capacidad política y técnica en la gestión de las políticas y los presupuestos públicos

7/25/2019 Capacidad Poltica y Tcnica en La Gestin de Las Polticas y Los Presupuestos Pblicos

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XI CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADOY DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

(Ciudad de Guatemala, 7-10 de noviembre de 2006)rea temtica seleccionada:

Planificacin, presupuestacin y evaluacin por resultadosTTULO DEL PANEL: VALOR PBLICO Y CAPITAL INSTITUCIONAL

CAPACIDAD POLTICA Y TCNICAEN LA

GESTIN DE LAS POLTICAS Y LOS PRESUPUESTOS PBLICOS.

Nora B erret ta y Crist ina Zurbr iggen

En las ltimas dcadas, muchos pases han realizado reformas tendientes a reorientar el

presupuesto desde el enfoque tradicional que asigna recursos a los insumos, hacia un nuevo tipode presupuesto que procura asignar recursos a los resultados logrados en relacin a las polticaspublicas que se impleme1ntan, dando lugar al denominado presupuesto por resultados opresupuesto estratgico. El presupuesto por resultados es ms que un cambio en la metodologadel proceso presupuestal, requiere modificar la gestin de la formulacin presupuestal para quetome en cuenta los problemas de articulacin y coordinacin de polticas pblicas que surgen porla multiplicidad de actores que entran en juego y tratan de incidir en la gestin de los recursos y enel logro de resultados. En consecuencia, alinear las asignaciones presupuestales con lasprioridades de poltica de un gobierno, realizar procesos de reasignacin intersectoriales teniendoen cuenta el desempeo de los diferentes programas, as como generar informacin sobre loscostos reales de las polticas, son objetivos a lograr mediante la gestin presupuestaria y su logroconstituye un gran desafo.

En este trabajo se analiza la relacin existente entre la planificacin estratgica y elpresupuesto, considerando no tanto las dimensiones tcnicas, administrativas y financieras, sinoalgunos aspectos polticos e institucionales del proceso. En los aos reciente, ha existido crecienteinters en los estudios econmicos de los problemas del desarrollo por incorporar el anlisis de lasinstituciones existentes en cada sociedad y sus diversas caractersticas, tanto formales comoinformales. En este trabajo se abordan, en particular, dos modelos de organizacin institucionalque han resultado innovadores y exitosos en los ltimos aos, el de Brasil y el de Chile y se loscompara con la institucionalidad existente en Uruguay, responsable de formular y ejecutar elpeculiar presupuesto quinquenal. Dado que las decisiones presupuestarias dependen de lainteraccin de una multiplicidad de actores, cada uno con sus propias preferencias y motivaciones,se debe considerar que ellas pueden no ser las decisiones ptimas. Sin embargo, la mejora de losprocesos presupuestarios y de los presupuestos en s mismos depende en gran medida de losarreglos institucionales y las capacidades mostradas por los organismos responsables.

En la primer parte se analizan la evolucin que ha tenido la articulacin entre planificacin ypresupuesto, en la segunda se presentan las principales caractersticas de las institucionesresponsables de estos procesos en Brasil, Chile y Uruguay. Finalmente se presentan algunasconsideraciones tericas acerca de la coordinacin institucional en base a enfoques nuevos sobrela capacidad de elaborar y desarrollar polticas pblicas. Finalmente, se proponen algunos caminospara mejorar los diseos institucionales.

1. Evolucin de la relacin entre planificacin y el presupuesto.

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El proceso de formulacin de las polticas pblicas, y de asignacin de los recursos que lashace posible, es un proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre los actorespolticos. El tipo de acuerdos en que los actores polticos se comprometen depende de lasposibilidades que brinde el medio institucional. Para que los actores se comprometan en ciertas

acciones inter-temporales es fundamental que exista credibilidad y capacidad de garantizar elcumplimiento de los acuerdos.3 En este sentido, las instituciones polticas4 son elementos clavepuesto que, por un lado, restringen las preferencias individuales (no todas las alternativastericamente posibles estn realmente al alcance de los individuos); establecen el comportamientoapropiado y, adems, aportan un sentido social o colectivo a las acciones dotndolas delegitimidad. No obstante, por muy slida y permanente que aparezca una institucin, los agentespueden elegir determinadas opciones y romper determinadas reglas. Las reglas no sonpermanentes y pueden cambiar, en parte, en funcin de las decisiones estratgicas de los agentesdentro de la estructura, y tambin a partir de factores exgenos como puede serlo la necesidad delograr un compromiso con los dems actores 5.

