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SERGIO URZÚAUniversity of Maryland, NBER, IZACoordinador de Políticas Sociales, Centro Latinoamericano de Políticas Económicas y Sociales, CLAPES-UC

RICARDO ESPINOZAUniversity of Maryland y Universidad de los Andes

ANÁLISIS DEL FINANCIAMIENTO

ESTUDIANTIL EN CHILE

CAPÍTULO 13

13. ANÁLISIS DEL FINANCIAMIENTO ESTUDIANTIL EN CHILE /

401

INTRODUCCIÓN

El sistema de educación superior chileno ha experimentado un creci-miento sostenido y acelerado durante las últimas décadas. La matrícu-la en educación superior ha crecido desde cerca de 200 mil alumnos en 1990 a aproximadamente 1,2 millones en 2015, lo que equivale a un aumento en la tasa de matrícula desde un 30% hasta más de un 78% en los últimos 15 años1. Este crecimiento ha sido extraordinario, llevando en pocos años al país a alcanzar tasas de matrícula comparables a los niveles observados en Suecia y Noruega, países con niveles de ingreso muy superiores al nacional (Espinoza y Urzúa, 2015a).

Tanto factores de demanda como de oferta explican este dinamis-mo. Primero, los cambios regulatorios introducidos con la reforma de 1981, que permitieron la creación de nuevas instituciones de educa-ción superior (IES), configuraron una oferta amplia y heterogénea, facilitando la entrada de muchos estudiantes a programas y carreras antes inexistentes o inasequibles (Larroulet y Gorosabel, 2015). En se-gundo lugar, el mayor poder adquisitivo de la población, en conjunto con una mayor disponibilidad de fuentes de financiamiento, particu-larmente a partir de la segunda mitad de la década pasada, gatillaron una mayor demanda por educación superior.

Sin embargo, este crecimiento, que ha sido repetidamente admi-rado a nivel internacional y especialmente latinoamericano, se ha visto opacado por crecientes críticas a la baja calidad de muchas de las insti-tuciones, al creciente endeudamiento estudiantil y al bajo retorno eco-nómico de muchas de las carreras ofrecidas. González-Veloso, Rucci, Sarzosa y Urzúa (2015) muestran que un 22% de las carreras universi-

1 El Banco Mundial define tasa de matrícula en educación terciaria como el cociente entre la cantidad de alumnos matriculados, independiente de su edad, y la población que ha egresado de educación secundaria dentro de los últimos cinco años.

IDEAS EN EDUCACIÓN / REFLEXIONES Y PROPUESTAS DESDE LA UC 13. ANÁLISIS DEL FINANCIAMIENTO ESTUDIANTIL EN CHILE /

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tarias no aseguran un retorno económico neto positivo2. Por otro lado, Espinoza y Urzúa (2015b) estiman que casi un 25% de los alumnos que entra al sistema de educación superior enfrenta retornos finan-cieros negativos, cifra que llega al 35% en los centros de formación técnica (CFT) e institutos profesionales (IP). La prolongada duración de las carreras en el sistema de educación superior chileno, los altos aranceles que también lo caracterizan, el mayor costo de oportunidad asociado a los estudios y un limitado valor agregado del proceso edu-cativo, son factores que, de una u otra forma, explican este resultado3.

En este contexto, el diseño de los distintos mecanismos de finan-ciamiento estudiantil para la educación superior se vuelve crítico. Un adecuado sistema de becas y créditos puede no solo asegurar la esta-bilidad y sostenibilidad financiera de las instituciones de educación superior y las familias, sino que puede transformarse en una poderosa herramienta para alinear los incentivos de todas las partes que partici-pan del sistema, asegurar su calidad y promover un acceso equitativo a la educación superior. Por otra parte, un sistema mal diseñado puede no solamente hacer permanentes las deficiencias en materia de cali-dad, con el directo efecto futuro sobre el bienestar de los estudiantes; también puede generar un déficit fiscal importante, cuyo costo lo asu-mirían todos los chilenos.

Por todo lo anterior, este documento tiene dos objetivos principa-les. Primero, estudiar el rol que ha tenido históricamente el Estado en el financiamiento del sistema de educación superior. Para esto analiza-mos de qué manera asigna los recursos fiscales, brindando particular énfasis al financiamiento estudiantil. En segundo lugar, presentar un análisis crítico de la compleja red de financiamiento existente. Con-cluimos que el sistema actual de financiamiento beneficia a institucio-nes y alumnos con base en criterios preestablecidos de orden institu-cional y político, generando una muy débil competencia por calidad. En este sentido, se crean espacios importantes para avanzar hacia un sistema de financiamiento más competitivo y moderno. Así, si bien es necesario realizar cambios profundos, estos no implican un desmante-lamiento del sistema actual, sino, por el contrario, mejorar el existente para hacerlo más equitativo y eficiente.

2 Ver también Urzúa (2012).

3 Cabe señalar que estos resultados no incluyen el potencial costo financiero asociado a los créditos estudiantiles.

El documento se organiza de la siguiente forma. La siguiente sección analiza el financiamiento a la educación superior en Chile desde una perspectiva general. Luego se resalta la importancia de la existencia de precios (aranceles) relativos en el sistema. Poste-riormente, se esbozan los lineamientos esenciales que un sistema de financiamiento eficiente debiese tener. Para terminar con una sección que presenta cinco propuestas de mejora, y, finalmente, una conclusión.

SISTEMA DE FINANCIAMIENTO

La premisa de este trabajo es que un sistema de financiamiento para los estudios de educación superior debe fundarse sobre cuatro principios esenciales. Primero, que todo joven con las capacidades requeridas pueda acceder y mantenerse en la educación superior independien-temente de su situación u origen socioeconómico. En otras palabras, que las restricciones de crédito de corto plazo no limiten el acceso y la progresión en el sistema. Segundo, que la asignación de los recursos genere incentivos adecuados, asegurando la competencia, premian-do el esfuerzo y fomentando la calidad tanto de instituciones como alumnos. Para ello, los valores de las distintas carreras, y los montos y estructuras de créditos y becas se transforman en instrumentos esen-ciales. Tercero, que la asignación de los recursos, para quienes sean elegibles de recibirlos, se realice de manera objetiva, no discrimina-toria, con reglas claras y sencillas de comprender por estudiantes, fa-milias e instituciones de educación superior. Y cuarto, que el sistema de financiamiento no signifique una carga económica de tal magnitud para el Estado que ponga en riesgo el desarrollo de otros proyectos con iguales o mayores retornos sociales.

