cepal. politica social en la globalizacion

7/26/2019 Cepal. Politica Social en La Globalizacion

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La poltica social en laglobalizacin. Programas deproteccin en Amrica Latina

Claudia Serrano

Unidad Mujer y DesarrolloProyecto Gobernabilidad democrtica e igualdadde gnero en Amrica Latina y el CaribeCuenta para el Desarrollo de Naciones Unidas

mujer y desarrollo

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Santiago de Chile, agosto del 2005


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Este documento fue preparado por Claudia Serrano, consultora del ProyectoGobernabilidad democrtica e igualdad de gnero en Amrica Latina y elCaribe de la Unidad Mujer y Desarrollo de la Comisin Econmica paraAmrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisineditorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidircon las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones Unidas

ISSN impreso 1564-4170

ISSN electrnico 1680-8967

ISBN: 92-1-322736-1LC/L.2364-P

Nde venta: S.05.II.G.103

Copyright Naciones Unidas, agosto del 2005. Todos los derechos reservados

Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus institucionesgubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se lessolicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.


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CEPAL - SERIE Mujer y desarrollo N 70

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ndice

Resumen ........................................................................................5Introduccin.......................................................................................7I. Poltica social, proteccin y bienestar social .................11II. Trayectorias de Estado y sociedad en Amrica Latina 13

A. El Estado social del siglo XX: Desarrollista integrador ycentralizado ..........................................................................13

B. El Estado neo liberal ............................................................16III. El Estado social en construccin integradorcontradictorio tecnificado ....................................................19A. Caractersticas del Estado social en construccin ...............20

IV. Conceptualizaciones sobre pobreza .................................27A. Gnero y pobreza ................................................................. 28B. Conceptualizaciones sobre pobreza y programas de alivio

a la pobreza ..........................................................................30V. Planes y programas de alivio a la pobreza en

Amrica Latina.........................................................................41A. Mxico: Progresa, Programa de Educacin, Salud y

Alimentacin (1997-2001) y Oportunidades

(2002 a la fecha)................................................................... 43B. Brasil: Hambre Cero y Bolsa Familia (2003-2006).............45C. Argentina: Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

(abril de 2002 a la fecha) .....................................................47D. Ecuador: Bono Solidario (1998-2003) y Bono de Desarrollo

Humano (abril de 2003 a la fecha).......................................49E. Chile: Sistema de Proteccin Social Chile Solidario

(mayo de 2002 a la fecha) ....................................................50F. Anlisis de los programas ....................................................52


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La poltica social en la globalizacin. Programas de proteccin en Amrica Latina.

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G. Principales resultados de los programas de transferencias ................................................53H. Comentarios al diseo y operacin de los programas de transferencias ............................54I. Impacto de gnero de los programas de transferencias ......................................................57

VI. Conclusiones..........................................................................................................................59A. Se trata de proteccin, no de bienestar...............................................................................60B. Proteccin transitoria versusuna red social inclusiva y permanente .................................60

C. Cobertura de servicios bsicos, ms que inversin en capital humano..............................61D. Derechos o servicios? .......................................................................................................61E. Prescindencia de lo sociocomunitario................................................................................61F. Sistema de proteccin de la sociedad o proteccin a los ms pobres ................................62G. Comentario final .................................................................................................................62

Bibliografa ....................................................................................................................................65Anexo ....................................................................................................................................69Serie mujer y desarrollo: nmeros publicados ....................................................................75

ndice de cuadros del anexo

Cuadro 1 Estrategias y sistemas de manejo social del riesgo (ejemplos) ..................................71Cuadro 2 Programas de transferencia de ingreso en Amrica Latina ........................................72


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Resumen

Los cambios a nivel de Estado y sociedad que la globalizacin,el modelo econmico liberal y la apertura mundial han generado, estnmodificando el concepto y perspectiva de la poltica social, lo que traeconsecuencias acerca de la forma en que el Estado interviene enmaterias de desarrollo social en Amrica Latina. Este texto analiza latrayectoria de la poltica social y la conceptualizacin sobre la pobrezapara, a partir de este bagaje, profundizar acerca del aporte querepresentan los programas de alivio a la pobreza basados entransferencias condicionadas que se han comenzado a implementar enla regin desde fines de los aos 90.


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Introduccin1

En el marco del proyecto Gobernabilidad democrtica eigualdad de gnero en Amrica Latina y el Caribe que ha llevadoadelante CEPAL entre los aos 2001-2005 se han realizado diversasactividades relacionadas con polticas sociales, gnero y pobreza. Laspublicaciones e informes, as como los encuentros acadmicosrealizados, ponen en el tapete un cambio en la trayectoria de laspolticas antipobreza desde un enfoque de tipo promocional y socio

comunitario que dio origen a mltiples programas y proyectos en losaos 90, a uno que pone el acento sobre las transferencias monetariasa las familias previamente individualizadas. Este proceso repercutesobre las mujeres que son la contraparte de los programas, ya sea en laversin comunitaria que las convoca a reunirse y organizarse, o en laversin asistencial que les entrega un monto de dinero mensual quegenera un cambio en su posicin de poder al interior de la familia y lacomunidad.

Este documento sita su inters en los nuevos programassurgidos al interior del paradigma de la proteccin social que haimpulsado el Banco Mundial desde mediados de los aos 90 en

adelante, poniendo en cuestin el potencial aporte de estos programasa la instalacin de polticas sociales centradas en el bienestar.

1 Muchas de las ideas presentes en este documento se han nutrido de los estudios y reuniones de expertos organizados por la UnidadMujer y Desarrollo durante el 2004-2005, del estudio Fondecyt No1040260 que est desarrollando un equipo de investigadores deAsesoras para el Desarrollo: Dagmar Raczynski, Ignacia Fernndez, Gonzalo Muoz y la autora de este texto. Agradezco enespecial el apoyo y las ideas intercambiadas con Ignacia Fernndez.


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Se sostiene aqu que los cambios ocurridos en la esfera del Estado y de la sociedad, en elmarco de aquello que hoy en da llamamos sociedad global, estn planteando nuevas exigencias ydesafos a las polticas sociales y de alivio a la pobreza, frente a los cuales los pases, apoyados enbuena parte por agencias multilaterales de cooperacin, estn instalando respuestas innovadoras.Estas innovaciones generan buenos resultados en materia de cobertura en sectores antesparcialmente excluidos de los beneficios de las polticas sociales, los ms pobres. Sin embargo, no

logran combinar satisfactoriamente lo propio de la proteccin y lo propio del bienestar que requierela poltica social de la sociedad global, cargndose la mano en la asistencia social en desmedro dela generacin de capacidades.

Hacia fines de los aos 90 y en el curso de los 2000, se despliega en Amrica Latina unapoltica social a dos bandas. Por una parte, persisten innumerables programas de carctermicrolocal centrados en procesos de desarrollo que pueden calificarse de empoderadores yciudadanizantes y, a la vez, se instalan en los pases macro programas dirigidos a los ms pobres decarcter marcadamente focalizados cuya principal herramienta de accin es la transferenciamonetaria de ingresos, en algunos casos llamados salario de insercin, en otros bono social, enotros subsidio de pobreza. Entre ellos cabe destacar, pues sern analizados en este documento, elprograma Bolsa Familia de Brasil, Bono de Desarrollo Humano de Ecuador, Oportunidades de

Mxico, Jefes y Jefas de Hogar de Argentina y Chile Solidario de Chile. Estos programascomparten caractersticas comunes: altamente focalizados, estructurados en torno a la idea de unsubsidio monetario y ligados a ciertos compromisos por parte de los beneficiarios que asumenresponsabilidades por su participacin, por ejemplo, que los nios asistan a la escuela y a losservicios de salud. Son programas de enorme cobertura (casos de Argentina, Mxico y Brasil), quedisponen de una eficiente tecnologa informtica y financiera que facilita la entrega de los recursos.

Si bien corresponde valorar la preocupacin por el amplio contingente de poblacin sumidaen la pobreza a lo ancho del continente que representan estos programas, cabe abrir una reflexinacerca de los conceptos de desarrollo, equidad, proteccin y bienestar que subyacen a susformulaciones. Los enfoques ciudadanizantes y los enfoques de proteccin social presentangrandes diferencias en materia de escala, cobertura y mecanismos de gestin y obedecen a

conceptos de desarrollo distintos. Uno habla de integracin y bienestar, otro habla de proteccinsocial. Entienden, conceptualizan y operacionalizan la pobreza de diferente forma. Uno ponenfasis en las capacidades y no solo en las carencias, mientras el otro aborda especficamente losproblemas de la vulnerabilidad e incapacidad de determinados segmentos sociales de hacer frente alos riesgos de prdida de ingreso y fragilizacin de sus mecanismos de aseguramiento y bienestar.Ambos suponen papeles diferentes de parte de las agencias pblicas, privadas y de cooperacininternacional. Sin embargo, comparten un punto en comn: a la hora de demandar, gestionar orecibir beneficios al interior del hogar, quin acta es la mujer.

A objeto de poner de relieve la expansin de estos programas y su relevancia en la regin, alfinal de esta introduccin se presentan en un cuadro 12 programas de 9 pases. Ms adelante elanlisis profundizar en cinco de ellos.

El proyecto de gobernabilidad e igualdad de gnero de CEPAL2

El proyecto Gobernabilidad Democrtica e Igualdad de Gnero en Amrica Latina y elCaribe de la Unidad Mujer y Desarrollo de CEPAL tiene por objetivo contribuir a fortalecer lacapacidad de los mecanismos nacionales para la promocin de la equidad de gnero y para integrarlas demandas y necesidades de la mujer en los programas nacionales de buen gobierno y reformadel Estado.