Cul es la importancia del anlisis de las organizaciones responsables del presupuesto?Algunos estudios de investigacin utilizando tcnicas de comparacin entre pases (cross section)realizados en Europa y tambin en Amrica Latina, concluyen que cuanto ms jerrquicos ytransparentes son los procedimientos de formulacin del presupuesto mayor es la disciplina fiscalde los pases. Los procedimientos jerrquicos son aquellos que atribuyen mayor poder alresponsable del Tesoro, el Ministro de Economa y Finanzas en el caso de Uruguay, que a losdems Ministros en las negociaciones gubernamentales y que limitan el rol del parlamento en sucapacidad de incorporar modificaciones a la propuesta de presupuesto enviada por el poderEjecutivo.

El proceso de formulacin del presupuesto PFP es uno de los procesos de definicin depolticas pblicas ms complejos y de mayor tensin, porque se definen los objetivos y losrecursos de la mayor parte de las polticas pblicas. En el caso de Uruguay, el nivel de tensin enel proceso de discusin y aprobacin presupuestal es muy grande debido a que el presupuesto esplurianual, se definen las asignaciones bsicas para todo el perodo de gobierno y las decisionesque se tomen en ese momento, en relacin a qu hacer?, a quin promover? y con qurecursos?, caracterizarn todo ese perodo.

Quines son los actores clave que participan en el PFP?

En cualquier sistema presupuestario, los principales actores que generan el debate y lastensiones son, en el Poder Ejecutivo, los organismos responsables de la conduccin global de laeconoma y del mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos, denominados los guardianesdel tesoro por un lado, y por otro, los organismos responsables de los programas y proyectossectoriales, los defensores de los programas por otro, y, finalmente, los representantes de todoslos ciudadanos en el Parlamento. Adems de estos actores, en la formulacin del presupuestoinciden los funcionarios pblicos en forma directa (con planteos a sus jefes directos o a los jerarcasde los organismos) o, ms en general, a travs de los sindicatos respectivos.

Se sostiene que instituciones presupuestarias jerarquizadas en la formulacinpresupuestaria tienen un mejor impacto sobre la performance fiscal agregada, al privilegiar losincentivos de aquellos agentes que mejor internalizan la restriccin presupuestaria agregada. Larazn de esto ltimo se atribuye al hecho de que la cartera de hacienda es la que carga con laresponsabilidad de la estabilidad macroeconmica y el equilibrio financiero de la gestin degobierno. En cambio la gestin de los ministros de lnea no esta usualmente tan ligada a estascuestiones, sino mas bien en relacin a la respuesta que puedan dar a los grupos de intersfavorecidos con los programas presupuestarios de su ministerio.

En un sistema de presupuesto por resultados cobre relevancia otra institucin dentro delPoder Ejecutivo, el planificador o responsable del plan. En general un organismo articulado a laPresidencia con mayor o menor cercana e independencia6.


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Cules son sus facultades y funciones?

La responsabilidad macroeconmica del gobierno radica en general en el Ministerio deEconoma y Finanzas y, a veces, en el Parlamento.

Si bien los Parlamentos surgieron en su origen para controlar los gastos del PoderEjecutivo (el Rey), en la actualidad, su papel ha cambiado radicalmente. Los parlamentarios suelenser trasmisores, en forma muy simplista, de las diversas y mltiples demandas de grupos deciudadanos, que tratar de lograr el mayor nivel de gasto pblico posible (mejorando y aumentandoservicios) y el menor nivel de impuestos posible. Este rol desequilibrador de las finanzas pblicases ms marcado en los parlamentarios de oposicin y en partidos de izquierda o con fuerteimpronta populista.

