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Participación y Concertaciónen el Perú.

Documentos para el debate.

Cuadernos Descentralizados N° 10

© GrupoPropuesta CiudadanaLeón de la Fuente 110MagdalenaTelef. 613 8313 Telefax. 613 8315Email: [email protected]

Primera ediciónLima-Perú. Diciembre del 2003Tiraje: 1500 ejemplaresHecho el depósito legal: 1501012003 - 7051Ley 26905 - Biblioteca Nacional del PerúDiagramación: Renzo Espinel /Luis de la LamaImpresión: Centro de Producción Editorial e Imprenta de

la Universidad Nacional Mayor de SanMarcos

Índice

Presentación ................................................................................................................... 07

Participación ciudadana en espacios locales:notas para un balance necesario .................................................................................. 09EduardoBallón

Participación, concertación, inclusión y gobernabilidad en el Perú rural(y después de la violencia, ¿qué?) ................................................................................ 45CarloMonge Salgado

Planes concertados y presupuestos participativos.Balance de tres experiencias regionales ....................................................................... 75GustavoRiofrío, Laura Soria yMarianaLlona

PRESENTACIÓN

Participación y Concertación en el Perú. Documentos para el debate.

A partir de mediados de los años 80 y con mucha fuerza durante los 90, desde diversaslocalidades del país, se desarrollaron experiencias de concertación para la gestión y el desarro-llo local. No tenían respaldo en un marco normativo nacional y dependían más bien, de lasvoluntades políticas locales, pero constituyeronuna importantísima fuente de aprendizaje paralos actores involucrados.

El Gobierno de Transición hizo de este aprendizaje una política de Estado y constituyó laMesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, decisión ratificada por el actual Go-bierno. Desde la Mesa de Concertación �con el Ministerio de Economía y Finanzas y la Presi-dencia del Consejo deMinistros- se impulsó durante el año 2002 la primera experiencia nacio-nal e institucionalizada de formulación concertada de los planes regionales de desarrollo y deformulación participativa de sus presupuestos anuales regionales.

Durante el año 2003 se ha repetido el proceso en base a directivas concordadas con elMEFpero ya teniendo como interlocutores regionales y locales a las nuevas autoridades electas afines del 2002. También durante el 2003 el Congreso aprobó la Ley Marco del PresupuestoParticipativo y el MEF, tanto el Reglamento respectivo como la Directiva para la formulaciónparticipativa de los presupuestos regionales y locales para el año 2005.

Las LeyesOrgánicas de losGobiernos Regionales y deMunicipalidades establecen la exis-tencia de los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y los Consejos de Coordinación Local(CCR), en donde las autoridades electas deben concertar con los representantes de la sociedadcivil en torno a los planes de desarrollo y los presupuestos anuales de las respectivas regiones,provincias y distritos. Es por ello que en las normas relativas a los presupuestos participativos,se define a los CCRy a los CCL como �las instancias� de la concertación. La constitución de losCCR se produjo en el primer semestre de este año, mientras que la de los CCL es un procesoaún en curso.

Finalmente, en el Congreso de la República se iniciará próximamente el debate de un Pro-yecto de Ley de Participación y Control Ciudadanos, que busca integrar en una sola normatodos los derechos de participación y vigilancia que se han venido formalizando en los últimostiempos.

Pareciera pues que la concertación y la participación están firmemente instaladas en elpaís, como práctica de la sociedad civil y -más recientemente- comomanera de hacer gestiónpública. Pero sucede que estos procesos en curso son muy dinámicos, con actores públicos yprivados que en algunos casos tienen poca experiencia y, en otros, mucha resistencia al cam-bio; con normas y marcos institucionales poco consolidados; con instrumentos que recién seestán validando. No hay al respecto nada definitivo y sí mucho por analizar. Pero sucedetambién que la velocidad e intensidadde los procesos normativos yde las propias experiencias,dejan poco espacio a esa necesaria reflexión crítica que permitamejorar la calidad de la acciónpráctica en este terreno.

Comoparte del esfuerzo pormantener abiertos espacios de reflexión que acompañen a lasactividades normativas ydepromoción sobre estos temas, elGrupoPropuestaCiudadanaponeal debate los tres documentos que hacen parte de esta publicación. En los dos primeros, Eduar-do Ballón y Carlos Monge, del Equipo Técnico del Grupo Propuesta Ciudadana, reflexionansobre las experiencias de concertación en el Perú y sobre los vínculos entre organizacionesrurales y Estado, respectivamente. En el primer caso, se pone énfasis en el análisis de las dife-rentes formas que ha ido tomando la participación y la concertación en los últimos años en elpaís, así comode las potencialidades pero también las limitaciones de estas experiencias. En elsegundo caso se pasa revista a la diversidad de temas en torno a los que las organizacionessociales rurales se vinculan con el Estado y a las formas que esta vinculación toma.

En el tercer documento, como resultado de una consultoría comisionada por PropuestaCiudadana, un equipo constituido porGustavoRiofrío, Laura Soria yMariana Llona, presentalos resultados de una sistematización de las experiencias de elaboración concertada yparticipativa del Plan deDesarrollo y el PresupuestoAnual 2003 en las regiones de SanMartín,Huancavelica y Piura. Se trata de una sociología de los procesos, que analiza los roles asumidospor los actores en el curso de las experiencias observadas.

Son textos que han supuesto acopio de información, reflexión y análisis. Pero son textospreparados desde la experiencia y el compromiso cotidiano de los autores con estos mismosprocesos. Esperamos que su difusión contribuya a enriquecer nuestras estrategias de inter-vención y �en consecuencia- a mejorar la calidad de los procesos participativos que estamosimpulsando.

EDUARDO BALLÓN

Participación ciudadana en espacios locales:notas para un balance necesario

PRESENTACIÓN

El concepto de participación ciudadana, en tanto participación política, ha sido utilizado conmúltiples significados en la historia política del siglo veinte. Asociadopor lo general al régimendemocrático, la tradición política diferencia esquemáticamente tres formas o niveles de partici-pación: la presencia, la activación y la participación en sentido estricto, referida a las situacio-nes en las que el individuo contribuye directa o indirectamente en una situación política.1

A partir de tal aproximación general, el concepto ha sido "adaptado" a distintos usos parahacer alusión al derecho al voto para elegir autoridades, a la acción de losmovimientos socialesrepresentativos de los pobres y excluidos en la esfera pública, a la acción comunal colectiva queopera autónoma y organizadamente para satisfacer algunas necesidades, a distintas estrate-gias gubernamentales de cooptación y clientelismo como formas de consenso y control, a losesfuerzos de grupos ymovimientos organizados para incrementar su acceso y control a recur-sos y decisiones, así como a la acción colectiva institucionalizada en distintas estructuras degobierno para intervenir en diversos procesos de gestión.

No debe llamarnos la atención, en consecuencia, el acuerdo casi unánime que existe sobrela importancia y efectividad que se le asigna hoy día a la participación. Es parte de lamayoríade discursos políticos �no importa si de derecha, de centro o de izquierda�, la pregonansimultáneamente gobierno y oposición, la exigen diversos movimientos urbanos y rurales, ladefienden y la recomiendan los organismos de cooperación bilaterales y multilaterales, y nodespiertamayor desconfianza entre los empresarios�aunque, como es obvio, no parece ser lomismo pero parece ser igual�. En otras palabras, estamos frente a un gran consenso, com-prensible por el carácter polisémico del concepto e indudablemente importante porque la par-ticipación se ha convertido enun tema significativo en la agendapública y en el debate político.

Recordemos que en las democracias contemporáneas en los países de capitalismo avanza-do, la participación aparece asociada a la necesidad de garantizar la calidad de vida del régi-men político, erosionada por la diversidad de expresiones de la vida social y por los límites delsistemade representación para reflejarla. Por el contrario, en las democracias incipientes en lospaíses de capitalismo atrasado y subordinado como el nuestro, la participación es vista, entreotras lecturas, comoya hemos señalado, además de como redistribuciónde poder real o simbó-lico (fuente de inclusión), como forma de relegitimar un sistema de representación alejado delciudadano que desconfía profundamente delmismo.

La participación en nuestro país, en una perspectivamás amplia, desde hace dos décadastrata de responder a las dificultades que confronta la democracia y que hoy, grosso modo,están referidas a la fragilidad de sus instituciones y a la crisis de legitimidad del sistema políti-co, a la ausencia de un reconocimiento igualitario de la ciudadanía�más preciso es decir a lainexistencia de condiciones mínimas para ello� y a las secuelas de la violencia política queagobió a nuestro país durante ese tiempo. Ante tales dificultades para la consolidación de la

1 Pizzorno, Alessandro: "Introducción al estudio de la participación política", separata de la Universidad deBuenos Aires, 1981.

democracia, la participación ciudadana, entendida genéricamente como el involucramientocotidiano y vinculante�y no sólo ocasional y delegativo� de los ciudadanos en los asuntospúblicos, es crecientemente asumida por distintos actores como la principal estrategia paramodificar tales debilidades, tanto local como nacionalmente, llegando incluso a ser vista enlas lecturasmás radicales como una "alternativa" o una "superación" de la democracia repre-sentativa.

El presente texto, que responde a la generosa invitación de la Red para el Desarrollo de lasCiencias Sociales (RED) a participar en el seminarioPara reinventar la democracia: posibilidades ylímites de la participación ciudadana en el Perú, intenta un balance de la participación ciudadanadesde la perspectiva de los espacios y los poderes locales. Para ese efecto, entendemosoperativamente la participación "como la capacidad política y jurídica de la ciudadanía deintervenir individual y colectivamente, directamente o a través de sus representantes legítimosy a través de diferentesmodalidades en los diversos procesos de gestión [del desarrollo local y]de la municipalidad, especialmente aquellos que afectan las condiciones de vida materiales,sociales, políticas, económicas y culturales de la población"2 .

Con tal definición queremos resaltar algunos "datos" de la aproximación que proponemos:i) el carácter procesal que tiene la participación en las últimas décadas; ii) la existencia de di-versas y variadasmodalidades de participación ciudadana en el espaciomunicipal; iii) un pro-ceso que por definición supone la interacción de distintos actores, incluidas las autoridadeslocales; y iv) la participación entendida comoun hecho político que creemos constitutivo de lademocracia en sociedades como la peruana.

2 Chirinos, Luis: La estructura de oportunidades de la participación ciudadana en los Gobiernos Locales,Asociación de Comunicadores Sociales Calandria-DFID editores, Lima, 2003.

1. Dos décadas de participación ciuda-dana en el espacio local

1.1 La década de los ochenta y el papel deIzquierda Unida

Los últimos veinte años están fuertemen-te marcados por una proliferación de múlti-ples y variadas formas de participación ciu-dadana en el espacio local. Éstas se explicanpor la confluencia, a inicios de los ochenta,de distintos factores que impulsaron enparteesta dinámica: i) el cambio de régimenpolíti-co, que supuso la apertura de nuevos espa-cios y un inicial proceso de reforma munici-pal que �más allá de sus severas restriccio-nes�hizo de la institución edil el espacio es-tatalmás próximo a la población:municipioselegidos democráticamente desde inicios dela década de los ochenta e incremento signi-ficativode sus recursos a travésdel FONCOMUNen la década de los noventa; ii) la incorpora-ción de nuevos actores políticos�IzquierdaUnida (IU)� y la afirmación de distintas di-námicas asociacionistas que vinculaban lapolítica al territorio, originadas en prácticasque se sucedieron desde la década de los se-tenta (frentes de defensa, comités cívicos, et-cétera); iii) la constitución de lo local como

ámbito y la creciente territorialidad de la po-lítica; iv) el interés de la cooperación al desa-rrollo por la democracia local como elementode la reforma y lamodernización del Estado.

En sentido estricto, la elección de alcal-des y regidores que se restablece en 1980 su-pone un quiebre en la historia de lasmunici-palidades en el país y la reubicación de éstasen la relación Estado-sociedad: pasan de ser"apéndices" del aparato estatal a ser espaciosde representaciónpública nomonopolizadospor los poderes tradicionales propios de unasituación pre reforma agraria. Es en el esce-nario urbano, en particular en las grandesciudades, donde se manifiesta inicialmenteesa reubicación: tras un momento inicial deresistencia y rechazode las organizaciones depobladores a losmunicipios, percibidos como"competencia", éstos pasan a ser vistos comoespacios de articulación de demandas y solu-ción de problemas. Así, a mediados de esadécada se suceden una serie de moviliza-ciones exitosas endemandade servicios bási-cos, encabezadas por las autoridades ediles.

Paralelamente,muchasmunicipalidadesde distritos populares empezaron a promo-ver algunas formas de participación ciuda-dana3 y la conformación de instancias de co-

3 Así, por ejemplo, la primera ordenanza municipal en Villa El Salvador, tras la creación del distrito, establecióque todo acuerdo de las organizaciones sociales se convertía en acuerdo municipal: "ley comunal es leymunicipal". Las asambleas y cabildos que proliferaron en los municipios, en particular en aquellos gestiona-dos por IU, constituyen otro ejemplo. En general, todas esas prácticas "desbordaban" los marcos de la legisla-ción vigente.

PRIMERAPARTE

Cuadernos Descentralistas 1014

ordinaciónmultisectorial,4 buscando incorpo-rar a la gestión local la intervención de repre-sentantes de la población.5

En este terreno, la década de los ochentaestámarcadapor experiencias que se concen-traron mayoritariamente en los distritos po-pulares deLima (Villa El Salvador, ElAgusti-no, Carabayllo) y en algunas ciudades de lacosta (Ilo), con municipios gestionados porIzquierdaUnida, que empezaban a construiruna nueva hipótesis de desarrollo basada enla gestión participativa de un territorio, aso-ciada a estrategias de desarrollo productivolocal, y en la implementación de procesos deconstrucción de acuerdos dentro de esemar-co, lideradospor lasmunicipalidades.De esasdistintas experiencias, quizá la más exitosa,por su resultado, fue la deVilla El Salvador ysu Parque Industrial, una experienciaautogestionaria que planificó con microem-presarios el espacio para la localizaciónde lasactividades económicas, invirtió recursosmunicipales con ese propósito y apalancódonaciones para infraestructura básica, ini-ciando así un proceso que obligó a sucesivasgestiones de distinto signo a seguir invirtien-do en él.6

Aquellas experiencias pioneras tuvieronun recorrido similar y compartieron orienta-ciones parecidas. Basadas en una voluntadpolítica�lamentablementenomayoritaria en

Izquierda Unida� que trataba de hacer delosmunicipios realesGobiernos Locales y nosimples administracionesurbanas, construye-ron con distintos actores sociales visiones re-lativamente compartidas sobre el futuro desus espacios territoriales, articularondiversaspropuestas sectoriales que combinaban lo so-cial con lo productivo, implementaron variosproyectos dentro de ese marco�los más deellos formuladosy alentadospor organizacio-nes no gubernamentales (ONG) y financia-dos por la cooperación al desarrollo�ymo-vilizaron la participación de distintos actoreslocales, institucionalizando,más omenos dé-bilmente, instanciasdediálogoy concertaciónde intereses que adquirieron la formade "me-sas" o de "consejos de desarrollo".

Algunosde estos procesos se enfrentarona actores e intereses particularmente podero-sos en su espacio�fue el caso de Ilo y lamo-vilización contra los efectos producidos en elmedioambientepor la refineríade laSouthernPeru Copper Corporation�7 y, en general,todos ellosprodujeronalgunosbeneficios tan-gibles e intangibles (construcción de formasde inclusión y de ciudadanía), lo que les per-mitió, además de mucha visibilidad, una le-gitimidad importante.Así, algunos líderes deestos procesos�JulioDíaz Palacios oMichelAzcueta, por ejemplo� devinieron en figu-ras con cierta influencia en la política nacio-

4 Tal fue el caso de las microáreas de desarrollo (MIADES) en la gestión de El Agustino, por ejemplo.5 Sobre el particular ver Calderón, Julio y Rocío Valdeavellano: Izquierda y democracia. Entre la utopía y la

realidad. Tres municipios de Lima, CENCA, Lima, 1991. Ver también Romero, Fernando: Municipalidad ypobladores. El caso de las MIADES de El Agustino, SEA, Lima, 1993. Para un balance general de esa dinámicaver Távara, José: "Municipalidades: balance positivo", en Andenes 96, Servicios Educativos Rurales, Lima,1997.

6 Sobre el particular ver Remy, Marisa: "Análisis de experiencias de desarrollo territorial", en Grupo PropuestaCiudadana-CEDER (editores), Aportes a la descentralización y el desarrollo local, Lima, 2003. Para un análisisy balance detallado de la experiencia de Villa El Salvador, desde sus inicios hasta la fecha, ver Llona, Mariana;Laura Soria y Mario Zolezzi: "Gestión democrática para el desarrollo local: sistematización de la experienciade planificación y presupuesto participativo en Villa El Salvador", Programa Urbano, DESCO, documento detrabajo, Lima, noviembre del 2002.

7 La experiencia de Ilo es de las más profusamente difundidas. Para un balance general de la misma ver, López,José Luis y Julio Failoc: La experiencia de concertación de Ilo, en Mariano Valderrama (coordinador): ONG,concertación y desarrollo local, CEPES-ALOP, Lima, 1999.

15EDUARDO BALLÓN

nal, ensayando desde entonces un discursoque insistía en los límites de la democraciarepresentativa y que buscaba en la participa-ción respuestas a los desafíos de la democra-cia y el desarrollo.

1.2 La década de los noventa y el papel delas ONG

Las experiencias de los años ochenta�fundamentalmente urbanas, como hemosvisto� se multiplicaron en un contexto dis-tinto en los noventa, con un régimen políticohipercentralista, autoritario, concentrador dedecisiones y corrupto �en el cual los cam-bios que alentó el fujimorismo en el Estadopasaron, entre otras vicisitudes, por el mon-taje desordenado de una serie de instrumen-tos de clientela política bajo la forma deprogramas sociales de lucha contra la pobre-za8�, y en un escenario signado por los efec-tos de la guerra interna, la profunda crisis delsistemade partidos y la fragmentación extre-ma de la sociedad civil.

Estamultiplicación, en un contexto auto-ritario, se explica por la confluencia de variosfactores: i) presiones de la cooperaciónmultilateral y bilateral, que encuentran en laparticipación un instrumento que contribuyea la eficaciade losGobiernosLocales; ii) el blo-queo del sistema político y la crisis del siste-ma de partidos, que alienta estas prácticascomo respuesta parcial al "déficit democráti-co"; iii) el interés de diversos actores�ONG,en particular� por "reconstruir el tejido so-cial" tras la guerra interna y el embatefujimorista.

Múltiples experiencias, alentadaspordis-tintas organizaciones nogubernamentales, sesucedieronendiversos lugaresdelpaís (DESCOy AEDES en provincias altas de Arequipa;Arariwa, el CBC, Guaman Poma y el IAA enel Cusco; Labor en Ilo; IDEAS y CIED enCajamarca y Piura; CEDEP y CIDIAG en pro-vincias de Áncash; EPRODICA enHuancavelica; SER en Ayacucho; CIPCA enPiura; Alternativa en el ConoNorte de Lima,etcétera), pero es claro que por sumasividady sudinamismo, las experienciasmás signifi-cativas, por lomenos lasmás "visibles" en estecampo, fueron las de AID/ESAN9 y CARE-Perú.10

Ambos proyectos, auspiciados por la co-operación norteamericana en el marco de suinterés en apoyar el proceso de descentrali-zación del país, se caracterizaron por su granvisibilidad y por aprovechar las experienciasmás puntuales de otras ONG, desarrolladasdesdemediados de la década de los ochenta.El programaAID/ESAN, aplicado entre 1996 y1998�214municipios (172distritalesy42pro-vinciales), 77 de los cuales correspondieron aldepartamento de San Martín�, apuntaba afortalecer losGobiernosLocales ensupapeldeliderazgopara lapromocióndeldesarrollo sos-tenible alternativoen los espaciosprovincialesy distritales, fundamentalmente de las zonascocaleras.Ello suponíamejorar la capacidaddegestiónde losGobiernosLocales reforzandoelplaneamiento de su desarrollo, promover laparticipación ciudadana tanto en la toma dedecisiones cuanto en los procesos de planea-miento, así como alentar el asociacionismomunicipal. La cobertura de dicho programaaparece resumida en el Cuadro 1.

8 Al respecto ver Huber, Ludwig et al.: "Centralismo y descentralización", en Huber, Ludwig (editor), Ayacucho,centralismo y descentralización, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2003.

9 Sobre este proyecto se puede consultar ESAN (editores): Experiencias exitosas de desarrollo local, ESAN-AID,Lima, 1999.

10 Sobre este proyecto ver CARE-Perú (editores): Los Gobiernos Locales y la seguridad alimentaria: una estrate-gia para la sostenibilidad, CARE-Perú, Lima, 2002.


El programa combinó un conjunto deenfoques�desarrollo local sostenible, forta-lecimiento de la capacidad de gestiónmuni-cipal, liderazgo del desarrollo local, desarro-llo de conciencia y participación ciudadana,perspectiva de sostenibilidad, género, gene-ración y diversidad cultural� y se ejecutócombinando cinco estrategias: i) la ejecuciónde acciones en asociación con lasmunicipali-dades; ii) la priorización concertadade logrosy productos específicos; iii) la articulación decapacitación, asistencia técnica y difusión;iv) la priorización de recursos y capacidadeslocales; y v) la convocatoria a los actores pre-sentes en el quehacermunicipal.

El programa contribuyó a la afirmaciónde comportamientos democráticos yparticipativos, así como a la valoración de laconcertación comomecanismo para resolverlos desafíos del desarrollo local. Supuso unaampliación de las capacidades de gestión enuna perspectiva democrática, fundamental-mente en el terreno de la planificación estra-tégicadeldesarrolloy la identificacióndeprio-ridades y recursos locales. Contribuyó a lamodernización y eficiencia de las municipa-lidades involucradas, así como a lainstitucionalizaciónde los procesos democrá-

ticos ydemodernización que éstas alentaron.Fortaleció procesos de asociacionismo entrelosmunicipios, ámbito en el que destacan loscasosde laAsociacióndeMunicipalidadesdeSanMartín (AMRESAM), la Asociación deMu-nicipalidades de Loreto (AMRELOR) y la Aso-ciación deMunicipalidades del Valle del RíoApurímac-Ene (AMURAVE). Es claro tambiénque alentó el surgimiento de algunos nuevosliderazgos, así comoun incrementode la par-ticipación enmejores condiciones de lasmu-jeres.

El proyecto FOGEL (Fortalecimiento de laGestión Local) implementado porCARE-Perúen 11 subcorredores de los departamentos dePuno, Ayacucho, Áncash y Cajamarca cons-tituye, por su parte, una de las experienciasmás complejas de fortalecimiento de las ca-pacidades de gestióndedistintasmunicipali-dades y, simultáneamente, de aliento yfacilitaciónde la conformaciónde espacios deconcertación liderados por esosmismosmu-nicipios. En dos años de intervención (1999-2001) ha logrado resultados tangibles de granimportancia, entre los que destacan el forta-lecimiento de la capacidad de gestión y lamodernización de más de 40 municipalida-des (provinciales y distritales), 25 de las cua-

Cuadro 1Cobertura del PDGL-ESAN

Departamento Provincias Distritos Total

Áncash 4 17 21Apurímac 3 13 16Ayacucho 6 25 31Cusco - 2 2Huánuco 2 4 6Junín 6 20 26Loreto 6 12 18Pasco - 2 2San Martín 10 67 77Tumbes 2 5 7Ucayali 3 5 8

TOTAL 42 172 214

17EDUARDO BALLÓN

les ya consolidadas, así como la promoción yfacilitación de un gran número de Mesas deConcertación (provinciales y distritales), delas que 46 están consolidadas o en proceso deestarlo. La elaboración de más de 50 planesestratégicos de largoplazo (elaboradosmás omenos participativamente) y un número si-milar de diagnósticos y estudios, así como elapoyo al fortalecimiento de distintas asocia-ciones demunicipalidades�como laAsocia-ción deGobiernos Locales del Corredor Eco-nómicoAyacucho-Huancavelica (AGLOCEAH)y la Asociación de Municipalidades del Ca-llejón de Huaylas (AMUNI)� se inscriben enesta perspectiva.

Pese a susdiferentesdimensiones, sepue-de afirmar que los proyectos alentados porlasONGreferidos al desarrollo local tuvieronunpatrón compartido.Más allá de sus logrosy sus limitaciones puntuales, la mayoría detales proyectos incidieron en la generacióndealgunos cambios en la cultura política y en elcomportamientodeunnúmero importantedeorganizaciones y actores sociales, así comoeninstituciones públicas yprivadas en sus espa-cios de intervención, aportando a la genera-ción de un importante "sentido común" alre-dedor de la concertación como forma de ges-tionar el desarrollo local. Su apoyo a la cons-trucción de un espacio público en el que sec-tores pobres y excluidos recuperan suautoestima y construyen confianzas tampo-co es desdeñable. Se puede afirmar que elimpulso a relaciones de cooperación, asocioy complementariedad entre instituciones pú-blicas y privadas y organizaciones socialesbajo el liderazgo de los municipios �queconstituye la estrategia básica compartida�,ha supuesto un importante aporte a la legiti-maciónde lasmunicipalidades comoGobier-

nosLocales, gestoresdeldesarrollode sus ciu-dadanos.

En general, las diversas formasorganizativas que se repiten a lo largo y an-cho del país�Lamay,Maras, Espinar y San-to Tomás en Cusco; Caylloma y LaUnión enArequipa; Sihuas y Santa en Áncash; SanMarcos y Cajamarca; Huancavelica;Morropón y SantoDomingo en Piura, por ci-tar algunas� han alentado expectativas so-bre las potencialidades democráticas de lasmunicipalidades yde los espacios generados,aunque por lo general redujeron el asunto dela democracia a la participación y no resol-vieron la cuestión de la representación. Elmismo fujimorismo, influido por la coopera-ción al desarrollo, pero también interesadoen la eficacia de la gestión local, tuvo unaactiva participación en algunas de estas ex-periencias, en particular en distintas pro-vincias de los departamentos de San Mar-tín y Ayacucho,11 a través de distintos al-caldes ligados a los movimientos políticosque generó.

Más allá de sus alcances y de sus conteni-dos, la concertación para el desarrollo�des-de la cual se leía la participación ciudadana�fue definida como un proceso políticoinstitucional que buscaba involucrar a losprincipales actores en la formulación y ejecu-ción de planes de desarrollo y/o políticaspúblicas de ámbitos locales. En teoría, se tra-taba de una estrategia de negociación de in-tereses y, en la medida de lo posible, para laconformación de agendas públicas en un es-cenario de pobreza. En el Cuadro 2 se propo-ne una tipología elemental para diferenciarlas principales experiencias de ese tipo desdeentonces.

11 La Asociación de Municipalidades de Ayacucho, presidida por Milton Córdova, alcalde de Huanta, y la de SanMartín estuvieron muy marcadas por esta lógica. En ambos casos, la relación con el régimen les permitía unaimportante eficiencia local que les daba alguna proyección nacional, alimentada por su propia iniciativapolítica. Al respecto ver, Ballón, Eduardo: "La descentralización desde la perspectiva política", en CuadernosDescentralistas 1: Las condiciones de la transición democrática para la reforma descentralista, Grupo deTrabajo Descentralista, Grupo Propuesta Ciudadana, Escuela para el Desarrollo, Lima, 2001.


Nos parece claro que predominaron lasexperiencias que entendieron la concertacióny la participación como un método y comouna estrategia, antes que como un proceso"social y político en el cual confluyen actorese intereses diversos y, en algunos casos, con-trapuestos",12 que requiere de procedimien-tos y estrategias, de espacios que permitanresolver los conflictos y las diferencias y obte-ner resultadosque legitimenelprocesonoantelos participantes�siempre limitados� sinoante la ciudadanía, cuyas capacidades en teo-ría debían expandirse como resultado deaquél.

Algunos actores significativos de estosprocesos de concertación identificaban entresus característicasmás saltantes, las siguien-tes: i) se trata de una muestra de la propiaheterogeneidad del país, en la cual, a partirde un enfoque general compartido, existen

visiones diferenciadas de la participación ydel desarrollo; ii) el eje vertebradorde lasmis-mas, antes que la participación, es la planifi-cación del desarrollo integral, sea éste de ca-rácter estratégico o de corto plazo, comple-mentada conplanes operativos basados en lapriorización de proyectos; iii) los principalesactores de las experiencias son lasmunicipa-lidades (muchas veces sólo los alcaldes), lossectores públicos "sociales" presentes en lalocalidad, las ONG y las organizaciones so-ciales más fuertes y "modernas"; iv) lainstitucionalidad resultante, aunque débil ydispersa, comprende instancias de delibera-ción y decisión y otras de carácter operativo(destacan a nivel de base la existencia de gru-pos temáticos "especializados" que recibendistintos nombres);13 y v) la mayoría de lasexperiencias más visibles se dio en distritoscon más de 50 000 habitantes (6% del totalde los del país).

Cuadro 2Concertación: tipología de experiencias

12 Azpur, Javier: "Construyendo sociedad local en el Valle Sagrado de los Incas", en Valderrama, Mariano: ONG,concertación y desarrollo local, CEPES-ALOP, Lima, 1999.

13 Al respecto ver Red Perú: Perfil general de las experiencias de concertación local en el Perú, http://www.mesadeconcertacion.com.

Por su formaorganizativa

Comités sectoriales. Laconcertación y laparticipación vistascomo un método.

Mesas de Concertaciónde desarrollo. Laconcertación y laparticipación comoestrategia.

Mesas y consejos dedesarrollo. La concer-tación y la participa-ción como proceso.

Por grupos involucrados

Coordinación de institucio-nes, personalidades yalgunas organizaciones: lapoblación es vista comobeneficiaria de su acción.

Confluencia de institucio-nes y organizacionessociales: la poblacióninterviene en las decisionesa través de ellas.

Confluencia de institucio-nes, organizaciones socialesy ciudadanos: la poblacióninterviene abiertamente ensus decisiones.

Por las funciones quecumplen

Espacios de negocia-ción y formulación depropuestas.

Espacios que ejecutanproyectos.

Espacios que formulanpropuestas, planificany gestionan proyectos ycomparten agendapública.

Por su temporalidad

Concertación paraacciones puntuales.

Concertación de largaduración para finesestratégicos.

Concertación institu-cionalizada.

19EDUARDO BALLÓN

1.3 Los frentes de defensa de fines de losaños noventa14

Aunquemuysucintamente, cabemencio-nar la experiencia de los frentes de defensade intereses departamentales que se articula-ron/rearticularondurante los años finales delfujimorismo, y que tuvieron algunosmomen-tos significativos: la cabalgatahuancavelicanaa Lima, encabezada por Federico Salas; elmasivo rechazo de los habitantes de Iquitosal acuerdo de paz con Ecuador; las protestasde Huánuco y Ucayali a causa de la perma-nente postergación de la selva y la poca aten-ción de sus necesidades; y el paro nacionalde 1999, que tuvo sus puntos más altos enHuancayo, Trujillo, Iquitos, Cusco yArequipa. Todo ello demostraba, además deun creciente rechazo al régimen político en elinterior del país, una lenta reactivación de laorganización social en distintas regiones.