El actual sistema de financiamiento cuenta con varias de estas características. Sin embargo, tiene falencias importantes, particular-mente en relación con el aseguramiento de incentivos correctos, pro-moción de competencia y distribución de recursos dentro y entre las instituciones. Estos son algunos de los factores que explican los altos costos de matrículas que caracterizan al sistema de educación superior chileno (ver Gráfico 1) y también de su excesivo peso relativo en el presupuesto total en educación. De hecho, un 40% del gasto total en el sector se destina a ese nivel, ascendiendo a 2,5% del PIB (OCDE, 2015). Esta cifra es comparativamente alta respecto de otros países de


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similares niveles de desarrollo y supera por cerca de un punto porcen-tual el promedio entre países de la OECD (Espinoza y Urzúa, 2015a).

Adicionalmente, de acuerdo la OECD (2015), el 65% del gasto total proviene de fuentes privadas, cifra sustancialmente mayor al 30% promedio de países de la OECD. Si bien tal distribución ha generado cuestionamientos, lo cierto es que no es una excepción a nivel mundial (Espinoza y Urzúa, 2015a), aunque sí es relevante para efectos de com-prender las deficiencias y desafíos que enfrenta el sistema de financia-miento estudiantil chileno.

GRÁFICO 1GASTO EN EDUCACIÓN TERCIARIA EXCLUYENDO I+D (AÑO 2009)

Fuente: Education at Glance 2012, OECD.

Nota: Se excluyen los gastos en investigación y desarrollo.

Sin embargo, antes de proceder a tal análisis, es necesario descri-bir primero, brevemente, las fuentes de financiamientos de las IES en Chile y cómo han sido sus dinámicas.

El sistema en cifras

Chile cuenta con un sistema mixto de financiamiento a la educación superior, en donde tanto el Estado como los privados participan acti-vamente. El aporte de los privados se remite principalmente al pago por conceptos de matrículas, aranceles y manutención, mientras que el Estado financia tanto a estudiantes (demanda), por medio de ayudas estudiantiles como becas y créditos, como directamente a las universi-dades (oferta) bajo la forma de aportes basales y fondos concursables.

GRÁFICO 2EVOLUCIÓN DEL FINANCIAMIENTO ESTATAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

Fuente: Ministerio de Educación de Chile.

El Gráfico 2 muestra la evolución de los aportes del Estado a la educación superior en función de las distintas fuentes. Puede verse cómo el gasto total ha aumentado conforme ha ido creciendo la matrí-cula total. Es importante destacar el notorio aumento en gasto después del año 2010, cuando se materializó un aumento de las ayudas estu-diantiles. Esto ha significado un importante incremento en el aporte estatal promedio por alumno matriculado, el que ascendía a cerca de 850.000 pesos por alumno en 2013, equivalente a un crecimiento de un 70% desde el año 2007.

El siguiente es un breve listado de las principales fuentes de fi-nanciamiento estatales a las IES, que incluye un análisis gráfico de sus dinámicas durante las dos últimas décadas.


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Corresponden a becas y créditos otorgados por el Estado para cubrir los costos de la educación superior. La gran mayoría de estos beneficios están diseñados para cubrir los costos por concepto de aranceles y ma-trícula y no a financiar los costos de manutención asociados a las dis-tintas carreras. La Tabla 1 muestra la distribución y crecimiento de las ayudas estudiantiles desde el año 2000. Estas han aumentado en 790% desde ese año, mientras que la matrícula en educación superior lo ha hecho en 160% en el mismo período. Es importante destacar el gran aumento de becas del MINEDUC y la importancia del créditos con aval del Estado (CAE). Este último se transformó, en pocos años, en una de las columnas vertebrales del sistema de financiamiento universitario.

TABLA 1NÚMERO DE BENEFICIOS ESTUDIANTILES, 2000-2013

2000 2013 Cambio %

Matrícula Total 452.325 1.184.805 161,9%

Becas MINEDUC

Bicentenario 17.057 174.270 921,7%

Articulación - 664 -

Becas de Pedagogía 777 15.648 1913,7%

Excelencia Académica - 22.537 -

Hijos de Profesionales de la Educación 1.483 5.517 271,9%

Juan Gómez Millas 4.734 28.629 504,7%

Nuevo Milenio - 73.003 -

Rettig 183 7 -96,0%

Titulares Valech Ley 19.992 - 763 -

Traspaso Valech Ley 20.405 - 7.169 -

Total Becas MINEDUC 24.234 328.206 1.254,3%

Becas Nivelación Académica

Becas Nivelación Académica - 1.862 -

BNA Universidad del Mar - 2.884 -

Total Beca Nivelación Académica - 4.745 -

Crédito con Aval del Estado 302.159

Fondo Solidario de Crédito Universitario 57.262 93.072 62,5%

TOTAL 81.496 728.182 793,5%


Corresponden a aportes directos del Estado a las IES. Actualmente solo las instituciones adscritas al Consejo de Rectores de las Universi-dades Chilenas (CRUCH) son elegibles para estos aportes y su asigna-ción se determina primordialmente mediante criterios históricos no ligados a índices de desempeño o calidad. El principal componente de este ítem es el Aporte Fiscal Directo (AFD), que se transfiere de mane-ra anual a las 25 universidades del CRUCH. En el Gráfico 3 se muestra la evolución y composición de estos aportes para los años 1990-2013, caracterizado por períodos de rápido crecimiento en la década de los 1990 y en los últimos años.