Es muy diversa la capacidad que tienen los legisladores para incidir en las decisionespresupuestales en los diferentes pases. En Uruguay, por ejemplo, el Poder Legislativo puedepronunciar exclusivamente sobre montos globales por programas y organismos, objetivos de losmismos, escalafones y nmero de funcionarios y recursos, no pudiendo efectuar modificacionesque signifiquen mayores gastos que los propuestos. Para sancionar impuestos se requiere el votoconforme de la mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara.

Los Defensores de los programas son los directivos de los organismos (entre ellos losMinistros) y sus tcnicos de apoyo. Los directivos pblicos reciben, a su vez, las demandas de lascorporaciones sectoriales: funcionarios, empresarios y, a veces, usuarios de los servicios. Engeneral, junto con el Parlamento, constituyen el mostrador donde los lobbys (buscadores derentas) se aproximan al presupuesto.

Cules son sus horizontes temporales?

En trminos generales, los Ministerios de Hacienda se preocupan por asegurar el equilibrioanual de las cuentas pblicas que est unido a los compromisos adquiridos en el presupuesto perotambin al desempeo de los organismos recaudadores encargados de mantener la caja encondiciones de responder a los compromisos.

Sin embargo, en la actualidad, la mayor parte de los pases incorporan el marco plurianualde los gastos, a veces incorporado como norma de la ley de presupuesto o como anexo. El marcoplurianual de gastos, denominado MTEF en ingls (Medium-term Expenditure Framework), fue uninstrumento utilizado por primera vez en Australia, y explicita las restricciones del gasto previstaspara los aos siguientes (en general, tres aos) como marco de contencin de las decisionespresupuestarias anuales.

En el caso de los Directores de los programas los horizontes temporales difieren segn elsector en que se encuentran. Cuando se trata de organismos que funcionan en base a proyectossu horizonte es de mediano plazo. Cuando se trata de organismos que prestan servicios rutinariossu horizonte es en general anual.

Todos los organismos tienen en comn que van a querer mostrar sus mayores y mejoresresultados en el ltimo ao de gobierno, el ao de las elecciones, y eso les va a hacer ms

demandantes de recursos durante el penltimo y ltimo ao, contribuyendo decisivamente aldiseo de la curva de gasto pblico a lo largo de los perodos de gobierno que muestra unaumento en el ao pre-electoral. 7

En qu escenarios interactan y cules son las caractersticas de los mismos?

El Poder Legislativo comienza a intervenir cuando el presupuesto ingresa a su rbita en elplazo constitucional. Sin embargo, muchas veces, antes de esa fecha reciben solicitudes de partede gremios de funcionarios o de organizaciones del sector privado que van acercando susdemandas a ese mbito de resolucin.

El parlamento es el escenario natural para el debate, la negociacin y el cumplimiento delos acuerdos polticos. En la medida en que representa a sectores ms diversos de la sociedad


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que el Poder Ejecutivo puede constituir el lugar ms adecuado para lograr acuerdos polticosintertemporales. Un parlamento integrado por legisladores profesionales con capacidades tcnicaspara analizar y supervisar las polticas, y con estructuras organizativas adecuadas, puede facilitarla elaboracin de polticas relativamente consensuales y consistentes (estables) en el tiempo y

puede mejorar de forma notable la calidad de las polticas pblicas

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.Si bien el Parlamento tiene asignado un rol central en el tratamiento del PresupuestoNacional, muchas veces su incidencia es menor. El debilitamiento del rol del Poder Legislativo serefleja en su escasa capacidad para analizar en profundidad el proyecto enviado por el PoderEjecutivo, y en las amplias y crecientes facultades con las que ste ltimo cuenta para modificar elPresupuesto aprobado durante la etapa de ejecucin.

An en el caso de pases donde las leyes han dado especial relevancia al Poder Legislativocomo sucedi en Argentina, se observa que el parlamento sigue teniendo escasa capacidad decontrol sobre el presupuesto tanto en su diseo como en su ejecucin. El Parlamento discute lasasignaciones financieras globales a los diferentes programas pero no los resultados que se esperaobtener en las polticas pblicas priorizadas por la asignacin del gasto. Adems, el parlamento semuestra muy dbil en el anlisis de la ejecucin presupuestaria y del resultado de las cuentaspblicas9.

Cmo son los intercambios o transacciones que emprenden?