En algunas zonas del país se generaronformas organizativas que permitieron la arti-culación de distintos actores sociales. Desta-caron, por su composiciónmúltiple y su con-vocatoria, el Frente Patriótico de Loreto, laAsamblea Regional del Cusco y el FrenteAmplio Cívico de Arequipa, siendo más co-yunturales otras como los frentes de Lamba-yeque, SanMartín y Piura. En general, estosespacios y otros que mostraban característi-cas similares y que lograron estar representa-dos en el Acuerdo Nacional, mostraban lasmismas características: i) expresaban la pro-testa y el descontento de las provincias frenteal centralismo y el gobierno central; ii) entresus actores básicos destacaban algunos sindi-catos (maestros y construcción civil), las cá-maras de comercio, algunos colegios profe-sionales, algunosGobiernos Locales y distin-tasONG; iii) devinieron en los principales es-pacios de acción política de los partidos enlos ámbitos departamentales; iv) tuvieron un

carácter fuertemente urbano y provincial; yv) su institucionalidad fue por lo general pre-caria.

1.4 La transición a la democracia y laMesade Lucha contra la Pobreza

Las distintas experiencias de los 80 y los90 y sus resultados en el campo de lagobernabilidad democrática influyeron demanera decidida en la creación de la MesaNacional de Lucha contra la Pobreza (MNLCP)durante el gobierno de transición. Estableci-da por el Decreto Supremo (DS) 01-2001 delMinisterio de Promoción de la Mujer y delDesarrolloHumano (PROMUDEH) y posterior-mente modificada por el DS 014-2001 tam-bién del PROMUDEH, los objetivos de la Mesaapuntan a concertar las políticas sociales den-tro de un enfoque de desarrollo humano, aasegurar la eficiencia de los programas socia-les de lucha contra la pobreza y a institu-cionalizar la participación ciudadana en eldiseño, la toma de decisiones y la fiscaliza-ción de las políticas sociales, operando comouna instancia de consulta para la elaboraciónde los planes de desarrollo y promoción so-cial (en los tres niveles del Estado), así comopara definir las prioridades presupuestarias.

A partir de esemomento, laMesa se lan-zó aorganizar ymovilizar espaciosde concer-tación desde el nivel distrital hasta el depar-tamental, en un proceso bastantemasivo. Sufuerte vinculación con el Estado15 la diferen-cia de la mayoría de los procesos deconcertaciónprovinciales ydistritales nacidoscon anterioridad, que enmuchos casos�va-rias veces de manera muy conflictiva� sir-vieron de base para las nuevas mesas que secrearon. Más allá de observaciones sobre sucomposición (predominio del Estado), susmecanismos de convocatoria a la participa-ción (relativamente restringidos), su defini-

14 Para una descripción más amplia de los mismos ver Ballón, ibíd.15 La Mesa, presidida por Gastón Garatea (Iglesia católica) tiene doce representantes del Estado, cinco representan-

tes de organizaciones sociales, dos representantes de las ONG, tres representantes de las municipalidades, dosrepresentantes de las iglesias, dos de las agencias cooperantes en la lucha contra la pobreza y un empresario.


ción de responsables territoriales (designa-ción) y sus formas de vinculación con los es-pacios locales (frecuentemente instrumen-tales), resulta innegable su importancia asícomo el papel que cumplieron en los últimosdos años (véase el Cuadro 3 para observar suimportante presencia territorial).

Lasmesas departamentales han impulsa-do la elaboración de planes de desarrollo quevinculan una determinada visión de futurodel desarrollo de su respectivo territorio con

una lista priorizada y sectorializada de pro-yectosque, ademásde servir como instrumen-to de referencia para los nuevos GobiernosRegionales, devinieron en instrumentodene-gociación con el GobiernoCentral en un pro-ceso en el que muchas decisiones de fondodescansaron en el Ministerio de Economía yFinanzas. Esta experiencia ha servidode basepara institucionalizar la idea de los presu-puestos participativos y de la concertaciónmisma en el diseño de los nuevos GobiernosRegionales y Locales.

Cuadro 3Mesa Nacional de Lucha contra la Pobreza

Fuentes: mesadeconcertacion.org.pe Para el total de distritos la Base de Datos de Autoridades Provinciales y Distritales de la OficinaNacional de Procesos Electorales arroja la cifra expuesta en el cuadro, sin embargo el INEI señala que existen 1828 distritos.

Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana

Madre de Dios 3 3 8 11Puno 13 13 32 108Apurímac 7 7 62 80Ayacucho 11 11 38 111Huancavelica 6 7 92 94Junín 9 9 78 123Pasco 3 3 26 28Madre de Dios 3 3 8 11Ucayali 3 4 14 14Huánuco 10 11 37 76San Martín 10 10 69 77Loreto 5 6 32 49Amazonas 7 7 58 83Cajamarca 13 13 70 127Cusco 11 13 39 108Tumbes 3 3 10 12Piura 6 8 64 64Lambayeque 3 3 19 38La Libertad 12 12 34 83Áncash 19 19 72 166Ica 5 5 32 43Moquegua 3 3 17 20Tacna 4 4 25 27Arequipa 7 8 56 109Callao 1 0 6 6Lima Provincias 9 9 35 128Lima Metropolitana 1 0 5 43TOTAL 187 194 1038 1839

Departamento Provincias Total de Distritos Total deprovincias distritos

21EDUARDO BALLÓN

En general, la experiencia de la Mesamuestra características similares a las que sepuedenobservar en las experiencias "indepen-dientes", aunque su fuerte vinculación con elEstadohacede algunamanera la diferencia.16

1.5 Complejizando el tema: la sociedadrural

Habiendoplanteado los rasgos básicosdelasdistintas experiencias implementadasdes-de los años ochenta, conviene problemati-zarlas haciendo referencia a sumarcha enunode los escenariosmás complejos y difíciles denuestro país: la sociedad rural, la más direc-tamente afectada por la guerra interna y porlos efectos de ésta; entre los más notorios, laprolongada presencia de las Fuerzas Arma-das como actor cotidiano.

Recordemos que la sociedad rural viveprocesos particulares ligados a la progresivaurbanización del campo �entendida comola creación, el consumoy la gestión de bienespúblicos urbanos�; a sudemocratización, esdecir, al creciente ejercicio de ciudadanía17 ;y al surgimiento de una nueva ruralidad quesupone la superación de la imagen de la granciudad como paradigma de desarrollo18 . Re-cordemos tambiénque53%de losdistritosdelpaís gestionan espacios donde viven menos

de 5 000 personas, porcentaje que se eleva a72% si nos referimos a los espacios con me-nosde 10 000habitantes19 . Hablamos, en con-secuencia, de las franjas más excluidas y dé-biles de nuestro país, que simultáneamentefueron objeto privilegiado del sistemaclientelar de relaciones implementado por elfujimorismo desde el Estado, que sin embar-go�no se puede negar�generalizó formaslimitadas de inclusión por la vía del acceso adistintos servicios públicos.

En esos espacios también se llevaron ade-lante distintas experiencias de concertacióndel desarrollo y de participación ciudadana,todas ellas con historias particulares y con supropia complejidad.Muchas, que se encuen-tran entre lasmásvisibles ydifundidas,mues-tran connitidez algunasde las "sombras"másimportantes de todo un proceso �las expe-riencias de concertaciónyparticipación en losespacios locales� que aún no ha merecidoun cabal balance crítico.

Así, por ejemplo, al analizar las dinámi-cas institucionales entre comunidades cam-pesinas y municipalidades en Piura20 �conlasprimerasatravesandounacrisisdirigencialy una pérdida de legitimidad ante distintasorganizaciones funcionales que resultanmásefectivas para la obtención de recursos exter-

16 Desde la MNLCP identifican como sus logros básicos la propia descentralización de su institucionalidad, laformulación de la Carta Social como marco conceptual de su acción, la elaboración de planes departamenta-les y presupuestos participativos, la participación activa en el Acuerdo Nacional como uno de sus treceparticipantes, su rol de vigilancia social sobre distintos programas y los acuerdos regionales para la descentra-lización y la gobernabilidad que habrían resultado de su colaboración con la Comisión de Descentralizacióndel Congreso. Sobre el particular, ver Huamán, Josefina: "Mesa de Concertação para a luta contra a pobreza-Peru", en ABONG: Governo e sociedade civil: um debate sobre espaços públicos democráticos, EditoraPetrópolis, Sao Paulo, 2003.

17 Sobre ambos procesos, ver Monge, Carlos: "Transformaciones en la sociedad rural", en C. I. Degregori, J.Escobal y B. Marticorena (editores), SEPIA V. Perú: el problema agrario en debate, SEPIA, Lima, 1994.

18 Al respecto, ver Urrutia, Jaime: "Espacio, poder y mercado: preguntas actuales para una vieja agenda", en M.Pulgar Vidal, E. Zegarra y J. Urrutia (editores), SEPIA IX. Perú: el problema agrario en debate, SEPIA, CIES, CARE,Oxfam, Lima, 2002.

19 Vergara, Ricardo: "Gobiernos Locales en el medio rural", en Socialismo y Participación 87, CEDEP, Lima,mayo del 2002.

20 Diez Hurtado, Alejandro: "Diversidades, alternativas y ambigüedades: instituciones, comportamientos y men-talidades en la sociedad rural", en Víctor Agreda, Alejandro Diez y Manuel Glave (editores), SEPIA VII. Perú: Elproblema agrario en debate, SEPIA, ITDG, Asociación Arariwa, SOS Faim, Lima, 1999.


nos�, se observa que los municipios se eri-gen, en sentido estricto, como intermediariosentre los poderes y la dinámica urbana y elmedio rural; los procesos de negociación nose dan entre distintos actores sino con el Es-tado, lo que hace que la intermediación apa-rezca con fuertes rasgos clientelares y que in-cluso las organizaciones sociales aparezcancomo entidades de negociación.

En otros contextos rurales, los intentos deconstrucción democrática "desde abajo" y eldesarrollo de innegables mecanismos deconcertación y participación ciudadana pa-recen dirigidos, antes que a resolver los inte-reses que se expresan en la dinámicamunici-pal, a buscar ordenar �por lo menos en unprimermomento� la intervenciónde los dis-tintos organismosdel Estado responsables dela política social. Ésta es por lomenos la cons-tatación de Ávila para el caso de Huanta,21en el que encuentra una fuerte dependenciade los actores sociales de la acción del Estadoy de las ONG como resultado de la precarie-dad de las organizaciones, combinada conuna cultura política sustentada en las "obras",con el consiguiente localismo. Otros trabajossobre el tema22 insisten en este punto comobase del reconocimiento de la gestión muni-cipal, así como en la reproducción de unaverticalidad tradicional sustentada en la legi-timidad profesional (del alcalde, las ONG ylos representantes del Estado).

En escenarios de tales características, lasposibilidades y los contenidos de la partici-pación resultan sin ninguna dudamuy limi-tados, aunqueno imposibles como lodemues-tran experiencias como la de Limatambo, enCusco. Con una población que apenas exce-de los 10 000 habitantes, de los cualesmenosde 2 000 viven en el principal centro poblado

y el resto integra 33 comunidades campesi-nas, desde 1993 se llevó adelante una expe-riencia que apuntaba a un gobierno con par-ticipación de la población, sustentado en laconcertación, preocupado por la atención delos servicios básicos, el uso racional de los re-cursos naturales y el fortalecimiento de la or-ganización popular. En el proceso se consti-tuyó el Consejo Comunal y Vecinal como elórganode gobiernomunicipal, integradoporlos representantes de las comunidades (treshombres y tresmujeres) comodelegadosper-manentes, cuyas decisiones son ratificadaspor el concejomunicipal.

Adicionalmente, se constituyó laCoordi-nadora de Autoridades e Instituciones, en laque participan las autoridades públicas, losrepresentantes de los proyectos y programassociales, y las organizaciones de campesinos,comerciantes y regantes. Los integrantes deesta Coordinadora participan con voz y votoen el ConsejoComunal yVecinal que cumplefunciones de información, planificación, fis-calización y rendición de cuentas.23 Con unesquema bastante complejo y con unliderazgo fuerte�pero, si no "horizontal", porlo menos claramente "controlado"�, el casode Limatambo es uno de los más significati-vos en lo que hace a participación ciudadanaen medio rural pobre y disperso (lo que noniega sus límites, como comentaremos másadelante).

1.6 Eficacia, impactos y logros de estas ex-periencias

El conjunto de las experiencias deconcertación ha contribuido, sin duda, a lamejora de la gobernabilidad de los espacioslocales en los que se llevan adelante. Lasmu-nicipalidades�yenparticularmuchos alcal-

21 Ávila, Javier: Los límites para la concertación en un contexto de autoritarismo. La Mesa de Concertación deHuanta durante el fujimorismo", en M. Pulgar Vidal, E. Zegarra y J. Urrutia (editores), ibíd.

22 Degregori, Carlos Iván; José Coronel y Ponciano del Pino: Gobiernos Locales, ciudadanía y democracia. Loscasos de Huanta y Huamanga, IDL, Lima, 1998.

23 Rosas, Wilbert: "Una experiencia de participación ciudadana", en Tejiendo nuestra democracia, Taller deadiestramiento para alcaldes campesinos; CCP-CEPES-CEAS-CICDA-SER-Grupo Propuesta Ciudadana-RIAD, Lima,1999.

23EDUARDO BALLÓN

des� han ganado en legitimidad y en capa-cidad de gestión. Esta última, enmuchos ca-sos, se havisto fortalecida instrumentalmenteporprogramas e intervenciones específicasdedistintas ONG orientadas a tal fin.24

La multiplicación de procesos relativa-mente participativos de elaboración de pla-nes de desarrollo que combinan visiones defuturo compartidas con la definición de prio-ridades sectoriales, que en algunos casos lle-

gan hasta la formulación de perfiles de pro-yectos, ha contribuido a dinamizar el funcio-namiento de las organizaciones socialesinvolucradas en el proceso, a la par que haalentado un cierto "sentido común" sobre laeventual efectividad de este procedimiento,como lo muestra una encuesta realizada el2001 por el Instituto de Estudios Peruanos,25algunos de cuyos resultados más importan-tes se muestran en el cuadro 4. De la lectura

24 Los casos más notorios han sido los de los programas de USAID implementados por CARE-Perú y por ESAN.Destacan también las intervenciones de la Escuela Mayor de Gestión Municipal y del Centro Guaman Pomaen el Cusco.

25 Instituto de Estudios Peruanos: Qué pensamos los peruanos y peruanas sobre la descentralización, Lima, 2001.

Cuadro 4¿Usted prefiere que la ayuda social venga a través de los programas sociales (PS)existentes o que se forme una mesa de representantes locales que decida qué obras

son más urgentes y convenientes en cada provincia?

Región Total Zona Nivel de ingresoUrbana Rural A B C

Región LimaQue se forme una mesa 67,4 67,4 76,6 69,5 70,2 66,0Que venga a través de PS 25,3 25,5 19,1 22,2 25,5 25,6No sabe/No contesta 7,3 7,1 4,3 8,3 4,3 8,4

RegiónNorteQue se forme una mesa 57,1 62,3 48,7 53,3 63,6 55,4Que venga a través de PS 35,6 31,5 42,2 40,0 32,7 36,2No sabe/No contesta 7,3 6,2 9,1 6,7 3,6 8,4

RegiónCentroQue se forme una mesa 45,7 50,9 39,9 - 57,5 43,5Que venga a través de PS 42,0 41,4 42,7 100,0 37,9 42,6No sabe/No contesta 12,3 7,7 17,4 - 4,6 13,9

Región SurQue se forme una mesa 58,7 64,0 50,5 100,0 68,3 54,2Que venga a través de PS 25,8 24,2 28,2 - 18,7 28,9No sabe/No contesta 15,5 11,8 21,3 - 13,0 16,9

RegiónOrienteQue se forme una mesa 54,8 57,9 51,4 55,6 65,1 52,7Que venga a través de PS 40,0 37,6 42,6 44,4 33,7 41,1No sabe/No contesta 5,2 4,5 6,0 - 1,2 6,1

TOTALQue se forme una mesa 59,7 61,6 47,8 68,0 65,6 53,8Que venga a través de PS 30,9 30,9 38,9 26,7 28,7 35,4No sabe/No contesta 9,4 7,5 13,3 5,3 5,7 10,8

Fuente: Instituto de Estudios Peruanos, 2001.


del mismo conviene resaltar que son los sec-toresmás "modernos" omenos excluidos (ám-bito urbano y segmentosAyB) los quemejorvaloran las Mesas de Concertación, quizáporque son quienes participan y tienen másacceso a ellas.

En términos estrictos de participación, esclaro que los efectos son bastante desiguales.Las experiencias más virtuosas en esa mate-ria se caracterizan por diferenciar dos gran-des etapas en el proceso: i) una, de elabora-ción, que supone un proceso de concertaciónsocial en el cual las expectativas de la pobla-ción (expresadas por los gruposmás organi-zados y con mayor capacidad de interlocu-ción) y las instituciones locales (las más visi-

bles y conmayores recursosmateriales o sim-bólicos), se transforman en objetivos concre-tos y compartidos, lo que permite un gradode renovación de las organizaciones partici-pantes y el reconocimiento e incorporacióndeotras emergentes (jóvenesy juntasdeusua-rios de riego, en particular); y ii) la segunda,de ejecución, que es un proceso dinámico dearticulación de capacidades, recursos y ener-gías en el cual comunidad e instituciones eje-cutan planes específicos, orientados por elplan del distrito o de la provincia. El esque-ma que se muestra en el Gráfico 1, diseñadoparamostrar el procesodeVillaEl Salvador,26resume las características de algunos de losprocesosmás "virtuosos" en estamateria.

Gráfico 1Participación: etapa de ejecución

26 Llona, Mariana; Soria, Laura y Mario Zolezzi: "Gestión democrática para el desarrollo local: Sistematizaciónde la experiencia de planificación y presupuesto participativo en Villa El Salvador, Lima, Perú", ProgramaUrbano DESCO-ALOP, Lima, 2002 (documento en prensa).

Gestión

Municipal

Esquema general:

Actores locales Actor público

Organizaciones MunicipalidadEspacio Local

Participación

Ciudadana

25EDUARDO BALLÓN

Más allá de sus limitaciones, que analiza-remos más adelante en este mismo texto, esclaro que este tipo de experiencia de desarro-llo local tiene, en principio, un conjunto deefectos intangibles que deberán analizarse afuturo conmás profundidad: i) contribuyena la generación de cambios en la cultura polí-tica y el comportamiento de un importantenúmero de organizaciones y actores sociales,tanto como en algunas instituciones públicasy privadas; ii) alientan un "sentido común"alrededor de la concertación�que es enten-dida de distintas maneras� como forma degestionar el desarrollo local; iii) impulsan laconstrucción de un espacio público local enel que distintos actores buscan construir/re-construir relaciones basadas en la confianza;iv) permiten, aunque aún limitadamente, elsurgimiento de nuevos liderazgos locales enelmarco de estos procesos; y v) "ordenan" enalgunamedida las lógicas de intervención dedistintos agentes externos (programas y sec-tores sociales públicos, ONG, etcétera).

2. Las relaciones con el EstadoEn todo este proceso, es claro que las re-

laciones con el Estado han sido un asuntocrucial. El proceso de reformamunicipal ini-ciado a principios de la década de los ochen-ta �elección directa de las autoridades mu-nicipales�y llevadoadelantedemanera con-tradictoria hasta la actualidad �nueva LeyOrgánica de Municipalidades� constituye

parte de un telón de fondo ligado, en su sen-tidomás profundo, a los distintos cambios enlas relaciones entre Estado y sociedad que elpaís vivió desde los ochenta, en un escenariofuertemente marcado por la guerra interna.En el Perú, donde no existe una tradición ju-rídica que favorezca la participación ciuda-dana, tanto el Decreto Legislativo 51 de 1981cuanto la Ley 25853 de 1984 fueron las pri-meras normas en incorporarla.

La Ley Orgánica deMunicipalidades de1984 definía como las principales formas departicipación las juntas de vecinos y los co-mités comunales, el derecho de petición, lasconsultas que formulasen los vecinos y el de-recho a la información, ademásde regular loscabildos abiertos fijando las condiciones parasu validez legal. La propuesta legal, induda-blemente restrictiva, establecía que tanto lasjuntas de vecinos como los comités comuna-les �en sentido estricto, organizacionesinexistentes en la sociedad real� eran crea-dos por la municipalidad con el fin funda-mental de colaborar con ella; en otras pala-bras, carentes de autonomía, subordinadas alEstado ymás directamente a la autoridad deturno. De manera adicional, la ley era explí-citamente restrictiva en cuanto a los cabildosabiertos, válidos únicamente en municipiosconmenosde3 000 electores y sólo conel votoconforme de dos tercios de losmiembros delconcejo.27

CONCERTACIÓN

27 Al respecto, ver Chirinos, Luis, ibíd. Ver también Departamento de Participación Ciudadana y GobiernosLocales de Alternativa: Manual de participación ciudadana, Alternativa, Centro de Investigación Social yEducación Popular, Lima, 2001.


Más allá de sus ostensibles limitaciones,la ley "abrió la puerta" a muchas experien-cias reseñadas en el acápite anterior. Insisti-mos en que, en ese proceso, el papel de deter-minados sectoresde IzquierdaUnida fuemuysignificativo. Serán, sin embargo y paradóji-camente, los cambios que impulsa el fujimo-rismo los que crean las condiciones necesa-rias para la replicabilidad y la ampliación delas mismas. Tras el autogolpe de 1992, lasmunicipalidades constituían el único niveldescentralizado en el país. En el contexto delajuste estructural, el régimen introdujo dosgrandes cambios: por un lado, la centraliza-ción de la recaudación de impuestos y el gas-to público; y por otro, el incremento de recur-sosde losGobiernosLocales comoconsecuen-cia del crecimiento de la recaudación del im-puesto general a las ventas, 11% de cuyo to-tal es transferido a losGobiernos Provincialesy Distritales como parte del Fondo de Com-pensación Municipal creado por el DL 776.Como señala Gonzales de Olarte,28 esto oca-sionó que desde un punto de vista de recur-sos absolutos los GobiernosMunicipales tu-vieranmás recursos,mientras que desde unaperspectiva relativa el Gobierno Central si-guiera concentrando lamayorparte de la eco-nomía fiscal y debilitando lasMunicipalida-des Provinciales, fuente de muchos de losliderazgos que se le oponían.

El incremento de los recursos de los Go-biernos Locales, en particular de los Distri-tales, más allá del carácter polémico del De-creto Legislativo 776, promulgado en el con-texto del enfrentamiento entre Fujimori y va-rios alcaldes provinciales (Ricardo Belmont,de Lima, el más notorio), tuvo importantesefectos más allá de la intencionalidad del ré-gimen político. En un escenario nacional blo-queadopor el régimen, losGobiernosLocalesasumieron una mayor importancia, lo quealentó una importante activación de los es-pacios políticos locales. Ante tal dinámica, el

fujimorismo buscó controlar y restringir elfueromunicipal por distintas vías. Entre 1990y 1996 se aprobaron más de cuarenta nor-mas legales que afectaban sus atribuciones,en muchos casos violatorias de la propiaConstitución.29 La Asociación de Municipa-lidadesdel Perú (AMPE), que endiversas opor-tunidades se enfrentó al gobierno, en 1998incorporó a losmunicipios distritales (en losque el fujimorismo teníamayoría), perdió sunivel de representación y pasó a ser controla-da por el gobierno.

Finalmente, y dentro de un esquema decooptación de autoridades locales opositorasy de fortalecimiento de su control sobre losespacios locales, a partir delmanejo centrali-zadode los recursos públicos�sobre tododelos programas sociales�el fujimorismoalen-tó la renuncia de los alcaldes opositores a susorganizaciones políticas, a la vez que los pre-sionó a inscribirse en las filas del partido degobierno.

A pesar de ello, en un escenario nacionalmarcado por el descrédito de los partidos yde la política y por el autoritarismo del régi-men, las municipalidades se convirtieron encanales de demandas y necesidades, y enmuchos casos, enpotenciales articuladoresdesectores de las sociedades locales como unaforma de mejorar su capacidad de inter-locución con elGobiernoNacional, pero tam-bién de desarrollo de relaciones clientelares.Esto, en un escenario difícil en el cual losmayoresgastos sociales se tradujeronenobrasy beneficios tangibles para los sectores máspobres de la población, concentrándose larelación entre Estado y sociedad enun esque-ma de provisión de algunos servicios que secomplementaba con aquella otra forma derelación impulsada desde elMinisterio de laPresidencia congruposde interéspopularquesemovilizaban alrededor de dinámicas con-cretas, lo que llevó a algunos estudiosos a ver

28 Gonzales de Olarte, Efraín: Neocentralismo y neoliberalismo en el Perú, IEP-Consorcio de InvestigaciónEconómica, Lima, 2000.

29 Pease, Henry: Así se destruyó el Estado de Derecho, Lima, 2000.

27EDUARDO BALLÓN

el eventual surgimientodeunapolíticade ciu-dadanos, construida a partir de individuos ynode organizaciones, como la base para pen-sar en nuevos términos el tema de la partici-pación30 . Los Gobiernos Locales aparecían enmuchos casos como tramitadores locales parael acceso a recursos de inversiónmayores quelos suyos, en manos del Estado central. Ali-nearse políticamente era casi una condiciónpara desempeñar eficazmente este papel.

La Constitución de 1993 incorporó losderechos ciudadanos de participación y con-trol, cuyo ejercicio fue reglamentado por laLey 26300: iniciativa legislativa popular, re-feréndum, revocatoria del mandato de lasautoridades, remoción de funcionarios y de-manda de rendición de cuentas. Varios deestosderechos�el referéndum,porejemplo�fueron desnaturalizados por el fujimorismoy perdieron incluso su carácter democrático.En sentido estricto, el único derecho de esaley que concitó el interés de la ciudadanía fueel de la revocatoria de autoridades, limitadoa las autoridades municipales. El año 1997hubo 64 consultas populares de revocatoriaen igual númerodemunicipios, y los pedidospara tal fin aumentaron en 187% entre eseaño y el 2001. Los procesos de revocatoria sedieron por lo general en distritos rurales deescasa población y con fuerte predominio depobreza y extrema pobreza. Algunosanalistas interpretan este dato como una ex-presión del interés ciudadano por una parti-

cipación efectiva,máxime si observamos queentre las razones para pedir la revocatoria(35%de solicitudes) se alude la falta de infor-mación y participación.31

Sin negar una cierta validez a dicha pers-pectiva, creemos que, simultáneamente, lasrevocatorias expresan realidades locales cu-yos sistemas de autoridad democráticos noterminan de dilucidar viejas situaciones con-flictivas que perduran en los poderes locales.Los municipios rurales, sobre todo los máspobres que operan en contextos de bajainstitucionalidad, si bien muchas veces apa-recen comoespaciosde concertación, tambiénson lugares de competencia por acceder a re-cursos y legitimar viejos y nuevos grupos depoder local.32

Cabe señalar, finalmente, la importanciaque adquirieron algunas ordenanzas �esdecir, legislación producida desde diversasmunicipalidades� en esta lógica de la parti-cipación ciudadana. Aunque no son parte deuna práctica generalizada, lo que demuestrala resistencia de la autoridad local ainstitucionalizar prácticas de participación yconsagrar derechos exigibles en su circuns-cripción, son interesantes porque reducen losmárgenes de prácticas como el clientelismo,el populismo y la autocracia. En el Cuadro 5presentamos algunos ejemplos significativosde esta legislación, además de la referida aMesas de Concertación.

30 Tanaka, Martín: "La participación social y política de los pobladores urbanos: ¿del movimientismo a unapolítica de ciudadanos? El caso de El Agustino", en Martín Tanaka (compilador): El poder visto desde abajo.Democracia, educación y ciudadanía en espacios locales, IEP, Lima, 1999.

31 Chirinos, Luis: ibíd.32 Sobre el particular resultan bastante ilustrativos algunos trabajos etnográficos que arrojan pistas en este senti-

do. Un excelente ejemplo de los mismos se encuentra en Wiener, Elisa: "Municipios, poder y nuevas éliteslocales: el caso de las revocatorias en los distritos de Julcamarca y Congalla", Lima, 2003 (mimeo). Dichotexto sostiene que "la revocatoria nos ayuda a recordar lo complejo que aún resulta la introducción de meca-nismos democráticos modernos en sociedades con una precaria institucionalidad. Y a la vez verificar cómo[los ciudadanos] van haciéndolos suyos, probándolos y criticándolos en medio de relaciones tal vezconfrontacionales pero al fin y al cabo más democráticas".


Cuadro 5Tipos de ordenanza municipal que regulan la participación

Más allá de las limitaciones de la legisla-ciónnacional sobre el particular, e inclusomásallá de las cambiantes relaciones entre Esta-do y sociedad, las últimas dos décadas hanestado marcadas por múltiples formas departicipación ciudadana en los Gobiernos

Locales, al amparo de la legislación nacional,aprovechando sus ambigüedades o abierta-mente en su contra. El cuadro de síntesis ela-borado por Luis Chirinos33 muestra la diver-sidaddeprocesosque sedieron (véase elCua-dro 6).

