capítulo 5. la participación: motor del

Tejiendo FuturoLos cambios posibles del desarrollo social

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Capítulo 5. La participación: motor del desarrollo humano sostenible

La participación es otro elemento clave para impulsar un proceso de desarrollo humanoque promueva la equidad y que pueda ser sostenible en el tiempo. Desde los albores delcapitalismo siempre hubo pensadores y grupos que plantearon la importancia de que elEstado asegure la justicia social, con el fin de que todas las personas puedan ampliar susopciones y desarrollar plenamente sus capacidades. La historia ha dado la razón a tantos quevivieron tempranamente los efectos perversos que podía tener la mercantilización de lasrelaciones entre las personas.

Cada vez hay mayor número de individuos e instituciones que adhieren a esta idea y porello la literatura sobre experiencias de desarrollo en los años noventa está colmada dereferencias al tema de la participación. Es claro ya que para revertir la exclusión social, quecrece y amenaza la estabilidad y gobernabilidad de muchos países, se precisan nuevasarticulaciones entre lo público y lo privado; se requiere que los procesos de construcción deciudadanía y de desarrollo humano sean asumidos plenamente por todos los sectores de lasociedad, no sólo por el Estado. De esa manera, las personas serán, a su vez, ejes y motoresdel desarrollo de la sociedad en su conjunto.

Los análisis contemporáneos sobre participación se centran en examinar qué podemosentender por participar, cuáles son actualmente los factores que limitan la posibilidad de quelas personas, individual o colectivamente, participen en la definición y construcción de supresente y de su futuro. También se busca entender qué resultados muestran lasexperiencias de participación en diversos ámbitos de los procesos económicos, políticos ysociales de los países y cuáles podrían ser los mecanismos o formas idóneas de promover laparticipación de las personas y grupos para que puedan ser impulsores del desarrollo. Estabreve sinopsis intenta resumir los consensos que se van gestando en el debate internacionalen torno al tema de la participación. Veamos primero la elaboración del concepto en elpropio PNUD.

En el primer Informe sobre Desarrollo Humano publicado en 1990 el PNUD partía deque "la verdadera riqueza de una nación está en su gente" y que el desarrollo humano era"un proceso de ampliar las opciones... para una vida prolongada y saludable, para laeducación y para el acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente".También se decía que las oportunidades de un individuo debían incluir la libertad política,la garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo y que el desarrollo humano serefiere sobre todo a la formación de capacidades humanas. En ese primer informe se sientanlas bases fundamentales de lo que habría de convertirse en un nuevo paradigma de desa-rrollo. Pero todavía no se hablaba de la participación como eje del desarrollo humano,aunque ya se insistía en que "un enfoque participativo, incluida la participación de lasONGs, resulta vital en cualquier estrategia tendiente a lograr un desarrollo humanoexitoso".

El Informe de 1991 continuó elaborando el concepto de desarrollo humano y allí sí seconsigna la centralidad de la participación. Se dice que "Las personas deben ser el centrodel desarrollo humano. El desarrollo debe forjarse alrededor de las personas y no ellasalrededor del desarrollo. Debe ser el desarrollo de las personas, por las personas y para laspersonas". Al definir el desarrollo por las personas agrega: "A través de estructurasapropiadas para la toma de decisiones, las personas deben participar plenamente en la


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planeación y aplicación de las estrategias de desarrollo". En ese informe también se hacehincapié en la importancia de la equidad en las relaciones humanas con el fin de que lasoportunidades de un individuo o de un grupo de la sociedad no resulten en restricciones alas oportunidades de otros. Participación y equidad son variables fundamentales que van dela mano.

La participación fue el tema central del Informe de 1993, dando cuenta de la avidez quese ha constatado en la gente por participar en los procesos que configuran sus vidas. Endicho documento se hizo una elaboración más profunda de lo que se entiende por participar,de las modalidades de participación que se verifican en algunos países, de las dificultadesque encuentran las personas en algunos sistemas políticos o económicos para participar ydel potencial de la participación como estrategia global para el desarrollo humanosostenible.

Según el Informe de 1993 la participación puede llegar a ser una fuente de enormevitalidad e innovación para la creación de sociedades más justas. Pero esto requiere que lasdemandas y los deseos de participación que la gente expresa de diversas manerasencuentren sistemas flexibles y receptivos para incorporar las capacidades de las personas,lo que no siempre resulta fácil. En la visión de desarrollo que se esboza se insiste en lanecesidad de invertir en el potencial humano y en crear un medio ambiente que permita elpleno aprovechamiento de las capacidades de las personas, lo que se logrará a través de unaparticipación efectiva. Entre otras medidas, ello incluye la descentralización del poder, laorganización de las personas en grupos comunitarios, de afinidad o interés y lareformulación de las relaciones entre Estado y mercado con el fin de lograr eficiencia ysolidaridad social. Según el Informe las personas participan y pueden participar de muchasformas y a muchos niveles: en el hogar, en la vida económica a través de la generación deun ingreso, en la vida social y cultural y en el ámbito de la política (PNUD, 1993).

Los Informes sobre Desarrollo Humano han sido objeto de análisis y amplia discusiónentre círculos muy diversos. Para el mundo académico y para las organizaciones de baseque trabajan con cuestiones de desarrollo son una fuente extraordinaria de información y unreferente para seguir a nivel mundial los procesos económicos y sociales que están enmarcha. También han contribuido a que se genere un fecundo debate internacional sobreestrategias de desarrollo y sobre el concepto mismo de desarrollo humano sostenible. Para losgobiernos han sido un mecanismo útil, aunque a veces cuestionado y criticado, de medir supropio progreso en materia de desarrollo contra el de los demás países. Para éstos, los informesson como un espejo en el que hay que mirarse pero, como sucede con las arrugas a cierta edad,generalmente causa temor asomarse a éste. Aún así muchos países ya han comenzado a ver losinformes como un instrumento útil para orientar sus propias políticas y han iniciado lapreparación de informes nacionales siguiendo los lineamientos de los informes mundiales.