GRÁFICO 3APORTES BASALES, 1990-2013


Son fondos asignados en base a criterios objetivos de calidad o desempe-ño. Muchos de estos fondos están disponibles para todas las institucio-nes, no solo para aquellas del CRUCH. Entre estos figura el Aporte Fiscal Indirecto (AFI) que bonifica a las instituciones que matriculan a los me-jores 27.500 puntajes en la Prueba de Selección Universitaria (PSU). El Gráfico 4 muestra el desglose de estos fondos para el período 1990-2013.


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GRÁFICO 4FONDOS CONCURSABLES, 1990-2013


La asignación de los recursos

Si descomponemos el actual gasto fiscal, queda en evidencia que la asignación de recursos dentro del sistema de educación superior no se realiza meramente con base en criterios académicos, sino, más bien, en criterios de orden político e institucional. El mejor ejemplo de esto es el AFD, que beneficia únicamente a alumnos y universida-des del CRUCH. La Tabla 2 muestra que mientras la universidades del CRUCH reciben aporten estatales (AFI + AFD) por cerca de 700.000 pesos anuales por alumno, la universidades privadas, IP y CFT reciben en promedio 17.000, 260 y 25 pesos por alumno, respectivamente.

TABLA 2APORTE AFD Y AFI POR ALUMNO EN 2013 (PESOS)

AFD AFI Total

Estatal 660.271 48.930 709.201

Privada CRUCH 622.836 73.948 696.784

Privada 0 17.028 17.028

IP 0 260 260

CFT 0 25 25

Fuente: Ministerio de Educación de Chile

Por otra parte, el Gráfico 5 demuestra que la asignación de estos aportes no guarda mayor relación con la calidad (medida por años acre-ditación) de la institución. Por ejemplo, instituciones privadas con más de cinco años de acreditación no adscritas al CRUCH reciben un aporte diez veces menor que las privadas del CRUCH de similar calidad.

GRÁFICO 5ACREDITACIÓN Y AFD/AFI POR ALUMNO EN 2013 (PESOS)

Fuente: Ministerio de Educación de Chile y CNA.

Estas diferencias, sin duda, generan un impacto en los incentivos de las instituciones, toda vez que un subgrupo de ellas obtiene un fi-nanciamiento estatal significativo de manera garantizada y no sujeto a un control de calidad o rendición de cuentas posterior.

El Gráfico 6 muestra la relación entre el aporte fiscal vía AFI y AFD y el puntaje promedio PSU de los alumnos en cada institución para el año 2013. Si bien existe una asociación positiva entre las dos variables (básicamente explicada por el AFI), los resultados sugieren que universidades con alumnos de similares puntajes reciben aportes muy disímiles, dependiendo únicamente de su condición (CRUCH o no CRUCH). Esto es otro ejemplo de las distorsiones que contaminan la asignación de los recursos en el sistema de educación chileno.

Con todo, el análisis demuestra que mientras un número signifi-cativo de instituciones recibe recursos fiscales de manera garantizada


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y con escasa relación a su desempeño, las restantes deben financiarse principalmente por ingresos provenientes de aranceles y matrículas (no obstante, muchas de ellas con el beneficio del Crédito con Aval del Estado). Esto, en cierta medida, ha llevado a una incansable lucha por aumentar la base de alumnos de modo de generar economías de escala que les permitan financiarse, relegando la calidad a un segundo plano.

GRÁFICO 6PUNTAJES PSU Y AFD/AFI POR ALUMNO EN 2013


El AFI, por su parte, al estar asociado al número de alumnos de rendimiento destacado que logran atraer las instituciones, ha genera-do históricamente una competencia positiva en el sistema: las institu-ciones buscan atraer a los buenos alumnos y los alumnos tienen los incentivos para lograr un buen desempeño en la prueba de selección, toda vez que esto les asegura mejores condiciones de financiamiento o becas internas otorgadas por las mismas instituciones. El Gráfico 7 presenta la evolución del AFI para el período 1990-2013 por tipo de institución que lo recibe.

GRÁFICO 7EL APORTE FISCAL INDIRECTO, 1990-2013 PORCENTAJE DEL TOTAL ANUAL POR TIPO DE UNIVERSIDAD


Es interesante observar cómo el AFI fue crecientemente dirigido a las universidades privadas: mientras que en el 2000 solo cerca del 15% del total de recursos de esta fuente era dirigido a estas institucio-nes, en 2013 la cifra alcanzaba el 25%. No es posible asegurar que solo los incentivos asociados al AFI fueron los responsables de la mayor competencia de las universidades privadas por los mejores puntajes, pero probablemente contribuyeron al fenómeno. Esto ilustra el po-tencial impacto que pueden tener las herramientas que promueven la competencia4.

4 Lamentablemente, en 2015 el gobierno decidió recortar a la mitad los recursos del AFI. La regresividad del instrumento, que es solo resultado de la deficiente educación en los niveles básico y medio, fue una de las razones esgrimidas para justificar la decisión. Más aun, el gobierno prometió compensar económicamente a las universi-dades del CRUCH por los menores ingresos percibidos vía AFI, poniendo nuevamente en desventaja a las universidades privadas no adscritas al CRUCH. La medida, sin embargo, no hará a las universidades del CRUCH más competitivas. Solo se refuerza un mecanismo de financiamiento que no obedece a parámetros de calidad ni des-empeño, y de paso se debilita uno de los pocos mecanismos procompetencia que el sistema posee hoy.


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PRECIOS, DISTORSIONES E IMPLICANCIAS ECONÓMICAS

Tal como demostramos anteriormente, el sistema de educación superior chileno se caracteriza por altos aranceles (ver Gráfico 1). El listado de las razones tras el fenómeno incluye la mala calidad de la educación media y básica (esto aumentaría los costos de las IES de educar a sus alumnos), una competencia por precio en donde la calidad es difícil de observar (instituciones de mala calidad pueden cobrar caro sin que su calidad real sea revelada en el corto o mediano plazo), el aumento exponencial en las ayudas estudiantiles por parte del Estado (estas pueden permitir mayo-res aumentos de precios dependiendo de las elasticidades de demanda y oferta por servicios educacionales), un sistema de financiamiento por fondos basales limitado y poco competitivo que obliga a las IES a finan-ciar la mayor parte de sus operaciones con los aranceles5, entre otras.

