdel Estado no pueden convertirse, en virtud del triunfo electoral, en patrimo-nio de los partidos y movimientos mayoritarios”252 .

Finalmente, respecto al derecho de réplica el tribunal resalta que evita que elGobierno y por su conducto las fuerzas mayoritarias monopolicen y derivenventajas políticas indebidas de su fácil acceso a los medios de comunicaciónoficiales. Es a la vez, un derecho de defensa que tiene la oposición, aplicablecomo respuesta a los ataques de los funcionarios del gobierno. “De estamanera se obliga a sostener una especie de diálogo político, leal e igualita-rio, entre las distintas formaciones políticas y el gobierno, ausente en lo po-


253 Ibidem.

sible de confusiones y falsedades que impidan la formación de una opiniónpública debidamente informada”253 .

G. EL DERECHO A LA OPOSICIÓN EN EL CONSTITUCIONALISMOLATINOAMERICANO

El derecho de oposición en el contexto latinoamericano se consagra única-mente en las constituciones de Colombia y Ecuador, siendo en la primeradonde se introduce el concepto de estatuto de la oposición y se incluyenderechos para garantizar su ejercicio por parte de los partidos y movimientospolíticos. Se podrían aventurar dos hipótesis para explicar esa circunstancia.

La primera es que los estados latinoamericanos no reconocen aún la impor-tancia del esquema gobierno – oposición para la democracia. Es posible quela transición democrática en la región no haya logrado construir las institu-ciones necesarias para que la dinámica entre los partidos se extienda a suejercicio. También que la debilidad de los partidos políticos no permita con-tar con la disciplina y organización necesaria para afrontar ese modelo, osimplemente que no existe voluntad política para su implementación.

Otra aproximación, consiste en interpretar la omisión constitucional de alu-dir directamente a la oposición política, debido a que esta adquiere las ga-rantías requeridas con la plena vigencia del Estado de Derecho. En esa lógicalo importante es que los derechos de libertad y de participación política seanrespetados. Una posición similar defendía el gobierno Barco en 1986.

Un enfoque sistémico nos permite concluir que algunos países cuentan conmejores instrumentos para el control político del legislativo y el ejercicio dela oposición. Verbigracia, la organización de la actividad parlamentaria através de bancadas se establece en las constituciones de Guatemala, Ecua-dor, Bolivia, Paraguay y Brasil. Las comisiones de investigación aparecen enlas cartas fundamentales de México, Salvador, Nicaragua, Honduras, CostaRica, Venezuela, Perú, Bolivia, Uruguay, Paraguay y Brasil. La moción decensura existe en Salvador, Guatemala, Costa Rica, Panamá, Colombia, Ve-nezuela, Ecuador, Perú, Bolivia, Argentina, Uruguay y Paraguay. El acceso alos medios de comunicación del Estado a los partidos políticos se reconoceconstitucionalmente en México, Panamá, Colombia, Perú, Paraguay y Brasil.

La ola de ajustes constitucionales de la década de los años noventa no inclu-yó disposiciones precisas respecto a la oposición política, lo cual invita arevisar con detenimiento los reglamentos de los congresos, la legislaciónelectoral y las normas sobre partidos, para encontrar los instrumentos quepuedan existir en esa materia. Es una tarea pendiente para el constitucionalismolatinoamericano.


CAPÍTULO II

EL INCONCLUSO CAMINO DEL ESTATUTO

A. CONSIDERACIONES GENERALES

El inconcluso camino del estatuto de la oposición permite resaltar instru-mentos valiosos en el propósito de rodear de garantías su ejercicio, perolas propuestas hasta ahora presentadas carecen de un enfoque sistémicoque articule el sistema de partidos, el sistema electoral, el funcionamientodel Congreso y del propio ejecutivo, en la búsqueda de crear condicionesque favorezcan la existencia de oposición democrática en el país. Exceptoalgunas iniciativas en que se menciona la organización del trabajo parla-mentario en bancadas, de sugerencias respecto a los debates, la moción decensura y el fortalecimiento de las unidades de trabajo legislativo de losparlamentarios de oposición, los proyectos dan poca importancia al Con-greso como órgano de control político y escenario por excelencia de laoposición.

Por otro lado, siendo el problema burocrático uno de los elementos esencia-les que impiden el esquema gobierno – oposición, llama la atención la faltade propuestas que busquen impedir que el clientelismo determine la relaciónentre el ejecutivo y los congresistas. Del mismo modo, no se identificaninstrumentos jurisdiccionales de protección de los derechos de oposición, apesar de que varios proyectos reconocen a la oposición como una manifes-tación del derecho fundamental de la participación política. Tampoco apare-cen recomendaciones que mejoren el trámite del derecho de replica y sueficacia, ni normas que impidan el uso abusivo de los medios de comunica-ción por parte del gobierno.

Existe una tendencia a seguir la tradición bipartidista del Frente Nacionalcuando se propone entregar la Procuraduría y la Controlaría al partido deoposición, con lo cual se politizan organismos que deben obedecer a crite-rios técnicos, y donde la reforma que se justifica debe dirigirse a sacar de lapolítica partidista esas instancias. Lo mismo ocurre, con algunas propuestasque buscan dividir la Organización Nacional Electoral para dar participacióna la oposición, en una versión renovada de la “paridad”. La politización delos organismos de control y de la administración electoral incita la corrup-ción, por lo que es necesario pensar en fórmulas que saquen la elección desus titulares del Congreso y hacer que obedezca exclusivamente a criteriosde mérito y capacidad técnica.

Varios proyectos olvidan que el derecho a la oposición no se agota en elsegundo partido en votación y que depende de una decisión que librementepuede asumir una colectividad política. Asignar espacios burocráticos a lasegunda fuerza expresada en las urnas o representación parlamentaria al can-


254 “Proyecto de Acto Legislativo Número 01 de 2004”. Cámara. “Por medio del cual se reforman losartículos 112, 171, 299, 312, 267, 272, 276 y 313 de la Constitución Política de Colombia”.Gaceta No. 445. 19 de agosto de 2004. Autores: Eduardo Enríquez Maya y otros. Pág. 3.

255 La revocatoria propuesta por el presidente Andrés Pastrana desencadenó una crisis institucionalque duró cerca de 100 días y cuyas consecuencias para la economía fueron tremendas. La pérdidade confianza de los organismos internacionales y de la inversión extranjera y la negativa califica-ción de los niveles de riesgo aumentaron las dificultades económicas del país.

didato derrotado, es perpetuar el juego político en dos partidos que siguensiendo las expresiones parlamentarias mayoritarias. La idea no es nueva. Elexpresidente Misael Pastrana la planteó al aceptar la victoria liberal de 1986y declarar la Oposición Reflexiva.

Sólo para ampliar la argumentación en ese sentido, vale la pena citar algunosrazonamientos de la exposición de motivos del proyecto de acto legislativo01 de 2004: “se pretende (…) darle pleno valor al voto ciudadano, de permitirque el programa no escogido por el elector cuente como una alternativaposible y que, el mismo candidato, contribuya desde las corporaciones pú-blicas en el ejercicio del poder político, como conductor político y jefe de laoposición, si es del caso”254 . Al respecto, se advierte que la relación entrevoto y programa del candidato no elegido está resuelta con el régimen debancada. Si lo que se quiere es fortalecer el sistema de partidos, como loinvoca el proyecto, el camino es reconocer que los programas de los candi-datos hacen parte de las propuestas de los partidos que los respaldan, portanto, el candidato derrotado habrá sido apoyado por un partido o una coali-ción que comparte su programa de gobierno y que tendrá a cargo, desde ellegislativo, la defensa de sus planteamientos y el ejercicio de la oposición, loque desvirtúa la necesidad de que se le adjudique un escaño en la respectivacorporación pública. Parece que el efecto de la propuesta sería fortalecer eltradicional caudillismo y no el juego institucional de los partidos en el go-bierno y en la oposición.

Incorporar a la Constitución la revocatoria del Presidente de la República esun factor de crisis institucional que altera gravemente la gobernabilidad, elfuncionamiento de la economía de mercado y la estabilidad política255 . Esun instrumento que desborda la oposición parlamentaria, propio de la demo-cracia directa. En cambio, otras alternativas, como la creación de unaProcuraduría Delegada para los Derechos de la Oposición, el derecho deconsulta previa, los informes del gobierno en el parlamento sobre los dere-chos de la oposición, parecen más concordantes con el objetivo de crearcondiciones necesarias para instaurar el esquema gobierno – oposición.

Desde 1993 hasta la fecha, se presentaron nueve proyectos de ley estatutariay tres de reforma constitucional relacionados con los derechos de la oposi-ción. Las propuestas provienen de sectores liberales, conservadores, inde-pendientes y de izquierda. La negativa del Congreso ha sido reiterada, aúnen casos en que los textos resultan de acuerdos políticos avalados por elGobierno Nacional.


Los proyectos de ley y de acto legislativo son los siguientes:

• Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 1993. Cámara de Representantes “Porel cual se dicta el estatuto de oposición”. Autores: Manuel Cepeda Vargas,Octavio Sarmiento B., Ovidio Marulanda y Hernán Motta Motta.

• Proyecto de Ley Estatutaria 094 de 1995. Cámara de Representantes.“Por el cual se dicta el estatuto de oposición de los partidos y movimien-tos políticos que no participen en el gobierno, en desarrollo del artículo112 de la Constitución Política.” Autora: Yolima Espinosa Vera.

• Proyecto de Ley Estatutaria 103 de 1995. Cámara de Representantes.“Por el cual se modifica la composición de las juntas directivas de diver-sos organismos gubernamentales que desarrollan actividades de políticasocial, con el objeto de incluir en ellas un representante de los partidosde oposición”. Autora: Janeth Suárez Caballero.

• Proyecto de Ley Estatutaria 118 de 1995. Cámara de Representan-tes. “Por el cual se dicta el estatuto de oposición”. Autores: HoracioSerpa Uribe. Ministro del Interior. Comisión de Reforma de los Par-tidos Políticos.

• Proyecto de Ley Estatutaria 002 de 1996. Cámara de Representantes.“Por el cual se dicta el estatuto de oposición de los partidos y movimien-tos políticos que no participen en el gobierno, en desarrollo del artículo112 de la Constitución Política”. Autora: Yolima Espinosa Vera.

• Proyecto de Ley Estatutaria 037 de 1996. Senado de la República. “Porel cual se dicta el Estatuto de la Oposición”. Autor: Jimmy ChamorroCruz.

• Proyecto de Ley Estatutaria 060 de 1997. Senado de la República. “Porel cual se dicta el estatuto de la oposición”. Autor: Jimmy ChamorroCruz.

• Proyecto de Ley Estatutaria 012 de 1997. Cámara de Representantes.“Por el cual se dicta el estatuto de oposición de los partidos y movimien-tos políticos que no participen en el gobierno, en desarrollo del artículo112 de la Constitución Política”. Autor: Yolima Espinosa Vera.

• Proyecto de Ley Estatutaria 014 de 1998. Senado de la República. “Porel cual se dicta el estatuto de oposición”. Autora: Vivian Morales.

• Proyecto de Acto Legislativo 105 de 1995. Cámara de Representantes.“Por el cual se adiciona los artículos 267 y 276 de la Constitución Políti-ca para efectos de establecer que los candidatos integrantes de las ternaspara la elección del Contralor General de la República y Procurador Ge-neral de la Nación han de pertenecer a los partidos o movimientos políti-cos con representación parlamentaria que no tienen participación en elgobierno”. Autora: Janeth Suárez.

• Proyecto de Acto Legislativo 018 de 1998. Senado de la República. Au-tores: Gobierno y partidos políticos. Acuerdo de Casa Medina.

• Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2004. Senado de la República.“Pormedio del cual se reforman los artículos 112, 171, 299, 312, 267, 272,


256 El presente proyecto de ley no afecta el derecho de oposición de los partidos y movimientospolíticos y las organizaciones y movimientos sociales sin representación parlamentaria, ni otrosderechos reconocidos por la constitución o por la ley a todos los partidos o movimientos socialesrepresentados en el Congreso de la Republica

276 y 313 de la Constitución Política de Colombia. Autores: EduardoEnríquez Maya y otros.

B. PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA. Aspectos Centrales

A continuación se hace una breve síntesis de los aspectos generales de cadaproyecto.

1. Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 1993

Este proyecto se presentó por la bancada de la Unión Patriótica a considera-ción de las cámaras legislativas. Es significativo que la iniciativa provenga,en primera instancia, de organizaciones políticas de izquierda que para lafecha se encontraban en oposición al gobierno del presidente César Gaviria.Del proyecto de ley estatutaria se pueden extraer algunas ideas importantespara el desarrollo de un estatuto de oposición:

a. Se reconoce la oposición democrática como un derecho, en virtud delcual los partidos y los movimientos políticos y las organizaciones y movi-mientos sociales, representados en el Congreso de la Republica y que noforman parte del gobierno en sus distintos niveles, gozan de las garantíaspara su ejercicio.

b. Define el concepto de la oposición como “toda función democrática decrítica y fiscalización de la gestión del gobierno, y la formación y desa-rrollo de alternativas políticas al gobierno”. 256

c. Se señalan los siguientes derechos a los partidos, movimiento políticos,organizaciones y movimientos sociales en ejercicio de la oposición:1. A ser informado regular y directamente por el gobierno sobre la mar-

cha de los principales asuntos de interés publico.2. Uso de los medios de comunicación social del Estado y participación

en el Consejo Consultivo de Televisión.3. Réplica.4. Participación en los organismos electorales.5. Derechos de los parlamentarios de la oposición entre los cuales se

destacan:• Representación en las mesas directivas de los cuerpos colegiados.• Apoyo a las unidades legislativas de la oposición.• Participación en las comisiones accidentales.

6. Pronunciarse e intervenir públicamente sobre cualquier cuestión deinterés publico relevante, a través de los medios de comunicación so-cial del Estado.


257 Luego de la Constitución de 1991 es la primera vez que se propone entregar los organismos decontrol a la oposición. Esa tendencia se planteó por el expresidente Pastrana en 1986 y se repiteen varios de los proyectos de ley y acto legislativo hasta la fecha.

7. Participar en todos los actos y actividades oficiales que por su natura-leza justifiquen su presencia.

8. Participar en todas las Juntas Directivas de las instituciones y las em-presas del Estado.

9. Participar en las comisiones especiales fuera del ámbito parlamentario.10. Consulta previa, es decir, el derecho de ser previamente consultados

por el gobierno con relación a algunos asuntos de gran importanciapara la vida nacional, tales como: objetivos fundamentales del presu-puesto del gobierno y del plan general de desarrollo, orientación ge-neral de la política de defensa nacional, de la política exterior y fechasy contenidos para la realización de plebiscitos, referendos y consultaspopulares.

11. Colaboración y consulta legislativa, consistente en el derecho a serconsultados y colaborar en los trabajos preparatorios que el gobiernorealice, en cuanto a la elaboración o revisión de la legislación relativaa los partidos políticos y movimientos políticos, al sistema y calenda-rio electoral.

d. El proyecto también extiende los derechos de la oposición en los nivelesregional y local.

e. El proyecto faculta al gobierno y a los representantes parlamentarios delos partidos o movimientos políticos, que no forman parte del gobierno,para elaborar anualmente con anterioridad al 20 de julio, un informesobre el grado de observancia de los derechos de la oposición.

f. “Para los cargos de Procurador General de la Nación, Contralor Generalde la República y Defensor del Pueblo serán elegidos representantes delos movimientos políticos y organizaciones y movimientos sociales conrepresentación en el Congreso de la República y que no forman parte delgobierno”257 .

g. Representación en la Comisión Nacional del Servicio Civil.h. Representación en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores.

A partir de la propuesta de la Unión Patriótica, los proyectos de ley estatutariay de reforma constitucional sobre oposición política repiten constantementealgunas de las iniciativas expuestas en este proyecto.


Retoma aspectos del proyecto presentado por la Unión Patriótica e incluyenuevas propuestas. Características del proyecto:

a. Define la oposición como “toda función democrática de crítica y fiscali-zación de la gestión del gobierno y la formación, defensa, desarrollo ypropuesta de alternativas políticas distintas a las del gobierno”.


De acuerdo a la exposición de motivos “el ejercicio de la oposición polí-tica no se reduce a una mera fiscalización del gobierno sino que alcanzalas acciones encaminadas a la sustitución de la autoridad política y lógi-camente de sus programas y estrategias”.

b. Otorga derechos para el ejercicio de la oposición democrática a las orga-nizaciones y movimientos sociales que tengan representación en el Con-greso e intervengan en los procesos electorales y en la vida política local,regional y nacional. Se reconocen derechos de oposición no exclusiva-mente a los partidos o movimiento políticos.

c. Se reconoce a esos actores, a los partidos y a los parlamentarios de opo-sición los siguientes derechos:1. A ser informado por el Gobierno.2. Acceso a la información y a la documentación oficial.3. Acceso a los documentos sobre contratación administrativa.4. Acceso a documentación relacionada con las ejecuciones presupuéstales.5. Presentar propuestas o alternativas de cambio político.6. Uso de los medios de comunicación del Estado y participación en el

Consejo Consultivo de la Televisión.7. Réplica.8. Consulta previa en los términos del proyecto 063 de 1993.9. Colaboración y consulta legislativa definido en el proyecto 063 de

1993.10. Un escaño en las mesas directivas de las dos corporaciones.11.Participación en la Comisión de Derechos Humanos con tres

miembros de la oposición, dos miembros en la Comisión de Cuen-tas de la Cámara y tres en la Comisión de Investigación y Acusa-ción de la Cámara. En la Comisión de Instrucción del Senado unmiembro.

d. Apoyo especial a las unidades legislativas de los parlamentarios de opo-sición, como un elemental soporte para la fiscalización y la crítica.

El texto deja abierta la posibilidad futura de que los cargos de control, vigi-lancia y fiscalización sean desempeñados por los partidos políticos de laoposición, advirtiendo que para avanzar en tal sentido, se requiere de unareforma constitucional.


El proyecto plantea que los partidos de oposición, con representación en elCongreso, tienen el derecho de designar un representante a las juntas direc-tivas de las siguientes entidades:

a. Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero CAJA AGRARIA.b. Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana INURBE.c. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF.d. Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior ICFES.


258 Gaceta del Congreso No. 309. 27de septiembre de 1995. Pág. 13-17.259 Gaceta del Congreso No 289. 25 de julio de 1997. Pág. 14.

e. Instituto de los Seguros Sociales ISS.f. Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el

Exterior ICETEX.

Los delegados serán nombrados por el Presidente de la Republica de unaterna enviada por el conjunto de los partidos de la oposición, dentro de losseis meses siguientes a la iniciación de su mandato.


El proyecto es producto del trabajo de la Comisión de Estudio sobre la Re-forma de los Partidos que presidía Horacio Serpa Uribe. Fue creada con elobjetivo de hacer un diagnostico de la situación de las organizaciones políti-cas en Colombia y elaborar propuestas idóneas de reforma constitucional ylegal, para solucionar las problemáticas recurrentes del sistema político259 .Aspectos básicos:

a. El derecho de oposición es una expresión del derecho fundamental.b. El proyecto de ley otorga, además de los derechos que todo partido o

movimiento político tiene, prerrogativas especiales para el ejercicio de laoposición. Se establece que los destinatarios de esta ley deben reunir dosrequisitos: ser partidos o movimientos políticos con personería jurídica yestar en oposición.

c. Se precisa que se está en la oposición cuando no se hace parte del go-bierno. “Se considera que un partido o movimiento político participa enel gobierno cuando alguno de sus miembros ocupe a nivel nacional unode los siguientes cargos de responsabilidad política: Presidente de la Re-pública, vicepresidente, ministro o viceministro, director de departamen-to administrativo o director de instituto descentralizado.

d. Aclara en la exposición de motivos que los partidos políticos sin perso-nería jurídica, las organizaciones sociales y los grupos significativos deciudadanos pueden hacer oposición, solo que tales actores políticos nose benefician de los derechos que establece el Estatuto de la Oposición.La determinación, busca fortalecer el esquema gobierno-oposición, otor-gando estímulos para aquellos grupos políticos estables y permanentes,con el animo de evitar, en lo posible, la atomización de los sujetos queparticipan en la vida política nacional.

e. Principios que deben servir de guía para la interpretación del ejercicio delderecho a la oposición son los siguientes: igualdad, libertad de pensamien-to, opinión y critica, tolerancia, convivencia pacifica y pluralismo.

f. Introduce el concepto de bancadas. Éstas se constituyen con un numeroplural de parlamentarios (7 en senado y 10 en cámara) que pertenecen al


260 Gaceta del Congreso No. 288. 26 de julio de 1996. Pág. 4-9.

mismo partido o movimiento político y que se organizan para interveniren los debates por conducto de un vocero.

g. Se consignan a favor de la oposición los siguientes derechos:1. Acceso preferencial y expedito a la información y documentación

oficiales, salvo reserva legal.2. Uso gratuito de los medios de comunicación social del Estado.3. Réplica frente a graves ataques o tergiversaciones proferidos por al-

tos servidores públicos, a través de los mismos medios de comunica-ción y en condiciones de equidad.

4. Participación en determinados organismos estatales: Comisión Ase-sora de Relaciones Exteriores, Comisión Nacional de Servicio Civil yen organismos y procesos electorales (participación de minorías polí-ticas en el Consejo Nacional Electoral; designación de delegados de-partamentales del Consejo Nacional Electoral, miembros de los tribu-nales de garantías, delegados del Registrador Nacional, jurados devotación y testigos electorales).

5. Acceso a las mesas directivas de los cuerpos colegiados y de las co-misiones constitucionales, legales, especiales y accidentales del Se-nado y la Cámara de Representantes.

6. Intervención en todos los debates del Congreso, salvo renunciaexpresa.

h. Un elemento novedoso de la propuesta tiene que ver con la imposiciónde deberes, entre los que describe el de proponer alternativas políticas ymantener una actitud critica y fiscalizadora del gobierno.

i. Sobre el plano institucional, el proyecto propone crear la ProcuraduríaDelegada para los Derechos de la Oposición y las Minorías Políticas.

j. Se propone la presentación de un informe sobre el estado de los dere-chos y deberes de la oposición, en fechas determinadas por la misma ley,por parte del Gobierno y de los parlamentarios de la oposición.

k. Se extienden las disposiciones del proyecto a las asambleas, concejos yjuntas administradoras locales, con el fin de asegurar en los distintosniveles de gobierno los derechos de la oposición.


Su contenido es el mismo del proyecto de ley estatutaria 094 de 1995.


La exposición de motivos señala que el esquema gobierno – oposición esnecesario para el Estado Social de Derecho y que su carencia es una de lascausas de confusión en la opinión pública. Recuerda que los colombianos


261 Exposición de motivos del Proyecto de Ley Estatutaria No. 037 de 1996.2 6 2 El concepto de gobierno que utiliza el proyecto de ley estatutaria en el artículo 3 es en

sentido amplio en la medida en que integra no solo al Presidente de la Republica, Vicepre-sidente, Ministros o Viceministros, y Directores de Departamento Administrativo a nivelnacional, sino a embajadores, directores o gerentes nacionales, seccionales y regionales deentidades adscritas o vinculadas a los ministerio, superintendente nacional, seccional yregional.

263 Gaceta del Congreso No. 357. Miércoles 3 de septiembre de 1997. Pág. 4 -7

son concientes de que la oposición política no la lideran los partidos y movi-mientos políticos, a través de sus representantes, sino que “la hará y la havenido haciendo la subversión261 ”, razón por la que es necesario dotar a laoposición de herramientas legales y logísticas.

