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DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE 2012

ESTADO DE LAS CIUDADES

Rumbo a una nueva transicin urbana


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VII

Prlogo

Amrica Latina y el Caribe estconsiderada la regin ms urbanizadadel mundo. Es, tambin, una de laszonas en las que se ha trabajado de orma

ms intensa en soluciones innovadoraspara arontar los dierentes retos quela gestin de una ciudad supone.Una revisin de ambos procesos, elde la urbanizacin y la innovacin enAmrica Latina y el Caribe, dota a esteinorme de una especial relevancia paraaquellos interesados en analizar losdesaos y oportunidades del desarrollourbano sostenible.

Su elaboracin cont con el apoyode varios socios como la Alianza

de las Ciudades, la CAF, Banco deDesarrollo de Amrica Latina, laComisin Econmica para AmricaLatina (CEPAL), la FederacinLatinoamericana de Ciudades,Municipios y Asociaciones deGobiernos Locales (FLACMA), y losMinistros y Autoridades Mximas dela Vivienda y el Urbanismo de AmricaLatina y el Caribe (MINURVI), entreotros. Nuestro agradecimiento a todosellos por su inestimable contribucin

para convertir el proyecto en realidad einvertir en la diusin de conocimientoen un momento econmico tancomplicado a nivel mundial.

La primera transicin urbana enAmrica Latina y el Caribe ha quedadocompletada. Ahora, con casi el 80%de su poblacin viviendo en ciudades,es necesario cambiar el actual modelode urbanizacin y plantearnos elnuevo reto de lograr centros urbanosms inclusivos, ms sostenibles, con

mayores espacios pblicos y mejorpensados para las personas. Lasciudades son creaciones humanas,

ncleos de oportunidades, uente dedesarrollo econmico, social y poltico.Nuestro uturo est en ellas, en losespacios que debemos ser capaces de

planicar para las nuevas generaciones.En un contexto de nuevas realidadesurbanas, podemos armar que enAmrica Latina y el Caribe se estnconormando las condiciones parauna nueva transicin urbana, tantoen lo que se reere a recursos, comoa capacidad, creatividad y a ciertavoluntad poltica tanto de los gobiernoslocales como nacionales. Para avanzarhacia un modelo de ciudades mssostenibles, ms compactas, que doten

a nuestras zonas urbanas de una mayormovilidad y ecacia energtica, espreciso rearmar el inters colectivo enla planicacin urbanstica, trabajar enpolticas de cohesin social y territorial,en polticas nacionales urbanas y aplicarreormas al marco legal e institucional.

El inorme Estado de las Ciudadesde Amrica Latina y el Caribe 2012concentra en un solo documentoinormacin actual y variada de losprincipales centros urbanos de laregin, oreciendo una herramienta degran utilidad en el planteamiento depolticas pblicas que permitan avanzarhacia ciudades del siglo XXI con unamayor calidad de vida. Este inormetambin cuenta con innovaciones yplanteamientos interesantes en variosaspectos. Desde el punto de vistatemtico, muestra un renovado interspor cuestiones como la nanciacinmunicipal, la planicacin urbana yla movilidad. Desde una perspectiva

metdica, agrupa, por primera vez,datos sobre temas urbanos de una ormasintetizada y accesible, que esperamos

contribuya al pereccionamiento desistemas de monitoreo, como sera lacreacin de un observatorio regional quecuente con inormacin actualizada yrelevante para el desarrollo de polticasurbanas adecuadas.

La planicacin urbana es la garantadel primer paso hacia la sostenibilidadeconmica, social y medioambiental delos espacios en los que la mayor partede la poblacin va a convivir en lasprximas dcadas: las ciudades. Es el

momento de tomar partido y decidirqu uturo urbano queremos.

Dr. Joan Clos

Secretario General Adjunto yDirector Ejecutivo del Programa

de las Naciones Unidas para losAsentamientos Humanos

(ONU-Habitat)


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IX

Tabla de contenido

Rumbo a una nueva transicin urbana XI

CAPTULO 1Poblacin y urbanizacin 17

11 Desaceleracin del crecimiento demogrfcoy urbano 18

12 Nuevos patrones migratorios 21

13 Importancia de las ciudades secundarias 25

14 Patrn de crecimiento urbano 32

CAPTULO 2 Desarrollo econmico y equidad 39

21 Desempeo econmico y pobreza 40

22 Ciudades, motor econmico y espacio de oportunidades 50

CAPTULO 3 Vivienda, espacios pblicos y convivencia 61

31 Vivienda 62

32 Espacios pblicos 70

33 Convivencia y seguridad 75

CAPTULO 4 Servicios bsicos urbanos 79

41 Agua y Saneamiento 80

42 Residuos Slidos Urbanos 94

43 Movilidad en el espacio urbano 99

CAPTULO 5 Medio ambiente y gestin del riesgo 111

51 Ciudades y su entorno ambiental 112

52 Cambio climtico 116

53 Amenazas naturales y gestin del riesgo 121

CAPTULO 6 La Gobernabilidad urbana 131

61 Consolidacin democrtica 132

62 Descentralizacin fscal y administrativa 137

63 Nuevas ormas de gobernanza urbana 145

Abreviaciones 152

ndice de grfcos, recuadros, tablas, mapas y anexos 153

Anexos 157

Bibliograa 187


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X

La Paz, Bolivia. Pablo Poeta.


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XI

Rumbo a una nueva transicin urbana

Amrica Latina y el Caribe es unaregin undamentalmente urbana,aunque cuenta con grandes espaciospoco poblados. Casi el 80% desu poblacin vive actualmente enciudades, una proporcin superiorincluso a la del grupo de pases msdesarrollados, por lo que la regin est

considerada como la ms urbanizadadel mundo.

En general, el proceso que ha llevadoal subcontinente hasta ese gradode urbanizacin ha sido positivo yha generado grandes esperanzas,pero tambin amargas desilusiones.Muchas de sus ciudades hanconocido una transormacin urbanatraumtica y a veces violenta por su

celeridad, marcada por el deteriorodel entorno y, sobre todo, por unaprounda desigualdad social.

Hoy, las ciudades de Amrica Latinay el Caribe se encuentran en unpunto de infexin. Despus dedcadas en las que los Gobiernoscentrales y las autoridades localesparecan incapaces de hacer rentea un proceso de cambio demasiado

rpido, estn reunidos, en principio,todos los requisitos para lograr undesarrollo urbano con sostenibilidaden los aos y dcadas uturas.

Desde el punto de vista demogrco,se puede decir que la explosinurbana ya es asunto del pasado.Tras varias dcadas de xodo rural,los procesos de urbanizacin estnvirtualmente cerrados en casi todos

los pases de la regin. Desde el ao2000, el crecimiento promedio anual

de poblacin urbana es inerior al2%, una cira que corresponde alcrecimiento demogrco natural.

Adems, varios pases se benecianactualmente de un bono demogrco,en el sentido de que la poblacin activaes proporcionalmente mayor que en

el pasado y supera ampliamente la denios y ancianos. Es una situacinprivilegiada, que no durar ms detreinta aos y orece la oportunidadde realizar grandes inversionespara preparar a los pases a los retosuturos, apoyndose en el dinamismoactual de la poblacin activa.

La desaceleracin del crecimientourbano, bien aprovechada, permite

eludir los problemas tpicamenteasociados a su rapidez, como eldcit de viviendas y serviciosbsicos, y concentrar los esuerzosen la mejora de los espacios, lasinraestructuras y servicios existentes.Los avances logrados en accesoa agua, saneamiento, transporte,comunicacin y otros servicioshan aumentado el atractivo de lasciudades intermedias, lo que apunta

a un mayor equilibro del sistema deciudades de los pases.

Desde el punto de vista econmico, elpanorama es tambin alentador. Lospases de Amrica Latina y el Caribehan salido de un largo periodo deespiral de deuda y parecen estarmejor preparados para resistir a lascrisis mundiales. La regin cuentacon grandes economas que estn

asumiendo un papel cada vez msimportante en el contexto global

y regional, y los escenarios sonigualmente avorables en muchos delos pases ms pequeos.

Todo ello se traduce en un renovadodinamismo de las ciudades existentesy en el surgimiento de nuevas reasde crecimiento econmico, ruto de

las transormaciones en los procesosproductivos y la globalizacin.Ms de dos tercios de la riqueza dela regin procede de las ciudadesy, si bien la mayor parte del valoragregado producido est concentradoen un puado de grandes reasmetropolitanas, se ha ampliado elabanico de ciudades que contribuyena esa riqueza y aumentado el potencialproductivo de centros urbanos

secundarios.

En el rea social, los pases de laregin han demostrado un mayorcompromiso para abordar losproblemas persistentes de la pobreza yla desigualdad. Se ha logrado reducirla proporcin de personas viviendo ensituacin de pobreza en las ciudades ymejorar las condiciones de vida parala mayora de sus habitantes.

En general, existe en la reginabundante conocimiento, experienciay capacidades institucionales paraimpulsar polticas urbanas orientadasal desarrollo econmico y la inclusinsocial en los sectores de la vivienda,de los espacios pblicos, de losservicios de agua y saneamiento, ascomo del transporte. Las ciudadescuentan tambin con una sociedad

civil muy activa, organizada ycomprometida con la reduccin de


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XII

las desigualdades, gracias, entre otrosactores, a los avances histricos en laemancipacin de la mujer.

Veinte aos despus de la primeraCumbre de la Tierra en Ro de

Janeiro, es evidente que existe unamayor conciencia de las relacionesentre la ciudad y el medio ambiente.En muchas ciudades, se observaniniciativas prometedoras en lasreas de proteccin ambiental,reduccin de las emisiones de gasesde eecto invernadero, recuperacinde ros y reas costeras, creacin decorredores biolgicos, as como parala prevencin y la respuesta a los

desastres.Finalmente, se han logrado avancessignicativos en la gobernabilidad,principalmente mediante un impulsoal proceso de democratizacin ydescentralizacin.

La participacin emenina en lapoltica refeja el progreso en otrasreas, algo que se maniesta en lacreciente proporcin de mujeres

en los rganos legislativos locales.La eleccin de alcaldes mediantesuragio universal se ha generalizado.Se han reorzado los mecanismospara asegurar la participacinciudadana en los asuntos de gobierno,incluyendo la revocacin de mandato,el presupuesto participativo y las

juntas vecinales.