En la mayora de los pases, el Ministerio de Hacienda o Finanzas es el que mscercanamente desempea el papel de dueo y en la mayora de los casos la relacin entre estedueo y la entidad pblica es insostenible, basada en la persistente sensacin de Hacienda deque el ente pblico es un hoyo negro que consume dinero sin producir resultados compatiblescon esos recursos.

Para que exista una adecuada culminacin de los trabajos de presupuesto es necesarioque en las etapas del proceso presupuestario: formulacin, discusin, aprobacin, ejecucin yevaluacin; los diferentes actores encuentren mbitos adecuados de negociacin y que seproduzca efectivamente un proceso de acercamiento de las posiciones a partir de compartir ciertasreglas y procedimientos que se denominan las instituciones presupuestarias.

En general el mbito que baja el nivel de tensin del proceso presupuestario es el del plan.O sea, cuanto mayor claridad estratgica muestre un gobierno, -definiendo en los mbitos polticosque corresponde cules son sus prioridades y por lo tanto, las entidades que van a serprivilegiadas en la asignacin de recursos-, menor ser la conflictividad del procesopresupuestario.

Allen Shick (2005)10seala que en algunos pases parece predominar el presupuesto sobreel plan y en otros sucede a la inversa. Ello determina un peso diferente de los Ministerios deFinanzas en las decisiones de mediano plazo. En el caso de Brasil, por ejemplo, predominan lasnecesidades del Plan definidas en el Ministerio de Planificacin y el Ministerio de Finanzas tiene unrol acotado a la coyuntura. En otros pases, como Uruguay y Chile, el presupuesto predominasobre el plan y tienen un rol ms importante los Ministerios de Finanzas en las decisiones de

mediano plazo. En los dos domina el Ministerio de Finanzas pero el ministerio de Chile hagenerado ms capacidades que Uruguay para articular las polticas al presupuesto o con laevaluacin de la gestin.

3. Organismos y competencias en Brasil, Chile y Uruguay

3.1. Presupuesto y plan en Brasil

En Brasil, ningn organismo pblico federal est fuera del presupuesto nacional, incluye lamayor parte de las empresas pblicas. La planificacin del presupuesto es competencia delMinisterio de Planificacin, Presupuesto y Gestin y su ejecucin Presupuestaria, Financiera yContable corresponde al Ministerio de Hacienda.


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Como seala Martus Tavares (2004) en forma paralela a los cambios estructurales einstitucionales y legales, Brasil introdujo en la dcada de los 90 varias innovaciones en el rea delplaneamiento y el presupuesto con miras a aumentar los resultados a alcanzar con muchos menosrecursos. Se estaba terminando el programa Avanza Brasil para ser enviado al Congreso

Nacional en forma de proyecto de ley de plan plurianual, conforme lo determinaba la Constitucin.Para ello se realiz un proceso de identificacin de programas y proyectos prioritarios para el pas,a partir de una sofisticada metodologa de planeamiento estratgico. Con esa metodologa, el pasfue dividido en nueve ejes nacionales de integracin y desarrollo y se seleccionaron los programasy proyectos prioritarios. Los programas y proyectos prioritarios para el pas en su conjunto fueronseleccionados segn su grado de impacto en el desarrollo econmico y social y de acuerdo con lalimitacin presupuestaria calculada para el perodo 1999-2003, atendiendo a las metas desupervit fijadas. Para cada programa y proyecto, se definieron las metas de resultados, costos ycronogramas de ejecucin. Tambin se cre una nueva clasificacin de gasto para permitir unaperfecta comunicacin entre el planeamiento y los presupuestos. Ningn programa o proyectopodra ser ejecutado sin que estuviera previsto en Avanza Brasil.11

Se elabor entonces un sistema de seguimiento y control de la ejecucin fsica y financierade esos programas y proyectos. A partir de la informacin generada por ese sistema, era posibleidentificar la necesidad de correcciones del rumbo o de toma de decisiones para alcanzar lasmetas definidas. La informacin era utilizada para realimentar al sistema de planeamiento y depresupuesto, mejorando la eficacia en el uso de los recursos presupuestarios.

El Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin, por medio de su Secretaria dePresupuesto Federal, elabora el presupuesto. Las competencias del Ministerio de Planificacinconsisten en formular el presupuesto y realizar las evaluaciones de la gestin y el seguimiento deldesempeo del sector pblico. Tambin es responsable de buscar nuevas fuentes de recursospara los planes de gobierno y de fijar los lineamientos estratgicos y el control de la gestin de lasempresas estatales, as como establecer las polticas de modernizacin del Estado.

Sin embargo, el escenario macroeconmico y la estimacin de la recaudacin que sernutilizadas en la formulacin del presupuesto son preparadas por el Ministerio de Hacienda. Lasmetas fiscales son fijadas por una Cmara de Poltica Econmica, donde participan el BancoCentral, adems de los dos Ministerios (Hacienda y Planificacin).

En la primer etapa del proceso presupuestario se realiza el planeamiento del Presupuesto:a) Planificacin de Largo Plazo (8-20 aos); b) PPA, plan plurianual (4 anos) con metas fsicas yfiscales12. Se definen programas y acciones; c) LDO, (lineamientos presupuestarios) el plan anualcon metas fiscales para 3 aos (metas sobre recaudaciones, gastos, resultado primario y deudapblica). Se definen programas y acciones d) Presupuesto, debe estar de acuerdo con las metasfsicas y fiscales. En la segunda etapa se realiza el ajuste para respetar las restriccionesmacroeconmicas y los lmites que fija la ley de responsabilidad fiscal. La tercera etapa es laejecucin del Presupuesto

La discusin de la formulacin presupuestal se da al interior del Poder Ejecutivo en lorelativo a las prioridades de poltica establecidas en el Plan Plurianual (fijadas para un perodo de 4aos) y los lineamientos presupuestarios (se establecen en la Ley de Diretrizes Presupuestrias

para el ejercicio financiero que fija tambin las metas fiscales para el ejercicio siguiente y dos aosms).

El Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin establece la distribucin de losrecursos entre los diferentes ministerios y dems organismos y stos, a su vez, preparan suspropuestas y las envan al Ministerio de Planificacin que analiza, verifica la adecuacin (a laorientacin estratgica, a las prioridades definidas en el Plan Plurianual, a los lineamientospresupuestarios y a los cuantitativos de metas y recursos fiscales) y consolida la propuesta paraser enviada al Congreso Nacional.

Como la mayor parte de las orientaciones para la preparacin del presupuesto estn fijadasen leyes, el Ministerio de Planificacin coordina los trabajos siguiendo la legislacin y negocia concada ministerio y rgano, los aspectos cualitativos y cuantitativos de sus propuestas.


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Como principal debilidad del sistema, se observa que Brasil no cuenta con un sistema deevaluacin y responsabilizacin por resultados formalmente constituido. En general ha prevalecidoun enfoque centrado en el control externo, el cual se acenta por los problemas de corrupcin. Encambio, se destaca como fortaleza un esfuerzo impresionante en lo que respecta al diseo y

desarrollo de sistemas de informacin, entre los cuales sobresale el Sistema Integrado deAdministracin Financiera (SIAFI).En el modelo brasileo, la integracin de los dos procesos ha sido facilitada por la fusin de

la planificacin, la preparacin de presupuestos y la gerencia en un solo ministerio, aunque conuna secretara separada para cada una de ellas. Como consecuencia de ello, los planes parecenser ms realistas que si hubieran sido encomendados a un ministerio cuya nica cartera fuera laproduccin de un plan de mediano plazo cada 4-5 aos (Shick, 200513). Sin embargo, el sistemade planificacin estratgica parece enfocado con una visin tradicional, utilizndolo solamente paradefinir la asignacin de recursos a los diferentes organismos y proyectos y no para evaluar lagestin o el desempeo global. En efecto, si bien se controla el avance fsico y financiero de losprogramas no se relevan ni evalan sus costos, su eficiencia o la calidad de los servicios.

En algunos pases (tales como Chile y Uruguay), la preparacin de presupuestos es elproceso dominante y las asignaciones que se hacen a travs de ella no se encuentran impedidaspor planes aprobados previamente.