Motivado por el alto costo del sistema, la discusión pública de los últimos años se ha centrado, en nuestra opinión equívocamente, en la idea de ofrecer gratuidad universal a todos los estudiantes, bajo la pre-misa de que la educación superior es un derecho social. Esto implica, de alguna u otra forma, prescindir de mecanismos de mercado para establecer los montos de subsidios y aranceles (precios) a las IES. El mismo programa de gobierno de la Nueva Mayoría (Bachelet, 2013) advierte que para la fijación de los aranceles, “se creará una nueva ins-titucionalidad, que considerará un grupo de expertos que determina-rán y revisarán periódicamente el monto”. Es decir, se planea transitar de un sistema de mercado, por cierto no libre de imperfecciones, a uno de planificación central. A esto es necesario agregar la visión más extrema que plantea la absoluta eliminación de precios de la mano de la gratuidad de la educación superior.

Más allá de la factibilidad técnica de fijar el inmenso número de aranceles (13.000 aproximadamente) o de la conveniencia de eliminar-los de plano, es necesario preguntarse antes: ¿qué tan distorsionados están realmente los precios en el sistema?, ¿son informativos de la calidad?, ¿cuáles son las principales fuentes de distorsión y cómo po-demos superarlas?

5 Formalmente, esto implicaría que los precios del sistema informarían de los costos medios de producir un estudiante promedio (en vez del costo marginal), en cada una de las instituciones, con algunas variaciones entre carreras producidos por la imposi-bilidad de generar subsidios cruzados dentro de las universidades que igualaran todos los precios. A continuación se presenta evidencia al respecto.

La importancia de los precios

En un sistema educacional competitivo los aranceles (relativos) son in-dicativos de la demanda (relativa) por las distintas instituciones y carre-ras, de sus costos de producción y en última instancia de la calidad del servicio que se ofrece. Esto sugiere que es necesario contar con meca-nismos competitivos de financiamiento estudiantil, en el cual los aran-celes (precios) sean informativos de la calidad real de las instituciones.

En el contexto nacional, las críticas sobre los altos aranceles han omitido un elemento importante: si estos realmente informan de la ca-lidad relativa de las IES. Para analizar este punto, el Gráfico 8 presenta la relación entre los aranceles por carrera/institución y los puntajes promedio en PSU, probablemente el mejor indicador de la percepción de los estudiantes respecto de la calidad de las distintas opciones. Se observa con claridad cómo carreras más caras reciben a alumnos de mejores puntajes PSU. Esta relación se repite si utilizamos salarios promedio por carrera en función de los aranceles: carreras más ca-ras reportan mayores beneficios económicos a sus graduados. De este modo, si bien existe mucha heterogeneidad en los puntajes para un determinado arancel, en promedio, estos parecen sugerir más racio-nalidad económica de lo que se cree, sobre todo cuando se examinan en términos relativos6.

6 La regresión de los aranceles por institución y carrera sobre los puntajes en la prueba de selección universitaria sugiere que por cada punto en PSU aumenta el arancel en aproximadamente 6.744 pesos anuales. El estimador es estadísticamente significativo al 1%, y el R2 de la regresión es 0.21.


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GRÁFICO 8PRECIOS (ARANCELES) Y DESEMPEÑO PROMEDIO EN PSU, 2013

Fuente: Ministerio de Educación de Chile y CNED.

Nota: las líneas continuas y punteadas muestran un ajuste cuadrático de los datos para universidad dentro y fuera del CRUCH, respectivamente. Fuente: CNED.

Sin embargo, los críticos a la existencia de un sistema de aranceles en la educación superior argumentan, entre otras razones, que los pre-cios no informan calidad, siendo utilizados para discriminar a los es-tudiantes y fomentar la competencia entre las instituciones (¿no es esto deseable?). Por cierto, pocas dudas existen de que los aranceles en el sis-tema de educación superior de Chile están afectos a distorsiones, lo que limita su capacidad para reflejar calidad (ver nuevamente Gráfico 8)7.

Paradójicamente, la principal fuente de las distorsiones tras los aranceles puede tener origen en un deficiente diseño impuesto por el Estado. De hecho, la arbitrariedad con la que el Estado asigna los re-cursos puede distorsionar gravemente los precios. Por ejemplo, ¿cómo puede una universidad privada ofrecer una educación de calidad con aranceles similares a los de una del CRUCH si recibe, en promedio, un aporte estatal (AFD) 250 veces menor por alumno (ver Tabla 2)? Ante este escenario, es necesario reconocer el importante esfuerzo de

7 Paredes (2015) presenta un análisis similar.

muchas IES privadas que han logrado ser competitivas a pesar de las discriminaciones. Pero las arbitrariedades no son gratuitas, pues in-centivan a la segregación. Es esperable que un grupo de IES privadas decida subir sus aranceles apostando por alumnos procedentes de fa-milias de mayores recursos, mientras que otras simplemente optarán por bajar su calidad y aranceles, captando a alumno de bajos ingresos a los cuales entregarán una formación deficiente. El sistema de finan-ciamiento estudiantil debe evitar este tipo de situaciones.

Evidencia de distorsiones

La existencia de subsidios cruzados entre distintas carreras al interior de las IES es un reflejo de los esfuerzos de las instituciones por ajustar-se a un pobre diseño del sistema de financiamiento y de las distorsio-nes que este puede generar sobre los aranceles.