33 Chirinos, Luis; ibíd.

Tipo de ordenanza

Reconocimiento jurídico ydotación de personería munici-pal de organizaciones socialescomo sujetos de participaciónvecinal

Creación de comisiones mixtasde diverso tipo para elaborarproyectos de ordenanzas ogestionar áreas específicas deacción municipal

Procedimientos participativospara la implementación depolíticas municipales

Mecanismos dedesconcentración y descentrali-zación de la gestión municipal

Programas municipalesespeciales

Municipalidad

Lima Metropolitana

Miraflores

Lima Metropolitana

Ilo

El Collao

Mato

Espinar

Villa María del Triunfo

Villa El Salvador

Sihuas

Ilo

Contenido

Registro de organizacionessociales

Juntas de vecinos que eligen asus representantes

Comisión mixta de comercioambulatorio

Comité de gestión de transporte

Comités vecinales y comunales

Sesiones de concejo conparticipación de representantesde organizaciones sociales

Comités comunales

Municipio de agenciasmunicipales

Municipio de agenciasmunicipales

Centros poblados menores

Programa municipal de vivienda

29EDUARDO BALLÓN

Cuadro 6Experiencias de participación ciudadana en Gobiernos Locales, 1980-2002

continúa en la siguiente página

Derechociudadano

Elección deautoridades

Forma deejercicio

Voto

Firmas/Voto

Voto/Ternas

Voto/Ternas

Voto

Voz

Voz, negociación,concertación

Firmas/Voto

Firmas/Voto



Voz, información

Voz/Voto a manoalzada



Modalidad

Elección de alcaldes yregidores

Revocatoria de alcaldes yregidores

Elección de alcaldesdelegados de centrospoblados menores

Elección de agentesmunicipales

Elección de alcaldesvecinales

Participación en toma dedecisiones Participa-ción de representantes deorganizaciones socialesen el concejo

Presupuesto participativo

Iniciativa legislativa

Referéndum

Comisiones mixtas ad hoc

Participación en comisio-nes de regidores

Cabildo abierto

Asamblea popular

Comités de gestión

Comités de planificacióndel desarrollo

Sujetos

Individuos, partidos,movimientos

Individuos, partidos,movimientos, organiza-ciones sociales

Individuos, organizacio-nes sociales



Organizaciones sociales

Organizaciones sociales,instituciones públicas yprivadas

Individuos, partidos,movimientos y organiza-ciones sociales




Individuos, partidos,movimientos, organiza-ciones e instituciones




Base legal

Constitución, LeyOrgánica de Municipa-lidades, Ley deElecciones

Constitución, Ley26300

Ley Orgánica deMunicipalidades




Participaciónen toma dedecisiones

-

-

-

-

-

-

-

-

-



Derechociudadano

Forma deejercicio




Documentoescrito

Documentoescrito

Voz, negociación

Documentoescrito

Denuncia

Denuncia anteconcejo municipal

Firmas/Voto

Firmas/Voto

Documentoescrito

Documentoescrito

Reclamo porsimplificaciónadministrativa

Propuestos pororganización.Controlanservicios

Denuncia

Vigilancia decalidad de lasobras

Sujetos




Individuos, partidos,movimientos, organiza-ciones, instituciones



Individuos, partidos,movimientos, organiza-ciones, instituciones ycandidatos

Individuos, organiza-ciones

Individuos, organiza-ciones

Individuos, partidos,organizaciones, movi-mientos, instituciones

Individuos, partidos,organizaciones, movi-mientos, instituciones


Individuos, organizaciones




Organizaciones sociales

Base legalModalidad

Convenios tributarios paraejecución de obraspúblicas

Mesas interinstitucionales

Comités de planificacióndel desarrollo

Solicitudes y peticiones

Pliegos petitorios

Audiencia pública

Agenda ciudadana decampaña electoral

Denuncia penal contraautoridad

Vacancia de alcaldes yregidores

Demanda rendición decuentas

Remoción de funcionarios

Denuncia ante ContraloríaGeneral

Denuncias por deficien-cias

Reclamo por simplifica-ción administrativa

Inspectores populares

Comité de defensa delconsumidor

Comité de vigilancia deobras

Concertaciónsocial

Código Penal




Norma deContraloría

Norma de simplifica-ción administrativa

Control yfiscalizaciónde autoridad

Petición

Control yfiscalizaciónde servicios

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31EDUARDO BALLÓN

Derechociudadano

Forma deejercicio

Informe escrito

Petición endocumentoescrito

Asistencia asesiones deconcejo

Asistencia

Voz/Voto manoalzada

Voz

Gestión y control

Gestión y control

Gestión y control

Gestión y control

Gestión y control

Concesión

Voz y voto

Voz y voto

Trabajo

Voz y voto

Sujetos







Comités del Vaso deLeche y organizacionesfemeninas

Organizaciones depobladores


APAFAS y organizacionesmagisteriales

Organizaciones deporti-vas y de pobladores

Microempresas



Individuos


Base legalModalidad

Información regular

Sesión de concejo conagenda ciudadana

Sesión pública de concejo

Audiencia pública

Cabildo abierto

Asamblea pública

Información Ley Orgánica deMunicipalidades



Cogestiónde servicios

Obraspúblicas

Vaso de Leche

Vivienda popular

Titulación de lotes

Educación inicial

Administración de losasdeportivas

Servicios públicos a cargode microempresas

Priorización de obras

Cofinanciamiento

Aporte de mano de obra

Modalidad de ejecuciónde obras

Ley del Vaso deLeche

Elaboración: Luis Chirinos

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La legislación aprobada en el contextodelproceso de descentralización�LeydeBases,LeyOrgánica deRegiones y LeyOrgánica deMunicipalidades�sibienconsagraprincipiosgenerales de participación de la sociedad ci-vil, la restringe a una lógica eminentementeconsultiva (Consejos deCoordinaciónRegio-nal y Consejos de Coordinación Local), an-clada en los procesos de formulación de pla-nes de desarrollo y en la definición de presu-puestos participativos buscando incorporar,relativamente, muchas de las prácticas acáreseñadas.34 La tradicional resistencia de laclase política a la participación ciudadana seevidenció en el debate sobre ambas leyes, enel que se opuso permanentemente represen-tación y participación. Hay que señalar, sinembargo, que en dicho debate fueronmuy li-mitadas las voces que se alzaron desde la so-ciedad para presionar por la incorporaciónde la participación, limitándose éstas a colec-tivos de ONG, Mesas de Concertación y al-gunos académicos, lo que sin duda exige unaexplicación.

3. Los puntos críticos de la experiencia

La participación es una de las cuestionesmás complejas ydifícilesde lapolítica, no sólopor la diversidadde sentidos que se le atribu-yen sinoporque, adiferenciade loque se suelesostener, no hay una vocación natural de laciudadanía por vincularse a la gestión públi-ca. En sentidoestricto, es evidentequenoexis-teunademanda intensa, generalizadani cons-tante de los ciudadanos por participar en elgobiernoo en los asuntospúblicos engeneral.

Quienes participan en la gestión de unalocalidad no lo hacen generalmente por lasatisfacción de hacerlo o por su valor simbó-lico, sino porque creen encontrar un mediopara alcanzar un conjunto de beneficios tan-gibles y concretos que les permitiránmejorarsus condiciones y su calidadde vida.A fin decuentas participar tiene costosmediatos e in-mediatos, por lo cual la decisión deinvolucrarse también tiene que ver con la po-sibilidadde solventarlos y obtener gananciasnetas. Si a ello le añadimos la doble dimen-sión de conflicto que supone la participación�el que resulta de la pluralidad y la legitimi-dad de los intereses ciudadanos y el que esconsecuencia del hecho de compartir poder,restándoselo por ende a la autoridad�, nosacercaremos a evaluar la complejidad delasunto.

Hacer un balance cuidadoso y rigurosode las experiencias de participación local re-sulta, aun hoy día, una tarea compleja a cau-sa de la diversidad de las mismas; pero tam-bién debido a la limitada cantidadde investi-gaciones35 y la poca reflexión crítica que seha producido sobre ellas. Cierto es que exis-ten cientosde sistematizaciones y testimoniossobre estos procesos, pero también es real sucarácter fundamentalmente autocontem-plativo, que alimenta el mito de la "carpinte-ría social" como condición para construir yprofundizar la democracia y la ciudadaníaen el país. Sin desconocer la importancia yhasta el entusiasmo que generan muchas delas prácticas reseñadas, conviene precisar loscuellos de botella y las limitaciones generalesque se observan en ellas.

34 En el caso de los presupuestos, éstos se refieren exclusivamente a las inversiones. La experiencia más avanzadaen este terreno ha sido la de Villa El Salvador que, sin embargo, decidía sobre menos de 3 millones de solesanuales para una población que supera los 400 000 habitantes. Sobre el particular ver Llona, Soria y Zolezzi;ibíd.

35 Los escasos trabajos realizados se concentran sobre todo en experiencias rurales y se han producido, en losúltimos años, de manera fundamental dentro del marco del SEPIA. Más recientemente se observa un interéscreciente en el tema, expresado en algunas investigaciones en curso; entre ellas destaca el trabajo de AlejandroDiez sobre Ayacucho y Puno, "Élites y sociedades regionales ante la descentralización", de próxima publica-ción por el SER.

33EDUARDO BALLÓN

3.1 Los actores de la participación y laconcertación local

Lasdistintas experienciasdeparticipacióny de concertación local son, en general,lideradas/promovidas por ungrupode acto-res "fuertes", algunos de ellos �como lasONG�, exógenos a la localidad. Éstos, entrelos que se encuentran las autoridades localesopartede ellas, las iglesias y enelúltimo tiem-po algunos representantes de sectores públi-cos en la localidad, promueven con los secto-res organizados de la sociedad, con mayorcapacidadde interlocución, y por lo tanto concierto poder, procesos que resultan más omenos abarcativos de acuerdo con su volun-tad y sus orientaciones. En general, la vincu-lación es con los actores, viejos y/o emergen-tes,más próximos al poder local, quemuchasveces encuentra formas de recomposición enlosmismos.

En lamayoría de experiencias que cono-cemos hay ausencias significativas. Los em-presarios�mientrasmás fuertes esmás evi-dente� no se interesan por estas dinámicaspues tienen claro que sus intereses y suinterlocución con el poder, tanto el local comoel nacional, discurren por otros canales. Losmás pobres �en el caso de las experienciasrurales, las comunidades distantes del centropoblado, del pueblo o de la ciudad interme-

dia� tampoco tienen mayor visibilidad eneste proceso y "sus" intereses son "interpreta-dos/representados" por quienes son activosen losmismos.36

Estas diferencias en la participación, su-madas a las desiguales capacidades y recur-sos de los actores, generan una dinámica enla cual la intervención de algunos de los acto-res (las ONG, la Iglesia, etcétera) resulta fun-damental, tanto para la comunidad, que losnecesita para relacionarse con los agentes deldesarrollo y el Estado, cuanto para éstos, querequierende "interlocutores calificados" parafacilitar su intervención. Este fenómeno, ana-lizado por Tanaka para el caso de los progra-mas sociales, da origen a lo que él denominaempresarios o brokers políticos, quienes cum-plenuna funciónde intermediacióny adquie-ren por ella un poder diferencial que les otor-ga una gran influencia en estos procesos.37

Salvo contadas excepciones, se puedeafirmar que lamayoría de ciudadanos deunalocalidad son ajenos a estos procesos o tienenuna vinculación y una participación limita-daen losmismos,38 que descansan en las élitesde la localidad. Aunque estas situaciones va-rían de acuerdo con la complejidadinstitucional de cada localidad, se puedetentativamente proponer el cuadro de acto-res que se muestra en el Cuadro 7.

36 Ésta es una constante incluso en las experiencias más exitosas y difundidas. Así, el entonces alcalde deLimatambo, en un testimonio sobre ese valioso proceso, constataba que una de las debilidades del mismo era"[...] que de las 33 comunidades de nuestro ámbito, apenas unas 7 u 8 comunidades conocían lo que es elConsejo Comunal [...]"; Rosas, Wilbert; ibíd.

37 Tanaka, Martín: Participación popular en políticas sociales: cuándo puede ser democrática y eficiente ycuándo todo lo contrario, CIES-Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2001.

38 Ello no niega ni la importancia ni la validez de muchos esfuerzos que se han hecho en contrario. El másnotorio de éstos fue el realizado en Villa El Salvador, donde a propósito de su Plan de Desarollo desplegaronun gran esfuerzo de coordinación y movilización que permitió que 48 119 jefes de hogar "eligieran" la priori-dad de los objetivos del desarrollo distrital.


Cuadro 7Participación de actores por nivel de complejidad institucional

Del cuadromencionado queremos resal-tar el fuerte peso de los alcaldes y lasmunici-palidades en todos los procesos, entre otrosmotivos, para insistir en llamar la atenciónsobre la falta de estudios concretos sobre lasdinámicas y los cambios en la estructuraciónde los poderes locales, así como sobre las re-laciones, que sonde complementariedadperotambiénde competencia�y conmucha fuer-za� entre los distintos actores involucradosen los procesos.

39 Usamos arbitrariamente la diferenciación que propone Tanaka para el caso de las políticas sociales; Tanaka,2001, ibíd.

Como es obvio, la definición de las agen-das y los contenidos de éstas resultan muydeterminadas por la fuerza de los actores ysus orientaciones. Se hace indispensable, enconsecuencia, problematizar e interrogarsesobre el papel de algunos de ellos, en particu-lar de los actores exógenos como las ONG,quepor lodemásdeterminan la sostenibilidadde muchos de estos procesos a partir de losrecursos que manejan. Este hecho, que nosuponemenospreciar el importante aporte de

Liderazgo

Autoridades localesOrganizaciones depobladores y demujeresONG

AlcaldeONGIglesia Católica

AlcaldeGrupos de podertradicionales

Nivel de complejidadinstitucional39

Complejidadinstitucional alta

Complejidadinstitucional interme-dia

Complejidadinstitucional baja

Características

Ciudades grandes eintermedias, centrosmercantiles y depoder, con ciudadanoscon adscripcionesdiversas e intercam-bios múltiples

Pequeñas ciudadesintermedias y pueblosgrandes, con intercam-bios con los centrosmercantiles y depoder, con ciudadanoscon intercambiosmúltiples

Pueblos y centrospoblados menores,alejados del poder ycon limitado inter-cambio mercantil, conciudadanos dispersosy organización tradi-cional

Actores fuertes en losprocesos

Autoridades localesONGRepresentantes estatalesOrganizaciones depobladores y de mujeresPequeños empresariosComerciantesGrupos de interés local

Autoridades localesONGRepresentantes estatalesIglesia CatólicaComerciantesAsociaciones deproductores

Autoridades localesIglesia CatólicaONGLíderes comunidades

35EDUARDO BALLÓN

estas instituciones, en tanto soportes yanimadores demuchos de estos procesos, re-sultamás claro cuando se asumenparte de lasociedad civil local: cumplen roles protagó-nicos y, en algunos casos, de representaciónode sustituciónde lospropios actores socialesoeconómicos�einclusodelGobiernoLocal�, desempeñandouna funciónde representan-tes que, creemos, no les corresponde.

3.2 Las distintasmiradas de la concertacióny la participación

Como ya señaláramos páginas antes, lasdistintas experiencias de concertación y par-ticipación estuvieron atravesadas por tresperspectivas distintas: la concertación comométodo o forma que permite garantizar de-terminados resultados, como estrategia polí-tica de legitimación de autoridades e institu-ciones, y como proceso social y político en elque confluyen actores e intereses diversos.40Más allá de las claras diferencias entre las tresaproximaciones, que aparecen resumidas enel Cuadro 8, resulta claro que las más de lasveces la concertación resultó un guionprede-terminadoque obvió la interacciónde los dis-tintosgruposyactores sociales involucrados.41

El desconocimiento de los intereses y laslógicas de aquellos fue resuelto en la prácticapor una definición "previa" y normativa so-bre sus intereses y los comportamientos "ade-cuados" de los actores. Así, la concertación,antes que como un objetivo a alcanzar, apa-reció frecuentemente como el punto de parti-da sustentado en la idea del bien común, ne-gándose en lapráctica la complejidaddel pro-ceso, la diversidad, la divergencia y hastaoposición de intereses, y la necesidad de es-pacios públicos de interlocución permanen-te. Ello limitó el sentidode la concertaciónque

implica elmutuo reconocimiento de la legiti-midad social y política de los participantes,que se expresa en garantías mutuas en rela-ción con los derechos y los intereses conside-rados comomínimospor cadaunade las par-tes, lo cual permite que las divergenciasdevengan en discrepancias y los protagonis-tas avancen hacia el establecimiento de com-promisos reales.

El predominio de los dos primeros enfo-ques explica parcialmente los límites deinstitucionalización y representatividad ob-servados en muchas experiencias. Aquéllascon historiasmás largas�Ilo, Caylloma, Vi-lla El Salvador� tampoco han logrado resol-ver plenamente, ni mucho menos, tales pro-blemas; lo que explica suvulnerabilidady susdificultades de sostenibilidad en coyunturaspolíticas difíciles o de renovación electoral desus autoridades.

En cuanto a la participación, existen dosgrandes visiones sobre el tema, presentesambas enmuchas experiencias de desarrollolocal y concertación. La primera entiende laparticipación como un valor en sí misma,abarcando en consecuencia un conjunto deactividadesmuy amplias: desde la voluntadindividual o el interés colectivo en un asuntopúblico, hasta la participación comoprácticaque establecemecanismos de relación con laesfera pública, aunque no se llega necesaria-mente a precisar sus fines últimos. Es el casode muchas experiencias de concertación al-rededordemotivaciones definidas vagamen-te como desarrollo local. La segunda visión esmás instrumental y gira alrededor de un bienpreciso (por ejemplo, el acceso al agua) o deuna problemática claramente definida (porejemplo, conservación del medio ambiente).Mientras que en la primera visión la partici-

40 Las primeras reflexiones críticas que se hicieron sobre el particular aparecen en Romero, Fernando: Algunosapuntes sobre la concertación, en Valderrama, Mariano; 1999, ibíd.

41 Al respecto ver el certero texto de Grompone, Romeo: "La descentralización y el desprecio de la razón políti-ca", en Descentralización y gobernabilidad, CIPCA-IEP, Lima, 1998.


pación aparece comounvalor, en esta segun-da es un medio para conseguir un objetivoligado al cambio sustancial en cierta situaciónde desventaja en la que se encuentra una po-blación determinada. En el primer caso seprivilegia lapromocióndedeterminadospro-cedimientos participativos con vocación decontinuidad y permanencia; en el segundo,se trata de unmecanismo para favorecer a lapoblación y a la efectividad del sistema detoma de decisiones, y semide por el logro dedeterminados resultados acotados a su obje-tivo práctico.

Comoesobvio, lasdosvisiones se encuen-tran atravesadas por discursos diferenciadossobre los actores involucrados en los proce-sos. El primero de ellos asume a la comuni-dad comoun colectivo homogéneo de pobla-ción y, en consecuencia, identifica a un actorgeneral e indiferenciado ("todos"), con inte-

reses puramente compartidos, con la partici-pación como "espacio" que permite definir laacción social hacia el bien común. Un segun-do discurso parte del reconocimiento de laexistencia de organizaciones sociales estraté-gicas o de actores sociales precisos, quelideran los procesos de cambio en la comuni-dad a manera de vanguardias. El tercer dis-curso reconoce la existencia de actores rela-cionados ydiferenciados, entendiendo lapar-ticipación comoun proceso (procedimientosymecanismos) que ordena la negociación deintereses y que, además de las organizacio-nes de la sociedad civil y los municipios, su-pone una tarea coordinada con representan-tes de distintos sectores de la estructura esta-tal y del sector privado. Estas distintas visio-nes y discursos son parte de la heterogénearealidad que venimos analizando y que es-quemáticamente pueden resumirse como semuestra en el Cuadro 9.

Cuadro 8Maneras de entender la concertación

Participación

Interacción

Rol de losciudadanos

Grado departicipación

Comométodo

Las autoridades ofreceninformación a losciudadanos sobre lostemas que ellas decidenfinalmente

No hay retroalimen-tación sistemática.Proceso formal

Participantes comoreceptores

Pasivo

Se consideran lasopiniones y expectati-vas de las organiza-ciones sociales sobrelos planes que lideranlas autoridades

Retroalimentación apartir de las decisionesde las autoridades

Participantes comoclientes

Como participación

Asociación Delegación

Se logranacuerdos decolaboraciónen la gestión yse tomandecisionescompartidas

Negociación ycooperación enla toma dedecisiones

Participantescomo socios

Influencia ydecisión

Se transfiere laresponsabilidadde las decisio-nes a losespacios deconcertación

Transferenciade responsabi-lidades

Participantescomo socios yejecutores

Influencia,decisión eintervención enla gestión

Como estrategia

37EDUARDO BALLÓN

Cuadro 9Visiones de la participación y actores comprometidos

Los discursos sobre la definición de losactores participantes están atravesados porla fragmentación de nuestra sociedad civil ypor el incremento de su heterogeneidad, queladividen claramente endos sectores diferen-ciados: el uno, pobre, intenso en su relacióncon el Estado durante la década de los no-venta yhasta ahoradenso organizativamentey carente de mayor autonomía; el otro,mesocrático ypopular, conmenos intensidady densidad organizativa durante la décadapasada, pero que mantuvo su autonomíafrente al Estado. Comoes obvio, es éste el quetiene participaciónmás activa y protagónicaen las experiencias de desarrollo local yconcertación,mientras que el primero�másnumeroso�por lo general se encuentra fue-ra de lasmismas o absolutamente subordina-do a dinámicas que no controla y que lasmásde las veces ni siquiera entiende.

Esta situación nos remite a un tema clási-co que se plantea permanentemente en estosespacios, por lo general poco atendido: la re-presentación y la representatividad de losactores involucrados en los procesosmencio-nados. El tema, en el contexto del proceso dedescentralización y reforma del Estado encurso en el país, adquiere creciente visibilidady notoriedad cuando al plantearse lainstitucionalización demecanismos y proce-dimientos de participación que resultan detales experiencias, se evidencia la fuerte ten-sión que se genera entre democracia repre-sentativa y democracia participativa.

3.3 La sostenibilidad de las experiencias yotras limitaciones

De lo dicho hasta acá resulta claro queun problema medular de estas experienciases el de su sostenibilidad. A su debilidad

Tipo departicipación

Participacióncomo valor

Participacióncomomedio

Definición departicipación

Movilización de la"energía participativa"de la comunidad

Medio para lograrobjetivos concretosque permitan uncambio en la situa-ción de desventaja enla que se encuentrauna población

Campo de laparticipación

Promoción deprocedimientosparticipativos eincidencia enaspectos de culturapolítica

Fines precisos y/oproblemas concretosa resolver

Definición de losactores participantes

Actor único: lacomunidad comoun todo indiferen-ciado

Actor vanguardia:restringido a algunossectores de lasociedad civil

Actores relacionadosy diferenciados

Actor vanguardia:restringido a algunossectores de lasociedad civil

Actores relacionadosy diferenciados

Resultados de laparticipación

Afirmación deprácticas yprocedimientosdemocráticos.Fortalecimientoformal deorganizaciones einstituciones delEstado

Cambios en lasituación de lapoblación y en elsistema de tomade decisiones


institucional se le añaden las grandes limita-ciones de recursos que los hacen fuertementedependientes de aquellos provenientes delGobiernoCentral y, enmuchomenormedida,de la cooperación internacional al desarrollo.A esto se suma el fuerte peso de la lógica"obrista" de las autoridades locales, incluso enlas grandes ciudades, lógica apartir de la cualorganizan susprioridadesde inversión.

Unode los riesgosmayores es el del "des-encanto" de los participantesmás comprome-tidos en estos procesos. Participan, elaboranplanes de desarrollo y formulan presupues-tos guiados por sus intereses y expectativas,que crecientemente se confrontan con los "te-chos" del presupuesto público y con las limi-taciones de los recursos yde las propias agen-das de otros actores exógenos. El relativo en-tusiasmo que se observa en muchas provin-cias y distritos puede empezar a reducirse, enesta confrontación con la realidad que even-tualmente evidenciará otras limitaciones quese observan en muchas experiencias y queesquemáticamente son las siguientes: i) límitesen la construcción de una capacidadinstitucional eficiente en lasmunicipalidades,instituciones que lideran los más de los pro-cesos; ii) imposibilidadprácticapara construiralianzas efectivas con el sector privado for-mal y con la gran empresa; iii) relativa desar-ticulación en distintos niveles: en las muni-cipalidades, entre funcionarios y políticos;entre las organizaciones de la población ymuchas veces entre éstas y sus representan-tes; iv) pugnas irresueltas por cuotas de po-der entre las organizaciones y entre las auto-ridades políticas; v) desinterés relativo delEstado, más allá de viabilizar sus agendas ylos compromisos propios de cada sector; yvi) desvinculación del interés y la lógica deacción de los partidos políticos formalmenteausentes en todos estos espacios.

4. ConclusiónLos procesos de concertación yparticipa-

ción local tienen, además de una gran visibi-

lidad, una importancia innegable. Impulsa-dos por distintos actores desde la diversidady complejidad de las sociedades locales,liderados lasmás de las veces por lasmunici-palidades, tienen un efecto importante en laconstrucción de ciudadanía y en lagobernabilidad en lasmismas. La "ganancia"de los distintos actores sociales, sin embargo,es claramente diferencial y parte apreciablede la población de dichas sociedades �lossectores tradicionalmente excluidos�no es-tán clara nimenosdirectamente involucradosen estos procesos que, como resultado de loscambios en las relaciones entre Estado y so-ciedadydel propio proceso dedescentraliza-ción en curso, empiezan a asumir, aunque demanera muy limitada, roles definidos en lagestión pública.

La reconfiguración de la política, peroespecialmente de los poderes locales, empie-za a discurrir por estas prácticas y estos es-pacios que van generando nuevos mecanis-mos de intermediación y formas propias devinculación con el poder. La efectividad quese les asigna, que todavía está por demostrar-se, les permite obtener el reconocimiento in-cluso de quienes no forman parte de la expe-riencia o son marginales a ella. Sus varias li-mitaciones obligan a plantearse el temade susostenibilidad y su viabilidad en el tiempo�especialmente en aquellos espacios rurales,pobres y dispersos territorialmente�dondela idea del surgimiento de una comunidadpolítica resulta bastante lejana.

La viabilidad de estas experiencias y laposibilidad de su difusión radican en granparte en el marco institucional en el que seinscriban. El reconocimiento desde el Estadodel sentido (democratización) y la utilidaddelasmismas (legitimacióndel sistemapolítico)puede resultar central, aunque los indiciosquese observan no sonmotivo de entusiasmo enesta perspectiva.

39EDUARDO BALLÓN

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AGLOCEAH Asociación deGobiernos Locales del Corredor EconómicoAyacucho-Huancavelica

AEDES Asociación Especializada para el Desarrollo Sostenible

ALOP Asociación Latinoamericana deOrganizaciones de Promoción

AMPE Asociación deMunicipalidades del Perú

AMRELOR Asociación deMunicipalidades de Loreto

AMRESAM Asociación deMunicipalidades de SanMartín

AMUNI Asociación deMunicipalidades del Callejón deHuaylas

AMURAVE Asociación deMunicipalidades del Valle del RíoApurímac-Ene

CBC Centro Bartolomé de Las Casas

CCP ConfederaciónCampesina del Perú

CEDEP Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación

CEDER Centro de Estudios para el Desarrollo Regional

CENCA Centro Nacional de Capacitación y Asesoría

CEPES Centro Peruano de Estudios Sociales

CIDIAG Centro de Información yDesarrollo Integral deAutogestión

CIED Centro de Investigación, Educación yDesarrollo

CIES Consorcio de Investigación Económica y Social

CIPCA Centro de Investigación y Promoción del Campesinado

DFID Department for International Development

Siglas utilizadas

43EDUARDO BALLÓN

EPRODICA Equipo de Promoción yDesarrollo de Ica

ESAN Escuela deAdministración deNegocios

FOGEL (Proyecto) Fortalecimiento de laGestión Local

FONCOMUN FondodeCompensaciónMunicipal

IAA Instituto para una Alternativa Agraria

IDEAS Centro de Investigación, Documentación, Educación, Asesoramientoy Servicios

IDL Instituto deDefensa Legal

ITDG Intermediate TechnologyDevelopmentGroup

MIADES MicroÁreas deDesarrollo

PROMUDEH Ministerio de Promoción de laMujer y del DesarrolloHumano

PUCP Pontificia UniversidadCatólica del Perú

SEA Servicios Educativos ElAgustino

SEPIA Seminario Permanente de InvestigaciónAgraria

SER Asociación Servicios Educativos Rurales

USAID United States Agency for International Development

CARLOS MONGE

Participación, concertación, inclusión y gobernabilidaden el Perú rural (y después de la violencia, ¿qué?)*

* Muchas ideas contenidas en este texto han sido conversadas con Hernán Maldonado en la preparación de undocumento de trabajo para el Grupo Propuesta Ciudadana. La responsabilidad de la presente redacción es, sinembargo, enteramente mía. La más reciente y completa discusión general sobre la institucionalidad en elmundo rural puede verse en María Isabel Remy, "Ciudadanía, institucionalidad y gobernabilidad en la socie-dad rural", ponencia central de balance presentada al SEPIA X; Pucallpa, agosto del 2003.

INTRODUCCIÓN

"[�] de cada cuatro víctimas, tres fueron campesinos ocampesinas cuya lenguamaterna era el quechua. Se trata,como sabemos los peruanos, de un sector de la poblaciónhistóricamente ignorado por el Estado y por la sociedadurbana, aquélla que sí disfruta de los beneficios de nues-tra comunidadpolítica [�] estas dos décadas de destruc-ción y muerte no habrían sido posibles sin el profundodesprecio a la poblaciónmás desposeída del país [�] esedesprecio que se encuentra entretejido en cadamomentode la vida cotidiana de los peruanos."

SalomónLerner FebresDiscurso de Presentación del Informe

de la Comisión de la Verdad y Reconciliación

Lima, 28 de agosto del 2003

LaRedpara elDesarrollo de lasCiencias Sociales nos invita a discutir las posibilidades y loslímites de la participación ciudadana como puerta de entrada a la reinvención de la democra-cia. Después de la violencia, es imperativo reinventarla �o quizá recién inventarla� paraquienes nunca la han vivido como parte de su realidad.

La reformadescentralista�quepor primera vez en la historia del Estadoperuano contienemecanismos para la participación y la concertación en los niveles subnacionales de gobierno�es una oportunidad para que la democracia signifique algo cotidiano para esas poblacionesque han sido no sólo víctimas sino�lo que es aún peor�víctimas invisibles de esta guerra.

PRIMERAPARTE

1. Descripción general de las experien-cias de participación de las poblacio-nes rurales

1.1 Antecedentes históricos

La conquista por la sociedad civil de es-pacios ymecanismos para la participación yla concertación es parte del procesomás am-plio de construcción de la ciudadanía que sehacemasivo en el Perú desde los años 1940 y1950.

Entendemos por sociedad civil a los secto-res organizados de la sociedad que buscanincidir sobre la propia sociedad, el Estado yel sistemapolítico.1 No se trata de toda la so-ciedad, en la medida en que buena parte deella�aun cuando organizada� se proponesolamente velar por los intereses inmediatosde sus integrantes, sin buscar incidir en otrosactores sociales ni en el Estado. No incluyetampoco a los partidos políticos, en la medi-da en que ellos son parte del sistema políticoy, en tanto tales, instrumentos y espacios delo público, sobre los cuales la sociedad civilbusca incidir.2

La sociedad civil peruana incluye a unadiversidad de actores sociales, que resultandel complejo proceso de desarrollo de ciuda-danía que vivimos con fuerzadesde la segun-damitad del siglo pasado.3

En estas seis décadas, el Perú ha pasadode una situación de apropiación de facto delEstado por parte de las élites económicas, auna situaciónmás inclusiva en la que formal-mente todos tienen todos los derechos, aun-que con diferencias enormes en cuanto a suscapacidades para ejercerlos.

El proceso de constitución de lo que aho-ra llamamos la sociedad civil peruana es partede este complejo proceso de desarrollo de laciudadanía, principalmente de la conquistapor los sectores populares de su capacidadde expresarse y organizarse libremente.Dadala complejidad de su constitución (empresa-rios formales y pequeños empresarios infor-males, organizaciones gremiales laborales ycampesinas, colegios profesionales, organiza-ciones sociales de base,movimientos de inte-rés, organizaciones no gubernamentales, et-cétera) no existe "una historia" de la sociedad

1 Cohen, Jean y Andrew Arato: Civil Society and Political Theory, MIT Press, Cambridge, 1992.2 En este caso en discrepancia con la opción propuesta por Farid Kahatt en Sociedad civil y gobernabilidad

democrática en el Perú, PUCP, Cuadernos de Investigación Social, Lima, 2001.3 López, Sinesio: Ciudadanos reales e imaginarios, IDS, Lima, 1997.


civil, sino más bien "las historias" de sus di-versos componentes.