2 Gobernabilidad democrtica e igualdad de gnero en Amrica Latina y el Caribe.


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El proyecto relev cuatro ncleos temticos de investigacin y debate. Primero, losmecanismos institucionales y polticos de los que se han dotado los pases para introducir en laagenda pblica la temtica de gnero. Segundo, la generacin de informacin estadstica queincorpora la perspectiva de gnero, que ha tenido el propsito de aportar datos que ilustran acercade la discriminacin por sexo en las series y registros ya existentes, as como generar nuevosindicadores que permiten visualizar la condicin de la mujer, especialmente la mujer pobre, en la

sociedad. Tercero, el anlisis de las nuevas tecnologas de informacin y conocimiento y el accesodiferencial de hombres y mujeres a estas herramientas. El cuarto tema se refiere al anlisis depolticas y programas de superacin de la pobreza desde la perspectiva de la gobernabilidaddemocrtica y el gnero, tema en el que se inserta este documento.

Antes de finalizar esta seccin introductoria, cabe relevar el papel que est desempeando laCEPAL al conseguir ligar tpicos que suelen tratarse en forma separada y demostrar la pertinenciade abordar en conjunto asuntos de gnero, pobreza y gobernabilidad. En los debates ypublicaciones producidos en el marco del proyecto Gobernabilidad y Gnero se logra precisar laidea de que la pobreza de las mujeres deriva tanto de las desigualdades ancladas en la esfera de lareproduccin, produccin y distribucin, como de las desigualdades simblicas presentes en lossistemas de reconocimiento. Ambos tipos de desigualdad se sustentan en diferencias de acceso al

poder. En el caso de la pobreza de gnero, se agrega la particular posicin de subordinacin de lasmujeres en la trama de relaciones sociales.

La gobernabilidad tiene relacin con el buen gobierno, entendiendo por tal un gobiernocapaz de buscar las soluciones polticas consensuadas y efectivas entre los actores, tanto aquellosque estn ubicados en los espacios de poder como aquellos que se vern afectados por lasdecisiones o medidas que se instalen. De esta forma, la gobernabilidad tiene relacin con otorgarvoz, espacio y canales de dilogo y negociacin a las organizaciones y colectivos que canalizan yrepresentan los intereses de las personas.3Interesar en este estudio indagar cmo y de qu formalos programas de transferencias focalizadas contribuyen a la gobernabilidad de los pases.

Por su parte, interesar conocer tambin de qu forma estos programas asumen o no unaperspectiva de gnero y cul es el impacto que generan sobre la distribucin de roles de gnero en

las familias beneficiarias. Se entiende la perspectiva de gnero como el conjunto de caractersticasculturalmente especficas que identifican el comportamiento social de mujeres y hombres y a larelacin entre ellos, asumiendo que las diferencias entre hombres y mujeres han sido construidashistricamente a partir de sus diferencias fisiolgicas y biolgicas, que son vistas como parte deuna condicin natural y esencial. Desde tales diferencias se han construido representacionessociales y culturales acerca de ambos sexos, las que han relacionado al hombre con el mbito de lacreacin y de la cultura, con su rol de proveedor familiar y con el mbito de lo pblico, y a la mujercon la maternidad, su rol de reproductora familiar, el espacio de lo privado y domstico.

Estructura del documento

El documento se estructura en seis secciones. La primera de ellas introduce algunasdistinciones conceptuales entre polticas de proteccin y bienestar social. La segunda presenta elmarco conceptual e histrico que rodea la discusin sobre la labor del Estado en materia socialdistinguiendo los grandes procesos sociales que estn a la base de los cambios que haexperimentado tanto el concepto, como la gestin del Estado en materia social.

3 Ver el documento Sentidos y alcances del concepto de gobernabilidad, Virginia Guzmn, junio de 2004.


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La tercera seccin analiza los procesos de transformacin y construccin del Estado socialactualmente en curso. Luego se revisa el desarrollo que se ha producido en torno a las diferentesconceptualizaciones acerca de la pobreza y la vulnerabilidad.

La quinta seccin se concentra en la presentacin y anlisis de cinco programas socialesactualmente en ejecucin en distintos pases de Amrica Latina. Primero se analizan los conceptos

que fundamentan la nueva forma de intervencin; luego se describen los programas implementadosen los distintos pases de la regin y se realiza un anlisis crtico de dichos programas. La sextaseccin entrega las conclusiones del estudio.


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I. Poltica social, proteccin ybienestar social

En esta seccin se explicitan definiciones conceptuales quesern tiles a la hora de analizar los programas de alivio a la pobrezaactualmente en curso en Amrica Latina, entre ellas, el concepto depoltica social y las nociones de equidad, desigualdad, proteccinsocial y bienestar.

La poltica social consiste en el conjunto ms o menoscoherente de principios y acciones gestionadas por el Estado, quedeterminan la distribucin y el control social del bienestar de unapoblacin por va poltica (Herrera y Castn, 2003). Entre susobjetivos se cuentan:

Asistencia y proteccin social. La poltica social nace ligadaa la idea de proteger al trabajador y su familia. Esta idea deproteccin forma parte de un ncleo de sentido primordialque siempre ha tenido como propsito la accin social delEstado. En el presente se extiende ms all de la proteccinal trabajador y se asocia con generar mecanismos que

permitan hacer enfrente a situaciones que amenazan lasobrevivencia y reproduccin humana de acuerdo adeterminados estndares que la sociedad acepta comolegtimos.

Generacin y preservacin de un espacio social depertenencia a la comunidad sociopoltica (Lechner, 2002).La poltica social no es solo un mecanismo prestador deservicios en casos de necesidad. Fue en el pasado y debe ser


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en el futuro, el constructor simblico de un espacio compartido que da origen a lacomunidad sociopoltica al interior de la cual las personas reconocen formar parte de undestino colectivo compartido.

La poltica social acta como articuladora y proveedora del bienestar y como balanza deajuste y redistribucin de cuotas de proteccin social, generacin de oportunidades ymecanismos de movilidad social. La poltica social administra un amplio campo socialque no se reconoce propio del mercado, en el que las personas pueden responder anecesidades y expectativas que tienen relacin directa con su bienestar. De esta forma,opera como un mecanismo que ejerce poder y control para administrar proteccin yoportunidades instalando mallas, redes y colchones que administran la reparticin delbienestar y articulan esperanzas de contar con el apoyo de un sistema de serviciossociales que estar detrs a la hora de armar proyectos de vida ligados, por ejemplo, altrabajo, el estudio, la constitucin de la familia o la llegada de los hijos (Herrera yCastn, 2003).

La realizacin de los derechos sociales de la ciudadana. Este es a la vez un nuevo y viejotema de la poltica social. Viejo por cuanto desde los escritos de Marshall se entiende quela accin del Estado a travs de la poltica social instala el concepto de derechos sociales,

distintos a los derechos cvicos y polticos, pero igualmente importantes a la hora deexigir respuesta pblica y de operar como garantes de la construccin de la comunidadnacional. En este entendido, la labor del Estado en la provisin de servicios bsicosconstituye un desempeo bsico de su propia carta de ciudadana. Sin embargo, al menosen Amrica Latina, estos propsitos constituyeron un enunciado del mundo de la tica yla poltica, ms que una prctica, pues nunca los derechos sociales gozaron del respeto ysalvaguarda que su titularidad como derechos de ciudadana exiga. Tampoco fuerontematizados como derechos propiamente tales: relacionados con una estructura de deberesy responsabilidades, con debate pblico sobre el contenido y la definicin emprica deesos derechos.

La poltica social suma dos esferas, la de la poltica sectorial y la de los programas. Algunos

asumen que el conjunto de los programas tanto los asistenciales como los promocionales ociudadanizantes, conforman el sistema de proteccin social. Sin embargo, en particular cuando elpropsito de este texto es perfilar el sentido y alcance de los nuevos programas antipobreza nacidosal amparo del marco terico de la proteccin social, es necesario mantener una diferenciacinterica entre los conceptos de proteccin y de bienestar social.4

Se entiende la proteccin social como la labor del Estado orientada a apoyar a las personasque enfrentan vulnerabilidad y riesgo social, lo que dificulta sus posibilidades de integracinsocial. En trminos concretos est constituida por el conjunto de transferencias y prestaciones nocontributivas distintas a las prestaciones continuas de los servicios sociales bsicos.

En contraparte, se entienden las polticas de bienestar como aquellas que se caracterizan porel reconocimiento garantizado de derechos sociales a travs de servicios y beneficios pblicos tantouniversales como selectivos que se distribuyen con criterios de equidad e igualacin deoportunidades sociales.

La clave de la poltica social va por la idea de combinar las diferentes funciones expuestasaqu, proteger, controlar el bienestar, construir comunidad simblica de pertenencia y articular losderechos de ciudadana, asunto que pasa por un acuerdo poltico, tcnico pues tambin se refiere alcmo hacer las cosas, institucional y ciudadano. Las preguntas no son simples: Cmo y en qumedida combinar asistencia y ciudadana? Cmo incluir asuntos simblicos de pertenencia a unacomunidad nacional y administrar oportunidades y beneficios sociales?.

4 Ms adelante se presenta en forma ms completa el enfoque de proteccin social.


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II. Trayectorias de Estado ysociedad en Amrica Latina

Esta seccin presenta un anlisis terico e histrico respecto delos grandes cambios que han experimentado Estado y sociedad enmateria de respuestas a problemas de equidad en Amrica Latina. Laidea que se desarrollar es que el Estado social, especialmente en suversin europea, dado que en Amrica Latina nunca culmin un

Estado social en forma, nace y se expande ligado a una sociedad deltrabajo que implanta medidas de seguridad y proteccin al trabajador ysu familia expresadas en heterogneos sistemas de seguridad social einstalacin y expansin de los servicios sociales bsicos. No obstanteimportantes logros en cobertura, las polticas omitieron aspectos quehoy han irrumpido en la agenda social: gnero, familia, necesidadessociales ligadas a la calidad de vida, nuevos y distintos riesgos: deprdida o fragilizacin del empleo, de salud, de obsolescencia de losconocimientos y carencias, etc.

