Centro de Estudios en Justicia y Derechos Humanos

“Dinámica del Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS)"

Jose Herrera Robles(04.10.2016)

DINAMICA DEL PAS

ORGANIZACIÓN E INICIACIÓN EN ELPROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOSANCIONADOR (PARTE I)

¿QUÉ ES EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO?

«Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto deactos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a laemisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicosindividuales o individualizables que involucren intereses,obligaciones o derechos de los administrados.» (artículo 29LPAG)

¿QUÉ ES EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR?

El procedimiento administrativosancionador es un conjunto de actos através de los cuales se investiga laposible comisión de una infracciónadministrativa derivada delincumplimiento de una obligación. Si enel marco de dicho procedimiento, seacredita la responsabilidad deladministrado, se pueden imponersanciones y medidas correctivas.

DIFERENCIAS EN PROCESO Y PROCEDIMIENTO

PROCESOEs el conjunto de actos jurisdiccionales de los quese vale el Estado para resolver conflictos.

PROCEDIMIENTOEs la manera en que los actos procesales sonordenados.

Proceso: con un procedimientoProceso: con varios procedimientosProcedimiento: Sin proceso (PAS)

NORMATIVIDAD LEGAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (I)

1.- LEY 27444 (LPAG)

1.1 Norma generalEstablece el PAS solo para«administrados» (artículo 229.1)

1.2 Aplicación supletoriapara los PAS «especiales»(artículo 229.2 y artículo 229.3)

NORMATIVIDAD LEGAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (II)

2.- LEY 30057 (LEY SERVIR) 2.1 Normaespecial Establece el PAS solo para

servidores y/o funcionariospúblicos no importando régimen laboral (Novena

D.FyC)Decreto Legislativo 276 (RLP) Decreto

Legislativo 728 (RLP) Decreto Legislativo 1057 (CAS)

NORMATIVIDAD LEGAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (III)

3.- DECRETO SUPREMO 040-2014-PCM(Reglamento de la Ley SERVIR)

4.- DIRECTIVAS DE CADA ENTIDADRégimen Administrativo Disciplinario

5.- CONTRALORIALey 29662 modifica el artículo 45 de l Ley 27785: Crea

PAS para Falta G y MG derivadas de Acción de Control.6.- OSCE

Ley 30225 (Artículo 50) PAS

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DEL PAS?

La determinación de la responsabilidad de los procesados porhaber incurrido en la comisión de alguna infracciónadministrativa (artículo 232 LPAG)

¿QUÉ ES LA RESPONSABILIDAD JURÍDICA?

Son las diversas consecuenciasque un ordenamiento legalestablece para todas aquellaspersonas que infrinjan unadeterminada norma prohibitiva.

¿CLASES DE RESPONSABILIDAD JURÍDICA?

Administrativa Infracción administrativay/o ética

Civil Daño

Penal Delito

Política Ética

INDEPENDENCIA DE LAS RESPONSABILIDADES JURÍDICAS (I)

Ley del Procedimiento Administrativo General«243.1 Las consecuencias civiles, administrativaso penales de la responsabilidad de lasautoridades son independientes y se exigen deacuerdo a lo previsto en su respectivalegislación.»(Los resaltados y subrayados son nuestros)

«243.2 Los procedimientos para la exigencia dela responsabilidad penal o civil no afectan lapotestad de las entidades para instruir y decidirsobre la responsabilidad administrativa, salvodisposición judicial expresa en contrario.»(Los resaltados y subrayados son nuestros)

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Los principios generales de la potestad sancionadora contenidosen la Ley 27444 son de obligatorio cumplimiento en los PAS«especiales» por mandato del Tribunal Constitucional contenidoen la STC 5719-05-PA/TC

PRINCIPIOS QUE RIGEN LA DETERMINACION DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

Ley del Procedimiento Administrativo General:Ley 27444 Artículo 230

T. Constitucional: STC 5719-05-PA/TC

PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (I)

1.- Principio de legalidad (inc. 1 art. 230)1.1 Facultad sancionadora (artículo 231)1.2 Infracciones

2.- Principio de debido procedimiento:(inciso 2 artículo 230)

3.- Principio de razonabilidad (inc. 3 art. 230)3.1 «Costo» jurídico de la infracción 3.2Proporcionalidad de la sanción3.3 Graduación:

3.3.1 Gravedad del daño

PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (II)

3.3.2 Perjuicio económico causado3.3.3 Repetición y/o continuidad3.3.4 Circunstancias de la comisión3.3.5 Beneficio ilegalmente obtenido3.3.6 Intencionalidad o no de la

conducta del infractor4.- Tipicidad: (inciso 4 artículo 230)

5.- Irretroactividad: (inciso 5 artículo 230)5.1 Retroactividad benigna5.2 Norma interpretativa5.3 Orden público.

PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (III)

6.- Principio de concurso de infracciones No existeacumulación de sanciones. Solo se sanciona la pena mayor.

(inciso 6 artículo 230)

7.- Principio de continuación de infracciones: (inciso 7artículo 230)

7.1 Hayan transcurrido no – 30 días hábilesdesde la imposición de la última sanción.

PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (III)

7.2 Acreditar haber solicitado el CESE ¿hechonegativo? de la infracción al administrado.

7.3 Nulidad de imputación de causal:-Recurso administrativo en tramite -Recurso

contra acto no firme. -Infracción perdió talcondición

8.- Principio de causalidad (inc. 8 art. 230)¿Existe la responsabilidad administrativa solidaria?

PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (III)

9.- Principio de PRESUNCIÓN de licitud (inciso 9 artículo230)

¿Qué es una presunción?

¿Qué es una presunción legal?

10.- PRINCIPIO DE NON BIS IN DEM(inciso 10 artículo 230)

PRINCIPIOS GENERALES DEL PAS (IV)

- No ser procesado dos veces por lamisma infracción

- No ser sancionado dos veces por lamisma falta.

¿EL TITULAR DE UNA ENTIDAD PÚBLICAPUEDE DISPONER EL INICIO DE UNPROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO SIN QUEEXISTA PREVIAMENTE UNA ACCIÓN DECONTROL DE ALGUNO DE LOS ÓRGANOSDEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL ODEBERÁ ESPERAR NECESARIAMENTE A QUEESTA SE INCIE, SUSTANCIE Y CONCLUYAPARA PODER DISPONERLO?

PAS – Aspectos generales (I)Originan el inicio del PAD las transgresión de:

- Principios

- Deberes

- Prohibiciones

PAS – Aspectos generales (II)

¿Quien puede denunciar a un administrado, funcionario y/oservidor público por infracción de un principio, deber oprohibición?

Todo funcionario y/o servidor público tiene el deber dedenunciar. (inciso 1 del artículo 235 LPAG)

Toda persona tiene la facultad de denunciar (inciso 1 del artículo235 LPAG)

PAS – Aspectos generales (III)

¿Quien determina la condición y gravedad de la infracción de unprincipio, deber o prohibición ética?

- Jefe inmediatoLa autoridad instructora(secretario técnico) - Jefe de RR.HH

- TitularLa autoridad sancionadora

- Tribunal SERVIR(artículo 91 y 92 de la Ley 30057)

PAS – Aspectos generales (IV)Las sanciones son: (artículo 88 Ley 30057)

- Amonestación (verbal o escrita)- Suspensión sin goce de remuneraciones de 1 día hasta 12 meses

- Destitución

PAS – Caracteres (artículo 234)

1.- Diferencia entre la autoridad que instruye y la autoridadque sanciona, si es que la estructura de la entidad lo permite.2.- Los hechos probados judicialmente mediante resoluciónfirme son vinculantes a los PAS de las entidades.3.- Notificar hechos, infracciones, posibles sanciones yautoridad sancionadora.4.- Otorgar plazo (05 días) para formular descargos ymedios probatorios.

INICIACIÓN DEL PAS (I) (art. 235)

1.- Inicio del PAS siempre es de oficio2.- Acciones previas de investigación que justifiquen el inicio

del PAS.3.- Notificación al presunto infractor de: 3.1 Los hechos

3.2 Las infracciones (presuntas)3.3 Las sanciones (posibles)3.4 Autoridad sancionadora 3.5 Competencia

legal de la autoridad sancionadoraPara formular descargos en no – 05 días

DINAMICA DEL PAS

INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN ELPROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOSANCIONADOR (PARTE II)

INICIACIÓN DEL PAS (I) (art. 235)

1.- Inicio del PAS siempre es de oficio2.- Acciones previas de investigación que justifiquen el inicio

del PAS.3.- Notificación al presunto infractor de: 3.1 Los hechos

3.2 Las infracciones (presuntas)3.3 Las sanciones (posibles)3.4 Autoridad sancionadora 3.5 Competencia

legal de la autoridad sancionadoraPara formular descargos en no – 05 días

INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (I)