Adems, se ha alcanzado una mayor

responsabilidad, tanto en el manejode los recursos por parte de lasautoridades locales como respectoa la necesidad de contribuir porparte de los ciudadanos. Se hantranserido competencias importantesa nivel local, lo que ha avorecidola emergencia de una cultura degobernanza urbana ms uerte y, enmuchos pases, los gobiernos de las

principales ciudades han ganado unespacio considerable en la polticanacional.

Todo lo anterior permite armar queAmrica Latina y el Caribe tiene laposibilidad de salir de los crculosde subdesarrollo, inequidad einsostenibilidad ambiental en los queha estado inmersa durante dcadas.

En este sentido, la regin esta a puntode vivir un nuevo ciclo de transicinurbana, pero esta vez, no paraacomodar ms personas llegandodel campo, sino para garantizar unamejora undamental de la calidad devida en las ciudades. Lo que se perlaen el horizonte es una transicinhacia la calidad, la equidad y lasostenibilidad.

Sin embargo, el alentador anlisis queemerge de las tendencias descritas noes, por s mismo, garanta de que sepueda mantener el crculo virtuosode desarrollo o de que los bene-cios puedan extenderse de maneraequitativa.

Si bien es cierto que el salto cualitativoes posible, no es menos verdad quenecesitara una prounda refexin

sobre los modelos de crecimientourbano promovidos hasta ahora, quehan estado marcados por un altogrado de insostenibilidad. Sin unarevisin del modelo de desarrollourbano, existe un gran riesgo dever las ciudades de la regin revivirlos demonios del pasado, ya que losdesaos que persisten son de grandesproporciones.

Desigualdad

Las ciudades de la regin, vistas en suconjunto, son y se mantienen comolas ms inequitativas del planeta.Pese a los avances econmicos y lasiniciativas para combatir la pobreza,no ha habido mejoras signicativasen materia de equidad. Las ciudadeslatinoamericanas y del Caribe son

ciudades duales, divididas, se-gregadas, algo que se expresa tantoespacial como socialmente.

Esa divisin se maniesta de manerafagrante en el alto coecientede desigualdad de ingreso en lasciudades, as como en la existenciade asentamientos inormales. Aun-que, a nivel regional, ha bajado la

proporcin de poblacin viviendo entugurios en las dos ltimas dcadas,ha aumentado la cantidad absoluta a111 millones de personas. Los pasesde la regin han adoptado polticasde vivienda diversas, algunas conbastante xito, pero, por lo general,no han logrado responder a lasnecesidades de los sectores ms pobresni asegurado la plena integracin delos barrios precarios a la ciudad.

En los ltimos veinte aos, lapoltica pblica relacionada conlos asentamientos inormales se hacaracterizado por un proceso deaceptacin, legitimacin, legalizaciny mejoras en dierentes grados.Salvo algunas excepciones, atrs hanquedado las invasiones de tierras y lasexpulsiones orzadas a gran escala.La ciudad inormal ha llegado a

disrutar de una especie de seguridadde la tenencia de acto. Sin embargo,en muchos casos esto tambin hasignicado estancamiento, altade desarrollo y continuidad de lasegregacin social y espacial.

La cantidad y calidad de viviendasdisponibles no son sucientes paragarantizar condiciones mnimasa todos los hogares. Varios pases

apoyan nancieramente a las amiliasque lo necesitan para la comprao la mejora de viviendas, pero losmecanismos adoptados son raramenteaccesibles a los ms pobres y, envarios pases, han dado lugar a unimportante nmero de viviendas quepermanecen desocupadas. Planteanadems desaos importantes para lacalidad y localizacin de las viviendasque se construyen, la oerta deservicios y, en general, el modelo deciudad que genera.


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Bogot, Colombia. ONU-Habitat/Raael Forero


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En pocas palabras

1. Amrica Latina y el Caribe es la regin ms urbanizada del mundo, aunquetambin es una de las menos pobladas en relacin a su territorio. Casi el 80%de su poblacin vive actualmente en ciudades, una proporcin superior inclusoa la del grupo de pases ms desarrollados. El crecimiento demogrco y laurbanizacin, procesos que en el pasado ueron muy acelerados, han perdidouerza. Actualmente, la evolucin demogrca de las ciudades tiende a limitarseal crecimiento natural.

2. El nmero de ciudades se ha multiplicado por seis en cincuenta aos. La mitadde la poblacin urbana reside hoy en ciudades de menos de 500.000 habitantesy el 14% en las megaciudades (ms de 222 millones en las primeras y 65 millonesen las segundas). Los avances logrados en acceso a agua, saneamiento y otrosservicios han aumentado el atractivo de las ciudades intermedias, lo que apuntaa un mayor equilibrio del sistema de ciudades de los pases.

3. El xodo migratorio del campo a la ciudad ha perdido peso en la mayorade los pases. Las migraciones son ahora ms complejas y se producenundamentalmente entre ciudades, a veces traspasando las ronterasinternacionales. Tambin son relevantes los movimientos de poblacindentro de las ciudades, entre el centro de la ciudad y su perieria, ascomo entre centros urbanos secundarios.

4. La expansin urbana ha hecho que muchas ciudades desborden los lmitesadministrativos de sus municipios y terminen absorbiendo sicamente otrosncleos urbanos en un proceso de conurbacin. El resultado ha sido la aparicinde reas urbanas de grandes dimensiones territoriales, a veces ormalizadas enun rea metropolitana, integradas por mltiples municipios y con una intensaactividad en todos los mbitos.

Claves para el cambio

5. La estabilidad demogrca conlleva oportunidades y desaos. Por un lado,tener una poblacin activa proporcionalmente ms importante que en el pasadoorece la oportunidad de realizar grandes inversiones y preparar a los pasespara arontar los retos uturos. La disminucin del ritmo de crecimiento urbanotambin permite eludir los problemas resultantes del crecimiento aceleradoy concentrar los esuerzos en la mejora de los espacios, las inraestructuras yservicios existentes.

6. Por otro lado, es preocupante observar que la mancha urbana sigueexpandindose, a pesar de la desaceleracin demogrca. Las ciudadescrecen cada vez menos compactas y se expanden sicamente a un ritmoque supera el incremento de su poblacin, un patrn que no es sostenible.

7. Es posible impulsar un modelo de ciudad con mayores niveles de calidad ysostenibilidad implementando otras polticas de planicacin, diseo y regulacin.Para ello, sera necesario ortalecer los mecanismos que permiten orientar losmercados inmobiliarios, potenciarlos y, sobre todo, aprovechar las plusvalasurbanas para reinvertirlas en el desarrollo de nuevas inraestructuras.

8. La regin necesita impulsar una poltica territorial y un planeamiento urbano

que mejoren los actuales patrones de crecimiento urbano, eviten una expansindispersa de la ciudad y propicien la densicacin, con un mejor aprovechamientodel espacio, evitando, as, una mayor segmentacin sica y social.

CAPTULO 1

Poblacin y urbanizacin


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18 Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Amrica Latina y el Caribe experimentaron en elsiglo pasado un proceso de crecimiento demogrcoy aumento veloz de la cantidad de poblacin en reasurbanas1 que ueron determinantes para las condicionesde vida y la conguracin actual de sus ciudades.

La regin tiene actualmente una tasa de urbanizacin2de casi el 80%, la ms elevada del planeta, prcticamenteel doble de la existente en Asia y rica y superior a la del

grupo de pases ms desarrollados. Una caractersticadel enmeno en la regin es que el giro rural-urbanose produjo en menos de 40 aos (1950-1990), conun ritmo tan acelerado que se ha podido calicar deexplosin urbana.

Hoy, la transicin urbana de la regin estprcticamente consolidada y la poblacin urbana crecea un ritmo mucho menor, pero se estn dando nuevosenmenos como el aumento de las migraciones entreciudades, la emergencia de las ciudades secundarias y la

conormacin de megarregiones y corredores urbanos.Asistimos tambin a un amplio movimiento dedispersin de la mancha urbana en el territorio, asociadacon densidades poblacionales ms bajas, lo que conllevanumerosos desaos para la prestacin de servicios yla sostenibilidad econmica, social y ambiental delmodelo de desarrollo urbano.

1.1 Desaceleracin delcrecimiento demogrfcoy urbano

Desde inicios del siglo pasado, la poblacin de AmricaLatina y el Caribe se ha multiplicado por ocho, pasandode 60 millones de habitantes a cerca de 588 millones

en el 20103

. La participacin de la regin en el total depoblacin mundial es del 8,5%, una proporcin que,segn las proyecciones, disminuir ligeramente hasta elao 2030.

Dentro de la regin, la distribucin demogrca esdesigual. Se da una elevada concentracin de poblacinen dos pases, Mxico y Brasil, que suman ms de la mitadde la poblacin regional (18,5% y 33% de poblacinrespectivamente). Centroamrica y el Caribe representan,cada una, el 7% de los habitantes, mientras que eldenominado Cono Sur rene al 12% y los pases del arcoandino-ecuatorial el 22% (vase el recuadro 1.1 de estemismo captulo sobre la divisin en reas adoptada paraeste inorme).

El peso demogrco relativo de cada una de esas reas haexperimentado pocas variaciones desde 1970 y tampocodebera surir grandes transormaciones en el uturo. Lasproyecciones indican que, para el ao 2030, Brasil y elCono Sur perdern algo de participacin en benecio deCentroamrica y el arco andino-ecuatorial, mientras queMxico se mantendr estable.

El vertiginoso crecimiento de la poblacin de Amrica

Latina y el Caribe en el ltimo siglo no ha sido constantey, desde la dcada de 1960, tiende a la moderacin. Alcomenzar esa dcada, la poblacin regional aumentaba enpromedio un 2,75% anual; actualmente, se estima en el1,15%, una tasa similar a lo que se observa a nivel mundial.Las proyecciones indican que la desaceleracin continuaren el uturo, de manera que la poblacin regional crecermenos del 1% anual hacia el ao 2030, con la excepcinde El Salvador, donde se prev una tendencia opuestahasta el ao 20254.