Pues, por una parte, ante la falta de un sistema de un financia-miento adecuado, las IES tienen incentivos para que sus carreras más rentables subsidien a aquellas de menor rentabilidad. Esto genera una distorsión de precios relativos entre distintas carreras dentro de una institución. En segundo lugar, muchas actividades que no son inter-nalizadas directamente por los alumnos, como la investigación, son fi-nanciadas con aranceles. Así la contratación de investigadores (no ne-cesariamente docentes) y la nueva infraestructura son financiadas con los aranceles que pagan los alumnos de pregrado, los cuales pueden no beneficiarse directamente (por ejemplo, con su arancel, un alumno de periodismo puede contribuir al financiamiento de un laboratorio para medicina).

Los Gráficos 9a y 9b muestran la dispersión de precios de las ca-rreras al interior de las universidades y entre universidades. Podemos ver que en general la dispersión intrauniversidad es menor a la que hay entre distintas universidad, siendo esto último más notorio en el caso de las privadas fuera del CRUCH.


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GRÁFICO 9EVIDENCIA DE SUBSIDIOS CRUZADOS DENTRO DE LAS IES

(a) CRUCH

(b) No CRUCH

Fuente: CNED.

Nota: Las barras muestran la mediana y los percentiles 25 y 75 de la distribución de aranceles dentro de cada IES. Las líneas que se extienden fuera de las cajas marcan los upper y lower adjacent value.

Los resultados sugieren que para una determinada carrera la disper-sión de los aranceles entre las universidades que la ofrece tiende a ser ma-yor que la dispersión observada dentro de las universidades para distintas carreras, lógica que desde un punto de vista económico es contraintuitiva dada la diferencias en los costos de producción de las distintas carreras.

El resultado anterior sugiere que existen distorsiones que deben ser atendidas para que el sistema de aranceles y el de financiamiento estudiantil faciliten una asignación eficiente y justa de estudiantes en las carreras que se ofrecen. Insistimos que las mejores no pasan por la fija-ción centralizada de los aranceles ni por la eliminación de los mismos.

ELEMENTOS DE DISEÑO

No existe una fórmula única y universal para diseñar un esquema de financiamiento a la educación superior. Muestra de aquello es la varie-dad de mecanismos de relativo éxito existentes en distintos países (ver Paredes, 2015). De hecho, los grandes logros en materia de cobertura del sistema de educación superior fueron alcanzados gracias a la inno-vación del país en esta materia. De haber seguido, por ejemplo, el mo-delo de financiamiento universitario nórdico, con educación superior gratuita, Chile no hubiese logrado tales avances.

Creemos, sin embargo, que una política óptima de financiamiento debe hacerse cargo, al menos, de los cuatros pilares mencionados con anterioridad. En lo que queda de este documento detallamos ciertos lineamientos que, dado el contexto chileno, debiesen estar presentes y detallamos algunas propuestas.

Pilar N1. Acceso independiente de la capacidad de pago

La condición socioeconómica y las restricciones de crédito de un alumno con talento y capacidad no debiesen restringir su acceso a la educación superior. Pero es deseable que exista una asociación entre el monto de recursos recibidos por el estudiante y su retribución futura (hecho que no ocurre bajo un sistema gratuito). No es la condición socioeconómica del estudiante sino la del graduado la que debe de-terminar la obligación de retribuir al sistema. En este sentido, existen al menos dos razones que explican la inconveniencia de instaurar un sistema de financiamiento estudiantil que evite esta asociación.

En primer lugar, por razones de eficiencia. El nivel óptimo de edu-


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cación de un estudiante es función de sus capacidades y preferencias, del costo (no solo monetario, sino psicológico y de oportunidad) y de las perspectivas laborales futuras. Proveer educación a un muy bajo costo (o gratis) puede llevar a los alumnos a tomar decisiones de edu-cación equivocadas y sobreinvertir (tiempo, esfuerzo y recursos) en capital humano, lo cual es costoso para él, y en última instancia, para la sociedad (ver Friedman, 1962; Palacios, DeSorrento y Kelly, 2014). Por ejemplo, si se facilita artificialmente a un alumno que no está de-bidamente preparado académicamente para entrar a una determinada carrera, las probabilidades de deserción o bajo rendimiento son mayo-res, lo que redunda en un costo personal (tiempo y recursos perdidos) y social (ese cupo pudiese haber sido ocupado por otro alumno).

En segundo lugar, por razones de justicia social. Romper con la asociación entre el monto de recursos recibidos por un alumno y su retribución futura, como ocurriría bajo un sistema de gratuidad, no asegura el mayor retorno social a los fondos públicos. Esto pues el financiamiento de los estudios superiores es otorgado mediante re-cursos fiscales (como becas o créditos con el Estado como aval), los que son a su vez recaudados con impuestos generales8. ¿Es realmente equitativo redistribuir los recursos de esta manera, beneficiando, por ejemplo, a estudiantes de familias de altos ingresos? ¿Cuál es el costo de oportunidad del uso de estos recursos? Visto así, una política de financiamiento estudiantil que asegura gratuidad es regresiva y puede ser, además, un derroche importante de recursos públicos.

El punto central es que si bien un buen sistema de financiamiento debe garantizar el acceso a aquellos alumnos con aptitudes, no debe ser utilizado para remediar falencias de los sistemas de educación básica y media. Una cosa es proveer financiamiento a quienes tienen restric-ciones de liquidez al momento de ingresar al sistema (restricciones de crédito de corto plazo). Otra muy distinta es intentar ocultar diferencias de calidad en educación que lamentablemente se arrastran desde la cuna (restricciones de crédito de largo plazo), proveyendo acceso irrestricto a una educación que muchas veces resulta no ser la adecuada, pero que descomprime las presiones de ciertos grupos de interés9.

8 La misma lógica aplica en el caso de que la gratuidad sea financiada por un impuesto específico a los graduados (ver Espinoza y Urzúa, 2015c).

9 Ver Rodríguez, Urzúa y Reyes (2015) para un análisis empírico de los factores que afectan las decisiones educacionales de los jóvenes en Chile.