El proyecto mantiene el enfoque de proyectos de ley anteriores:

a. Considera a la oposición como una expresión del derecho fundamentalque tiene toda persona a participar en el ejercicio y control del poderpolítico.

b. Establece que los destinatarios del proyecto de ley deben reunir dos re-quisitos: ser partidos o movimientos políticos con personería jurídica yestar en oposición.

c. La oposición se presenta cuando el partido o movimiento político noparticipa en el gobierno262 .

d. Establece la pérdida de los derechos para el ejercicio de la oposición,como consecuencia política y jurídica de ingresar al gobierno o celebraracuerdo con éste. Concede derechos a las organizaciones políticas queactúen en sentido contrario.

e. Principios para la interpretación del ejercicio del derecho a la oposiciónson: igualdad, libertad de pensamiento, opinión y critica, tolerancia, con-vivencia pacifica y pluralismo.

f. Introduce el concepto de bancada, entendiendo por ella un numero plu-ral de parlamentarios (un mínimo 5 en Senado y 10 en Cámara) quepertenecen a un mismo partido o movimiento político.

g. Creación de una Unidad de Trabajo Legislativo de los partidos y movi-mientos políticos de oposición. Cada partido o movimiento político deoposición representado en el Congreso Nacional, contara con un equipointegrado por no más de 10 empleados o contratistas para el logro de unaeficiente labor de oposición.

h. Se consagran a favor de la oposición los mismos derechos que aparecenen el proyecto 118 de 1995.


Se trata del mismo texto del proyecto 037 de 1996.


264 Gaceta del Congreso No. 289. Viernes 25 de julio de 1997. Pág. 10-14265 Gaceta del Congreso No. 125. Miércoles 22 de julio de 1998. Pág. 27-32

8. Proyecto de Ley Estatutaria 012 DE 1997264

Se destacan iguales contenidos y características de los proyectos de leyestatutaria No 094 de 1995 y No 002 de 1996. Incluye la bancada parlamen-taria (Titulo VIII, artículo 22), tema que no había sido tratado en tales proyectos.


El contenido del proyecto corresponde a iniciativas anteriores y en especiala la que presentó el Gobierno Nacional en 1995:

a. Entiende el derecho de la oposición como una expresión del derechofundamental a la participación política.

b. Los beneficios del estatuto se destinan a los partidos o movimientos po-líticos con personería jurídica que están en la oposición.

c. Se está en la oposición cuando no se participa en el gobierno. Precisaque lo hace cuando uno de sus miembros ocupa cargo (de los señaladosen el proyecto de ley 118 de 1995) en representación del partido y “cuentecon la anuencia de los órganos directivos”.

d. Una propuesta interesante que impacta directamente en la organización de lospartidos y en las relaciones con el gobierno, es la siguiente: “Quien a títulopersonal y sin contar con la anuencia de su partido acepte formar parte delgobierno no podrá ser postulado por su partido por un lapso de cinco años”.

e. Propone que “quien haya sido derrotado democráticamente comoprecandidato a cargo de elección popular en un partido o movimiento nopodrá presentarse en nombre de otro partido o movimiento a las eleccio-nes para las cuales fue derrotado”.

f. Reconoce principios que inspiran el ejercicio de la oposición.g. Régimen de Bancadas.h. Derechos de los partidos o movimiento políticos de oposición.i. Procuraduría Delegada para los Derechos de la Oposición y las Minorías

Políticas.j. Informe sobre el estado de los derechos y deberes de la oposición, por

parte del gobierno y los representantes parlamentarios de los partidos ymovimientos políticos de oposición.

k. Extensión de los derechos de la oposición a las entidades territoriales

C. PROYECTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL. AspectosCentrales

1. Proyecto de Acto Legislativo 105 de 1995

Busca adicionar los artículos 267 y 276 de la Constitución Política. Obligaa que los integrantes de las ternas para la elección del Contralor Gene-


ral de la Republica y Procurador General de la Nación pertenezcan alos partidos o movimientos políticos con representación parlamentaria,que no tengan participación en el gobierno. La enmienda constitucio-nal pretende brindar garantías a la oposición, ofreciendo los organis-mos de control del Estado como instrumentos ideales para el ejerciciode la fiscalización.

El proyecto conserva los procedimientos de elección del Contralor Generalde la Republica y el Procurador General de la Nación, pero modifica el ori-gen de las ternas. Los miembros de éstas deben representar a partidos dife-rentes a los que se encuentran en el gobierno. En todo caso, los elegidos atales responsabilidades no deben hacer parte del mismo partido o movimien-to político, con el fin de procurar que las instancias de control no se concen-tren en una sola agrupación.


El temario del “Acuerdo de Casa Medina” comprendía aspectos relaciona-dos con el proceso de paz con las FARC – EP y el régimen político:

a. Instrumentos de paz.b. Democracia para todos: reforma al régimen de partidos y al sistema elec-

toral.c. Reforma del Congreso.d. Independencia de órganos judiciales y de control.e. Periodo de alcaldes y gobernadores.f. Extensión del acuerdo.g. Desarrollo de la Constitución.

Fruto del acuerdo se presentó a las cámaras un proyecto de acto legisla-tivo en el que se destacan algunos aspectos importantes para el objetode estudio:

a. Incluir en el artículo112 de la Constitución que “el candidato derrotadoen la segunda vuelta de las elecciones presidenciales y aquellos candida-tos que hubieren obtenido cuando menos el 20 % de la votación en laprimera vuelta, tendrán derecho a participar con voz en todos los debatesque se adelanten en el Congreso de la Republica durante el periodo cons-titucional inmediatamente siguiente al de las elecciones y, podrán pro-mover debates y proponer las citaciones de los ministros del despacho ydemás funcionarios en los términos que defina la ley266 . ”El pliego de modificaciones al proyecto de acto legislativo hace el si-guiente cambio:“El candidato derrotado en la segunda vuelta de las elecciones presiden-ciales y aquellos candidatos que hubieren obtenido cuando menos el

266 Artículo 23 del proyecto de acto legislativo 018 de 1998.


267 Gaceta No. 445. 19 de agosto de 2004. Proyecto de acto legislativo No. 01 de 2004.

veinte por ciento (20%) de la votación en la primera vuelta serán senado-res por derecho propio”.

b. Se propone reformar el artículo 135 numeral 8 de la Constitución Políticaen lo que se refiere a la citación y requerimiento de ministros para queconcurran a las sesiones, en tal caso, “los ministros deberán ser oídos enla sesión que corresponda, sin perjuicio de que el debate continúe ensesiones posteriores por decisión de la respectiva cámara”. “Luego deevaluar los informes y respuestas que en el debate se hayan rendido, éstepodrá terminar con moción de observaciones o de censura”.El pliego de modificaciones al proyecto de acto legislativo hace el si-guiente cambio:“Luego de evaluar los informes y respuestas que en el debate se hayanrendido, éste podrá terminar con moción de observaciones o de censura.La moción de observaciones se adoptará con mayoría absoluta, y en ellase consignarán las conclusiones del debate y las recomendaciones que elCongreso tenga a bien hacer al Gobierno sobre el mismo, las que notendrán carácter vinculante”.

c. El Contralor General de la Republica, el Procurador General de la Na-ción y el Registrador Nacional del Estado Civil no pertenecerán al mis-mo partido o movimiento político del Presidente de la Republica.El pliego de modificaciones al proyecto de acto legislativo hace el si-guiente cambio:“El Procurador General de la Nación… no pertenecerá al mismo partido,movimiento político o coalición del Presidente de la República y no po-drá ser reelegido”.


La iniciativa más reciente se presentó el 29 de junio del año 2004 por elRepresentante Eduardo Enríquez Maya. El proyecto buscaba reformarlos artículos 112, 171, 299, 312, 267, 272, 276 y 313 de la ConstituciónPolítica.

Los principales aspectos del proyecto son los siguientes:

a. “El candidato a los cargos de Presidente de la República, Gobernador yAlcalde que siga en votos a quien se declare elegido, ocupará una curulen el Senado, Asamblea Departamental o Concejo Distrital o Municipal,respectivamente, durante el período para el cual se hizo la correspon-diente elección. Este derecho es personal e irrenunciable, y su ejerciciono produce inhabilidad para ninguna elección futura”.

b. El candidato al cargo de Presidente de la República que siga en votos aquien se declare elegido, ocupará una curul en el Senado, durante elperíodo para el cual se hizo la correspondiente elección”267 .


268 Ministerio del Interior. “Reforma Política un propósito de la Nación. Memorias”. Serie Docu-mentos 17. “Sobre la reforma política en Colombia. Informe de la Consultoría Internacional”.Georgetown – Analytics. Pág. 284.

c. El Contralor General y el Procurador General serán elegidos de unaterna integrada por candidatos afiliados al partido o movimiento políti-co que sigue en votos al que eligió al Presidente de la República. Esacondición debe demostrarla a través de certificaciones del RegistradorNacional del Estado Civil y del representante legal del partido o movi-miento político.

d. El personero será elegido de una terna conformada por candidatos quedeberán demostrar que pertenecen al partido o movimiento político quesiga en votos al que eligió al alcalde.Posteriormente, durante el trámite, se incluyó:

f. Revocatoria del Presidente de la República.g. Exigencia a los afiliados a un partido que no haga parte del gobierno, de

autorización del mismo para ocupar un cargo de responsabilidad políticay obligación de quien se retira de un partido para aspirar por otro, derenunciar al primero por lo menos tres meses antes.

h. Ampliación de la moción de censura a asambleas y concejos y su aplica-ción aún en aquellos casos en que renuncie el funcionario contra el cualse adelanta.

i. Inclusión de un representante del partido de oposición en la Comisión deTelevisión.

j. Obligatoriedad para los movimientos sociales y grupos de ciudadanosde presentar listas de candidatos a las corporaciones públicas, cuando lohagan al ejecutivo.

D. CONSULTORÍA INTERNACIONAL. UNIVERSIDADES DEGEORGETOWN Y CALIFORNIA

El informe de la Consultoría Internacional sobre la Reforma Política en Co-lombia, realizado por analistas de las universidades de Georgetown yCalifornia, concluye que uno de los problemas políticos más agudos radicaen la crisis de representación en el nivel electoral e institucional de toma dedecisiones, especialmente en el parlamento, y en la relación entre legislativoy ejecutivo. El segundo aspecto es más pertinente con los propósitos delpresente trabajo.

Dentro de las respuestas al cuestionario absuelto por la Consultoría relacio-nadas con la oposición, se destaca:

a. Tecnificar la actividad parlamentaria.b. Organización de grupos parlamentarios o bancadas correspondiente a

los partidos y las candidaturas electorales268 .


c. Las opciones para vigorizar el ejercicio de la oposición, deben centrarseen lo que la reforma ha planteado, es decir, la modificación del régimenelectoral, el fortalecimiento de los partidos políticos y una mayor organi-zación y eficiencia de la tarea parlamentaria269 . Esto es, listas únicas,umbral, bancadas, cifra repartidora, método D Hondt, etc.

269 Ibidem. Pág. 286-287.


CAPÍTULO III

UN ENFOQUE SISTÉMICO PARA LA OPOSICIÓN

l análisis histórico y la revisión sobre la importancia de la oposición en elsistema democrático, develan varios problemas que afectan su ejercicio

en la política colombiana. Con el fin de superar los factores que operan comodesestímulo para que los partidos y movimientos políticos asuman la posicióncrítica al gobierno y se constituyan, desde tal postura, en alternativa de poder,es indispensable comprender que además de las garantías consagradas en elartículo 112 constitucional, se requiere un ajuste integral que incluye las tresramas del poder público, los organismos de control, la Organización NacionalElectoral e instrumentos de protección eficaz de los derechos de la oposición.

Desde ese enfoque, las bancadas, el sistema electoral, la lista única, el votopreferente, la organización de los partidos y su grado de democracia interna,los mecanismos de selección de candidatos, el derecho de réplica, la finan-ciación de la política y la administración electoral, son algunos de los aspec-tos que deben analizarse con un enfoque sistémico, para formular sugerenciasque permitan el ejercicio de la oposición.

El ajuste a las instituciones debe fortalecer el carácter pluralista del sistemapolítico y el Estado de Derecho. Sin esas condiciones no es posible que sepueda ejercer la oposición. En ese contexto, es contraproducente la propues-ta de reformar los estados de excepción para devolverles características quetenía el estado de sitio, definido en el artículo 121 de la Constitución de1886. En sentido contrario, la restricción práctica al número de partidos ymovimientos políticos, consecuencia del acto legislativo 01 de 2003, favo-rece la representatividad de esas organizaciones y el pluralismo político.

Como elementos básicos de cualquier iniciativa que busque la implantacióndel esquema gobierno – oposición, se deben adoptar políticas públicas ymecanismos que hagan posible el ejercicio efectivo de las libertades de ex-presión, reunión y asociación, especialmente en zonas del país donde el con-flicto armado las elimina y hace nugatorio el derecho a la participaciónpolítica. Esta situación, también se expresa en los problemas que tiene lademocracia colombiana para efectuar elecciones libres y transparentes, de-mostración de lo cual es el proceso judicial que se adelanta en el Consejo deEstado, respecto a los resultados de las elecciones del Senado de la Repúbli-ca y las permanentes denuncias sobre corrupción electoral. También el dere-cho de elegir y ser elegido se ve interferido por los grupos subversivos yparamilitares. El derecho a la oposición política estará sometido inexorable-mente a las restricciones derivadas del conflicto armado, las cuales sólo po-drán superarse con la pacificación del país.

En esa línea, el derecho a la información y la creación de condicionesde equidad para la competencia política e instrumentos de control polí-

E


tico y rendición de cuentas, incumben a las iniciativas que en la materiase adopten.

Con esta introducción, las recomendaciones se agrupan en los siguientesítems:

a. Garantías jurídico-políticas de la oposición en el Estado de Derecho.b. Oposición y sistemas de partidos y electoral.c. Oposición y control político del Congreso.d. Gobierno, administración y oposición.e. Fortalecimiento del Estado de Derecho.f. Estabilidad constitucional.g. Obligaciones de la oposición.

A. GARANTÍAS JURÍDICO-POLÍTICAS PARA LA OPOSICIÓN

La experiencia demuestra la insuficiencia de los derechos señalados en laConstitución a los partidos de oposición. Entre las razones que afectan sufunción garantista está la intermediación de instancias bajo influencia políti-ca como el Consejo Nacional Electoral, la carencia de reglamentación preci-sa en el caso del derecho de réplica, o respecto al derecho a la información yacceso a documentos oficiales donde se establece un derecho de peticiónespecial, que resulta poco eficaz para un riguroso control político. Avanzarhacia la vigencia plena de esos derechos implica un conjunto de medidasque combinen la protección jurisdiccional, con otras orientadas a fortalecerel acceso a la información por medio del Congreso.

1. Protección jurisdiccional del derecho de oposición política

Dado que la participación política es un derecho fundamental y que una delas tantas formas en que se manifiesta es la oposición al gobierno, es necesa-rio que se le califique como tal y sea objeto de protección por medio de laacción de tutela. El derecho fundamental de oposición contiene los derechosde réplica, uso de los medios de comunicación, acceso a la información ydocumentación oficiales, representación en las mesas directivas y en cuer-pos colegiados como el Consejo Nacional Electoral, entre otros. Su conteni-do no se agota en las disposiciones incorporadas al artículo 112 constitucional,pues de ella hacen parte otras prerrogativas establecidas en la Carta Políticay la ley.

La oposición es propia de todo régimen político en el que exista respetopor el disenso, la diversidad y el pluralismo. Tiene también una dimen-sión inherente a la dignidad del ser humano. Más allá de la condición deciudadanos, se reconoce en las personas la libertad de determinar su pro-pia vida y ser parte de la construcción del futuro colectivo, lo que impli-ca la ambición de participar en la dirección de la sociedad. La participaciónexpresa la autonomía de los seres humanos e invoca oposición, comoconsecuencia natural de la interacción en la sociedad de fuerzas disímiles


270 En este sentido la Sentencia “T – 439 de 1992” de la Corte Constitucional señala que “losderechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indis-pensable para la autodeterminación de la persona (CP art. 16), el aseguramiento de la conviven-cia pacífica y la consecución de un orden justo (CP Preámbulo, art. 2). La democracia participativaes un principio material que permea tanto la parte dogmática como orgánica de la Constitución.Ella exige la reinterpretación del ejercicio del poder desde la esencia de los derechos de partici-pación. La recuperación de la legitimidad institucional inspiró la consagración de diversosmecanismos de participación a lo largo del texto constitucional. La transformación del sistemapolítico y de las relaciones Estado-sociedad se refleja en el concepto mismo de soberanía popular(CP art. 2). El pueblo, en ejercicio de sus derechos políticos, articula el Estado-aparato. Lasociedad construye al Estado y organiza el ejercicio del poder político; en esta capacidadconstitutiva del orden político radica la esencialidad de los derechos políticos de participación.La democracia es el medio para la autodeterminación individual y colectiva; la participaciónciudadana, condición necesaria para que dicha finalidad pueda ser realizada, se ejerce a travésde diversas instituciones como el referendo, la iniciativa legislativa, el plebiscito, la convocatoriaa una Asamblea Constituyente, la consulta popular, el sufragio, la revocatoria del mandato, laelección popular de Alcaldes y Gobernadores, etc”.

y del permanente enfrentamiento de intereses. Ambas dimensiones expli-can la trascendencia que el constituyente de 1991 da a la oposición, algrado de reconocer garantías a los partidos y movimiento políticos que laejercen, previendo que una concepción institucional de su despliegue esmás efectiva. En argumentos coincidentes se apoya jurisprudencia deltribunal constitucional.270

Algunos derechos de participación política, como es el caso de la oposicióndescrita en el artículo 112 de la Constitución, necesitan ser articulados me-diante partidos o movimientos políticos. En nuestra legislación se les tratacomo personas jurídicas de carácter político con derechos y deberes indica-dos en la Carta Política y en el estatuto que los rige.

El sustento de la titularidad de derechos fundamentales de una personajurídica y de su capacidad para actuar mediante tutela, se encuentra en elartículo 86 de la Constitución que establece que “toda persona tendrá ac-ción de tutela”. La norma no determina si es persona natural o jurídica,simplemente utiliza una categoría genérica que comprende a las personasjurídicas teniendo en cuenta la naturaleza de los derechos que se reclaman.Esta interpretación es acorde con los fallos de la Corte Constitucional, aldecir “que la persona jurídica puede incoar acción de tutela en el hecho deser titular de derechos constitucionales fundamentales. Sin embargo, hasido enfática la jurisprudencia en precisar que no todo el catálogo de losderechos ubicados en la categoría de los fundamentales es predicable delos entes ficticios surgidos del concurso de capitales o esfuerzos humanos,porque existen ciertos derechos que sólo corresponden a las personas físi-cas, en tanto que otros, con arreglo a su propia naturaleza, pertenecen tam-bién a las personas morales” 271 .

El anterior razonamiento se refuerza en la sentencia T- 415 de 1999: “elartículo 86 de la Constitución establece que toda persona tendrá acción detutela para reclamar por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protec-


ción inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, no está ex-cluyendo a las personas jurídicas, pues el precepto no introduce distinciónalguna, sino por el contrario, las supone cobijadas por el enunciado derechocuando de modo genérico contempla la posibilidad de solicitar el amparopor conducto de otro, sin que nada obste dentro del sistema jurídico colom-biano para que una de las especies de ese género esté conformada precisa-mente por las personas jurídicas”.

Uno de los temas que aquí interesa es interrogarse sobre la posibilidad quetienen los partidos o movimientos políticos con personería jurídica para ins-taurar acción de tutela, para proteger sus derechos constitucionales funda-mentales o los derechos fundamentales de sus integrantes o afiliados. Larespuesta positiva se respalda en la Sentencia T- 681 de 1998: “las personasjurídicas pueden instaurar acción de tutela bien sea directamente cuando laspersonas jurídicas son titulares de derechos fundamentales y actúan por símismas, o indirectamente, cuando la esencialidad de la protección gira alre-dedor de la tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las per-sonas naturales asociadas”. La Sentencia T – 131 A de 1996 insiste en loanterior: la tutela: “puede ser intentada por la persona jurídica no sólo para ladefensa de derechos que le corresponde, sino también en procura de la pro-tección de los derechos de los asociados”.

Teniendo claro que las personas jurídicas pueden ser amparadas en sus dere-chos fundamentales mediante acción de tutela, falta ahora determinar querequisitos se exigen para que proceda el amparo solicitado, planteamientoque ha sido resuelto por la corte en Sentencia T – 377 de 1995 al prescribirque se necesita: “en primer término, que así lo permita la naturaleza delderecho objeto de la vulneración o amenaza, y, en segundo lugar, que existauna relación directa entre la persona jurídica que alega la vulneración y unapersona o grupo de personas naturales, virtualmente afectado”.

La Corte ha reconocido que las personas jurídicas poseen derechos constitu-cionales fundamentales por dos vías:

a. Indirectamente, cuando la esencialidad de la protección gira alrededorde la tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las perso-nas naturales asociadas;

b. Directamente, cuando las personas jurídicas son titulares de derechosfundamentales, no porque actúan en sustitución de sus miembros, sinoque lo son por sí mismas, siempre, claro está, que esos derechos por sunaturaleza sean ejercitables por ellas mismas”272 .

En ambos casos, los partidos y movimientos políticos son titulares de dere-chos fundamentales y por tanto, pueden interponer la acción de tutela para suprotección. En efecto, en vía indirecta es titular de ese derecho fundamental,

271 Corte Constitucional. “Sentencia T-131A de 1996”.


pues en el caso del derecho de oposición se trata de proteger el derecho funda-mental de la participación política que tienen las personas naturales afiliadas alpartido o movimiento. Y directamente, porque la Constitución consagra encabeza de esas organizaciones políticas el derecho a la oposición.

Con base en lo anterior, la Tutela, dada su condición de mecanismo protectorde los derechos fundamentales y su rápido trámite, es la mejor garantía jurí-dico – constitucional para que la oposición no se vea avasallada por el poderejecutivo, el Estado de Derecho en esta materia impere y se pueda decir queen Colombia existen plenas garantías jurisdiccionales para su ejercicio.

2. Eficacia del Derecho de Réplica

Del mismo modo, el derecho de réplica debe replantearse con el fin de ase-gurar su eficacia como mecanismo de defensa ante los excesos guberna-mentales. Es indispensable sustraerlo de la órbita de conocimiento del ConsejoNacional Electoral, pues su composición con miembros postulados por lospartidos políticos facilita su obstaculización. La rama judicial debe ser lacompetente para resolver las cuestiones relativas a ese derecho, a través dela justicia contenciosa administrativa a la cual están adscritas las controver-sias electorales.

Las características del derecho exigen para su eficacia la mayor celeridad po-sible. En materia de procedimiento, es indispensable que se fije uno muy bre-ve que garantice que el derecho de réplica se haga efectivo dentro de las 48horas siguientes a la solicitud. Debe comprender una segunda instancia contérminos similares en caso de no concederse. La celeridad es requisito sin elcual no tiene objeto la réplica. ¿Qué sentido puede tener la respuesta de laoposición a afirmaciones del Presidente o de los altos funcionarios del gobier-no cuando éstas han sido olvidadas o superadas por nuevos acontecimientos?

La reglamentación de la réplica debe exigir que se ejerza exclusivamentepara contestar las declaraciones que le dan origen. Omitir este aspecto per-mitiría que su ejercicio se prestara para propósitos ajenos que desnaturalizanla figura constitucional. La réplica no puede convertirse en un mecanismo depropaganda electoral o de publicidad política. No hay que olvidar que suobjetivo no se agota en proteger al partido de oposición. Esta garantía permi-te a la sociedad conocer argumentos y contra - argumentos del gobierno y dela oposición. En el fondo, se protege también el derecho a la información yel libre examen a que tienen derecho los ciudadanos para evaluar la acciónde los actores políticos.