Dos elementos clave en la evolucin demogrca de

la regin han sido el drstico descenso de la tasa deecundidad, que ha pasado de 5,8 hijos por mujer en 1950a 2,09 en 20105, y la mejora notable de la esperanza de

Grco 1.1Amrica Latina y el Caribe Distribucin demogrfcapor subregiones y pases de gran tamao, 2010

Caribe

Centroamrica

Cono Sur

Mxico

Arco andino-

ecuatorial

Brasil

Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayode 2011.

CAPTULO 1

Poblacin y urbanizacin


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Poblacin y urbanizacin 25

Los datos correspondientes a un grupo de diez pasesanalizados en los estudios de poblacin de CEPALmuestran que la mayora de las ciudades ms grandesde la regin todava atraen ms poblacin que la queexpulsan (inmigracin neta). Sin embargo, hay indiciosde un cambio en el comportamiento migratorio, ya que sedaba emigracin neta (el nmero de emigrantes superaba

al de inmigrantes) en una de cada tres ciudades del grupoanalizado22. Es una tendencia perceptible, sobre todo, enlas ciudades de ms de 5 millones habitantes.

Esa evolucin, poco estudiada todava, podra explicarse,como se ver en el captulo 2, por el desplazamiento delas inversiones y la actividad econmica a otras reas, ypor movimientos de poblacin desde el rea central haciazonas periricas, uera de los lmites administrativos delmunicipio de origen. De mantenerse esa tendencia, podrapropiciar una disminucin de la centralidad de algunasgrandes urbes y mudanzas en las jerarquas urbanas,

especialmente por el crecimiento y las nuevas uncionesde ciudades de tamao intermedio.

En grandes reas metropolitanas, como en So Paulo,Ro de Janeiro, Quito y Guatemala23, se ha observadoun patrn migratorio denominado de desconcentracinconcentrada. Una parte de la poblacin de la ciudad hajado residencia en otros municipios, que, por lo general,se encuentran cerca del rea principal. Esta, a su vez, haseguido recibiendo inmigrantes llegados de otras regionesdel pas.

Segn los casos, las migraciones pueden alterar ladistribucin demogrca y eventualmente las disparidadesterritoriales24, positiva o negativamente. La prevalencia de

jvenes entre los migrantes puede aumentar la cantidadde poblacin activa en reas receptoras, mientras que, en

las reas expulsoras, crece el nivel de dependencia debidoa una mayor presencia proporcional de nios y ancianos,con el riesgo de proundizar el rezago econmico y social.

En cuanto a la posible relacin entre las migraciones yla composicin tnica en la regin, los datos de las tresaglomeraciones principales de diez pases muestran

comportamientos migratorios similares entre la poblacinindgena y no indgena en la mayora de esas urbes, perohay excepciones, como Asuncin, Ciudad de Mxico,Cochabamba, Guadalajara, La Paz y Tegucigalpa. Sonciudades en pases con una alta proporcin de poblacinindgena, que, en el caso especco de Bolivia y Mxico,reciben inmigrantes de este grupo de poblacin al tiempoque pierden poblacin no indgena25.

1.3 Importancia de lasciudades secundarias

Amrica Latina y el Caribe se caracterizaron siempre porla concentracin de la poblacin en unas pocas ciudades,que, por lo general, acaparaban tambin la riqueza, losingresos, las unciones socioeconmicas y administrativasy, en la mayora de los casos, la capitalidad poltica.Durante el proceso de urbanizacin, se ha mantenido unmodelo urbano en el que una o dos ciudades principalespredominaban sobre el resto.

Sin embargo, en las ltimas dcadas, las ciudadesintermedias y pequeas, donde reside la mayor parte dela poblacin urbana, han crecido a un ritmo algo ms

Grco 1.8Mundo, Amrica Latina y el Caribe y reas geogrfcas Poblacin urbana por tamao de aglomeracin, 2010

%

poblacinurbana

47

36

48 50

62 6152

48

5

17

9 7

116

109

25 25 13

25

2733

2224

3

9

187

6

19 23 20

914

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

10 millones o ms

5 a 10 millones

1 a 5 millones

500 mil a 1 milln

Menos de 500 mil

Arco

andino

-

ecuatori

al

Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.


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El patrn urbano monocelico o bicelico, aanzadopor el proceso de transicin urbana en Amrica Latinay el Caribe, sigue siendo, por tanto, la nota dominanteen la regin, aunque la red de ciudades se ha vuelto mscompleja y hay seales de una cierta desconcentracin

demogrca. Har alta que transcurra ms tiempopara vericar si esa tendencia incipiente se consolida ysi la malla urbana de los pases de la regin orecen unpanorama ms balanceado.

El tamao del pas, su orograa, el grado de integracinterritorial (determinado por condiciones de inraestructuray geogrcas principalmente), las actividades econmicasy la madurez del proceso de urbanizacin sondeterminantes en la ormacin de concentraciones depoblacin y econmicas y el nivel de primaca35. Factoresde este tipo pueden explicar, por ejemplo, que una ciudad

dierente de la capital del pas sea la de mayor pesodemogrco o econmico, como ocurre con Guayaquil,cuya localizacin y su propia historia la han convertido enla capital comercial de Ecuador.

En el caso de pases pequeos en territorio, la conjuncinde los mltiples actores reuerza la capacidad monopolistaque ha tenido histricamente la ciudad primada sobre latotalidad del territorio, como en Ciudad de Panam, SanSalvador o Kingston.

1.4 Patrn de crecimientourbano

El emplazamiento, la distribucin y el dinamismo de las

ciudades en la regin estn uertemente determinadospor las condiciones geogrcas, polticas y econmicas.Histricamente, las ciudades de Amrica Latina y el Caribese desarrollaron principalmente en una zona costera yalgunos lugares estratgicos del interior, respondiendoa los objetivos polticos, militares y comerciales de lapotencia colonial. Son los casos de Potos (Bolivia),

Asuncin (Paraguay) o Crdoba (Argentina). Enocasiones, las ciudades ueron creadas sobre asentamientosprecolombinos, de lo que son ejemplos conocidos Ciudadde Mxico y Cuzco (Per).

En periodos ms recientes, la expansin sica de lasciudades y el desarrollo econmico han propiciado laaparicin de nuevas expresiones urbanas sobre el territorioy consolidado enmenos como las conurbaciones, lasreas metropolitanas, las megarregiones o los corredoresurbanos.

Si las grandes conurbaciones plantean nuevos retos a lagobernabilidad urbana, ha surgido un desao adicionalde grandes dimensiones con la dispersin del espacioconstruido. Las ciudades tienden a ocupar ms suelo delnecesario por crecimiento demogrco y urbano, pese a

que existen herramientas para una mejor ocupacin delterritorio, el aprovechamiento de las redes inraestructuray la ampliacin de los servicios bsicos, elementos quegarantizan mejor calidad de vida.

Esmeraldas, Ecuador. La expansin sica y el desarrollo econmico han propiciado nuevas expresiones urbanas. ONU-Habitat


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Nuevas oportunidades, nuevaslocalizaciones

Actualmente, un 42% de la poblacin de Amrica Latinay el Caribe vive en una ranja terrestre a una distanciamxima de 100 kilmetros de la costa. Sin embargo, esazona del litoral representa tan solo el 20% del territorio

de la regin36. En Sudamrica se observa, adems de lasciudades costeras, un conjunto relativamente dispersode ciudades atravesando el sistema andino, varias delas cuales corresponden a asentamientos prehispnicoso ncleos urbanos creados por su avorable ubicacinproductiva, comercial o militar. Los contrastes orogrcoshan podido avorecer una organizacin ms bien linear enla zona del Pacico y ms policntrica en la del Atlntico,donde el relieve es menos acentuado.

En la mayora de los casos, las ciudades creadas por lapotencia colonial, uertemente concentradas en el rea

litoral por la importancia estratgica de las rutas martimas,han prosperado durante el proceso de industrializacinmanteniendo las ventajas competitivas de su localizacin.

Existen en la regin algunos ejemplos, aunque pocos, deciudades creadas articialmente o planicadas con unpropsito especco. Fue el caso de la capital brasilea,Brasilia, que naci por una decisin poltico-administrativay rpidamente desbord las expectativas de crecimientodemogrco de sus creadores; de la venezolana CiudadGuayana, undada en 1961 a partir de las comunidadesde Puerto Ordaz y San Flix como centro industrial y

puerto fuvial, y de la paraguaya Ciudad del Este, creadapor decreto en 1957 en la zona de la Triple Frontera(Argentina, Brasil y Paraguay), que se ha convertido en lasegunda ciudad del pas.

La globalizacin ha supuesto cambios importantes paralas ciudades y abierto oportunidades para aglomeracionesintermedias y pequeas. Con el incremento de losintercambios comerciales internacionales, se ha reorzado

la importancia de las condiciones legales, scales y polticasorecidas por las ciudades. Asimismo, se han desarrolladonumerosas ciudades ronterizas una categora en laque entran, entre otras, Ciudad Jurez, Nogales, NuevoLaredo y Tijuana, en el norte de Mxico.

De la misma orma que la decadencia econmica puede

inducir a la poblacin a emigrar, nuevas oportunidadeseconmicas, como la explotacin de recursos naturales otursticos, estimulan la ormacin y crecimiento de reasurbanas. A partir de 1950, hubo un proceso de ocupacinprogresiva de zonas vacas o tierras del interior que estuvoen buena parte relacionado con el avance de la ronteraagrcola y con proyectos de desarrollo econmico. Fueas como se expandieron Manaus y Belm, en Brasil. Uncaso emblemtico de crecimiento urbano basado en elsector turstico es Cancn (Mxico), un pueblo pesqueroen los aos cincuenta que, en los ochenta tena 30.000habitantes y ahora cuenta con 700.000.

Grandes conurbaciones

La expansin urbana ha hecho que muchas grandesciudades desborden los lmites administrativos de susmunicipios y terminen absorbiendo sicamente otrosncleos urbanos mediante un proceso de conurbacin. Elresultado ha sido la aparicin de reas urbanas de grandesdimensiones territoriales, a veces ormalizadas en un reametropolitana, integradas por mltiples municipios y conuna intensa actividad econmica. Es lo que ha ocurrido

con muchas de las capitales latinoamericanas y algunasgrandes aglomeraciones, como Caracas, Fortaleza,Guayaquil o Medelln.