Pilar N2. Incentivos correctos

Todo sistema de financiamiento estudiantil debe asegurar que los in-centivos de todas las partes involucradas en el proceso de formación educacional apunten al aseguramiento de la calidad y premien el es-fuerzo. Este punto es particularmente importante en el contexto de la educación superior por al menos dos razones, ambas asociadas a la libertad de los estudiantes. Primero, si los incentivos son incorrectos es posible que algunas de las partes puedan influir en los estudiantes y familias llevándolos a tomar decisiones que son irreversibles y su-bóptimas, como puede ser ingresar a instituciones de dudosa calidad. Y segundo, la ausencia de incentivos adecuados genera resultados su-bóptimos incluso para aquellas personas que óptimamente decidie-ron ingresar al sistema de educación superior. Por eso, el sistema de financiamiento estudiantil debe poseer los incentivos para contribuir al correcto reconocimiento y revelación de las preferencias, habilida-des, capacidades y ventajas comparativas del individuo. Para esto es fundamental premiar el esfuerzo y el talento.

Ahora bien, el sistema de financiamiento estudiantil también debe asegurar que los incentivos de las instituciones de educación su-perior apunten en la dirección correcta. En particular, en el contexto de un sistema complejo y diverso como el chileno, con una gran varie-dad de programas, es crítica la existencia de mecanismos que aseguren transversalmente los esfuerzos por brindar calidad. Aquí nuevamente la existencia de aranceles es fundamental. Sin ellos, o con un conjun-to fijado arbitrariamente por el Estado, un sistema de financiamien-to estudiantil solo puede apuntar a controlar la cantidad de alumnos, obligando a mantener los costos lo más bajo posibles, afectando la competencia y las ganancias en calidad. De hecho, ya hay evidencia de eso: el proyecto de gratuidad del Gobierno contenía restricciones sobre la oferta de cupos en el sistema de educación superior, sin poder incentivar la calidad.

El sistema de financiamiento actual –una combinación de becas, créditos y aportes basales– no garantiza que los incentivos de las IES y de los alumnos estén alineados. Estos últimos buscan, en última ins-tancia, que sus preferencias vocacionales sean compatibles con ciertos beneficios mínimos en términos de empleabilidad, salarios y reco-nocimiento profesional. Por su lado, las IES buscan, en su mayoría, construir una buena reputación académica la cual aumenta conforme


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sus alumnos obtengan mejores perspectivas laborales y profesionales. Este objetivo de largo plazo, sin embargo, colisiona con la necesidad inmediata de captar más alumnos y generar flujos de caja que garanti-cen su operación y expansiones futuras. De esta manera, al menos en el corto plazo, las IES pueden no concentrar sus esfuerzos en generar mayor valor agregado a sus alumnos, desviando recursos importantes en expandirse de manera acelerada y aumentar su participación de mercado, muchas veces en desmedro de la calidad (campañas de mar-keting similares a las del sector retail son la mejor muestra de esto). El bienestar futuro de sus egresados (salarios, empleos) pasa a un se-gundo plano y la captación de alumnos (casi a cualquier costo) cobra mayor relevancia.

Esta situación es agravada por al menos tres razones relativas al sistema de financiamiento. Primero, el Estado financia de manera dis-criminatoria a alumnos e instituciones (dependiendo de su propiedad y no calidad), obligando a las instituciones desfavorecidas a buscar fór-mulas más agresivas para captar nuevos recursos. En segundo lugar, el sistema de créditos estudiantiles (CAE) presenta falencias importan-tes. Por ejemplo, las IES son responsables de los créditos solo mientras el alumno estudie, traspasando la condición a la persona una vez que se produce la titulación. De esta manera, los incentivos están en ase-gurar bajas tasas de deserción, y no necesariamente las perspectivas laborales de sus alumnos. En tercer lugar, los requerimientos académi-cos para optar a créditos y becas son relativamente laxos10, con lo cual muchos estudiantes acceden a la educación superior sin la preparación necesaria. Ante esto, y con el fin de asegurar que no deserten, bajan aun más las exigencias, con el consecuente impacto en su formación como profesionales11.

Creemos que es fundamental alinear los incentivos de alumnos e IES. En el marco de la reforma actual al sistema de educación superior,

10 El requisito mínimo para acceder a universidades es obtener 475 puntos en la PSU. Para CFT e IP es 475 puntos en la PSU o un NEM superior a 5,27.

11 Rau, Rojas y Urzúa (2013) analizan el impacto económico de financiar los estudios superiores a través del CAE. Los autores demuestran que estudiantes con CAE pueden enfrentar hasta un 4% de menores salarios al momento de egresar, respecto de quie-nes estudiaron sin el programa de crédito. La razón tras el resultado sería la falta de incentivos por parte de las instituciones de educación superior que acceden al progra-ma CAE para asegurar calidad, toda vez que son ellas las responsables de los créditos en caso de que el estudiante no pague sus obligaciones antes de haber obtenido un título, mientras que no lo son cuando el estudiante se gradúa.

un primer paso a seguir hubiese sido el de reformar los contratos del CAE de tal manera que las instituciones asuman la (ir)responsabilidad de formar profesionales con capacitación deficiente y con bajas pers-pectivas laborales, pero que traen consigo un financiamiento asegura-do (CAE) por el cual no se hacen responsables.

Pilar N3. Equidad y transparencia

Un sistema de financiamiento estudiantil para la educación superior equitativo es aquel que asegura la ayuda del Estado a quienes tienen el interés y talento para acceder al sistema. En otras palabras, la inequi-dad del sistema debe ser medida por el número de individuos que, ha-biendo podido acceder, no pueden hacerlo producto de restricciones de créditos de corto plazo. Del mismo modo, el modelo de financia-miento debe ser tal que ningún estudiante talentoso se vea obligado a dejar los estudios superiores por no poder pagar su carrera.