A lo largo de la década de los noventa el sistema de Naciones Unidas realizó variasconferencias mundiales en las cuales los jefes de Estado del planeta acordaron estrategiasnacionales y mundiales para encarar problemas urgentes del desarrollo relacionados con elmedio ambiente (Río, 1992), los derechos humanos (Viena, 1993), población (El Cairo, 1994),desarrollo social (Copenhague, 1995), la situación de la mujer (Beijing, 1995) y del hábitat(Estambul, 1996). Cada una de estas reuniones cumbre avaló a través de sus Declaraciones yPlanes de Acción la conceptualización fundamental de desarrollo humano sostenible propuestaen los Informes de Desarrollo Humano. Es decir, que entre los gobiernos del mundo se ha idogenerando un cierto consenso en favor de esta visión de desarrollo. Es importante insistirtambién en que en todas las conferencias mundiales se organizaron foros paralelos a los queasistieron numerosas y muy diversas organizaciones no gubernamentales para discutir susvisiones y preocupaciones sobre los procesos de desarrollo. Podría afirmarse que la comunidadde ONGs a nivel internacional ha alimentado el debate aportando sus experiencias y reclamandoque los foros internacionales incorporen sus perspectivas. También muchas ONGs estánhaciendo suyos los planteamientos de los informes y los elementos estratégicos que de ellos vansurgiendo. La activa participación de la sociedad organizada junto con los gobiernos para


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adelantar el desarrollo humano sostenible ha sido un punto de insistencia de estos movimientos(Social Watch, 1999).

La resistencia mayor a la conceptualización sobre desarrollo que se hace en los informesprovino de los organismos financieros internacionales. Se han hecho cuestionamientos sobre elíndice de desarrollo humano (IDH) presentado en los informes, sobre la manera en que seenfoca el ingreso en éste, sobre el papel que juega el crecimiento económico en el desarrollo.Críticas que en cada edición los informes sucesivos fueron discutiendo. Pero lo que nunca fuecuestionado por organismos financieros fue la noción del papel que cumple la participación enel desarrollo propuesta en los informes. De hecho, a lo largo de los noventa, tanto el BID comoel Banco Mundial han desarrollado un gran número de investigaciones y creado nuevosprogramas abocados a defender la idea de la necesaria participación de las personas en losprocesos de desarrollo. "Desarrollo participativo, fortalecimiento de la sociedad civil,empoderamiento de las personas", son términos cotidianos hoy en el argot de los bancos (BancoInteramericano de Desarrollo, 1998; Banco Mundial, 1996).

Tanto el BID como el Banco Mundial tienen un enfoque que podríamos calificar deoperativo al referirse a la participación como "el proceso por el cual las personas y entidadesque tienen un interés legítimo (stakeholders) ejercen influencia y participan en el control de lasiniciativas de desarrollo y en las decisiones y recursos que los afectan". La inclusión de la frase"interés legítimo" parecería suponer que no todos los seres humanos están interesados en incidiren asuntos que afecten sus vidas, lo cual resulta algo dudoso, dado lo que conocemos de lanaturaleza humana. Además, desde la perspectiva de ambas instituciones la participación esbuena en gran medida porque contribuye a la eficiencia, eficacia y a lograr costos menores enprogramas y proyectos y no necesariamente porque en sí misma sea buena para las personas,para la calidad de vida o para el desarrollo. "La participación mejora el diseño de un proyecto alreducir el costo de la obtención de datos sobre los factores ambientales, sociales y culturales, asícomo sobre las necesidades y prioridades de los actores claves del proyecto... Un procesoparticipativo bien diseñado puede ayudar a resolver o manejar conflictos al crear una basecomún y de negociación entre los grupos interesados. El detectar y resolver tales conflictos enlas primeras fases del proyecto ayuda, más tarde, a reducir el costo de la supervisión" (BID,1998). El Banco Mundial, por su parte, ha estado promoviendo la participación de lossectores más pobres en sus proyectos. "Según nuestra experiencia, al contar con su partici-pación en los proyectos y programas se obtienen mejores resultados en materia de diseño yejecución, así como también normalmente más eficacia, incluida una mayor identificacióncon dichos proyectos y programas" (BM, 1996).

El Banco Mundial también impulsó cambios en la orientación de políticas para que lasmujeres tengan mayor participación en los procesos económicos y sociales. Pero éstos seamparan en el hecho, constatado empíricamente, de que las mujeres son agenteseconómicos más productivos para el desarrollo, ya que una inversión, por ejemplo eneducación para ellas, tiene un efecto multiplicador mucho mayor que una inversiónequiparable en hombres (BM, 1995). Según la visión del PNUD, lograr la equidad de géne-ros no es meramente una cuestión de provecho económico, sino la reparación de una deudahistórica que las sociedades tienen con sus mujeres que continúan subordinadas ydiscriminadas.

Pero el análisis de ambas instituciones financieras es concluyente en cuanto a lacontribución que puede hacer la participación a los procesos de desarrollo. Según el BID,"la participación es esencial para el desarrollo sostenible... La participación puede fortalecera las instituciones locales en su capacidad administrativa, autogestión, confianza,transparencia, responsabilidad y acceso a los recursos. Esta mayor capacidad de lasinstituciones es lo que, a su vez, proporciona a un proyecto mayor estabilidad... Mediante laevaluación participativa las personas se dan cuenta si los beneficios y alcances del proyectose dan en forma equitativa y les permite tomar medidas correctivas cuando sea necesario.Las ideas de justicia y de compromiso en relación con un proyecto se refuerzanmutuamente. La participación aumenta la credibilidad de la evaluación puesto que la genteconfía en la información que ellos mismos generan" (BID, 1998).


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En la reciente propuesta que el presidente del Banco Mundial hizo para definir un marcointegral para el desarrollo, James D. Wolfensohn ha expresado que "la sociedad civil, entodas sus formas, probablemente sea el factor más importante para el desarrollo. Si bienpuede no serlo por su contribución monetaria, sí lo es por su aporte humano, su experienciae historia... No cabe duda de que una mayor cooperación con los gobiernos, los organismosmultilaterales y bilaterales y el sector privado sería de provecho para todos" (BM, 1999).

La participación está bendecida por los popes del desarrollo. Pero ahora falta saber cómose logra, qué la impulsa y qué la dificulta.

¿Qué significa participar?