Un enmeno propio de las ltimas dcadas del sigloXX ue la conormacin de ciudades satlite y ciudadesdormitorio por el desarrollo o emergencia de ncleosurbanos ubicados cerca de grandes ciudades y en estrecharelacin con el desarrollo econmico de estas; algunos son

Grco 1.14Densidad demogrfca en ciudades seleccionadas, 2000

0

20

40

60

80

100

120

140

Personas

porhectrea

Ilhus

Braslia

Guaru

j

Belm

Riod

eJane

iro

Fuente: elaborado con datos del Atlas o Urban Expansion, Lincoln Institute o Land Policy.


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derivadas de la urbanizacin para el nanciamiento delas inraestructuras y servicios. Tambin se puede lograrcon una actitud ms proactiva rente a los mercadosinmobiliarios, de modo que, en lugar de tratar decorregir a posteriori las consecuencias de la urbanizacindesordenada, permita impulsar visiones positivas, mssostenibles y equitativas del desarrollo urbano.

27. En Norteamrica, que es la segunda rea geogrca con mayorpoblacin en megaciudades, representa el 11,55%.

28. Base de datos de la Divisin de Poblacin del CELADE sobreDistribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en AmricaLatina y el Caribe (DEPUALC). Los pases son: Argentina, Bolivia,Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,

Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, RepblicaDominicana y Venezuela.

29. Rodrguez, J. (2011).

30. En el Caribe hay una veintena de pases independientes y territoriosinsulares. Algunos de estos territorios orman parte de otrosEstados (caso de Martinica o Guadalupe, que son departamentosranceses de ultramar) y otros estn considerados por las NacionesUnidas como territorios no autnomos (Islas Caimn, Islas Turcasy Caicos, y Montserrat, en otros), por lo que tienen un alto gradode autonoma, pero no gozan de una independencia total de suantigua potencia colonial.

31. El captulo cuarto de este inorme desarrolla los aspectos deinraestructura, redes, servicios pblicos y hbitat urbano, y elcuarto aborda los aspectos relacionados con las aectaciones de lasciudades al medio ambiente.

32. El anlisis solo se realiza para los pases con ms de 2 millonesde habitantes en 2010, que poseen un sistema de ciudades ydisponen de datos para una serie temporal dada. En este anlisisse han tomado los datos correspondientes al lmite uncionalde la aglomeracin como un todo (criterio de aglomeracin) yno al lmite administrativo. Para un anlisis ms comprehensivosera necesario incluir un grupo de indicadores multidimensionalen el tiempo, pero actualmente no se cuenta con datos deestas caractersticas. Para realizar un anlisis de causalidad dela concentracin y la primaca urbana, se requerira de estudiosque incluyan condiciones econmicas y de poder poltico enlargos perodos de tiempo, lo que supera los objetivos de estedocumento.

33. El ICC es el cociente resultante de dividir la poblacin de la ciudadde mayor tamao entre la suma de las tres siguientes.

34. Los datos nacionales ms recientes muestran que la concentracin

es algo mayor. Se pueden dar casos parecidos si se toman cirasestadsticas nacionales. Para este estudio, se han tomado serieshistricas comparables para todos los pases.

35. Cuervo Gonzlez, Luis Mauricio (2004).

36. Banco Mundial (2009).

37. Estudio denominado Atlas o urban expansion realizado por elLincoln Institute o Land Policy. El estudio usa una metodologabasada en pixeles, es decir, puntos de color en una imagen digital,y analiza las manchas urbanas de las aglomeraciones seleccionadasen uncin de la ocupacin eectiva del suelo, sin atender a suslmites poltico-administrativos. Tanto las ciras como los mapasutilizados en adelante se encuentran disponibles en: http://www.lincolninst.edu/subcenters/atlas-urban-expansion/global-sample-cities.aspx

38. Vase http://sapiens.revues.org/914

39. Berteau, Alain, Order without design, 2002.40. Estimaciones para 2009. ONU-Habitat (2011e).

Notas

1. No existe una denicin nica y mundialmente aceptada de reaurbana. El concepto diere considerablemente entre pases y havariado con el tiempo. El anexo 1 orece una lista con la denicinde rea urbana en los pases de la regin.

2. Por urbanizacin se entiende el crecimiento de la poblacin urbanaen relacin a la poblacin total de un pas, una regin o el mundo

en su conjunto.3. Las series histricas de datos estadsticos y las estimaciones uturas

sobre poblacin incluidas en este captulo se basan en los datos dela Divisin de Poblacin del Departamento de Asuntos Econmicosy Sociales de Naciones Unidas, UNDESA (2010). Consultados enmayo de 2011.

4. Eso se debe en gran medida a la alteracin que tuvo su pirmidedemogrca como consecuencia del conficto armado que durhasta nales de los aos ochenta

5. Base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y elCaribe (CEPALSTATS). Consultado en mayo de 2011.

6. Ver ms detalles en el anexo 1.

7. El promedio mundial de densidad demogrca es de 51 hab/km2.UNDESA (2010).

8. Banco Mundial (2011). Unidad de Migracin y Remesas del BancoMundial disponible en http://www.worldbank.org/migration

9. OIM (2010).

10. The World Banks Migration and Remittances Factbook 2011.Disponible en lnea en http:// w ww.worldbank.org/prospects/migrationandremittances

11. Estimaciones para 2010. Base de datos de UNDESA. Divisin dePoblacin. International Migration 2010.

12. OIM (2010).

13. UNDESA (2009).

14. Martnez, Jorge y Vono, Daniela (2005).

15. El CARICOM cuenta actualmente con 15 pases miembros plenos:Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada,Guyana, Hait, Jamaica, Montserrat, Saint Kitts y Nevis, SantaLuca, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago.

Adems, Anguila, Bermudas, Islas Caimn, Islas Turcas y Caicos ylas Islas Vrgenes Britnicas son miembros asociados.

16. Martnez, Jorge y Vono, Daniela (2005).


18. CEPAL (2007).

19. CEPAL (2010d).

20. Ibdem.

21. Rodrguez Vignoli, J. (2011).

22. Rodrguez, J. (2007).

23. CEPAL (2010).

24. Los eectos de las migraciones han sido analizados en numerososestudios de la Comisin Econmica para Amrica Latina y elCaribe, a partir de datos provenientes de los censos y estimacionesindirectas, en los que se basa parte de las inormaciones contenidasen este epgrae.

25. Rodrguez, J. (2007).

26. Clculos basados en datos censales para 20 pases. Rodrguez(2011).


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Desarrollo econmico y equidad 41

Grco 2.2Amrica Latina y el Caribe PIB per cpita de los pases, 2010

PIB per cap Promedio

0

2000

40006000

8000

10000

12000

Fuente: elaborado con datos del Banco Mundial, datos de cuentas nacionales. Consultados en julio de 2011.

bruto por habitante es un indicador parcial, puesto queno muestra la distribucin real del ingreso, orece unpanorama de la situacin regional y permite una primeraaproximacin al complejo problema de la desigualdadde renta y de oportunidades entre dierentes grupos depoblacin. En 2009, el ingreso per cpita promedio sesituaba en 4.823 dlares4, rente a una media mundialde 5.868 dlares. Esta cira oculta amplias disparidadesa todos los niveles, entre pases, en su interior y en lasmismas ciudades.

Los dos extremos de renta se encuentran en el Caribe.En 2009, Antigua y Barbuda, un pas con muy pocapoblacin cuya economa descansa undamentalmente enel sector de servicios, tena un PIB per cpita 27 vecessuperior al de Hait, que presenta el PIB por habitantems bajo de toda la regin. En el Cono Sur, Argentinatiene una renta promedio por habitante siete veces msalta que Paraguay. Entre los pases andinos, Venezuelacasi quintuplica el ingreso per cpita de Bolivia. Y enCentroamrica, Panam obtiene seis veces ms PIB porhabitante que Nicaragua, cuya economa todava sure elpeso de la deuda externa.

Peso considerable de las remesas

Un enmeno importante para la economa de muchospases, vinculado al aumento de las migracionestransnacionales, es el fujo de remesas, que se hanmultiplicado por diez en los veinte ltimos aos5. Segnestimaciones del Fondo Multilateral de Inversiones, lastranserencias de dinero de emigrantes sumaron casi56.900 millones de dlares de los Estados Unidos en 2009y 58.100 millones en 2010, una cira que sera mayor si se

tuvieran en cuenta las enviadas por canales inormales6.En trminos absolutos, Mxico es, con dierencia, elpas que ms cantidad de dinero recibe en remesas

(22.600 millones de dlares en 2010), seguido de Brasily Guatemala (4.300 millones de dlares cada uno). Pero,si se mide por la importancia de las transerencias en elPIB del pas, los principales destinarios son Honduras(19,3%), Guyana (17,3%), El Salvador (15,7%), Hait(15,4%), Jamaica (13,8%) y Nicaragua (10,3%)7.

Las remesas no solo tienen un peso considerable en laseconomas nacionales, sino que, adems, se han convertidoen un componente bsico del ingreso de muchas amilias.En Mxico, ms del 60% de los hogares que se declaran

beneciaros de remesas pertenecen al grupo de poblacincon menos ingresos, mientras que el 4% se clasica enel quintil superior de ingresos y lo mismo ocurre, con

Victoria, El Salvador. Las tasas de pobreza en la regin suelen ser mayores enlas zonas rurales que en las urbanas. Oscar Armando Pays

USD


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en los niveles que tena una dcada antes, cuando lospobres representaban ms del 70% y los indigentes lamitad de la poblacin15. En trminos absolutos, de losaproximadamente 124 millones de pobres en ciudades dela regin, ms de la mitad viven en Brasil (37 millones) yen Mxico (25 millones).

Las estadsticas muestran tambin que la pobreza aectaespecialmente a las mujeres jeas de hogar, entre quienesse da una incidencia mayor que entre los hombres

que encabezan el hogar. Tambin existen notablesdierencias por origen tnico. Entre grupos indgenasy arodescendientes, la tasa de pobreza puede llegar arepresentar entre 1,2 y 3,4 veces la del resto de poblacin16.

Existen, igualmente, grandes dierencias en el interiorde los pases en uncin del rea de residencia. Las tasasde pobreza en la regin suelen ser mayores en las zonasrurales que en las urbanas (27,8%17 en promedio), pero,debido a los altos ndices de urbanizacin, hay muchosms pobres en las ciudades que en el campo. En trminosabsolutos, el nmero de pobres en las ciudades duplica alde pobres en reas rurales.