En todo caso, si se negara sin fundamento el derecho de réplica o la decisiónsobre el mismo se dilatara, más allá de los términos que se establezcan, elpartido político podría acudir a la Acción de Tutela para proteger su derecho.

272 Corte Constitucional. “Sentencia T-138 de 1995”.


3. Uso de los Medios de Comunicación Social

La oposición requiere ante todo de un régimen de opinión pública en elque los medios de comunicación tienen enorme influencia. En ese senti-do, las apariciones del Presidente de la República y de los miembros delGobierno en programas institucionales o en transmisiones de televisión yradio, que tengan el mismo carácter, deben compensarse con interven-ciones de los partidos políticos que hayan declarado la oposición al go-bierno, para preservar el principio constitucional de igualdad y elequilibrio del sistema. Dichas intervenciones deberán ser concedidasautomáticamente en las mismas condiciones de tiempo, hora y canales oemisoras en que fue emitida la alocución presidencial, sean éstos últimosprivados o públicos. Para ese efecto, se fijará el ejercicio de este derechodentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la intervención quele dio origen.

Cuando las declaraciones del presidente o sus ministros sean registradas enmedios de comunicación escritos, privados o públicos, incluido Internet,deberán en el mismo lapso dar igual tratamiento a las intervenciones de lospartidos de oposición, lo que se debe traducir en mismo espacio, página ycaracterísticas de la información.

El uso de los medios de comunicación debe entenderse como un derecho deaplicación inmediata. Al igual que la réplica lo que se busca es que los parti-dos de oposición reaccionen ante las intervenciones institucionales, puedandar a conocer a los ciudadanos sus observaciones, críticas y propuestas res-pecto a los temas tratados por los funcionarios gubernamentales. Esta reco-mendación implica mayor control de las apariciones del jefe del Estado, deigual manera, exige a los partidos tener posiciones claras respecto a diferen-tes temas y actuar coherentemente en el parlamento.

Otra consecuencia de enorme importancia es que el tiempo de las campañaspuede reducirse significativamente. Un mes sería el tiempo adecuado parareiterar mensajes políticos, ya que las elecciones se convierten en verdade-ros momentos de evaluación y rendición de cuentas del gobierno y la oposi-ción ante los ciudadanos. La reducción del tiempo de las campañas afectapositivamente los costos de las mismas y quita peso al clientelismo y la utili-zación del Estado para la reproducción electoral. La oposición y un buengobierno, como se ha dicho, requieren de opinión pública ilustrada. La me-jor forma de lograrlo y de reivindicar la política como confrontación de tesisy respuestas a los problemas colectivos, está en permitir el permanente aná-lisis de los ciudadanos.

La concesión del derecho debe estar a cargo de la Comisión Nacional deTelevisión y el Ministerio de Comunicaciones, según el caso, so pena deincurrir en falta disciplinaria sancionable con la separación del cargo. Esconveniente que en la Comisión participe un miembro que represente laoposición.


A pesar de que la reforma constitucional de 2003 ratifica el criterio de pro-porcionalidad para definir el acceso a la televisión y la radio por parte de lospartidos políticos, parece conveniente, en aras de favorecer “el desarrollo dealternativas políticas” que corresponde a las colectividades de oposición,que se garantice igual oportunidad de utilizar los medios de comunicación,sin importar la representación parlamentaria. Se trata de crear condicionesreales de equidad para la competencia política y eliminar aquellas que bene-fician el statu quo. El criterio actual de distribución de la financiación públi-ca y de los programas institucionales a que tienen derecho las organizacionespolíticas, da prelación a quienes gozan de mayor respaldo electoral, estánafianzados en el control del Estado y, en algunos casos, poseen una largatradición respecto a las organizaciones políticas de reciente incursión.

B. OPOSICIÓN Y SISTEMAS DE PARTIDOS Y RÉGIMEN ELECTORAL

1. Financiación pública de Campañas Políticas

El informe del Banco Mundial273 sobre corrupción y gobernabilidad en Co-lombia, presentado en el primer semestre de 2002, destacó la financiaciónprivada de las campañas274 como una de las principales causas de ese fenó-meno. La interferencia de capitales privados en la actividad de los partidos yde sus representantes en las corporaciones públicas y en el gobierno, ade-más interfiere severamente la actuación de las bancadas, restringe la compe-tencia política, la rotación de elites y la calidad del Estado de Derecho. Unfactor adicional que se debe invocar es la influencia ejercida por actoresilegales en las elecciones. Paramilitares, guerrillas y narcotráfico con asesi-natos, desplazamientos forzados, intimidación y recursos económicos sehacen a una auténtica representación en los cuerpos colegiados.

Desde esta perspectiva, la financiación totalmente pública y previa de lascampañas políticas contribuye a que el esquema gobierno-oposición tengavigencia. Se advierte en contra de la propuesta el déficit fiscal, pero como seexpondrá más adelante, ese argumento pasa a un segundo plano si se reduceel tiempo y los costos de las campañas, se elimina el voto preferente y seunifica el calendario electoral para la escogencia del titular del ejecutivo y

273 Banco Mundial, Vicepresidencia de la República de Colombia. “Corrupción, DesempeñoInstitucional y Gobernabilidad: Desarrollando una Estrategia Anticorrupción para Colombia”.Bogotá D. C., Marzo 6 de 2002.

274 “Las medidas que conciernen al financiamiento político se dividen en regulaciones y subsidios.Éstos incluyen: (1) prohibiciones de ciertos tipos de donaciones, (2) límites a cada contribución,(3) límites para los gastos de los partidos políticos y los candidatos presidenciales, (4) subsidiospúblicos, (5) subsidios indirectos por fondos públicos y en especies (incluye regulaciones respec-to de la aparición en los medios), (6) amplia difusión y regulaciones sobre información, y(7)severas penalidades”. TRANSPARENCY INTERNATIONAL. “Informe Global de la Corrup-ción 2004. Tema especial: Corrupción Política.”. Ed. Prometeo libros. Buenos Aires. Argentina.2004. Pág. 41.


de los congresistas, todo esto, sin considerar los efectos positivos en la re-ducción de los niveles de corrupción del país.

De aceptarse un sistema mixto de financiación de las campañas, esto es, conrecursos públicos (subsidios) y fondos privados, es necesario desestimularlas donaciones que buscan capturar al Estado y ser recompensadas por me-dio de contratos con la administración pública. Parece beneficioso señalarque las personas jurídicas y naturales que realicen aportes a las campañasque superen topes extremadamente bajos, determinados previamente, que-dan inhabilitadas en la respectiva circunscripción para contratar con el Esta-do durante el gobierno del candidato o del partido o de la coalición a la cualrespaldó. La misma consecuencia, tendrán quienes realicen tales aportes res-pecto del período constitucional que corresponda a la corporación a la quefue elegida la lista de candidatos que recibió ese respaldo. Los aportes quecomprometen esos efectos cobijan aquellos que se hagan en dinero y enespecie o a través de terceros.

No debe admitirse por ningún motivo financiación privada de grandes gruposeconómicos, multinacionales y de organizaciones y gobiernos extranjeros.

2. Umbral, listas únicas y voto preferente

La cohesión partidista y la gobernabilidad se benefician con la existencia deun número de partidos que no sea excesivo, como ha ocurrido en los añosnoventa con la fragmentación de los partidos tradicionales y el surgimientode organizaciones políticas sin vocación de permanencia. El esquema go-bierno - oposición requiere de cierta estabilidad en el sistema de partidos,que se logra con el aumento gradual del umbral electoral al 5% para laselecciones de 2010 y las restantes corporaciones públicas en 2011.

En el caso del Partido Liberal, la experiencia de los comicios de octubre de2003 demuestra que la democracia interna en la selección de listas de can-didatos no se logra mediante el voto preferente. Por el contrario, con elsofisma de que los electores ordenan la lista en el momento de sufragar yque es una forma de participación que evita la dictadura dentro de los par-tidos en la conformación de listas, se ha dado paso a la exclusión y elcierre de espacios de participación que en el anterior modelo, aunque anár-quico, eran observados. En efecto, la fragmentación en múltiples listaspermitía que cualquier miembro del partido pudiera ser avalado y partici-para en las elecciones como candidato. Sin desconocer los efectos nocivosde la operación avispa, ésta surtió una especie de democratización políticaen la medida que el derecho a ser elegido en representación de un partidono dependía, como en el pasado, de la decisión de las élites partidarias. Laaplicación del voto preferente, sin acudir a procesos democráticos para laselección de candidatos a las corporaciones públicas, concentra en manosde las directivas nacionales y regionales esa decisión. Estamos a punto deregresar a la época en que camarillas se apoderaban del aparato partidistay de las decisiones sobre candidaturas.


En el caso actual, el voto preferente prorroga la operación avispa con lasrestricciones descritas, mantiene el personalismo al interior de los partidos,promueve la indisciplina y desplaza al partido como eje de la política paraperpetuar pequeñas maquinarias. Listas únicas y bloqueadas promuevenel voto de los ciudadanos en consideración a los programas y las realiza-ciones del partido en el gobierno o en la oposición, El voto preferentesubyuga esa circunstancia y mantiene los viejos esquemas clientelitas quedeterminan las decisiones políticas, más aún, con un sistema mixto definanciación de las campañas y un Estado incapaz de verificar el cumpli-miento de las normas que regulan los topes electorales y la transparenciade los recursos económicos que respaldan las candidaturas. Además, tras-lada la lucha política electoral al interior de los partidos desplazando laemulación que se debe dar entre estos. Los procesos de elección que sebasan más en el personalismo que en el partido como colectivo, terminangenerando todo tipo de fraccionamientos no por cuestiones programáticas,sino por la competencia estrictamente electoral.

La consultoría internacional dirigida por Arturo Valenzuela afirma que el votopreferente, conforme a la experiencia de otros países, “puede inducir a algunoscandidatos individuales a desarrollar campañas electorales separadas, organiza-ciones paralelas a los partidos y relaciones clientelares con los electores”275 .

El esquema gobierno – oposición exige partidos coherentes, disciplinados ycohesionados alrededor de un programa de gobierno. Esos aspectos son dedifícil consecución en un sistema de partidos y electoral, que promueve elpersonalismo a través del voto preferente. La fórmula que debe imple-mentarse es la de listas cerradas y bloqueadas, de acuerdo a las cuales loselegidos corresponderán al número de votos obtenidos por el partido y loserán en el orden en que se inscribió la lista de candidatos. Así se reivindi-ca la importancia del partido, su cohesión programática y se desestimula elpersonalismo.

La alternativa democrática para la integración de listas de candidatos de cadapartido o movimiento político está en indicar como obligatoria y no opcionalla realización, en una misma fecha, de consultas internas en las que median-te el voto directo de los miembros de los partidos se seleccionen los candida-tos y su respectivo orden en las listas. La regla de democracia interna debeser plena y extenderse como obligatoria a la escogencia de candidatos, paraevitar el debilitamiento y la vulneración del derecho de participación políti-ca que también tiene aplicabilidad en el interior de las estructuras partidistas.

3. Institucionalización de la Participación Política Electoral

Con el fin de consolidar el sistema de partidos, es importante prescindir dela posibilidad de inscribirse como candidato a elecciones nacionales a tra-

275 VELENZUELA, Arturo, otros. Op. Cit. Pág. 233.


vés de firmas, en aquellos casos que se trate de movimientos sociales ygrupos significativos de ciudadanos. Parece conveniente consolidar el sis-tema de partidos promoviendo que esas agrupaciones conformen movi-mientos políticos a los cuales le son aplicables las normas constitucionalesy legales que regulan su funcionamiento. También, precisar que los movi-mientos políticos son transitorios y, en todo caso, un paso previo a la cons-titución de un nuevo partido.

No se trata de crear un sistema que cierre las puertas a nuevos actores ygenere una “partidocracia”. La propuesta no quiere monopolizar en manosde los partidos políticos la posibilidad de presentar candidatos a las eleccio-nes, ni obligar a los ciudadanos a afiliarse a un partido para ejercer el dere-cho a la participación política. Por el contrario, las expresiones ciudadanasdistintas a los partidos mantienen su participación directa en las eleccionesdepartamentales y municipales, pero en aquellas de carácter nacional se debefacilitar a éstas su organización en movimientos políticos con personeríajurídica, de tal modo, que cuando presenten candidatos a la Presidencia de laRepública estén compelidas a presentar listas a las elecciones de Congreso,exigencia indispensable para beneficiar la gobernabilidad y permitir la prác-tica del esquema gobierno – oposición. Otra consecuencia consiste en quesu estructura y funcionamiento deben obedecer a los principios constitucio-nales y legales señalados para ese tipo de colectivos y sujetarse a los meca-nismos de control del Estado.

En igual dirección, es importante consagrar la obligatoriedad de los estatutosde los partidos y movimientos a partir de una acción de cumplimiento quedeje su control en manos de los afiliados y de la justicia contenciosa electo-ral. Es indispensable, que los partidos políticos funcionen con reglas prees-tablecidas y acatadas. En la medida en que los partidos se institucionalicenes posible que el esquema gobierno – oposición funcione.

Este último aspecto es de gran trascendencia. El Consejo Nacional Electoraltiene la función de vigilar el cumplimiento de la ley 130 de 1994 que consa-gra la obligación de los partidos de regirse por los estatutos que librementehan adoptado y registrado ante el mismo Consejo. Dicha función, central encualquier esfuerzo de institucionalización partidista, se ha visto interpeladapor el origen político del organismo. Ante denuncias de afiliados a los parti-dos, el organismo ha señalado que carece de competencia para sancionar uobligar a los directivas políticas a cumplir rigurosamente los estatutos.

Si bien, la actual legislación no concede facultades al CNE para sacar de lavida jurídica un acto proferido por un órgano partidista que contraríe losestatutos, la ley 130 de 1994 otorga poder para investigar a las colectivida-des y a los particulares que la infrinjan y sancionar a las primeras con lapérdida de su personería jurídica y a los últimos pecuniariamente. Hasta lafecha, a pesar de haberse presentado solicitudes en este sentido, no existedecisión alguna del CNE que sirva como precedente, lo cual resalta la nece-sidad de consagrar claramente la acción de cumplimiento referida anterior-


mente, fijar su procedimiento y la competencia en cabeza de la rama judicialy no de un cuerpo político.

4. Representación partidista

El escaño elegido debe estar en cabeza del partido, no de quien lo ocupe. Enese orden de ideas, la organización política tendría la facultad para decidir lasustitución del congresista, sólo en aquellos eventos de transfuguismo polí-tico o de corrupción, con arreglo a principios democráticos y de acuerdo alos procedimientos internos señalados en sus estatutos y código de ética odisciplinario. El fundamento de la propuesta es la existencia de una especiede voto programático que liga al congresista con el programa del Partido yque justifica la pérdida de su posición, por desconocer el mandato recibidode sus electores y defraudar la representación que le ha sido otorgada.

La eliminación del voto preferente revaloriza al partido político y resalta laimportancia del programa que le ofrece a los ciudadanos, del mismo modo,siendo el esquema gobierno – oposición un sistema de rendición de cuentasen cada elección, como ya se explicó, la actuación de los integrantes de unacorporación de elección popular debe ser coherente y disciplinada. Los ciu-dadanos evalúan a los partidos principalmente por su actuación colectiva,que es claramente perjudicada por el transfuguismo político. No obstante,los casos de corrupción dañan gravemente la imagen de los partidos, por locual, son necesarios mecanismos efectivos de sanción que les otorguen laoportunidad de separar su responsabilidad de la del afiliado que violó la leyo la ética política.

No es suficiente consignar en la Constitución que los estatutos de los parti-dos “podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices porparte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmentehasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del con-gresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fueelegido276 ”. Es indispensable aclarar que la decisión del Partido, en los casosmencionados, tiene como consecuencia la pérdida de investidura del con-gresista, concejal, diputado o edil y que su escaño se reemplazará inmediata-mente con el miembro siguiente, no elegido, de la respectiva lista. Ceder estafacultad a los partidos los refuerza como instituciones centrales de la demo-cracia y del funcionamiento de las corporaciones públicas, eleva el grado decohesión interna, disciplina partidista y debate. A pesar que es una decisiónque libremente puede tomar el partido en los casos descritos, de acuerdo aprincipios democráticos como el derecho de defensa y el debido proceso, esimportante prever un recurso ante la justicia contencioso electoral que per-mita la revisión de esas decisiones y la protección de los derechos que pue-dan ser vulnerados por excesos de la organización partidaria.

276 Artículo 108 de la Constitución Política. Acto legislativo 01 de 2003.


5. Consecuencias jurídicas de la afiliación partidista

La doble militancia política, proscrita por el Acto Legislativo No. 01 de2003277 , fue uno de los principales problemas que afectó el funcionamientodel sistema de partidos durante los años noventa. Empero, sigue pendienteque se precise en la ley el alcance y efectos que tiene para el ciudadanoafiliarse a un partido o movimiento político. La posibilidad de cambiarindiscriminadamente de partido sin consecuencia alguna, puede en algunoscasos llegar a ser una degeneración del derecho que tienen los ciudadanosde afiliarse o retirarse de una organización política, de acuerdo a lo descritoen el artículo 40 de la Constitución. Es importante que ese derecho se obser-ve plenamente, pero que su invocación no sea adalid para la práctica deltransfuguismo político, que tanto daño hace a la credibilidad del sistema yde los propios partidos políticos, además de ser una de las principales causasque impiden la implementación del esquema gobierno – oposición.

El derecho a desafiliarse de un partido que tienen los ciudadanos electos auna corporación pública esta limitado por su misma condición. No es lomismo ejercer ese derecho para un ciudadano que carezca de representaciónpartidista, otorgada por los electores de su partido, que un ciudadano que ladetenta. Así las cosas, el retiro de un partido político de un miembro decorporación pública es la más grave de las violaciones que al régimen debancada se puede efectuar. De acuerdo a las posibles sanciones que se deri-van del texto constitucional, es evidente que la violación del régimen debancada puede tener varios grados y que no es lo mismo apartarse circuns-tancialmente de la decisión de la misma, que renunciar a ella y afiliarse consu investidura a otro partido. Este es el acto de mayor inobservancia de las“directrices” de la respectiva bancada. Sin duda, quien actúe de esa formaestá sujeto a las sanciones establecidas en los estatutos y código de ética (odisciplinario) de cada partido, pudiéndose imponer sanciones que “se fijarángradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho devoto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período parael cual fue elegido” (artículo 108 de la CP).

Interpretar que el derecho de desafiliarse y afiliarse a un partido político,opera igual en el caso de los ciudadanos corrientes y en el de los integrantesde la corporaciones públicas, lleva a una especie de “constitucionalizacióndel transfuguismo político”, en contravía del espíritu del constituyente, queal suprimir la doble militancia busca ordenar el sistema de partidos y al obli-

277 Tres años antes, la Asamblea Liberal Constituyente aprobó la prohibición de la doble militanciapolítica en los nuevos estatutos del Partido Liberal. La iniciativa surgió de los análisis realizadospor el Instituto de Estudios para la Democracia y el Desarrollo IED sobre las consecuencias de esafigura en el funcionamiento del partido y del sistema de partidos en su conjunto. Algunas de lasconclusiones de una serie de encuentros académicos, iniciados en Villa de Leyva en agosto de2000, fueron consignadas en una ponencia llevada a la Asamblea bajo el título “ReingenieríaInstitucional del Liberalismo”.


gar a las colectividades políticas a actuar como bancada, pretende fortalecera los partidos políticos y favorecer la gobernabilidad.

Por lo expuesto, quien desee presentarse como candidato a nombre de unpartido distinto o en representación de un movimiento social o grupo signi-ficativo de ciudadanos, debería renunciar al partido de origen por lo menosun año antes de la elección y ser reemplazado inmediatamente en su escañopor el miembro siguiente de la lista no electo. El candidato que pase por altoesa disposición incurrirá en inhabilidad para ser elegido y el partido que loincorpore a sus listas, en caso de que éste fuera elegido, perderá el escaño.

6. Organización Nacional Electoral

Es substancial eliminar los rezagos que del Frente Nacional se mantienen enla Organización Nacional Electoral, en especial, aquellos que dividenmilimétricamente las posiciones de libre nombramiento y remoción entre lospartidos tradicionales. La Registraduria Nacional es el último bastión de laparidad. Sacar de su órbita los políticos y los partidos es indispensable paraalcanzar la máxima transparencia posible y dar garantías a las fuerzas deoposición y a las nuevas alternativas políticas. La Registraduria debe ser unórgano especializado, inmune a las presiones políticas y de carácter técnico.

Es importante que se establezcan parámetros de meritocracia que garanticenla despolitización del organismo, en especial respecto a los cargos de res-ponsabilidad electoral y administrativa. La carrera electoral señalada en elacto legislativo 01 de 2003 incluye retiro “flexible de conformidad con lasnecesidades del servicio” y el carácter de libre nombramiento y remoción delos cargos de responsabilidad, disposiciones que facilitan la influencia delos partidos y los políticos en el organismo electoral.

La reforma señaló que los miembros del Consejo Nacional Electoral seránelegidos por el Congreso en pleno, mediante el sistema de cifra repartidora,eliminando el sistema de ternas de los partidos y la escogencia por parte delConsejo de Estado. El acto legislativo no despolitiza el organismo, por elcontrario suprime el control que suponía la intervención de la jurisdiccióncontenciosa.

De acuerdo a lo expuesto a lo largo del documento, son varias las razonesque sugieren conveniente un replanteamiento del CNE. Éste puede dirigirseen la dirección de convertirlo en un organismo exclusivamente de vigilanciae inspección de la Registraduria y en una instancia que garantice el desarro-llo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías. En esalógica, las funciones relacionadas con los derechos de la oposición y de lasminorías, el control de la aplicación de la ley estatutaria que regula los parti-dos y movimientos políticos se trasladan al contencioso administrativo (Tri-bunal Supremo Electoral). A su vez, se asignará a la Registraduria Nacionalla responsabilidad relacionada con escrutinios, declaratoria de elección yexpedición de credenciales, consultas de los partidos, distribución de la fi-


nanciación pública de campañas y funcionamiento de las colectividadespolíticas.

7. Unificación de Calendario Electoral

Para que en un solo acto electoral los ciudadanos definan quien es gobiernoy quien es oposición, es importante realizar el mismo día las elecciones dePresidente de la República y de Congreso. Las razones de la unificación delcalendario electoral se relacionan con la necesidad de que coincidan lasmayorías congresionales con las expresadas en las elecciones de Presidentede la República. No obstante, que en el presidencialismo el jefe de gobiernono se deriva de la mayoría parlamentaria, es claro que la gobernabilidad seve beneficiada y la capacidad de maniobra política y de ejecutoria de laadministración, si los integrantes de la oposición política no superan en nú-mero a la bancada del partido de gobierno. Durante el siglo XX, en los casosen que la oposición superaba en número de parlamentarios al partido gober-nante, el desenlace ha variado entre la violencia de los años cincuenta, queincluyó el cierre del Congreso (1949) y la división de la oposición acudien-do a prebendas burocráticas en el gobierno Pastrana Arango. En ambas co-yunturas el Estado de Derecho278 y las instituciones democráticas se colocaronentredicho.