Participar es una práctica aprendida, que se da en la interacción de un ser humano conotro. La sociabilidad de los individuos puede ser innata, pero la conducta observada en lainterrelación de las personas en los ámbitos de la familia, la escuela, la comunidad u otros,contribuye al establecimiento de patrones y normas que en buena medida definirán ladinámica social de un conjunto humano. Un niño que desde chico aprende a compartir, ajugar en colectivo, a escuchar para ser escuchado, y que vive en un medio donde existennormas claras de respeto entre las personas, debe ser más proclive en el futuro a participaren cualquier iniciativa o toma de decisión sobre un asunto que lo afecte, que un niño que notuvo esas oportunidades. De ahí que la creación de una cultura de participación en unasociedad sea un proceso de construcción a mediano y largo plazo, en el que hay que invertira diferentes niveles para poder asegurarlo y al que pueden contribuir diversos sectores. Noes posible ordenar la participación de las personas por decreto, pero es posible alentarla através de un proceso continuo de fortalecimiento de las capacidades de interacción social dela gente y de políticas y programas dirigido a ello. Así se puede contribuir al desarrollo delos elementos fundamentales de la vida y la práctica democrática.

La gente puede participar en los diversos procesos ya sea a título individual o como partede un grupo. En el primer caso, los mecanismos y aperturas principales en una democraciade mercado son el sistema electoral y el mercado de trabajo. Ambas vías han mostradocarencias e insuficiencias para atender a las demandas de participación de las personas hoy.En muchos países la democracia formal no alcanza a todos porque los procesos de cons-trucción de ciudadanía han sido insuficientes. Por ejemplo, sectores étnicos importantespueden permanecer fuera de los registros electorales porque no están inscritos en losregistros demográficos; el voto en algunos países sólo se concede a los que hablan la lenguaoficial; los centros de votación pueden estar alejados de la gente que vive en las áreasrurales, entre otros. Por otro lado, el desinterés, la desconfianza y la crítica a los políticostradicionales que se ha apoderado de muchos países pueden conjugarse con los factores deciudadanía incompleta para hacer que las tasas de participación en los procesos político-electorales sean más bajas de lo deseable para una democracia sólida. Esta es un áreasusceptible de políticas públicas y de esfuerzos ciudadanos para mejorar la capacidad de laspersonas de participar individualmente en los procesos político-electorales.

Buena parte de la legislación electoral latinoamericana no permite el voto directo, sinoque generalmente se eligen los candidatos que un partido postula en su conjunto. En esoscasos hay espacio para perfeccionar y profundizar la democracia, promoviendo cambiospara asegurar el voto directo de las personas hacia cada uno de los candidatos a cargoselectivos.

En muchos países, individuos y grupos organizados de la sociedad civil estánreclamando que se utilicen mecanismos de consulta a la ciudadanía sobre asuntos clavescomo pudieran ser la privatización de activos del Estado (Uruguay, por ejemplo), mediantereferendos o plebiscitos. También ha habido demandas para la incorporación del mecanismode iniciativa ciudadana para proponer legislación y para el reclamo de funcionarios como


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forma de combatir la corrupción. Todas estas experiencias dan cuenta del deseo de la gentede participar en los procesos políticos que les atañen.

En el caso del mercado de trabajo, las personas participan en su carácter individual comoasalariados o como generadores de actividad económica -empresarios, microempresarios,trabajadores por cuenta propia-. Históricamente, la participación individual en el mundo deltrabajo venía acompañada por un proceso de asociación gremial o sindical. Pero en losúltimos treinta años el mundo ha visto surgir una paradoja que alteró significativamente lasrelaciones de las personas en el interior del mercado de trabajo: el crecimiento económicosin generación de empleos. Esto quiere decir que una proporción cada vez mayor de la gentequeda fuera de una forma tradicional de participar en la actividad económica, porque estándesempleados o porque están fuera del mercado de trabajo. Y también significa eldebilitamiento o la quiebra total del grueso de las instituciones que los trabajadores habíancreado para luchar en colectivo por sus intereses: los gremios y los sindicatos. Ambosfactores han incidido fuertemente en cambiar la dinámica tradicional de participación de laspersonas en el terreno económico.

La participación individual de las personas también se da en el ámbito privado del hogar.Numerosas investigaciones realizadas en los últimos años van dando cuenta de que lasprácticas, nociones y orientaciones de las mujeres en el manejo de la economía doméstica,de la crianza de los niños, y del trabajo invisible no remunerado, contienen el germen de lasprácticas de participación que podrían contribuir significativamente a la formación deciudadanos y a lograr un desarrollo humano sostenible basado en una cultura de laparticipación. En las prácticas cotidianas de las mujeres en el hogar están las habilidadespara establecer prioridades, abrir opciones, negociar, llegar a acuerdos, que son claves paraimpulsar el desarrollo. Desde estas prácticas, han planteado ya algunos estudios, se puedenrescatar contenidos para extenderlos hacia la sociedad mayor (DAWN, 1995).

La participación que más concierne al desarrollo humano sostenible, sin embargo, y laque interesa discutir más a fondo, es aquella que está ligada a la toma de decisionescolectivas en asuntos de carácter público. Cada decisión que una colectividad tome serámejor y más duradera si ha incorporado el sentir de sus integrantes mediante la libreexpresión de ideas en un clima de igualdad de oportunidades para hacerlo. Una participaciónmás efectiva de la ciudadanía en la definición de sus propias necesidades, desde su visión demundo y sus prácticas culturales, puede llegar a rendir un accionar más efectivo y más duradero.En la medida en que las personas se adueñen de los procesos que afectan sus vidas, tendrán máscontrol sobre ellos, crecerá su autoestima, su capacidad de negociar con otros y, por ende, suautonomía relativa. Es por ello que hoy se verifica que la participación ciudadana responsable esclave para quebrar el círculo vicioso de la dependencia y el sentido de impotencia, verdaderosdetractores del desarrollo humano pleno.

Pero participar con sentido de responsabilidad no es asunto fácil. No se trata meramente deencontrar canales para vociferar descontentos, ni de asumir tareas y responsabilidades que le co-rresponden a esferas de autoridad local, nacional o internacional. Tampoco de comprometerseen tareas para las cuales no se tiene capacidad o mérito. El hecho de que todavía generalmentelas autoridades nacionales no valoren de manera adecuada la participación de las personas, haceque persistan muchos temores frente a las iniciativas que emanan de individuos o de gruposorganizados alrededor de algún interés o problema común.