La comparacin de los niveles de pobreza relativa en reas

urbanas en 2009 con los de hace dos dcadas muestraavances considerables en Chile, Ecuador y Brasil, ybastante signicativos, aunque ineriores, en Panam,Colombia, Honduras y Mxico. En Paraguay el descenso

Grco 2.5Evolucin del ndice de Gini en pases seleccionados, 1990 y 2009

Fuente: Elaboracin con datos de CEPALSTATS. Consultados en agosto de 2011.

Mazatlan. Mexico. La pobreza aecta especialmente a las mujeres jeas de hogar. Luis Brito


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Grco 2.9Amrica Latina y el Caribe Tasa de desempleo urbano, 2009

Fuente: Panorama laboral 2010, OIT.

Grco 2.8Amrica Latina y el Caribe Evolucin de la tasa dedesempleo urbano, 2000-2009a

10,3 10,2

11,2 11,2

10,3

9,1

8,6

7,9

7,3

8,1

6

7

8

9

10

11

12

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

%

Poblacin

a Ver notas tcnicas y especcas para cada pas en edicin 2010 delPanorama Laboral de OIT. Fuente: Panorama laboral 2010, OIT.

como lugar de residencia la ciudad. En promedio, el20,7% de los trabajadores agrcolas de 14 pases para losque se dispone de ciras vive en reas urbanas26.

La composicin actual de la poblacin econmicamenteactiva (PEA) en Amrica Latina y el Caribe es el refejode la urbanizacin y el envejecimiento de la poblacin,

enmenos expuestos en el captulo primero. En 2010, laPEA de Amrica Latina y el Caribe era de 276 millones detrabajadores y, de ellos, 223 millones (81%) eran urbanosy 53 millones (19%) trabajadores del campo.

En algunos pases con un avanzado proceso de urbaniza-cin, como Argentina, Venezuela y Uruguay, la poblacinactiva del campo no ha crecido o incluso ha disminuidoen trminos absolutos desde 1990; en los que tienen unatasa ms baja de poblacin urbana, la PEA rural ha ido en

Grco 2.7Poblacin urbana ocupada segn grandes sectores de actividad econmica en pases seleccionados, circa 2009 a

a Los datos de Nicaragua corresponden a 2005, los de Guatemala a 2006, los de Bolivia y Honduras 2007 y los de Mxico a 2008.

Fuente: Cepalstats. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas. Unidad de EstadsticasSociales. Consultado en julio de 2011.


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La inormalidad es un enmeno de larga data que seagudiz en las dcadas de los ochenta y los noventa,cuando la apertura comercial, la reduccin del tamao delEstado y otras reormas de inspiracin neoliberal llevaron auna contraccin dramtica del mercado de trabajo ormal,altos ndices de desempleo y la precarizacin laboral.

En general, la ormalidad laboral aumenta en periodosde crecimiento econmico, pero no es una regla, comodemuestran casos como el de Colombia, donde ha habido

un aumento de la inormalidad en un periodo de buendesempeo econmico. Para los pequeos negocios, lainormalidad es muchas veces la nica opcin disponibleconsiderando los costos laborales y la carga tributaria quela actividad ormal representa.

Las estadsticas disponibles para doce pases de laregin muestran variaciones notables en los nivelesde inormalidad. En Chile, representa el 30% de lapoblacin ocupada, pero en Colombia la cira asciendeal 60%. La inormalidad laboral es una situacin queaecta especialmente a las mujeres, puesto que, en todos

los pases incluidos en el anlisis, la tasa es ms elevada eneste grupo de poblacin que la de los hombres34.

Lograr un empleo pleno y productivo, y trabajo decente35para todos es una de las metas marcadas para laerradicacin de la pobreza. La inormalidad no siempreconlleva pobreza, pero, en general, los datos estadsticosmuestran un mayor riesgo de vivir en la pobreza entre lostrabajadores del sector inormal, quienes, adems, tiendena surir mayor desigualdad de ingresos.

Segregacin en la ciudad

La pobreza y la desigualdad son dos enmenos complejos,con mltiples causas. En una regin tan urbanizada como

Amrica Latina y el Caribe, la concentracin de poblacinsignica tambin concentracin de pobreza.

En la regin, se estn dando iniciativas para atacarla pobreza, pero la realidad es que las ciudades estnproundamente divididas, social y espacialmente. La

desigualdad es persistente, est acompaada de escasamovilidad social y tiende a transmitirse de una generacina otra, creando trampas de pobreza. Las dierencias deingreso no son las nicas causas de la desigualdad enla regin. Tambin infuyen actores como la brechaeducativa, la debilidad de los sistemas de proteccin social,el desempleo y el mayor tamao de los hogares pobres.

Existe adems una uerte relacin, aunque pocosistematizada, entre desigualdad de ingreso yragmentacin espacial. Son enmenos que se reuerzanmutuamente y representan un desao para los gobiernos

y la sociedad. Al vivir en un barrio precario o dealta concentracin de pobres, se reducen el acceso ylas oportunidades de empleo, educacin y servicios,mientras aumentan la exposicin a la violencia urbana yla vulnerabilidad a los desastres naturales, aspectos quesern estudiados en captulos posteriores y para los cualesla accin de los gobiernos locales es determinante.

Si bien las zonas urbanas concentran la generacin dela riqueza, como se expone en la prxima seccin, elcrculo vicioso de la desigualdad parece ms uerte quelos benecios de la urbanizacin. Asimismo, el mayor

ingreso per cpita en las principales ciudades de la reginno necesariamente signica menores desigualdades.

Grco 2.14Inormalidad urbana en pases seleccionados, 2009 (% poblacin ocupada total, masculina y emenina)

Total Hombres Mujeres

%

participacin

ocupada

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

Fuente: CEPALSTATS. Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe. Consultado en julio de 2011.


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2.2 Ciudades, motoreconmico y espacio deoportunidades

El papel econmico que desempean las ciudades de

Amrica Latina y el Caribe est estrechamente relacionadocon la estructura productiva del pas al que pertenecen36.Esa estructura ha cambiado con el tiempo en uncin delas transormaciones econmicas y tecnolgicas, y de lapoltica econmica adoptada por el Gobierno de cada pas.

La revolucin industrial y la modernizacin del sectoragrcola conllevaron un gran salto cualitativo en elprotagonismo econmico de las reas urbanas. Lasinversiones en el sector manuacturero, demandante deabundante mano de obra, omentaron una concentracinde personas y actividades, creando una espiral decrecimiento demogrco y econmico. En AmricaLatina, este movimiento arranc con uerza a mediadosdel siglo XX, aunque en algunos pases, como Argentina,los procesos de industrializacin y urbanizacin sonanteriores. Al mismo tiempo, la liberalizacin econmicay del comercio operada a partir de los aos noventaha supuesto cambios del modelo econmico que hanrepercutido en las actividades y el desempeo de lasciudades.

Actualmente, las ciudades son el motor de las economasen la regin. La produccin anual de las 40 ciudadesprincipales de la regin supera los 842.000 millones dedlares (aproximadamente un tercio del PIB regional).

El peso individual de una ciudad en la actividadeconmica de su pas depende de una variedad de actores.

Aunque las grandes ciudades desempean todava un roleconmico esencial en la regin, ha surgido una basede ciudades intermedias dinmicas, a las que se augurauna participacin creciente en la generacin nacional deriqueza.

Urbanizacin y crecimiento econmico

Estudios realizados por ONU-Habitat muestran que, engeneral, las regiones con mayor crecimiento econmicotienden a experimentar una urbanizacin ms rpida,y viceversa37. No obstante, si bien el lazo entre ambosactores parece bastante claro en Asia, el anlisis realizadoen Amrica Latina y el Caribe deja abierto el debate sobrela infuencia que ejerce uno sobre otro.

En las ltimas dcadas, la economa de Amrica Latina y elCaribe ha mantenido tasas quinquenales de crecimiento,pero no han altado las dicultades econmicas

coyunturales. El comportamiento econmico de la reginha sido voltil, con etapas de expansin, estancamiento ycontraccin.

Grco 2.15Amrica Latina y el Caribe Tendencias de crecimientoeconmico y urbanizacin medidas en nmerosndicesa, 1970-2009

100

110

120

130

140

150

160

170

180

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009 2020 2030

PBI per cap. % de urbanizacin

Valornndice

a Dado que son variables distintas, se han usado nmeros ndices parala comparacin histrica entre crecimiento y urbanizacin

Fuente: Datos de urbanizacin de UNDESA (2010) y de PIB per cpitadel Banco Mundial. Consultados en julio de 2011.

La urbanizacin, sin embargo, ha sido un proceso detal uerza que ha tenido una evolucin positiva conindependencia de las etapas atravesadas en el planoeconmico. El ritmo de crecimiento urbano ue

Buenos Aires, Argentina. Personas desplazndose al trabajo en hora punta. Guillermo Gallego Gonzlez


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Caribe producen ms del 30% de la renta regional40. Deese porcentaje, prcticamente la mitad procede de cuatrociudades (So Paulo, Mxico, Buenos Aires y Ro de

Janeiro).

Amrica Latina y el Caribe, con su avanzado proceso deurbanizacin, provee un marco idneo para la produccinindustrial y la oerta de servicios. El crecimiento de grandescentros urbanos ayuda a reducir las barreras sicas,

abaratar costes y agilizar la produccin y distribucin debienes y servicios, omentando la productividad41. Sonexternalidades positivas que se conocen como economasde aglomeracin, que determinan la localizacin deempresas en reas densamente pobladas y estimulan elcrecimiento econmico.

En las ltimas dcadas, la baja y lenta productividad delos pases de la regin ha sido una de las razones de que sucrecimiento econmico uera inerior al de otras economasemergentes42. La productividad de los pases de la reginha aumentado en promedio un 1,4% en los ltimos veinte

aos, mientras que en otras economas emergentes, comola de India ha crecido el 4,7% y la de China el 8,4%43.Dierentes actores motivan esa situacin, pero, entreellos, guran los altos ndices de inormalidad, la alta deacceso al crdito, la volatilidad macroeconmica, el costedel transporte y la poca innovacin44.