En el caso de las poblaciones rurales, elproceso de organización para la negociación,la confrontación o la concertación con el Es-tado se remonta a los procesos organizativossindicales de inicios de siglo en la costa sur.

Un primer momento de este largo cami-no se inicia con la organización de los peque-ños productores de Parcona, Ica, para nego-ciar en torno a problemas de agua con ha-cendados locales, y lleva a la formación de laFederaciónGeneral de Yanaconas y Campe-sinos del Perú, ya bajo orientación deMariátegui en pleno auge de la organizacióny luchas sindicales de las primeras dos déca-das del siglo veinte.4

Después de la crisis política, los gobier-nos autoritarios de Luis M. Sánchez Cerro yÓscar R. Benavides reprimieron la organiza-ción campesina, la que renació durante el in-terludiodemocráticodelgobiernode JoséLuisBustamante y Rivero. Durante este periodose da una compleja dinámica de moviliza-ciones que incluye a comunidades campesi-nas de la sierra sur y centro, a yanaconas yparceleros independientes de la costa norte,central y del sur, a peones y jornaleros de esasmismas áreas, y a obreros del azúcar del nor-te. La fundación de la Confederación Cam-pesina del Perú (CCP) en 1947 resulta de laconvergencia de esos procesos.5

El golpe deEstadodel generalManuelA.Odría cerró los espacios democráticos, repri-miendo y/o cooptando este liderazgo. Pero,a fines de los años cincuenta y durante lossesenta, el movimiento se reactivó, teniendo

sus epicentros en la sierra sur (elmovimientode la Federación Provincial de Campesinosde la Convención y Lares) y en la sierra cen-tral (el Movimiento Comunal de Centro,lideradoporElíasTacunan). La radicalizaciónde estosmovimientos, lamilitarización de lamovilización en el Cusco �ya bajo la con-ducción del FIR�y el surgimiento de la gue-rrilladelMIRydelELNprecipitaron ladaciónde reformas agrarias parciales y una fuerterepresión que determinó la desarticulaciónparcial delmovimiento y la organización, asícomo la liquidación de los proyectos guerri-lleros de esa época.6

La reforma agraria llevada a cabo por elgobierno militar de Juan Velasco Alvaradogeneró una nueva ola de organización ymo-vilización campesina, esta vez pararadicalizar un proceso de reforma que efecti-vamente estaba poniendo fin a la gran pro-piedad terrateniente en el Perú.7

Culminada la reforma agraria como talen la segunda mitad de los setenta, y ya conel advenimiento de regímenes democráticosypolíticas liberales favorables al desarrollodelosmercados y al repliegue del Estado comoasignadorde los recursos, las demandas cam-pesinas y sus lógicas de organización se handiversificado enormemente.8

De este breve repaso del procesoorganizativo de las poblaciones rurales sedesprenden dos ideas generales: i) en la basede los procesos organizativos se encuentra lanecesidad de ordenar elmanejo de los recur-sos, de canalizar los conflictos internos, derelacionarse con el mercado, de relacionarsecon el Estado; y ii) hay una enorme diversi-dad de formas de organización, y buena par-

4 Oré, Teresa: Juan Hipólito Pévez: Memorias de un viejo luchador campesino, ILLA-Tarea, Lima, 1983.5 Monge, Carlos: "If the people are sovereign, the people must be fed", Doctoral dissertation, University of

Miami, 1992.6 Monge, ibíd. y Monge, Carlos: "Estructura agraria y movimiento campesino en el Perú", en Estructura agraria

y movimiento campesino en América Latina, UNICAMP-CLACSO, Quito, 1990.7 Valderrama, Mariano: 7 años de reforma agraria peruana, 1969-1976, PUCP, Fondo Editorial, Lima, 1976.8 Monge, Carlos: "Las demandas de los gremios campesinos", en Debate Agrario 5, CEPES, Lima , 1989.

51CARLOS MONGE

te de ellas responde amás de una dinámica ala vez.

La comunidad campesina es un buenejemplo de una forma de organización de lapoblación rural que responde a la necesidadde ordenar el manejo de los recursos locales,canalizar los conflictos internos y ordenar larelación con el Estado.

En la medida en que el objetivo de estetrabajo es dar cuenta de la participación delas organizaciones rurales en espacios o me-canismos de concertación, la atención se cen-tra en aquellas organizaciones que en su for-mación y desarrollo tienen una relación di-recta con el Estado.

Cuadro 1Perú: comunidades campesinas

reconocidas

Fuente: PETT, Formalización del Derecho de Propiedad de lasComunidades Campesinas en el Perú, 2001, enwww.pett.gob.pe

1.2 La diversidad de formas de organiza-ción de la población rural

Identificamos las siguientes formas deorganización, que sustentandiferentes formasde participación en mecanismos deconcertación con el Estado:

a) La comunidad campesina y nativa

De acuerdo con el Programa Especial deTitulación y Catastro (PETT), en el Perú exis-ten 5 827 comunidades campesinas, ubicadasen la sierra y enmenor medida en la costa, y1 267 comunidades nativas, ubicadas en laAmazonía (ver Cuadros 1 y 2). La informa-

Cuadro 2Perú: comunidades nativas reconocidas

Fuente: PETT, Formalización del Derecho dePropiedad de las Comunidades Campesinas en elPerú, 2001, en www.pett.gob.pe

Departamentos Número decomunidades

Amazonas 52Áncash 345Apurímac 442Arequipa 100Ayacucho 604Cajamarca 107Cusco 886Huancavelica 558Huánuco 257Ica 9Junín 389La Libertad 120Lambayeque 25Lima 287Loreto 66Madre de Dios 0Moquegua 75Pasco 73Piura 136Puno 1 249San Martín 1Tacna 46Total 5 827

Departamentos Número decomunidades

Amazonas 68Ayacucho 1Cajamarca 2Cusco 51Huánuco 9Junín 156Loreto 488Madre de Dios 24Pasco 113San Martín 29Ucayali 226

Total 1 267


ción censal de 1994 también puede usarsecomo una referencia.9

Como se ha señalado líneas antes, pese aque las comunidades campesinas y nativasexpresan la necesidad de grupos de familiasde ordenar elmanejo de los recursos natura-les de sus ámbitos de existencia y de procesarconflictos internos, no es menos cierto, almenos en el caso de las comunidades campe-sinas, que sirven también para ordenar el ac-ceso al Estado, y que enmuchos casos se for-man con ese fin. De hecho, el crecimiento delnúmero de comunidades campesinas en elPerú durante el siglo veinte expresa la bús-queda, por parte de los pobladores rurales,de organizarse para acceder a los serviciospúblicos, la tierra y la distritalización.10

Las comunidades campesinas y nativashan tendidoa agruparse territorialmenteparaconformar organizaciones gremiales de se-gundo y tercer nivel. En el caso de las comu-nidades nativas, la estrategia es de asociaciónpor cuencas y�sobre esa base� por etnias,que tienen a su vez presencias fuertes en re-giones específicas. Estas organizaciones desegundo nivel se hallan confederadas en laAsociación Interétnica para el Desarrollo dela Amazonía Peruana (AIDESEP) y la Confe-deración deNacionalidadesAmazónicas delPerú (CONAP). La AIDESEP, por ejemplo, estáorganizada en 6organismosdescentralizados(Selva Central, San Lorenzo,Madre de Dios,Iquitos, Ucayali yNorOriental) que agrupan

a 53 federaciones y organizaciones territoria-les, que representan a las 1 350 comunidadesdonde viven 350 000 hombres y mujeres in-dígenas, agrupados en 17 familias lingüís-ticas.11 (ver Gráfico 1). AIDESEP y CONAP par-ticipan, con otras organizaciones, en la Con-ferenciaPermanentedePueblos IndígenasdelPerú (COPPIP).12

Las comunidades campesinas �sobretodo las de la sierra�han tendido también ala organización de base territorial, constitu-yendo federacionesdistritales, provinciales, ydepartamentales y formando gremios nacio-nales. LaConfederaciónCampesina del Perúdesde los años cuarenta y la ConfederaciónNacional Agraria desde los años setenta, sonexpresión de esta dinámica organizativa.13

Pero en los últimos años esta lógica dearticulación territorial de las comunidades seha visto complementada por otras lógicas,esta vez temáticas, de construcción de fede-raciones regionales y nacionales. Un caso esel de la Unión Nacional de CampesinosAymaras (UNCA), con sede en el departamen-to de Puno, que expresa el desarrollo de unaidentidad étnica entre los aymaras del sur deldepartamento de Puno. El otro es el de laCoordinadora Nacional de ComunidadesAfectadas por la Minería (CONACAMI), quearticula a las comunidades de varias regio-nes que enfrentan problemas originados enlas actividadesmineras.14

9 Ver INEI, IV Censo Nacional Agropecuario, cuadro 1, "Número de productores agropecuarios por condiciónjurídica, según tamaño de la organización agropecuaria", Lima, 1994. Puede consultarse en www.inei.gob.pe.

10 Ver un repaso general del proceso de formación de comunidades campesinas en Urrutia, Jaime: "Comunida-des campesinas y antropología: historia de un amor (casi) eterno�"; Trivelli, Carolina: "Reconocimiento legalde comunidades campesinas: Una revisión estadística"; y Caballero Martín, Víctor: "Urbanización de la socie-dad rural puneña, crecimiento y cambios en las comunidades campesinas", en Debate Agrario 14, CEPES,Lima, 1992.

11 Ver www.aidesep.org.pe.12 Ver http://www.rcp.net.pe/coppip/ y www.laneta.apc.org/rci/organinteg/coppip.html.13 Ver www.cepes.org.pe/allpa.14 Ver http://www.rcp.net.pe/coppip/.

53CARLOS MONGE

Gráfico 1Mapa organizativo de la Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Amazonía

Peruana (AIDESEP)

ECUADOR COLOMBIA

BRASIL

BRASIL

CHILE

Océano

Pacífico

Loreto

Amazonas

Tumbes

Piura

Cajamarca

Lambayeque

La Libertad

Áncash

SanMartín

Huánuco

Pasco

JunínLima

Ucayali

Madre deDios

Cusco

Huancavelica

Ica Ayacucho

Apurímac

Arequipa

Puno

Moquegua

Tacna


b) La organización en torno a la gestión del agua

Como se hamencionado antes, elmoder-no proceso de organización de la poblaciónrural se inició en Parcona, Ica, como expre-sión de un conflicto con hacendados localesen torno al agua. De acuerdo con el CensoNacional Agropecuario de 1994, en la actua-lidad la organización en torno al agua es laquemás productores agropecuarios agrupa:de los 1 764 666 productores censados, la in-mensa mayoría (1 706 935) son personas na-turales. De este total, 611 327 están organi-zados y 239 655 lo están en comisiones, co-mités y juntas de riego15 (ver Cuadro 3).

A esta forma moderna de organización�que se da como forma específica de organi-zación en las áreas de agricultura de riego�hay que añadir la organización tradicionaldel riego en zonas andinas, en la forma decomités de riego, que son parte de la estruc-tura organizativa de las comunidades cam-pesinas.16

Siendo la formamás importante de orga-nización, su actual razón de ser es la relacióncon el Estado para la gestión del agua y de lainfraestructura de riego, y ya no el conflictocon los grandes propietarios privados.

15 Ver INEI, Censo Nacional Agropecuario 1994, cuadro 15, "Número de productores agropecuarios que pertene-cen a alguna organización agropecuaria por tipo de organización".

16 Al respecto, se puede consultar GPER-Inka, "Proyectos de riego en comunidades campesinas andinas: unapropuesta metodológica de seguimiento y evaluación", en www.rimisp.cl. GPER-Inka es un consorcio de insti-tuciones del Cusco que vienen ocupándose del tema del riego en la sierra sur del país. Visitar también la webde ITDG, que tiene una larga experiencia en este campo: www.itdg.org.pe. Una sesión del SEPIA IX estuvodedicada al riego en los Andes. Ver M. Pulgar Vidal, E. Zegarra y J. Urrutia (editores), SEPIA IX. Perú: elproblema agrario en debate, SEPIA, CIES, CARE, Oxfam, Lima, 2002.

Cuadro 3Productores agropecuarios por organización

Fuente: INEI, IV Censo Nacional Agropecuario, cuadro 15, Lima, 1994.

Total de productores Productores que pertenecena una organización

1 756 141 611 327

Organización

Comités de productores 61 527

Asociación de agricultores 31 617

Juntas de usuarios de riego 239 655

Rondas campesinas 202 222

Sindicatos agrícolas 2 852

Confederación Nacional Agraria 1 615

Confederación Campesina del Perú 10 215

Organización Nacional Agraria 1 334

Fondos de Ganadería Lechera 4 007

Asociación Nacional de Parceleros Agrrios 2 490

Otra 98,668

No vinculadas al sector agrario 10 376

No especificado 5 261

55CARLOS MONGE

c) La organización en torno a la seguridad

Si el agua ha sido siempre un factordinamizador de la organización, la falta deseguridad frente a los abigeos, primero, y lanecesidad de agruparse para la defensa en elcurso de la guerra interna, después, han he-cho de las rondas la segundamás importanteforma de organización de la población rural,con 202 222 integrantes (ver Cuadro 3).

Como es sabido, las rondas campesinassurgen como organizaciones para enfrentarel problema del abigeato; pero en el contextode la violencia política�y especialmente enla segunda mitad de los años noventa� seconvierten en aparatos de defensa frente aSenderoLuminosoy elMRTA, en alianza conlas Fuerzas Armadas.17

Y si quienes permanecieron en las zonasafectadas por la violencia se organizaron enrondas, quienes se vieron obligados a dejarsus zonas de residencia y trabajo se organi-zaron en tanto desplazados. Los estimadosmás conservadores hablande 600 000despla-zados por la violencia, los que desde iniciosde los años ochenta desarrollaron diversasestrategias de organización tanto para facili-tar la inserción en un medio difícil y hastahostil como para defender y afirmar su iden-tidad manteniendo latente la idea del retor-no.18 En el plano institucional, los organismosde promoción del desarrollo con labores eneste campo se asociaron en laMesaNacionalsobre Desplazamiento (MENADES).

d) Organización en torno a los programassociales

Los programas sociales llegan a casi 50%de los hogares urbanos y amás de 70%de loshogares rurales (ver Cuadro 4). Para suimplementación, los programas sociales fo-mentan la organización de las poblacionescuyas necesidades atienden. Estas formas deorganización son permanentes o temporales,y dependen de la naturaleza misma de losprogramas sociales que las impulsan.

En el caso de programas de inversióncomo el FONCODES (ver Cuadro 5), se fomen-ta la existencia de formas temporales de or-ganización, como los Núcleos Ejecutores,constituidos por las comunidades opoblacio-nes rurales locales para fines de tramitacióny ejecución de pequeños proyectos de inver-sión. La naturaleza temporal de los Núcleosresponde al tipo de intervención puntual delFondo y a la idea de no debilitar a la comuni-dad campesina o a la forma de organizaciónpermanente propia de la población local.19 Sise estima un Núcleo por proyecto imple-mentado, en los dos últimos años de la déca-da pasada se habrían generado unas 6 000organizaciones (en el 2001 la cifra fue de unas1 700 organizaciones).20

Por su parte, el Programa Nacional deManejo de CuencasHidrográficas y Conser-vación de Suelos (PRONAMACHCS) fomenta laconstitución de organizaciones para la ejecu-ción de los proyectos:

17 Sobre la historia de las rondas del norte, ver Gitlitz, John y Telmo Rojas: "Veinte años de cambios culturalesy políticos en las rondas campesinas de Cajamarca", en E. Gonzales de Olarte, B. Revesz, M. Tapia (editores),SEPIA VI. Perú: El problema agrario en debate, SEPIA, Lima, 1997. Sobre las rondas y la guerra interna, Degregori,Carlos Iván; José Coronel, Ponciano del Pino, Orin Starn: Las rondas campesinas y la derrota de SenderoLuminoso, IEP, Lima, 1996.

18 Ésta es la cifra proporcionada por el PAR; ver en "La situación actual", www.mimdes.par.gob.pe. Ver tambiénAllpanchis 58, Sicuani, 2001. Sobre las rondas y la guerra interna, ver Coronel, José: "Balance del proceso dedesplazamiento por violencia política en el Perú, 1980-1997", en V. Agreda, A. Diez y M. Glave (editores),SEPIA VII. Perú: El problema agrario en debate, SEPIA, ITDG, Asociación Arariwa, SOS Faim, Lima, 1999.

91 Sobre los Núcleos Ejecutores ver FONCODES, Concertando para el desarrollo. Lecciones aprendidas de FONCODES

en sus estrategias de intervención, FONCODES, Lima, 2001.20 FONCODES, www.foncodes.gob.pe.


Cuadro 4Programas sociales: porcentaje de hogares beneficiados

Cuadro 5Intervención de FONCODES.

Recursos asignados en el presupuesto de apertura 2003 por departamento

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática - ENAHO.

Años Área Hogares beneficiados con al menos un programasocial, según área de residencia

1998 Urbana 48,5

1998 Rural 70,6

1999 Urbana 50,5

1999 Rural 77,4

2000 Urbana 47,4

2000 Rural 73,3

(*) Gastos administrativos correspondiente a la Sede Central.Fuente: www.foncodes.gob.pe

Departamento Monto Porcentaje

Amazonas 15 398 781 3,76Áncash 21 481 014 5,25Apurímac 17 321 695 4,23Arequipa 4 240 079 1,04Ayacucho 16 564 531 4,05Cajamarca 52 082 001 12,72Cusco 34 575 173 8,44Huancavelica 19 838 442 4,85Huánuco 30 621 889 7,48Ica 3 314 445 0,81Junín 16 509 080 4,03La Libertad 23 027 169 5,62Lambayeque 10 187 447 2,49Lima 3 883 329 0,95Madre de Dios 1 363 489 0,33Moquegua 1 363 489 0,33Pasco 4 572 183 1,12Piura 19 579 043 4,78Puno 45 199 941 11,04San Martín 12 503 425 3,05Tacna 1 363 489 0,33Tumbes 1 363 489 0,33Ucayali 8 001 694 1,95Gastos administrativos* 17 828 395 4,35Total 2003 409 417 600 100,00

57CARLOS MONGE

Se promueve la participación activa yel fortalecimiento de las organizacio-nes campesinas beneficiarias, a travésde Comités Conservacionistas, que seconstituyen a nivel de cada organiza-ción campesina, para la ejecución delas obras de conservación de suelos,apoyo a la producción agropecuaria yreforestación; Comités deObras, parala identificación, priorización y ejecu-ción de cada obra de infraestructurarural, quienes se encargande adminis-trar los recursos que se destinan a lasobras; y Comités de Fondos de Capi-talizaciónComunal, encargadosdead-ministrar y operar los recursos repre-sentados por semillas y otrosinsumos.21

Sobre la base de estas organizaciones seimpulsa la estrategia de creación de los Co-mités deGestión deCuenca, que deben tenerpermanencia en la gestiónparticipativade lasmicrocuencas.De acuerdo con la informaciónde PRONAMACHCS, el programa se encuentrapresente en 817microcuencas y ha promovi-do 4 472 organizaciones de base para laimplementaciónde susproyectosde riego, deforestación, de conservación de suelos y deproducción (ver Cuadro 6).

A diferencia de los programas de inver-sión, losprogramas alimentarios�ahora cen-tralizados en el PRONAA y el Programa delVaso de Leche� desarrollan contrapartesorganizativas permanentes en la medida enque suestrategia es ladeatenciónpermanentea las familias beneficiarias.

21 PRONAMACHCS, "La estrategia de intervención", en www.pronamachcs.gob.pe.

Cuadro 6Ámbitos de trabajo de Pronamachcs

Región Microcuencas Organizaciones

La Libertad 83 351Amazonas 34 149Cajamarca 100 639Áncash 83 548Huánuco 83 310Junín 33 201Lima 48 163Huancavelica 51 331Ayacucho 63 533Apurímac 40 326Cusco 59 505Arequipa 45 141Puno 95 376Total 817 4 573

Fuente: www.pronamachcs.gob.pe


En el caso del PRONAA, por ejemplo, seatiende demanera permanente a unos 16 000comedores, de los que una tercera parte seencuentran ubicados en Lima22 (ver Cuadro7). En el caso del Programa del Vaso de Le-

che, se trata de un programa nacional que seimplementa mediante las municipalidades,con llegada a un 20%de los hogares urbanosyalrededorde 40%de loshogares rurales (verCuadro 8).

Cuadro 7Centros de atención del Pronaa

Fuente: www.pronaa.gob.pe

Gerencia Alimentación Alimentación Alimentación Comedores Obras Emergencias Total delocal infantil escolar de niños y populares comunales centros de

adolescentes atención

Andahuaylas 65 3 8 260 84 8 428

Apurímac 131 577 7 560 113 50 1 438

Arequipa 175 1 597 43 577 48 16 2 456

Ayacucho 418 590 9 651 65 17 1 750

Bagua 174 655 6 308 30 14 1 187

Cajamarca 111 1 139 9 720 81 3 2 063

Callao 128 995 126 5 736 83 42 7 110

Chiclayo 149 969 2 680 1 0 1 801

Chimbote 125 433 3 515 17 3 1 096

Cusco 219 1 662 0 0 0 0 1 881

Huancavelica 283 532 5 517 414 95 1 846

Huancayo 342 203 12 232 18 11 818

Huánuco 170 459 1 202 52 24 908

Huaraz 414 2 347 2 326 97 25 3 211

Ica 108 408 2 437 1 1 957

Imacita 90 319 1 10 2 22 444

Iquitos 96 1 335 7 192 96 16 1 742

Madre de Dios 28 279 11 43 11 140 512

Moquegua 46 269 3 154 109 0 581

Moyobamba 180 423 4 71 235 9 922

Pasco 109 531 2 159 15 2 818

Piura 320 885 14 1 161 0 15 2 395

Pucallpa 264 958 2 132 14 29 1 399

Puno 103 1 127 13 511 65 72 1 891

Puquio 17 704 2 285 22 1 1 031

Tacna 52 292 13 307 17 2 683

Tarapoto 222 1 699 17 113 3 9 2 063

Trujillo 122 734 16 962 49 2 1 885

Tumbes 90 313 2 364 27 5 801

Total 4 751 22 437 342 16 185 1 769 633 46 117

22 Ver también en Cuánto, Anuario estadístico, Perú en números 2002, Cuánto, Lima, 2003.

59CARLOS MONGE

23 Es importante anotar que buena parte de estos productores modernos �especialmente los de la costa� sontambién afiliados a las organizaciones de riego.

24 Sobre la organización empresarial agraria ver Monge, Carlos: "Características y representatividad de los gre-mios empresariales agrarios", en Debate Agrario 2, CEPES, Lima, 1988.

Cuadro 8Cobertura del Programa de Vaso de Leche

e) La organización para la producción

Desde los años cincuenta a la fecha, laorganización territorial de los productoresagrarios se ha complementado con procesosde organizaciónpor ramadeproducción, querespondena lanecesidaddeaprovecharopor-tunidades y enfrentar amenazas en elmerca-do y negociar con el Estado la definición eimplementación de políticas sectoriales.

Según el CensoNacional de 1994, los afi-liados a este tipo de organizaciones eran en-tonces 61 527 integrantes de Comités de Pro-ductores, 31 617 integrantes deAsociacionesde Productores, 1 334 de la OrganizaciónNacional Agraria, 4 007 de los FondosGana-deros y 2 490 de la ya desaparecida Asocia-ción Nacional de Parceleros Agrarios (vercuadro 3).23

La mayor parte de los integrantes de es-tas organizaciones son pequeños producto-res independientes que tienen en promedioentre 2 y 10 hectáreas, y medianos empresa-

rios modernos que pueden tener hasta 100 y200 hectáreas.

En el plano organizativo, las organizacio-nesmás importantes son aquellas que se sus-tentan en las ramasmásmodernas de la pro-ducción: losComitésdeProductoresdeArroz,de Maíz, de Papa, de Caña de Azúcar, deAceitunas, las cooperativas cafetaleras y laJunta Nacional del Café, los ganaderos delFondo de Ganadería Lechera, etcétera.24

Estas organizaciones de productores hanconfluido con organizaciones no guberna-mentales (ONG), medios de comunicaciónespecializados y organizaciones de profesio-nales agrarios, en la constitución de la Con-vención Nacional del Agro o CONVEAGRO.

Adicionalmente, CONVEAGRO se ha arti-culado con otros gremios agrarios para cons-tituir elConsejoUnitarioNacionaldeGremiosAgrarios, con fines de representación y nego-ciación ante las autoridades del sector.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática - ENAHO

Año Área Hogares con al menos un miembroque se benefició con el Programa del

Vaso de Leche, según área de residencia

1998 Urbana 16,8

1998 Rural 35,9

1999 Urbana 19,8

1999 Rural 43

2000 Urbana 20

2000 Rural 43,6


Como se puede observar, la vida comu-nal campesina y nativa, el agua para riego, laseguridad, losprogramas socialesy laproduc-ción son los ámbitos de vida en torno a loscuales las poblaciones rurales se organizan.Es desde esas experiencias organizativas quese definen sus relaciones con el Estado.

1.3 Breve reseña de la participación para laconcertación en el Perú

La crisis de finales de los años ochenta,en la que se sumaron hiperinflación, terroris-mo, corrupción y desorden general, generóun anhelo colectivo de estabilidad y orden,y una pérdida de legitimidad del régimendemocrático y del Estado de derecho comomarco general del desenvolvimiento de lasociedad.

Aspectos específicos de esta pérdida delegitimidad del régimen democrático fueronla pérdida de legitimidad del Estado comoactor económico, la pérdidade legitimidaddelos partidos y de las instituciones como apa-ratos de articulación y representación de in-tereses y de tramitación y resolución de con-flictos, y la pérdida de legitimidad de laregionalización como eje de la reforma delEstado.

Los dos años iniciales del gobiernodeAl-berto Fujimori reforzaron esa percepción. Laopciónpor unapolítica neoliberal y, después,por el autogolpe del 5 de abril y el esquemaautoritario, recibieron el respaldode ampliossectores de la población.

Los empresarios vieron en esta opciónunfactor de orden frente a la subversión y�especialmente aquellos ligadosal sectorpri-mario exportador, la banca y los servicios pri-vatizados� lapromocióndeunapolítica eco-nómica acorde con sus ideas y sus intereses.Los sectoresmás pobres ymedios de la socie-dad vieron en esta opción una salida frenteal terrorismo y al desorden económico. Losmás pobres, además, el desarrollo de accio-nes de gobierno que los beneficiaban directa-mente (programas sociales de inversión y re-parto alimentario).

Los cuestionamientos a la opciónneoliberal y autoritaria vinieron de sectoresmedios duramente afectados por la opciónneoliberal, que privilegió los intereses de lossectores más ligados a las transnacionales yde sectores de convicción democrática de to-dos los estratos sociales, de sectores mediosregionales asfixiados por el centralismoimperante, y de sectores populares directa-mente afectados por la pérdida de empleosresultante de la reducción del aparato delEstado, de las privatizaciones y de ladesregulación de los mercados. Después de1997, la recesión y las crecientes evidenciasde corrupción extendieron el desencanto asectores crecientes de las clasesmedias y em-presariales.

Es durante este periodo cuando se co-mienza a hablar en el Perú de la sociedad ci-vil. Es durante este periodo cuando, a con-tracorrientedel autoritarismoestatal ydel cie-rre del sistema político, y aún antes degenerarse el desencanto extendido con el ré-gimen fujimoristaque llevóal iniciode la tran-sición democrática, la sociedad civil peruanaha construido su legitimidad actual, e inclu-so ha venido ganando espacios de participa-ción endiversas experiencias de concertaciónasociadas a diversas instancias locales y cen-trales del Estado.

El que sectores importantes de la socie-dad civil peruana y la noción misma de lasociedad civil hayan ganadomucho de su le-gitimidad ante la propia sociedad y la opi-nión pública durante el régimen autoritariose debe precisamente a su oposición a dichorégimen, lo queparece confirmaruna tenden-cia más reciente. Anota Aldo Panfichi:

Los pocos estudios existentes en la re-gión, al igual que los trabajos pionerossobre las luchas civiles contra el socia-lismo estatal de los países de Europadel Este, muestran que ella surge conmucha mayor nitidez en las últimasdécadas, en oposición a proyectos po-líticos autoritarios y en un contexto deluchas civiles por la democracia. Pare-ciera que las experiencias recientes de

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resistencia civil contradistintas formasde autoritarismo, son la clave que hapermitidoel resurgimientodeeste con-cepto, de larga tradición liberal en elpensamientopolíticodeoccidente, y sutransformación en parte central de losdebates sobre el futuro de la democra-cia contemporánea.25

Las razones particulares para que estalegitimidadhaya, además, permitido generarespacios y experiencias de concertación enunescenario autoritario, parecen haber sido:

� La vigencia del neoliberalismo, que llevóa la pérdida de la capacidad del Estadoendiversas esferas, creandoespacios apa-rentes para la acción de la sociedad civil.

� La puesta en práctica de una nueva es-trategia de los organismosmultilaterales,que ha hecho de la participación de lasociedad civil un eje central de sus pro-yectos.26

� La legitimidad de la acción de la socie-dad civil ante la opinión pública nacio-nal e internacional en terrenos como losderechos humanos, elmedio ambiente, laidentidad cultural y el género.

� La existencia de campos poco contencio-sos desde el punto de vista de los intere-ses globales del régimen autoritario (ex-perienciasmuy locales o temasmuymar-ginales) en los que la participación de lasociedad civil no fue percibida comounaamenaza.

Durante el gobierno de transición se lo-gró institucionalizar la práctica de laconcertación como aspecto inherente de lagestión de la democracia. Durante ese perio-do se constituyó la Mesa de Concertaciónpara la Lucha Contra la Pobreza con respal-do gubernamental, comomanifestación de la

voluntad del gobierno de institucionalizar laparticipación y la concertación. Laconcertación se centró en temas sociales; noentró a tocar temas relativos a la orientaciónmacroeconómica. Y los actores centrales deesta concertación formalizada han sido lasONG, la Iglesia, algunos sectores popularesorganizados y el Estado. Los sectores empre-sariales no han participado activamente, lomismoque los sectores sindicales. Se consoli-da así un divorcio entre la agenda de la po-breza y aquella de la producción y el empleo.

Durante el gobierno democrático, laconcertación se asume como práctica en elterrenode las relaciones con la sociedady conel sistema de partidos. En el terreno de la so-ciedad, se reafirma el esquema de concer-tación centrado en la pobreza. Los temasmacroeconómicos siguen quedando fuera dela agenda, aunque se incorporan temas eco-nómicos en torno a la preparación descentra-lizada y concertada de los presupuestos re-gionales.

En el terreno de la política se impulsa unproceso inédito de concertación en torno ametas de Estado a veinte años: el AcuerdoNacional entre los partidos políticos y acto-res sociales. Aunque el AcuerdoNacional hasido concebido en torno a objetivos y metasde mediano y largo plazo, está por verse sucapacidad de incorporar el tratamiento deasuntos de la coyuntura e incluso su capaci-dad de sobrevivir a la polarización política yla campaña electoral nacional del 2006.