Pero lograr una participación fluida y real de los integrantes de un conjunto humano no esalgo fácil; es algo que se aprende, que se desarrolla y que se puede estimular o potenciar através de un marco jurídico-legal, a través de prácticas políticas, a través del armado,conducción y evaluación de programas y proyectos y a través de la cooperación externa para eldesarrollo. Los elementos imprescindibles de un clima de participación que favorezca el de-sarrollo vendrían dados por los siguientes factores:


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• Que cada cual reconozca la existencia del otro, que pueda haber alteridad, es decir la condición de colocarse en el lugar del otro. Sólo así podrá haber equidad en la disposición al diálogo.• Que haya respeto mutuo y confianza entre las partes.• Que se reconozcan las diferencias de visiones que puede haber entre individuos.• Que cada cual sepa escuchar al otro y que prevalezca la tolerancia con la divergencia y la disidencia.• Que haya disposición a abrir opciones y un compromiso de todos hacia la generación de consensos colectivos.• Que haya democracia interna en la distribución de responsabilidades y deberes así

como de los privilegios entre un grupo o colectividad, para que pueda lograrse sinergia en la participación.

Muchos análisis coinciden ya en que la energía social que es liberada en un proceso deaprendizaje colectivo, con un clima como el descrito, resulta más duradera y capaz detrascender el ámbito estrictamente puntual que la engendró (Cernea, 1996). Por lo tanto,podría afirmarse que la participación realizada en este clima contribuye también a laconstrucción de valioso capital social sin el cual las inversiones en otros tipos de capital nose potencian. Sin capital social, las inversiones en capital físico, es decir, caminos, puentes,agua, infraestructura de saneamiento, así como las inversiones en capital humano-educación, salud, alimentación- continuarán siendo ineficaces. La confianza, la autoestima,el respeto por los demás, la reciprocidad, la solidaridad, el cuidado y la capacidad deconstrucción de consensos que se dan en un proceso de participación y se constituyen encapital social, trascienden la gestación de capacidades humanas individuales y alimentan laampliación de las opciones y capacidades de todos a través de la acción colectiva ysinérgica. Ese es justamente el objetivo central del desarrollo humano sostenible.

Los procesos participativos son una oportunidad para el aprendizaje social y para lainnovación, lo que favorece el compromiso con los cambios sociales y mejora losprospectos de sostenibilidad de los procesos. Trabajando juntas las personas pueden llegar aidentificar un propósito común compartiendo y analizando información que les permiteestablecer prioridades y desarrollar estrategias. Además pueden crear nuevas maneras dehacer las cosas con el fin de lograr objetivos comunes. Cada persona también aprende cómodebe cambiar su conducta para que las prioridades colectivas puedan ser acordadas. El lograrsentido de pertenencia en un programa o proyecto ayuda a que las personas puedan seguirparticipando, aun cuando se presenten obstáculos.

La participación de las personas tiene mayor posibilidad de desplegarse y desarrollarse en elámbito local, por lo que la descentralización del poder -de las capitales a las regiones, las ciuda-des y los pueblos- puede ser una de las mejores formas de adelantar el desarrollo humano. Perola persistente y excesiva centralización de funciones y recursos, que en los países desarrolladosalcanza el 75% y en los menos desarrollados cerca del 90%, limita seriamente estasposibilidades (PNUD, 1993). Lograr crear una estructura de funciones administrativas ypolíticas del Estado, que sea proclive a la participación ciudadana, requerirá un cuidadosoproceso de descentralización, que permita que una proporción mucho mayor de las funciones yrecursos del Estado se manejen desde el ámbito local. Pero la descentralización también debegenerar políticas para asegurar que el poder, la autoridad y los recursos financieros que seantransferidos a las esferas locales, se confíen a los mejores recursos humanos, los más capaces dela comunidad, aquellos que la representan. Esto requerirá tiempo, capacitación, experimenta-ción, evaluación continua y retroalimentación. Podría implicar también la necesidad de pasarpor un proceso de creación institucional, pero los beneficios a largo plazo superarían los costos.

En la formulación de propuestas sobre posibles mecanismos concretos para asegurar ladescentralización y la participación debe prestarse gran atención a las cuestiones de género. Sino se fomenta el acceso de las mujeres a posiciones de conducción, poco se podrá avanzar encuanto a desarrollo participativo. La falta de un análisis de género en la formulación actual de


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las políticas sociales necesita corregirse con urgencia.Afortunadamente ya existe un vasto número de ejemplos que demuestran el gran potencial

de las iniciativas locales para inducir crecimiento económico, permitir la participaciónciudadana y promover la integración social, todo ello simultáneamente. El espacio local proveeun marco idóneo para reforzar los procesos de construcción de ciudadanía y para generarvalioso capital social, elemento sin el cual ninguna inversión en capital físico, financiero ohumano prospera. Esto es así porque es allí donde la gente puede desplegar mejor suscapacidades, sus talentos, y articular mejor sus relaciones con los que les rodean. Despuésde la familia, la comunidad es el lugar privilegiado para la interacción social cotidiana delas personas.

El capital social es clave para un desarrollo más humano y sostenible, en la medida enque a través de él se pone el acento principalmente en las relaciones entre las personas y semejora la capacidad de tomar decisiones por parte de una colectividad. La descentralizacióny el fortalecimiento de la acción desde el espacio local deben ser, entonces, aliados de laparticipación.

Existe buena evidencia empírica de que durante años las mujeres, especialmente en lospaíses en desarrollo, han trabajado en establecer proyectos a nivel local que hacen aportessignificativos a la generación de capital social. Su liderazgo, consistencia y capacidad deconducción de proyectos comunitarios de autogestión o de generación de ingresos vanreconociéndose cada día más. La solidaridad de género, la capacidad de establecerrelaciones horizontales, la habilidad conciliadora y el deseo de superación a menudo hansido agentes movilizadores en vecindarios, comunidades y barrios. Las habilidades que lasmujeres desarrollan en las actividades cotidianas -para dilucidar peleas entre los niños,distribuir comida, organizar el hogar- son destrezas fundamentales para la construcción deconsensos, la distribución de recursos, la asignación de prioridades. Todas ellas sonesenciales para un liderazgo local exitoso basado en los principios de la participación y dela inclusión, no de la exclusión, como es común en las estructuras de poder tradicionaldominadas por los varones.