A escala local, la productividad de una ciudad y su relacincon la produccin nacional puede ser valorada mediante elPIB per cpita. Un inconveniente es que esta variable nodistingue la contribucin de actividades desarrolladas enel exterior y el interior de las ciudades. No hay que olvidarque grandes corporaciones de explotacin minera o dehidrocarburos operan con recuencia en reas distantes delos centros urbanos, pero el valor agregado producido escontabilizado en las ciudades donde tienen su sede.

Grco 2.16Participacin del PIB de ciudades principales en el PIB nacional y peso demogrfco de la ciudad en su pas,circa 2008

0

10

20

30

40

50

60

% PIB dela ciudad en el PIB nacional % poblacin de la ciudad sobre poblacin nacional

Porcenta

je

SoPa

ulo

Fuente: elaboracin propia (Para metodologa, uentes de datos y detalles estadsticos, vase anexo 4).

Recuadro 2.5Las ciudades ms competitivas

Instituciones de ndole diversa han comenzado a hacerestudios sistemticos sobre el atractivo de las ciudades. Unode los ms conocidos es el de la revista Amrica Economa,que cada ao clasica a un conjunto de 45 ciudades en basea un ndice de competitividad urbana (ICUR). Esta medicinabarca 8 dimensiones con diversas variables, como el PIB y eldesempleo, y mediciones sobre aspectos como la seguridad, elprecio de alquiler de espacio para ocina, la inraestructura y laconectividad sica45.

El Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas (CEPEC)de la Universidad del Rosario (Colombia) y la rma chilenaInteligencia de Negocios ( IdN) han creado tambin un rankingde las 48 ciudades ms atractivas para las inversiones utilizandoun ndice de atractividad de inversiones urbanas elaboradocon ms de 36 indicadores nacionales y metropolitanos.

Una iniciativa novedosa es la del McKinsey Global Institute 46,

que ha calculado un ndice de desempeo de las ciudadesteniendo en cuenta cien indicadores en el rea econmica,social, ambiental, y de nanciacin y gestin de gobierno, queha aplicado a una muestra de ocho grandes ciudades.

Muchas de las principales ciudades de la regin tienen unarenta por habitante mayor que la media de sus respectivospases y, hoy por hoy, protagonizan buena parte deldinamismo econmico regional. La participacin de estasciudades en la economa nacional puede ser superior a supeso demogrco, como se ilustra en el graco con loscasos de Ciudad de Panam (39% de la poblacin totalde pas genera 61% del PIB nacional) y Lima (29% de lapoblacin produce 52% del PIB).

Estudios del Banco Mundial han mostrado que las mayoresrentas per cpita se concentran en lugares que, ademsde densidad demogrca y concentracin econmica,


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no suren proundas divisiones, ya sean sociales, tnicas,lingsticas o polticas (guerras o confictos armados) yque han superado el actor que la distancia representa paralos intercambios econmicos47.

Hay pocos estudios de competitividad reeridos aciudades de la regin. La mayor parte de los existentes secentran, sobre todo, en pases y empresas48. En general,esos estudios analizan el grado de adecuacin que oreceuna ciudad para atraer inversiones o realizar negocios.Para ello, utilizan indicadores econmicos, demogrcos,sociolgicos, polticos, institucionales, tecnolgicos ymediciones de aspectos relacionados con el entorno.

El dinamismo econmico de una ciudad, y su participacinen la economa, depende de su grado de competitividad.Esta, a su vez, depende de un conjunto de actoresdiversos49. Una ciudad puede superar los inconvenientesque implica la alta de una o varias de esas caractersticascon estrategias que orezcan otras ventajas comparativas.

Monterrey, por ejemplo, ha surido un deterioro en losindicadores de violencia en los ltimos aos50 y carecede una planicacin urbana para el largo plazo, perose benecia de la colaboracin entre el sector pblico yprivado en educacin superior y desarrollo tecnolgico,as como de lazos estrechos entre su sistema educativo yel mundo empresarial; adems, su productividad es altacomparada con otras ciudades de la regin. Un casoparecido es el de Guadalajara (Mxico), una ciudad cuyogrado de competitividad51 podra ser inerior si no uerapor sus inraestructuras y la conectividad sica52, unaspecto en el que supera a muchas ciudades ms grandes.

La situacin contraria se da en Valparaso (Chile), quesure de un dcit de inraestructuras, pero dispone deuna alta sostenibilidad ambiental.

Recuadro 2.6Apuesta de Curitiba por la alta tecnologa

La capital del Estado brasileo de Paran ha hecho una apuestauerte por la alta tecnologa y la innovacin con el objetivo deconvertirse en un centro regional para empresas especializadasy estimular su crecimiento econmico53.

En 2008, la ciudad puso en marcha Tecnoparque, un programa

que conecta a entidades educativas, compaas del sectorinormtico y tecnolgico e instituciones de investigacin ydesarrollo pblicas y privadas para estimular la actividad y losintercambios en estos sectores.

La ciudad orece incentivos a las grandes compaas, como unimpuesto sobre servicios limitado al 2% y exenciones scalesde impuestos municipales y estatales de diez aos. Gracias alprograma y a otras ventajas comparativas, como una ampliainraestructura de comunicaciones, una poltica de desarrollourbano sostenible, bajos salarios y un coste de vida inerior alde las mayores ciudades de Brasil, Curitiba ha logrado atraer acompaas extranjeras, incluidas grandes multinacionales.

El programa incluye ms de 150 empresas que representan

16.000 empleos directos, mientras que las institucioneseducativas participantes renen a 46.000 estudiantes, 3.300proesores y 500 grupos de investigacin acadmica.

El Tecnoparque est especialmente dirigido a los sectoresde telecomunicaciones, inormtica, desarrollo de sotware,gestin de datos y distribucin de inormaciones electrnicas,diseo, control de calidad, instrumentos de precisin yautomocin industrial, biotecnologa, microtecnologa y salud,todos ellos considerados sectores estratgicos.

La ciudad, reconocida internacionalmente por sus iniciativasinnovadoras y su gestin ambiental, aronta algunasexternalidades negativas que pesan sobre otras ciudades,como la congestin. Al mismo tiempo, tiene por delante elreto de mantener un suciente ritmo de ormacin de personalespecializado, o su capacidad para atraerlo, a n de respondera la creciente demanda de las empresas.

Ciudad Jurez, Mxico. Industria maquiladora. Veronica Suchil


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Grco 2.17Amrica Latina y el Caribe Crecimiento del PIB per cpita de la ciudad y nacional, 2010

0

10

20

30

40

50

60

70

Crecimiento PIB ciudad crecimiento PIB pas

S

oP

aulo

TasadecrecimientodelPIBp/hab.

Fuente: Elaboracin propia. Para metodologa, uentes de datos y detalles estadsticos, vase anexo 4.

Recuadro 2.7La transormacin econmica de Mxico

El impacto de los cambios econmicos nacionales en laestructura y la economa de las ciudades ue evidente en Mxico,donde los procesos de apertura e integracin econmicaavorecieron la localizacin de industrias manuactureras enciudades mexicanas prximas a la rontera con Estados Unidos.En 1980, haba un total de 620 maquiladoras en el pas,nmero que, para el ao 2000, haba aumentado a 3.55056. Enese intervalo, la cantidad de trabajadores en las maquilas semultiplic prcticamente por diez, para llegar a 1,2 millones.

Durante ese perodo, se dieron dos tendencias contrarias: ladesconcentracin de la industria hacia ciudades intermedias,principalmente dentro de la regin central del valle de Mxicoy la concentracin de actividades terciarias en la propia Ciudadde Mxico57. Al mismo tiempo, ciudades del norte del pas,como Mexicali, Tijuana, Torren, Ciudad Jurez, Hermosillo,Saltillo y Monterrey, se beneciaron de la desconcentracin ysus ventajas de localizacin con EEUU, presentando un rpidocrecimiento.

Otra consecuencia ue una modicacin del peso relativo quelas ciudades tenan en la economa nacional y del peso de cadasector en la economa local. La Ciudad de Mxico redujo suimportancia relativa en la industria manuacturera nacional,pero mantuvo su papel preponderante en el conjunto de laeconoma del pas.

El proceso descrito avoreci, adems, la aparicin de corredoresurbanos en el centro y norte del pas. Se calcula que un 60%del producto bruto de Mxico es generado por las actividades

econmicas de esos corredores58. Estas arterias contribuyenal dinamismo econmico de las ciudades conectadas, peropueden ser igualmente uente de nuevas desigualdades entreregiones, lo que pone de relieve la necesidad de una planeacinque omente el crecimiento local en todo el territorio.

En general, las ciudades de la regin adolecen de pocainiciativa investigadora. En el rea de innovacin, enSantiago se registran 2.373 investigaciones cientcaspor cada milln de habitantes, una cira inerior a la deValparaso (2.681) o Porto Alegre (3.515), aunque sonciudades de menor tamao.

Otra dimensin importante est conormada por el marcopoltico y social. Este indicador, que normalmente incluyevariables de gobernabilidad poltica, institucionalidad,seguridad, desarrollo social y seguridad jurdica, infuyeen el hecho de que Santa Cruz, Caracas, La Paz yTegucigalpa tengan menos atractivo54 que muchas otrasciudades latinoamericanas.

Nuevos polos econmicos urbanos

Los estudios mencionados reconocen que las grandes

aglomeraciones urbanas seguirn siendo centrales para elcrecimiento econmico de los pases, pero la evolucin delas ltimas dcadas indica tambin que el peso relativode las ciudades ms grandes en trminos econmicos estdisminuyendo.

Por un lado, algunas grandes ciudades han comenzadoa dar seales de perder las ventajas competitivas queimpulsaron sus economas. La comparacin del PIB percpita de determinadas ciudades y sus pases respectivosen dos periodos dierentes55, realizada para este inorme,muestra que la renta por habitante en varias megaciudades

est aumentando menos que la del pas. Es, por ejemplo,el caso de So Paulo, Ro de Janeiro y Ciudad de Mxico.Esto no signica que se haya agotado el dinamismo delas megaciudades, pero puede refejar las limitaciones queencuentran grandes conglomerados urbanos que se hanexpandido rpidamente.