A. El Estado social del siglo XX: Desarrollista

integrador y centralizadoEl Estado social comienza a abrirse paso a lo largo del siglo XX

y experimenta su auge a partir de los aos 50, con posterioridad a lasegunda guerra mundial. Este fue un perodo de notable expansin delo que algunos autores han llamado, de la modernidad slida, aquellaque se asocia a la fbrica, la produccin en serie y el crecimientoeconmico sostenido (Bauman, 2001). El contexto social, institucionaly econmico que est a la base de esta expansin es el crecimiento, el


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pleno empleo y la industrializacin. El correlato de la operacin del Estado social es la propiaconstitucin del Estado Nacin. El Estado acta como garante del bien comn, la seguridad y elbienestar y como constructor de la Nacin. Opera en un territorio y un contexto delimitado dondees claramente reconocido el sentido poltico de su rol en el proceso de desarrollo.

El Estado social nace en Europa en un clima de gran consenso poltico entre sectores ms

conservadores y ms liberales, entendiendo ambos que se haca necesario emprender una accinsistemtica de proteccin a los sectores ms desprotegidos. Amrica Latina se pliega a estosesfuerzos presentando una heterognea trayectoria en materia de instalacin institucional ycobertura de los servicios pblicos sociales.

Cules son las principales caractersticas sociales que fundan el pacto de cohesin socialque da pie al Estado social?. La dinmica de una sociedad impregnada por el espritu del progresoen un perodo de expansin econmica que permite la aceptacin, tanto al pensar en el bienestarindividual de las personas como en el bien comn y el inters general, de la conveniencia deaportar una parte de los beneficios del presente para garantizar el bienestar del futuro.

La sociedad del trabajo est ligada a la idea del proyecto de vida vinculado a mecanismosanticipables y controlables. El progreso personal y social est relacionado con la posibilidad de

acceder al trabajo y proyectar que, a partir de all, se acceder a un conjunto de protecciones yseguridades que, a su vez, contribuirn a elaborar la identidad y pertenencia de los sujetos. Lasociedad del trabajo era, principalmente, una sociedad previsible, con riesgos controlados, donde laasociacin entre determinados proyectos y esfuerzos de las personas tena un desenlace ms omenos acotado en materia de resultados a futuro. Est ligada a la idea del proyecto de vida yvinculada a mecanismos anticipables y controlables.

En la sociedad del trabajo el Estado social es capaz de responder y acoger demandas socialesy mantener mecanismos que permiten la reproduccin eficaz de la produccin y el empleo. Losocial es atendido por las polticas pblicas desde la perspectiva y el registro del hombretrabajador, lo que no da cabida a asuntos sociales que no pertenecen a este registro, entre ellos latemtica de la pobreza como tal, la de la exclusin, la de la mujer y la de la familia. El Estado operaen forma universal y estandarizada, con escasa sintona fina para problemas sociales msespecficos o complejos y para hacer distinciones en mundos heterogneos de poblacin vulnerablepor diferentes motivos, como los de la etnia, el gnero, el aislamiento u otros, todos asuntos quepermanecen en una relativa opacidad dada la gran operacin de la seguridad social y la expansinde los servicios pblicos. Tanto en Europa como en Amrica Latina, aunque en menor medida, lalabor del Estado en materia sanitaria, educacional y habitacional avanza a la par que los gruposcorporativos negocian beneficios desde su insercin social como trabajadores. El problema que sefue gestando es que el continente siempre se ha caracterizado por altas cuotas de autoempleo einformalidad, por lo tanto, amplios sectores de la poblacin se vieron beneficiados solo en formaresidual de los progresos que gener el Estado social.

Todo el peso de la intervencin en materia social recaa sobre el Estado, quien se encargabadel diseo, produccin y financiamiento de los servicios sociales que se provean en forma

centralizada y en forma gratuita o altamente subsidiados. El nfasis estuvo puesto en la creacin deinfraestructura, la instalacin del sistema de provisin de servicios sociales y en lograr ampliosniveles de cobertura de la poblacin a dichos servicios. En la prctica se privilegi a las reasurbanas, a los sectores medios y a trabajadores organizados con mayor poder de presin.

La expansin de estas acciones logr coberturas muy dismiles en los paseslatinoamericanos, lo que entre otros explica el amplio rango que stos muestran en el presente en elndice de desarrollo humano.


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1. Pobreza desdibujada

La poltica social no reconoci ni trabaj con la categora pobres, en el sentido en que se latrabaja actualmente: como un sector de poblacin tipificado con caractersticas propias organizadasprincipalmente en torno a un conjunto de dficits o imposibilidades de acceso a estndares debienestar definido por las sociedades y por convenciones internacionales. En la actualidad, las

polticas dirigidas hacia los pobres asumen que este grupo de personas y familias, que en los pasesms pobres supera el 40% de la poblacin, se encuentra inmerso en una situacin de precariedad yvulnerabilidad estable en el tiempo, que liga en forma compleja asuntos de carcter estructuralrelativo a las desigualdades, oportunidades, el perfil productivo del pas, la inversin en capitalhumano y asuntos sociales y etnogrficos, relativos a la forma de vivir y experimentar la pobreza.

La dinmica de progreso e instalacin institucional que impregnaba los grandes temaspblicos de la poca durante buena parte del siglo pasado, no haca visibles ni urgentes lassituaciones de grave desigualdad, postergacin y malas condiciones de vida de sectores masivos depoblacin. El resultado fue una suerte de insensibilidad estatal a tpicos especficos de la pobreza,la segregacin, la vulnerabilidad y la desigualdad que se iran perfilando como elementoscaractersticos de las sociedades latinoamericanas.

2. Poco sobre familia y gneroAs como la accin del Estado no cont con los conceptos, instrumentos ni tcnicas para

enfrentar los problemas de fractura social que se fueron produciendo a la par que se constituan losaparatos estatales y el perfil socioeconmico de los pases, con mayor razn estuvieron ausentes losmarcos conceptuales y los elementos institucionales para visibilizar los temas de familia y elparticular rol de la mujer en la reproduccin, la organizacin domstica y la provisin familiar deservicios bsicos. Es cierto que el Estado social siempre ha intervenido en materias relacionadascon las mujeres y ha generado impactos de gnero con sus acciones, pero lo ha hecho con modelosde familia y de sociedad que no reconocen la desigualdad y la discriminacin hacia las mujeresrelegadas a un rol familiar y privado y que visualizan a una familia tradicional donde hay unapareja de adultos con hijos que asume roles predeterminados, el jefe de hogar el rol de proveedor ycabeza del grupo familiar, la mujer-esposa-madre el rol de reproductora en el mbito domstico.

Entre las polticas que beneficiaron a las mujeres cabe destacar las de educacin, a la que lasmujeres tuvieron amplio acceso, aunque ms tardamente que los hombres. Ms adelante cobranrelevancia las polticas dirigidas hacia las madres y a travs de ellas a la familia. An as, el Estadono tuvo la nocin certera de que su principal aliada en la entrega de la poltica social eran lasmujeres, de forma que no tuvo ninguna mirada particular a su papel como articuladora de losservicios sociales el interior del hogar. Los planificadores y tomadores de decisiones novisualizaron a la mujer ni como sujeto relevante para el diseo de polticas especficas, ni comocorrea transmisora hacia la familia. No se contaba entonces con registros ni estadsticas quepermitieran, como es posible hoy en da, diferenciar los impactos desiguales de las polticaspblicas y del desarrollo econmico sobre hombres y mujeres en materia de ingreso y bienestar. El

concepto de poltica pblica con mirada de gnero estaba an lejos de acceder al discurso terico ypoltico de la poca.

3. Poco sobre especificidades y riesgos ms acotados

Tampoco eran visibles problemas sociales de orden ms especfico que hoy estn a la ordendel da en materia social, en parte porque no estallaba an el clamor de las especificidades eindividualidades propios del mundo contemporneo, en parte porque problemas ms globales,masivos y duros de lo social reclamaban urgente atencin. Los grandes temas eran la seguridad


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social, la educacin, el saneamiento bsico y los asentamientos ms precarios. Otros problemas sehicieron visibles cuando aquellos comenzaron a encontrar respuesta, por ejemplo, el embarazoadolescente, la violencia e inseguridad urbana, la jefatura de hogar femenina y el empobrecimientode los hogares liderados por mujeres solas, la infancia abandonada o maltratada, la prdida deoportunidades de empleo e ingreso de sectores productivos que en el pasado gozaron de nichosproductivos rentables, etc.

B. El Estado neo liberal

Excede a los propsitos de este trabajo exponer y desarrollar la complejidad de factores quellevaron al colapso del Estado social que se verifica en los aos 80. Los autores mencionannotables dificultades para sostener regmenes de prestaciones sociales de carcter universalesasentados sobre criterios de solidaridad; ineficiencias en la gestin misma del aparato del Estado;presiones y demandas cada vez ms complejas y difciles de acoger en trminos de volumen yespecificidad; cambios sociodemogrficos y en las expectativas de la poblacin, entre los msimportantes. Sin embargo, para el propsito de comprender el proceso que va guiando el nuevorumbo que adquirir la gestin social estatal es necesario detenerse brevemente para sealar el peso

que tuvo la crisis fiscal que se tradujo en una drstica reduccin del gasto pblico y el gasto socialen todos los pases. Para Amrica Latina se propaga un declogo: el consenso de Washington.Consiste en las siguientes medidas y reformas:

Disciplina fiscal en aras de garantizar excedentes presupuestarios;

Desvo de las prioridades del gasto pblico en direccin a las reas ms productivas(sanidad, educacin e infraestructura);

Reforma fiscal encaminada a bajar las tasas de impuestos;

Liberalizacin de los mercados financieros;

Mantenimiento de tipos de cambio estandarizados y competitivos;

Liberalizacin del comercio, supresin de las contingencias y baja de arancelesaduaneros;

Igual tratamiento a las inversiones extranjeras directas que a las internas;

Privatizaciones;

Desregulaciones; tambin de los sectores con fines sociales;

Garanta de los derechos de propiedad.