1.4 Participación y concertación desde laorganización de los actores rurales

Desde los procesos organizativos antesdescritos y dentro delmarco del proceso glo-bal de afirmación de la participación para laconcertación, las poblaciones rurales se han

25 Ver Panfichi, Aldo: "Presentación", en A. Panfichi (coordinador), Sociedad civil, esfera pública y democra-tización en América Latina: Andes y Cono Sur, PUCP-FCE, México, 2003.

26 Ver: Tussie, D.; N. Rabotnikov y M. Riggirozzi: Los organismos internacionales frente a la sociedad civil:las agendas en juego. Cuadernos de Investigación Social 1, Departamento de Ciencias Sociales-PUCP, Lima,2000.


involucrado en una diversidad de experien-cias de concertación locales, sectoriales y na-cionales.

a) Desde las comunidades campesinas ynativas y desde las organizaciones deproductores

Las comunidades campesinas y nativasparticipan endiversosmecanismos locales deconcertación: i) enmesas y comités locales deconcertación y desarrollo, especialmente enlos distritos; ii) en comités de gestiónde cuen-ca, especialmente en las partes altas de lasgrandes cuencas costeñas y en las micro-cuencas andinas; iii) en los Comités de Ges-tión de lasÁreasNaturales Protegidas; iv) enlos esquemas de gestión local (Ministerio deTransportes yGobiernos Locales) delmante-nimiento de caminos rurales; v) en los pro-gramas socialesmediante núcleos ejecutores,comités conservacionistas y otras formasorganizativas específicas para esos fines; v)en esquemas de autodefensa con las FuerzasArmadas y de seguridad ciudadana con lasmunicipalidades y la PolicíaNacional.

En todos estos casos, se danmayores ni-veles de participación en los espacios localesy distritales y �desde ahí y por representa-ción cada vez más indirecta� en las instan-cias regionales y nacionales de concertación,como la Mesa Nacional de Lucha contra laPobreza y la Red Perú.27

Las organizaciones representativas deámbito nacional participan en espacios sec-toriales o temáticos de concertación: el Con-sejo Nacional de Concertación Agraria(CONACA) y el Consejo Nacional de PueblosAndinos y Amazónicos y Afroperuanos(CONAPA).

Por su parte, organizaciones de produc-tores han tenidopocoonulo involucramiento

en espacios locales de participación y concer-tación en lamedida de la escasa injerencia delos gobiernos locales en aspectos económicoproductivos. Sin embargo, sí han buscado laconcertación en las instancias nacionalescomo el CONACA.

El Consejo Nacional de ConcertaciónAgraria fue creado porDecreto Supremo 041del Ministerio de Agricultura el 24 de juniodel 2002, buscando la concertación entre

[...] los representantes de los produc-tores agrarios, del Estadoydeotras or-ganizaciones sociales representativasvinculadas a su ámbito, el estableci-miento y aplicación de políticas enmateria agraria y promoción del agronacional, quepromuevanespecialmen-te el mejoramiento de las condicionesde vida de los hombres y mujeres delcampo de nuestro país [...].(www.mintra.gob.pe)

De acuerdo con el decreto que lo consti-tuye, el consejo del CONACA está integrado,por parte del Estado, por el Ministerio deAgricultura (quien lo preside), el Ministeriode Economía y Finanzas, elMinisterio de In-dustria yTurismo, elministeriodePromociónde la Mujer (actualmente el MIMDES), el mi-nistro de Transportes y un representante delPresidente de la República, así como un re-presentantedel presidentedelConsejodeMi-nistros. Como representantes de la sociedadcivil estánpresentes lasorganizacionesdepro-ductores agrarios acreditados enCONVEAGRO.Y se establece tambiénque�en coordinacióncon lasDireccionesRegionales delMinisteriode Agricultura� se dispondrá la creación einstalación de los ConsejosDepartamentales(regionales) de ConcertaciónAgraria, lo queabre la posibilidad de un espacio de partici-pación en el nuevo contexto descentralizado.

27 Con relación al proceso y la situación actual de los procesos de concertación local y su articulación en redesnacionales, ver Ballón, Eduardo: Propuesta de fortalecimiento de la institucionalidad local. Componente delFONCODES III, Lima, febrero 2002; y Herz, Carlos: Informe final. Proyecto Programa de apoyo a las actividadesde concertación de FONCODES, FONCODES, Lima, enero, 2002.

63CARLOS MONGE

El CONACA ha tenido un funcionamientoirregular, como espacio de consulta yconcertación sobredeterminados temas en losque hay bases comunes para lograr acuerdos,pero sin capacidadrealde resolver sobreasun-tos de fondo. Por ejemplo, en la actualidad,cuando en julio del 2003 se discutía la posibi-lidad de una nueva paralización agraria, elCONACA no fue convocado.28

En relación con las organizaciones indí-genas, el CONAPA fue creado en el año 2001por Decreto Supremo 111 de la Presidenciadel Consejo deMinistros y fue adscrito desdeel inicio al despacho de la Primera Dama,quien lohapresididodesde su fundaciónhas-ta que renunció a dicho cargo, siendo reem-plazada por un represente de las propias or-ganizaciones indígenas.29

En el terreno ambiental, no hay presen-cia indígena establecida formalmente en lasinstancias de concertación del Consejo Na-cional del Medio Ambiente ni en el Consejode Coordinación del Sistema Nacional deÁreas Naturales Protegidas, más allá de supresencia en los Comités deGestión.30

Desde la perspectiva de las propias orga-nizaciones indígenas, su participación en laCONACA no ha significadomayores logros enel terreno de la concertación de decisionespúblicas concretas sobre asuntos de su inte-rés, aunque sí ha servido para visibilizar lacuestión indígena ymantenerla en la agendapública. Almomento de escribir estas líneas,en vista de la renuncia de Primera Dama apresidir el CONACA, el Poder Ejecutivo ha de-signado en el cargo aun joven líder aguaruna,pero sin consulta con las organizaciones indí-

genas, las que han amenazado con retirarseen masa del CONACA, ante éste y otros mane-josmanipulatorios desde el PoderEjecutivo.

b) Desde las organizaciones de riego

Lasorganizacionesde riego se encuentraninmersasenunesquemadecogestióndel aguacon la Dirección General de Aguas y SuelosdelMinisterio de Agricultura. Este esquemasurgió de la reforma agraria y ha venido evo-lucionando�especialmentedesde finesde losaños ochenta� en la dirección de una cre-ciente administración del agua de riego porlas propias organizaciones de regantes, inclu-yendo la fijación y el cobro de las tarifas, y lagestión y elmantenimiento de la infraestruc-tura de riego.

Sin embargo, esta creciente autonomi-zación se desarrolla al mismo tiempo que laorganizaciónmismade los regantes dependede lo definido en la Ley General de Aguas yel Reglamento de lamisma, instrumentos le-gales aprobados por el Congreso el primero ypor el propioMinisterio deAgricultura el se-gundo.31 Es interesante anotar que desdemediados de los años noventa el Poder Eje-cutivo viene tratando de aprobar una nuevaLey deAguas que crea unmercado de aguasy redefine demanera radical la composicióny la lógica de funcionamiento de las organi-zaciones de riego.

Algunas organizaciones de riego partici-pan en esquemas más complejos de gestiónde cuencas, especialmente en el caso de losgrandes proyectos de riego en la costa delpaís. Es el caso de la gestión de los proyectosChira-Piura, Chancay-La Leche y Jequete-

28 Ver declaraciones de Javier García, secretario técnico del CUNGA, en CEPES, Notiagro, 31 de julio del 2003,www.cepes.org.pe.

29 Ver RM 263-2003-PCM nombrando nuevo presidente de CONAPA en www.conapa.org.pe.30 Ver en www.conam.gob.pe y www.inrena.gob.pe.31 Ver entrevista a Ing. José Rivas, de la Dirección General de Aguas y Suelos, en La Revista Agraria 34, Lima,

marzo del 2002.


peque-Zaña. Algunas participan también enconsorcios especializados, como la Junta deUsuarios del Chancay-Lambayeque, que for-ma parte del Instituto de Apoyo al Manejodel Agua de Riego.32

c) Desde las organizaciones de autodefensa

Lasorganizacionesde autodefensa�tan-to aquellas surgidas en la sierra norte comorespuesta al abigeato y la ausencia, ineficaciao corrupción de las autoridades locales fren-te a este problema como aquellas que surgie-ron como reacción a la violencia política yadurante los años ochenta�han tenido comocaracterística un surgimiento espontáneoquedespués ha buscado ser normado, cooptadoo instrumentalizado por el Estado.

En el caso de las Rondas Campesinas deCajamarca y la sierra del departamento dePiura, en 1986 se promulgó una primera Leyde Rondas Campesinas (Ley 24571), que fuedenunciada como un intento de manipula-ción desde el Estado; y recientemente se halogrado la promulgación de una nueva LeydeRondasCampesinas que ha sido bien reci-bida por las propias organizaciones ronderas(Ley 27908 de enero del 2003).33

En el caso de las organizaciones surgidasen respuesta a la violencia se mantiene sinresolver una estrategia de incorporación amecanismos formales de seguridad ciudada-na, considerándose la posibilidadde quepar-ticipen como representantes de la sociedadorganizada en los esquemasparticipativosdeseguridad ciudadana (Policía Nacional, mu-nicipalidad, sociedadorganizada), quevienensiendopromovidospor elMinisterio del Inte-rior dentro delmarco de la reforma policial.

d) Desde las organizaciones en torno a losprogramas sociales

Laparticipaciónde las organizaciones entorno a los programas sociales se da, en pri-mer lugar, en la ejecución misma de los pro-gramas. De hecho, los núcleos ejecutores, co-mités conservacionistas, comités de vaso deleche y comedores populares son parte delaparato de ejecución de estos programas. Enel caso de los programas alimentarios comoel PRONAA y Vaso de Leche �en los que segeneran contrapartes organizativas perma-nentes� se han creado instancias locales ointermedias para que las organizaciones par-ticipen en actividadesdeplaneamiento y eva-luación de la gestión. En el caso del PRONAA,por ejemplo, existe laMesa de Coordinacióny Trabajo conformada por representantes delas organizaciones sociales de base, constitui-da por el jefe del PRONAA, el director ejecuti-vo, el gerente técnico y el gerente local delCallao, y seis representantes de los comedo-res populares y seis representantes de los clu-bes demadres.

En el caso de los programas de inversión,que generan organizaciones definidas comotemporales, no hay otras instancias de partici-pación.34

Al mismo tiempo, desde los programassociales y desde la nueva normativamunici-pal y descentralista se viene impulsando laparticipaciónde estas organizaciones de baseen los espacios o instancias locales de concer-tación (losConsejos Locales deCoordinación,las Mesas de Lucha Contra la Pobreza), queson ahora las llamadas a priorizar la deman-da local hacia los programas de lucha contrala pobreza.

32 Ver en www.iproga.org.pe.33 Ver en www.congreso.gob.pe.34 Sobre la participación a la base de los programas sociales, ver Tanaka, Martín. Participación en Programas

sociales. Lima, IEP, 2001.

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En perspectiva, habrá que ver cuál es elimpacto sobre estos programas y sobre lasorganizaciones que ellos dinamizan, y de lasdecisiones que se vienen tomando enmateriade fusión y de descentralización de los pro-gramas sociales.35

Muchas de estas organizaciones partici-pan localmente en instancias de concertaciónmultitemáticas como la Mesa Nacional deConcertación para la Lucha Contra la Pobre-za, constituida por 26 mesas departamenta-les, 166 mesas provinciales y 708 mesasdistritales.36 Como se ha señalado antes, laparticipación directa de las organizacionesrurales parece darse con más fuerza en losespacios locales, siendomás bien precaria enlos espacios regionales y nacionales.

2. Una reflexión sobre la diversidad deformas de participación para laconcertación con el Estado

� Se trata de experiencias que se han dadodentro delmarcodel procesomás amplioque viene redefiniendo las relaciones en-tre la sociedad civil y el Estado, procesoque se inicia a mediados de los añosochenta, se desarrolla "desde abajo y des-de el borde" durante los noventa, se con-vierte en política de Estado en el gobier-no de transición y se reafirma como ejede la reforma descentralista del Estadobajo el gobierno presidido porAlejandroToledo.

� Se trata de la suma demuchas experien-cias queno remitenaun solo campo, temao sector sino que se desarrollan transver-salmente en el Estado. Manejo del terri-torio y los recursos, identidad, produc-ción, agua, seguridad y alivio a la pobre-za son los temas quehemos repasado. Se-

guramente han quedado fuera otros quemerecerían sermencionados también (lasalud desde los Comités Locales de Ad-ministración de la Salud [CLAS]; la edu-cación desde las asociaciones de padresde familia y los Comités Locales de Edu-cación, etcétera). Se constituye un esce-nario bastante complejo y diverso tantocomo desordenado y asistemático, y dealguna manera bastante espontáneo, apesar de que a la vez exista una densanormatividad que respalda a estamulti-plicidad de experiencias.

� Se trata deprocesos de organizaciónparala relación con el Estado, cuya forma es-pecífica depende en gran medida de ladinámica y forma específica del Estado.En algunos casos, inclusive, las normascrean determinado tipo de prácticas,comopor ejemplo en el caso del ProyectodeCaminos Rurales y tal vez de losCLAS,en los cuales la voluntad estatal y la con-siguiente normatividad generan un con-junto de prácticas sociales participativasquenoemergendedinámicas endógenas.El Estado aparece así como un grandinamizador de la organización de lapoblación rural, lo que plantea la cues-tión de la autonomía de los actores frenteal Estado, sobre todo después de una dé-cada caracterizada por el clientelaje, lacooptación y la manipulación de las or-ganizaciones por el Estado.Distintos gra-dos de autonomía de la sociedad depen-den tanto del origen de la experiencia yde la fortaleza de los sujetos sociales quesostienenestosprocesos comode la orien-tación del Estado por establecer relacio-nes no clientelares con la sociedad.

� Se trata de experiencias que en muchoscasos son "prácticas constituyentes", prác-

35 Ver al respecto la nueva Ley Orgánica de Gobiernos Locales y los dispositivos de PCM y MIMDES relativos a laintegración y descentralización de los programas sociales, en www.mimdes.gob.pe y www.pcm.gob.pe

36 Para una evaluación de la Mesa de Concertación véase Ballón, Eduardo: Perú hoy. Toledo: a un año degobierno, DESCO, Lima, 2002.


ticas sociales que fundandinámicasparti-cipativas anteriores a su reconocimientoformal. Éste podría ser el caso de las ex-periencias de la elección de jueces de pazy de participación de los padres de fami-lia en las escuelas, que han dado pie anormas que formalizanprocesos "valida-dos" por la experiencia social misma. Esel caso más general de la creación de laConcertación para la Mesa deConcertación para la LuchaContra la Po-breza y, después, de la normatividadparticipativa en el diseño de los nuevosGobiernos Regionales y Locales sobre labase de las experiencias informales de lasdécadas pasadas.

� Se trata de experiencias que han alimen-tado grados diferenciados de empode-ramiento de la sociedad. En algunos ca-sos, la participación de la organizaciónse reduce a facilitar la ejecución de obrasy proyectos respecto a los cuales el Esta-do toma todas las decisiones. En otros, seaccede a la toma de decisiones.

� Se trata de experiencias que�alrededorde unmismo campo temático y teniendoun respaldo normativo similar� tienendesarrollos desiguales y diferenciados,que dependen ya no del tema o del com-portamiento del Estado, sino de las pro-pias capacidades de los actores ruralesinvolucrados.

� Se trata de experiencias que permiten alos actores rurales articularse a redesmásamplias que incluyen a otros actores lo-cales y extra locales, así como a diversossectores del aparato público, generandodinámicas de agregación de intereses al-rededor de temas y problemas particula-res y sectorializados, abriendo de estamanera la posibilidad de contribuir a lareconstrucción del tejido social en los es-pacios locales.

� Se trata de experiencias en permanenteredefinición, sujetas a sus propias diná-micas internas y sujetas también a las di-námicas endógenas, particularmente aaquellas que tienen como origen al Esta-do. En este terreno, por ejemplo, la crea-

ción de los Consejos de CoordinaciónLocal creará una nueva dinámica de or-ganización y concertación entre actorespara la representación de la sociedad ci-vil en esas instancias. De lamismamane-ra, la transferencia de los programasalimentarios centrales a los GobiernosLocales seguramente impactará sobre losclubes demadres y los comedores popu-lares articulados a estos programas. Losnuevos roles asumidos por lasmunicipa-lidades y losGobiernos Regionales, en lamedida en que se les transfieran compe-tencias, seguramente generarán también,en las organizaciones productivas, unmayor interés por participar en los espa-cios de concertación.

3. Puntos críticos de las experiencias enlas perspectivas de la reforma del Es-tado

Desde la perspectiva de la reforma delEstado, los puntos críticos de estas experien-cias son los siguientes:

� La voluntad de participar, de concertar, deser parte del proceso de toma de decisiones.La institucionalizaciónde las experienciasdeparticipación en las nuevas normas re-gionales y municipales puede suplantaresa voluntad y burocratizar los procesos.

� El aprendizaje acumulado en élites de la so-ciedad rural respecto a la participación y laconcertación. La concentración de esteaprendizaje en esasmismas élites puedeconfigurar nuevas exclusiones de losmáspobres, los más distantes, los menos in-formados. Democratizar y renovar la re-presentación es un reto permanente.

� La diversidad de experiencias, que constitu-ye una riqueza antes que una amenaza querequiera ser restringida. Las normas gene-rales deben establecer ciertos mínimospero también contener espacios para suadecuación a esta diversidad.

� El consenso social amplio a favor de la partici-pacióny laconcertacióncomoformadeapun-talar la gobernabilidadde lademocracia.

67CARLOS MONGE

� El consenso a favor de la descentralizacióncomo proceso, más allá de las limitacionesdel procesomismo.

� Las limitaciones y restricciones existentes enlas normas que vienen estableciendo espaciosy regulando procesos de participación, comola Ley Orgánica de los Gobiernos Regiona-les, la Ley Orgánica de Municipalidades yotras. Es indispensable participar en losConsejosdeCoordinaciónRegional (CCR)yConsejos deCoordinación Local (CCL)y al mismo tiempo preparar propuestasde reforma de las leyes respectivas, pararemontar las limitaciones que ahora pre-sentan.

� La fragilidad institucional de la organizacióny la representación de las organizaciones dela sociedad rural, que dificulta que la par-ticipaciónde los "representantes" sea ple-namente "representativa".

� Las limitaciones informativas yprogramáticas de las organizaciones de la po-blación rural, que pueden hacer de la par-ticipación un ejercicio de reclamo secto-rial o localista antes que un ejercicio deconcertaciónde intereses para el desarro-llo territorial, sectorial o temático en unaperspectivamás amplia.

� La tradición de manipulación y clientelismoestatal sobre las organizaciones, que tiendea ser una respuesta casi automática de laclase política encargada de la gestión pú-blica en casos de pérdida de legitimidadpolítica.

� La ausencia del sector empresarial privado,que hace que el eje de la participación yla concertación sea solamente la asigna-ción de los recursos públicos y no elfinanciamiento del desarrollo en su acep-ciónmás amplia.

4. Calidad y potencial de replicabilidad

Dada su variedad, las experiencias deorganización y participación enmecanismosde concertación responden a condiciones es-pecíficasquevaríanmuchodeunaaotra. Perotambién es verdad que se pueden identificar

condiciones mínimas que �de ser replica-das� pueden hacer viables procesos seme-jantes. No se trata, pues, de replicar las expe-riencias sino las condiciones que las han he-cho posibles. Algunas de estas condicionesson:

� Un tema o hecho en torno al cual se dinamicela organización y se motive la participacióny la concertación. Por ejemplo, la necesi-dadde asignar de lamejormanera recur-sos escasos; o la necesidad deimplementar una política que puede re-dundar en beneficio directo de la pobla-ción organizada.

� Una voluntad política�de una cultura dela participación y la concertación� porpartede lasautoridades involucradas, seanéstas locales, regionales onacionales, elec-tas o designadas, así como por parte delas propias organizaciones rurales.

� Actores externos que brinden asistencia téc-nica y se constituyan en redes de soporte aestos procesos.

� Un marco normativo favorable.

� Logros que renueven el interés de los actoresy den sostenibilidad a los procesos. Estas ex-periencias se pueden deslegitimar a cau-sa de la frustración de las expectativascreadas.

5. Sistematización y conclusiones ge-nerales

� El proceso de construcción de ciudada-nía en el medio rural�en el contexto dela afirmación de la presencia del merca-do y del Estado� ha tomado como unade sus formas la proliferación de organi-zaciones y de experiencias de participa-ción para la concertación.

� Ese proceso se ha dado con fuerza desdemediados de los años ochenta, cobró im-pulso en las zonas rurales y en las regio-nes durante los noventa y se ha afirmadocomo política de Estado desde el gobier-no de transición a la fecha.


� Dentro delmarco de este proceso, las or-ganizaciones de la sociedad rural hansidopioneras eneldesarrollodeexperien-cias de participación para la concertaciónen el terreno de la gestión de los Gobier-nos Locales, de la gestión del agua, delencaramiento a la inseguridad y la vio-lencia, de la gestión de los recursos natu-rales, de la negociación de mejores con-diciones en el mercado y en los progra-mas sociales.

� Estas experiencias han sido constitutivas,se han apoyado antes que nada en la vo-luntad política y en la creatividad de losactores, y sólo después se han formaliza-domediante normas de diverso rango.

� La fragilidad de la sociedad civil �des-pués de una década de violencia yclientelismo� plantea una serie de pro-blemas de legitimidad y de represen-tatividad de los liderazgos que han vivi-do estas experiencias, y reclama estrate-gias de permanente renovación y demo-cratización de la representación de lasorganizaciones en los procesosde concer-tación.

� Los contenidos participativos de la des-centralización y de la reforma de Estadose han inspirado en estas experiencias yles han dado rango constitucional. Laparticipación y la concertación son par-te, ahora, de lamanera legal de gestionarel Estado en democracia.

� Esta constitucionalización de la partici-pación la hace menos dependiente de lavoluntad política �y por tanto menosprecaria�, pero almismo tiempo la pue-de burocratizar y vaciar de contenido. Senecesita de la permanente renovación deuna voluntad política que haga de la par-ticipación y la concertación una culturacotidiana de la población y las autorida-des,másqueunprocedimiento adicional.

� Consolidarmecanismos de participaciónefectiva �dotados de recursos adecua-dos�, ejercidapor representantes que re-presenten, en torno a asuntos que intere-sen, y con resultados que hagan la dife-rencia puede ser �desde la reforma delEstadoyelprocesodedescentralización�una contribución efectiva a la inclusiónde aquellos quehanvenidomuriendo sinque el resto se diese cuenta.

69CARLOS MONGE

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Siglas utilizadas

AIDESEP Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Selva Peruana

CCL Consejo de Coordinación Local

CCR Consejo deCoordinación Regional


CLACSO Consejo Latinoamericano deCiencias Sociales

CIES Consorcio de Investigación Económica y Social

CLAS Comités Locales deAdministración de la Salud

CLE Comités Locales de Educación

CONACA Consejo Nacional de Concertación Agraria

CONACAMI CoordinadoraNacional de ComunidadesAfectadas por laMinería

CONAP Confederación deNacionalidadesAmazónicas del Perú

CONAPA ConsejoNacional de PueblosAndinos yAmazónicos yAfroperuanos

CONVEAGRO ConvenciónNacional del Agro

COPPIP Conferencia Permanente de Pueblos Indígenas del Perú

CUNGA ComitéUnitarioNacional deGremiosAgrarios

ENAHO EncuestaNacional deHogares

ELN Ejército de LiberaciónNacional

FCE Fondo deCultura Económica

FIR Frente de IzquierdaRevolucionaria

73CARLOS MONGE

FONCODES FondoNacional de Compensación yDesarrollo Social

IEP Instituto de Estudios Peruanos

INEI InstitutoNacional de Estadística e Informática

MENADES MesaNacional sobreDesplazamiento

MIMDES Ministerio de laMujer yDesarrollo Social

MIR Movimiento de IzquierdaRevolucionaria

MRTA MovimientoRevolucionario TúpacAmaru

IDS InstitutoDiálogo y Propuestas

PAR ProgramadeApoyo al Repoblamiento

PETT Programa Especial de Titulación yCatastro

PRONAA ProgramaNacional deAsistenciaAlimentaria

PRONAMACHCS ProgramaNacional deManejo de CuencasHidrográficasyConservación de Suelos

PUCP Pontificia UniversidadCatólica del Perú

SEPIA Seminario Permanente de InvestigaciónAgraria

UNCA UniónNacional de CampesinosAymaras

UNICAMP Universidad deCampiñas, Sao Paulo, Brasil

GUSTAVO RIOFRÍO, LAURA SORIA Y MARIANA LLONA

Planes concertados y presupuestos participativos.Balance de tres experiencias regionales

INTRODUCCIÓN

Uno de los aspectos más saltantes de la manera como se manejó el Estado durante el go-bierno de Alberto Fujimori fue la enorme centralización de las decisiones. Se restó competen-cias a los Gobiernos Locales y se paralizó la descentralización, convirtiendo a los GobiernosRegionales en Consejos Transitorios de Administración Regional, sin recursos ni capacidadsignificativa de decisión y presididos por funcionarios designados administrativamente desdeel GobiernoCentral.

Sin embargo, y pese a este entorno hipercentralista y autoritario, desde algunos espaciosurbanos y rurales se desarrollaron experiencias significativas de gestión concertada del desa-rrollo provincial y distrital. Gracias a la voluntad política democrática de la autoridad local, alempuje de alguna institución con peso propio en la zona (organizaciones no gubernamentaleso parroquia, típicamente), al empuje de la propia organización de base, o a una combinaciónde todos estos factores, las autoridades electas y la población organizada fueron generandoespacios para consultar y concertar sobre las decisiones e informar sobre su puesta en práctica.

El Gobierno de transición encabezado por Valentín Paniagua�con la creación de laMesade Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP)� hizo de estas experiencias unapolítica de Estado. Uno de los procesos más significativos desencadenados desde la Mesa deConcertaciónha sido el de losplanes concertadosdedesarrollo y lospresupuestosparticipativos:se concordaron procedimientos con elMinisterio de Economía y Finanzas (MEF), para que enel curso del año 2002 se elaboraran demanera participativa los presupuestos de los GobiernosRegionales del año 2003. LasMesas Departamentales de Lucha Contra la Pobreza (la creaciónde las regiones como tales ocurrió recién a fines del 2002) fueron elmarco institucional de estaexperiencia.

El proceso como tal se impulsó en todo el ámbito nacional, pero sólo en nueve regiones delpaís (las llamadas "regiones piloto") las autoridades y la sociedad civil lograron cumplir contodos los requisitos establecidos y, en consecuencia, que el presupuesto preparado demaneraparticipativa fuese aceptado como presupuesto regional oficial para el 2003 por el Ministeriode Economía y Finanzas.

La consultoría realizada para el Grupo Propuesta Ciudadana, a cargo deGustavo Riofrío,Mariana Llona y Laura Soria, pasa revista al proceso de elaboración de los planes concertadosde desarrollo y de los presupuestos participativos en tres regiones del país: San Martín,Huancavelica y Piura. La selección de estas tres regiones obedeció a un doble criterio: por unlado, la presencia en ellas de instituciones asociadas al Grupo Propuesta Ciudadana (CIPCA enPiura, y DESCO y CEPES en Huancavelica) y al Proyecto Participa Perú (CEAS, CEPCO y la Mesa


Departamental de LuchaContra la Pobreza en SanMartín); por otro, el que estos tres departa-mentos presentasen puntos de partida y procesosmarcadamente diferenciados. SanMartín esun departamento con una larga tradición organizativa y de movilización social, y alberga auna de las Mesas Departamentales de Lucha Contra la Pobreza más sólidas del país. No fuepues una sorpresa que la de SanMartín fuese considerada como una de las experiencias másexitosas en este terreno. Huancavelica es el departamento más pobre del país, con una socie-dad civil altamente fragmentada y escasa experiencia de concertación con el Estado. Estasdebilidades hicieron que Huancavelica lograse apenas hacerse de un lugar entre las nueveexperiencias calificadas positivamente por elMEF. Finalmente tenemos el caso dePiura, depar-tamento conunmayor desarrollo económico e institucional que los anteriores, que sin embargono logró ser considerado entre las nueve experiencias piloto.

El estudio realizado apunta a entender los complejos procesos desatados en la puesta enpráctica de la elaboración participativa de los planes de desarrollo y los presupuestosparticipativos, en lamedidaenquesuponeneldesarrollodeuna tramaderelacionesque involucraa actores externos a la región tanto como a los actores públicos y privados locales. El estudiodebe permitirnos no solamente entender dichos procesos, sino fundamentalmente extraer lec-ciones para incidir en el diseño y la puesta en práctica de aquéllos que vendrán a continuación,aun cuando susmarcos institucionales (los Consejos de Coordinación Regional y Local en lu-gar de lasMesas de Lucha Contra la Pobreza) sean sustancialmente diferentes.

La participación y la concertación con la sociedad civil comopolítica de Estado es algomuyreciente, y losmarcos institucionales para su puesta en práctica (lasMesas primero y los CCRy CCL después) son todavía poco consolidados y están sujetos a permanentes redefiniciones(lasMesas) o están todavía en fase de constitución (CCRyCCL). Esmuy temprano, pues, parapretender hablar demanera definitiva y categórica sobre la participación y la concertación enlas regiones y localidades en esta etapa de institucionalización inicial de estas prácticas. En esemarco, esperamos, sí, que éste sea un aporte inicial al que debe ser un ejercicio continuo dereflexión crítica respecto de los procesos participativos con los que estamos comprometidos.