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Notas

1. De Gregorio, Jos (2008). El crecimiento econmico de AmricaLatina. Del desencanto del siglo XX a los desaos del siglo XXI.Revista El trimestre econmico, vol. LXXV (1), nm. 297, enero-marzo de 2008.

2. Las estadsticas mundiales sobre produccin corresponden al ao2009. Los clculos sobre PIB se basan en informacin del banco de

datos del Banco Mundial, consultados el 19 de julio de 2011.3. La divisin en subregiones y pases de gran tamao se han

realizado de manera similar al captulo primero en base a criteriosgeogrcos y de peso demogrco (Vase recuadro 1.1).

4. Datos del Banco Mundial en dlares constantes del ao 2000.

5. BIRF/Banco Mundial (2007).

6. La cifra de 2009 representa el 1,5% del PIB regional de ese ao.Banco Mundial (2011).


8. En este se tienen en cuenta aspectos como la adecuacin de lavivienda y espacio disponible segn el nmero de ocupantes, elacceso a servicios de agua potable, saneamiento, electricidad, etc.

9. BIRF/Banco Mundial (2007).

10. Maldonado, R., Bajuk, N., Hayem, M. (2012).

11. Asia oriental, por ejemplo, ha reducido la pobreza al 16% de lapoblacin, un logro mucho ms mayor que el objetivo previstopara 2015, y Asia sudoriental al 19%, justo por debajo de la metamarcada. Naciones Unidas (2011).

12. CEPAL (2010c).

13. Para un anlisis ms detallado de la evolucin de la pobreza y losavances en la regin, ver Naciones Unidas (2010).

14. CEPAL (2011b).

15. Gobierno de Hait. Haiti Earthquake PDNA: Assessment o damage,losses, general and sectorial needs. Documento de trabajo delGobierno de Hait con apoyo tcnico de Naciones Unidas, el BID, laCEPAL, el Banco Mundial y la Comisin Europea. 2010.

16. CEPAL (2010g).

17. Promedio de pobreza urbana para 2009 de 18 pases de la regincon ciras disponibles y comparables: Argentina, Bolivia, Brasil,Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, RepblicaDominicana, Uruguay y Venezuela.

18. PNUD (2010).

19. CEPAL (2010c).

20. Ver recuadro 2.1 sobre medicin de la pobreza y la desigualdad.

21. Ver Medina, Fernando y Marco Galvn (2008) y PNUD (2010).

22. OCDE (2009).

23. Comparacin basada en los datos de CEPALSTATS. Disponible enlnea: http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idAplicacion=1&idTema=363&idioma=

24. CEPAL (2011b) y Naciones Unidas (2012).

25. OIT (2010). En esta divisin, el sector industrial agrupa electricidad,gas y agua, industria manufacturera y construccin; el sectorservicios incluye servicios comunales, sociales y personales,transporte, almacenamiento y comunicaciones, comercio,establecimientos nancieros y actividades no especicadas.

26. CEPAL (2005b).

27. OIT (2011).

28. Datos basados en estadsticas y proyecciones de CEPAL (2010a) yCEPAL (2006).

29. Venezuela parece presentar tambin una importante dierenciade participacin entre hombres y mujeres, pero este pas ha sidoexcluido del cuadro comparativo dado que los ltimos datosdisponibles se remontan a 1994 (en ese momento haba unadistancia de 40 puntos porcentuales entre hombres y mujeres).

30. Los clculos se basan en datos de CEPAL (2010c). La CEPALadvierte de que la actividad emenina no siempre ha estadocompletamente refejada en las encuestas, especialmente en laszonas rurales, y que algunas variaciones pueden responder a unamejor captacin de datos.

31. CEPAL (2010c). Incluye datos de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, RepblicaDominicana, Uruguay y Venezuela.

32. CEPALSTATS.

33. La estimacin ms baja corresponde a CEPALSTATS. El clculo ms

alto aparece en Loayza, N.V., Servn, L. y Sugawara, N. (2009).34. CEPALSTATS. Sobre la base de tabulaciones especiales de las

encuestas de hogares de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, CostaRica, Ecuador, El Salvador, Panam, Paraguay, Per, RepblicaDominicana y Uruguay.

35. El trabajo decente, segn el concepto acuado por la OIT, es untrabajo productivo para todos, hombres y mujeres, en condicionesde libertad, equidad, seguridad y dignidad. Eso signica unempleo productivo, que proporcione un ingreso adecuadoy justo, seguridad en el lugar de trabajo y proteccin social,mejores perspectivas para el desarrollo personal y que propiciela integracin social; adems, debe garantizar la igualdad deoportunidades y de trato, y permitir el dilogo social.

36. Ferrari, C. (2010).

37. ONU-Habitat (2008).

38. BID (2011b).39. McKinsey Global Institute (2011).

40. Vase anexo 4 para ms detalles.

41. McKinsey Global Institute (2011), p.9.

42. BID (2010b).

43. McKinsey Global Institute (2011).

44. BID (2010b).

45. Revista Amrica Economa. Disponible en http: //rankings.americaeconomia.com/2011/ciudades/ranking.php

46. Se trata de la unidad de investigacin econmica y de negocios dela consultora del mismo nombre.


48. Uno de ellos, es el inorme del Banco Mundial Doing Business,

que clasica a los pases por la acilidad para hacer negocios.49. Manzano, N. (2009)


51. Segn el ndice de competitividad urbana (ICUR) aplicado por larevista America Economa.

52. El ndice de conectividad combina variables relativas a la magnitudy a la calidad de la movilidad terrestre, martima y area de laspersonas y de la carga comercial, tanto al interior de los pasescomo hacia el exterior, as como indicadores complejos deinversin y de desarrollo de las inraestructuras pblica y privada.Ver metodologa en http://rankings.americaeconomia.com/2011/ciudades/metodologia.php

53. Para ms inormacin, vase Agencia de Desarrollo de Curitiba:http://www.agencia.curitiba.pr.gov.br/publico/conteudo.aspx?codigo=10

54. Ranking de la revista Amrica Economa.55. El ao de los datos para cada pas dieren en uncin de la

disponibilidad. Ms detalles en anexo 4.

56. Datos publicados por Garca de Fuentes, A.; Morales, J. y PrezMedina, S. (s /d)

57. Aguilar, Adrin G. (2002).

58. ONU-Habitat (2011e).


60. El Pacto Mundial es una iniciativa de las Naciones Unidas paraconciliar los intereses de las empresas con las demandas de lasociedad civil mediante un conjunto de principios basados en laderechos humanos, laborales, medioambientes y de lucha contra lacorrupcin.


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Valparaiso, Chile. Juan Baialardo


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Resulta dicil determinar con exactitud cuntasviviendas seran precisas para atender las necesidades dela poblacin, pues supone la denicin de estndares dehabitabilidad culturalmente variables. La cantidad nodepende nicamente del nmero de unidades existentey de habitantes. Tambin est ligada al crecimientodemogrco, al avance de la transicin urbana, a la

reduccin del tamao de las amilias, a prcticas deretencin de viviendas por los mercados y a polticasde acceso al suelo y a la vivienda para los pobres. Paradeterminar el dcit cuantitativo, es necesario conocerel nmero de hogares secundarios que cohabitan en unamisma vivienda y cuntas son tan precarias que es precisosustituirlas.

No existen ciras ociales sobre el dcit cuantitativode viviendas para el conjunto de Amrica Latina y elCaribe. En algunos casos, los censos orecen inormacininsuciente y an no est disponible la actualizacin, de

orma comparada, de los datos de hogares basados enlos censos del 2010. Sin embargo, estudios realizadospara varios pases de la regin muestran que el dcitcuantitativo de vivienda supera el 50% del total de hogaresen Honduras y Nicaragua, y es cercano o superior al 30%en Argentina, Bolivia, El Salvador, Paraguay, RepblicaDominicana y Venezuela4. Las ciras evidencian unacohabitacin que, en la regin, tiene races culturales,pero tambin responde a una estrategia de supervivenciaeconmica ante la inestabilidad laboral, la pobreza y elgasto que signica una vivienda, principalmente para lasmujeres y los jvenes5.

Ms all del stock actual, preocupa la evolucin deldcit, que ha aumentado de los 38 millones de viviendascalculados para 1990 a un cira de entre 42 y 51 millones

en 20116. Sin un cambio de tendencia proundo, la escasezde vivienda va a seguir siendo uno de los mayores desaosen Amrica Latina y el Caribe en los prximos aos.

Importantes carencias habitacionales

El problema de la vivienda no es slo la insucientecantidad, sino tambin las condiciones en las que seencuentra una alta proporcin de ellas en acceso a serviciospblicos, espacio y materiales de construccin7. Muchas seconcentran en reas segregadas social y espacialmente, quereciben denominaciones diversas segn los pases, comotugurios, ranchos, villas, avelas o cinturones miseria.

Evaluar las carencias habitacionales resulta an ms dicilque estimar el dcit cuantitativo puesto que se trata de unenmeno amplio, con mltiples causas y maniestaciones.Si bien en muchos pases se ha mejorado el sistema de

recopilacin de datos y unicado algunos criterios, el tipode inormacin recabada todava est lejos de permitir unanlisis comparado y aceptado del enmeno8.

Un hogar de tugurio es, de acuerdo con ONU-Habitat9,un grupo de individuos que vive bajo un mismo techo enun rea urbana, privado de una o varias de las condicionesdetalladas en el recuadro 3.1, entre ellas, disponer de unavivienda de materiales duraderos, con suciente espacio,acceso a uentes mejoradas de agua y a instalaciones desaneamiento, y sin riesgo de desalojo. Esta denicin hasido el marco de la meta 7D de los Objetivos de Desarrollo

del Milenio, que se propone mejorar considerablemente,para el ao 2020, la vida de por lo menos 100 millones dehabitantes de tugurios10.

Mazatlan, Mexico. El problema de vivienda incluye el acceso a servicios bsicos. Luis Brito


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de vivienda en reas urbanas consolidadas si se adoptaranprogramas de subsidio para el alquiler ocalizados en ellos.Esto tendra una incidencia positiva sobre su nivel deingresos reales, sus condiciones habitacionales y la calidadde vida de las amilias, mientras que evitara a la ciudadgastos pblicos asociados a la urbanizacin ilegal20.