4.- Formulado el descargo dentro del plazo de 05 días o sin elmismo, la autoridad instructora, realizará de oficio, todas las«actuaciones necesarias» (medios probatorios) para

determinar la existencia de responsabilidadessusceptibles de sanción. ¿INFORME ORAL? (Art. 182)5.- Concluida la «recolección de pruebas»

5.1 La autoridad instructora resuelve la imposición desanción o la no existencia de infracción (NHL)

INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (II)

5.2 La autoridad instructora formularála propuesta de resolución que

determinará, motivadamente, lasconductas que se considerenprobadas constitutivas de infracción,la norma que prevé la imposición desanción para dicha conducta y lasanción que se propone se impongao la no existencia de infracción.

5.3 Autoridad sancionadora: sanción,actuaciones complementarias, NHL.

INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (III)

6.- La resolución que aplique la sanción o la decisión dearchivar el procedimiento será notificada tanto al

administrado como al órgano u entidad que formuló lasolicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso.

Atenuantes de la responsabilidad (artículo 236-A)«1.- La subsanación voluntaria por parte del posible sancionadodel acto u omisión imputado como constitutivo de infracciónadministrativa, con anterioridad a la notificación de la imputaciónde cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 235.

2.- Error inducido por la administración por un acto o disposiciónadministrativa, confusa o ilegal.”

INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (IV)

7.- Resolución sancionatoria: (art. 237)«237.1 EN LA RESOLUCIÓN QUE PONGA FIN AL

PROCEDIMIENTO NO SE PODRÁN ACEPTAR HECHOS DISTINTOSDE LOS DETERMINADOS EN EL CURSO DEL PROCEDIMIENTO,con independencia de su diferente valoración jurídica.»

7.1 ¿La resolución sancionatoria pone fin al PAS?7.1.1 Sino se impugna sí.

7.1.2 Si se impugna no. 7.1.2¿Impugnación o apelación?

INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (V)

7.2 ¿Por qué razón en la resolución sancionatoria no se podrán aceptar hechos distintos a los determinados en el curso del procedimiento?

7.2.1 Violación del derecho dedefensa.

7.2.2 Violación del debidoprocedimiento.

7.2.3 Incongruencia procesal.

INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (V)

«237.2 LA RESOLUCIÓN SERÁ EJECUTIVA CUANDO PONGAFIN A LA VÍA ADMINISTRATIVA. La administración podráadoptar las medidas cautelares precisas para garantizar sueficacia, en tanto no sea ejecutiva.»

7.3 ¿Desde cuando la resolución sancionatoriapone fin a la vía administrativa?

- Consentida- Ejecutoriada

INSTRUCCIÓN Y PLAZOS EN EL PAS (VI)

«237.3 Cuando el infractor sancionado RECURRA O IMPUGNE LARESOLUCIÓN ADOPTADA, la resolución de los recursos queinterponga NO PODRÁ DETERMINAR LA IMPOSICIÓN DE SANCIONESMÁS GRAVES PARA EL SANCIONADO.»

REFORMATIO IN PEIUS

PLAZOS DE PRESCRIPCION PARA LARESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA (I)En el plazo que establezcan las leyes especiales

D. Legislativo 2761 año desde que laautoridad competentetoma conocimiento

D. Legislativo 728 No establece plazo

Ley 27444

(artículo 233.1)

04 años desde la fechaen que se produjo lainfracción o cesó

D. Legislativo 10057

3 años desde que seprodujo la infracción

1 año desde que laautoridad competentetoma conocimiento

PLAZOS DE PRESCRIPCION PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA (II)

Suspensión del plazo prescriptorio: (artículo 233.2)

«El computo del plazo de prescripción sólo sesuspende con la iniciación del procedimientosancionador, a través de la notificación aladministrado de los hechos constitutivos de lainfracción que le sean imputados a titulo decargo… Dicho computo deberá reanudarseinmediatamente si el trámite delprocedimiento se mantuviera paralizadodurante más de 25 días hábiles por causa noimputable al administrado.

PLAZOS DE PRESCRIPCION PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA (III)

Forma de proponer la prescripción:233.3 Los administrados plantean la prescripción por vía dedefensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que laconstatación de los plazos, debiendo en caso de estimarlafundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidadpara dilucidar las causas de la inacción administrativa.¿VIA DEFENSA DE FORMA O FONDO? ¿SE RESUELVE DEINMEDIATO?