Cuando en las cámaras la oposición es mayoritaria, ésta deja de ser críticapara convertirse en factor obstruccionista. Un partido con el número sufi-ciente de parlamentarios para bloquear las iniciativas gubernamentales, tien-de a reducir la importancia de la fiscalización, para condicionar la actividadde gobierno. Por su parte, el Presidente y sus ministros quedan a merced delpartido derrotado en las elecciones. Su programa y las realizaciones prome-tidas durante la campaña, que le hicieron digno del apoyo ciudadano, separalizan y enredan en el interés del partido de oposición que con sus accio-nes busca ayudar al desprestigio del ejecutivo y allanar el camino al poder.Las mayorías de la oposición, tienen la capacidad de decisión sobre las ini-ciativas del Presidente, pueden modificarlas, introducirles nuevos elementoso evitar su aprobación, en cualquier caso, su proceder afecta la gestión degobierno, pero con la ventaja de no asumir las consecuencias. El partidomayoritario en las elecciones presidenciales llega a responder por actos queafectaron su obra de gobierno, pero sobre los cuales no tuvo control alguno,dada su condición de minoría en el Congreso y de “rehén” de la oposición.Para poder gobernar, es necesario contar con el respaldo en el legislativo,cuando éste falta, se explica en gran parte la propagación del transfuguismoestimulado por el ejecutivo. Es clara la trascendencia de este aspecto paraque el esquema gobierno – oposición funcione.

278 Recordar la propuesta de referendo del presidente Pastrana que revocaba el Congreso y lacontrapropuesta de la Oposición Patriótica que convocaba elecciones generales. Ambas figurasno contempladas en la constitución.


Desde otro punto de vista, la coincidencia de mayorías en el ejecutivo y ellegislativo contribuye a mejorar la efectividad del Congreso y acelerar suactividad. Esto responde a las exigencias ciudadanas de acciones rápidasque resuelvan los problemas del presente y que a la vez reprochan la lentitudcon que los parlamentos responden a sus reclamos. La mejor forma de ele-var la percepción que tiene la ciudadanía de las instancias legislativas, esdotarlas de procedimientos, que sin sacrificar el debate y el análisis, puedansatisfacer rápidamente las demandas ciudadanas.

El problema del tiempo es uno de los desafíos de la política contemporá-nea. “Los tiempos de la política son distintos a los del mercado. Implicangobernabilidad, manejo de la coyuntura y a la vez proyección, sentido defuturo. Los tiempos del mercado, caracterizados por la velocidad y vora-cidad del consumo, tienden a transformar todo en presente”279 . La socie-dad usualmente juzga la eficacia y eficiencia de las instituciones con eltiempo del mercado, sin comprender las dificultades de la dinámica polí-tica, que se agravan si el Congreso no está compuesto por partidos orga-nizados y disciplinados, pero del mismo modo, si las mayorías que en éltienen asiento son contradictorias con el Presidente. De hecho, partidosorganizados y bancadas disciplinadas de oposición con carácter mayori-tario en el parlamento, en vez de favorecer la gobernabilidad terminansiendo un factor de perturbación que impide en alto grado la acción polí-tica del ejecutivo.

Las críticas que defendían la separación de las dos elecciones, buscabanevitar que la “maquinaria política” interfiriera, a tal punto, que la eleccióndel presidente dependiera absolutamente de su poder clientelista. La reali-dad política de la última década, demuestra que la sociedad colombiana hacambiando el comportamiento electoral. No es un país rural y el clientelismove reducir su capacidad de influencia en las elecciones presidenciales, debi-do a que el grueso de los electores se ubica en los grandes centros urbanos,donde el voto se caracteriza por ser independiente y la opinión pública esdeterminante. Un argumento complementario, es la reducción de los costosde las campañas políticas. Sin voto preferente, con listas únicas cerradas ybloqueadas y elección presidencial el mismo día, la financiación pública delas campañas se reduce sensiblemente y la competencia política recobra susentido como confrontación de programas.

C. OPOSICIÓN Y CONTROL POLÍTICO DEL CONGRESO

El Congreso es el escenario por excelencia de la oposición política. El forta-lecimiento de su capacidad de control sobre el ejecutivo es indispensable

279 MENA KEYMER, Carlos Eduardo. “Rediseño de los Partidos Políticos en América Latina”.Cuadernos de CAPEL. No. 45. Ed. Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIDH, Centrode Asesoría y Promoción Electoral CAPEL. San José de Costa Rica. 1999. Pág. 19.


para que en Colombia la oposición pueda cumplir su función crítica y depresentación de alternativas políticas. En ese aspecto, se observó que la de-bilidad histórica del legislativo tiene que ver principalmente con la desorga-nización, atomización y fragmentación de los partidos políticos, su falta dedisciplina, de programas de gobierno y acción que los cohesionen. Partidospolíticos “fuertes, legítimos y modernos son la base para tener congresosfuertes, legítimos y modernos”280 .

También impacta en el control político la carencia de mecanismos que per-mitan a las cámaras acceder a la información y la existencia de plenas garan-tías a las fuerzas de oposición para cumplir el papel que les corresponde.Desde este punto de vista, las recomendaciones precedentes deben comple-mentarse con la reorganización del funcionamiento del Congreso para ga-rantizar un control político adecuado y que sea en verdad el espacio para elejercicio de la oposición.

La reforma al Congreso debe contemplar acceso a la información guberna-mental, mecanismos de control (mociones de censura y observación y comi-siones de investigación). Un aspecto importante, es garantizar que en lacomposición y la toma de decisiones de los organismos de investigación lospartidos de oposición ocupen un papel fundamental, al igual que en las me-sas directivas de las comisiones constitucionales y legales. El régimen debancada, la destinación de sesiones plenarias semanalmente para el controlpolítico y la delegación legislativa automática, hacen parte de las reformasque contribuyen a fortalecer el control político y las condiciones para elejercicio de la oposición.

1. Racionalización parlamentaria

Facilita el buen desempeño de la oposición política, racionalizar el funcio-namiento del Congreso con medidas que hagan más eficaz el control polí-tico y enfaticen esa función en la plenaria de las cámaras, al tiempo queconviertan a las comisiones en organismos de debate político y técnico. Laracionalización implica, por otra parte, el funcionamiento en bancadas y laactuación de los partidos a través de voceros, conlleva un menorprotagonismo de los congresistas individuales frente a un fortalecimientode la institución partidista. Como lo señala Ignacio Astarloa, letrado de lasCortes Generales en España, “racionalizar es poner en cuestión cada unade las grandes señas de identidad con que nacieron los parlamentos mo-dernos en el siglo XVIII”281 .

280 CARRILLO FLOREZ, Fernando. “El Déficit de la Democracia en América Latina”. Ed. BancoInteramericano de de Desarrollo. Washington D.C., 2001. Pág. 27. “la función legislativa, repre-sentativa y fiscalizadora de los congresos guarda relación de proporcionalidad directa con elpeso específico de los partidos en las legislaturas”.

281 ASTARLOA, Ignacio. Conferencia. 19 de enero de 2004. Ilustre Colegio de Abogados de Ma-drid. Madrid.


Originalmente, el Congreso tenía dos funciones básicas: legislar y aprobarel presupuesto. Actualmente, la principal función es la de control político,debido en parte a que la ley alcanzó niveles de tecnificación importantes ya que en la práctica las leyes que son aprobadas son de iniciativa del Go-bierno o cuentan con su apoyo. Es raro el caso, en que una ley es finalmen-te aprobada en contra del ejecutivo y cuando así sucede, el Presidente haperdido gran parte de la gobernabilidad. En este contexto, la importanciadel Congreso esta dada en cuanto su capacidad de control sobre el ejecuti-vo, condición por demás indispensable para que la oposición política cum-pla su papel.

Si la principal función no es legislar, lo importante será para el Congresofrente al ejecutivo someterlo a control. Ésta es la dimensión que en el sigloXXI adquirirán los parlamentos ante la tecnificación de la ley. Por supuesto,ese rol es de más fácil cumplimiento en los sistemas parlamentarios que enlos presidenciales, en consideración a que el origen del ejecutivo está en elparlamento y a los diversos instrumentos de control y de rendición de cuen-tas que existen en ese sistema.

Teniendo en cuenta que el “pleno es el órgano parlamentario por excelencia,el que encarna en su plenitud las funciones y el sentido de la instituciónparlamentaria”282 y los aspectos cada vez más especializados que abordanlas comisiones, la mutación imprescindible gravita en cambiar radicalmenteel proceso legislativo. La presencia de grupos parlamentarios estables, querepresentan a los partidos y movimientos políticos en cada una de las comi-siones en la misma proporción que lo están en la plenaria, admite la delega-ción legislativa automática, esto es, acoger como regla general que laaprobación definitiva de las leyes las efectúen las comisiones permanentes.Una ley requerirá la aprobación de las comisiones de ambas cámaras y úni-camente se acudirá al procedimiento actual, que incluye las respectivas ple-narias, cuando se trate de leyes estatutarias, leyes orgánicas, presupuestogeneral de la nación, asuntos internacionales y reformas constitucionales.Puede incorporarse un mecanismo excepcional que permita a la plenariaconocer el trámite de un proyecto de ley, cuya aprobación sea competenciade las comisiones. Las comisiones ganan en especialización y las plenariasse convierten esencialmente en mecanismos de control político y escenariosideales para la oposición.

2. Sesiones plenarias para control político y oposición

En concordancia con lo anterior, las plenarias de las Cámaras deben ser antetodo herramientas para el control político y el ejercicio de la oposición. En

282 PRIETO, L. “Las Cortes generales y el parlamento contemporáneo”. Cap. V. “Lo que favoreceríaa una mayor centralidad de la institución parlamentaria”.


ese sentido, se deben reglamentar, para mejorar la eficacia de los debates,los mecanismos de control como las preguntas e interpelaciones einstitucionalizar un día a la semana para la realización de sesiones destina-das exclusivamente a la fiscalización.

Las preguntas e interpelaciones son instrumentos de control e inspecciónque ejercen las cámaras frente a la actividad y gestión desplegada por elgobierno. Expresiones ambas de frecuente uso en el ámbito político y acadé-mico, aunque su empleo no ha sido muy afortunado pues se suelen confun-dir. En el ámbito de la doctrina parlamentaria española, se definen laspreguntas parlamentarias como “demandas puntuales que permiten a losmiembros del parlamento informarse, mediante un trámite parlamentario rá-pido y breve, sobre puntos concretos de la acción del ejecutivo, y fijar deforma muy concisa su postura sobre la cuestión planteada”283 . Lasinterpelaciones parlamentarias, son “instrumentos clásicos de informaciónde las cámaras, son iniciativas por las que los miembros de una u otra cáma-ra interrogan con carácter general al gobierno sobre las razones o propósitosde algunas de las políticas del ejecutivo, se diferencian de las preguntas en lamedida en que la interpelación pretende examinar una política general delejecutivo; frente al breve tramite con que se sustancian las preguntas, la in-terpelación abre un debate mas extenso en el que puede intervenir otrossujetos distintos al interpelante y al interpelado”284 .

Las sesiones dedicadas mediante estos procedimientos al control del go-bierno, encuentran el modelo original en la experiencia de la Cámara delos Comunes del parlamento inglés. Desde el gobierno MAC MILLAN en1961, se habla sobre la question time, que consiste en un turno de 15 mi-nutos semanales reservado a la prime minister question time, tiempo quefue duplicado desde 1997 por el gobierno de BLAIR. Estas sesiones serealizan los miércoles de 3:00 p.m. a 3:30 p.m.285 . En el régimen parla-mentario español la práctica se ha regularizado en la tarde de los días miér-coles. En el derecho parlamentario italiano, tras las reformas de losreglamentos de la Cámara de Diputados en 1997 y en 1999 del Senado, elprocedimiento de la questión time, ha adquirido importancia destacada por

283 “Enciclopedia Civitas”. Ignacio Astarloa. Pág. 49962 8 4 Ibidem. Ignacio Astarloa. Pág. 3677. “…la naturaleza de la pregunta hace que sea un instru-

mento, principalmente de información, mientras la interpelación permite un mayor enjuicia-miento y en, consecuencia, introduce un mayor grado de control sobre la conducta o proyectosdel gobierno, tanto más cuando la expresión de juicio que esta iniciativa permite a lascámaras, suele completarse con un instrumento añadido como es la moción consecuencia dela interpelación, que suma al debate la posibilidad de adoptar acuerdos sobre la cuestión.En todo caso, estos caracteres diferenciadores de la interpelación no operan siempre rígida-mente, de forma que los reglamentos suelen facultar a los órganos rectores de las cámaraspara discernir si la iniciativa presentada es identificada con el objeto de una interpelación oqueda en el ámbito de la pregunta”.

285 Alberto Dorrego. Letrado de la Cortes Generales. “El sistema parlamentario español”. Parte II “Lasfunciones del parlamento”. Conferencias Master en Acción Política y Participación Ciudadana en elEstado de Derecho 2003-2004. Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. Madrid. Pág. 73.


su habitual retransmisión por televisión y la brevedad de tiempo en que sesustancia: un minuto para la pregunta, 3 minutos para las respuestas y tur-no de replica de 2 minutos286 .

La experiencia de ambos instrumentos de control en el parlamentarismo es-pañol, tal y como lo señala López Aguilar287 , indica que su empleo reflejauna estrategia global de corrosión o descrédito de la relación entre mayoría/gobierno, aprovechando el papel de los medios de comunicación y la co-nexión que a través de ellos puede efectuar la oposición con el electorado.La aplicación de este tipo de sesiones en el Congreso colombiano fortalece-ría el control político y le proporcionaría a la oposición un escenarioinstitucional que contribuye a que la ciudadanía comprenda el papel queésta debe describir en la democracia. Igualmente, evita que se sigan presen-tando actuaciones por parte de las mayorías, representadas en las mesas di-rectivas del Congreso, dirigidas a dificultar los debates aplazándolos,suspendiendo las transmisiones de televisión o disolviendo el quórum.

3. Tecnificación del Congreso

El Congreso debe disponer de una administración parlamentaria con buenainfraestructura, amplia y eficaz para el control político. Un hecho corrientees la debilidad del legislativo respecto a la competencia técnica de los fun-cionarios del ejecutivo. Los efectos se manifiestan en el escepticismo que losciudadanos tienen de la actividad congresional y en la percepción de que lainstitución no es útil.

Para que el Congreso cumpla adecuadamente su función legislativa y decontrol político, se debe robustecer su capacidad por medio de comisionestécnicas de acompañamiento a las comisiones constitucionales y legales, in-tegradas por concurso de méritos. De la misma manera, se deben conformarobservatorios, centros de estudio y seguimiento de políticas públicas conexpertos en diversas materias. Su función debe ser estrictamente académicay no tener dependencia alguna de los partidos políticos. Tales instancias de-ben realizar funciones de asesoría y ser cuerpos de alto nivel profesional. Unmodelo interesante es el “Servicio de Investigación del Congreso” y la “Ofi-cina de Presupuesto” del Congreso de los Estados Unidos.

La idea es que el legislativo cuente con información propia y no esté sujetoa la que le entregue el ejecutivo, los gremios o las organizaciones no guber-namentales. Su autonomía y capacidad de acción legislativa y de controlpolítico depende de la información que tenga. En ese mismo sentido, sedeben modificar las normas que regulan las Unidades de Trabajo LegislativoUTL para que dejen de ser mecanismos de pago de deudas electorales y se

286 Ibidem. Pág. 73.287 Aguilar López, Juan Fernando. “La oposición parlamentaria y el orden constitucional”. Centro

de Estudios Constitucionales. Madrid, 1988. Pág. 273.


conviertan en piezas claves de una gestión eficaz y técnica de los legislado-res. La oposición de esa manera podrá contar con información técnica preci-sa para confrontarla con el discurso gubernamental.

4. Bancadas

La oposición parlamentaria únicamente funciona si los partidos políticos estánorganizados en bancadas y grupos parlamentarios. Son muy importantes lasdisposiciones en cuanto a su conformación, funciones y portavoces, que debe-rán incorporase al reglamento del Congreso y que son cardinales para mejorarlos procedimientos y el trabajo parlamentario. Por lo demás, sirven para diferen-ciar las posiciones, generar opinión pública y ejercer la fiscalización política. Suimportancia radica en que se supedita el interés individual del legislador al delpartido y, en últimas, al bien común, beneficiándose la gobernabilidad y la trans-parencia. Un elemento controvertido, que debe ser analizado, es quien toma ladecisión del voto de la bancada. La respuesta inicial, es que corresponde a loslegisladores, pero un concepto que revalorice al partido político como institu-ción y reconozca que éste no se agota en la representación parlamentaria y quedebe operar conforme a principios democráticos, puede sugerir que la decisióndebe pasar por las directivas de la colectividad política y de ningún modo, seruna prerrogativa autónoma de bancada.

De ese modo, bancada y partido actuarán unificadamente. Hay que recor-dar que los partidos políticos, en teoría, trascienden la órbita parlamenta-ria, pero en la práctica, el caso colombiano es paradigmático en cuanto quelas colectividades reducen su actividad a la de sus representantes en lascorporaciones públicas, específicamente en el Congreso. El alto grado dedesinstitucionalización de los partidos, de concentración de las decisionesen los parlamentarios y de exclusión de organizaciones de la sociedad civilque los componen, tiene que ver con la fragmentación partidista, el perso-nalismo y la desaparición de los programas de gobierno288 . La cuestión defondo, es determinar si el centro de decisión de la acción política está en elpartido como institución, o únicamente en una de sus partes: los parlamen-tarios. La actuación de la bancada debe corresponder a las disposicionesdel partido y no el partido estar sometido a las decisiones de quienes lorepresentan.

5. Comisiones de Investigación

Una de las formas de organización y racionalización del trabajo en losparlamentos modernos se da a partir de la creación de comisiones, peque-

288 El Partido Liberal no tiene Programa de Gobierno institucional desde las elecciones de 1990,cuando el entonces candidato César Gaviria, afirmó en la Convención Liberal que el programaelaborado por el Consejo Ideológico Nacional “era como un directorio telefónico, con másproblemas que soluciones”. En las elecciones de 1994, 1998 y 2002 el programa era del candi-dato y no pasó por las instancias partidistas encargadas de su elaboración. Una situación similarha vivido el Partido Conservador.


ños órganos integrados por parlamentarios para realizar una labor determi-nada. Teniendo en cuenta que toda actividad gubernamental puede serfiscalizable y que no debe haber documentos vedados para el Congreso, niinformación reservada u oculta, los parlamentarios deben tener el poder deinvestigación a través de comisiones, que con ese propósito designen lascámaras.

Las comisiones de ese tipo tienen gran importancia en el presidencialismonorteamericano y en el parlamentarismo europeo. En Inglaterra existe unavariedad de comisiones parlamentarias, siendo las select committees las quemás se aproximan a las comisiones de investigación. Surgieron en circuns-tancias históricas que presionaron su conformación con el objeto de investi-gar hechos de gran relevancia para la vida política, económica y social. Lasprimeras que se formaron en Inglaterra se remontan después del triunfo de larevolución gloriosa, cuando se creó una comisión con el objeto de investigarla manera como fue conducida la guerra con Irlanda289 .

Las comisiones de investigación en el derecho comparado tienen un trata-miento no uniforme en cuanto a sus alcances. Sin embargo, algunas caracte-rísticas que nos ayudan a definir estos cuerpos son su temporalidad y objetoespecifico, ello es así, en la medida en que no son comisiones permanentes,sino que se crean en circunstancias coyunturales y posibilitan un mejor con-trol político sobre el gobierno290 .

En lo que se refiere a la naturaleza de las comisiones de investigación existemultiplicidad de posiciones doctrinarias. Paolo Barile291 considera que lascomisiones de investigación “commissioni parlamentari d’inchiesta” soninstrumentos de dirección política, otros, como Andrea Manzella 292 , son dela posición de que éstas tienen naturaleza de inspección o son instrumentoscognoscitivos. Algunos son del parecer que las comisiones de investigaciónson medios de control político293 . En el derecho parlamentario alemán, exis-te acuerdo doctrinal en lo que se refiere a la naturaleza de las comisiones deinvestigación tratándolas como instrumentos de control político. El derechoparlamentario francés, considera a las “comissions parlamentaires d’enquete”como auténticos medios de control.294 Las comisiones de investigación en la

289 Anson.“Loi et pratique constitutionnelles de l’anglaterre”. Le parlement. Paris, Girad et Briete,1903: citado por SANTAOLALLA, Fernando. “El parlamento y sus instrumentos de informa-ción”. Pág. 161

290 Estas son diferencias frente a la Comisión de Investigación y acusación de la Cámara de Represen-tantes de Colombia.

291 BARILE, Paolo. “Istituzioni di diritto Pubblico”. 5a. ed., Padova, CEDAM, 1987. Pág. 284. Serefiere al caso italiano.

292 MANZELLA, Andrea. “Il parlamento…..”. cit. Pág. 124, 343 respectivamente.293 BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. “Derecho Constitucional”. Editorial Tecnos. Madrid. 1987

Pág. 403.294 COUSTIS DE LA RIVIERE, Gerard. “Les commissions parlamentairess d’enquete et la separation

des pouvoir”. Rennes, Imprimerie G Vatar. 1929. Pág. 14, 15.


doctrina del parlamentarismo español tienen matices, hay quienes anotanque constituyen un “instrumento colegiado de información de las asambleaslegislativas, que implican unas facultades especiales sobre terceros extrañosa las mismas”.295

De lo antes dicho, podemos afirmar que las comisiones de investigaciónson órganos del parlamento de carácter especial y temporal, que facilitanla función asignada constitucionalmente de controlar la actividad ejercidapor el gobierno en aquellos asuntos de relevancia para la política nacional.Su constitución y funcionamiento debe regularse en el reglamento del Con-greso y comprender aspectos, tales como, las solicitudes de creación, quie-nes pueden realizarla, procedimientos y criterios de integración, facultadesy duración.

Parece provechoso que al ser adoptadas en el ordenamiento jurídico – cons-titucional, se concedan a esas comisiones los mismos poderes y limitacionesde la autoridad judicial para el cumplimiento de la actividad investigativa.La práctica de pruebas deberá regularse por las normas que regulan la mate-ria en el proceso penal. El establecimiento de poderes y facultades equipara-bles a las de un funcionario judicial, le permite a las comisiones recabar conmayor eficacia la información necesaria para ejercer de mejor forma su fun-ción de pesquisa. En el derecho parlamentario francés la ley concede pode-res judiciales limitados a las comisiones de investigación. En la Constituciónde Portugal, se les otorga los mismos poderes que los de una autoridad judi-cial, al igual en que las constituciones de Italia y Alemania en menor medida.Por último, en el régimen parlamentario inglés, la regulación de estos pode-res se encuentra en el reglamento de la Cámara de los Comunes e incluyerequerir información en forma verbal o escrita de cualquier ciudadano, aexcepción de los miembros de la corona, y la facultad de llevar a cabointerrogatorios y exigir presentación de documentos.

El otorgamiento a las comisiones de facultades excepcionales propias del po-der judicial para la realización de investigaciones, no implica carácter judicialalguno para esas instancias, pues estas se conceden para el ejercicio del con-trol político y no para un control judicial que por su naturaleza les es ajeno.

Finalmente, es corriente que en los parlamentos modernos en donde existencomisiones de investigación, su trabajo concluya con un informe final, quecontiene los resultados de la investigación y es presentado ante las cámaraspara su conocimiento y debate. Teniendo en cuenta que la conformación delas comisiones refleja la composición del Congreso, las mayorías parlamen-tarias tienen el poder de interferir las investigaciones, por lo cual es impor-tante que su actividad sea pública y al alcance de la opinión ciudadana, sinobviar las reservas legales y constitucionales.

295 SANTAOLALLA, Fernando. Op. Cit. Pág. 415.


6. Moción de Censuara

El reglamento del Congreso señala que “por moción de censura se entiendeel acto mediante el cual el Congreso en pleno, y por mayoría absoluta, repro-cha la actuación de uno o varios Ministros de Despacho dando lugar a laseparación del cargo”296 . La misma norma, fija las reglas sobre procedencia,convocatoria del Congreso, debate y votación de la moción que se efectuaráentre el tercero y décimo día siguiente a la conclusión del debate.