También hay estudios que señalan cómo en medio de situaciones de emergencia o decrisis, las mujeres han provisto seguridad a sistemas inestables a través del trabajocomunitario y hogareño. Han sabido desarrollar estrategias de supervivencia colectiva yevitado daños mayores a colectividades en todo el mundo. Las ollas comunes de Perú, loscolectivos de consumo y comités de vivienda en Chile, los centros comunitarios de cuidadoinfantil en Brasil, son todos ejemplos de iniciativas de mujeres pobres frente a lasrestricciones económicas de la región en la última década. Estas experiencias,documentadas ampliamente en la literatura económica y social, bien pudieran servir depiedra angular en la concepción de nuevas estrategias y políticas de desarrollo, enraizadasen las necesidades y experiencias de los propios sujetos del desarrollo.

¿Cómo y en qué participan las personas hoy?

La literatura sobre desarrollo en América Latina comienza a dar cuenta de una granriqueza de experiencias de participación colectiva desde espacios diversos, que puedenagruparse en cuatro tipos, a saber:

1. Iniciativas generalmente promovidas desde los gobiernos por partidos o líderes"progresistas" en el nivel local, regional o nacional, bien sea creando espacios dediálogo, consulta e interacción en instancias gubernamentales o induciendo lacreación de organizaciones no gubernamentales con las cuales se asocian para llevara acabo programas y proyectos. Entre éstas encontramos experiencias muy diversasrelacionadas con:


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- Instrumentación de programas puntuales en materia de política social. Porejemplo, la mayoría de los fondos de inversión social impulsados en la últimadécada por los gobiernos tienen un componente de participación ciudadana.- Voluntarios en cuerpos de bomberos, defensa civil, comités de emergencia uotros.- Vigilancia de la administración pública: intervenciones en los planes dedesarrollo local, discusión de prioridades y presupuesto; verificación decontratación de obras.

Comienzan a surgir las veedurías ciudadanas en varios países y ciudades.- Reformas parlamentaria y/o electoral; referendos y plebiscitos.- Implementación de medidas de prevención de la delincuencia; y en su caso,acciones para su tratamiento.- Elaboración, discusión y aprobación del presupuesto del Estado en Río GrandeDo Sul, Brasil.

2. Asociaciones para fortalecer la capacidad de producción y/o distribución de bienes y servicios. Ejemplos: cooperativas de café, asociación de citricultores; cámara de comercio e industria, cámara junior.3. Asociaciones de tipo gremial dedicadas a la lucha por mejorar las condiciones laborales y de vida de los trabajadores. Por ejemplo, organizaciones magisteriales, de médicos; sindicatos de transporte, de trabajadores de grandes empresas y otros.4. Iniciativas que parten de la propia sociedad, dirigidas al trabajo en la comunidad, el municipio o el país, incluyendo los grupos de afinidad temática. Se verifican experiencias de diverso tipo, a saber:

- Trabajo en organizaciones vecinales, barriales o comunitarias alrededor deproblemas puntuales que los afectan a todos, como el agua, la electricidad, ladisposición de desperdicios. Ejemplo, patronatos y juntas vecinales; federacionesregionales de patronatos.- Organización de las personas en forma espontánea para atender emergencias ydesastres naturales, incluyendo cooperación para trasladar gente a refugios, limpiezade calles, espacios públicos y privados, organización de la distribución de alimentos,medicina y ropa. Proveer refugio y alojamiento a vecinos y familiares que quedaronsin casas. Esto fue muy evidente en Honduras cuando el huracán Mitch y enVenezuela en los desastres de diciembre de 1999.- Estudiantes convocados por escuelas secundarias y universidades que, comoparte de su formación, realizan trabajos voluntarios esporádicos de acción socialcomunitaria.- Grupos cívicos que realizan acciones en favor de hospitales, centros de salud,escuelas, reforestación y otros. Ejemplos: Club Rotarios, Club de Leones,Asociación de Esposas de Diputados, de Oficiales de las Fuerzas Armadas, entreotras.- Organizaciones para la defensa de los derechos de etnias, minorías, gruposmarginados o discriminados.- Sistemas de autoprotección comunitaria: rondas de vigilancia por parte de lapoblación para el control de la delincuencia.- Organización espontánea y puntual para documentar quejas sobre la calidad de laatención o de los servicios públicos.- Asociaciones desde las iglesias para ayudas recíprocas de diversa índole.- Organización para actividades deportivas.- Atención a jóvenes y niños de la calle y organización de actividades para ellos,generalmente vinculadas a esfuerzos de las iglesias.- Conciliación entre partes en conflicto con relación a problemas vecinales,familiares, de inquilinos. En este terreno las experiencias son todavía incipientes.


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- Organizaciones para delinquir: pandillas juveniles en varios municipios.5. Iniciativas de organizaciones no gubernamentales internacionales con presencia en

la región que incentiva y promueve la participación voluntaria de las locales en susiniciativas. Por ejemplo, CARITAS (Iglesia Católica), CARE, Cruz Roja, VisiónMundial, etc.

La literatura sobre participación también identifica los ámbitos en que se haverificado un descenso en los niveles de participación de las personas. Entre éstos destacany tienen gran relevancia para el debate sobre desarrollo la reducción de la participación quese ha constatado en las estructuras político-partidistas, particularmente entre los jóvenes.Hoy las personas, incluso aquellas que disponen de tiempo de ocio, están más renuentes adar tiempo voluntario y a asumir tareas en los partidos políticos tradicionales. Se verifica uncrecimiento de la indiferencia y del escepticismo hacia los debates, hacia los políticos yhacia el trabajo desde organizaciones partidistas. El eje de la participación política parecehaberse trasladado hacia acciones más puntuales desarrolladas desde otras instancias.

También se ha verificado una reducción de la actividad sindical por razones relacionadascon los cambios en la estructura de producción ocurridos en los últimos años. Lafragmentación y distribución espacial de la producción que han permitido las nuevastecnologías, el incremento en trabajos eventuales, temporales y de tiempo parcial, así comoel crecimiento en las tasas de desempleo, han incidido fuertemente en la desarticulación delas organizaciones representativas de los trabajadores organizados. Podría afirmarse,entonces, que se ha producido un quiebre significativo en las formas tradicionales departicipación de las personas en el terreno de la política.