ELEMENTOS QUE DETERMINAN LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS

1.- Sujeto Activo2.- Antijuricidad3.- Daño4.- Nexo causal5.- Factor de atribución6.- Sujeto Pasivo

MEDIDAS CAUTELARES EN EL PAS (I) (art. 236)

«236.1 La autoridad que instruye el procedimiento podrá disponerla adopción de medidas de carácter provisional que aseguren laeficacia de la resolución final que pudiera recaer, con sujeción alo previsto por el Artículo 146 de esta Ley.»

«146.4 No se podrán dictar medidas que puedan causar perjuiciode imposible reparación a los administrados.»

MEDIDAS CAUTELARES EN EL PAS (II)(art. 236)

- El proceso administrativo sancionador es el instrumento delDerecho Administrativo para determinar la responsabilidad de unadministrado, servidor y/o funcionario público.

- La medida cautelar es el instrumento del instrumento, quegarantiza la eficacia de la decisión que se tomará en el PAS.

MEDIDAS CAUTELARES EN EL PAS (III)

Presupuestos para concesión de una medida cautelar en el PAS:1.- Apariencia de la comisión de la infracciónadministrativa: 1.1 Medios probatorios

1.2 Reincidencia o reiterancia2.- Peligro en la demora: 2.1 Antesde iniciar el PAS

2.2 Durante el PAS2.3 ¿Concluido el PAS?

3.- Adecuación y proporcionalidad

DINAMICA DEL PAS

PAS CASOS PRACTICOS

PRINCIPIO DE LEGALIDAD (I)EXP. N.° 2192-2004-AA /TCGONZALO ANTONIO COSTA GÓMEZ Y OTRA«4. Sobre esta base, este Tribunal, en elExpediente N.º 0010-2002-AI/TC, ha establecidoque el principio de legalidad exige no sólo quepor ley se establezcan los delitos, sino tambiénque las conductas prohibidas estén claramentedelimitadas por la ley, prohibiéndose tanto laaplicación por analogía, como también el uso decláusulas generales e indeterminadas en latipificación de las prohibiciones.A partir de esta consideración del principio delegalidad y sus implicancias en la estructuración

PRINCIPIO DE LEGALIDAD (II)

del derecho penal moderno, este Tribunal también haestablecido, en el Expediente N.° 2050-2002-AA/TC, que: “(...) quelos principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros,constituyen principios básicos del derecho sancionador, que nosólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en eldel derecho administrativo sancionador (…)”. (FundamentoJurídico N.º 8).

PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (I)EXP: 03891-2011-PA/TC-CÉSAR JOSÉ HINOSTROZA PARIACHI«12. Como ha tenido oportunidad de establecereste Tribunal en más de una oportunidad, elderecho al debido proceso previsto por elartículo 139.3º de la Constitución Política del Perú,aplicable no sólo a nivel judicial sino también ensede administrativa e incluso entre particulares,supone el cumplimiento de todas las garantías,requisitos y normas de orden público que debenobservarse en … todos los procedimientos,incluidos los administrativos … a fin de que laspersonas estén en condiciones de defenderadecuadamente sus derechos…»

PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (II)EXP: 1199-2003-AA/TCJUAN JOSÉ MEDINA MORÁN

“3.… la potestad sancionatoria de laAdministración. Como toda potestad, estácondicionada, en cuanto a su propia validez, aque se respete la Constitución, y … en particular,los derechos fundamentales. Al respecto, deberesaltarse que la Administración, en laprosecución de procedimientos administrativosdisciplinarios, está obligada ineludiblemente alirrestricto respeto del derecho al debido procesoy, en consecuencia, a los derechosfundamentales procesales y los principiosconstitucionales, como los de legalidad,razonabilidad, proporcionalidad y defensa, entreotros, que lo conforman.

PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (III)

EXP: 1199-2003-AA/TCJUAN JOSÉ MEDINA MORÁN

“4. El derecho de defensa constituye un derechofundamental de naturaleza procesal queconforma el ámbito del debido proceso, y seproyecta como principio de contradicción de los

actos procesales que pudieran repercutir en lasituación jurídica de algunas de las partes de unproceso o de un tercero con interés”.

PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (IV)EXP: 1199-2003-AA/TCJUAN JOSÉ MEDINA MORÁN

“5. En el presente caso, el Tribunal Constitucionalestima que se ha lesionado el derecho dedefensa del recurrente en la medida en que laomisión de proveer la información quesustentaba los hallazgos que se le imputan no lepermitió conocer los términos en que el órganoinvestigador había analizado los cargosatribuidos y su responsabilidad en las infraccionesimputadas. Sólo conociendo estos aspectos, eldemandante podía ejercer su derecho dedefensa de manera idónea y eficaz”.