“La votación de censura es, por antonomasia, el mecanismo institucional derealización política de la oposición parlamentaria”.297 En Colombia, la mo-ción de censura recae en la gestión de los ministros. El fundamento de esaresponsabilidad política individual radica en que los funcionarios contra loscuales se puede incoar una moción, detentan en su ejercicio una doble cali-dad. Son miembros del gobierno y regentan una cartera ministerial que tienea cargo un área específica de la gestión del ejecutivo. Del segundo carácteranotado, podemos afirmar, tal como lo hace Virga,298 que la base de la res-ponsabilidad política individual lo constituye la existencia de un área propiade competencia, sobre la que el parlamento puede ejercer su control y even-tualmente sancionar al ministro.

Respecto a la votación de la moción de censura, el derecho parlamentariocomparado indica un tiempo menor al establecido en el Reglamento delCongreso colombiano. El artículo 113.3 de la Constitución Española, expre-sa que la moción de cesura no podrá ser votada hasta que transcurran cincodías después de su presentación; en el parlamentarismo alemán el artículo67.2 de la Ley Fundamental de Bonn exige que la votación de censura selleve a cabo a las 48 horas del momento en el que se presentó.

Con el fin de evitar que se vulnere la eficacia de la moción de censura, con elempleo por parte del gobierno de los mecanismos tradicionales de capturade la voluntad parlamentaria, expuestos en la primera parte de este trabajo,se debe fijar un plazo de 48 horas para su votación una vez haya culminadoel debate. Por otro lado, la renuncia al cargo de ministro no debe evitar queel Congreso cumpla con el trámite de la moción de censura, de tal forma,que el abandono de la función pública no se preste como una treta paraevadir la responsabilidad política derivada de la aplicación de un mecanis-mo de control sobre el gobierno.

La moción de censura debe extenderse a las asambleas y concejos, con rela-ción a la gestión de los altos funcionarios de los gobiernos departamentalesy municipales.

296 “Ley 5 de 1992”. Cámara de Representantes. Reglamento del Congreso y Constitución Política deColombia, Bogotá D.C., 1994. Pág. 20.

297 AGUILAR LÓPEZ, Juan Fernando. Op. Cit.. Pág. 327298 P VIRGA, “La crisi e le dimissioni del Gabinetto”. Pág.17. Citado por VIRGALA FORURIA,

Eduardo. “La moción de censura en la constitución de 1978”. Centro de Estudios Constituciona-les. Madrid 1988.


7. Representación en las mesas directivas del Congreso

La representación que las minorías tienen en las primeras vicepresidenciasde las mesas directivas de la Cámara y el Senado, a través del “partido omovimiento mayoritario entre las minorías”299 , se ha prestado para que inte-grantes de los partidos tradicionales300 , inscritos con aval de un partido omovimiento político diferente, usurpen esos espacios a las organizacionespolíticas auténticamente minoritarias. Para evitar este hecho y adecuar lanorma a la existencia del esquema gobierno – oposición, tal representacióndebe recaer en la fuerza política opositora que tenga mayor participación ennúmero de escaños en la respectiva cámara o comisión. La condición deminoría, como ya se ha reiterado, no se debe confundir con la de oposición.Al igual que en el caso anterior, esta reforma debe incluir a las demás corpo-raciones públicas.

D. GOBIERNO, ADMINISTRACIÓN Y OPOSICIÓN.

Con el propósito de que la “dependencia burocrática” no siga impidiendoel esquema gobierno – oposición, es indispensable que exista representa-ción de la oposición en la Comisión de Servicio Civil y se incorporen a lacarrera administrativa la totalidad de funcionarios del Estado, a excepciónde los de libre nombramiento y remoción, que deben limitarse exclusiva-mente a las posiciones de responsabilidad política y a los cargos de con-fianza y manejo.

En su totalidad los integrantes de la administración deben hacer parte de lacarrera administrativa y únicamente los altos cargos del ejecutivo se enten-derán como parte del Gobierno. Los cambios que se operen con ocasión delas elecciones afectarán exclusivamente dichas posiciones, de tal manera,que haya una línea de distinción entre la administración que obedece a mé-ritos y a las reglas de la carrera y el Gobierno, que responde a la realidadpolítica determinada en las urnas. Como señala Manuel García Pelayo “laadministración, si bien es un órgano formalmente dependiente del gobierno,constituye per se una realidad sociológica, un beamtenstand o estamento defuncionarios que permanece en sus puestos aunque cambie la composicióndel gobierno y del parlamento, y que prácticamente es el único poder delEstado que se recluta por si mismo a través del sistema de exámenes y con-cursos.”301 .

299 Ley 5 de 1992. Artículo 40.300 Caso reciente es el del senador Álvaro Araujo, quien ha hecho parte del Partido Liberal y asistió

como tal al I Congreso Liberal de mayo de 2003, pero fue elegido dos meses después, comovicepresidente del Senado de la República en nombre de las minorías por haberse inscrito comocandidato al Congreso con aval del Movimiento “ALAS”.

301 GARCÍA PELAYO, Manuel. “Las Transformaciones del Estado Contemporáneo”. Alianza Edito-rial. Madrid. Pág. 59.


Al gobierno le debe estar prohibido designar miembros de los partidos deoposición en cargos de libre nombramiento y remoción. Para evitar que esanorma se incumpla, es necesario que la persona que haya estado afiliada aun partido político de oposición, renuncie a esa calidad por lo menos con unaño de anterioridad al nombramiento. Es favorable, que los partidos políti-cos agreguen a sus estatutos normas que regulen la reincorporación de losciudadanos que renuncien a la condición de afiliados y se requiera ciertotiempo para recuperar el derecho a ser elegido en nombre del partido o de-signado en posiciones de gobierno. Esta propuesta busca dificultar eltransfuguismo político.

La adopción del juego gobierno – oposición, posibilita revisar la prohibiciónconstitucional que impide que los congresistas sean designados ministros.La existencia organizada de un partido o coalición de oposición y uno o unade gobierno, cohesionados por programas de acción, hace favorable que elejecutivo pueda disponer de sus mejores cuadros políticos para la actividadgubernamental. De ninguna forma, se fomenta en este caso una relaciónincestuosa entre el ejecutivo y el legislativo. Por el contrario, el Congresomantiene incólume su capacidad de control político que le corresponde a laoposición, ya que la bancada de gobierno tiene la responsabilidad de defen-der su gestión.

Las condiciones que hacen parte del enfoque sistémico para la oposiciónpolítica en Colombia, deben observarse integralmente para evaluar apropia-damente esta posibilidad. La eliminación del nombramiento en el ejecutivode miembros del Congreso tiene sentido en un sistema de partidos fragmen-tado y con alto nivel de atomización, también en un sistema político quecarezca del esquema gobierno – oposición, pero si las condiciones previstasen este documento, relacionadas con la cohesión partidista, las bancadas, lasanción al transfuguismo, la importancia de los programas políticos y la pro-hibición de designar miembros de la oposición en el gobierno, tienen vigen-cia, dicha prohibición no tiene sentido. En efecto, la medida busca evitar quelos parlamentarios sean comprados con ministerios y embajadas por el eje-cutivo, suprimiendo su capacidad de control político y facilitando el trámitede sus iniciativas. No faltaba razón, a quienes reconocían en esa práctica unfactor de perturbación del buen funcionamiento de las instituciones demo-cráticas, pero ese remedio es absolutamente mediocre. La prueba de ello, esque los congresos elegidos desde octubre de 1991 siguen estando a los piesde los gobiernos de turno.

E. FORTALECIMIENTO DEL ESTADO DE DERECHO

Demostrada la incapacidad del aparato estatal para perseguir los delitos elec-torales, reducir la corrupción política, evitar la financiación ilícita de las cam-pañas y la utilización del aparato estatal para beneficio de interesesparticulares, es indispensable explorar posibles reformas orientadas a forta-


lecer el Estado de Derecho garantizando la aplicación de la ley, la transpa-rencia, la sanción de las conductas criminales y la protección de los dere-chos de la oposición.

La ingeniería institucional no resuelve todos los problemas, pero contribuyedecididamente a superar las falencias que se presentan en este campo. Crearla Rama Electoral, modificar la justicia contenciosa electoral, fortalecer elpapel del Ministerio Público con relación a los derechos de la oposición y lacapacidad punitiva del Estado, son algunas recomendaciones.

1. Rama Electoral. Tribunal Supremo Electoral. Fortalecimiento de lajusticia contencioso electoral.

El principio de constitucionalidad y legalidad de los procesos electorales sevulnera con las deficiencias del actual modelo de justicia electoral, lo queerosiona la credibilidad ciudadana en los resultados de los comicios y, enconsecuencia, en las instituciones democráticas. La actual dilación con laque se adelantan los procesos judiciales burla la voluntad de los ciudadanosexpresada en las urnas y deja en impunidad las conductas violatorias de loscódigos electoral y penal. Ejemplo de ello, es la providencia que reconocefraude en las elecciones de Senado de la República tres años después de surealización.

No se trata únicamente de resolver los litigios con mayor celeridad. Es nece-sario dar a la justicia electoral una organización que asegure su autonomía eimparcialidad. Una reforma de este de tipo debe enmarcarse en la creaciónde una rama electoral que agrupe una instancia judicial encargada de lascontroversias electorales y la administración electoral propiamente dicha,esto es, “el conjunto de órganos en el aparato del Estado responsables de laconducción de las elecciones”302 (Organización Nacional Electoral). La ramaproporciona independencia a los órganos que la integran respecto del ejecu-tivo y el parlamento. Un aspecto importante, es asegurar que tenga autono-mía financiera, la cual se garantiza si el presupuesto de funcionamiento esincorporado automáticamente, sin intervención del ejecutivo, al proyecto depresupuesto general de la nación.

Con base en los problemas mencionados, se propone crear un Tribunal Su-premo Electoral como máxima instancia de las controversias electorales,garante del derecho de participación política y de los principios de publici-dad, transparencia, legalidad, celeridad, imparcialidad, moralidad y objetivi-dad que rigen los procesos electorales. Esa institución tendrá a su cargo lajusticia electoral y la vigilancia del funcionamiento de los partidos políticos.Será un órgano autónomo, integrado por magistrados designados por el Con-

302 LÓPEZ PINTOR, Rafael. “Administración Electoral”. En: Diccionario Electoral. Centro de Ase-sorías y Promoción Electoral CAPEL. Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIDH.Tomo I. Pág. 9. San José de Costa Rica. 2000.


sejo de Estado, de ternas integradas por las demás Cortes. El Tribunal reem-plazaría la Sala Electoral del Consejo de Estado.

La instancia además conocería de la acción de cumplimiento que interpon-gan los afiliados a los partidos, para asegurar la observancia de los estatu-tos que los rigen, del mismo modo, de los recursos judiciales a que debentener derecho los integrantes de corporaciones públicas que sean sancio-nados por sus respectivos partidos, en razón a conductas que violen elrégimen de bancada.

El fortalecimiento de la jurisdicción electoral contribuye a resolver losproblemas descritos y que hacen más difícil el surgimiento de nuevasalternativas políticas, enredadas en medio del fraude y la corrupción elec-toral. También, responde a las obligaciones internacionales del Estadocolombiano en materia de derechos humanos. La ConvenciónInteramericana de Derechos Humanos establece la protección judicial delos derechos: “toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápidoo a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competen-tes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales”(artículo 25). Del texto, se desprende que las decisiones judiciales debenser efectivas y eficaces, esto es, que las providencias deben ser oportu-nas, de tal manera que cumplan el papel tutelar que les corresponde, yno, como es patente a propósito del fraude electoral en la elección deCongreso de 2002, que sirvan de simple constancia histórica sin efectopráctico alguno que proteja el derecho a ser elegido y la voluntad de losciudadanos manifestada en las urnas.

2. Fiscalía Electoral. Fortalecimiento de la capacidad punitiva del Estado.

Los delitos electorales atentan contra la pureza de los procesos demo-cráticos y falsean la voluntad ciudadana. La impunidad bajo la que seamparan los convierte en algunos casos, como la compra de votos, enprácticas toleradas e incorporadas a la cultura política, lo cual no debeservir para desconocer las consecuencias nocivas sobre el conjunto delsistema político.

El Estado debe contar con la capacidad para prevenir y sancionar esasconductas delictivas. En ese sentido, es necesario crear una Fiscalía Elec-toral que se articule a los diversos actores estatales que intervienen en loscomicios para propugnar por la transparencia y la eliminación del fraude.El derecho comparado latinoamericano presenta varios ejemplos de estetipo de instituciones.

3. Procuraduría Delegada para los Derechos de la Oposición

El proyecto elaborado por la Comisión para el Estudio de la Reforma de losPartidos (1995) propuso la creación de una Procuraduría Delegada para losDerechos de la Oposición. Esta propuesta fortalece el papel del Ministerio


Público en la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones del ejecutivofrente a la oposición y contribuye a una visión institucional e integral dirigi-da a proteger sus derechos, en especial, los referidos al acceso a la informa-ción y documentación oficiales, el uso de los medios de comunicación yaquellos que determinan la conducta de los funcionarios y del gobierno, conrelación a los partidos de oposición.

F. CLÁUSULA DE ESTABILIDAD CONSTITUCIONAL

El procedimiento de reforma constitucional debe mantener el actual trámiteen el parlamento, pero la aprobación definitiva de un acto legislativo queafecte la carta de derechos y sus instrumentos de protección, los mecanis-mos de participación ciudadana, las normas referidas a los partidos políticos,a las elecciones y en general, aquellas vinculadas a la participación política,sólo podrán perfeccionarse con el voto positivo de los ciudadanos enreferendo. El mismo requisito se requiere en caso de que se lleven a cabo poruna Asamblea Nacional Constituyente. En cualquier caso, la vigencia de lasmismas no puede afectar las elecciones inmediatamente siguientes.

Se busca con esta formula dar estabilidad al Estado de Derecho y a las reglasde juego que determinan la competencia política. La normas constituciona-les que regulan la participación, el sistema electoral, los partidos, los dere-chos fundamentales, la organización del Estado, las relaciones entre las ramasdel poder público, etc., no pueden seguir al libre albedrío de la mayoríaparlamentaria que tiene los votos necesarios para reformar la Carta Política,con el fin de perpetuarse en el poder y crear condiciones políticas favorablesa su hegemonía, haciendo más gravosa la acción política de la oposición.

G. OBLIGACIONES POLÍTICAS DE LA OPOSICIÓN

Se han mencionado los derechos, garantías y reformas a las institucionesque se requieren para que el esquema gobierno – oposición funcione enColombia. Pero así, como la oposición tiene derechos y el gobierno y elEstado tienen deberes frente ésta, de la misma naturaleza del concepto deoposición empleado a lo largo del texto se derivan obligaciones que adquie-ren los partidos y movimientos políticos que declaren la oposición.

La oposición se realiza dentro de las reglas constitucionales y legales queregulan el funcionamiento democrático del sistema político, por tanto, debeobservar las siguientes obligaciones fundamentales:

1. Respeto del Estado Social de Derecho.2. Empleo de los canales institucionales para expresar el disentimiento.3. Ejercicio de la crítica y la fiscalización del ejecutivo.4. Plantear alternativas políticas a los ciudadanos.5. Efectuar recomendaciones al gobierno con base en sus críticas.6. Actuar monolíticamente en el Congreso.


7. Impugnar a las instituciones y a los problemas, no a las personas, a me-nos que las críticas se refieran a la conducta personal de los funcionariosy que comprometan su gestión.

8. Participar con propuestas en la política de relaciones exteriores y seguri-dad y defensa.

9. Guardar secreto de la información reservada a la que tenga acceso, siem-pre y cuando no contenga violaciones a la Constitución y la ley.

10. Apoyar las instituciones democráticas en toda circunstancia.

La oposición democrática rechaza las vías de hecho, está comprometida conla utilización de los mecanismos dispuestos para el disenso y la expresión dela diferencia. La oposición es tolerante y reclama tolerancia, está dispuestasiempre a defender las instituciones democráticas, la soberanía nacional ensu concepto moderno y en mantener la subordinación del poder militar alpoder civil.


¿Del Caudillismo al Parlamentarismo?

n el mundo actual, el Estado es la forma generalizada de organizaciónpolítica. Todo Estado está determinado por factores como el espacio,

la organización, las funciones, los procesos, la tradición y la cultura.

Los criterios clásicos, muy influidos por la tradición jurídica y filosófica, sebasaron en las nociones “formas de Estado” y “formas de gobierno” paraponer de relieve, en el primer caso, el tipo de interrelación entre los elemen-tos del Estado (territorio, pueblo, poder) y, en el segundo, los modos dearticular las instituciones. Estos parámetros son clave para analizar las es-tructuras de las instituciones estatales, pero deben ser complementados conel análisis de los sistemas electorales y de los sistemas de partidos, pues estáscuestiones afectan al modo de elección de los gobernantes, al grado de par-ticipación política autónoma de la población y la existencia de un esquemagobierno – oposición.

Como en el resto de América Latina en Colombia la década precedente secaracterizó por un intenso proceso de reformas económicas y administra-tivas, acompañadas de la adopción de un nuevo marco constitucional,pero los temas enunciados no hicieron parte del eje central de las refor-mas. Los impulsores de esos cambios se concentraron en el modelo dedesarrollo, en políticas de reducción del tamaño del Estado y en ladesregulación de la economía con el fin de superar el modelo de sustitu-ción de importaciones, dejando de lado la importancia de la variable po-lítica para el éxito de las reformas y la consolidación de la democracia enel hemisferio. La agenda de la economía se enfrascó en un gravedesencuentro con la de la política.

Las reformas afectaron el sistema político, le quitaron margen de maniobra alos partidos y contribuyeron a su actual crisis de representación. Así mismo,como lo señala el Profesor Ludolfo Paramio303 , el ajuste estructural fue unfactor detonante de la inestabilidad política de la región. En ese contexto, esnecesario relevar el impacto que tienen las instituciones políticas y en espe-cial el modo en que estas se articulan al buen funcionamiento de la democra-cia y de la oposición política.

303 PARAMIO, Ludolfo. Frustración de los Electores y Crisis de la Democracia. Revista TribunaAmericana. No. 2. Casa de América. Madrid. Tomado de www.casamerica.es

E


Evidentemente, el debate entre presidencialismo y parlamentarismo tiene efec-tos distintos en cuanto a la relación del gobierno con la oposición. Su análisisrequiere realizar algunas breves reflexiones y precisar conceptos básicos.

Las principales características del Presidencialismo residen en que el ejecuti-vo y el legislativo tienen origen en el voto directo de los ciudadanos, sonelegidos separadamente y tienen organización y funciones distintas, clara-mente delimitadas en los textos constitucionales. El sistema subsume en lapersona del presidente las funciones de jefe de Estado y del Gobierno y losmandatos son fijos, es decir están sujetos a una cláusula que determina elperíodo por el cual ejercen el poder. El Legislativo formalmente debe ejercercontrol político sobre el gobierno, aunque no puede relevar al presidentecuando éste carezca de la confianza de las cámaras. Estos rasgos llevan apensar a sus partidarios que el presidencialismo es la forma de gobierno quegarantiza mayor estabilidad.

A contrario sensu, el parlamentarismo convierte al legislativo en el centrode la pugna política, lo cual favorece el ejercicio de la oposición y que lospartidos se conviertan en verdaderos canales de representación y agrega-ción de intereses de la sociedad. Es un sistema basado en partidos políticosfuertes que tiene origen en el siglo XVII, cuando el gobernante en Inglate-rra dejó de ser designado por el rey para ser investido por el parlamento.En ese momento aparecieron dos de las características principales de esesistema de gobierno: la investidura y la confianza parlamentaria como basepara su ejercicio.

Después de la Segunda Guerra Mundial se presentó una revisión del sistemaparlamentario. Se introdujo en la Ley Fundamental de Bonn la moción decensura constructiva, con la cual se separa del gobierno a quien desempeñalas funciones de cabeza del mismo (primer ministro o presidente del gobier-no), pero se obliga en el mismo acto a la designación de su reemplazo. Enese sentido, se mejora la división del trabajo interno de las cámaras fortale-ciendo los grupos parlamentarios en detrimento del diputado individual y delas comisiones en detrimento del pleno. También se agiliza el debate, serespalda la gestión con recursos humanos especializados y se incorporanavances tecnológicos. En la etapa actual el acento de la labor parlamentariaestá en el control del gobierno y la rendición de cuentas. Todo ello redundaen un sistema basado en partidos de gobierno y de oposición.

Se podrían resumir los principales elementos del sistema señalando que losgobiernos se conforman como resultado de elecciones legislativas, supri-miendo la elección directa por parte de los ciudadanos del titular del gobier-no. Su nominación depende de las mayorías parlamentarias y en últimas dela dinámica interna de los partidos políticos. El sistema parlamentario es antetodo un sistema de partidos políticos fuertes y sólidos, por lo que la burocra-cia está ligada a los partidos y el control político adquiere gran dimensióncon la aplicación del esquema gobierno – oposición.


El régimen de paridad de armas entre el ejecutivo y el legislativo permite quelos conflictos sean resueltos apelando a los ciudadanos, proveyendo de estaforma un mecanismo institucional para superar los bloqueos que suelen pre-sentarse en el sistema. La confianza perdida en el parlamento por parte delgobierno y la facultad de éste para disolver las cámaras, le imprimen flexibi-lidad a los mandatos y dotan tanto a los ciudadanos, como a los partidos deoposición, de mecanismos efectivos de control de la gestión gubernamental.Finalmente, la calidad de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno están separadas.

La decisión de adoptar un sistema parlamentario, como ha sido planteado envarias ocasiones, requiere determinar qué tipo de parlamentarismo es el másapropiado para las condiciones colombianas. En este sentido, hay que recor-dar que existen dos puntos obligados de referencia: Reino Unido representael sistema parlamentario que podríamos denominar puro y Francia un régi-men semiparlamentario. La principal diferencia entre estas dos modalidadesradica en el origen del Jefe de Estado. En el primer caso, la calidad de Jefede Estado proviene de los derechos hereditarios del monarca, como en Espa-ña; en el segundo caso, esta proviene del voto directo de los ciudadanos. Enambos modelos el primer ministro es investido por el parlamento y requierede su confianza para mantenerse al frente del gobierno.

Como se afirmó, el régimen parlamentario basa su existencia en un sistemade partidos políticos sólido y en grupos parlamentarios, elementos que con-tribuyen a la gobernabilidad y la transparencia, favoreciendo la representa-ción política y el ejercicio de la oposición. Los grupos parlamentarios son labase del funcionamiento del legislativo, constituyen la forma en que se arti-culan los parlamentarios con el fin de facilitar los procedimientos y la orga-nización interna de las cámaras. Los grupos reflejan los partidos políticos ysus tendencias, a tal punto que la misma ubicación espacial en los recintosreflejan la tradicional distinción entre izquierda y derecha.

Invocando los frágiles y poco representativos partidos políticos se ha insis-tido en descartar el parlamentarismo en América Latina y se sugiere que lamejor fórmula de gobierno para la región es el sistema presidencial. Quie-nes comparten esta posición se escudan en argumentos de tipo cultural,que sin duda tienen que ser considerados, pero que no deben impedir elanálisis de las diversas variantes que presenta el sistema y su aplicabilidaden nuestro país.