En el plano social, en forma en extremo resumida, puede afirmarse que los ejes del modeloliberal se centraron en la descentralizacin del Estado, privatizacin de empresas y serviciospblicos; incremento de la participacin privada en la gestin y prestacin directa de servicios y en

la focalizacin hacia los ms pobres de polticas sociales de carcter asistencial.Se sostiene que la descentralizacin funcional de los servicios sociales de educacin y salud

permitira lograr una gestin ms oportuna y ajustada a las necesidades y demandas locales y seimpulsan, en muchos pases, procesos de descentralizacin de la administracin de la educacin ysalud hacia los municipios o prefecturas.

En materia de asistencia social, como correlato de la brutal cada del gasto social, seperfeccionan metodologas y se innova en el diseo de programas que, por primera vez, pondrnfoco especficamente en los pobres en cuantos pobres, medida esta condicin con mecanismos


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estandarizados basados en ingresos y necesidades bsicas insatisfechas. Es este un perodo demuchas innovaciones en los arreglos institucionales estatales. Se reorganiza la gestin de laspolticas y programas sociales con administracin por parte de terceros; se multiplican los fondossociales; se desarrollan programas de emergencia de empleo y de transferencia directa de subsidiosmonetarios a la poblacin mas pobre y se desarrollan instrumentos de medicin socioeconmica dela poblacin.

Como se ver ms adelante, muchos de estos elementos medulares del modelo neo liberalconstituyen cambios que permanecern como piedras nodales de la gestin de los Estados y losgobiernos en materia social, dando cuenta de que, ms que medidas para hacer frente a un momentode crisis, ellos venan a dar cuenta de la profunda transformacin que se estaba instalando, no soloen el rea pblica, sino en el conjunto de la sociedad.


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III. El Estado social en construccinintegrador contradictoriotecnificado

En Amrica Latina el nuevo Estado social es un Estado enconstruccin cuyo proceso parte de la crisis del antiguo modelo, pasapor la breve pero dramtica instalacin del estado mnimo heredero delas recetas del ajuste liberal de los aos 80 y contina con importantescambios, ensayos y nuevas propuestas que se instalan a principios delos 90 y que continan en su derrotero de bsqueda, hasta el tiempoactual. Es necesario tener en cuenta que la aplicacin de las medidasneoliberales no se explica ni corresponde a un mecanismo de ajuste dela accin del Estado a un contexto de crisis econmica y fiscal. Elpaquete de reformas, aunque traumtico en sus efectos de corto ymediano plazo, da pie a un nuevo concepto de lo pblico y de loestatal. Si la primera comprensin del problema pudo relacionarse conun anlisis simplificado que vinculaba mecnicamente crisis yreformas, lo cierto es que ms que un asunto de reingeniera interna, seestaba gestando una compresin diferente sobre el rol y perfil del

Estado en un mundo global que tiene relacin con cambios en eldesarrollo del capitalismo y de lo social a escala mundial.

El gran paso en gestacin es el paso de una sociedad del trabajo,la cooperacin y la identidad asociada a la pertenencia al colectivo, ala sociedad del consumo y el individualismo. El Estado social nace yse constituye en torno a la idea de una sociedad del trabajo, paraproteger al trabajador y su familia y sus principales instrumentosfueron la seguridad social y los servicios sociales de educacin, saludy vivienda. La lgica del trabajo traa aparejado un contexto y un


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horizonte de previsibilidad vinculado a cierta correlacin que poda anticiparse entre los esfuerzosrelacionados con la educacin, el entrenamiento, la experiencia acumulada, la incorporacin a laempresa, la lealtad y el buen desempeo, con resultados en materia de calidad de vida yproyecciones respecto del futuro. Ello haca posible la idea de postergacin de la satisfaccininmediata en virtud de proyectos o propsitos ulteriores. En el mbito del trabajo tienen cabidavalores de cooperacin, necesidad e inters por los otros. Rota esta lgica como eje estructurante de

la sociedad, priman las respuestas y opciones individuales en diversos mbitos de la vida. A la vez,se acortan los horizontes de tiempo, siendo la tendencia a experimentar, concretar y realizar ahora.Se impone una lgica del deseo, el consumo y la inmediatez que se alimenta de la instalacin de laopcin individual como principio organizador de la vida.

El Estado social en construccin que comienza a instalarse en el curso de los aos 90 esheredero de diversos factores: el fracaso de las polticas de la poca en materia social y desuperacin de pobreza; la creciente valorizacin de la democracia que pone por delante alciudadano y al usuario de las polticas pblicas; las nuevas tecnologas disponibles; los aportes deintelectuales que comienzan a proveer marcos de interpretacin para un mundo global y post-moderno que resultaba ininteligible con los instrumentos conceptuales del pasado; y la ampliacindel registro de la discusin sobre el crecimiento que suma a la preocupacin por el crecimiento

econmico y el equilibrio fiscal, la preocupacin por su sentido ltimo entendido ya no como fin,sino como medio para lograr mayores niveles de bienestar y libertad de las personas (Sen, 1999).

Mientras que el momento de la crisis del antiguo modelo de Estado Social que dio paso a lasdrsticas restricciones del gasto fue brusco, y en casi todos los casos traumtico, el trnsito haciael momento actual del Estado en busca de su rol social ha sido paulatino, no obedece a una recetams e menos programada y se caracteriza por alargarse en el tiempo en bsqueda de un perfil mspreciso. Las principales seales del cambio tienen que ver con el aumento del gasto social, ya seava ms recursos del erario nacional o de prstamos multilaterales para trabajar los temas depobreza, la recuperacin del inters y prioridad por los temas sociales clsicos, especialmente elreferido al sector educacin, y la introduccin de reformas institucionales. Surgen nuevasinstituciones, se disean estrategias nacionales de reduccin de la pobreza, se instalan diversos

mecanismos de fondos concursables de proyectos, fondos sociales, de solidaridad, para la paz ymuchos otros.

A. Caractersticas del Estado social en construccin

Seis elementos caracterizan a este Estado social en proceso de construccin: 1) un nmeroimportante de puntos contenidos en la receta liberal del ajuste pasan a forman parte del nuevodiseo de Estado social, ya no como una herramienta que busca remedio a una situacin deemergencia, sino como un concepto de lo pblico social; 2) aparecen nuevos temas en la agendasocial; 3) el viejo concepto que asocia la poltica social con los sectores tradicionales de educacin,vivienda, salud y previsin social se hace ms complejo dando paso a un nuevo contenido depoltica: el de programas de desarrollo; 4) el Estado social se desvincula de su referente ybeneficiario por excelencia, el trabajador, o en otros trminos, es un Estado que ya no est llamadoa responder a una sociedad del trabajo sino a una sociedad del consumo; 5) el Estado sociallatinoamericano comienza a verse cruzado por temas de ciudadana y participacin. Por ltimo, 6)las nuevas tecnologas comienzan a incidir en forma gravitante en las opciones y posibilidades quese abren a la gestin de lo social. Estos temas se desarrollan a continuacin.


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1. Lasreformas liberales que perduran

Entre los pilares del modelo neo liberal que conservan plena vigencia en el diseoactualmente en curso del estado social latinoamericano se encuentran: la descentralizacin de lagestin pblica y de la poltica social, la privatizacin y la focalizacin de programas de protecciny asistencia social a la poblacin de menores ingresos.

a) Descentralizacin y desarrollo socioterritorial

La poltica social de los aos 90 refuerza y ampla las modalidades de ejecucindescentralizada y con participacin de terceros (ONG, organizaciones sociales, sector privadolucrativo). El mpetu a la descentralizacin tiene diferentes expresiones: los programas socialescomentados ms arriba operan con modalidad de ejecucin local y se ligan a ejecutores locales,principalmente municipalidades y prefecturas; los proyectos de desarrollo socioterritorial connfasis en la perspectiva de participacin local de base, tambin refuerzan dinmicas de desarrolloligadas a lo local.

La descentralizacin se liga a una perspectiva de desarrollo socioterritorrial que supone queen el territorio logran articularse los asuntos relativos al desarrollo econmico productivo y los

relativos al desarrollo social y la equidad. All estn las oportunidades y las restricciones, lamemoria, la historia, la geografa y los recursos. El territorio es un gran contenedor de fuerzas,riqueza, capital, poblacin, recursos materiales y recursos sociales y culturales. Entendido como ellugar de uno opera como un contexto donde se expresan las diversas palancas del desarrollo enforma integral y sistmica, impulsadas por rasgos comunes de identidad y experiencia compartida.

b) Privatizacin

La participacin privada en la poltica social que el neoliberalismo instala en la forma deprivatizacin de empresas pblicas, traspaso a manos privadas de la gestin de servicios socialesque son pagados por los usuarios con arreglo a sus posibilidades de capitalizacin (sistemasprivados de salud) o pagando matrculas en escuelas pblicas subvencionadas (en el caso de Chile),se expande a nuevas figuras que surgen bajo el concepto de partenariado o colaboracin pblico

privada. Este es el caso de organizaciones con o sin fines de lucro que, mediante diferentes tipos deacuerdos con los servicios pblicos, asumen la responsabilidad de proveer determinados bienes oservicios que son contratados por el Estado. Se determinan objetivos, metas y resultados esperados,se pactan procedimientos y estndares y se acuerdan presupuestos para realizar las tareasacordadas. El tipo de acciones que pueden ser contratadas por el estado se registran en cuatrograndes rubros: i) planificacin, diseo, estudio, prospeccin y evaluacin; ii) provisin deservicios especficos tales como administracin de recintos de distinto tipo, provisin de racionesalimenticias para las escuelas, cuidado de enfermos, de ancianos, de menores, etc. iii) servicios depromocin social y comunitaria, programas de desarrollo local, desarrollo personal, fortalecimientoa las organizaciones, entrenamientos, etc., y iv) capacitacin y entrenamiento de capital humano,

jvenes, trabajadores subcalificados, empleados pblicos y otros. La iniciativa para elrelacionamiento pblico-privado en materia social en la mayora de los casos est en manos delEstado, pero tambin se producen experiencias en las cuales el Estado otorga apoyo a ideas oproyectos que nacen en el sector privado y que son lideradas por organizaciones del tercer sector.