Chile ha realizado importantes avances que han significado ma-yor equidad en el financiamiento de la educación superior. Estos ex-plican, al menos en parte, la expansión de la cobertura y la reducción de las tasas de deserción observada en los últimos años12. Sin embargo, todavía existe la necesidad de implementar cambios que aseguren el uso más justo de los recursos. En particular, es necesario fortalecer el sistema de acreditación, para que las ayudas estudiantiles sean dirigi-das a instituciones que aseguren la calidad del proceso educativo, evi-tando que los estudiantes inviertan en programas de dudosa calidad. Y condicional en ser acreditada, debe asegurarse el acceso libre y compe-titivo de los estudiantes e instituciones a las fuentes de financiamien-to. Esto es esencial para asegurar la equidad del sistema, pues de otro modo no se respetarían las decisiones y preferencias de los estudiantes.

Adicionalmente, es necesario eliminar las no linealidades que pla-gan el sistema en cuanto a elegibilidad de subsidios del Estado. ¿Por qué permitir financiamiento vía CAE para quienes obtienen 475 pun-tos en la PSU, pero no para quienes obtienen 474? ¿Por qué hablar de gratuidad para el 50 por ciento más vulnerable, dejando fuera del be-neficio al estudiante del percentil 51? Estos elementos no contribuyen a la equidad y generan todo tipo de ineficiencias. Lo idea sería contar

12 Rau et al. (2013) demuestran que el CAE significó una reducción en las tasas de deser-ción al primer año de 16,2% en las universidades y de 73,6% en centros de formación técnica e institutos profesionales.


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con tasas de beneficios que varíen gradualmente según las condiciones de los alumnos de tal manera de no generar grandes inequidades entre alumnos esencialmente iguales.

Por otra parte, el crecimiento desordenado de las ayudas es-tudiantiles ha complejizado el proceso de toma de decisiones de los hogares. En este sentido, consideramos importante promover la sim-plificación de las distintas becas y programas de crédito. Esto signifi-caría no solamente ganancias en materia de eficiencia, sino también de transparencia.

Pilar N4. Responsabilidad y retorno social de recursos públicos

Los recursos fiscales son limitados y siempre tienen un uso alternativo. La literatura especializada demuestra que en el ámbito de educación, la inversión de recursos en educación en etapas tempranas del desarrollo asegura la mayor rentabilidad social (Heckman, 2007). Chile, que ya cuenta con un elevado gasto en educación terciaria, debe ser extre-madamente responsable y asegurar que la política de financiamiento no signifique una carga fiscal excesiva. Esto implica, en un mediano y largo plazo, transitar no a una política de financiamiento universal y potencialmente muy costosa (ver Espinoza y Urzúa, 2015a), sino a una focalizada y de alta rentabilidad social. Entendiendo que otorgar una amplia cobertura (por ejemplo, a todos los alumnos indistintamente de sus méritos académicos) puede ser beneficioso desde un punto de vista político, creemos que apunta en la dirección equivocada ya que no soluciona el problema de la mala calidad en educación en sus nive-les prebásica, básica y media.

PROPUESTAS

Chile nunca ha estado en mejores condiciones de poder modernizar su sistema de financiamiento estudiantil. El consenso técnico es claro: es necesario reducir las inequidades del sistema, mejorar su eficien-cia, entregar más incentivos a las instituciones de educación superior, asegurar una toma de decisiones informada por parte de las familias, y evitar a toda costa que jóvenes con talento no puedan acceder al sis-tema producto de restricciones de crédito de corto plazo. Por su parte, existe conciencia en la clase política de la necesidad de destinar mayo-res recursos al sistema.

A pesar del escenario positivo, el país parece avanzar hacia un modelo de financiamiento estudiantil equivocado, en donde las distor-siones se multiplicarán, la discriminación será estructural y se evitará la competencia. De uno u otro modo, el listado de distorsiones que contaminan el sistema, con el consecuente potencial impacto sobre los niveles de los aranceles, han impulsado la exuberante idea de eli-minar todos los precios (este sería el resultado principal de un sistema de educación superior gratuito). Si los precios están distorsionados, se argumenta, lo mejor es eliminarlos. Y por cierto, sin precios no ha-bría competencia. Pero como demostramos anteriormente, a pesar de las distorsiones, no es obvio que los aranceles no entreguen informa-ción valiosa a las familias respecto de la calidad de los programas. Con todo, la fijación o eliminación de los precios no es la solución a los problemas de información que plagan al sistema de educación.

Los críticos del sistema parecen no reconocer que la estructura del financiamiento de la educación superior esta formada por una sólida y compleja red que ha evolucionado en el tiempo. En ella, las institucio-nes educacionales, las familias, los estudiantes, el Estado y la banca, se relacionan para administrar y distribuir los 2,5 puntos del PIB desti-nados anualmente al sector. Y el sistema de financiamiento estudiantil también ha evolucionado. El aumento de las becas y la extensión del sistema de créditos son dos claros ejemplos. Su combinación ha per-mitido sostener el creciente acceso de jóvenes a la educación superior y fomentar la competencia entre las instituciones. Pero como toda es-tructura compleja y dinámica, requiere ajustes constantes. La eviden-cia presentada en las páginas anteriores levanta varias dudas respecto de su eficiencia. Las distorsiones en los precios, los incentivos inco-rrectos en los créditos, la falta de competencia y la existencia aún de restricciones de créditos no atendidas son todos factores que deben ser considerados en una reforma al sistema de financiamiento estudiantil.

A continuación, y en línea con los cuatro pilares señalados an-teriormente, presentamos las medidas que mejorarían el sistema de financiamiento estudiantil.

Créditos contingentes al ingreso

Dadas las condiciones actuales, creemos que el mejor sistema de finan-ciamiento es uno que cuente con un fuerte pilar de créditos estudianti-les en donde el repago sea contingente al ingreso de los egresados y la


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deuda sea por el costo real de las carreras. Así la tasa de repago debería ser una fracción del salario futuro (por ejemplo, un máximo de 10%). Al no haber un claro colateral para la deuda (como en el caso de un crédito hipotecario), es esperable que las tasas de interés de mercado sean altas y la oferta de créditos muy limitada. Aquí el Estado puede actuar como aval de la deuda y, eventualmente, subsidiando la tasa de interés en casos justificados.