Vale señalar que los trabajos analíticos sobre la participación social y el desarrollotienden a omitir el campo de la cultura. Ahora bien, precisamente desde la cultura, GarcíaCanclini (1999) ha analizado la dinámica de los procesos de globalización y su impactopara la región, proveyendo una lectura muy interesante del alcance y la fuerza de muchosmovimientos culturales de los últimos años. Comienzan también a estudiarse la músicapopular (Quintero, 1999), los deportes (Galeano) y la religión (CLACSO, 1997). ¿Quésignifica el auge de la música rap o de la salsa? ¿Constituyen éstos una forma de luchacontra la discriminación o la exclusión social? ¿Serán una forma de afirmación de unaidentidad? ¿Qué nos dice de las prioridades individuales o familiares el que un disco puedavender millones de copias en un día? ¿Será que los que asisten a un concierto de masas oque compran un disco que está "pegando" sienten que "participan" en un proceso social?

Otras tantas preguntas sugieren el examen del sentido de la "fanaticada" o de las"hinchadas" en el deporte. El fútbol en Centro y Suramérica, así como el béisbol en elCaribe, son una parte absolutamente esencial de la vida diaria de las personas. Proveen unmarco de identidad colectiva, refuerzan un sentido de orgullo cuando al equipo depreferencia le va bien, y la gente siente que participa en una actividad significativa para lavida cuando avala y anima a su equipo a través de vítores, canciones y demostraciones deafecto en los estadios. Tanto en las actividades musicales masivas como en las de deporteshay códigos de comportamiento y de participación que se deberían estudiar mas a fondoporque pueden encerrar lecciones importantes para el análisis del papel de la participaciónen el desarrollo.

En el terreno de la cultura también se precisa estudiar la participación de las personas enlos movimientos religiosos, particularmente en los nuevos, dado que han demostrado uncrecimiento muy significativo en las últimas décadas. Algunos estudios señalan que enAmérica Latina se está dando una dinámica de pluralízación, diversificación y expansión delo religioso hacia otros ámbitos como el político, el social o la medicina. Comprender lasnuevas configuraciones del creer y las formas de participación en esos espacios de accióncolectiva en el actual contexto de la modernidad y la globalización resulta imprescindiblepara quienes trabajan sobre cuestiones de desarrollo.


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El debate sobre desarrollo humano sostenible necesita profundizar el análisis sobre lasrelaciones entre cultura y desarrollo. En los últimos años la UNESCO inició un ambiciosoproyecto convocando una comisión mundial para que estudiara el tema y produjo un valiosoinforme, "Nuestra diversidad creativa" (1995) en el que se comienzan a explorar lasinteracciones entre los dos campos. En el mismo se concluye que es necesaria una nuevaética global; que la diversidad y el patrimonio cultural constituyen riquezas y activos delproceso de desarrollo que deben ser reconocidos, valorados y protegidos y se precisan conurgencia nuevas políticas en el terreno de la cultura. Pero todavía se requiere mucho másinvestigación histórica, comparativa y transdisciplinaria en este campo.

Factores que limitan la participación de las personas

Aun cuando hay un consenso sólido en favor de estimular la participación de laspersonas en todos los procesos de desarrollo económico, político y social, todavía existennumerosos factores que la dificultan. En particular en los países en desarrollo, la capacidadde organización y de acción colectiva de las personas es todavía baja, reflejando unasociedad civil incipiente o fragmentaria. En América Latina se han identificado lossiguientes factores que desalientan o limitan las posibilidades de accionar colectivo de laspersonas:

• Una tendencia histórica hacia la construcción clientelista de las relaciones entre gobernantes y gobernados, relacionada con la fuerte concentración de la renta y la propiedad que se verifica en la mayoría de las sociedades latinoamericanas.• Una visión y práctica formalista de la democracia, sustentada en el acto de participación electoral, que excluye todavía a importantes sectores de la población.• Centralismo y autoritarismo como herencia cultural.• Conjugación creciente del poder político con el poder económico en la región.• Umbrales muy bajos de satisfacción de necesidades básicas en una proporción importante de la población.• Procesos incompletos o débiles de construcción de ciudadanía y de sistemas de representación.• Gran heterogeneidad y fragmentación de los movimientos sociales y de las instituciones representativas de los sectores trabajadores y desocupados, relacionada con los profundos cambios en la estructura y organización de la producción de los países.• Acciones colectivas orientadas hacia cuestiones puntuales, sin continuidad y generalmente sin visión de conjunto.• Ausencia de instancias de mediación que potencien la participación ciudadana. El surgimiento de un gran número de ONGs en las últimas dos décadas da cuenta del interés de las personas en participar, pero estas instituciones confrontan muchísimos problemas en sí mismas, entre los que podemos destacar:

1. Los recursos escasos con que generalmente cuentan para llevar a cabo susacciones. La mayoría de las ONGs trabajan con una base de voluntarios, cuyaslabores, tanto en intensidad como en continuidad, están marcadas por lascondiciones particulares de cada cual.2. La poca visibilidad y alcance de sus acciones, muchas de ellas orientadas a larealización de microproyectos con cierta eficiencia, pero con reducido impactosocial y político.3. Dificultades para potenciar la capacidad colectiva de innovación social y deincidir en cambios en el terreno de la política.4. El hecho de que en muchos países todavía prevalezca un clima de desconfianzarecíproca entre las ONGs y los gobiernos, que dificulta acciones conjuntas en favor


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de preocupaciones comunes.

¿Cómo calibrar la participación de las personas en los procesos de desarrollo?

Uno de los impactos más importantes que ha tenido el restablecimiento de la democracia enAmérica Latina ha sido revalorizar el espacio local, generalmente a nivel de municipio, comoámbito para la acción estatal y la acción ciudadana. En la esfera de lo local, es decir, en elsistema de relaciones sociales, económicas y políticas que se articulan alrededor de ciudades opueblos rurales geográficamente definidos, se han estado dando procesos de participación de laspersonas que todavía permanecen fundamentalmente invisibles fuera del ámbito local donde sedesarrollan. Por ello, es imprescindible auscultar cuidadosamente las formas e instancias deinterrelación de las personas en estas esferas locales para detectar prácticas cotidianas departicipación que pueden ser muy valiosas y que no se reconocen como tal, o que pueden llegara serlo si se las apoya de alguna manera.Entre los factores imprescindibles de analizar están:

i La capacidad real y objetiva de participar, dada la inserción social de cada sector de lapoblación. Esto significa relacionar la participación con la situación de seguridadhumana de los grupos que se analizan.

i La "calidad" de la participación, con el fin de tener una idea de si se trata de formas departicipación simbólicas, efectivas, consistentes, por azar, o reiteradas. Con ello se veríacuánta capacidad existe de que prácticas evidentes en un momento dado puedanconvertirse en ejes de construcción de una cultura de participación en el más largoplazo.

i Los espacios y tiempos de participación: dónde, cuándo y con quién se participa. Losámbitos privados y públicos. La familia, la comunidad, el país.

i El liderazgo de la participación: quién o quiénes convocan; quién sostiene el poder deconvocatoria a lo largo del tiempo. Quién logra conjugar los consensos en un grupo. Aquién reconocen las personas como líderes en su ámbito.

i Qué motiva la participación; en torno a cuáles asuntos está dispuesta la gente a juntarsepara intercambiar visiones y elaborar estrategias de lucha conjunta.

i Las dificultades u obstáculos a la participación.i Las posibilidades de fortalecer instancias, espacios, mecanismos de participación.