Algunos pases exploran, por otra parte, alternativas de estmulo a la participacin del sectorprivado en determinados campos instituyendo sistemas de exenciones tributarias que operan comoestmulos a dicha participacin.


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c) Focalizacin

Focalizar consiste en concentrar los recursos disponibles en una poblacin de beneficiariosclaramente identificada (CEPAL, 1995). Si bien existen diferentes criterios de focalizacin, pordemanda, oferta o territorio y distinto grado de complejidad o exigencias de precisin respecto delgrupo beneficiario, la focalizacin que ms utiliza la poltica social en Amrica Latina selecciona a

los beneficiarios en cuanto a los dficits de ingreso y necesidades bsicas que presentan.La focalizacin de programas sociales comienza a utilizarse en Amrica Latina a mediados

de los aos 80, en el contexto de la drstica reduccin del gasto pblico y el despliegue deprogramas de apoyo social directo.

La poltica social de los noventa avanza sobre la idea de focalizar programas socialesintroduciendo este criterio tambin en la poltica sectorial que comienza a impulsar programasespecficos destinados a enfrentar situaciones particulares que ya no dicen relacin con la coberturasino con temticas acotadas al interior del sector, por ejemplo, programas dirigidos a escolares enriesgo, programas materno infantiles, suplementos nutricionales y otros. En algunos casos estosprogramas se remontan al perodo anterior a los aos 90, pero lo que se quiere remarcar aqu es laexpansin de la lgica de programas sociales al interior de la poltica social sectorial.

La focalizacin tambin opera en los programas sociales que comienzan a desarrollarse enforma autnoma de la lnea sectorial entre los que se cuentan aquellos dirigidos a gruposvulnerables, a localidades y a territorios. Sin embargo, la gran expansin de la focalizacin vienepor el lado de los programas de proteccin social asociadas a la pobreza que se comentarnextensamente ms adelante.

2. Nuevos temas en la agenda social: gnero, familia y polticasde vida

La poltica social de los 90 se abre de par en par a nuevos temas que la agenda social delperodo del ajuste haba dejado de lado. Aparecen como objeto de poltica pblica la problemticade gnero e igualdad de oportunidades de hombres y mujeres y todo un conjunto de temticas

asociadas al concepto de grupos vulnerables, as como nuevos temas propios de la sociedad global:inseguridad en la ciudad, oportunidades para los jvenes, droga y violencia juvenil, SIDA, acceso ala justicia; seguridad ciudadana; embarazo adolescente y deterioro del medio ambiente. Nosdetendremos en los temas de poltica y de gnero y polticas de vida.

a) Polticas de gnero

El Estado social siempre ha interactuado con las mujeres, pero es en el perodo ms recienteque comienza a visualizarse una agenda de gnero. El Estado social pre crisis promova polticas deobtencin de derechos como el derecho bsico al sufragio universal, o el derecho a la educacin. Elneoliberalismo expande polticas con lgicas asistenciales que integraban a las mujeres desde superspectiva de madres al canalizar a travs de ellas polticas dirigidas a la familia. Solo

recientemente, hacia fines de los aos 80 comienza abrirse paso la perspectiva de gnero en laspolticas pblicas. Este es el resultado del papel asumido por el movimiento de mujeres que destacaen los aos 80 por su papel en las luchas democrticas. La visibilidad que adquieren los temas degnero como resultado del rol como actor social del movimiento de mujeres, la acumulacinintelectual y profesional de conocimiento y su traduccin poltica, contribuye a generar espacio enla agenda pblica a las polticas de gnero.

Sintetizando las reas de trabajo que se abordan, cabe destacar tres reas de preocupacin delas polticas de gnero: i) en trminos institucionales se trabaja en la lnea de generar y fortaleceruna institucionalidad de alto nivel al interior del Estado para llevar adelante las polticas y


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programas; ii) en materias de foco de las polticas, se pone el acento en dos reas: mujer y pobrezay acceso de las mujeres a espacios de decisin; iii) por ltimo, es propio de la agenda de gnero eldesarrollo de programas en las reas estratgicas de gnero: violencia domstica, derechosreproductivos y autonoma econmica de las mujeres. Con el tiempo, la propia acumulacin ydesarrollo de estas polticas ha comenzado a llamar la atencin sobre nuevos focos de inters. Untema que cruza los debates en la actualidad es la conciliacin entre los mbitos productivos y

reproductivos.

b) Polticas de vida

Este es un concepto acuado por Giddens (1994) en sus escritos de mediados de los noventasobre las polticas de la tercera va, que afirma que las polticas deben ayudar a los ciudadanos anavegar en el contexto de la globalizacin y las transformaciones en la vida personal y social. Setrata de polticas que miran hacia una nueva relacin entre el individuo y la comunidad en laperspectiva de una redefinicin de derechos y obligaciones. El trmino polticas de vida se asociaa las necesidades de las personas y las familias para lograr una vida mejor en el desarrollo de susciclos vitales. Estas ideas reciben importantes crticas. Por ejemplo, Gosta Esping Andersen (1993)seala que la Tercera Va tiene como novedad una re-lectura del liberalismo que pone nfasis en la

idea de responsabilidades del ciudadano, pero que a la hora de buscar medidas concretas depoltica, no entrega novedades. La propuesta es poco novedosa pues, a lo ms, sugiere acercarse aregmenes nrdicos de bienestar. Ms adelante Giddens va ms lejos en la propuesta de un ensuringstateque debe empoderar a los individuos para que puedan desarrollar autonoma en sus procesosvitales, reconociendo que el Estado tambin tiene obligaciones de cuidado y proteccin y quealgunas de estas obligaciones deben proveerse en trminos de garantas. Propone lneas prioritariasde accin y explica que el tema ya no ser solo acceso, sino tambin calidad y oportunidad en laentrega. Profundiza en el concepto de polticas de vida y plantea, adems, nuevas perspectivas depoltica en el rea del bienestar: polticas que acojan a las familias y las personas a lo largo delciclo vital de la vida. No se trata de un concepto estrecho de poltica de familia que simplementeacte en las brechas, sino de apoyar el curso de vida de las familias: cuidado infantil, empleo de lamujer, empleos flexibles, poltica de la segunda oportunidad para trabajadores (Giddens, 2004).

3. Poltica sectorial y programas de desarrollo

La poltica social en su dimensin ms clsica y tradicional, entendida como gestin deservicios sociales de salud, vivienda y educacin, recupera el ritmo perdido en los aos 80incrementando el gasto sectorial. A la vez, se suceden reformas que intentan modernizar la gestinde los servicios, las que tienen como sello un impulso descentralizador, introduccin de gestin enbase a resultados, orientacin al usuario y en algunos pases y algunos sectores, reformas de cortems estructural al diseo mismo del servicio y no solo a la forma de administrarlo y entregarlo. Elejemplo ms interesante en esta materia lo presenta el sector educacin. Las reformas asumennfasis distintos en los pases. En conjunto han tocado a los distintos mbitos que enmarcan ydefinen las condiciones en que tiene lugar el proceso de enseanza-aprendizaje: inversiones y

mejoras en infraestructura, distribucin de textos escolares y recursos didcticos, mejora en lascondiciones laborales de los docentes, capacitacin y perfeccionamiento de profesores ytransformaciones en la formacin inicial de los docentes, extensin de la jornada escolar,formulacin de nuevos currculo, programas especficos de mejoramiento educativo universales yfocalizados, etc. Al mismo tiempo, en varios de los pases han habido modificaciones en lamodalidad de administracin de los establecimientos educacionales donde destaca el traspaso desta a entes subnacionales y privados. Por ltimo, en el plano del financiamiento destaca laincorporacin de mecanismos de mercado (vouchers e incentivos econmicos al desempeo) en laasignacin de parte de los recursos financieros a los administradores (Raczynski y Muoz, 2004).


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Pero no es la poltica sectorial el foco de este documento, sino la amplia gama de programassociales dirigidos a grupos particulares, ya sea segmentos de poblacin, categoras especficas devulnerabilidad, zonas territoriales o problemas acotados por su particular complejidad.

La poltica social comienza a operar en forma creciente con una lgica de programas y/oproyectos e incluso de experiencias o iniciativas aisladas ubicadas en la escala microsocial. Estos

programas, dependiendo de los pases, pueden gozar de financiamiento va aportes propios o contarcon recursos de la cooperacin internacional.

Qu se entiende por programa?. Un programa social es un conjunto planificado de accioneshumanas y recursos materiales que tiene el propsito de resolver algn problema, de forma tal queel diseo de las intervenciones expresa una teora determinada sobre la realidad que se interviene.5En consideracin de los criterios generales definidos desde la poltica pblica social, se determinanobjetivos, resultados previstos, un perodo de tiempo para alcanzar esos resultados, medios yprocedimientos, recursos institucionales y financieros.