3.2. Presupuesto y Plan en Chile

Chile se ha orientado a un marco de gastos de mediano plazo. En Chile la Direccin dePresupuesto que depende del Ministerio de Hacienda asume las acciones de formulacin yevaluacin del presupuesto y la formulacin de la planificacin estratgica y la evaluacin de lagestin. Chile ha realizado un gran esfuerzo por poner el tema de la gestin de resultados en lagestin de los servicios pblicos. La calidad del diseo y la persistencia en el mejoramiento delsistema de presupuesto y de evaluacin ha determinado que el sistema de evaluacin que realizaDIPRES tiene elementos constitutivos que lo distinguen de otros programas de evaluacin que sedesarrollan tanto en Chile como en el exterior. En particular, precisamente, por su vinculacin conel proceso de preparacin de discusin y de aprobacin del presupuesto en el Parlamento, y en talsentido, muestra un grado de utilizacin y de utilidad que no suelen presentar otros sistemas msindependientes de la asignacin presupuestaria.

Si bien en Chile el sistema de planificacin de mediano plazo tiene un sentido orientadordel gasto se observa que, a diferencia del caso de Brasil, el enfoque predominante es el de laevaluacin de los resultados en sus diversos aspectos (eficacia, eficiencia, economa y calidad) yen la actualidad est avanzando hacia la evaluacin de los impactos.

La otra diferencia remarcable del caso chileno es que opera mediante la comisin deevaluaciones externas, realizadas por agentes independientes al programa y a la entidadresponsable del mismo. Esto da mayor objetividad y transparencia al sistema y es el pilar de lacredibilidad del Programa. En tal sentido, resulta ms alejando de la posible intencinpropagandstica de los logros del gobierno que tienen, por lo general, los sistemas de metas

presidenciales. Otra caracterstica especial es que el Poder Ejecutivo busca producir informacintil sobre programas o actividades de gasto que pueden ser mejorados o eliminados valindosepara ello de las decisiones presupuestarias.

Sin embargo, como seala Muoz (2005) el proceso de evaluacin ha sido central en elmbito presupuestario y de gestin, pero no ha ido acompaado de un impulso similar en laevaluacin de materia de cumplimiento de agenda programtica del gobierno.14 Por eso seimplanta el Sistema de Seguimiento de la Programacin Gubernamental (SSPG) en el Ministeriode la Secretaria de la Presidencia, y all se realiza el monitoreo del cumplimiento del programa degobierno, las metas del presidente en forma similar a las establecidas en Colombia, Guatemala oMxico. Estas metas permiten el seguimiento por parte del presidente del avance de las polticasdesarrolladas por los ministros, con el fin de realizar correcciones e informar al ciudadano. Engeneral se justifica este sistema por el hecho de que existen iniciativas de gobierno que pueden


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ser importantes desde el punto de vista programtico pero no tiene expresin fiscal, como casitodas las reformas legales por ejemplo.

Los sistemas de metas presidenciales tienen caractersticas polticas significativas en lamedida en que operan tambin como instrumento de comunicacin de los logros polticos del

gobierno, por lo general con carcter propagandstico

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.3.3. Presupuesto y Plan en Uruguay

En Uruguay la ley de presupuesto se aprueba una vez cada cinco aos, cuando comienzaun nuevo perodo de gobierno y contiene las previsiones para cada uno de los cinco aos. LaConstitucin establece que debe ser elaborado como Presupuesto por Programas. Cuando asumeun nuevo gobierno tiene un plazo de 6 meses para presentar el Proyecto de Ley de Presupuestoquinquenal al Poder Legislativo. Cada ao en ocasin de la aprobacin de la Ley de Rendicin deCuentas el Presupuesto quinquenal puede ser modificado para ajustarlo a nuevas realidades.

El presupuesto en Uruguay comprende a todos los organismos pblicos con excepcin delas empresas pblicas, los gobiernos departamentales y los bancos pblicos. Iintervienen en formaconjunta varios agentes en la formulacin del Presupuesto, en particular, la Oficina dePlaneamiento y Presupuesto (OPP) de la Presidencia y la Contadura General de la Nacin (CGN),Unidad Ejecutora del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).