79GUSTAVO RIOFRÍO, LAURA SORIA Y MARIANA LLONA

1. Presentación:consideracionesgenerales

1.1 Los asuntos de fondo

Consideramos que son tres los temas defondo involucrados en el asunto de la partici-pación ciudadana, en cuanto a la elaboraciónde planes y presupuestos públicos:

a) La eficacia de la gestión pública y lagobernabilidad

La eficiencia y la eficacia de una gestiónestán vinculadas con la relación entremediosy fines, la primera, y con el cumplimiento delos finesmismos, la segunda. Es cadavezmásevidente que la participación de la poblacióny la vigilancia ciudadana pueden constituir-se en interesantes mecanismos de ahorro enel gasto y en garantía de la pertinencia mis-made la actividadque los gobiernos empren-den. Por esta razón se valora la transparen-cia y participación de todos los actores en laelaboraciónde lospresupuestospúblicos.Estoguarda relación con el hecho de responderdemaneradirecta a intereses colectivos, antesque aparticulares o individuales. Sepresume,además, que abona a una mayor transparen-ciadegestión, reduciendopor ende la corrup-ción en las diversas instancias de gobierno.

b) El incremento de la ciudadanía a nivelnacional y local

El hecho de participar en espacios decogobiernodel territorio permite al individuouna mayor conciencia de ciudadanía. Este

PRIMERAPARTE

elemento pretende ser la barrera natural alclientelismopolítico comoestrategiapara con-seguir obras a cambio de fidelidad política.Los perfiles de los líderes locales y regionales,dentro de estemarco, tienden también a cam-biar: de líderes-demandantes adirigentes-go-bernantes. Por otro lado, la acción presu-puestal participativa exige la creación de es-pacios de comunicaciónmás fluida entre go-bernadosygobernantes, ypromueveespaciosde concertación que incluyen a una diversi-dadmuy amplia de actores nunca antes con-siderados. Como resultado, se contribuye aun fortalecimiento del tejido social del terri-torio, a partir del cual a menudo se planteanproblemas referidos a la legitimidad de losrepresentantes.

c) La calidad y la efectividad de los procesosde desarrolloLa existencia y el desarrollo de activida-

des y proyectosmás pertinentes y democráti-camente elegidos: i) fortalece las identidadeslocales a partir de una visión conjunta com-partida, sobre las potencialidades y limitacio-nes del territorio; ii) abre las puertas para queeste tipo de proceso permita la reducción dedesigualdades socialesyeconómicas, así comolas referidas a la segregación espacial y so-cial; y iii) abre las puertas a las diversas visio-nes y objetivos estratégicos locales y regiona-les hacia la construcción de un proyecto depaís. El resultado se traducirá en la calidaddel desarrollo nacional (y local), y ya no úni-camente en el crecimiento económico condesigualdad.


Es importante identificar, a partir de es-tos temas de fondo, las áreas en las cualessurgen las limitaciones o problemas que anuestro juicio empiezan a perfilarse conma-yor claridad:

� La eficacia de la gestión pública y lagobernabilidad

� Losaparatosburocráticosde losGobier-nos Locales yRegionales no se encuen-tran preparados para insertar adecua-damente lasdecisiones colectivas adop-tadas demanera concertada y conver-tirlas en acciones concretas.

� Existeuna capacidad limitadade recur-sos humanos�funcionariosdegobier-no�para encaminar estos procesos.

� No siempre estos procesos se han ini-ciado de una manera planificada, quehaya considerado previamente las fa-ses, las funciones, los responsables, elpresupuesto, etcétera.

� Se corre el riesgo de suponer que paralograr la participación de la poblaciónbasta una citación y no un proceso desoporte económico, social, político ytécnico.

� El incremento de la ciudadanía a nivelnacional y local

� El plan concertado y el presupuestoparticipativo no se han convertido aúnenun temade agendapública.No exis-te un eco en la sociedad, más allá delosmarcosnormativos.Noesunaprác-tica asumida de manera cotidiana ynatural por los ciudadanos ni por losfuncionarios.

� La desconfianza de la población haciasus autoridades termina por limitar suparticipación. Del mismo modo, paralos líderes, comprometerse en este tipode escenarios significa también arries-gar cuotasdepoderpolítico adquiridas.

� Esta desconfianza hace también que almenor acto que indique falta de trans-parencia se dudede los representantes.

� Haydirigencias tradicionales que pue-den "modernizarse" y convertirse en in-termediarias exclusivas para los proce-sos de consulta, por la vía del controlde la información.

� La calidad y efectividad de los procesosdedesarrollo

� Ya se plantea comounproblema la dis-cusión "obritas" versus ejes estratégicos.La ejecución de las obras guarda rela-ción, para los actores, con lo conside-rado como justicia en ladistribucióndelgasto público.

� Ladistribución "justa" del presupuestoresuelve los conflictosmás inmediatos,pero conlleva el problema de la pulve-rización del presupuesto.

� Ladecisiónpresupuestal alejadade losprocesos de planeamiento estratégicoatenta contra los fines últimos del pro-ceso de desarrollo.

A pesar de que es difícil separar las ac-ciones en loqueaestos asuntos se refiere, debequedar claro que los dos primeros puntos�la eficacia de la gestión pública y lagobernabilidad, y el incremento de la ciuda-danía a nivel nacional y local� tienen quever con losmedios,mientras que el tercero�la calidad y efectividad de los procesos dedesarrollo� tiene que ver con los fines. Nocabe duda que los tres elementos conformanel punto de llegada esperado, hacia el cual vadirigida la acción. Sin embargo, los proble-mas que se presentan en cada uno de ellostienen modos de solución diversos: tipo deintervención y tiempo demandado, entreotros. Es necesario tener claro, entonces, elpunto del cual se parte y las metas acotadaspor puntos intermedios por los que deberátransitarse.

1.2 La magnitud de la tarea

Un segundo elemento del escenario glo-bal en el que se debe actuar tiene que ver conlos alcances de un proyecto de vinculaciónde procesos de plan y presupuesto participa-tivos. En un sistema integrado de planifica-


ción es posible distinguir tres tipos de coordi-naciones intersectoriales con característicasdistintas: i) coordinación entre los pliegos dela región, de las municipalidades provincia-les y distritales; ii) coordinación entre el Go-bierno Regional y los sectores públicos quedependendelGobiernoCentral; y iii) coordi-nación conGobiernos Regionales de una de-terminadamacrorregión.

Una programación secuencial de las ac-tividades parece ser de sentido común: pri-mero deben ejecutarse acciones de coordina-ción entre las autoridades intrarregionales, yluego con las autoridadesmenos cercanas enlo territorial. Sin embargo, en la medida enque la envergadura de los proyectos de desa-rrollo es mayor, se hace indispensable unacoordinación de este último tipo. Es el caso,por ejemplo, de un programa contra la des-nutrición infantil o de construcción de unacarretera. La estrategia a seguir tampocopue-de consistir en "atacar todos los frentes", pues-to que no existe experiencia ni capacidadoperativa para acometer un proceso de esetipo. Ni tampoco �lomás importante� existela voluntad política necesaria para ello.

La distancia entre lo que se quisiera lo-grar y lo que actualmente tenemos puede serreflejada en los siguientes casos, frente a loscuales solamente tenemos una pregunta: ¿setomarán las decisiones de maneraparticipativa, entre todos los sectoresinvolucrados? (véase recuadro).

La respuesta acerca de lo que deberíahacerse en cada caso no es muy sencilla deformular, lo cual nos muestra que aún tene-mos problemas de diseño en lo que se refierea las tareas de desarrollo y al diseño de unsistema que combine los mecanismos repre-sentativos con los de la democracia directa.Más importante todavía es que existe unagran distancia entre la "respuesta correcta" aestos asuntos y lo que serán las respuestasprevisibles de los actores de la escena nacio-nal y regional.

Esto nos lleva a buscar que el análisis ylas propuestas en el corto plazo consideren

de lamaneramás realista los escenarios posi-bles de vinculación entre los diferentes acto-res, así como las actividadesde incidencia quepodrían hacerse para influir en éstos y lograrque el proceso de concertación en planes ypresupuestos nos conduzca hacia resultadosque: i) refuercen la gobernancia de los proce-sos de regionalización (más que la gober-nabilidad de un régimen o autoridad especí-fica); ii) fortalezcan a los actores, la identi-dad y la ciudadanía en el país; y iii) promue-van el desarrollo sostenible del Perú.

1.3 La dimensión del proceso existente tie-ne límites

El presupuesto de la república se asigna,grossomodo, de la siguiente forma:

GobiernosLocales 4%GobiernosRegionales 22%GobiernoCentral 74%

El alcance del proceso participativo, sibien no tiene precedentes en el Perú actual,no llega al conjunto del presupuesto público.La trascendencia de este proceso es aúnmáslimitada, puesto que éste no es tema de laagenda pública, ni de la política. Ni la opi-niónpública ni el Parlamento tienen en el pre-supuesto participativo un temade eco y reso-nancia mayor. No conocemos que los parti-dospolíticos toquen este tema comounaprio-ridad. Solamente el mundo de las organiza-ciones no gubernamentales y de los organis-mosvinculados a lasmunicipalidades lepres-tan atención.

1.4 Metodología

Lametodología seguida para la elabora-ción de este informe incluyó las entrevistas aactores locales en las tres regiones considera-das y la revisión documental.

a) Entrevistas a diversos actores locales

Una fuente importantede informacióndela presente investigación fueron las entrevis-tas con representantes de diversas institucio-nes en Lima: Mesa de Concertación para la


Caso 1San Martín produce y producirá arroz. Existe la idea de que es más barato

que el arroz del norte peruano, aunque demenor calidad. En la discusión acercadel desarrollo agrícola de la región no se ha recogido discusión alguna acerca desi el mercado futuro del arroz se conquistará sobre la base de la calidad o delprecio. Si el asunto es el precio, probablemente lomás recomendable sea dirigirseal mercado limeño, lo cual hace importante la carretera Marginal Norte, queacorta cientos de kilómetros en el viaje almercado de la capital. Si el asunto es lacalidad, entonces sería más fácil ingresar al mercado de exportación, al cual seaccede por la vía Tarapoto-Yurimaguas, que acerca a los puertos del norte. Loque está claro es que el país no tiene los suficientes recursos para construir, a lavez, las demandadas carreterasMarginal Norte y Tarapoto-Yurimaguas.

Caso 2El país tiene convenios internacionales para la erradicación de la hoja de

coca y el reemplazo de la "economía de la droga". Ello supone la inversión enequipamiento e infraestructura local con cargo a los recursos de DEVIDA que yase viene haciendo en la regiónUcayali. En la zona deAguaytía no se tenía cono-cimiento de la proveniencia de los recursos para un puente construido con di-chos fondos. Los enfrentamientos con sembradores de hoja de coca en la región,ocurridos en la zona a mediados del 2002, nos hacen preguntarnos, además, siun hipotético plan de desarrollo de la región incluye la erradicación de los culti-vos de coca, si se planificarán demanera participativa las inversiones con cargoa los recursos del proyecto internacional y, finalmente, si DEVIDA participará enlos procesos de planificación del desarrollo y elaboración del presupuesto de laregión.

Caso 3La elaboración participativa del presupuesto de la RegiónMoquegua puso

en evidencia un asunto difícil de resolver: la irrigación de PastoGrande, sobre lacual se viene discutiendo durante los últimos veinte años�yque ya ha recibidofondos gubernamentales�, no es considerada prioritaria. La nueva presidentaregional, sin embargo, tiene en esta irrigación uno de sus principales puntosprogramáticos. Resulta pertinente preguntarse si losmecanismos existentes parala formulación de planes de desarrollo regional son pertinentes para decidir so-bre ésta y otras grandes inversiones nacionales. ¿Se aceptarán los resultados deunproceso de formulación de planes estratégicos como los que se vienenpromo-viendo para una decisión de esta envergadura? ¿Se solicitará un plebiscito alrespecto? ¿OelGobiernoCentral tomará ladecisión final?Comopuede suponerse,este asunto afecta las grandes decisiones de infraestructura hídrica y vial que,por lo demás, conciernen amás de una región.


Lucha Contra la Pobreza, AsociaciónNacio-nal de Centros, Red Perú yDirección de Pre-supuesto PúblicoNacional delMinisterio deEconomía y Finanzas, entre otras.

Además, en cada región entrevistamos aactores con una participación activa en laexperiencia de los planes de desarrollo y lospresupuestos participativos durante el año2002 y a aquéllos que tendrían un papel cen-tral durante el año 2003: coordinador depar-tamental de MCLCP, presidente regional(Huancavelica), gerentes generalesdeGobier-nos Regionales (Piura, San Martín), funcio-narios de los antiguosCTAR (Gerencia de Pla-nificación y Presupuesto), representantes delasMesas deConcertaciónDepartamental deHuancavelica (MECODEH), líderes de frentesde defensa, y personal de organizaciones nogubernamentales que coordinan acciones conpoblaciones nativas aguarunas y quechuas(CAAAP en San Martín, entre otras).

b) Publicaciones diversas

Acopiamos informaciones publicadas re-feridas a los planes concertados en las regio-nes y a los presupuestos participativos: pla-nes concertados y documentos sobre proce-sos de planificación previa, entre otros.

2. Descripción general: los casos deHuancavelica, Piura y SanMartín

Huancavelica y San Martín entraron enla Experiencia Piloto 2002 principalmenteporque demostraron que habían logrado laconcertación entre diversos actores. Requisi-to clave fue la presentación del plan concer-tado adjuntando las firmas de los represen-tantes. Piura, en cambio, no pudo demostrarla existencia de esa concertaciónprevia.A luzde lo afirmadopor el director de PresupuestoPúblico delMinisterio de Economía y Finan-zas, Nelson Shack, la expectativa de este or-ganismo era menor, pues esperaban comomáximo que conformaran esta experienciatres departamentos y no los nueve que pre-sentaron sus acuerdosdebidamente refrenda-dospor lasmunicipalidadesprovinciales.Estonos indica la importancia de esta experienciapara la movilización social departamental,además de la capacidad de liderazgo de losdirigentes locales, la cohesión de algunos de-partamentos y la voluntad política de los ac-tores para deponer intereses en el marco deldesarrollo regional.


Cuadro 1Los casos estudiados

Situación económica

La percepción deldesarrollo de laregión ¿pasa por elpresupuesto delGobierno Regional?

Complejidad social

Involucramiento de lapoblación en eldesarrollo de laregión

Enfrentamiento entreproblemática de loterritorial versus lotemático. Se enfrenta"lo inmediato y justo"con "lo estratégico"

Canales de participa-ción establecidos

Desafíos

Problemas odistorsiones

Ventajas potenciales

Huancavelica Piura San Martín

Pobreza. Dificultad para ha-llar salidas alternativas másallá del presupuesto público.

Sí. Lo cual cohesiona positi-vamente a los actores en elafán de encontrar salidas al-ternativas.

Tendencia a la homoge-neidad.

Al parecer, los actores tien-den a estar pendientes de estetipo de procesos.

Existe. Lo incorpora el Gobier-no Regional como un eje es-tratégico: las necesidades bá-sicas insatisfechas.

Informales. Mesa de Concer-tación Departamental deHuancavelica (MECODEH)reinicia actividades.

Continuidad del proceso deconcertación e instituciona-lidad del mismo, tomando encuenta que se tiene un Go-bierno Regional no muy dis-puesto a ello.Enfrentamientos: MECODEHversus Mesa de Concertaciónpara la Lucha Contra la Po-breza (MCLCP).La mayor parte de las autorida-des elegidas son nuevas y noconocen la legislación marco.

La propuesta de desarrollodel Gobierno Regional coin-cide con la de los promoto-res de visiones de desarrollo.El deseo de revertir su condi-ción de extrema pobreza, ca-racterística que los identifica.

Variedad de ejercicios econó-micos. Presencia de gran em-presa, así como de micro, pe-queña y mediana empresa.

No. Cada actor actúa en fun-ción de sus intereses parti-culares.

Diversidad de actores econó-micos, instancias sociales, et-cétera. Presencia activa deélites con un pensamiento re-gional.

Las poblaciones involucradastienden a ubicarse en provin-cias en las que se han dadoprocesos concertados y depresupuesto participativo.

Existe. Distribución del presu-puesto del municipio provin-cial en los distritos.

Informales. Desmotivación delos entrevistados para iniciarprocesos nuevamente. Reno-vación de alcaldes hace volveral mismo punto de partida.

Romper la inercia. Los actoresestán muy motivados para ini-ciar este proceso para el 2003.Formalizar los procesos loca-les, muchos de los cuales nocuentan con ordenanzas ni re-glamentos.No se sabe si las regiones cuen-tan con adecuados recursoshumanos para hacer perfilesde proyectos.

Experiencia de concertación ypresupuesto participativo endistritos, que puede ser lleva-da a escala mayor.

Variedad de ejercicios econó-micos. Inversión de Coopera-ción Internacional (principal-mente USAID) en programas al-ternativos.

No. Sin embargo, existe unamarcada identidad local, quepermite la acción de maneraconcertada por intereses desector.

Actores económicos: agricul-tores (arroceros). Presencia degrupos étnicos: aguarunas yquechuas.

Involucramiento de autorida-des locales: alcaldes distritalesy provinciales (AMRESAM).

Existe. Procesos paralelos:AMRESAM con acciones loca-les y Gobierno Regional conlo estratégico.

Informales. Renovación de au-toridades locales frente a unGobierno Regional que pactapor debajo de la mesa.

Mantener una AMRESAM só-lida que no se divida ante laspresiones del Gobierno Regio-nal. Que, además, deberá en-frentarse a su lectura munici-palista muy cerrada.Enfrentamientos MCLCP conel Gobierno Regional; se per-judican la Mesa y los proce-sos de concertación.

Difícil replicabilidad de unaasociación de municipalida-des en otros espacios.USAID US$ 12 millones encuatro años.Identidad regionalmuymarcada.Cuentan con un buen diseñometodológico para el procesode planificación y presupues-to participativo, que ha funcio-nado en este espacio.


3. Hitos importantes en el proceso deplanificación y elaboración del presu-puesto participativo de las experien-cias seleccionadas

3.1 Influencia de las experiencias desarro-lladas previamente y análisis del pro-ceso de construcción de los planes y delpresupuesto participativoLa constitución de las Mesas Departa-

mentales de Lucha Contra la Pobreza en los

tres departamentos considerados y el iniciode procesos de concertación con el sector pú-blico en cada caso no ocurren en el vacío, sinoque se vinculan�aveces demanera creativa,a veces demanera conflictiva�conprocesossociales previos. Cada uno de estos departa-mentos, cada una de estas sociedades, cadauno de estos actores tiene una historia que esconveniente reseñar.

Cuadro 2Experiencias previas reparticipación y concertación en las regiones observadas


1997

Se constituye la Mesa de ConcertaciónDepartamental de Huancavelica(MECODEH), integrada por diferentesorganizaciones sociales: Frente de De-fensa de Huancavelica, Federación deComunidades Campesinas, Federa-ción de Mujeres de Yauli, así comoONG que actúan en el departamentoy alcaldes provinciales y distritales. Fi-gura impulsora es el alcalde deHuancavelica, Federico Salas. Iniciati-va importante de esta etapa es la Ca-balgata de los Andes, cuyos actoresprincipales son campesinos y alcal-des.1998

Se inicia el proceso de elaboración delPlan de Desarrollo Concertado yParticipativo del Departamento deHuancavelica. Las etapas del procesoson:a. Planificación comunitaria parti-cipativa.b. Encuentros y talleres especializadospor ejes temáticos.c. Foros o eventos de validación.Se capacita a líderes locales como"facilitadores" para recoger informa-ción de primera fuente. Más de 8 000personas son capacitadas para este fin.1999

Publicación del Plan de DesarrolloDepartamental al 2021. La fuente definanciamiento (con la cual se cuentahasta el presente), es la Consejería deProyectos.

1996

Grupo Iniciativa: conjunto de profe-sionales notables integrado por Alber-to Joo (ex director ejecutivo del Pro-yecto Especial Chira-Piura), Francis-co Hilbeck (ex alcalde de Piura) ymiembros del CIPCA, entre otros,quienes trabajan alrededor de laconstrucción de la visión y los ejesestratégicos de la región. Cuentan conel financiamiento institucional delCIPCA, cuyo reconocimientoinstitucional es un elementoarticulador.1998-1999

Plan PIURA al 2010.Siendo presidente regional AlbertoJoo se publica el Plan Estratégico Re-gional Proyecto Piura 2010. Platafor-ma de Concertación Regional, elabo-rado bajo la responsabilidad del Co-mité de Coordinación, en el cual par-ticipan representantes de CTAR, CARE,Centro IDEAS, Universidad Nacional dePiura, Dirección Regional de Salud,Municipio Provincial de Piura,CIPCA, Dirección Regional de Edu-cación, Colegio de Biólogos, y Direc-ción Regional de Energía y Minas,entre otros.La publicación es financiada por laCámara de Comercio y Producciónde Piura, la Caja Municipal de Aho-rro y Crédito de Piura, el Instituto In-teramericano de Cooperación para laAgricultura (IICA) y la Cooperación Ale-mana para el Desarrollo (GTZ).Los ejes estratégicos de este Plan son:- Cultura regional de liderazgo

Década de 1970El Frente de Defensa del departamento seconstituye a partir de una plataforma dereivindicaciones: carreteras de interco-nexión, servicios de salud y educación, yotros.1985Proceso de regionalización que pretendejuntar San Martín con La Libertad fracasa ygenera el enfrentamiento liderado por elFrente. Resultado: anulación de la ley. Unode los dirigentes del frente: Teócrito Pinedo.1989-1991Se articulan esfuerzos en torno a la forma-ción de la Macrorregión Amazónica(Loreto, Ucayali, San Martín). Reciben apo-yo de congresistas. Pero esto complejiza laconcertación.Veinte días de huelga. Los pueblos alcan-zan una larga lista de reclamos. Tomándo-la como insumo, los técnicos hacen undiagnóstico de necesidades: irrigaciones,centros de acopio, etcétera.PLAN SAUCEPresidente del CTAR (Villavicencio), con-voca a las organizaciones (alrededor de400) para elaborar el plan de gobierno quedenominará Plan Sauce, cuya base es uncúmulo de demandas específicas y de pe-queña envergadura. Este esfuerzo fracasa.Durante el gobierno de Fujimori se produ-ce un repliegue de las organizaciones so-ciales como producto de las agresiones pro-venientes de la violencia política.1997Desde las ONG se empieza a hablar de pla-nes estratégicos, lo que tiene eco en el sec-tor Salud. Se dan procesos de capacitacióna las municipalidades para la construcciónde planes de desarrollo de la gestión local.La Red de ONG y la Cámara de Comercio,entre otros, tienen como meta el trabajaruna visión conjunta de San Martín. Esta ini-ciativa coincide con la del Ministerio de laPresidencia para trabajar el plan.



Este Plan cuenta con un buen diag-nóstico, cualidad reconocida por lamayor parte de los actores entrevista-dos. Sin embargo, carece de elemen-tos esenciales: presupuesto del plan,responsables, tiempos y fases de eje-cución. No propone un organigramapara una mejor gestión del territorio,que incorpore a la sociedad civil y aentidades estatales, con funciones,competencias y responsabilidadesdefinidas. Tampoco visualiza los ca-nales y medios de comunicación deabajo hacia arriba y entre pares.2001-2002

Conformación de la Mesa deConcertación para la Lucha Contra laPobreza que, con el CTAR, se propo-ne el objetivo de elaborar Plan Con-certado de la Región y el PresupuestoParticipativo del 2003, que debía pre-sentarse al Ministerio de Economía yFinanzas.La mayor parte de actores entrevista-dos coinciden en señalar que este Planes el producto de la unión del PlanMECODEH y el programa de inversio-nes del CTAR del 2001 al 2006 (la vi-sión estratégica de desarrollo del PlanMECODEH y la visión técnica del CTAR).Datos:- La utilización política de laMECODEHpor parte de algunos de sus líderes másrepresentativos hace que este espaciopierda legitimidad. Muchos integrantesse retiran del espacio al sentirse utiliza-dos políticamente.- En la MECODEH la coordinación seda sólo a nivel de la sociedad civil;no están presentes los organismos pú-blicos.- La presidenta de la MCLCP es desig-nada desde Lima (una ex funcionariapública, coordinadora del PAR). EstaMesa se superpone a la experienciaprevia de concertación departamen-tal, lo cual produjo conflictos entreMECODEH y MCLCP. El liderazgo esmoderado, no tiende a la confronta-ción.- El margen de acción de esta presi-dencia �que puede ser legal pero nonecesariamente legítima� es limitado.Además, estando la Mesa financiadapor el Estado, su legitimidad tiende aser limitada frente a las otras instan-cias de la sociedad civil. El liderazgomantiene su moderación, y tiende aser conciliador, a modo de compen-sación.

- Fortalecimiento de Gobiernos Lo-cales- Promoción regional de inversio-nes- Ciencia y tecnología- Pequeña agricultura- Recursos naturales y medio am-bienteEste Plan no concluye con un pre-supuesto estimado para hacerloviable, ni con el listado de respon-sables. Contó con una débil pre-sencia del sector empresarial.2000

Presupuesto "participativo" delCTAR en coordinación con lasprovincias. Se trabaja en dos nive-les de coordinación: asamblea dealcaldes y coordinación interinsti-tucional entre el sector público yel privado.Se busca que el Plan de Inversio-nes del CTAR sea concertado conlas provincias, entendiéndolocomo una redistribución "equita-tiva" del presupuesto.2001-2002

El proceso de planificación con-certada se deteriora durante esteperiodo. Algunos factores influyennegativamente:- Los enfrentamientos internos enPerú Posible, que provocan la re-nuncia del presidente del CTAR.- Personal inexperto en puestosque requieren una visión de desa-rrollo regional.- MCLCP de Piura no juega el pa-pel de "elemento bisagra"; se man-tiene al margen y opta por una par-ticipación pasiva.- Los funcionarios del CTAR que ha-bían participado en el proceso delos planes concertados previos yen los esfuerzos en pro del presu-puesto participativo son removi-dos de sus cargos y reemplazadospor personas sin manejo de estostemas. Las ONG no encuentraninterlocutores válidos en este últi-mo proceso.

La Red de ONG (siendo presidenteTeócrito Pinedo) presenta una propues-ta para elaborar la planificación de la re-gión. Se hacen talleres provinciales y unoregional. El CTAR financia US$ 10 000.La Red de ONG convoca a AMRESAM,Iglesia, CTAR, colegios y alcaldes. Los al-caldes, además, financian los talleres enprovincias.Se obtienen cinco planes provinciales yse realiza un taller final. Con recursos delCTAR se contrata a Sebastián Mendonça.Se traza el Plan Departamental de 1998al 2010 (sin embargo, este esfuerzo noinfluye en la modificación del Plan deInversiones del CTAR).- Definen siete ejes de desarrollo y estruc-tura de funcionamiento del territorio: Eje-cutivo/ Asamblea/Comités de DesarrolloTerritoriales.- Se pretende incluso trabajar un PlanOperativo del Plan Regional para el año2000 que incluyera a todas las institucio-nes para la formulación del Plan de In-versiones del año 2000.- Se constituye un equipo técnico: dos deRed de ONG, CTAR, diez profesionales(sectores). Se hace un taller sobre quéinformación se iba a manejar y requerir.Se obtiene información y se hace unmapeo general. Pero los programas deasistencia social (PRONAA, FONCODES,Proyectos Especiales Alto Mayo, AltoHuallaga y Huallaga Central) no entre-gan su presupuesto, impidiendo la cul-minación de esta iniciativa.2001

Presidente de la MCLCP: Teócrito Pinedo.Talleres con asistencia de 4 500 perso-nas, cubren el 100% del territorio. Apo-yo de programas como FONCODES, queacopia información y la redistribuye. Lasuma del listado de inversiones (106) fuede S/. 130 millones. Después de ello seinicia la priorización. Se conforma unaComisión Mixta (mitad funcionarios pú-blicos y mitad sociedad civil). Se hizo elseguimiento de elaboración de perfiles ypersonal que se capacitara, con la ideade que éste continuara durante todo elproceso. Mesa de donantes: cada institu-ción contribuye con profesionales, mo-biliario, financiamiento, etcétera.Criterios seleccionadores:- Distribución equitativa entre las diezprovincias.- Distribución sectorial. Se prioriza porsectores. Mayor porcentaje para educa-ción (aulas, infraestructura).



Del cuadro anterior podemos colegir losiguiente:

a) Tipo de actores que promovieron estosprocesos

� "Grupo de ilustres". Como en el caso dePiura, las élites locales cumplen unpapelsignificativo. Allí se incluyó la participa-ción de funcionarios públicos que no re-presentaban necesariamente a sus insti-tuciones. El Grupo Iniciativa involucró apersonajes con reconocimientopúblico enla provincia para reflexionar sobre lasposibilidades de desarrollo del departa-mento.

� Frente de Defensa reconvertido. En SanMartín los liderazgos fueronvalidadosporlas conquistas obtenidas en las luchas de-partamentales, cuyospromotores, al pasode los años, apuestan por la planificaciónconcertada. Son las personalidades, an-tes que las instituciones, las que se veninvolucradas.

� La Mesa de Concertación preexistente. EnHuancavelica ya existía un espacio deconcertación (MECODEH). EstaMesa estu-vo constituida por sujetos promotores devisiones de desarrollo que�después deestar involucrados en el proceso de pla-nificación concertada�utilizaron políti-camente el espacio y provocaron la pér-dida de su legitimidad.

b) Influencia directa de la planificación en lasdecisiones sobre el presupuesto de la región

Ninguna de estas iniciativas previas lo-gran influir decisivamente en los planesoperativospresupuestalesde las institucionespúblicas, ni en que las asignaciones sean unproducto de la priorización concertada. Entodos estos procesos, el involucramiento va adepender de la voluntad política de los fun-cionarios públicos, quienes no se encuentranajenos a las interferencias del Gobierno Cen-tral. Sólo en el caso de Piura parte del presu-puesto provincial es distribuido concerta-damente con los distritos.

c) Marcos normativos

Entendemos pormarco normativo la exis-tencia de legislación que obligue a los actoresa efectuar los procesos de concertación; estoes, que se cree underechoyno solamente unacostumbre.Ninguna de las experiencias pre-vias de presupuesto participativo, principal-mente distritales, cuenta con un marco nor-mativo que brinde cierta garantía a la conti-nuidad del proceso. Este dato adquiere ma-yor importancia si se toma en cuenta que lafuente de información es la asociación demunicipalidades más importantes del país:AMRESAM. Sus actividades se basan en la obli-gación creada por un proyecto de USAID quela obliga a concertar para usar los recursos.Pero esta obligación no se traslada al resto delos recursos municipales. Lo mismo sucedecon los presupuestos participativos en ciertosdistritos y provincias piuranas, en donde haexistido una significativa labor del CIPCA que,inclusive, concerta con los distritos el uso delFONCOMUN provincial. Esta costumbre no hasido consagrada por norma alguna.

d) Estructura orgánica del territorio

Sólo en el caso de SanMartín los actoresllegaron a imaginar una estructura de fun-ciones del departamento y un costo aproxi-mado de los proyectos necesarios para la re-gión. En los demás casos se quedó enunapla-nificaciónde visiones y en el desarrollo de losobjetivos estratégicos. En este sentido, se tra-tó estrictamente de la planificación(participativa) de un gasto.

e) Influencia de agentes externos:organizaciones no gubernamentales yfuentes de financiamiento

En los procesos analizados, la presenciade las organizaciones no gubernamentales hasido fundamental. Han brindado el soportetécnico al proceso: planificación estratégica,metodología, definición de fases, formacióny animación de talleres, etcétera. Pero ade-más han significado la fuentemás importan-te de financiamiento para llevar adelante los


procesos de planificacióndepartamental. Delmismomodo, tienen capacidad para convo-car a los diversos actores locales a procesosque, aún teniendo comoarista lapolítica, pue-den ser leídos como básicamente "técnicos".Finalmente, lasONGhanpuesto sobre lamesatemas como la equidad de género, la inclu-sión de poblaciones nativas, etcétera.

4. Análisis de los planes concertados ylos presupuestos participativos

4.1 Roles y actores en la elaboración de losplanes concertados y los presupuestosparticipativosEl análisis de las experiencias permite

identificar la existenciadeactoresyde los rolesque han asumido en el proceso, mas allá delo establecido formalmente por las normasque los rigen.