Lo cierto es que uno de los graves problemas que enfrenta la democraciacolombiana está ligado a la ausencia de oposición política, en los términosanalizados en este trabajo y a la falta de partidos políticos organizados yrepresentativos. Precisamente, junto a los efectos producidos por la forma enque se implementaron las políticas de libre mercado y su responsabilidad enla inestabilidad política del continente, está la crisis de los partidos políticosy el surgimiento de outsiders, que al igual que los viejos caudillos desbordanlas formas tradicionales de acción política y recurren al discurso antipolítico


para llegar al poder. Una reforma al sistema de partidos que permita unmultipartidismo moderado, pero suficientemente representativo de las dis-tintas visiones que alberga la sociedad, y la construcción de colectividadessólidas, son indispensables para el esquema gobierno – oposición, lagobernabilidad democrática, la transparencia y el buen funcionamiento de laeconomía de mercado. Por tanto, se antoja revisar estos argumentos respectoal cambio de forma de gobierno, más aún, cuando en Colombia ha sido elpropio presidencialismo el que ha fomentado la fragmentación y la atomiza-ción partidista.

A pesar de las reformas al sistema político, unas más afortunadas que otras,éste sigue presentando graves problemas de representación y gobernabilidad.Tales dificultades obedecen a las transformaciones operadas en la sociedadque afectan directamente el contexto en que se desenvuelve la democracia, ypor tanto, los partidos, el parlamento y el ejecutivo. Sin embargo, no se debedesconocer el equivocado diseño del andamiaje constitucional y legal por elque se establecieron las reglas de juego en que se enmarca la actividad polí-tica, ni tampoco obviar el método adoptado para subsanar dichas fallas, con-sistente en efectuar pequeños ajustes que actúan como parches en neumáticosque adolecen de múltiples pinchazos.

Las instituciones son importantes a la hora de examinar la calidad de la demo-cracia y del Estado de Derecho, el ejercicio de la oposición, el comportamien-to de los actores políticos, el grado de gobernabilidad, la transparencia y eldesarrollo económico y social de un país. El funcionamiento del parlamento ydel gobierno están ligados a los partidos políticos y estos, siguiendo a Frank J.Sorauf, dependen “del medio ambiente o del sistema político en el cual ope-ran, ya que en él se encuentran una multiplicidad de elementos, verbigracia,las estructuras constituyentes, el sistema electoral, las tradiciones y la culturapolítica, las condiciones económicas y sociales, etc. Así las cosas, tanto en suactividad y comportamientos como en sus estructuras y organización, el parti-do es una respuesta lógica al medio ambiente político”304 .

Por otro lado, el problema de representación que aqueja al sistema políticocolombiano y los elevados niveles de corrupción, están entre las causas porlas cuales las instituciones políticas han perdido el apoyo ciudadano. Diver-sas encuestas presentan una percepción negativa del Congreso de la Repú-blica y de los partidos políticos. Del mismo modo, no se debe confundir eltransitorio respaldo ciudadano a la gestión presidencial con niveles de apo-yo similar al ejecutivo como institución. Existe una idea generalizada queseñala a las instituciones como poco eficientes y eficaces a la hora de resol-ver los problemas ciudadanos, además de contar con altos niveles de des-composición.

304 Citado por BUENAHORA FEBRESCORDERO, Jaime. Op. Cit. Pág. 177.


Existe la tendencia a considerar que el sistema presidencial se ha agotado de-bido a los problemas que para la gobernabilidad se presentan en el hemisferio.Algunos, al contrario, lo consideran como el mejor sistema para la economíade mercado y los programas de modernización, pues facilita las negociacionesy la aplicación de medidas liberalizadoras de la economía, a través de la llama-da vía rápida o “fast track”, tal como ocurrió con el Nafta. En todo caso, locierto es que las nuevas realidades vinculadas a la mediatización de la socie-dad y de la política han hecho que en ocasiones no coincidan las mayoríasparlamentarias con las mayorías expresadas en las elecciones presidenciales,con lo cual se afecta seriamente la capacidad de gobierno del titular del ejecu-tivo. El conflicto que surge suele resolverse con tentativas autoritarias o me-diante los tradicionales mecanismos de clientelismo y corrupción. Una vezmás, se afectan la gobernabilidad, el ejercicio de la oposición, la seguridadjurídica y el sistema político se vuelve inestable, terminando por dinamitar lascondiciones necesarias para el desarrollo económico y social.

Desde mediados del siglo XX Colombia mantiene un conflicto armado yaunque hay quienes prefieren la salida militar a la política, no se debe pasarpor alto que la solución definitiva exige un rediseño de las instituciones queles permita a los alzados en armas incorporarse a la vida democrática, sin lospeligros del exterminio físico y electoral. La implementación de reformasorientadas a dar garantías a la oposición política debe hacer parte del caminopara la construcción de una paz duradera en el país.

En este contexto, diversos sectores políticos y académicos han propuesto uncambio de régimen político en Colombia que remplace el presidencialismo porun régimen parlamentario o semiparlamentario. Sin duda, el primercuestionamiento que debe platearse gira en torno al establecimiento de las con-diciones necesarias para que el sistema parlamentario pueda funcionar adecua-damente en el país y resolver los problemas mencionados. Para ello esindispensable partir de un diagnóstico de la actual situación del Congreso, de lospartidos y del ejecutivo, que permita identificar las características básicas de sufuncionamiento y de la relación que se da entre esas instancias, con el propósitode conocer el punto de partida en que se encuentra nuestro sistema político paraavanzar hacia un esquema en el que el parlamento y los partidos sean la méduladel gobierno, sin desconocer la importancia de la cultura política.

Rodrigo Uprimny afirma que “nadie ha planteado seriamente que para reno-var sus prácticas políticas, nuestro país debería abandonar su forma de go-bierno presidencial y encaminarse hacia un régimen parlamentario”305 .Ciertamente en el país se evade fortalecer el Congreso frente al ejecutivo yrealizar cirugías drásticas que contribuyan a resolver los problemas de repre-sentación, transparencia y gobernabilidad.

305 UPRIMNY, Rodrigo. ¿Una Forma de Gobierno Parlamentaria en Colombia?. En: Nueva Página.No. 1. Ed. Instituto del Pensamiento Liberal IPL. Bogotá D. C., 2004. Pág. 174.


En 2004, algunos sectores parlamentarios del Partido Liberal Colombiano yde la alianza que respalda al gobierno nacional, así como expresidentes de larepública, han propuesto el cambio de forma de gobierno. El paso que se hapropuesto es el más ambicioso cambio en la historia constitucional del país,que no restringe sus efectos, como se ha presentado, únicamente al funcio-namiento del Congreso y a la elección de la cabeza del gobierno. Sus conse-cuencias son de honda repercusión en la democracia colombiana y semanifestarán en la participación política, la dinámica interna y externa de lospartidos políticos, las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo y entre lospartidos y los ciudadanos y, tal vez, en la forma de entender y hacer la polí-tica. No hay que olvidar que el sistema parlamentario es el ideal para elejercicio de la oposición y para que la política se mueva alrededor de progra-mas de gobierno.

El presidencialismo, tal como funciona en el país, basa su fortaleza en ladebilidad de las cámaras tanto en el nivel técnico-legislativo, como en su rolfiscalizador. Por esta razón, el sistema no promueve el ejercicio de la oposi-ción que favorece la transparencia, ni la existencia de partidos políticos sóli-dos. Por el contrario, tanto para el ejecutivo, como para los propios integrantesde las corporaciones públicas es más rentable mantener la atomización par-tidista, lo que hace previsible un limitado alcance positivo de las disposicio-nes constitucionales adoptadas en materia de bancada. El negocio para lospolíticos en el sistema presidencial no son los partidos organizados, ni unesquema gobierno – oposición, sino perpetuar la negociación individual conel ejecutivo y con ello la corrupción, la ineficiencia y la ineficacia de laadministración.

Del mismo modo, el estudio presentado por el Banco Mundial, con referen-cia a la gobernabilidad y la corrupción en el país, denuncia un alto grado decaptura del Estado por parte de intereses privados, algunas veces de sectoresinfluyentes de la economía nacional, otras de grupos al margen de la ley.Estos fenómenos tienen que ver con el diseño de las normas electorales y departidos políticos, el funcionamiento del Congreso, su vulnerabilidad e inde-pendencia. No se pretende desconocer el poder corruptor del dinero, lo quese quiere resaltar es la importancia de las instituciones en el estímulo o elcombate de dichas prácticas. Tal como ha sido descrito, la corrupción no esun problema tanto de personas como de sistemas corruptos. La revisión de laforma de gobierno que está en discusión, permite examinar hasta qué puntoel sistema parlamentario podría coadyuvar a hacer frente de mejor manera aestos problemas.

Logra también gran importancia repensar la forma de gobierno, no única-mente desde la perspectiva de la oposición política, sino por la inminenteadhesión de Colombia al Área de Libre Comercio de las América y la firmade un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. La forma de go-bierno tiene relación directa con la seguridad jurídica, la estabilidad política,la transparencia y la vigencia del Estado de Derecho, condiciones necesarias


e inexistentes, para que el país pueda competir exitosamente en el marco dela economía de mercado.

Desde otro punto de vista, la respuesta del Estado al conflicto interno debeestar intermediada por un control efectivo de las medidas que imparte elgobierno nacional para, por un lado, garantizar la seguridad, establecer elorden y la autoridad, y por otro, adelantar diálogos y negociaciones con losgrupos guerrilleros y paramilitares. Los partidos políticos y el legislativo tie-nen un muy limitado campo de acción y de control en esas materias. Dadaslas tensiones que se presentan entre seguridad, derechos humanos y estadoderecho, es indispensable un fortalecimiento del poder legislativo frente alejecutivo, con el fin de que sirva de instrumento de contención frente a lastentaciones autoritarias de las que pueden ser presa los gobiernos.

El sistema presidencial no es el más adecuado para integrar a los sectoresarmados a la vida institucional, debido a la supremacía del poder ejecutivosobre el legislativo, sin contar con la forma como se eligen los integrantes delos cuerpos colegiados que impide que se constituyan y consoliden organi-zaciones políticas alternativas al bipartidismo. La paz duradera exige un di-seño institucional que garantice el pluralismo y la construcción de propuestaspolíticas diferentes, al igual que un eficaz ejercicio de la oposición.

Con el fin de explorar reformas que hagan posible el ejercicio pleno de laoposición política, resulta conveniente determinar la viabilidad de laimplementación del sistema parlamentario en Colombia e identificar las con-diciones necesarias para que su funcionamiento permita profundizar la de-mocracia y superar los problemas de gobernabilidad, estabilidad política,corrupción, exclusión y crisis de representación del sistema político.


GLOSARIO LATINOAMERICANO DEINSTRUMENTOS CONSTITUCIONALES

DE CONTROL PARLAMENTARIOY OPOSICIÓN POLÍTICA

l derecho comparado permite identificar algunos de los principalesinstrumentos relacionados con el control parlamentario y los parti-

dos políticos en América Latina. A continuación se trascriben las princi-pales normas constitucionales relacionadas con los parlamentos y laoposición. No pretende ser un catálogo exhaustivo de dichas institucio-nes, sino un punto de partida para aproximarse al estado de la cuestiónen el hemisferio.

Es indispensable complementar esta información con un cuidadoso estudiode los reglamentos de los congresos, de las leyes de partidos y de las dispo-siciones que señalan garantías para las organizaciones que no hacen parte delos gobiernos.

A. ARGENTINA

Artículo 38. Los partidos políticos son instituciones fundamentales del siste-ma democrático.

Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto aesta Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento demo-cráticos, la representación de las minorías, la competencia para la postulaciónde candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información públicay la difusión de sus ideas.

El Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de lacapacitación de sus dirigentes.

Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de susfondos y patrimonio.

Artículo 53. Sólo la Cámara de Diputados ejerce el derecho de acusar ante elSenado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a losministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsa-bilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delito en el

E


ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber cono-cido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la mayoríade dos terceras partes de sus miembros presentes.

Artículo 59. Al Senado corresponde juzgar en juicio público a los acusadospor la Cámara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento paraeste acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Nación, el Senado serápresidido por el presidente de la Corte Suprema. Ninguno será declaradoculpable sino a mayoría de los dos tercios de los miembros presentes.

Artículo 60. Su fallo no tendrá más efecto que destituir al acusado, y aundeclararle incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldoen la Nación. Pero la parte condenada quedará, no obstante, sujeta a acusa-ción, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios.

Artículo 71. Cada una de las Cámaras puede hacer venir a su sala a losministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes queestime convenientes.

Artículo 72. Ningún miembro del Congreso podrá recibir empleo o comi-sión del Poder Ejecutivo, sin previo consentimiento de la Cámara respectiva,excepto los empleos de escala.

Artículo 100. [...] Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad polí-tica ante el Congreso de la Nación, le corresponde:

10. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso, presentarjunto a los restantes ministros una memoria detallada del estado de laNación en lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos.

11. Producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquierade las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo.

12. El jefe de gabinete de ministros no podrá desempeñar simultáneamenteotro ministerio.

Artículo 101. El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso almenos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, parainformar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artí-culo 71. Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una mociónde censura, por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miem-bros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoríaabsoluta de los miembros de cada una de las Cámaras.

Artículo 104. Luego que el Congreso abra sus sesiones, deberán los minis-tros del despacho presentarle una memoria detallada del estado de la Naciónen lo relativo a los negocios de sus respectivos departamentos.

B. BOLIVIA

Artículo 59. Atribuciones del Poder Legislativo. Son atribuciones del PoderLegislativo:


Numeral 22. Ejercer, a través de las Comisiones de ambas Cámaras, la facul-tad de fiscalización sobre las entidades autónomas, autárquicas, semi -autárquicas y sociedades de economía mixta.

Artículo 61. Requisitos para ser Diputado

Para ser diputado se requiere:

1. Ser boliviano de origen y haber cumplido los deberes militares.2. Tener veinticinco años de edad cumplidos al día de la elección.3. Estar inscrito en el Registro Cívico.4. Ser postulado por un partido o por agrupaciones cívicas representativas

de las fuerzas vivas del país, con personería jurídica reconocida, forman-do bloques o frentes con los partidos políticos.

Artículo 66. Atribuciones de la Cámara de Senadores. Son atribuciones deesta Cámara:

Numeral 1. Tomar conocimiento de las acusaciones hechas por la Cámara deDiputados a los Ministros de la Corte Suprema y Fiscal General de la Repú-blica conforme a la Ley de Responsabilidades.

El Senado juzgará en única instancia a los Ministros de la Corte Suprema yFiscal General de la República imponiéndoles la sanción y responsabilidadcorrespondientes por acusación de la Cámara de Diputados motivada porquerella de los ofendidos o a denuncia de cualquier ciudadano.

En los casos previstos por los párrafos anteriores será necesario el voto dedos tercios de los miembros presentes. Una ley especial dispondrá el proce-dimiento y formalidades de estos juicios.

Artículo 67. Atribuciones comunes a ambas Cámaras. Numeral 6. Realizarlas investigaciones que fueren necesarias para su función constitucional,pudiendo designar comisiones entre sus miembros para que faciliten esa tarea.

Artículo 70. Censura e informes. Cada Cámara puede, a iniciativa de susmiembros y por voto de la mayoría absoluta de sus miembros concurrentes,acordar la censura de los actos del Poder Ejecutivo, dirigiéndola contra losMinistros de Estado, separada o conjuntamente, con el fin de conseguir mo-dificación del procedimiento político impugnado. Puede, a igual iniciativa,pedir a los Ministros de Estado informes verbales o escritos con fines legisla-tivos, de inspección o fiscalización y proponer investigaciones sobre todoasunto de interés nacional.

C. BRASIL

Artículo 50. La Cámara de Diputados o el Senado Federal, así como cual-quiera de sus comisiones podrán convocar a los Ministros de Estado paraque presten, puntualmente, informaciones sobre un asunto previamente de-terminado, constituyendo delito de responsabilidad la ausencia sin justifica-ción adecuada.


1. Los Ministros de Estado podrán comparecer ante el Senado Federal, laCámara de Diputados, o ante cualquiera de sus Comisiones, por iniciati-va propia y mediante acuerdo con la Mesa respectiva, para exponer asun-tos de relevancia de su Ministerio

2. Las Mesas de la Cámara de los Diputados y del Senado Federal podrándirigir peticiones escritas de información a los Ministros de Estado, cons-tituyendo delito de responsabilidad, la negativa o su no contestación enel plazo de treinta días, así como la prestación de informaciones falsas.

Artículo 49. Es de competencia exclusiva del Congreso Nacional

I. Juzgar anualmente las cuentas rendidas por el Presidente de la Repúblicay apreciar los informes sobre la ejecución de los planes de gobierno;

II. Fiscalizar y controlar, directamente, o por cualquiera de sus Cámaras losactos del Poder Ejecutivo, incluidos los de la administración indirecta;

Artículo 52. Compete privativamente al Senado Federal:

I. Procesar y juzgar al Presidente y al Vicepresidente de la República en losdelitos de responsabilidad y a los Ministros de Estado en los delitos de lamisma naturaleza conexos con aquellos;

II. Procesar y juzgar a los Ministros del Supremo Tribunal Federal, al Procu-rador General de la República y al Abogado General de la Unión en losdelitos de responsabilidad;

Artículo 58. El Congreso Nacional y sus Cámaras tendrán comisiones per-manentes y temporales, constituidas en la forma y con las atribuciones pre-vistas en el respectivo reglamento o en el acto del cual resultase su creación.

1. En la Constitución de las Mesas y de cada Comisión está asegurada, encuanto fuese posible, la representación proporcional de los partidos o delos grupos parlamentarios que participan en las respectivas Cámaras.

2. Cabe a las Comisiones, en razón de la materia de su competencia:I. Discutir y votar los proyectos de ley dispensados, en las formas del

reglamento, de la competencia del Pleno, salvo que hubiese recursode un décimo de los miembros de la Cámara;

II. Realizar audiencias públicas con entidades de la sociedad civil;III. Convocar a los Ministros de Estado para prestar información sobre

asuntos inherentes a sus atribuciones;IV. Recibir peticiones, reclamaciones, o quejas de cualquiera persona

contra actos o omisiones de las autoridades o entidades públicas;V. Solicitar declaración de cualquier autoridad o ciudadano;VI. Apreciar programas de obras, planes nacionales, regionales y secto-

riales de desarrollo y emitir parecer sobre ellos.3. Las comisiones parlamentarias de investigación, que tendrán poderes de

investigación propias de las autoridades judiciales, además de otros pre-vistos en los reglamentos de las respectivas Cámaras, serán creadas porla Cámara de los Diputados y por el Senado Federal, conjunta o separa-damente, mediante requerimiento de un tercio de sus miembros, para la


averiguación de un hecho determinado y por un plazo cierto, siendo susconclusiones, si fuera el caso, dirigidas al Ministerio Público, para quepromueva la responsabilidad civil o penal de los infractores.

4. Durante las vacaciones, habrá una Comisión representativa del Congre-so Nacional, elegida por sus Cámaras en la última sesión ordinaria delperíodo legislativo, con las atribuciones definidas en el reglamento co-mún cuya composición reproducirá, en cuanto sea posible, la propor-ción en que estén representados los partidos.

Artículo 70. La fiscalización contable, financiera, presupuestaria, operacio-nal y patrimonial de la Unión y de las entidades de la administración directae indirecta, en cuanto a la legalidad, legitimidad, economicidad, aplicaciónde las subvenciones y renuncia de los ingresos, será ejercida por el Congre-so Nacional mediante control externo y por el sistema de control interno decada Poder.

Párrafo Único. Rendirá cuentas cualquier persona física o entidad públicaque utilice, recaude, guarde, gestione o administre, dinero, bienes o valorespúblicos o por los cuales la Unión responda o que asuma obligaciones denaturaleza pecuniaria en nombre de ésta.

Artículo 84. Compete privativamente al Presidente de la República:

XI. Remitir informe y plan de Gobierno al Congreso Nacional con ocasiónde la apertura de la sesión legislativa, exponiendo la situación del País ysolicitando las providencias que juzgase necesarias

XXIV. Rendir anualmente al Congreso Nacional, dentro de los sesenta días apartir de la apertura de la sesión legislativa, las cuentas referentes al ejercicioanterior

D. COLOMBIA. DEL ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN

Artículo 112. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídicaque se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la fun-ción crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas. Paraestos efectos, se les garantizarán los siguientes derechos: el acceso a la infor-mación y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales ylegales; el uso de los medios de comunicación social del Estado o en aque-llos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la repre-sentación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores;la réplica en los mismos medios de comunicación.

Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendránderecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, segúnsu representación en ellos.

Una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia.

Artículo 135. Son facultades de cada Cámara:


3. Solicitar al Gobierno los informes que necesite, salvo lo dispuesto en elnumeral 2 del Artículo siguiente.

4. Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria alas preguntas orales que formulen los Congresistas a los Ministros y a lasrespuestas de éstos. El reglamento regulará la materia.

8. Citar y requerir a los Ministros para que concurran a las sesiones. Lascitaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco díasy formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Ministros noconcurran, sin excusa aceptada por la respectiva Cámara, ésta podrá pro-poner moción de censura. Los Ministros deberán ser oídos en la sesiónpara la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe ensesiones posteriores por decisión de la respectiva Cámara. El debate nopodrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar elorden del día de la sesión.

9. Proponer moción de censura respecto de los ministros por asuntos rela-cionados con funciones propias del cargo. La moción de censura, sihubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte delos miembros que componen la respectiva cámara. La votación se haráentre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, enCongreso pleno, con audiencia de los ministros respectivos. Su aproba-ción requerirá la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara.Una vez aprobada, el ministro quedará separado de su cargo. Si fuererechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menosque la motiven hechos nuevos.

Artículo 137. Cualquier comisión permanente podrá emplazar a toda perso-na natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones oraleso escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionadosdirectamente con las indagaciones que la comisión adelante.

Si quienes hayan sido citados se excusaren de asistir y la comisión insistiereen llamarlos, la Corte Constitucional, después de oírlos, resolverá sobre elparticular en un plazo de diez días, bajo estricta reserva.

La renuencia de los citados a comparecer o a rendir las declaraciones reque-ridas, será sancionada por la comisión con la pena que señalen las normasvigentes para los casos de desacato a las autoridades.

Si en el desarrollo de la investigación se requiere, para su perfeccionamien-to, o para la persecución de posibles infractores penales, la intervención deotras autoridades, se las exhortará para lo pertinente.

Artículo 174. Corresponde al Senado conocer de las acusaciones queformule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la Repú-blica o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Supre-ma de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, losmiembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General dela Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En


este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeñode los mismos.

Artículo 175. En los juicios que se sigan ante el Senado, se observarán estasreglas:

1. El acusado queda de hecho suspenso de su empleo, siempre que unaacusación sea públicamente admitida.

2. Si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, oa indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra penaque la de destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida abso-luta de los derechos políticos; pero al reo se le seguirá juicio criminalante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsa-ble de infracción que merezca otra pena.

3. Si la acusación se refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a de-clarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo,pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema.

4. El Senado podrá cometer la instrucción de los procesos a una diputaciónde su seno, reservándose el juicio y la sentencia definitiva, que será pro-nunciada en sesión pública, por los dos tercios, al menos, de los votos delos Senadores presentes.

Artículo 178. La Cámara de Representantes tendrá las siguientes atribucio-nes especiales:

3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presi-dente de la República o a quien haga sus veces, a los magistrados de laCorte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia,a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistradosdel Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación.

4. Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el FiscalGeneral de la Nación o por los particulares contra los expresados funcio-narios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado.

Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investiga-ciones que le competen, y comisionar para la práctica de pruebas cuando loconsidere conveniente.

E. COSTA RICA

Artículo 30. Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativoscon propósitos de información sobre asuntos de interés público.

Quedan a salvo los secretos de Estado.

Artículo 122. Atribuciones de la Asamblea Legislativa:

9. Admitir o no las acusaciones que se interpongan contra quien ejerza laPresidencia de la República, Vicepresidentes, miembros de los SupremosPoderes y Ministros Diplomáticos, declarando por dos terceras partes de


votos del total de la Asamblea si hay o no lugar a formación de causacontra ellos, poniéndolos, en caso afirmativo, a disposición de la CorteSuprema de Justicia para su juzgamiento;

23. Nombrar Comisiones de su seno para que investiguen cualquier asuntoque la Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente.