Identificar cuáles pueden ser los "ganchos" para avalar un proceso de construcción deprácticas de participación.

La participación en el contexto de las emergencias

Una situación de crisis, como las que generaron el paso del huracán Mitch en Honduras,la corriente del Niño en Perú o Ecuador, las intensas lluvias en Venezuela, los terremotos enColombia, puede poner a prueba las capacidades de interacción, tolerancia y negociación delas personas y exacerbar los aspectos más negativos de la conducta humana. O, por elcontrario, puede constituirse en una coyuntura favorable para potenciar la participaciónefectiva de la gente en la resolución de los variados problemas que se suscitan y que lesafectan. Si bien sólo conocemos estudios sistemáticos en este sentido hechos en Honduras,es interesante comentar algunos patrones de conducta observados allí.

La investigación realizada en las zonas más afectadas por el huracán Mitch en Honduraspuso de manifiesto que entre los deseos de participar que las personas puedan tener y lascapacidades y posibilidades que realmente tengan para hacerlo, muchas veces hay una granbrecha. Los déficits de seguridad humana entre la población más pobre, las sobrecargas de


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trabajo impago, la necesidad de dedicarse a conseguir el sustento familiar, dejan muy pocomargen para que pueda viabilizarse un proceso en el cual las personas puedan inclusopensar sobre su futuro. La falta de experiencia, los bajos niveles educativos que dificultan lainterlocución con las esferas de poder y las resistencias de algunas instancias oficiales aconceder espacios para la acción concertada de las personas han sido ampliamentedocumentados. Sin embargo, los investigadores encontraron que en medio de lasextraordinarias dificultades que el desastre natural generó, las personas pudieron reconocerlas necesidades del prójimo como si fueran las suyas propias y tender una mano solidaria.Tal vez allí se evidenció, como en ningún otro momento, el alcance de las posibilidades dela participación en el país. Los reportajes periodísticos de la tragedia de Venezuela tambiénapuntan hacia ese comportamiento.

El mundo de las ONGs de desarrollo en América Latina y el Caribe

La Cumbre Mundial sobre Desarrollo hizo evidente que además de las instituciones queintegran el sistema de Naciones Unidas, de los gobiernos y de los organismos financierosinternacionales, hay un enorme interés por la cuestión social y sus serias implicaciones parael futuro de la región entre diversos sectores de la sociedad latinoamericana y caribeña.

A través de los trabajos preparatorios realizados se pudo constatar que existe unaamplísima gama de entidades denominadas "organizaciones no gubernamentales" queparticipan desde inserciones muy distintas sobre cuestiones relacionadas con el desarrollo.Algunas son instituciones de muy larga data, otras son más recientes, o están en vías deconsolidación. Las hay grandes, con centenares de funcionarios asalariados, otras muychicas y otras tantas que articulan su trabajo a partir de un voluntariado. Algunas funcionanmuy profesionalmente y otras improvisan de día a día. Unas buscan tejer consensos yacuerdos con otras para adelantar el trabajo en colaboración, mientras que otras funcionancon la lógica de la competencia de mercado, disputándose el terreno de búsqueda de fondos,la representación de determinados sectores y la visibilidad política.

Los objetivos, antecedentes, estilos de trabajo, programas, recursos financieros y formasde relación con su propia base, con los Estados de la región, con el sector privado y con losorganismos del sistema internacional, son también extremadamente diversos. Hay las que seinsertan cómodamente en relaciones de clientelismo con el Estado, y las que se nutren de laconfrontación permanente. Las que desarrollan trabajo serio, que abona el desarrolloeconómico y social de los pueblos y las que viven parasitariamente de donantesinstitucionales o individuales. Las que se jugaron y se juegan a diario por fortalecer lademocracia, el respeto a los derechos humanos y el desarrollo y las que se hicieroncómplices de funcionarios y regímenes corruptos y violadores de la seguridad de laspersonas.

Aunque no existen estudios concluyentes, se estima que en las últimas dos décadas enAmérica Latina y el Caribe han surgido unas veinte mil de estas llamadas organizaciones nogubernamentales. El grueso opera bajo la forma de fundaciones, asociaciones civiles,corporaciones sin fines de lucro, y otras formas jurídicas mayormente de carácter nacional,aunque hay muchas ya internacionales. Se definen generalmente como organizacionesprivadas de fines públicos. Las ONGs en América Latina y el Caribe constituyen hoy ununiverso sumamente difícil de aprehender por su dispersión y diversidad.

En momentos en que se debate la necesidad de compartir las responsabilidades de lagestión pública y los Estados buscan restructurarse para traspasar muchas de susresponsabilidades históricas, resulta imprescindible contar con soportes sociales que puedanacoger algunas de estas esferas de acción. De ahí que disponer de organizaciones nogubernamentales bona fide, que realmente tengan representatividad y legitimidad social,sería muy importante. Sin embargo, desmalezar el campo no ha sido fácil.


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Conscientes de la necesidad de contar con contrapartes e interlocutores idóneos fuera delos ámbitos gubernamentales, en los últimos años los organismos financierosinternacionales, las agencias del sistema de Naciones Unidas, las fundaciones y organismosde cooperación hacia el desarrollo de los países del Norte, han apoyado iniciativastendientes a fortalecer las capacidades de análisis y gestión y la representatividad, laeficacia, eficiencia y transparencia de las ONGs. Centenares de proyectos se han aprobadoen la última década tendientes mejorar el management de las ONGs en la región. Podríaafirmarse, incluso, que ya se ha constituido un verdadero mercado internacional deprogramas, talleres y cursos de preparación de propuestas, reclutamiento de voluntariado,planificación estratégica para la búsqueda de recursos y mercadeo de servicios. Haydirectorios en las páginas de Internet sobre recursos de capacitación y una enorme cantidadde publicaciones acerca de cómo administrar una ONG.