Cabe diferenciar, grosso modo, dos grandes tipos de programas. Los de carcterpromocional, que se asocian con la idea de desarrollo de capacidades, y los de proteccin social,basados en transferencias monetarias condicionadas que se analizan con mayor detalle en este

texto.Los programas promocionales son en general descentralizados y relativamente flexibles en

su proceso de implementacin, participan agentes pblicos y privados, los beneficiarios asumencuotas de participacin y responsabilizacin por el tipo de soluciones que se estn proveyendo,tienen marcado asiento local, suelen involucrar a los municipios o prefecturas, suman al tercersector en la ejecucin de las tareas, incorporan componentes promocionales, participativos y dedesarrollo local. Dado que definen objetivos, plazos y procedimientos, son posibles de evaluarmediante metodologas de evaluacin de procesos y/o, segn los casos, de impacto.

Los programas asistenciales, por su parte, entregan transferencias monetarias a losindividuos y/o recursos materiales y algunos de ellos solicitan contraprestacin de parte de losbeneficiarios. Estos programa sern ampliamente analizados ms adelante.

Los nuevos programas sociales, ya sea los de corte ms bien asistencial basado entransferencia de ingreso o los que promueven la participacin, el capital social, las capacidades y elempoderamiento en el marco de polticas de ciudadana, estn todos ligados por un elementocomn: la masiva y preponderante presencia de las mujeres. Dicho en sencillo, sin la gestin de lasmujeres estos programas no podran realizarse.

Existen diferentes lecturas sobre este punto y, a pesar de ser contradictorias, son todasinnegablemente vlidas. Sobre el rol de las mujeres en los programas promocionales, por un lado,se percibe que su participacin en proyectos asociativos reporta para ellas procesos deempoderamiento, recuperacin de autoestima y expansin de capacidades. Por otro, se afirma queestas actividades representan una tercera jornada de trabajo que viene a abultar la ya abrumadoracarga de la responsabilidad domstica y de generacin de ingresos para aportar al presupuesto

familiar. A la vez, sobre el rol de las mujeres en los programas asistenciales se seala que el accesoa recursos que ella administra contribuye a redistribuir las cuotas de poder y reconocimiento socialal interior de la familia y de la comunidad, pero se afirma tambin que estos programas a menudoreproducen patrones de discriminacin al sumar a las mujeres como mano de obra gratuita para laprovisin de servicios de bienestar familiar y social. Se echa de menos una perspectiva mscentrada en la nocin de derechos que en la gestin de servicios sociales.

5 Fernndez-Ballesteros, Evaluacin de Programas. Una Gua Prctica en mbitos Sociales, Educativos y de Salud, EditorialSntesis, Madrid, 1996.


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4. El Estado social se desvincula del mbito del trabajo

Desde la perspectiva de la poltica social, pasan a ser materia de decisin individualnumerosos asuntos que venan de la mano de la insercin laboral del trabajador: el sistema deaseguramiento y previsin, la salud, la administracin de los tiempos de trabajo y ocio, el acceso ala vivienda y otros beneficios. La poltica social se concentra en reforzar capital humano

fortaleciendo las reas de educacin y salud y en ofrecer mecanismos compensatorios para aquellosque quedan fuera del mercado por la va de programas sociales, ya sea asistencial, promocional ocombinando ambos. A la vez, se espera de la poltica social que contribuya a equilibrar y restauraraquello que la dinmica del mercado rompe: los lazos sociales, la confianza social, la solidaridad,el sentimiento compartido de pertenecer a una misma comunidad nacional. Por ello se asignaespecial importancia a las polticas ligadas al bienestar desde la perspectiva de derechosciudadanos y a las polticas que abren espacios de convivencia y cooperacin.

5. Una nueva agenda social y ciudadana

Un rasgo distintivo de la poltica social que se instala en los aos 90 es su apelacin alconcepto de ciudadana, derechos sociales, promocin o habilitacin social, expansin de

capacidades y participacin social (CEPAL, 2000). El fundamento de estas polticas se liga a losconceptos de equidad y bienestar entendiendo por tales a acciones enmarcadas en elreconocimiento garantizado de derechos sociales a travs de servicios y beneficios pblicos yuniversales que se distribuyen de acuerdo con una lgica solidaria y participativa. Un elementocentral en este concepto es el de la participacin entendida como el ejercicio de influir en la tomade decisiones y protagonizar procesos que impactan en la propia vida.

6. Nuevos y mejores instrumentos y tecnologa del trabajo social

En el plano tcnico y de la planificacin de la gestin social, se instalan numerosos sistemas,procedimientos, instrumentos y metodologas que dan soporte a las polticas y programas sociales yque empalman con el compromiso que asumen los pases de instalar agendas de modernizacin deestado. Colaboran a este proceso las nuevas tecnologas informacionales y de las comunicacionesy la bsqueda de eficiencia en la gestin pblica en general. Algunos indicadores de este procesodicen relacin con i) el manejo de informacin en lnea acerca de beneficiados y de beneficiossociales distribuidos con sistemas de registro y actualizacin informatizados; ii) la asignacin derecursos en torno al criterio de pago por resultados mas que por realizacin de actividades; iii) eluso de criterios, instrumentos y de focalizacin y seleccin de destinatarios con arreglo a variablesy estndares objetivos y medibles; iv) procedimientos de evaluacin ex ante, de procesos y ex postde programas y proyectos; v) introduccin de una lgica de gerencia pblica social6 y vi) ladefinicin ms precisa de metas y objetivos de los programas, vii) la instalacin de mecanismospara transparentar informacin y hacerla asequible a usuarios, financiadores e instancias decontralora social y ciudadana.7

6 Materia sobre la cual el Banco Interamericano de Desarrollo a travs del instituto INDES ha ejercido importante liderazgo.7 Un ejemplo notable de estos procedimientos presenta Brasil en el desarrollo de los programas que crecieron en el marco de

Comunidad Solidaria, por cuanto al estar basados en la colaboracin pblico-privada y optar a financiamiento del sector privado,instal eficaces sistemas de informacin acerca del destino y resultados de los recursos invertidos en programas sociales.


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IV. Conceptualizaciones sobrepobreza

Todos los estudios sobre pobreza coinciden en sealar que estees un fenmeno heterogneo y multicausal asociado a problemas talescomo la calidad del empleo, la prdida del mismo, los dficits inicialesde capital humano, rasgos propios de las familias y sus trayectorias,oportunidades presentes en el medio y capacidades de apreciarlas y

utilizarlas, segregacin socioespacial, el acceso a servicios sociales demala calidad, etc. La heterogeneidad tambin se manifiesta en la formaque se experimenta el ser pobre y las mltiples combinacionesposibles de enfrentar diferentes formas de privacin. Es a la vez unfenmeno dinmico en el que se suceden diferentes ciclos deprecariedad y de vulnerabilidad, que se manifiesta en una graninseguridad para resolver asuntos bsicos de la vida, la que a su vez seacenta y diferencia segn los diferentes ciclos vitales al interior de lafamilia. No es lo mismo ser nio, joven, mujer o anciano pobre y lasalternativas y respuestas de poltica a estas situaciones particularestambin se diferencian. Algunas situaciones de pobreza soncoyunturales, otras llevan aos y otras generaciones.

Los pobres se concentran en las grandes zonas urbanas,participan en el mundo laboral, pero en posiciones que no les permitenautonoma ni proyeccin hacia el futuro, trabajan en el sectorinformal, no gozan de proteccin social, perciben salarios exiguos,enfrentan gran inestabilidad y no consiguen acumular formacin yexperiencia que les permita articular un capital humano competitivo.


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En la poblacin que vive en condiciones de pobreza se combinan aspectos materialesrelativos al acceso de la poblacin a ingreso, empleo, bienes y servicios, urbanizacin yequipamiento bsico, etc., as como aspectos no materiales relacionados con la autoestima, visinde la vida, proyecciones de futuro y autonoma y poder en la vida cotidiana y personal y en la vidapblica y ciudadana. Habitualmente los estudios sobre el tema se enfocan en una de las dos lneassealadas, o bien ponen el acento sobre la dimensin de las carencias y privaciones, tomando como

criterios factores de ingreso y/o de necesidades bsicas insatisfechas, o bien se enfocan en losaspectos sociales y cualitativos de la experiencia de vida de los grupos pobres en el contexto de lasestrategias familiares de vida. Suele relegarse a un segundo plano la preocupacin por los aspectosestructurales que causan la pobreza. Tambin suele perderse de vista el anlisis combinado de laspolticas econmicas y sociales en su impacto sobre las condiciones de vida de los grupos msdesfavorecidos, de suerte que la poltica econmica se asocia con temas de crecimiento yproductividad sin tomar en cuenta su impacto directo sobre sectores que no logran participar dedinmicas econmicas positivas sino operar en el margen de la informalidad y el autoempleo,mientras que las polticas sociales se entienden como el mecanismo que viene a reparar o enmendarlos impactos negativos. El estudio de la pobreza reclama de visiones ms comprensivas que logrenreunir una mirada de los aspectos materiales y no materiales de la pobreza, as como laincorporacin del nexo existente entre las polticas macroeconmicas y las polticas sociales.Especial inters debe depositarse sobre asuntos relacionados con la participacin plena de estossegmentos desde la dimensin de la ciudadana, la autonoma y el control de la propia vida.

La pobreza est lejos de ser esttica o crnica. Ms bien es una situacin de alta movilidadinterna y se asocia con segmentos poblacionales que caen o salen de las situaciones de pobreza o deextrema pobreza en forma intermitente, mantenindose como rasgo permanente la precariedad y lavulnerabilidad que impide iniciar sendas sostenidas de progreso personal y familiar. Laprobabilidad de una persona o familia de caer a una situacin de pobreza es alta y no hayalternativas equivalentes de superar el quiebre. Es cierto que existen oportunidades de salir, soloque estas estn asociadas a un bagaje de elementos que no estn a la mano de los ms pobres puesoperan en la medida que las personas afectadas tengan escolaridad y experiencia de trabajo,manejen informacin, cuenten con contactos y redes de apoyo, muestren iniciativa y la sociedad

ofrezca salida.