Las Comisiones tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales pararealizar las investigaciones y recabar los datos que juzguen necesarios.Podrán recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante si a cual-quier persona, con el objeto de interrogarla;

24. Formular interpelaciones a los Ministros de Gobierno, y además, por dostercios de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios, cuando ajuicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucionales o ile-gales, o de errores graves que hayan causado o puedan causar perjuicioevidente a los intereses públicos.

Se exceptúan de ambos casos, los asuntos en tramitación de carácter diplo-mático o que se refieran a operaciones militares pendientes.

Artículo 124..... La Asamblea Legislativa puede delegar, en comisiones per-manentes, el conocimiento y la aprobación de proyectos de ley. No obstante,la Asamblea podrá avocar, en cualquier momento, el debate o la votación delos proyectos que hubiesen sido objeto de delegación.

No procede la delegación si se trata de proyectos de ley relativos a la materiaelectoral, a la creación de los impuestos nacionales o a la modificación delos existentes, al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 4), 11),14), 15) y 17) del Artículo 121 de la Constitución Política, a la convocatoriaa una Asamblea Constituyente, para cualquier efecto, y a la reforma parcialde la Constitución Política.

La Asamblea nombrará las comisiones permanentes con potestad legislativaplena, de manera que su composición refleje, proporcionalmente, el númerode diputados de los partidos políticos que la componen. La delegación debe-rá ser aprobada por mayoría de dos tercios de la totalidad de los miembrosde la Asamblea, y la avocación, por mayoría absoluta de los diputados pre-sentes.

El Reglamento de la Asamblea regulará el número de estas comisiones y lasdemás condiciones para la delegación y la avocación, así como los procedi-mientos que se aplicarán en estos casos.

La aprobación legislativa de contratos, convenios y otros actos de naturalezaadministrativa, no dará a esos actos carácter de leyes, aunque se haga a tra-vés de los trámites ordinarios de éstas.

Artículo 132. No podrá ser elegido Presidente ni Vicepresidente:

1. El Presidente que hubiera ejercido la Presidencia durante cualquier lap-so, ni el Vicepresidente o quien lo sustituya, que la hubiera ejercido du-rante la mayor parte de un período constitucional.


2. El Vicepresidente que hubiera conservado esa calidad en los doce mesesanteriores a la elección, y quien en su lugar hubiera ejercido la Presiden-cia por cualquier lapso dentro de ese término;

Artículo 140. Atribuciones del Ejecutivo

11. Rendir a la Asamblea Legislativa los informes que ésta le solicite en usode sus atribuciones;

Artículo 144. Los Ministros de Gobierno presentarán a la Asamblea Legisla-tiva cada año, dentro de los primeros quince días del primer período de se-siones ordinarias, una memoria sobre los asuntos de su dependencia.

Artículo 145. Los Ministros de Gobierno podrán concurrir en cualquier mo-mento, con voz pero sin voto, a las sesiones de la Asamblea Legislativa, ydeberán hacerlo cuando ésta así lo disponga.

Artículo 150. La responsabilidad de quien ejerce la Presidencia de la Repú-blica y de los Ministros de Gobierno por hechos que no impliquen delito,solo podrá reclamarse mientras se encuentren en el ejercicio de sus cargos yhasta cuatro años después de haber cesado en sus funciones.

Artículo 151. El Presidente, los Vicepresidentes de la República o quien ejer-za la Presidencia, no podrán ser perseguidos, ni juzgados sino después deque, en virtud de acusación interpuesta, haya declarado la Asamblea Legis-lativa haber lugar a formación de causa penal.

F. CHILE

Artículo 36. Los Ministros serán responsables individualmente de los actosque firmaren y solidariamente de los que suscribieren o acordaren con losotros Ministros.

Artículo 48. Son atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados:

1. Fiscalizar los actos del Gobierno. Para ejercer esta atribución la Cámarapuede, con el voto de la mayoría de los diputados presentes, adoptaracuerdos o sugerir observaciones que se transmitirán por escrito al Presi-dente de la República, debiendo el Gobierno dar respuesta, por mediodel Ministro de Estado que corresponda, dentro de treinta días. En nin-gún caso, dichos acuerdos u observaciones afectarán la responsabilidadpolítica de los Ministros y la obligación del gobierno se entenderá cum-plida por el solo hecho de entregar su respuesta.Cualquier diputado podrá solicitar determinados antecedentes al Gobier-no siempre que su proposición cuente con el voto favorable de un terciode los miembros presentes de la Cámara, y

2. Declarar si han o no lugar las acusaciones que no menos de diez ni másde veinte de sus miembros formulen en contra de las siguientes personas:a. Del Presidente de la República, por actos de su administración que

hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Na-ción, o infringido abiertamente la Constitución o las leyes. Esta acu-


sación podrá interponerse mientras el Presidente esté en funciones yen los seis meses siguientes a su expiración en el cargo. Durante esteúltimo tiempo no podrá ausentarse de la República sin acuerdo de laCámara;

b. De los Ministros de Estado, por haber comprometido gravemente elhonor o la seguridad de la Nación, por infringir la Constitución o lasleyes o haber dejado éstas sin ejecución, y por los delitos de traición,concusión, malversación de fondos públicos y soborno;

c. De los magistrados de los tribunales superiores de justicia y delContralor General de la República, por notable abandono de sus de-beres;

d. De los generales o almirantes de las instituciones pertenecientes a lasFuerzas de la Defensa Nacional, por haber comprometido gravemen-te el honor o la seguridad de la Nación, y

e. De los intendentes y gobernadores, por infracción de la Constitucióny por los delitos de traición, sedición, malversación de fondos públi-cos y concusión.

La acusación se tramitará en conformidad a la ley orgánica constitucionalrelativa al Congreso.

Las acusaciones referidas en las letras b), c), d) y e) podrán interponersemientras el afectado esté en funciones o en los tres meses siguientes a laexpiración en su cargo. Interpuesta la acusación, el afectado no podrá au-sentarse del país sin permiso de la Cámara y no podrá hacerlo en caso algu-no si la acusación ya estuviere aprobada por ella.

Para declarar que ha lugar la acusación en contra del Presidente de la Repú-blica se necesitará el voto de la mayoría de los diputados en ejercicio.

En los demás casos se requerirá el de la mayoría de los diputados presentesy el acusado quedará suspendido en sus funciones desde el momento en quela Cámara declare que ha lugar la acusación. La suspensión cesará si el Se-nado desestimare la acusación o si no se pronunciare dentro de los treintadías siguientes.

Artículo 49. Son atribuciones exclusivas del Senado:

1. Conocer de las acusaciones que la Cámara de Diputados entable conarreglo al Artículo anterior.El Senado resolverá como jurado y se limitará a declarar si el acusado eso no culpable del delito, infracción o abuso de poder que se le imputa.La declaración de culpabilidad deberá ser pronunciada por los dos ter-cios de los senadores en ejercicio cuando se trate de una acusación encontra del Presidente de la República, y por la mayoría de los senadoresen ejercicio en los demás casos.Por la declaración de culpabilidad queda el acusado destituido de su car-go, y no podrá desempeñar ninguna función pública, sea o no de elec-ción popular, por el término de cinco años.


El funcionario declarado culpable será juzgado de acuerdo a las leyespor el tribunal competente, tanto para la aplicación de la pena señalada aldelito, si lo hubiere, cuanto para hacer efectiva la responsabilidad civilpor los daños y perjuicios causados al Estado o a particulares;

2. Decidir si ha o no lugar la admisión de las acciones judiciales que cual-quier persona pretenda iniciar en contra de algún Ministro de Estado,con motivo de los perjuicios que pueda haber sufrido injustamente poracto de éste en el desempeñó de su cargo;El Senado, sus comisiones y sus demás órganos, incluidos los comitésparlamentarios si los hubiere, no podrán fiscalizar los actos del gobiernoni de las entidades que de él dependan, ni adoptar acuerdos que impli-quen fiscalización.

G. ECUADOR. DEL ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN

Artículo 117. Los partidos y movimientos políticos que no participen delgobierno, tendrán plenas garantías para ejercer, dentro de la Constitución yla ley, una oposición critica, y proponer alternativas sobre políticas guberna-mentales. La ley regulará este derecho.

Artículo 128. Los partidos o movimientos políticos que cuenten con un nú-mero de diputados que represente por lo menos el diez por ciento del Con-greso Nacional, podrán formar un bloque legislativo. Los partidos que nolleguen a tal porcentaje, podrán unirse con otros para formarlo.

Artículo 130. El Congreso Nacional tendrá los siguientes deberes yatribuciones:

3. Conocer el informe anual que debe de presentar el Presidente de la Re-pública y pronunciarse al respecto.

8. Fiscalizar los actos de la Función Ejecutiva y los del Tribunal SupremoElectoral y solicitar a los funcionarios públicos las informaciones queconsidere Necesarias.

9. Proceder al enjuiciamiento político, a solicitud de al menos una cuartaparte de los integrantes del Congreso Nacional, del Presidente y Vicepre-sidente de la República, de los ministros de Estado, del Contralor Gene-ral y Procurador del Estado, del Defensor del Pueblo, del Ministro FiscalGeneral; de los superintendentes, de los vocales del Tribunal Constitu-cional y del Tribunal Supremo Electoral, durante el ejercicio de sus fun-cione y hasta un año después de terminadas.

El Presidente y Vicepresidente de la República sólo podrán ser enjuiciadospolíticamente por la comisión de delitos contra la seguridad del Estado o pordelitos de concusión, cohecho, peculado, y enriquecimiento ilícito, y su cen-sura y destitución sólo podrá resolverse con el voto conforme de las dosterceras partes de los integrantes del Congreso. Nos será necesario enjuicia-miento penal para iniciar este proceso.


Los demás funcionarios referidos en este número podrán ser enjuiciadospolíticamente por infracciones constitucionales o legales, cometidas en eldesempeño del cargo. El Congreso podrá censurarlos en el caso de declara-toria de culpabilidad, por mayoría de sus integrantes

La censura producirá la inmediata destitución del funcionario, salvo en elcaso de los ministros de Estado, cuya permanencia en el cargo corresponde-rá decidir al Presidente de la República.

Si de la censura se derivaren inicios de responsabilidad penal del funciona-rio, se dispondrá que el asunto pase a conocimiento del juez competentecuando lo solicite fundadamente.

Numeral 10. Autorizar, con la votación de las dos terceras partes de sus inte-grantes, el enjuiciamiento penal del Presidente y Vicepresidente de la Repú-blica cuando el juez competente lo solicite fundadamente.

H. EL SALVADOR

Artículo 131. Corresponde a la Asamblea Legislativa:

32. Nombrar comisiones especiales para la investigación de asuntos de inte-rés nacional y adoptar los acuerdos o recomendaciones que estime nece-sarios, con base en el informe de dichas comisiones;

34. Interpelar a los Ministros o Encargados del Despacho y a los Presidentesde Instituciones Oficiales Autónomas;

36. Recibir el informe de labores que debe rendir el Fiscal General de laRepública, el Procurador General de la República, el Procurador parala Defensa de los Derechos Humanos, el Presidente de la Corte de Cuen-tas de la República y el Presidente del Banco Central de Reserva de ElSalvador.

37. Recomendar a la Presidencia de la República la destitución de los Minis-tros de Estado; o a los organismos correspondientes, la de funcionariosde instituciones oficiales autónomas, cuando así lo estime conveniente,como resultado de la investigación de sus comisiones especiales o de lainterpelación, en su caso. La resolución de la Asamblea será vinculantecuando se refiera a los jefes de seguridad pública o de inteligencia deEstado por causa de graves violaciones de los Derechos Humanos.

Artículo 132. Todos los funcionarios y empleados públicos, incluyendo losde Instituciones Oficiales Autónomas y los Miembros de la Fuerza Armada,están en la obligación de colaborar con las comisiones especiales de la Asam-blea Legislativa; y la comparecencia y declaración de aquellos así como lasde cualquier otra persona, requerida por las mencionadas comisiones, seránobligatorias bajo los mismos apercibimientos que se observan en el procedi-miento judicial.

Las conclusiones de las comisiones especiales de investigación de la Asam-blea Legislativa no serán vinculantes para los tribunales, ni afectarán los


procedimientos o las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resulta-do sea comunicado a la Fiscalía General de la República para el ejercicio deacciones pertinentes.

Artículo 165. Los Ministros o Encargados del Despacho y Presidentes deInstituciones Oficiales Autónomas deberán concurrir a la Asamblea Legisla-tiva para contestar las interpelaciones que se les hicieren. Los funcionariosllamados a interpelación que sin justa causa se negaren a concurrir, queda-rán, por el mismo hecho, depuestos de sus cargos.

Artículo 166. Habrá un Consejo de Ministros integrado por el Presidente y elVicepresidente de la República y los Ministros de Estado o quienes hagansus veces.

I. GUATEMALA

Artículo 30. Publicidad de los actos administrativos. Todos los actos de laadministración son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener, encualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones quesoliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo quese trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datossuministrados por particulares bajo garantía de confidencia.

Artículo 137. Derecho de petición en materia política. El derecho de peticiónen materia política, corresponde exclusivamente a los guatemaltecos.

Toda petición en esta materia, deberá ser resuelta y notificada, en un término queno exceda de ocho días. Si la autoridad no resuelve en ese término, se tendrá pordenegada la petición y el interesado podrá interponer los recursos de ley.

Artículo 160. Autorización a diputados para desempeñar otro cargo. Losdiputados pueden desempeñar el cargo de ministro o funcionario de Estadoo de cualquier otra entidad descentralizada o autónoma. En estos casos de-berá concedérseles permiso por el tiempo que duren en sus funciones ejecu-tivas. En su ausencia temporal, será sustituido por el diputado suplente quecorresponda.

Artículo 165. Atribuciones del Congreso.

g. Desconocer al Presidente de la República si, habiendo vencido su perío-do constitucional, continúa en el ejercicio del cargo. En tal caso, el Ejér-cito pasará automáticamente a depender del Congreso;

h. Declarar si ha lugar o no a formación de causa contra el Presidente yVicepresidente de la República, Presidente y magistrados de la CorteSuprema de Justicia, del Tribunal Supremo Electoral, y de la Corte deConstitucionalidad, Ministros, Viceministros de Estado, cuando esténencargados del Despacho, Secretarios de la Presidencia de la República,Subsecretarios que los sustituyan, Procurador de los Derechos Huma-nos, Fiscal General y Procurador General de la Nación.


j. Interpelar a los ministros de Estado y conceder condecoraciones propiasdel Congreso de la República, a guatemaltecos y extranjeros

Artículo 166. Interpelaciones a ministros. Los ministros de Estado, tienen laobligación de presentarse al Congreso, a fin de contestar las interpelacionesque se les formulen por uno o más diputados. Se exceptúan aquellas que serefieran a asuntos diplomáticos u operaciones pendientes.

Las preguntas básicas deben comunicarse al ministro o ministros interpela-dos, con cuarenta y ocho horas de anticipación. Ni el Congreso en pleno, niautoridad alguna, podrá limitar a los diputados al Congreso el derecho deinterpelar, calificar las preguntas o restringirlas.

Cualquier diputado puede hacer las preguntas adicionales que estime perti-nentes relacionadas con el asunto o asuntos que motiven la interpelación yde ésta podrá derivarse el planteamiento de un voto de falta de confianzaque deberá ser solicitado por cuatro diputados, por lo menos, y tramitado sindemora, en la misma sesión o en una de las dos inmediatas siguientes.

Artículo 167. Efectos de la interpelación. Cuando se planteare la interpela-ción de un ministro, éste no podrá ausentarse del país, ni excusarse de res-ponder en forma alguna.

Si se emitiere voto de falta de confianza a un ministro, aprobado por nomenos de la mayoría absoluta del total de diputados al Congreso, el ministropresentará inmediatamente su dimisión. El Presidente de la República podráaceptarla, pero si considera en Consejo de Ministros, que el acto o actoscensurables al ministro se ajustan a la conveniencia nacional y a la políticadel gobierno, el interpelado podrá recurrir ante el Congreso dentro de losocho días a partir de la fecha del voto de falta de confianza. Si no lo hiciere,se le tendrá por separado de su cargo e inhábil para ejercer el cargo de minis-tro de Estado por un período no menor de seis meses.

Si el ministro afectado hubiese recurrido ante el Congreso, después de oídaslas explicaciones presentadas y discutido el asunto y ampliada la interpela-ción, se votará sobre la ratificación de la falta de confianza, cuya aprobaciónrequerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes que integran el total dediputados al Congreso. Si se ratificara el voto de falta de confianza, se tendráal ministro por separado de su cargo de inmediato.

En igual forma, se procederá cuando el voto de falta de confianza se emitierecontra varios ministros y el número no puede exceder de cuatro en cadacaso.

Artículo 168. Asistencia de ministros, funcionarios y empleados al Congre-so. Cuando para el efecto sean invitados, los ministros de Estado están obli-gados a asistir a las sesiones del Congreso, de las Comisiones y de los BloquesLegislativos. No obstante, en todo caso podrán asistir y participar con voz entoda discusión atinente a materias de su competencia. Podrá hacerse repre-sentar por los Viceministros.


Todos los funcionarios y empleados públicos están obligados a acudir e in-formar al Congreso, cuando éste o sus comisiones lo consideren necesario.

Artículo 187. Prohibición de reelección. La persona que haya desempeñadodurante cualquier tiempo el cargo de Presidente de la República por elecciónpopular, o quien la haya ejercido por más de dos años en sustitución deltitular, no podrá volver a desempeñarlo en ningún caso.

La reelección o la prolongación del período presidencial por cualquier me-dio, son punibles de conformidad con la ley. El mandato que se pretendaejercer será nulo.

Artículo 198. Memoria de actividades de los ministerios. Los ministrosestán obligados a presentar anualmente al Congreso, en los primeros diezdías del mes de febrero de cada año, la memoria de las actividades de susrespectivos ramos, que deberá contener además la ejecución presupuesta-ria de su ministerio.

Artículo 199. Comparecencia obligatoria a interpelaciones. Los ministrostienen la obligación de presentarse ante el Congreso, con el objeto de con-testar las interpelaciones que se les formule

J. HONDURAS

Artículo 205. Corresponde al Congreso Nacional, las atribuciones siguientes:

15. Declarar si ha lugar o no a formación de causa contra el Presidente yVicepresidente de la República, Diputados al Congreso Nacional, Ma-gistrados del Tribunal Supremo Electoral, Secretarios y Sub-Secretariosde Estado, Contralor y Sub Contralor General de la República, Director ySubdirectores del Registro Nacional de las Personas, Fiscal General de laRepública y Fiscal General Adjunto, Procurador y Subprocurador delAmbiente, Miembros del Tribunal Superior de Cuentas y Procurador ySubprocurador General de la República, Comisionado Nacional de losDerechos Humanos, Secretarios y Subsecretarios de Estado, Jefes deMisiones Diplomáticas de Honduras en el exterior;.

20. Aprobar o improbar la conducta administrativa del Poder Ejecutivo, Po-der Judicial, Tribunal Supremo Electoral, Tribunal Superior de Cuentas,Procuraduría General de la República, Procuraduría del Ambiente, Mi-nisterio Público, Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, Re-gistro Nacional de las Personas, Instituciones Descentralizadas y demásÓrganos auxiliares del Estado;

21. Nombrar comisiones especiales para la investigación de asuntos de inte-rés nacional. La comparecencia a requerimiento de dichas comisiones,será obligatorio bajo los mismos apremios que se observan en el proce-dimiento judicial;

22. Interpelar a los Secretarios de estado y a otros funcionarios del gobiernocentral, organismos descentralizados, empresas estatales y cualquiera otra


entidad en que tenga interés el Estado, sobre asuntos relativos a la admi-nistración pública;

40. Ejercer el control de las rentas públicas;

Artículo 239. El ciudadano que haya desempeñado la titularidad del PoderEjecutivo no podrá ser Presidente o Vicepresidente de la República.

El que quebrante esta disposición o proponga su reforma, así como aquellosque lo apoyen directa o indirectamente, cesarán de inmediato en el desem-peño de sus respectivos cargos y quedarán inhabilitados por diez (10) añospara el ejercicio de toda función pública.

Artículo 251. El Congreso Nacional puede llamar a los Secretarios de Estadoy éstos deben contestar las interpelaciones que se les hagan, sobre asuntosreferentes a la administración pública.

K. MÉXICO

Artículo 8. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio delderecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manerapacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de esederecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer unacuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obliga-ción de hacerlo conocer en breve término al peticionario.

Artículo 41. [...] Los partidos políticos son entidades de interés público; laley determinará las formas específicas de su intervención en el procesoelectoral.

Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del puebloen la vida democrática, contribuir a la integración de la representación na-cional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso deéstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, princi-pios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto ydirecto.

Los partidos políticos tendrán derecho al uso en forma permanente de losmedios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimien-tos que establezca la ley.

En los procesos electorales federales los partidos políticos nacionales debe-rán contar, en forma equitativa, con un mínimo de elementos para sus activi-dades tendientes a la obtención del sufragio popular.

Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las eleccio-nes estatales y municipales.

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

I. Erigirse en Colegio Electoral para ejercer las atribuciones que la ley leseñala respecto a la elección de Presidente de la República;


II. Vigilar, por medio de una comisión de su seno, el exacto desempeño delas funciones de la Contaduría Mayor;

V. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidorespúblicos que hubieren incurrido en delito en los términos del Artículo111 de esta Constitución.

Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que serefiere el Artículo 110 de esta Constitución y fungir como órgano de acusa-ción en los juicios políticos que contra éstos se instauren.

Artículo 93. Los Secretarios del Despacho y los Jefes de los DepartamentosAdministrativos, luego que esté abierto el período de sesiones ordinarias,darán cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos.

Cualquiera de las Cámaras podrá citar a los Secretarios de Estado y a los Jefesde los Departamentos Administrativos, así como a los directores y administra-dores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de parti-cipación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o seestudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.

Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose delos diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad deintegrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismosdescentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resul-tados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal.

L. NICARAGUA

Artículo 138. Son atribuciones de la Asamblea Nacional:

3. Conceder amnistía e indulto por su propia iniciativa o por iniciativa delPresidente de la República.Solicitar informes a los ministros y viceministros del Estado, presidenteso directores de entes autónomos y gubernamentales. También podrá re-querir su comparecencia personal e interpelación. La comparecencia seráobligatoria, bajo los mismos apremios que se observan en el procedi-miento judicial.Si como consecuencia de la interpelación, la Asamblea Nacional pormayoría absoluta de sus miembros, considera que hay lugar a formaciónde causa, el funcionario interpelado perderá desde ese momento su in-munidad.

17. Crear omisiones permanentes, especiales y de investigación.23. Recibir de las autoridades judiciales o directamente de los ciudadanos,

las acusaciones o quejas presentadas en contra de los funcionarios quegozan de inmunidad, para conocer y resolver sobre las mismas.

27. Aprobar, rechazar o modificar el decreto del Ejecutivo que declara lasuspensión de derechos y garantías constitucionales o el Estado de Emer-gencia, así como sus prórrogas.


28. Recibir anualmente los informes del Presidente del Consejo Superior dela Contraloría General de la República o del que el Consejo designe; delProcurador para la Defensa de los Derechos Humanos; del Fiscal Gene-ral de la República; del Superintendente de Bancos y Otras InstitucionesFinancieras y del Presidente del Banco Central, sin perjuicio de otrasinformaciones que les sean requeridas.