Cuadro 3Actores y roles en el planeamiento concertado y el presupuesto participativo

Rol Funciones Huancavelica Piura San Martín

Promover la articulaciónentre la sociedad civil ylas instituciones del Esta-do. Canalizar las deman-das y propuestas de losactores y establecer puen-tes de diálogo. "Facilita-dores" del funcionamien-to del Estado.

Aglutinar expectativas ydemandas de los repre-sentantes de la sociedadcivil. Luego de coincidiren alternativas y propues-tas, expresarlas de unamanera orgánica en losespacios de concertacióncon el Estado.

Elaborar los perfiles deproyectos con una visiónde la región específica.Cuentan con cuotas depoder. Sus ritmos, tiem-pos y estilos de rela-cionamiento con el traba-jo son diferentes entre sí.Es fundamental hacer co-incidir estos ritmos, tiem-pos y estilos propios ylocales, con aquéllos másde orden político y social.

Elementobisagra

Coordinado-ra de lasociedad civil

Técnicos

Mesa de Concertaciónpara la Lucha Contra la Po-breza (MCLCP).

Mesa de Concertación De-partamental de Huanca-velica (MECODEH).

Funcionarios del antiguoConsejo Transitorio de Ad-ministración Regional(CTAR) entrevistados sien-ten que lo participativo lesquita tiempo y nos les apor-ta mucho.

No hubo.

No fue la MCLCP.

Grupo Iniciativa, aun-que como tal no dialo-gó con las institucionesestatales. Funcionócomo un grupo de indi-viduos.

Desde la lectura de losentrevistados, existenmuchos técnicos paraello. En este caso, no to-maron iniciativas paraimpulsar el proceso.

MCLCP.

El presidente de laMCLCP lo asumecomo una de suscompetencias. Noexiste una instancia.

La elaboración deperfiles de proyectopara inversiones re-sulta más complica-do de lo que se pre-sume. Las directivasdel Ministerio deEconomía y Finan-zas son claras y losprocedimientos tam-bién. Los funciona-rios de FONCODESson hábiles en la ela-boración de perfilespara montos de in-versión menores.


Aunquedebido a lo inicial de estosproce-sos no ha sido posible tener una ideamás cla-ra al respecto, deberíamos preguntarnos porlos tipos de poderes locales que empiezan aconsolidarse alrededor de estos espacios deconcertación: ¿élites intelectuales?, ¿medianosempresarios? Almenos enHuancavelica, he-mos recogido críticas acercadeanimadoresdeprocesos de elaboracióndeplan ypresupues-to que en la segunda mitad del año 2002 seconvirtieron en candidatos a alcaldías.

El asuntode la relación entre este procesoy lapolíticadebe examinarse enprofundidad.La observación anterior nos conduce a cues-tionar el tipo de "interferencia" que las luchaspor elpoderpueden introducir enprocesosdeelaboracióndepensamientosypropuestas. Esposiblemente previendo esta situación quequienes impulsaron lasMesasdeConcertaciónseleccionaron congran cuidadoapersonasde

sumayor confianza para dirigir las Mesas encadadepartamento-región (como resulta pre-visible, escogieron a las personas conun crite-riode "clique").Resulta importanteanotarque,en esta percepción, la política resulta siendouna limitaciónuobstáculopara el logrode losfines democráticos de los procesos deconcertación, cuando, por otro lado, la faltade involucramiento de "la política" y hasta de"lospolíticos" espercibidacomouna limitacióndel proceso si se piensa en su generalización.

Frente a este dilema no nos satisface deltodo la propuesta de involucrar a los parla-mentarios, por ejemplo, enmomentos especí-ficos de los procesos de participación en losplanes y presupuestos, ya que ello evade elhechodequeel conjuntodeactores tiene com-portamientos políticos y, en el caso que veni-mos tratando, las autoridades regionales ymunicipales deben tenerlos.

Rol Funciones Huancavelica Piura San Martín

Intermediar para conse-guir recursos. Ofrecer unavisión macro de la reali-dad.

Proveer una lectura pano-rámica de la región, apa-rentemente lejana al apa-sionamiento de lo quepueden significar inver-siones poco productivas.Es importante tomar encuenta su lectura para te-ner una mayor claridadde las posibilidades y li-mitaciones de desarrollode la región.

Se los percibe como re-presentantes legítimosde la ciudadanía a nivellocal.

Políticos

Promotoresde visión dedesarrollo

Alcaldes

Sectorempresarial

No existe.

MECODEH.

DESCO.

Coordinadora de ONG.

Gran carencia de espaciosformativos: universidadesy centros de educaciónsuperior.

En algunos casos, un por-centaje (el mayor) del pre-supuesto de la municipali-dad provincial se dividecon los distritos y otro sededica a la ciudad capitalde provincia que tiende aser su base eleccionaria.

Ausente.

Aparentemente noexiste.

"Élite" de profesionales(incluidos funcionariospúblicos y del CTAR).

CIPCA.

Carencia de espaciosformativos: universida-des y centros de educa-ción superior.

Tienen lecturas localesy no regionales.Presupuesto provincialcompartido con los mu-nicipios distritales. Perose quiebran muy fácil-mente los acuerdosadoptados.

Ausente.

La presencia delApra es abrumado-ra. Reacia a los pro-cesos de concerta-ción y de consolida-ción de ciudadanía.

CEDISA / CEPCO /ITDG.USAID.Funcionarios delCTAR.Carencia de espa-cios formativos: uni-versidades y centrosde educación supe-rior.

Organización apa-rentemente sólidade municipalidades(gremio y ONG).Presupuesto parti-cipativo con finan-ciamiento de AID.

Ausente.


Entrando en calor: el dream team del presupuesto participativo para 2003-2004

Numerosas personas valiosas nos han servido como informantes y evaluadores de los procesosque queríamos conocer; personas con capacidad de iniciativa, que dan confianza acerca de losresultados que pueden lograrse en procesos que los empoderen. Así, hemos elaborado nuestrodream team o "selección ideal" para un hipotético proceso que tome en cuenta de manera realis-ta las posibilidades y limitaciones del medio.

El equipo ideal de la concertación

Resultamuy significativa la falta deunpresidente regional y deunempresario.Nopodemos afirmarqueno los haya, pero sí que esmásdifícil hallarlos. En el casodel empresario, algunosprofesionalesprovenientes del sector privadoo relacionados coneste sector (comoel casodel ITDG) pueden supliren ciertamedida esta falta, lo que nopuede suceder en el caso del presidente regional.

Nota: El cuadro original contaba con los nombres de los perfiles explicados, sin embargo se ha pensado pertinente para estapublicación no hacerlos públicos.

Alcalde distrital

Presidenteregional

Gerente regional

Líder de MCLCP

Funcionario deONG

Funcionariopúblico local

Facilitadornacional

Capacitador

TécnicoCTAR/Región

Empresario

Coordinadorsociedad civil

Alcalde provincial

Cuenta con una visión moderna, y capacidad de hacer alianzas políticas a nivel nacional, de una clara preocupa-ción por el desarrollo local. Participativo, a la vez que conductor. Sería necesario que cuente con un equipo localcapacitado, y cierto apoyo político. Le preocupa cómo articular el desarrollo económico local a una estrategiadepartamental.

En ninguno de los tres casos analizados hemos encontrado un Presidente Regional que "haga la diferencia", quepudiese ser considerado como un modelo a ser imitado.

Entiende la teoría de los procesos participativos de planificación y gestión. Queda por demostrar su capacidadoperacional en el cargo.

Líder político nato, utilizó su ya logrado protagonismo para iniciar un proceso nuevo que él no controlaba, convisión de región y capacidad de aprender. Sin apoyo político puede peligrar su liderazgo en la comunidad.

Actividad conAIDquebusca concertar actores productivos privados ymide sus resultados en las ganancias de losproductores. Combina la visión del inversionista privado con los procesos de desarrollo regional. Cierta lejanía delos actores populares.Conocimiento de los actores y voluntad de contar con una visión de desarrollo no excluyente de la región.Pragmatismo y amor a la región. Capacidad de liderazgo.Juntos combinan elementos para una acción global/local "glocal". Necesitarían disponer de más tiempo para laactividad, pues en las ONG tienen tiempo los que hacen "trabajo de promoción" o tienen cargos de direccióninstitucional. Las ONG tienden a enviar a las reuniones relativas a la concertación no a quien tiene la visión, sinoal promotor de Gobiernos Locales.

Asumió tareas de planificación y elaboración de bases de datos para las que estaba capacitado, además de lasfunciones propias de su cargo. Coordinó sin mayores problemas con profesionales de otros sectores del Estado yde la sociedad civil. Sin embargo, depende de sus jefes nacionales, quienes pueden modificar sus prioridades deacción.

Distribuye la información sin buscar protagonismo. Apoyo amigable a gestiones y demandas de las Mesas deConcertación.

... No se encontró, pero hay muchos en potencia.

Nopierde de vista los objetivos dedesarrollo de la región. Trabajó en equipo con suburocracia.Necesita refuerzoy capacitación en planificación. Requiere más estímulo para desarrollar sus iniciativas y recursos frescos para suoficina.

Al igual que en el caso de los presidentes regionales, no hemos encontrado un empresario que cumpla un rolejemplar en los procesos regionales de concertación en torno a planes de desarrollo y presupuestos participativos.

En sus buenos tiempos desarrolló un proceso de generar una visión de desarrollo que fue intenso y respetuoso delas opiniones desde la base, sin llegar a venerarlas como la única verdad.

... pero sería posible hallarlo.

Función Perfil


4.2 Calidad de la planificación

a) Las visiones en los planes concertadosDada la diferencia en los antecedentes y

experiencias en cuanto a los actores y los pro-

cesos, es natural que el resultado sea una im-portante heterogeneidad en cuando a las vi-siones de desarrollo que alimentan la concer-tación en este terreno.

Cuadro 4Las visiones del desarrollo

Algunos comentarios:� Lavisión, es un elementomotivador para

todos y cada uno de los actores. Es casiuna consigna que dirige los actos de losinvolucrados.Dibuja, de unamanera sin-tética, el horizonte al cual se desea llegar.Es necesario unmayor procesamiento dela información hasta convertir las expec-tativas en sueños en los que todos se re-conozcan como parte de ellas.

� Ningún entrevistado supo presentar lavisión aprobada sin acudir al documentoen el que aparecía redactada.

� Los objetivos de desarrollo de una regiónse expresan en las visiones, que aún sondemasiado generales como para incitarprocesos. Portan más sobre el cómo queacerca del qué, cuando debería haber unbalance (y un desarrollo específico) deambos aspectos. Resulta interesante ano-tar que al momento de presupuestar, elqué (en este caso infraestructura de servi-cios, de comunicaciones y, finalmente, dedesarrollo económico) tiene prioridad enla asignación de gasto, frente al cómo.

"Huancavelica es un espacio regio-nal que ha logrado relaciones deequidad con otros espaciosmacrorregionales, en un Perú des-centralizado. Donde la poblaciónorganizada, Gobierno Municipal,Gobierno Regional e institucionesparticipan en la gestión concerta-da y democrática del desarrollo.Utilizando eficiente y racionalmen-te los recursos naturales y tecnoló-gicos para la generación de su eco-nomía con capacidades competiti-vas en su desarrollo. Alcanzandouna vida digna porque vive en unasituación de bienestar y progresosostenido, ejerciendo plenamentesusdeberesyderechosciudadanos."

"Será el año 2021 una sociedadregional conundesarrollo huma-no, integral y sostenible en mar-cha."Descentralizada, conautonomíapolítica, económica y adminis-trativa, y con autoridades eficien-tes democráticamente elegidas.Con capacidad de liderazgo ynegociación; sus actores socialespensando, decidiendo y actuan-do estratégicamente con un planconcertado; movilizando a mu-jeres y hombres innovadores quetienen confianza en sí mismos yen sus capacidades; responsables,participativos, honestos y respe-tuosos de los derechos de todos."Territorialmente ordenada e in-tegrada; dotada con infraestruc-tura y servicios estratégicos mo-dernos: en ciencia y tecnología,educación, informática, comuni-caciones, sistemas de riego yenergía. [...]"

"San Martín es una sociedad con equi-dad y justicia social. Se cuenta conuna economía competitiva, basada enla agroindustria, el turismo y la activi-dad forestal, articulada a la economíaamazónica, nacional y mundial. Nues-tros conglomerados empresariales im-portantes han logrado un nivel decompetitividad, por el esfuerzo con-certado de sus empresarios, institucio-nes y organizaciones."Se ha mejorado significativamente lacalidad y equidad intercultural en lasalud y la educación. Las organizacio-nes sociales son fuertes y con identi-dad amazónica. Se han consolidadoliderazgos, innovadores, que ejercencon responsabilidad y ética cargos dedirección regional."Se ha recuperado el manejo armóni-co de los recursos naturales, aplican-do políticas ambientalistas, el marcolegal vigente, y el ordenamiento terri-torial."



b) Más allá del documento, las visionesimplícitas

Losdocumentos resultantes de los proce-sos de concertaciónde visiones del desarrollocontienen las más de las veces ideas que noresultan adecuadaoplenamente explicitadas.

c) Ejes de desarrollo

En la planificación del desarrollo, las vi-siones concertadas se reflejan en ejes de de-sarrollo, que traducen las priorizaciones te-máticas a las que se llega.

Cuadro 5Las visiones implícitas

- Integración vial del departa-mento.- Auquénidos sudamericanos.- Recursos naturales (canon).- Turismo.

- Existen "mesas temáticas"informales sobre ciertostemas referidos al desarro-llo. La mesa de agriculturaanaliza la coyuntura demanera continua.

- Conexión vial: Marginal Sur.Salida a Huánuco-CarreteraCentral.- Irrigaciones.


Cuadro 6Los ejes de desarrollo

Ejes de desarrollo:1. Institucionalidad democráticapara el desarrollo.2. Desarrollo económico,empleo e ingreso.3. Condiciones de vida de lapoblación.4. Equidad de género yetnolingüística.5. Protección del medio am-biente y política de recursosnaturales.

Objetivo general:1. Contribuir a incrementar elPBI regional sobre la base delmejoramiento de la productivi-dad y la rentabilidad de lasactividades económicas, con elfin de afianzar el desarrollosostenible y la competitividaden el mercado nacional einternacional.2. Dotar u optimizar la infraes-tructura socioeconómica y lacalidad de los servicios socia-les, con énfasis en las poblacio-nes de menores recursos paramejorar las condiciones de viday la integración regional.3. Fomentar una culturaregional de liderazgo y partici-pación ciudadana, fortalecien-do el sistema.

Área temática:1. Desarrollo productivo. Desarro-llo agropecuario, acuícola ypesquero.2. Sociocultural. Participación yconcertación; salud, educación,identidad cultural.3. Conservación, recuperación ymanejo sostenible de recursosnaturales. Ordenamiento territo-rial, educación y legislaciónambiental.



e) Articulación entre lo regional y lo distrital

� En los tres casos, el plan de desarrolloaprobado resulta siendo una sumatoriade propuestas provenientes de toda laregión. El hecho de que esas propuestasformen parte de un documento generalintegrado, de toda la región, debe condu-cir a que sean menos contradictorias en-tre sí, aunque no lo garantiza. Se suponeque unmismodocumento de plan no tie-ne propuestas de inversión en escuelas opuentes que no guarden una cierta cohe-rencia con el resto de propuestas de laregión.

� Apesar de lo anterior, no puede afirmar-se que el plan y el presupuesto sean con-sistentes y coherentes, en el sentidode ex-presar una visión y ciertos objetivos es-tratégicos comunes.

� Estamos frente a una limitación del pro-ceso de elaboración de presupuestosparticipativos de las regiones y lasmuni-cipalidades: puesto que lamayorparte delos recursos se invierten en infraestructu-ra, resultadifícil exigiruna lógicaque tras-cienda las llamadas "obritas" en el ámbi-

to local y las inversiones medianas en elnivel regional. No se ha evidenciado, enel proceso de planificación de las dos re-giones analizadas, que el presupuestohaya incorporado acciones que deban fi-nanciarse con recursos de los sectores ode alguna fuente de financiamiento. Porejemplo, tanto San Martín comoHuancavelica tienen entre sus aspiracio-nes la interconexión vial, pero no se con-sidera entre lo que debe hacerse con elpresupuesto de la región.

4.3 Resumen de los presupuestos aproba-dos en la experiencia piloto

a) Presupuestos participativos

Como se ha señalado antes, elMinisteriode Economía y Finanzas aprobó los presu-puestos participativos elaborados por lasMesas Departamentales de Lucha Contra laPobreza y los Consejos Transitorios de Ad-ministración Regional de San Martín yHuancavelica. El entonces departamento dePiura no calificó, al no lograr certificar la par-ticipación de los alcaldes provinciales en elproceso.

Cuadro 7Los presupuestos participativos

Proyectos en ejecución

- Estudios diversos de preinversión- Culminación de irrigación Palca- Construcción del canal de irriga-ción Acobamba- Equipamiento de mobiliario esco-lar (diversas provincias)- Instalación y puesta en producciónde criaderos de truchas en jaulas flo-tantes- Culminación de carreteras variasProyectos nuevos

- Liquidación de obras, varias pro-vincias- Atención a obras de emergenciaTotal

2 396,0200,0

2 800,0

2 688,0

60,0

2 610,0

162,0

2 103,013 649,0

Proyectos en ejecución

- Construcción de la sede central CTAR-SM- Proyecto de irrigación Abisado- Irrigación Saposoa- Manejo integral de bosques- Monitoreo de la producción- Ampliación y equipamiento del Centro deSalud de La Merced- Construcción de la carretera pongo deCaynachiri-Barranquita-Pelejo- Construcción de camino rural QuebradaFernández- Construcción de puente Yaracyacu- Sistema de riego Abisado- Construcción de la carretera rural YuracyacuTotal

Huancavelica San MartínTipo de proyecto S/.(en miles) Tipo de proyecto S/.(en miles)

1 000,01 119,62 050,0

274,0268,0

300,0

1 992,5

720,06 000,03 000,01 237,6

1 7961,7


5. Discusión. Escenarios posibles: ¿haciadónde van las cosas y hacia dóndepueden ir?

5.1 Cuadro de actores

Como se ha señalado antes, la elabora-ción de los planes concertados y los presu-puestos participativos para el año 2003 sehizo, durante el año 2002, teniendo comoactores centrales a los Consejos TransitoriosdeAdministración Regional y lasMesas De-partamentales de Lucha Contra la Pobreza.Es claro que estosmarcos institucionales van

a modificarse en el corto plazo, pues ya du-rante el 2003 habrá Gobiernos Regionaleselectos que no dependerán de la Presidenciadel Consejo de Ministros y se estarán insta-lando los Consejos de Coordinación Regio-nal y Local.

En esta perspectiva, en primer lugar, re-visaremosdemanera general el abanico com-pleto de posibilidades de los actores yainvolucrados, de una manera u otra, en elproceso de elaboración del presupuestoparticipativo. Sobre esta base podremos exa-minar los escenarios de acción previsibles.

Cuadro 8Actores y opciones

Actores Opciones Escenarios extremos Claves para el 2003 Mecanismos posibles

Plan concertado

1. Hace nuevo plan. Des-conoce anterior.2. Reconoce plan formal-mente.3. Adopta prioridades delplan.Presupuestoparticipativo

1. Desconoce la prioriza-ción y hace nuevo presu-puesto.2. Reconoce algo de lapriorización.3. Adopta el presupuestoparticipativo.

- Distrital con población.- Distrital con provincial.- Distrital con región.- Distrital con provincialy con región.

- Cámara de comercio.- Asociación de ONG.- Gremios.- Pobladores de base.- Aguarunas/quechuas.

GobiernoRegional

1. Nuevo plan regional,provincial o distrital sinproceso de concertación

- Atomización de interven-ciones del Gobiernos Cen-tral, regional y local.- Relación clientelar entre elGobierno Central, las regio-nes y las municipalidades.- Clientelismo, no gober-nabilidad.- No articulación de las de-mandas locales de desa-rrollo.- Frustración y eventual re-chazo a futuros procesosde concertación.

- Pulverización del presu-puesto y falta de eficienciaen el gasto público.- Reforzamiento de la sali-da centralista dictatorialcomo salida para darle efi-ciencia al gasto público.2. Planes regionales y lo-cales concertados. Desa-rrollo de visiones estraté-gicas

- Reforzar la capaci-dad local para desa-rrollar procesos deplanificación y for-mulación de proyec-tos.- Estimular la volun-tad política haciaprocesos concerta-dos de planes y pre-supuesto.

- Priorizar ejes estra-tégicos y asignar por-centajes de presu-puesto para éstos.- Proyección más alláde lo local.

- Constituirse en ac-tor regional para elplan y para el presu-puesto participativo.- Encontrar mecanis-mo para convocar ala sociedad civil.

Definir claramenteejes estratégicos ytechos presupuesta-les para cada eje.

Ordenar en el tiem-po la elaboración delos presupuestosdistritales, provin-ciales y regionalespara que se alimen-ten de abajo haciaarriba.

Fortalecer las instan-cias de concerta-ción de la propiasociedad civil.

Gobiernomunicipal

SociedadCivil


5.2 Posibilidades de réplica de lo ya habido

a) Descripción del escenario 2002-2003

� Marco normativo sencillo.

� Interés concordante entre actores.

El marco existente para el proceso 2002-2003 ha sido sencillo: i) un decreto supremoque crea las Mesas de Concertación y les dafunciones; y ii) una directiva delMEF respec-to del presupuesto del año 2003. Más allá deestemarco, ha existido una voluntad políticade ambas partes que, al desarrollar las activi-dades, ha generado lazos de confianza entreellas.

El interés de los principales actores eraconcordante, pero no era elmismo:mientrasque elMEF buscaba un presupuesto saluda-ble ymás seguro en sus prioridades de gasto,la MCLCP persiguió fortalecer lagobernabilidad local y a la sociedad civil.

b) Descripción del escenario 2003-2004

� Recomposición de los actores.

� MEF extendiendo el procedimiento delpresupuestoparticipativoa la elaboraciónde todo el presupuesto público a ser eje-cutado en las regiones y localidades, loque incluyediseñar participativamente elpresupuesto regional y local de los secto-res del Poder Ejecutivo.

Es necesario reconocer que, al igual queen la sociedad civil, en el Gobierno Centralalgunas iniciativas y los compromisos son detipo individual yno institucional, lo cual poneel primer límite al desenvolvimiento del pro-ceso. Frente a ello, ¿cómo queda la continua-ción de la planificación concertada y los pre-supuestos participativos? ¿Cómoquedan lasexperiencias pilotos y las posibilidades de or-denar el gasto público en función de los pla-nes estratégicos?

Hacia adelante, el MEF tendrá como ob-jetivo realizar el presupuesto participativo nosólo a nivel de todas las regiones sino, ade-más, de las municipalidades. El MEF consi-dera que no sólo debe utilizarse como criteriopara la asignación presupuestal la tasa depobreza; debe incluirse, además:

Actores Opciones Escenarios extremos Claves para el 2003 Mecanismos posibles

¿Concertan entre ellos?(dan el mismo marcometodológico)MEF- Eficiencia en el gasto.- Todos los gobiernospúblicos.CND.- Nuevo plan con las re-giones.MiMdes- Programas sociales.- Foncodes- PRONAA

Proceso de evoluciónhacia el Consejo de Co-ordinación Regional(CCR).Enfrentado a CCR.

GobiernosCentral

MCLCP

- Inversiones del Gobier-nos Central más eficien-tes y orientadas al desa-rrollo.- Presupuestos articula-dos.- Empoderamiento deactores.- Redefinición de esce-narios políticos.

- Elaborar un único plande acción para el 2003.- Diseñar sistema deplanificación que incor-pore los mecanismosregionales y locales.

Encontrar vía de traspa-so y enriquecimientodel CCR.Hacer el seguimientodel presupuesto 2003.

- Definir claramenteejes estratégicos ytechos presupuesta-les para cada eje.- Capacitación, unasola.

Negociación nacio-nal, negociacionesregionales.


� El "diferencial"* de la pobreza.

� El esfuerzo fiscal de cada circunscripción,medido tanto por el incremento de susrecursos propios como por su contribu-ción tributaria a los ingresos fiscales.

� El logro alcanzado en el cumplimientodesus metas y objetivos. Esto, a juicio delMEF, incrementa la eficiencia en la pres-tación de servicios públicos, lo cual, a suvez, significa el seguimiento del proceso.

� RelaciónMEF-Mesa. El MEF sabe que laMesapierdeespacio, enbeneficiodelCCRy el CND

La solidez del vínculoMEF-MCLCP tiendea perderse en el 2003. La razón principal estárelacionada con la incorporación de nuevosactores; el principal de ellos, los GobiernosRegionales. El año anterior los CTAR eran or-ganismospúblicosdeslegitimados, yaque susautoridades no eran elegidas; su estatus eramenor que el que ahora tienen losGobiernosRegionales. El rol que empieza a tener elCon-sejo Nacional de Descentralización (CND)también es importante.

Adicionalmente, el hechode que sea difí-cil cumplir con las promesas de uso de recur-sosdel Fondo Intergubernamental deDescen-tralización (FIDE) debilita las Mesas deConcertación.

Desde la lectura particular del economis-ta Nelson Shack, funcionario clave del MEFen el proceso pasado, la MCLCP debe sumaraliados en dos direcciones: congresistas, in-corporándolos en el proceso del presupuestoparticipativo; yConsejo deCoordinaciónRe-gional, acercándose a los alcaldes provincia-les o posibles representantes de la sociedadcivil en este Consejo.

� Mesa. Sedebilita, amplía alianzas a travésdeparticipación enprocesosmunicipalesydeja solas las nueve experiencias piloto

Conviene preguntarse si esta dinámica yesta alianza pueden proseguir sin mayorescambios. La dinámica de la relación que he-mos observado, por más que muy franca yabierta, tiene limitaciones en los alcances dela alianza creada entre las dos partes. ElMEFsiente que es la autoridad en lo presupuestaly que tienen más de un frente abierto con laexistencia de losGobiernosRegionales, razónpor la cual no puede disponer como antes delos procesos de concertación. De hecho, esclara la tendencia de las regiones a negociardirectamente con losministros y hasta con elPresidente de la República, lo cual pone a laDirección General de Presupuesto en un lu-garmenos dominante. Ya se advierten las di-ficultades del MEF para honrar la promesade utilizar el fondo del FIDE en prioridad ex-clusivamente para los proyectos ya aproba-dos en 9 de las 25 regiones.

Los alcancesde estemarco son insuficien-tes para ampliar el proceso a las municipali-dades, debido a la importancia y elprotagonismoquedeben tener losGobiernosRegionales y Municipales en el proceso. Escierto que elMEF dará una directiva sobre elprocesodel presupuesto, pero tal directiva nopuede incidir en elmodo de hacerlomás alláde un cierto límite.

� Inserción de nuevos actores: presidentesregionales, nuevos alcaldes, Consejos deCoordinaciónRegionales, Congreso

El proceso del año 2002 tuvo un marcoinstitucional sencillo y claro para todas laspartes, que ha sido de utilidad para alcanzarinteresantes resultados, los que tienen el ca-rácter de experimental. Constituye una suer-te de "programa piloto".

El MEF y laMCLCP efectuaron una alian-za queproporciona la voluntadpolítica y crealazos de confianza en la autoridad pública.El CTAR era un actor de segundo orden, que

* Método que mide la severidad de la pobreza. Sirve para detectar a las poblaciones más pobres.


solamente cumplía las directivas del MEF.Ahora hay varias novedades:

� La región como interlocutor.

� El hecho de que los Gobiernos Localesdeben estar incluidos en el presupuesto

� La resonancia política del tema presu-puestal ha aumentado. Hay mayor visi-bilidad, aunque no existe mayor volun-tad política en el Parlamento.

� ElCNDha empezado sus actividades. Loúnico claropor elmomentoesquenoexis-te una coordinación estrecha con elMEF.

� En el MEF, a su vez, se percibe que másactividad tiene la Dirección General dePresupuesto, aunque será inevitable quela Dirección General de ProgramaciónMultianual del Sector Público y el Siste-ma Nacional de Inversión Pública inter-vengan en estos procesos.

El cambio de escala de cualquier opera-ción presenta problemas nuevos, a la vez que

soluciona otros. Generalizar el proceso pilotoimplica que lo que se hizo como "prueba"ahora sea aceptado por un conjunto mayor.No es posible que se generalice una actividadactuando "por lo bajo"; por el contrario, elpresupuesto participativo tiene que conver-tirse en una política de Estado, que vayamásallá del acuerdo entre dos partes, por muycomprometidas y bien comunicadas que seencuentren. Se necesita, por tanto, el compro-miso de más actores públicos y privados, loque implica, entre otras cosas, publicidad yescrutinio público, visualización en el Con-greso y en el Ejecutivo, y una convocatoriamás amplia hacia la sociedad civil. Nada deesto es previsible en el corto plazo.

� Definición de reglas para el presupuesto2003

El proceso del año 2002 contaba con unconjuntode reglasmuybiendefinidas: fechas,actores, metas, competencias y funciones delos actores. El del año 2003, por el contrario,tiene ciertos vacíos en diversas fases.

Cuadro 9Las nuevas reglas para el 2003

Reglas de juego

Plazos, fechas

Documentosrequeridos

Monto presupuestal

Actores

¿Quién lidera?

Definidos por MEF en interlocución conMCLCP.

Definidos por MEF y MCLCP.

MEF.

MEF/Mesa/CTAR.

MEF/Mesa.

Un reglamento.

Definidos por MEF (para presupuestoparticipativo) en interlocución con losGobiernos Regionales.

Definidos por el Gobierno Regionaltomando como base documentación MEFde años anteriores.

MEF y Gobierno Regional. ¿Sectores?

Gobierno Regional, alcaldes, Consejo deCoordinación Regional.

Gobierno Regional/MEF.

2002 2003


Límites

- Necesidadde comprometer "viejasvolun-tades"

Allí dondehuboprocesosde concertacióny se efectuaron procesos de presupuestoparticipativo surgen varias interrogantes:¿quién se hará cargodel seguimiento del pro-ceso ya aprobado?, ¿cómo se resolverá el pro-blema de la diferencia entre los techospresupuestales iniciales y el menor númerodeproyectos aprobados?Responder a ello tie-ne que ver con la legitimidad de los actorespara continuar en la carrera.

- Necesidad de comprometer "nuevas vo-luntades"

Allí donde nohuboprocesos de este tipo,las preguntas van por el lado de quién se en-cargará de convocar, teniendo como referen-te los nuevos Gobiernos Regionales. ¿Cómoestablecer alianzas con losGobiernos Provin-ciales, en primer término?

- Capacidad técnica para llevar adelantelos proyectos enGobiernos Locales y Re-gionales.

¿Qué labor realizar para resolver el défi-cit de recursos humanos en los distritos, pro-vincias y regiones, para llevar adelante el pro-ceso? ¿Cómo involucrar a instancias forma-tivas locales (universidades, centros de edu-cación superior, etcétera)?