Aunque falta investigación puntual que pueda documentar estas prácticas, no esinfrecuente que funcionarios gubernamentales que dejan sus cargos, registren una ONGpara desde ellas seguir trabajando con las relaciones que hicieron desde el poder. Estogeneralmente quiere decir acceso a contratos o a donaciones de parte de la cooperacióninternacional. Tampoco es raro encontrar que programas gubernamentales que se realizancon financiamientos que ponen como condición que haya participación de sectores o gruposno gubernamentales, induzcan la creación de ONGs "a la medida". Es decir, que el propioEstado, a priori, decide con quién quiere trabajar -generalmente mediado por diversos tiposde intercambios- y las ONGs se crean e inscriben con personas "de confianza" y se ponen afuncionar en el marco de los programas gubernamentales que las necesiten.

Sin embargo, el seguimiento de los procesos de debate sobre el desarrollo en los forosinternacionales de los últimos años, parece confirmar que buena parte de ese vasto y diversomundo de las ONGs en el grueso de los países de América Latina podrían llegar a ser, si nolo son aún, interlocutores idóneos tanto de los gobiernos como de las agenciasinternacionales. De la movilización de ONGs que se dio en las Cumbres de NacionesUnidas surgió el movimiento Control Ciudadano (Social Watch) que se ha dado a la tareade monitorear el progreso en el cumplimiento de las Cumbres. Este movimiento,coordinado por una ONG con sede en Uruguay, el Instituto del Tercer Mundo, estáimpulsando la preparación de informes anuales desde la sociedad civil. Se ha trabajado en eldiseño de indicadores comunes y una metodología de trabajo que permita comparaciones ymedir avances y ya en 1996 se publicó una primera edición con informes de 13 países. Laedición de 1997 duplicaba el número de informes nacionales (Social Watch, 1997).

Los procesos que han atravesado las ONGs de América Latina para ganar legitimidad yrespetabilidad son encomiables. Por ello, habría que continuar ayudando a que el propiocampo pueda destilarse, a que las propias instituciones desarrollen mecanismos paraevaluarse entre sí y puedan construir un marco confiable de representatividad. Un paso enesa dirección ha sido la conformación en varios países de las asociaciones nacionales deONGs. Las propias organizaciones establecen los parámetros de quién puede estar en laasociación y en algunos casos ya comienzan a trabajar en la elaboración de normascomunes, de códigos de ética y de controles y contrapesos para el ejercicio compartido delpoder. También están buscando complementariedades y colaboración en acciones decarácter nacional, y discutiendo cómo definir los ámbitos apropiados para lo público y loprivado. Esos procesos ameritan ser avalados y apoyados tanto por los gobiernos como porla comunidad internacional. No basta hablar de lo bueno que sería contar con una sociedadcivil activa, vigilante, integrada; hay que invertir en los procesos que puedan tender a sufortalecimiento.

Entre el grueso de las ONGs de desarrollo parece haber plena conciencia de estos problemasy voluntad de encararlos. Las nuevas tecnologías de comunicación han dado a los ciudadanos ya muchos de estos grupos un mayor acceso a información que antes sólo manejaban losgobiernos. Bien utilizadas, estas tecnologías pueden contribuir al fortalecimiento de lascapacidades de planificación, gestión, fiscalización de las ONGs y a hacer más efectiva la


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participación de las personas. La expansión fenomenal que ha tenido el trabajo en redeselectrónicas en América Latina ha sido fundamentalmente impulsada por las ONGs dedesarrollo.

Otra forma de promover la constitución de un cierto orden en el mundo de las ONGs seríacreando espacios permanentes y articulados de encuentro y reflexión a nivel nacional y regional,donde estas organizaciones puedan intercambiar visiones, experiencias de trabajo y desarrollarestrategias en común para actuar concertadamente en cuestiones de desarrollo social. Esoayudaría muchísimo a evitar la enorme duplicación y desperdicio de recursos que existe hoy yque si estuvieran bien coordinados pudieran significar saltes cualitativos importantes para laregión. A falta de recursos financieros para hacer esto, las ONGs han aprovechado lastecnologías informáticas para impulsar la interacción entre diversas instituciones. Dadas lascrecientes dificultades que encaran los países en materia de atención a la pobreza, generación deempleo e integración social, es imprescindible que se haga un esfuerzo genuino de colaboraciónhacia estas iniciativas que pueden ayudar a hacer realidad la cogestión en materia de desarrollo.Las ONGs han recorrido un largq trecho y en el grueso de los países latinoamericanos jueganhoy un papel importante, aunque todavía no se les reconoce y en muchos casos se les teme, aveces porque no se les conoce y a veces porque pueden poner en evidencia las falencias de losmétodos tradicionales de instrumentar políticas públicas.

La participación ciudadana debe gravitar en los procesos de democratización del Estadoy debe implicar la posibilidad de que éste rectifique decisiones, desarrolle acciones oelabore políticas que respondan a los intereses de los sujetos sociales implicados. Lasorganizaciones de base y las ONG pueden hacer contribuciones importantes al intercambiopolítico, al proceso de reforma estatal y al régimen democrático, si es que su participación,responsable e informada, se permite y estimula. También pueden ayudar a lograr políticassociales más coherentes e integrales a partir de su mayor cercanía con la base de losproblemas.

Un clima de participación ciudadana basado en la capacidad, el mérito y la transparencia,podría favorecer el reforzamiento institucional del Estado, incrementar las posibilidades deuna gobernabilidad democrática progresiva y propugnar el desarrollo humano sostenible.Lograr crear ese clima requerirá políticas específicas y cambios en las prácticas culturales,que se discutirán en la tercera parte del libro. Éstas pueden utilizar diferentes puntos deentrada que se ilustran en el gráfico de la siguiente página.


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La participación, motor del desarrollo humano sostenible


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Primera edición: noviembre de 2000Diseño de cubierta: Juan Carlos Duran

ISBN: 0-942347-42-0

Edición y diagramación: Alfomega S.A.Impresión y encuademación: Quebecor Impreandes

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