La Asesora Macroeconmica del MEF elabora las directrices macroeconmicas. A partir deese punto, la CGN y la OPP trabajan conjuntamente en la formulacin del presupuesto, existiendouna distribucin de tareas en la formulacin por tipo de gasto, ya que CGN es responsable delpresupuesto de gastos de funcionamientomientras que la OPP lo es de los gastos de inversin.Esta forma de actuar genera riesgos de coordinacin en relacin a la correcta correlacin quedebe existir entre ambos tipos de gasto.

La responsabilidad por el control y el seguimiento de la ejecucin del presupuesto escompartida por la CGN y la OPP. Esta separacin en dos organismos centrales es muchas vecesreproducida en los Ministerios, que asignan algunos funcionarios para analizar el presupuesto deinversin OPP y otros para analizar el presupuesto de funcionamiento con CGN. La funcin decontrol de la CGN se limita a la Administracin Central; la OPP supervisa adems los serviciosdescentralizados, pero se dedica primordialmente al anlisis de los programas, ms que al controlpresupuestario.

El manejo independiente de los proyectos de inversin en relacin al gasto corrientedetermin que se realizaran grandes obras de infraestructura que luego no podan utilizarse porno tener previsiones presupuestales de RRHH y dems gastos de funcionamiento. Ello sucedi enel caso del Hospital de Las Piedras o en la creacin de nuevas escuelas y edificios para educacinsecundaria. Obviamente, los presupuestos recurrentes y de inversin deben ser combinados en elmanejo del gasto agregado, cuando las competencias son independientes como en el caso deUruguay, es necesaria una slida coordinacin entre los organismos responsables.

Allan Shick (2004)16seala en su informe sobre el presupuesto en Uruguay que ...seramuy deseable que los informes financieros y el presupuesto de Uruguay se hicieran sobre una

misma base, pero ello no requiere que la contabilidad y el presupuesto estn localizados en lamisma unidad ejecutora. Para aumentar su potencialidad, el presupuesto debe ser visto como unproceso para decidir los programas y las actividades del gobierno. El presupuesto de gastocorriente (presupuesto operativo) no es menos vital para decidir en las polticas del gobierno ylograr sus propsitos que el presupuesto de inversin. Enfocar el presupuesto corriente como unproceso de financiamiento de decisiones pasadas disminuye la capacidad del gobierno de modelarsu futuro

Las dificultades de coordinacin se acrecientan cuando no existen normas deprocedimiento suficientemente amplias como para hacer ms previsible y fluida la organizacin y elcalendario de trabajo (ms all de los plazos establecidos en la Constitucin). 17


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La OPP tiene el cometido de realizar la evaluacin de la gestin El artculo 39 de la y N16.736 de 5 de enero de 1996, asigna a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto los cometidosde18:

C) efectuar la evaluacin tcnica previa, concomitante y posterior a su ejecucin de los

programas y proyectos comprendidos en el Presupuesto Nacional, informando sobre laeficacia, eficiencia e impacto de stos;D) asesorar a la Contadura General de la Nacin as como las dems entidades pblicas,en la formulacin de metas e indicadores de desempeo para llevar a cabo la evaluacinpresupuestal;E) evaluar la ejecucin financiera del Presupuesto Nacional, analizando los costos yrendimientos de los programas y proyectos en cuanto a su eficiencia; F)evaluar semestralmente el grado de cumplimiento de los objetivos y metas programadosen base a los indicadores de desempeo y elaborar los estados demostrativoscorrespondientes para su incorporacin en los proyectos de ley de Rendicin de Cuentas.

La falta de un nexo entre los controles de la CGN y los de la OPP reduce la eficacia delpresupuesto como instrumento de gestin del gasto. Las disposiciones vigentes limitan la eficaciadel sistema, ya que para una evaluacin minuciosa es necesario examinar simultneamente tantolos aspectos financieros como los programticos.19 La CGN ha mantenido un perfil tradicionalsobre el control del gasto, donde la legalidad y el control de procedimientos sigue siendo lapreocupacin central, mientras OPP desarrolla los sistemas para relevar informacin sobre lagestin pblica pero se involucra en forma muy mesurada en el tema, convirtindose en un merocompilador de informacin, lejos del cometido evaluador que la ley le asignara. En algunasocasiones, la OPP ha justificado tal mesura sealado que su competencia legal es la de asesoraral Poder Ejecutivo y que la tarea de evaluar supone disponer de mayor capacidad ejecutiva quela que aquella definicin constitucional permite.