M.PANAMÁ

Artículo 134. Los partidos políticos tendrán derecho, en igualdad de condi-ciones, al uso de los medios de comunicación social que el Gobierno Centraladministre y a recabar y recibir informes de todas las autoridades públicassobre cualquier materia de su competencia, que no refieran a las relacionesdiplomáticas reservadas.

Artículo 141. Numeral 6. Los partidos políticos que hubieren alcanzado elnúmero de votos exigidos para subsistir como tales, y que no hayan logradola elección de un Legislador en algún Circuito Electoral, tienen derecho aque se les adjudique un escaño de Legislador. La adjudicación se hará enfavor del candidato que hubiere obtenido mayor número de votos para Le-gislador, dentro de su partido.

Artículo 142. Los legisladores serán elegidos por un período de cinco años,el mismo día en que se celebre la elección ordinaria de Presidente y Vicepre-sidente de la República.

Artículo 145. Los partidos políticos podrán revocar el mandato de los Legis-ladores principales o suplentes que hayan postulado, para lo cual cumpliránlos siguientes requisitos y formalidades:

1. Las causales de revocatoria y el procedimiento aplicable deberán estarprevistos en los Estatutos del Partido.

2. Las causales deberán referirse a violaciones graves de los Estatutos y dela plataforma ideológica, política o programática del partido y haber sidoaprobadas mediante resolución dictada por el Tribunal Electoral con an-terioridad de la fecha de postulación.

3. El afectado tendrá derecho, dentro de su Partido, a ser oído y a defender-se en dos instancias.

4. La decisión del Partido en que se adopte la revocatoria de mandato estarásujeta a recurso del cual conocerá privativamente el Tribunal Electoral yque tendrá efecto suspensivo.

Los Partidos políticos también podrán revocar el mandato de los Legislado-res principales y suplentes que hayan renunciado expresamente y por escritode su Partido.

Artículo 146. Se denominarán sesiones judiciales las dedicadas al ejerciciode las atribuciones jurisdiccionales de la Asamblea Legislativa, sea cual fuereel tiempo en que se celebren y la forma como dicha Asamblea Legislativa


hubiere sido convocada. Su celebración no alterará la continuidad y la dura-ción de una legislatura, y sólo terminará cuando la Asamblea hubiese falladola causa pendiente. Para ejercer funciones jurisdiccionales, la Asamblea Le-gislativa podrá reunirse por derecho propio, sin previa convocatoria.

Artículo 154. Son funciones judiciales de la Asamblea Legislativa:

1. Conocer de las acusaciones o denuncias que se presenten contra el Presi-dente de la República y los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia;juzgarlos si a ellos diere lugar, por actos ejecutados en el ejercicio de susfunciones en perjuicio del libre funcionamiento del poder público oviolatorios de la Constitución o las Leyes.

2. Conocer de las acusaciones o denuncias que se presenten contra los miem-bros de la Asamblea Legislativa y determinar si hay lugar en formaciónde causa, caso en el cual autorizará el enjuiciamiento del Legislador deque se trate por el delito que específicamente se le impute.

Artículo 155. Son funciones administrativas de la Asamblea Legislativa

7. Dar votos de censura contra los Ministros de Estado cuando éstos, a jui-cio de la Asamblea Legislativa, sean responsables de actos atentatorios oilegales, o de errores graves que hayan causado perjuicio a los a losintereses del Estado. Para que el voto de censura sea exequible se requie-re que sea propuesto por escrito con seis días de anticipación a su debate,por no menos de la mitad de los Legisladores, y aprobado con el voto delas dos terceras partes de la Asamblea.

8. Examinar y aprobar o deslindar responsabilidades sobre la Cuenta Gene-ral del Tesoro que el Ejecutivo le presente, con el concurso del ContralorGeneral de la República.

9. Citar o requerir los funcionarios que nombre o ratifique el Órgano Legisla-tivo, a los Ministros de Estado, a los Directores Generales o Gerentes detodas las entidades autónomas, semiautónomas, organismos descentrali-zados, empresas industriales o comerciales del Estado, así como a los deempresas mixtas a las que se refiere el numeral once del Artículo 153, paraque rindan los informes verbales o escritos sobre las materias propias de sucompetencia, que la Asamblea Legislativa requiera para el mejor desem-peño de sus funciones o para conocer los actos de la Administración, salvolo dispuesto en el Artículo 157, numeral 7. Cuando los informes deban serverbales, las citaciones se harán con anticipación no menor de cuarenta yocho horas y formularse en cuestionario escrito y específico. Los funcio-narios que hayan de rendir el informe deberán concurrir y ser oídos en lasesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúeen sesiones posteriores por decisión de la Asamblea Legislativa. Tal debateno podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario específico.

Artículo 156. Todas las Comisiones de la Asamblea Legislativa serán elegi-das por ésta mediante un sistema que garantice la representación proporcio-nal de la minoría.


Artículo 173. Los ciudadanos que hayan sido elegidos Presidentes o Vice-presidentes no podrán ser reelegidos para el mismo cargo en los dos perío-dos presidenciales inmediatamente siguientes.

Artículo 193. Los Ministros de Estado entregarán personalmente a la Asam-blea Legislativa un informe o memoria anual sobre el estado de los negociosde su Ministerio y sobre las reformas que juzguen oportuno introducir

N. PARAGUAY

Artículo 31. De los medios masivos de comunicación social del Estado. Losmedios de comunicación dependientes del Estado serán regulados por leyen su organización y en su funcionamiento, debiendo garantizarse el accesodemocrático y pluralista a los mismos de todos los sectores sociales y políti-cos, en igualdad de oportunidades.

Artículo 186. De las comisiones. Las cámaras funcionarán en pleno y encomisiones unicamerales o bicamerales.

Todas las comisiones se integrarán, en lo posible, proporcionalmente, deacuerdo con las bancadas representadas en las Cámaras.

Al inicio de las sesiones anuales de la legislatura, cada Cámara designará lascomisiones asesoras permanentes. Estas podrán solicitar informes u opinio-nes de personas y entidades públicas o privadas, a fin de producir sus dictá-menes o de facilitar el ejercicio de las demás facultades que corresponden alCongreso.

Artículo 192. Del pedido de informes. Las Cámaras pueden solicitar a losdemás poderes del Estado, a los entes autónomos, autárquicos y descentrali-zados, y a los funcionarios públicos, los informes sobre asuntos de interéspúblico que estimen necesarios, exceptuando la actividad jurisdiccional.

Los afectados están obligados a responder los pedidos de informe dentro delplazo que se les señale, el cual no podrá ser menor de quince días.

Artículo 193. De la citación y de la interpelación. Cada Cámara. Por mayoríaabsoluta, podrá citar e interpelar individualmente a los ministros y a otrosaltos funcionarios de la Administración Pública, así como a los directores yadministradores de los entes autónomos, autárquicos y descentralizados, alos de entidades que administren fondos del Estado y a los de las empresasde participación estatal mayoritaria, cuando se discuta una ley o se estudieun asunto concerniente a sus respectivas actividades. Las preguntas debencomunicarse al citado con una antelación mínima de cinco días. Salvo justacausa, será obligatorio para los citados concurrir a los requerimientos, res-ponder a las preguntas y brindar toda la información que les fuese solicitada.

La ley determinará la participación de la mayoría y de la minoría en la for-mulación de las preguntas.


No se podrá citar, interpelar al Presidente de la República, al Vicepresidenteni a los miembros del Poder Judicial, en materia jurisdiccional.

Artículo 194. Del voto de censura. Si el citado no concurriese a la Cámararespectiva, o ella considerara insatisfactorias sus declaraciones, ambas Cá-maras, por mayoría absoluta de dos tercios, podrán emitir un voto de censu-ra en su contra y recomendar su remoción del cargo al Presidente de laRepública o al superior jerárquico.

Si la moción de censura no fuese aprobada, no se presentará otra sobre elmismo tema respecto al mismo Ministro o funcionario citados, en ese perío-do de sesiones.

Artículo 195. De las comisiones de investigación. Ambas Cámaras del con-greso podrán construir comisiones conjuntas de investigación sobre cual-quier asunto de interés público, así como sobre la conducta de sus miembros.

Los directores y administradores de los entes autónomos, autárquicos y des-centralizados, los de las entidades que administren fondos del Estado, los delas empresas de participación estatal mayoritaria, los funcionarios públicos ylos particulares están obligados a comparecer ante las dos Cámaras y sumi-nistrarles la información y las documentaciones que se les requiera. La leyestablecerá las sanciones por el incumplimiento de esta obligación.

El Presidente de la República, el Vicepresidente, los ministros del Poder Eje-cutivo y los magistrados judiciales, en materia jurisdiccional, no podrán serinvestigados.

La actividad de las comisiones investigadoras no afectará las atribucionesprivativas del Poder Judicial, ni lesionará los derechos y garantías consagra-dos por esta constitución, sus conclusiones no serán vinculantes para lostribunales ni menoscabarán las resoluciones judiciales, sin perjuicio del re-sultado de la investigación, que podrá ser comunicado a la justicia ordinaria.

Los jueces ordenarán, conforme a derecho, las diligencias y pruebas que seles requiera, a los efectos de la investigación.

Artículo 215. De la comisión delegada. Cada Cámara, con el voto de la mayo-ría absoluta, podrá delegar en comisiones el tratamiento de proyectos de ley,de resoluciones y de declaraciones. Por simple mayoría, podrá retirarlos encualquier estado antes de la aprobación, rechazo o sanción por la comisión.

No podrán ser objetos de delegación el Presupuesto General de la Nación,los códigos, los tratados internacionales, los proyectos de ley de caráctertributario y castrense, los que tuviesen relación con la organización de lospoderes del Estado y los que se originasen en la iniciativa popular.

Ñ. PERÚ

Artículo 35. Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente oa través de organizaciones políticas como partidos, movimientos o alianzas,


conforme a ley. Tales organizaciones concurren a la formación y manifesta-ción de la voluntad popular. Su inscripción en el registro correspondiente lesconcede personalidad jurídica. La ley establece normas orientadas a asegu-rar el funcionamiento democrático de los partidos políticos, y la transparen-cia en cuanto al origen de sus recursos económicos y el acceso gratuito a losmedios de comunicación social de propiedad del Estado en forma propor-cional al último resultado electoral general.

Artículo 96. Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministrosde Estado, al Jurado Nacional de Elecciones, al Contralor General, al BancoCentral de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros, a los gobier-nos locales y a las instituciones que señala la ley, los informes que estimenecesarios.

El pedido se hace por escrito y de acuerdo con el Reglamento del Congreso.La falta de respuesta da lugar a las responsabilidades de ley.

Artículo 97. El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asun-to de interés público. Es obligatorio comparecer, por requerimiento, ante lascomisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremiosque se observan en el procedimiento judicial.

Para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder a cual-quier información, la cual puede implicar el levantamiento del secreto ban-cario y el de la reserva tributaria; excepto la información que afecte la intimidadpersonal. Sus conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales.

Artículo 99. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congre-so: al Presidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Mi-nistros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembrosdel Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema;a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General porinfracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio desus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.

Artículo 129. El Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separadopueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates conlas mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no soncongresistas.

Concurren también cuando son invitados para informar. El Presidente delConsejo o uno, por lo menos, de los ministros concurre periódicamente a lassesiones plenarias del Congreso para la estación de preguntas.

Artículo 131. Es obligatoria la concurrencia del Consejo de Ministros, o decualquiera de los ministros, cuando el Congreso los llama para interpelarlos.La interpelación se formula por escrito. Debe ser presentada por no menosdel quince por ciento del número legal de congresistas. Para su admisión, serequiere el voto del tercio del número de representantes hábiles; la votación


se efectúa indefectiblemente en la siguiente sesión. El Congreso señala día yhora para que los ministros contesten la interpelación. Esta no puede reali-zarse ni votarse antes del tercer día de su admisión ni después del décimo.

Artículo 132. El Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Con-sejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de cen-sura o el rechazo de la cuestión de confianza. Esta última sólo se plantea poriniciativa ministerial.

Toda moción de censura contra el Consejo de Ministros, o contra cualquierade los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por cien-to del número legal de congresistas. Se debate y vota entre el cuarto y eldécimo día natural después de su presentación. Su aprobación requiere delvoto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. ElConsejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar. El Presidentede la República acepta la dimisión dentro de las setenta y dos horas siguientes.

La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir,salvo que haya hecho cuestión de confianza de la aprobación.

Artículo 133. El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante elCongreso una cuestión de confianza a nombre del Consejo. Si la confianzale es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el Presi-dente de la República, se produce la crisis total del gabinete.

Artículo 134. El Presidente de la República está facultado para disolver elCongreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos deMinistros. El decreto de disolución contiene la convocatoria a eleccionespara un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatromeses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoralpreexistente. No puede disolverse el Congreso en el último año de su man-dato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisión Perma-nente, la cual no puede ser disuelta.

No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. Bajo estadode sitio, el Congreso no puede ser disuelto.

Artículo 135. Reunido el nuevo Congreso, puede censurar al Consejo deMinistros, o negarle la cuestión de confianza, después de que el Presidentedel Consejo haya expuesto ante el Congreso los actos del Poder Ejecutivodurante el interregno parlamentario.

En ese interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia,de los que da cuenta a la Comisión Permanente para que los examine y loseleve al Congreso, una vez que éste se instale.

Artículo 136. Si las elecciones no se efectúan dentro del plazo señalado, elCongreso disuelto se reúne de pleno derecho, recobra sus facultades, y des-tituye al Consejo de Ministros. Ninguno de los miembros de éste puede sernombrado nuevamente ministro durante el resto del período presidencial.


El Congreso extraordinariamente así elegido sustituye al anterior, incluidala Comisión Permanente, y completa el período Constitucional del Congresodisuelto.

O. URUGUAY

Artículo 83. El Poder Legislativo será ejercido por la Asamblea General.

Artículo 84. Esta se compondrá de dos Cámaras; una de Representantes yotra de Senadores, las que actuarán separada o conjuntamente, según lasdistintas disposiciones de la presente Constitución.

Artículo 85. A la Asamblea General compete:

19. Juzgar políticamente la conducta de los Ministros de Estado, de acuerdoa lo dispuesto en la Sección VIII.

Artículo 93. Compete a la Cámara de Representantes el derecho exclusivode acusar ante la Cámara de Senadores a los miembros de ambas Cámaras, alPresidente y el Vicepresidente de la República, a los Ministros de Estado, alos miembros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencio-so-Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral, por viola-ción de la Constitución u otros delitos graves, después de haber conocidosobre ellos a petición de parte o de algunos de sus miembros y declaradohaber lugar a la formación de causa.

Artículo 118. Todo Legislador puede pedir a los Ministros de Estado, a laSuprema Corte de Justicia, a la Corte Electoral, al Tribunal de lo Contencioso- Administrativo y al Tribunal de Cuentas, los datos e informes que estimenecesarios para llenar su cometido. El pedido se hará por escrito y por inter-medio del Presidente de la Cámara respectiva, el que lo trasmitirá de inme-diato al órgano que corresponda. Si éste no facilitare los informes dentro delplazo que fijare la ley, el Legislador podrá solicitarlos por intermedio de laCámara a que pertenezca, estándose a lo que ésta resuelva.

No podrá ser objeto de dicho pedido lo relacionado con la materia y compe-tencia jurisdiccionales del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo.

Artículo 119. Cada una de las Cámaras tiene facultad, por resolución de untercio de votos del total de sus componentes, de hacer venir a Sala a losMinistros de Estado para pedirles y recibir los informes que estime conve-nientes, ya sea con fines legislativos, de inspección o de fiscalización, sinperjuicio de lo dispuesto en la Sección VIII. Cuando los informes se refierana Entes Autónomos o Servicios Descentralizados, los Ministros podrán re-querir la asistencia conjunta de un representante del respectivo Consejo oDirectorio.

Artículo 120. Las Cámaras podrán nombrar comisiones parlamentarias deinvestigación o para suministrar datos con fines legislativos.


Artículo 147. Cualquiera de las Cámaras podrá juzgar la gestión de los Mi-nistros de Estado, proponiendo que la Asamblea General, en sesión de am-bas Cámaras, declare que se censuran sus actos de administración o degobierno. Cuando se presenten mociones en tal sentido, la Cámara en la cualse formulen será especialmente convocada, con un término no inferior acuarenta y ocho horas, para resolver sobre su curso.

Si la moción fuese aprobada por mayoría de presentes, se dará cuenta a laAsamblea General, la que será citada dentro de las cuarenta y ocho horas.

Si en una primera convocatoria de la Asamblea General, no se reúne el nú-mero suficiente para sesionar, se practicará una segunda convocatoria y laAsamblea General se considerará constituida con el número de Legisladoresque concurra.

Artículo 148. La desaprobación podrá ser individual, plural o colectiva, debien-do ser pronunciada en cualquier caso, por la mayoría absoluta de votos del totalde componentes de la Asamblea General, en sesión especial y pública. Sin em-bargo, podrá optarse por la sesión secreta cuando así lo exijan las circunstancias.

Se entenderá por desaprobación individual la que afecte a un Ministro, pordesaprobación plural la que afecte a más de un Ministro, y por desaproba-ción colectiva la que afecte a la mayoría del Consejo de Ministros. La des-aprobación pronunciada conforme a lo dispuesto en los incisos anteriores,determinará la renuncia del Ministro, de los Ministros o del Consejo de Mi-nistros, según los casos.

El Presidente de la República podrá observar el voto de desaprobación cuan-do sea pronunciado por menos de dos tercios del total de componentes delCuerpo.

En tal caso la Asamblea General será convocada a sesión especial a celebrar-se dentro de los diez días siguientes. Si en una primera -convocatoria la Asam-blea General no reúne el número de Legisladores necesarios para sesionar,se practicará una segunda convocatoria, no antes de veinticuatro horas nidespués de setenta y dos horas de la primera, y si en ésta tampoco tuvieranúmero se considerará revocado el acto de desaprobación.

Si la Asamblea General mantuviera su voto por un número inferior a los tresquintos del total de sus componentes, el Presidente de la República, dentrode las cuarenta y ocho horas siguientes podrá mantener por decisión expre-sa, al Ministro, a los Ministros o al Consejo de Ministros censurados y disol-ver las Cámaras.

En tal caso deberá convocar a nueva elección de Senadores y Representan-tes, la que se efectuará el octavo domingo siguiente a la fecha de la referidadecisión.

El mantenimiento del Ministro, Ministros o Consejo de Ministros censura-dos, la disolución de las Cámaras y la convocatoria a nueva elección, deberáhacerse simultáneamente en el mismo decreto.


En tal caso las Cámaras quedarán suspendidas en sus funciones, pero subsis-tirá el estatuto y fuero de los Legisladores.

El Presidente de la República no podrá ejercer esa facultad durante los últi-mos doce meses de su mandato. Durante igual término, la Asamblea Generalpodrá votar la desaprobación con los efectos del apartado tercero del presen-te Artículo, cuando sea pronunciada por dos tercios o más del total de suscomponentes.

Tratándose de desaprobación no colectiva, el Presidente de la República nopodrá ejercer esa facultad sino una sola vez durante el término de su mandato.

Desde el momento en que el Poder Ejecutivo no dé cumplimiento al decretode convocatoria a las nuevas elecciones, las Cámaras volverán a reunirse depleno derecho y recobrarán sus facultades constitucionales como Poder legí-timo del Estado y caerá el Consejo de Ministros.

Si a los noventa días de realizada la elección, la Corte Electoral no hubieseproclamado la mayoría de los miembros de cada una de las Cámaras, lasCámaras disueltas también recobrarán sus derechos.

Proclamada la mayoría de los miembros de cada una de las nuevas Cámaraspor la Corte Electoral, la Asamblea General se reunirá de pleno derecho den-tro del tercer día de efectuada la comunicación respectiva.

La nueva Asamblea General se reunirá sin previa convocatoria del PoderEjecutivo y simultáneamente cesara la anterior.

Dentro de los quince días de su constitución la nueva Asamblea General, pormayoría absoluta del total de sus componentes, mantendrá o revocará elvoto de desaprobación. Si lo mantuviera caerá el Consejo de Ministros. LasCámaras elegidas extraordinariamente, completarán el término de duraciónnormal de las cesantes.

Artículo 152. El Presidente y el Vicepresidente durarán cinco años en susfunciones, y para volver a desempeñarlas se requerirá que hayan transcurri-do cinco años desde la fecha de su cese.

Esta disposición comprende al Presidente con respecto a la Vicepresidenciay no al Vicepresidente con respecto a la Presidencia, salvo las excepcionesde los incisos siguientes.

El Vicepresidente y el ciudadano que hubiesen desempeñado la Presiden-cia por vacancia definitiva por más de un año, no podrán ser electos paradichos cargos sin que transcurra el mismo plazo establecido en el incisoprimero.

Tampoco podrá ser elegido Presidente, el Vicepresidente o el ciudadano queestuviese en el ejercicio de la Presidencia en el término comprendido en lostres meses anteriores a la elección.


P. VENEZUELA

Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:

3. Ejercer funciones de control sobre el Gobierno y la Administración Pú-blica Nacional, en los términos consagrados en esta Constitución y laley. Los elementos comprobatorios obtenidos en el ejercicio de esta fun-ción, tendrán valor probatorio, en las condiciones que la ley establezca.

10. Dar voto de censura al Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecu-tiva y a los Ministros o Ministras. La moción de censura sólo podrá serdiscutida dos días después de presentada a la Asamblea, la cual podrádecidir, por las tres quintas partes de los diputados o diputadas, que elvoto de censura implica la destitución del Vicepresidente Ejecutivo oVicepresidenta Ejecutiva o del Ministro o Ministra.

Artículo 193. La Asamblea Nacional nombrará Comisiones Permanentes,ordinarias y especiales. Las Comisiones Permanentes, en un número no ma-yor de quince, estarán referidas a los sectores de actividad nacional. Igual-mente, podrá crear Comisiones con carácter temporal para investigación yestudio, todo ello de conformidad con su Reglamento. La Asamblea Nacio-nal podrá crear o suprimir Comisiones Permanentes con el voto favorable delas dos terceras partes de sus integrantes.

Artículo 195. Durante el receso de la Asamblea funcionará la Comisión De-legada integrada por el Presidente o Presidenta, los Vicepresidentes oVicepresidentas y los Presidentes o Presidentas de las Comisiones Perma-nentes.

Artículo 196. Son atribuciones de la Comisión Delegada:

4. Designar Comisiones temporales integradas por los y las integrantes dela Asamblea.

5. Ejercer las funciones de investigación atribuidas a la Asamblea.

Artículo 230. El período presidencial es de seis años. El Presidente o Presi-denta de la República puede ser reelegido, de inmediato y por una sola vez,para un período adicional.

Artículo 240. La aprobación de una moción de censura al VicepresidenteEjecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, por una votación no menor de las dosterceras partes de los integrantes de la Asamblea Nacional, implica su remo-ción. El funcionario removido o funcionaria removida no podrá optar al car-go de Vicepresidente Ejecutivo Vicepresidenta Ejecutiva o de Ministro oMinistra por el resto del período presidencial.

La remoción del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva en tresoportunidades dentro de un mismo período constitucional, como consecuenciade la aprobación de mociones de censura, faculta al Presidente o Presidentade la República para disolver la Asamblea Nacional. El decreto de disolu-ción conlleva la convocatoria de elecciones para una nueva legislatura den-tro de los sesenta días siguientes a su disolución.


La Asamblea no podrá ser disuelta en el último año de su período constitu-cional.

Artículo 246. La aprobación de una moción de censura a un Ministro o Ministrapor una votación no menor de las tres quintas partes de los o las integrantespresentes de la Asamblea Nacional, implica su remoción. El funcionario re-movido o funcionaria removida no podrá optar al cargo de Ministro o Ministra,de Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva por el resto del pe-ríodo presidencial.


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