- Sectores: necesidad de directivas claras ycolaboración con el proceso que no existeaún.

Tal vez no todos los sectores, sino empe-zar por Educación y Salud.

Esto no quiere decir que no sea posibleavanzar en el proceso durante el 2003. Sim-plementenos indica sus límites, quepodemosespecificar:

� Será difícil abarcar más allá de dondehaya una clara voluntad política, ya queexiste unadebilidadpara cumplir elmar-co legal con poca motivación y recursosexiguos. El éxito del proceso anterior ra-

dicó en que ambas partes actuaron en uncontexto favorable y a una escala quepodían manejar.

� Será difícil obtener, entre quienes ya par-ticiparon, el buen ánimo y lamotivaciónexistente el año anterior. Por un lado, nose ha resuelto el asunto de los perfiles deproyecto aprobados por elMEFpero queno han podido ser incorporados al pre-supuesto público del 2003, lo que afectaa quienes pensaban que estos recursosestarían disponibles. Por otro lado, no esprevisible que haya más recursos paraefectuar el (sobre)esfuerzo en que hanestado involucrados losmiembros de lasMesas deConcertación. Finalmente, fun-cionarios de organismos públicos talescomo FONCODES, el Ministerio de Salud yel de Educación, que ya participaron el2002, seguramente tendrán más insegu-ridad para sus iniciativas personales,puesto que recibirán señales contradicto-rias desde Lima y la respectiva región.

� Serádifícil que lasdospartespuedancum-plir sus respectivos compromisos.

� No encontramos en los actores preexis-tentes una voluntad para trabajar unidospor un cambio general de la política queles permita ampliar el proceso.

5.3 Debilidad de la sociedad civil

¿Qué se pierde en el tránsito de la Mesaal CCR?

- Concertación por representación de inte-reses.

- La estrategia parece no ser la correcta.Puede perderse lo adquirido.

- ¿Quién de la sociedad civil debe tomar elliderazgo ante la ausencia deMesa?

El sector más vulnerable en este procesoes la sociedad civil. Deberá transitar desde laMCLCP hacia el CCR sin muchas posibilida-des ni alicientes para que este organismo seperfile comoun órgano de concertación,másquede representaciónde intereses. La ausen-cia de la sociedad civil y la falta de procesos


de concertación pueden ser claves para queeste proceso �que podría encaminar a vas-tos sectores nacionales haciamejores perspec-tivas de desarrollo e incrementar la ciudada-nía� se limite, en elmejor de los casos, a unamayor eficiencia en el gasto público.

El sector de la sociedad civil que ha parti-cipado del proceso está integrado a laMCLCP.La estrategia que ésta desarrolle marcará loque otras agrupaciones de la sociedad civilpuedan hacer en el futuro cercano. Estamosen una situación riesgosa, pues la estrategiade la MCLCP puede llevarla a quedarse sinmayor sustento y a perder lo ya adquirido.Unade las posibilidades seriamente conside-radas pretende encontrar la salida a las difi-cultades actuales no tanto en una modifica-ciónde las actividadesy enun replanteamien-to de las reglas de juego �de modo que seconvierta en un actor político�, sino en ne-gociaciones que permitan un cambio del con-texto global de la acción.Resulta evidente quesi existe un contexto favorable para las accio-nes de planes y presupuestos participativos,la actuación de laMCLCP podrá sermuyposi-tiva; pero precisamente ese contexto es el quedebe ser construido por medio de la acciónpolítica. La MCLCP busca obtenerlo por me-dio de la negociación, sin estar dispuesta autilizarmecanismos de presión.

Eso es lo que se deduce de la afirmación:"la mejor salida para nosotros consiste en lageneralización del presupuesto participativoanivel nacional", afirmación recurrente en lasconversaciones con representantesde laMesanacional y las Mesas departamentales. Sinduda es lo que todos esperan, pero lo quebuscamos indicar aquí es que resultan nece-sarias negociaciones políticas para impulsara varios actores a tomar iniciativas serias, demodo que en el 2003 se fortalezcan las accio-nes que ya están en curso y se concerte convarios actores estatales para que se den lospasos de ampliación necesarios.

Un impulso a las acciones de la sociedadcivil es indispensable. Hasta el momento so-lamente han estado (de manera monopo-lizante, al parecer) lasMesasdeConcertación,

pero éstas se encuentran entrampadas. Ellodemanda que otros sectores de la sociedadcivil busquen concertar a nivel nacional conla MCLCP, pues la actuación de la Mesa hastael momento ha estado signada por procesosbastante cerrados y aislados de otros gruposciviles fuertes en el ámbito de LimaMetropo-litana.

5.4 Metas posibles 2003-2004: un ejercicio

a) Tímidas tareas para el periodo 2003-2004

Demanera general, un paso adelante enel proceso de elaboración del presupuestoparticipativo podrá darse en dos direcciones:i) generalizar el proceso a todo el país; y ii)ampliar el proceso de las regiones a los Go-biernos Locales. Lo que ponemos en cuestiónes la capacidad de los actores para efectuarambas actividades a la vez, de una maneraadecuada.

� Punto de partida

- Poblaciones/funcionarios sin experien-cia previa. ¿Qué acciones tomar?

- Falta de capacidad burocrática en todoslos niveles degobierno. ¿Quéacciones tomar?

- Frustración de la Mesa. ¿Qué accionestomar?

- Frustración del proceso.

� Puntos intermedios

- Plan necesario pero no imprescindible.

-Definirmisión.

- Trabajar conmunicipios provinciales, ysus distritos que van al CCR.

En una perspectiva menos ambiciosa�pero que no pierde del todo la ambición�pensamosquepodrían efectuarse acciones enla segunda de las direcciones anotadas. Paraello, es necesario cumplir las siguientes tareas:

� Definir unamisión comúno, en su defec-to,misiones concordantes para lasmuni-cipalidades y elGobiernoRegional.


� Definir los objetivos estratégicos de todala región. A estas alturas, un plan com-pleto esnecesarioperono imprescindible.Esto quiere decir que no creemos posibleefectuar un plan trianual de inversiones,lo cual reduce los alcances del proceso.

� Efectuar una acción concertada respectode los presupuestos regional, provincialydistrital. La concertación implica quenohayaduplicidades sino complementosdegasto, y que se efectúen los procesos demanera sincronizada, de modo tal quetodo el paquete presupuestal se apruebede una manera racional y coherente.

� Dejar abierto el proceso para poder in-corporar la participación ciudadana ymultisectorial que se pierde en el tránsitode la MCLCP hacia el CCR.

b) Periodo 2004-2005

Con lo anterior, queda establecidoque losniveles de coordinación lograrán solamentedecidir acerca de las pequeñas y medianasinfraestructuras de la región y, en elmejor delos casos, acerca de inversiones productivasen la región.

Esta propuesta implica que hay una seriede asuntos que quedan por resolver para elaño 2004. Entre ellos, los siguientes:

� Que el proceso anotado sea formalizadoen una disposición en el mismo sentido,aprobada tanto por elGobiernoRegionalcomo por los GobiernosMunicipales. Almomento solamente existen directivassobre una ley general, pero no una suertede directiva interna de lasmunicipalida-des para coordinar entre sí y para com-partir sus FONCOMUN.

� Que las coordinaciones con entidadescuyos presupuestos deben pasar a la re-gión en el año 2003 (FONCODES, porejemplo) se efectúen por fuera de esteproceso.

� Que el plan de desarrollo esté completo.

� Que haya una burocracia dedicada atiempo completo para el proceso a lo lar-go de toda la región.

Lo anterior no está exento de necesida-des que van más allá de la coordinación delos principales actores que laboraron juntosel año anterior. Ya hemos mencionado lasdificultades para lograr consensos políticosque apoyen el proceso. Ahora es necesarioindicar los asuntos prácticos que demandanapoyos externos. Entre ellos:

� En el proceso anterior se capacitó aanimadores para las reuniones deconcertación. Adicionalmente, se necesi-ta capacitar a funcionarios de todos losniveles�desde la región hasta lasmuni-cipalidades�.Los funcionarios deben te-ner claros los programas de actividad ylos resultados esperados, así comosus res-ponsabilidades. Esta actividad corre acargo tanto del MEF y del CND.

� El seguimiento del proceso debe sermásactivo que en el 2002. Demandarámayo-res recursos, además, puesto que ahorahabrá que alimentar amás autoridades yfuncionarios, parte de los cuales puedenactuar de manera deficiente si no estánconvenientementemotivados y acompa-ñados. Será necesario multiplicar las re-uniones y contratar a jóvenes profesiona-les que se establezcan al menos en cadasede provincial.

� Mayor publicidad.

6. Conclusiones y recomendaciones

6.1 Conclusiones generales

La experiencia de planes y presupuestosparticipativos 2002-2003 debe ser apreciadacon precisión. Pensamos que estamos frentea unmuy valioso proyecto experimental,másque frente a un proyecto piloto. La diferenciaentre uno y otro estriba en sus posibilidadesde replicación. El proyecto experimental hamostrado las factibilidades, pero aún no de-sarrolla un sistema de acciones y actores quepueda ser convertido en rutina. Confundir laapreciación sobre el carácter del proceso pue-de afectar el análisis del modo como se debeintervenir para generar un proceso a partir


delproyecto; esto es, en elmodocomose cam-bia la escala de la intervención.

a) La eficacia de la gestión pública y lagobernabilidad

La eficiencia del proceso concertadoparalograr un presupuesto de gastos parece serun asunto que no necesita demostración ennuestros días. No obstante, lo acontecido enlas áreas estudiadas sugiere que se ha conce-bido el temapresupuestal comounmero actoque no tiene consecuencias luego de habersido aprobado el presupuesto para el año2003. En efecto, la formulación participativadel presupuesto de gastos de las regiones re-sulta un asunto auspicioso quedebe compro-barse en lapráctica cotidianadel gasto, lo cualreclamano solamente el asunto obvio del res-peto por aquello que constituye un acuerdoentre las partes, sino tambiénmecanismos deseguimiento del gasto.

Lo acontecido distamucho de esta situa-ción. El procedimiento experimental no con-templó mecanismos de seguimiento de losacuerdos de gasto y demandó a la estructu-ra creada para formular el presupuesto quese encargara de controlar el gasto, sin con-tar con losmecanismos adecuados y sin queello hubiera estado determinado en su mi-sión original.

A pesar de la experiencia y los conoci-mientos que se tienen en elMinisterio deEco-nomía y Finanzas, en este caso no se toma-ron las precauciones para el seguimiento delproceso presupuestal. Los cambios en parti-das y hasta en prioridades �comunes en lapráctica de toda gestión� no tienen meca-nismos de seguimiento ni de consulta porparte de la ciudadanía. Peor aún: la aplica-ción de los acuerdos presupuestales por par-te de los nuevosGobiernosRegionalesmues-tra que los acuerdos previos solamente hantenido un carácter indicativo. El mecanismohamostradono ser eficiente, no tantoporunamala postura de principio sino por una defi-ciente aplicación en la práctica.

La eficaciadel proceso tampocopuede serconsiderada más que una promesa a futuro.La valiosa experiencia del presupuestoparticipativo solamente tiene sentido si estáacompañada conunprocesodeplanificación,ya que el presupuesto no es más que unme-canismodegestiónde los planes concertados.Las escasas experiencias de presupuestoparticipativo existentes en el país �previasal proceso desarrollado recientemente�hanconsistido, precisamente, en el desarrollo deacciones luego de decididos los planes de de-sarrollo local. Funcionarios del MEF y delCNDestándeacuerdoenque losplanes apro-bados tienennumerosasdeficiencias y quenoconstituyen, a su juicio, verdaderos planes dedesarrollo.

En cuanto a quienes han participado enla formulaciónde los planes concertados des-de lasMesas de Concertación, no han tenidoni losmedios ni el entrenamiento ni el tiemponecesario como para desarrollar planes quepuedan ser considerados como planesoperativos por los organismos públicos; perohan intervenido decisivamente en la formu-lación o la actualización de visiones de futu-ro, base de todo proceso de planificación.

Un presupuesto que no tiene garantiza-do el proceso de seguimiento y un plan queesmenospreciado en sus asuntos intrínsecospor las autoridades nacionales, nos llevan aconcluir que una tarea fundamental consisteen garantizar el aspecto procesual de estasactividades, para que logren su cometido deser instrumentos que garanticen la gober-nabilidad democrática del país.

b) El incremento de la ciudadanía a nivelnacional y local

Cabe preguntarse acerca de la continui-dad de los procesos de construcción de ciu-dadanía. Como se desprende de las líneasanteriores, el proceso de formulación de pla-nes y presupuestos de manera participativadebe tener como elemento central la volun-taddedesencadenarverdaderosprocesos conduración en el tiempo. Con la participaciónalcanzada se ha generado una oportunidad


para eldesarrollode las iniciativas locales, quedebe ser convenientemente apoyada. Sin em-bargo, pareciera que el proceso de participa-ción continua y responsable de la poblaciónse daba por descontado, confundiendo la vo-luntad de la población de participar con sucapacidad para hacerlo.No nos estamos refi-riendo a la reconocida capacidad de perua-nas y peruanos para intervenir de maneradisciplinada en procesos participativos, sinoal hecho de que procesos como los que aludi-mos requieren de conocimiento y entrena-miento, asuntos que solamente puedenlograrse pormediode actividadesdesarrolla-das de manera consciente por sus promoto-res, y con tiempo ymetas graduales para quelos procesos se cumplan a cabalidad.

Lo queparece haber sucedido almomen-to de escribir este informe es que la atenciónestá centrada en el nuevo presupuesto regio-nal y local �correspondiente al año 2004�y no en el seguimiento del proceso iniciadoennueve regiones el año anterior. Esto puedegenerar incertidumbre y hasta frustraciónentre quienes participaron en el proceso an-terior, ya que: i) no se viene ejecutando aque-llo que se aprobó en asambleas a nivel local;ii) no se informa con claridad acerca de lasrazones por las cuales esto no sucede; iii) nose promueve un papel del Consejo de Coor-dinación Regional equivalente omás amplioque el que cumplieran las Mesas de Concer-tación de Lucha Contra la Pobreza, ni tam-poco se incentiva a éstas para que se refuer-cen y prosigan su labor.

El resultado será la frustración de los ac-tores que participaron, lo cual atenta contralos procesos de fortalecimiento de la ciuda-danía, ya que los instrumentos que podríanfacilitar una participación ciudadana en elGobiernoMunicipal no lo hacen con el debi-do cuidado. Ese cuidado, a nuestro parecer,debe consistir en la formulación y ejecuciónde un plan nacional de implantación de pro-cesos participativos de planeación y presu-puesto, más que en un dispositivo legal. Talplan debe considerar las metas y el plazo ra-zonable para que todos los objetivos se cum-

plan, así como los recursos materiales y hu-manos necesarios para implantar la partici-pación ciudadanademanera adecuada en losprocesos de gestión del desarrollo.

c) La calidad y la efectividad de los procesosde desarrollo

En el inicio del presente texto hemos su-gerido que la libre participación de las ideasy voluntades locales en los procesos de plani-ficación y presupuesto puede obtener el granresultado de permitir que se expresen, desdela base, visiones y propuestas de desarrolloque no pueden surgir desde las cabezas �pormás ilustradas que fueren�de los plani-ficadores que trabajan en los grandes centrosurbanos.

Se trata de un proceso de creación colec-tiva en el que las tradiciones locales deberíandarse la mano con la modernidad, y cuyosresultados�en términosdeprocesosde crea-ción de riqueza� nos resultan a la vez tanimprevisibles como necesarios. Las fuerzasproductivas nacionales solamente se expre-sarán en ambientes de libertad que propicienla creatividad y el compromiso con los proce-sos de desarrollo.

Los antecedentes de formulación de Planen Huancavelica y San Martín, así como losplanes previos existentes en Piura, nos indi-can que hay una creatividad que se expresacuando hay libertad en la acción. Y si bien losantecedentes�yhasta los resultados�en lastres regiones son de naturaleza distinta (pro-fesionales y técnicos enPiura; unproceso con-certado con la municipalidad enHuancavelica; y un proceso social de afirma-ción de la identidad regional en SanMartín),en todas hubo propuestas que pueden serconsideradas comopropias, originales y ade-cuadas en sumomento.

Ahora bien: llegado el tiempo en que ha-cer planes se convierte en una política de Es-tado, tal parece que los requerimientos hantenido el efecto contradictorio de limitar estariqueza de expresión. Ello, definitivamente,es resultadodelprocedimiento llevadoa cabo,


másquede la propuestamismade trazar pla-nes y presupuestos demanera participativa.Los procedimientos responsabilizaban a lasMCLCP de procesos para los cuales recibíanpoca alimentación y escasos recursos (no encomparación con la inexistencia anterior,sino con lo que aconsejan las experienciaspuntuales ex ante en procesos de menor en-vergadura).

d) La política y los políticos

El proceso ha contado con una buenacomunicación de base entre la autoridad gu-bernamental (MEF) y la MCLCP, promotoralocal de las actividades. El caráctertecnocrático de la primera y el estilo de con-ducción de la segunda determinaron la crea-ción de un ambiente abierto a nuevas ideas yparticipantes, así como a la colaboración en-tre las partes. Una suerte de rechazo espon-táneo a la política estuvo presente en la con-ducción del proceso, a pesar de que se consi-deraba que la participación de los políticosresultaba deseable, más aún si se trataba deun periodo electoral.

La experiencia del Acuerdo Nacional�un proceso de concertación a largo plazoen el que participan los principales partidospolíticosdelpaís�puededar referencias acer-ca de la esterilidad de aquellas actividadespensando en el largo plazo y en los mejoresintereses del país, en las que el sistemapolíti-co formal interviene. Esto puede justificar,entonces, la ausencia de los representantespolíticos en los procesos habidos.

El asunto es sin embargo bastante máscomplejo, puesto que los líderes políticos�con o sin partido, en lamayoría o en lami-noría dentro de su propia organización, concargo público o sin él� de todas manerasaparecerán. En Huancavelica, en el momen-tode las decisiones finales, los alcaldes enposde una reelección mostraron un súbito inte-rés por el proceso y con ello se alteraron lasdinámicas antes generadas. Pasado el proce-so electoral los partidospolíticos podríandes-interesarsedelproceso,puestoque�así comociertos importantes gremios de trabajadores

y empresarios� tienenmecanismosdenego-ciación directos con la autoridad regional ynacional, como ha sucedido en el primer se-mestre del 2003.

No encontramos, entonces, un compro-miso nacional con el desarrollo de procesosparticipativos de planificación y gestión delpresupuesto. Si fuera así, podría configurar-se una situación en la cual el proceso de pla-nificación y gestión del desarrollo se diera endos niveles de gestión: un primer nivel, el delos lobbies que intervienen en los procesos dedecisión de importancia regional y nacional;y un segundo nivel de decisión, correspon-diente a las decisiones de índole local... quese toman demanera participativa.

Lo anterior nos lleva a concluir que esimprescindible encontrar cómo lograr que lapolítica haga suyas las propuestas de planifi-cación y presupuesto participativas, lo que asu vez demanda que el debate que ahora seplantea en los niveles locales se transformeen un debate nacional.

Igualmente, no nos queda claro si el apa-rato central del Estado ha concebido el siste-ma nacional de planificación�sobre el cualviene discutiéndose algo en círculos cercanosal aparatogubernamental�y los sistemas "deabajo a arriba" incorporando los planes ypre-supuestos participativos. Contemplar dema-nera apresurada este asunto podría abonaren contra de un proceso efectivo de partici-pación de la ciudadanía en los procesos detomade decisiones.

6.2 Recomendaciones

a) Importancia de los elementos-fuerzaprovenientes de fuera, de lo "supra" local

Las decisiones políticas tomadas enLimay un acuerdo entre elMEF y laMCLCP a nivelnacional han sido decisivos para impulsar elproceso. Desde hace una década ya conta-mos con experiencia de planificación concer-tada y hasta de presupuestos participativosde ámbito provincial y hasta departamental.El cambio radical ha consistido en su impul-


so demodo tal que afecte a un conjuntomuysignificativo de acciones en el aparato estatala nivel de una región, lo cual pudo producir-se debido a que el punto de partida consistíaen el convencimiento de que había un dinerodestinado a la comunidad, siempre y cuandose cumplieran con ciertos procedimientosparticipativos.

Es, entonces, la decisión política de acor-dar un techo presupuestal �que en rigor esuna decisión tomada fuera del espacio localy regional� lo que desencadenó el proceso.Las posibles frustraciones del proceso por fa-llas en los compromisos tomados almás altonivel hacen aún más difícil pensar que sola-mente la iniciativa local puede convertir endemanda este cambio de política a nivel na-cional.

b) Es necesario un apoyo profesional a losprocesos de planificación

Elproceso seguidoha contado con impor-tantes actividades que han logrado que en elámbito local se reúnan diversos actores paraefectuar planes y priorizaciones de gasto. Es-tas actividades han contado con personal es-pecializado en animar, motivar y, en gene-ral, organizar estas sesiones. Lasmayores di-ficultades han surgido del lado de los expe-dientes técnicos, losperfiles deproyectos y lasfasesde losprocesosdeplanificación, así comode la concordancia entre los planes y presu-puestos locales con los regionales y naciona-les. En otras palabras, es lo técnico lo quemásesfuerzos ha demandado, sin que se pudie-ran alcanzar los resultados esperados.

Debe concluirse, entonces, que�másqueanimadores y monitores� se necesitan fun-cionarios, profesionales jóvenes que apoyenalmenos a las cerca de doscientas provinciasy veintiseis regiones en los procesos de plani-ficación y formulaciónpresupuestal. Esto im-plica fortalecer el proceso nacional de plani-ficación y, en particular, la relación provin-cias/regiones. Demanda oficinas de planifi-cación, que tengan su seccióndeplanes ypre-supuestos participativos.

Desarrollaremos, líneas adelante, algunoselementos que es necesario tomar en cuentapara este tipo de apoyo. Baste señalar aquíque estas actividades deben formar parte deun sistema de planificación en el cual las ac-tividades �tanto de los profesionales comode las instancias de concertación�deben es-tar convenientementeplanificadas y financia-das. En otras palabras, debe haber un presu-puesto para llevar a cabo las actividades pro-pias del presupuesto participativo.

c) Formalización de la concertación y delpresupuesto participativo en las localidades

Existen experiencias importantes de par-ticipación ciudadana en todo el país, y nosolamente allí donde ocurrieron los nueveprocesos experimentales. Es el caso de Piura,por ejemplo. Sin embargo, estas experienciassiguen siendo actos voluntaristas que tiendena depender en demasía de la buena voluntadde la autoridad de turno.

En lamedida en que estos casos no termi-nen de formalizarse, no será posible lograrmayores avances, ya que la siguiente autori-dad puede no respetar el proceso en curso.De allí la necesidad de institucionalizar estasacciones, demodo tal que se tomen en cuen-ta los procesos locales ya existentes.

La experienciamuestra que es convenien-te dar una legislación general que propugnelos procesos de planes y presupuestosparticipativos, y que para cada año se dictenmedidas específicas con los detalles y lasme-tas que se quieren alcanzar. De otromodo, secorre el riesgo de contar con una legislaciónmuy reglamentarista que no pueda aplicarsea todas las realidades. Pero al no existir nor-mas se corre el riesgo opuesto: no se facilitanni se alientan los procesos participativos.

d) Sistema nacional de planificación:elementos a considerarLa necesidad de contar con un sistema

de planificación de alcance nacional vienesiendo planteada. Desde inicios de la décadade los noventa es elMEF, guardián de la cajafiscal, el verdadero planificador del Estado,


lo cual resulta altamente inconveniente. Exis-ten propuestas desde diversos sectores, queestán programando acciones que van desdela planificación de un sistema urbano hastala planificación del proceso deregionalización. En elmomento en que estasacciones se vayan concretando, tendrán queconsiderarse las actividades de planes y pre-supuestos participativos.

� Algunosasuntosquesedesprendende lasexperiencias estudiadas

Institucionalizar la participación de la socie-dad civil. Las iniciativas previas orientadas adesarrollar el departamento e involucrar adiversos actores, se encuentran relacionadasconexpectativas colectivasnonecesariamenteconvertidas en proyectos de desarrollo. Ade-más, han dependido en mucho de la volun-tad del político para sumarse a este interés;pocas son las experiencias distritales, provin-ciales y regionales que consideraron lainstitucionalización de la participación de lasociedad civil a través de ordenanzas o regla-mentosmunicipales, independizando el pro-ceso de la voluntad del político y garantizan-do que�más allá del personaje� el procesopueda darse de manera continua.

Esta institucionalización pasa por tomaren cuenta: i) el establecimiento de canales deinformación y formación, lo que significa in-volucrar en este esfuerzo a instituciones pú-blicas y privadas que puedan colaborar conello: universidades, centros superiores de ca-pacitación, etcétera; ii) el reconocimiento dela representatividad de las entidades partici-pantes (¿quiénes participan?, ¿cómo partici-pan?), considerando que existen inquietudesterritoriales y temáticas en cada circunscrip-ción; iii) la motivación y el liderazgo: ¿quiénlidera el proceso? (debe contarse con una di-rectiva suprarregional ordenadora quedesig-ne competencias y funciones a institucionescomo las Mesas de Concertación, y a los ac-tores varios); iv) los costos: designación depresupuesto para actividades de participa-ción: talleres formativos, personal dedicadoa ello, tiempo invertido, etcétera (esto pasatambién por visibilizar la inversión de la ciu-

dadanía en términosde contribución enmanode obra para jornadas de trabajo, tiempo in-vertido en reuniones, etcétera).

Poblaciones motivadas para priorizar. Unode losmejores ejemplos que recogimos de unfuncionario del Estado que vamás allá de lodemandado fue el de FONCODES en San Mar-tín.No sólo apoyó el proceso deplanificaciónconcertada y la priorización de proyectos,sino que además entendió la necesidad de lapoblación de contar con información dispo-nible (mapa de necesidades y potencialida-des) para realizar adecuadamente lapriorizacióndeproyectos.Nodebedejarsedelado el contemplar el costo que ello tiene: aco-piar la información, concebirmecanismos dedistribución de la información (páginasweb,boletines, etcétera) y procesamiento de la in-formaciónmisma, entre otros pasos.

Estructura organizacional de las institucio-nes. Podría considerarse conveniente la for-mación de una oficina específica que depen-da del Área de Planificación y PresupuestodelMEF abocada a la planificación concerta-da y al presupuesto participativo, encargadade operacionalizar el sistemadeplanificacióny responder a problemas de: i) capacitaciónde personal: en los tres casos observados, porejemplo, los funcionarios que recibieron ca-pacitación para el proceso anterior (de partedel MEF, MIMDES y otros) fueron alejados desuscargosy las institucionesquedaronsinesosvaliosos recursoshumanos.Aquí surge la ideade crear una Escuela deHacienda que formeen una mejor gestión del gasto público, sindesligarla de la planificación concertada es-tratégica; ii) presupuesto ad hoc, que respon-da a los problemas de logística para la forma-ción de talleres de capacitación, convocato-ria a asambleas, etcétera, y pensando, ade-más, en cómo visibilizar la inversión de sec-tores como lapoblación, el sectorprivado (em-presas, institucionesdiversas) y otros; y iii) unsistema de información que permita el aco-pio y la distribución de lamisma.

Pulverización del presupuesto: medidas pararacionalizar el proceso. La distribución "justa"del presupuesto por territorios termina por


pulverizarlo, ya que las poblaciones tiendena repartir todo el presupuestomunicipal y eldel Gobierno Regional en gastos de infraes-tructura. Sería conveniente establecer meca-nismos que incentiven la concertación entreterritorios para proponer proyectos conjun-tos, los que deberían trascender las obras deinfraestructura, por más necesarias y senti-das que ellas sean. Para ello puede pensarseen sencillosmecanismos, de los cuales desta-camos dos:

� Establecer "bonos" o suplementospresupuestales para el tipo de accionesque sebusca incentivar. El reglamentodelpresupuestopuedepremiar losproyectosque involucren amásdeundistrito o unaprovincia, con un porcentaje "extra" defondos. Del mismo modo, pueden pre-miarse los proyectos productivos o los di-rectamente vinculados con los objetivosestratégicos, versus los proyectos deequipamiento.

� Establecer un techo presupuestal especí-fico para las acciones de infraestructura.Crear una línea presupuestal específicapara lasnecesidadesbásicas insatisfechas,la que debe ser utilizada mediante unplan provincial y�mejor� regional. Deeste modo se liberarían fondos para otrotipo de acciones y se "liberaría" a los acto-res de las presiones para utilizar todo elpresupuestopúblico en acciones aisladas.

Seguimiento.Hay tres niveles de seguimien-to y vigilancia ciudadana:

� "Loaprobado". Estarpendientedeque losacuerdos sobre las priorizaciones de pro-yectos se respeten almomentode ser pre-sentados ante las instancias respectivas,así como el rastreo de la concreción delos desembolsos por parte delMEF, y quecon ello se inicie la ejecución de lopriorizado.

� "Lo ejecutado". El proceso de ejecuciónrequiere poner atención a la convocato-ria de las entidades ejecutoras, a las ad-quisiciones demateriales, etcétera.

� "Lo por aprobar". Garantizar la convo-catoria y representación de las diferentespoblaciones. La experiencia de SanMar-tín ilustra demejormodo la "discrimina-ciónpositiva"depoblacionesquenosiem-pre sonescuchadas: comunidades étnicas,género, etcétera.

Monitoreo. Éste debedarse endos niveles:

� Proyectos y planes. Supervisar que lasinversiones de los Gobiernos Locales yRegionales guarden relación con los pla-nes concertados y estén en función deacercarse a lasmetas de losmismos.

� Capacitación. No sólomonitorear elmó-dulo de capacitación sino también el des-empeño de las personas capacitadas.


AMRESAM Asociación deMunicipalidades de la Región SanMartín

ANC AsociaciónNacional de Centros

CAAAP Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica

CCL Consejo de Coordinación Local

CCR Consejo deCoordinación Regional

CEAS Comisión Episcopal deAcción Social

CEDISA Centro de Investigación de la Selva Alta

CEPCO Centro de Estudios y PromociónComunal del Oriente


CIPCA Centro de Investigación y Promoción del Campesinado

CND ConsejoNacional deDescentralización

CTAR Consejo Transitorio deAdministraciónRegional

DEVIDA ComisiónNacional para el Desarrollo y Vida sinDrogas

FIDE Fondo Intergubernamental deDescentralización

FONCODES FondoNacional de Compensación yDesarrollo Social

FONCOMUN FondodeCompensaciónMunicipal

GTZ Gesellschaft für TechnischeZusammenarbeit

IDEAS Centro de Investigación, Documentación, Educación, Asesoramientoy Servicios

IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

Siglas utilizadas


ITDG Intermediate TechnologyDevelopmentGroup

MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza

MECODEH Mesa de ConcertaciónDepartamental deHuancavelica

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MIMDES Ministerio de laMujer yDesarrollo Social

PRONAA ProgramaNacional deAsistenciaAlimentaria

USAID United States Agency for International Development

cd10_completo.pdf

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