Afortunadamente, Chile cuenta actualmente con un sistema de estas características, el que además puede ser perfeccionado13. En par-ticular, es necesario revisar la estructura de los contratos del crédito con aval del Estado, pues estos generan incentivos perversos sobre las instituciones de educación superior. Adicionalmente, sería recomen-dable que las IES avalasen una fracción de la deuda, lo que crearía in-centivos en línea con los de los alumnos. Por otra parte, podría exigirse un sistema de seguro ante la eventualidad de no pago de la deuda (por ejemplo, por desempleo o muerte del deudor). Así, el crédito contin-gente al ingreso podría complementarse con un seguro obligatorio que cubra el no pago de la deuda, el cual actuaría como un pilar solidario.

Finalmente, consideramos necesario revisar la existencia de no linealidades (quiebres bruscos) en los criterios de elegibilidad para las becas o créditos. Esto limitaría las actuales inequidades entre alumnos que son observacionalmente similares.

Becas de manutención

El sistema de financiamiento actual asume equivocadamente que la entrega de recursos para cubrir los aranceles, ya sea a través de becas o créditos, es suficiente para eliminar las restricciones de créditos de corto plazo que enfrentan los estudiantes. Sin embargo, para los estu-diantes vulnerables, el no pago del arancel no los exime de la obliga-ción de generar ingresos al interior de sus familias14.

13 Espinoza y Urzúa (2015c) presentan una detallada discusión respecto de los bene-ficios y costos de distintos sistemas de financiamiento estudiantil. En particular, el estudio demuestra la dominancia del sistema de financiamiento con un crédito sobre el de un impuesto a los graduados.

14 Echenique y Urzúa (2012) demuestran que el aumento en la cobertura del sistema de educación superior limitó la reducción de la tasa de pobreza en el período 2006-2011. En otras palabras, el acceso a la educación superior para muchos jóvenes significó la imposibilidad de trabajar y contribuir con recursos económicos dentro del hogar (más allá del pago del arancel).

Por eso creemos necesario expandir el otorgamiento de becas de manutención a alumnos vulnerables. Si se lograse dar, mediante una beca de este tipo, una cierta holgura económica a estudiantes prove-nientes de hogares con bajos niveles de ingresos, se disminuiría el ries-go de que sus necesidades económicas inmediatas los lleven a dejar los estudios. Por otra parte, un sistema de becas de manutención incenti-varía la entrada de alumnos que hoy simplemente no pueden estudiar por la necesidad de generar ingresos para su hogar.

Soporte con base en riqueza ex post

Bajo el sistema actual, la ayuda estudiantil se da con base en las con-diciones económicas al momento de ingresar al sistema de educación superior y es independiente de las proyecciones de salarios y riqueza futuras. Esto es equivocado, toda vez que los beneficios estudiantiles (créditos con subsidio o becas) deben otorgarse, por lo menos en parte, con base en el ingreso posterior a los estudios. No resulta evidente por qué es óptimo financiar íntegramente (gratuidad) con recursos públi-cos la educación a un alumno que tendrá excelentes retornos laborales, aun cuando provenga de un entorno vulnerable. Es conveniente, en-tonces, que la ayuda de parte del Estado sea menor, mientras mejores sean las expectativas salariales de los egresados. Por cierto, las becas de manutención deberían ser el instrumento adecuado para aliviar las restricciones de créditos de corto plazo de los jóvenes vulnerables.

Fin de múltiples precios

Un sistema de financiamiento estudiantil sin precios únicos genera incentivos perversos. Esto ocurre en Chile con la existencia de aran-celes de referencia y los efectivos, y se ha producido por las falencias en el sistema de financiamiento a la educación superior. Como con-secuencia de esto, históricamente no solo se genera discriminación de precios dentro de las instituciones sobre los alumnos, sino discri-minación entre instituciones por parte del Estado (quien fija el valor del subsidio).

La existencia de dos tipos de aranceles no contribuye en nada en asegurar la equidad y transparencia en el sistema. Es necesario avanzar hacia un sistema en que exista un solo precio por carrera, que las becas o créditos permitan cubrirlo de ser necesario, y que los estudiantes interioricen los costos asociados al proceso de formación.


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Por lo mismo, es fundamental la mantención de un sistema de precios. La supresión parcial o total de precios puede ser muy perju-dicial para un funcionamiento óptimo del sistema de financiamiento. Reemplazar los mecanismos de mercado para la formación de precios por órganos estatales que fijarán aranceles de manera arbitraria y con herramientas técnicas discutibles parece no ser la solución adecuada.

Reemplazo del Aporte Fiscal Directo

Las transferencias directas de fondos (AFD) a universidades del CRUCH dificultan el desarrollo del resto de las IES, las que no pueden ofrecer una educación de calidad similar a un mismo costo. Esta dis-torsión las obliga a buscar mecanismos alternativos de financiamiento que no garantizan una mejor calidad educacional. Dado que el AFD constituye un mecanismo de financiamiento discriminatorio y poco transparente en su asignación, proponemos que el AFD se reemplace gradualmente por fondos basales concursables y competitivos, extensi-bles a todas las IES acreditadas, para que puedan financiar actividades que no son internalizadas en el corto plazo de manera directa por los alumnos, como investigación, nuevos laboratorios o infraestructura.

CONCLUSIONES

El sistema de educación superior chileno se encuentra hoy bajo una profunda revisión. El actual gobierno (Bachelet 2014-2018) ha deci-dido avanzar hacia un sistema de gratuidad universal. Creemos fir-memente que esto va en la dirección equivocada y transitamos a un esquema que no premia el esfuerzo de los alumnos ni incentiva a insti-tuciones a mejorar realmente la calidad de sus programas.

Reconociendo que el sistema actual es ineficiente y está plagado de distorsiones, sostenemos que la solución al problema pasa por co-rregir estas últimas con medidas que promuevan la calidad, faciliten el acceso y permanencia de alumnos vulnerables y aptos, y que a la vez sean responsables desde un punto de vista fiscal. Este debe ser el ca-mino para alcanzar un modelo de financiamiento estudiantil eficiente y justo.

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