A. Gnero y pobreza

El aporte de la perspectiva de gnero a la conceptualizacin y comprensin sobre temas depobreza puede verse desde mltiples perspectivas: ha contribuido a explicitar dinmicas cotidianasal interior del hogar acerca de la distribucin desigual de cargas y penurias, ha aportado a criticar laconcepcin de la pobreza entendida como acceso a determinado nivel de ingresos y ha contribuidoa la compresin del fenmeno en una perspectiva integral, dinmica, multidimensional yheterognea. Estos aportes han contribuido a posicionar el trmino feminizacin de la pobrezaque pretende dar cuenta de las disparidades de gnero en materia de derechos; prestaciones y

capacidades; escasa voz pblica de las mujeres pobres; malas oportunidades laborales y de ingresoque dan cuenta de una distribucin diferenciada por gnero de la reestructuracin neoliberal; y laincidencia cada vez mayor de la jefatura de hogar femenina.

Algunas caractersticas que inciden en la relacin mujer y pobreza y que han sido relevadasen abundantes investigaciones pueden resumirse de la siguiente forma:

Existe una gran concentracin de mujeres que trabajan en el sector informal ensituaciones muy precarias de empleo, las que perciben salarios exiguos e inestables y nocuentan con sistema alguno de proteccin social.


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Las mujeres pobres gozan de mnima autonoma econmica con el consiguiente impactoen materia de reconocimiento social, autoestima y manejo de recursos de poder al interiordel hogar.

La proporcin de hogares con jefatura femenina ha aumentado en casi todos los pases yestratos de pobreza; pero el porcentaje de hogares indigentes encabezados por mujeres

contina siendo ms alto que en el caso de los pobres y no pobres. Las mujeres pobres jefas de hogar son las nicas proveedoras del hogar y el sustento que

obtienen es inferior al que logran los perceptores hombres. A ello se agrega que estasmujeres enfrentan simultneamente una doble carga de trabajo y agudas situaciones detensin, estabilidad emocional y salud mental al enfrentar solas la responsabilidad demenores a su cargo.

Las mujeres pobres destinan una importante dedicacin de su tiempo al trabajodomstico, que se duplica cuando este debe ser complementado con trabajo remuneradoal exterior del hogar. Ello se asocia con extensas jornadas y escasa disposicin de tiempopersonal.

Entre las mujeres pobres hay mayores tasas de embarazo adolescente, no obstantedisminuyen las tasas de fecundidad en el nivel agregado.

El aporte de un segundo salario a la familia popular, al acceder la mujer al empleo tienealta incidencia en las oportunidades de esas familias de mejorar o disminuir la incidenciade la pobreza.

La mujer pobre es una activa colaboradora de las polticas sociales al ser ella la quecanaliza los servicios sociales hacia la familia, como lo demuestra su alta incidencia yparticipacin en los programas de transferencia directa de ingreso actualmente en cursoen Amrica Latina.

En el plano de los proyectos de desarrollo sociocomunitario son las mujeres lasprincipales gestoras y participantes.

Es de inters acotar que diversas autoras llaman a tomar con cuidado la aseveracinfeminizacin de la pobreza, trmino que si bien ha contribuido a visibilizar y situar en la agendapblica de la mayora de los pases la temtica de gnero y pobreza, tambin contribuye a restaratencin a otras temticas de inters para las mujeres. Se seala que en muchos pases los datosindican que las disparidades entre los ingresos, las capacidades y los derechos de mujeres yhombres se estn reduciendo y no intensificando y que bajo el genrico de feminizacin de lapobreza estos procesos no reclaman atencin de la investigacin social. Por otra parte, la prioridadindiscutida que ha asumido la jefatura de hogar femenina hace aparecer a este como nico grupo demujeres en severo riesgo de pobreza lo que opaca otros problemas. Por ejemplo, un factor quecontribuye a relevar el tema de la jefatura de hogar femenina es que este es un nicho visible,acotado y consensual que hace factible la intervencin de polticas pblicas. Otras reas igualmente

relevantes y urgentes en la agenda de gnero son ms complejas poltica y culturalmente deabordar, por ejemplo, la temtica de reproduccin y sexualidad.

Chant resume el asunto de la siguiente forma: la preocupacin por la relacin entre mujer eingreso en el marco de la tesis de la feminizacin de la pobreza es peligrosa por dos motivosprincipales: porque, desde un punto de vista analtico, oculta las dimensiones sociales del gnero yla pobreza, y porque en trminos de poltica se traduce en un tema y un grupo nicos, lo que tieneescasa capacidad para desestabilizar las estructuras, profundamente consolidadas, de la desigualdadde gnero en el hogar, el mercado laboral y otros mbitos (Chant, 2003).


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B. Conceptualizaciones sobre pobreza y programas de alivio ala pobreza

La pobreza es la condicin de privacin y ausencia de oportunidades de las familias ycomunidades a los bienes y servicios que la sociedad, en un momento dado del tiempo, entiende

como adecuados para el desarrollo integral del ser humano. Involucra aspectos materiales(necesidades bsicas) y no materiales.

A continuacin se presentan en forma resumida las principales conceptualizaciones en tornoa la pobreza. En primer lugar se abordan aquellas que ponen foco en las carencias de ingreso ynecesidades bsicas insatisfechas. Sigue una seccin que recoge las respuestas de poltica queemanan de estos enfoques. A continuacin se exponen las conceputalizaciones relacionadas conenfoques de ciudadana, desarrollo humano y capital social. Al igual que en el caso anterior sigueuna seccin sobre polticas que se desprenden de estos enfoques. En tercer lugar se presenta elenfoque de proteccin social y las polticas y programas que este inspira. En rigor, esta es la partesustantiva del documento pues profundiza en los programas de transferencia de ingresoscondicionados que se analizan mas adelante.

1. Pobreza de acuerdo a carencias materiales

a) Pobreza segn la medicin de ingreso

La pobreza y la desigualdad en Amrica Latina, preferentemente se define y mide entrminos econmicos y de ingresos utilizando como parmetro el nivel de ingreso per cpita delhogar. Se estima el valor monetario que tendra una canasta bsica de consumo, esta es la llamadalnea de ingreso. De acuerdo a este parmetro se distingue entre pobres indigentes, pobres y nopobres. Los pobres indigentes o extremadamente pobres son aquellos cuyo ingreso mensual es igualo inferior al costo monetario de una canasta bsica. Los pobres no indigentes son aquellos cuyoingreso per cpita es superior al costo de una e inferior al de dos canastas bsicas. Los no pobrescuentan con un ingresoper cpitasuperior al costo de dos canastas bsicas.

La comprensin de la pobreza de acuerdo al parmetro de ingreso iguala dos asuntos que sondiferentes: la conceptualizacin del problema y la medicin emprica. De esta forma, laconceptualizacin se empobrece pues se supedita al procedimiento de medicin y no al revs. Lamedicin, en tanto, tiene el mrito de haber estandarizado una forma de hacer seguimiento alproblema en Amrica Latina, lo que ha facilitado la instalacin de sistemas de captura y anlisis dedatos, sobre la base de criterios compartidos y homologables que facilitan la comparacin entrepases y el anlisis de la evolucin y trayectoria del problema al interior del pas. Sin embargo, laforma de concebir y entender la pobreza presenta problemas:

i. No obstante la viabilidad operacional de esta metodologa que establece una canasta deconsumo bsico y le asigna un valor monetario, existen numerosas dudas acerca delparmetro de ingreso propiamente tal en su capacidad de responder a necesidades

mnimas o esenciales de las familias. Por ejemplo, la lnea de ingreso por persona parazonas urbanas de la encuesta CASEN en Chile el ao 2003 fue de Ch.$ 21.859. El pasajede la locomocin colectiva en la ciudad de Santiago es de Ch.$ 320, lo que se traduce enque un trabajador pobre financiar, aproximadamente, solo un pasaje de ida y uno devuelta diario por mes y no le quedaran recursos para otros gastos. Lo que se estilustrando es que el parmetro de ingreso es muy bajo.

ii. Se discute ampliamente el corte que presenta la lnea de ingreso, que no es sino unamuy delgada lnea divisoria, entre segmentos pobres y no pobres. Sojo (2004) llama la


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atencin sobre lo que sucede en pases donde disminuye el nmero de hogares pobres eindigentes en los cuales paralelamente se incrementan los hogares adyacentes en la lneade pobreza, como sucede en Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Panam y Paraguay.

iii. No se toman en cuenta otros aspectos tambin materiales y ligados a las carencias: lasnecesidades bsicas no satisfechas.

iv. La conceptualizacin y medicin por ingreso no considera los aspectos no materiales ointangibles relacionados con la condicin de pobreza. Entre ellos se sitan los factorespsicosociales y disposiciones culturales de las personas para enfrentar, asumir y liderarsus propios procesos de desarrollo y la sociabilidad, capital social y experienciacomunitaria presentes en los grupos pobres. Este es un punto ampliamente recogido por laliteratura sobre gnero y pobreza que critica una definicin de pobreza basada solo en elingreso y subraya el hecho de que de esta forma se oscurece el peso de aspectossimblicos y culturales, en los que inciden fundamentalmente las relaciones de poder quedeterminan un mayor o menor acceso de las personas a los recursos materiales, sociales yculturales segn su sexo.