Una tarea pendiente en Amrica Latina es la proteccinde la seguridad jurdica de la tenencia de los arrendatarios.Buena parte de los hogares no dispone de un contratoescrito o, incluso cuando lo tiene, desconoce la legislacin;

tambin se dan casos en que, aun conocindola, no seaplica.

Respecto a la tenencia de los asentamientos de origenirregular, cabe destacar que la regin cuenta con msde cuarenta aos de experiencias de redenicin de losderechos de propiedad en estos contextos. Numerosasciudades han procedido a lo que genricamente se conocecomo titulacin, es decir legalizar la tenencia de lotesindividuales a avor de las amilias que los ocupan21. Condierentes ocos y alcances, se han identicado este tipode polticas en al menos 17 pases de Amrica Latina y el

Caribe22.

Tabla 3.1Tendencias recientes en la condicin jurdica de la tenencia. reas urbanas

Pases Periodo comparado Variacin en el porcentaje de hogares

Propietario Arrendatario Otras modalidades

Venezuela (Rep. Bol.) 1990-2007 7,3 -7,7 0,4

Per 1997-2003 6,9 -4,6 -2,3

Brasil 1990-2007 6,5 -2,7 -3,8

El Salvador 1990-2006 6,3 -8,3 2

Chile 1990-2006 5,3 -1,9 -3,4

Honduras 1990-2007 4,3 2,3 -6,7

Bolivia (Est. Plu.) 1990-2007 3,9 2,6 -6,4

Guatemala 1998-2004 2,6 -1,7 -0,9

Paraguay 1990-2007 1,7 -5,0 3,4

Uruguay 1990-2007 -0,3 -2,7 3Costa Rica 2000-2007 -4,9 4,5 0,3

Nicaragua 1993-2006 -4,9 0,2 4,8

Argentina 1991-2006 -5,6 2,2 3,4

Mxico 1992-2006 -7,2 3,3 3,8

R. Dominicana 1995-2006 -7,8 6,5 1,4

Colombia 1990-2007 -12,5 3,6 8,8

Fuente: Elaboracin con datos de CEPAL, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas, sobre la base de tabulaciones especiales de lasencuestas de hogares en reas urbanas seleccionadas de los respectivos pases.

Recuadro 3.3Regularizacin de ttulos en Per y Brasil

Un caso especialmente conocido es el de Per, donde se handesarrollado ampliamente programas masivos de titulacinindividual. Entre 1996 y 2006, ueron entregados ms deun milln y medio de ttulos, de los cuales ms de un terciocorrespondieron a Lima23. Este esquema, sin inversionesni mejoras en la redes de servicios bsicos, vas o plazaspblicas, no ha dado todos los resultados esperados puestoque su impacto sobre el alivio de la pobreza es muy discutible.

Contrariamente a las expectativas creadas, no se ha observadoun cambio importante en el acceso al crdito ormal para lasamilias ya tituladas24.

En Brasil, un caso representativo ha sido el de Recie, dondebuena parte de los asentamientos inormales ms antiguosestaban localizados en terrenos de propiedad pblica. Lapropia legislacin impeda el reconocimiento de derechos paralos habitantes de estos barrios. Para superar este obstculo secre la gura de Concesin del Derecho Real de Uso, quecontribuy a establecer un nuevo paradigma sobre la uncinsocial de la propiedad pblica y privada. La concesin ue unprimer paso para la regularizacin de los barrios y su mejoraurbanstica mediante intervenciones e inversiones pblicas.Este caso es de especial relevancia pues la gura jurdicaue posteriormente incorporada al Estatuto de la Ciudad(legislacin ederal aprobada en 2001), convirtindose as enuna herramienta al alcance de todos los municipios brasileos.


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Recuadro 3.6La fscalidad del suelo como recurso parafnanciar inraestructuras

Las contrapartidas que puede obtener el gobierno local delos usos y aprovechamientos urbansticos, cuando estnarticulados a mecanismos de planicacin y gestin del suelo,ha quedado patente en Bogot y So Paulo29.

En Bogot, la implementacin de la Participacin en Plusvalaspermiti recaudar entre 2009 y 2011 aproximadamente 38millones de dlares30 con una nalidad de redistribucin,principalmente mediante el nanciamiento de vivienda socialy el mejoramiento de asentamientos precarios.

En So Paulo, se han realizado importantes recaudos paracubrir costos de inraestructura y garantizar viviendas para losresidentes de bajos ingresos por medio de los Certicadosde Edicabilidad Potencial Adicional Constructiva (CEPAC).Se trata de un tipo de venta en subasta pblica de supercie

construible adicional a la prevista dentro de operacionesurbanas. A modo de ejemplo, en la Operacin Urbana FariaLima, entre 1995 y 2004 ueron comprados por los promotoresinmobiliarios cerca de 1 milln de metros cuadrados adicionalesde construccin para ser utilizados dentro del permetro de laoperacin, con un recaudo de ms de 150 millones de dlares31.

Existen experiencias en otras ciudades, con instrumentosadaptados a su propia dinmica urbana, capacidad tcnicay marco jurdico. Las herramientas pueden ser tributarias,como en el caso de Bogot, u obligaciones no tributariasasociadas al planeamiento, tales como las cuotas de suelopara la construccin de inraestructuras, las cuotas de viviendasocial dentro de los proyectos inmobiliarios, etc. Estas medidasaumentan la oerta de suelo urbanizable disponible, permitenel nanciamiento urbano de inraestructuras y desincentivanlas prcticas de retencin especulativa del suelo32.

3.2 Espacios pblicos

La evaluacin de las condiciones habitacionales esinseparable de la oerta, disponibilidad, calidad yseguridad del espacio pblico. Los espacios pblicos sonlugares de convivencia e interaccin social por excelencia.

Constituyen los ejes articuladores de las ciudades y susservicios, y desempean unciones sociales, institucionales,ambientales, de movilidad y recreacin.

El espacio pblico urbano y los espacios de propiedadprivada, pero de uso pblico, como los centros comerciales,tienen tambin un papel importante como extensin dela casa, particularmente cuando sta es de dimensinreducida. La disponibilidad de espacios pblicos encantidad y calidad ocupa un papel central en el poderde atraccin de las ciudades y la aceptacin social de ladensidad urbana, tan necesaria para la sostenibilidad.

Escasa medicin y regulacin

En la regin hay estudios sobre el espacio pblico desdeun punto de vista uncional, legal o social. Sin embargo,las mediciones cualitativas y cuantitativas del espaciopblico urbano, su disponibilidad, aprovechamiento yacondicionamiento son casi inexistentes y muy parciales.

Medir la oerta de espacios pblicos plantea desaossimilares a los analizados en el caso de la vivienda. Lasmediciones cuantitativas cambian segn la denicin

de espacio pblico. La medicin puede estar limitadaa los espacios pblicos tradicionales, constituidos porlas plazas y parques, o, en el otro extremo, abarcartodo el rea no edicada incluyendo calzadas, aceras,

So Paulo, Brasil. Existe una escasa medicin de los espacios pblicos disponibles en la regin. Dannielle Moody


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Al mismo tiempo, han surgido los centros comercialescomo lugares de encuentro comn, en sustitucinde los espacios pblicos tradicionales, pero con unadierencia undamental: son espacios privados, orientadosexclusivamente al consumo, con reglas de acceso quedependen de la apariencia y del poder adquisitivo de laspersonas.

Muchas ciudades de la regin estn tambin conrontadascon la problemtica de la ocupacin de sus espaciospblicos tradicionales por actividades econmicasormales o inormales. Este enmeno es consecuencia, engran medida, de la alta de reglamentacin y control porparte de las autoridades locales. Frente a los inconvenientesque puede generar, es importante tener en cuenta queel comercio inormal en la va pblica es una uente deingresos indispensable para sectores importantes de lapoblacin que viven de esa actividad. Las operacionespoliciales de desalojo y conscacin de la mercanca un

recurso recuente en la regin no resuelven el problema,especialmente si no se acompaan de alternativas que seaneconmica y socialmente viables.

Con tasas de motorizacin en constante aumento43, lasciudades han visto sus calles cada vez ms invadidas porlos automviles. Existen iniciativas recientes en la reginde reapropiacin del espacio vial por otros usuarios,mediante la apertura de ciclovas en n de semana o lapeatonalizacin temporal o denitiva de algunas calles.Son iniciativas que, en general, tienen un amplio grado deapropiacin social.

Recuadro 3.8El espacio pblico en la Carta por el Derechoa la Ciudad

Movimientos de la sociedad civil iniciaron en los aos noventaun proceso, impulsado en el espacio del Foro Social Mundial,que tuvo como resultado la Carta por el Derecho a la Ciudad 44,

un instrumento para luchar contra la exclusin y establecercompromisos y medidas en avor de una vida digna en laciudad.

En relacin al espacio pblico, la Carta arma que el derecho ala ciudad se dene como el disrute equitativo de las ciudadesdentro de los principios de sustentabilidad y justicia social(Prembulo).

La ormulacin e implementacin de polticas urbanasdeben promover el uso socialmente justo y ambientalmenteequilibrado del espacio y el suelo urbano, en condicionesdignas y seguras, y con equidad entre los gneros (Artculo II).

Para garantizar el derecho a un desarrollo urbano equitativo

y sustentable, la planicacin de la ciudad y los programas yproyectos sectoriales debern integrar el tema de la seguridadurbana como un atributo del espacio pblico (Artculo V).

Las ciudades deben disponer y garantizar el derecho deasociacin, reunin, maniestacin y uso democrtico de losespacios pblicos (Artculo IX) .

El derecho a un disrute pleno de la ciudad y sus espaciospblicos han tenido un reconocimiento singular en Ecuador,donde ue incluido en la Constitucin de 2008 (Artculo 31) 45.En Mxico, el gobierno del Distrito Federal rm la Carta dela Ciudad de Mxico por el Derecho a la Ciudad en julio de201046 .

Iniciativas a escala urbana

Los pases de la regin han desarrollado en los ltimosaos proyectos integrales o multipropsito para atenderasentamientos precarios y reas deterioradas de la ciudad.Estas iniciativas pretenden, en general, superar laslgicas sectoriales a avor de intervenciones integrales,que incluyen la realizacin de importantes inversionespblicas orientadas a la apertura o recalicacin de

espacios pblicos, vas, reas verdes e inraestructuras,y a la ampliacin de l

ciudades latinoamericanas.pdf

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