PRINCIPIO DE DEBIDO PROCESO (V)EXP: 1199-2003-AA/TCJUAN JOSÉ MEDINA MORÁN

“HA RESUELTO:1. Declarar FUNDADA la acción de amparo.2. Ordenar que se declare nulo el

procedimiento administrativo de auditoríaN.° 08-2001-33297, instaurado contra eldemandante, hasta el momento en que seprodujo la vulneración del derecho

constitucional a que se refiere elfundamento N.° 5, supra”.

PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD

EXP. N.º 045-2004-PI/TCCOLEGIO DE ABOGADOS DEL CONO NORTE23. En este contexto, la razonabilidad aparececomo una exigencia de fundamento, de unarazón o base que justifique el tratamientodiferente. Aquí, el tratamiento diferente aparececomo un medio para la prosecución de unafinalidad. La comprensión del principio derazonabilidad en estos términos ha sido acogidapor este Tribunal cuando ha manifestado que:“Por virtud del principio de razonabilidad se exigeque la medida restrictiva se justifique en lanecesidad de preservar, proteger o promover unfin constitucionalmente valioso.

PRINCIPIO DE PRESUNCION DE LICITUD (I)

OPINIÓN Nº 088-2013/DTN“la presunción de inocencia es un principio del derecho penal,pero aplicable a la potestad sancionadora de la administración,el cual impone el deber de probar más allá de la duda razonablela existencia de la infracción y la culpabilidad del autor delhecho”, precisando que por este principio “se presume que losadministrados han actuado a pegados a sus deberes hasta queno se demuestre lo contrario.

PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE LICITUD (II)

De este modo la presunción de inocencia es una presunción iuristantum que puede desvirtuarse con una mínima actividadprobatoria, producida con todas las garantías procesales, quepuede entenderse de cargo y de la que se puede deducir laculpabilidad del acusado.”Para mayor información pueden revisarse las Resoluciones Nº 236-2013-TC-S4, Nº 255-2013-TC-S1, Nº 374-2013-TC-S1

PRINCIPIO DE NON BIS IN DEM

-No ser procesado dos veces por la mismainfracción (RESOLUCIÓN 0741-2016-TCE-S3)

-No ser sancionado dos veces por la mismafalta.

¿EL TITULAR DE UNA ENTIDAD PÚBLICA PUEDEDISPONER EL INICIO DE UN PROCEDIMIENTODISCIPLINARIO SIN QUE EXISTA PREVIAMENTEUNA ACCIÓN DE CONTROL DE ALGUNO DE LOSÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROLO DEBERÁ ESPERAR NECESARIAMENTE A QUEESTA SE INCIE, SUSTANCIE Y CONCLUYA PARAPODER DISPONERLO?

PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD

RESOLUCIÓN 0741-2016-TCE-S3

Retroactividad BenignaLey de Contrataciones del Estado Decreto Legislativo 1017Sanción no - 6 meses ni + de 3 años

Ley de Contrataciones del EstadoLey 30225Sanción no - 3 meses ni + de 3 años

PRINCIPIO DE CAUSALIDAD (I)

El profesor Morón Urbina señala que: “(…)la Administración no puede hacer responsable auna persona por un hecho ajeno, sino solo por lospropios. Conforme a este principio resultarácondición indispensable para la aplicación decualquier sanción a un administrado que suconducta satisfaga una relación de causaadecuada al efecto, esto es, la configuración delhecho previsto en el tipo como sancionable. (…)No puede sancionarse a quien no realiza laconducta sancionable (…) A falta de norma, ennuestro derecho ha sido introducidojurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional

PRINCIPIO DE CAUSALIDAD (II)

como una exigencia para ejercer legítimamentela potestad sancionadora. En efecto, nuestroTribunal ha establecido “(…) la sanción, penal odisciplinaria, solo puede sustentarse en lacomprobación de responsabilidad subjetiva delagente infractor de un bien jurídico. En esesentido, no es constitucionalmente aceptableque una persona sea sancionada por un acto ouna omisión de un deber jurídico que no le seaimputable””. (RESOLUCIÓN 1332-2012-TC-S3)(Juan Carlos Morón Urbina. Comentarios a la Leydel Procedimiento Administrativo General.Novena Edición. 2011. Editorial Gaceta Jurídica.Pág. 723 – 724 y STC Exp. Nº 2868-2004-AA/TC)