Especficamente, en cuanto a las desigualdades de gnero, se indica que la medicin de

ingresos por hogar no capta las dimensiones de pobreza dentro de los hogares, ya quesupone la existencia de una distribucin equitativa de los recursos entre sus miembros.Tambin se indica que el mtodo tiene limitaciones para mostrar las desigualdades degnero al desconocer, en trminos monetarios, la contribucin al hogar del trabajodomstico no remunerado. La medicin de ingresos tampoco capta las diferencias degnero en cuanto al uso del tiempo y a los patrones de gasto.

v. La conceptualizacin de la pobreza de acuerdo a la disponibilidad de ingresos de lasfamilias se ubica en un enfoque que pone el acento sobre las carencias o dficits de lospobres sin tomar en cuenta los activos de los que disponen.

vi. Hay que tener en cuenta que las definiciones sobre pobreza se cruzan rpidamente con losproblemas tcnicos de medicin y que los mtodos ms utilizados son aquellos

objetivables y cuantificables fundados en la deteccin de carencias. Por ello, el conceptode pobreza por ingreso o por necesidades bsicas insatisfechas, terminan siendohegemnicos en el pensamiento social. En un contexto donde la selectividad y lafocalizacin forman parte sustancial de polticas y programas de superacin de lapobreza, a poco andar se suele echar mano de las tcnicas de seleccin basadas encarencias, principalmente de ingreso, no obstante se declaren otros mbitos o intereses atener en consideracin.

vii. Por ltimo, un comentario acerca de los aportes de la investigacin sobre pobreza ygnero que ha contribuido a proponer algunos indicadores que permiten captar lasdesigualdades de gnero: la medicin del acceso a ingresos propios de personas enhogares pobres y no pobres, como indicador de autonoma econmica; la medicin del

ndice de feminidad en los distintos tramos etarios, como indicador de la feminizacin dela pobreza, y la tasa de actividad domstica, que muestra la magnitud del aporte al hogarde las mujeres con su trabajo no remunerado. Estos asertos contribuyen a la comprensinde la dinmica de la pobreza al poner atencin sobre el funcionamiento de los hogares,visibilizando las asimetras de poder entre sus miembros, as como las desigualdades enrelacin a la distribucin de recursos.


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b) Pobreza segn necesidades bsicas insatisfechas (NBI)

Al igual que en la conceptualizacin de la pobreza como un problema econmicorelacionado a la disposicin de ingresos en el hogar, la definicin de pobreza en trminos denecesidades bsicas insatisfechas pone el acento sobre las carencias de las familias en trminos denecesidades bsicas. Si bien se entiende como necesidades bsicas materias que dicen relacin con

salud, educacin, alimentacin, vivienda y equipamiento, los estudios sobre necesidades bsicashan priorizado el examen de la situacin de vivienda, equipamiento y saneamiento, dado quepresenta mayores facilidades de observacin y medicin. En este caso, como en el de la definicinpor ingresos, estn entremezclados asuntos de definicin y de medicin emprica del problema.Entre los problemas que se asocian a esta conceptualizacin se encuentran:

i. Sobreestima el potencial explicativo del rea vivienda, saneamiento y equipamiento, endesmedro de otros satisfactores sociales que podran tener importancia para graficar losproblemas de pobreza, entre ellos la escolaridad.

ii. As como la definicin anterior sobre estima la dimensin ingreso para explicar elproblema de la pobreza, aqu sucede el caso inverso, se subestima.

iii. Este enfoque tampoco reconoce asuntos no materiales tales como la sociabilidad, redes,

autoestima, etc., ni logra capturar los activos o potencialidades de los que disponen losgrupos pobres para organizar su vida.

c) Mtodo combinado de medicin de pobreza en torno a unaconceptualizacin de carencias

Procurando dar respuesta a las limitaciones que presenta el enfoque de pobreza por ingresos,que no toma en cuenta el capital ni patrimonio acumulado por las familias, y el enfoque basado ennecesidades bsicas que ignora los ciclos econmicos y los momentos de crisis, surge el mtodocombinado que, justamente, plantea combinar ambas aproximaciones dando origen a cuatrocategoras de pobres: pobres crnicos, que no cuentan con niveles satisfactorios en ingreso ni enNBI; pobres recientes, que teniendo adecuados niveles en materia de NBI, han visto disminuir sus

ingresos; los pobres inerciales, que an si han remontado su situacin de ingresos, arrastran malosindicadores en NBI y no pobres, como se expresa en el siguiente esquema:

d) Respuestas de poltica que emanan de los enfoques de ingreso ynecesidades bsicas insatisfechas

Como resultado prcticamente lineal de los conceptos sobre pobreza basados en carencias ydficits, las medidas de poltica que se levantan intentan suplir los vacos que se detectan. Destacanentonces medidas que transfieren subsidios monetarios, vivienda, pavimentacin de calles, redes deagua y alcantarillado, equipamiento comunitario, crditos bajo condiciones especiales, insumos

No pobres Pobres recientes

Pobres inerciales Pobres crnicos

+

-

+ -

NBI

Ingresos


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agrcolas, almuerzos escolares, provisin de salud y educacin, etc. Tambin desde estos enfoquessurgen importantes polticas y programas de desarrollo del capital humano: salud y nutricin,educacin, capacitacin laboral, las que resultan imprescindibles a la hora de abrir oportunidades ala poblacin pobre y suelen combinar programas universales dirigidos a la ciudadana como untodo y programas altamente focalizados destinados a segmentos con vulnerabilidades especficas.Si bien es innegable la relevancia de estas polticas, las crticas no se han hecho esperar. Enfoques

centrados en perspectivas ms integrales del desarrollo critican la falta de una visin integral de laspolticas de desarrollo y fortalecimiento del capital humano. Sealan que estas teoras ven al serhumano como factor de produccin, como un medio o instrumento para apoyar la produccin y eldesarrollo econmico y no como un fin en s mismo.

Especial atencin merecen las polticas y programas focalizados de transferencia de ingresoque, por un lado han sido criticados por su carcter asistencial y atomizado, mientras por otro sonconsiderados polticas eficientes de proteccin social. Estos temas sern comentados ms adelanteal examinar los nuevos programas de transferencias que estn en proceso de expansin en AmricaLatina.

2. Pobreza desde la perspectiva de las capacidades y la

ciudadanaa) Enfoque del desarrollo humano

A partir de aqu se presentan enfoques que podran caracterizarse como ciudadanizantes yempoderadores. Se toma como punto de partida al enfoque del desarrollo humano que abri lasenda en este camino.

El enfoque de desarrollo humano del PNUD contribuye a distinguir desarrollo econmico ydesarrollo social, sealando que este va ms all del crecimiento econmico y que, aun cuandoexista crecimiento econmico, ello en nada garantiza que se vea comprometido el desarrollohumano. Este consiste en crear un entorno en el que las personas puedan hacer plenamente realidadsus posibilidades y vivir en forma productiva y creadora. El desarrollo humano supone garantas

para que las personas puedan vivir una vida larga y sana, tener conocimientos, acceso a los recursosnecesarios y poder participar en la vida de la comunidad.

El PNUD elabora un ndice de desarrollo humano basado en las reas de educacin, salud eingresos de las personas. Toma en cuenta los siguientes indicadores: poblacin, alfabetizacin delos adultos, tasa de matrcula educacional, esperanza de vida al nacer, ingreso del PIB per cpitaeindicadores de logro en educacin, salud e ingreso.8

b) El enfoque de generacin de capacidades

El enfoque de generacin de capacidades tiene como fundamento la tesis de que al interiordel mundo de la pobreza hay capacidades que pueden ser movilizadas para conseguir mayor nivelde bienestar. No se trata de depositar en los pobres la responsabilidad de superar una condicin que

en la mayora de los casos no ocurre como consecuencia de sus comportamientos, sino de activar laresponsabilidad, la autonoma y el sentido poltico cvico para sostener procesos en los cuales lospobres no acten como depositarios de decisiones ajenas, sino como sujetos habilitados paragestionar procesos que los involucran.

Algunos autores han avanzado una conceptualizacin ms especfica acerca de lascapacidades a tener en cuenta para el alivio o superacin de la pobreza, entre ellas se destacan:

8 En la lnea de esta metodologa el PNUD ha elaborado el ndice de potenciacin de gnero que contribuye a detectar diferenciasentre hombres y mujeres en las variables de educacin, salud e ingreso.


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capacidad de autonoma y de interdependencia. A su vez, para expandir estas capacidades en lacomunidad, deben expandirse en las personas las capacidades de efectividad y de afectividad.9

La independencia o autonoma refuerza el "yo" a nivel personal y el "nosotros" a nivelfamiliar, grupal o comunitario: "yo puedo decidir respecto a lo que quiero"; "nosotros podemos".La expansin de esta capacidad se vincula con la participacin social de los sujetos, la posibilidad

de tomar decisiones respecto de lo que se quiere y para actuar desde uno mismo. La independencia,por su parte, combina esfuerzos propios con los esfuerzos de otros.

La efectividad se refiere a la relacin que se da entre el esfuerzo desplegado para realizar unaaccin y el logro de los resultados deseados. Para que esta relacin sea positiva, deben tenerse encuenta diversas capacidades: de determinar el resultado deseado, de relacionar el resultado deseadocon el sistema del cual forma parte, de cualificar los elementos del sistema y detectar las "palancas"que permitan activarlo positivamente, etc.

La afectividad dice relacin con la creacin de contextos emocionales adecuados, el respetopor los dems, la construccin de confianzas, la cordialidad y la amistad.

De acuerdo a este enfoque, superar la pobreza tiene que ver con la autonoma,responsabilidad, libertad y capacidad de accin de las personas en cuanto sujetos activos de su

propio desarrollo, la relacin con los dems, con el Estado y con las instituciones. El enfoque de lageneracin de capacidades entiende que la superacin de la pobreza pasa por las personas,adquiriendo valor temas tales como la expansin de competencias personales y comunicacionales,visualizacin de nuevas posibilidades en la vida, crecimiento personal, autoestima, fe en s mismo,etc.

c) El enfoque del capital social

A mediados de los aos 90 se comienza a desarrollar el enfoque del capital social asociado ala comprensin y superacin de las condiciones desmejoradas de los ms pobres.10 Pionera esCaroline Moser quien plantea que los pobres p

cepal. politica social en la globalizacion

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