Tampoco existe una coordinacin relevante entre la Auditora Interna de la Nacin (controlexpost), el Tribunal de Cuentas (TC) (control previo y concomitante) y la OPP aunque s tienenacciones de coordinacin con la Contadura General de la Nacin. El CEPRE actu comocoordinador de estas instituciones en el perodo 1995-1999. En el perodo 2000-2004 lacoordinacin entre ambas decay. Actualmente el CEPRE ha sido disuelto por la va de loshechos y no existe tampoco mayor coordinacin entre el MEF y OPP, al menos explcitamente.

En el caso de Uruguay existen dos tipos de problemas en relacin a la institucionalidad dela formulacin del presupuesto, uno vinculado al diseo de las organizaciones y otro a lainexistencia o precariedad de un marco regulatorio que determine procesos, responsables yplazos. En relacin al primer tipo de problemas, destaca la existencia de una estructuraorganizativa del Ministerio de Economa y Finanzas con un enfoque poco moderno dondeprevalece la preocupacin por el registro contable de las cuentas pblicas sobre la preocupacinpor el seguimiento analtico y la gestin financiera de los recursos pblicos y por los resultados dela accin pblica.

4. Procesos presupuestarios y coo rdinaciones Interinsti tucional

En Amrica Latina los procesos presupuestarios y su vinculacin con los esfuerzos porcoordinar las polticas no han alcanzado un grado de desarrollo institucional, y suelen mostrartodava un predominio de la confrontacin entre las polticas sectoriales representadas por cadaministro o autoridad correspondiente- y las polticas globales que por lo general se han vistoreducidas a lo fiscal representadas por los ministros de hacienda o finanzas.

En el trasfondo de esta premisa de capacidad estratgica est, por supuesto, la necesidadde lograr coordinacin entre los diferentes actores involucrados. Tanto la necesidad de unaadecuada articulacin, como la de mantener apropiados niveles de coordinacin suenan tanlgicas que uno equivocadamente podra creer que son obvias. Sin embargo, el examen de la


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realidad nos muestra que lograrlas es un reto maysculo ausente en la mayora de los paseslatinoamericanos.

La coordinacin, si bien tiene un alto componente tcnico, es una funcin esencialmentepoltica. La coordinacin, en este sentido, no se reduce simplemente a hacer compatibles unas

acciones gubernamentales implica lograr integrar las distintas decisiones y acciones de gobiernodentro de una sola visin de conjunto y con una clara perspectiva del largo plazo. Enconsecuencia, la coordinacin implica una definicin estratgica y es un proceso eminentementepoltico, dado que significa definir prioridades de las distintas polticas y los diversos programas deaccin gubernamental que den cierta coherencia a las metas gubernamentales.20

Es preciso determinar las responsabilidades en la generacin y asignacin de los recursosnecesarios para llevar adelante los programas y las acciones de gobierno. Determinarresponsabilidades en trminos del sistema de prioridades, y las correspondientes asignaciones yresponsabilidades financieras, de manera que tanto las prioridades como la asignacin derecursos sean asumidas por todoscomo una definicin del gobierno en su conjunto, y no desdeuna ptica meramente sectorial o desde determinada institucin. Esto debe incidir tanto en losprocesos presupuestarios como en la misma generacin de recursos.

Finalmente, deben establecerse con claridad las diversas responsabilidades operativas enel gobierno. Esto supone definir con claridad las reglas del juego que se aplicarn a la ejecucin delas polticas pblicas y los programas correspondientes en los distintos sectores, estableciendo demanera explcita cules son los entes, instituciones o personasresponsables de dichaejecucin; cules son las relaciones entre ellos, y con respecto a los entes rectores; cules son losrecursos financieros, fsicos, humanos y polticos con qu cuentan; cules son los mecanismos decontrol y evaluacin de resultados; y cules son los criterios y prioridades para el rendimiento decuentas.

En los ejemplos analizados se observa que con dos diseos institucionales diferentes tantoBrasil como Chile parecen haber dado una buena respuesta a travs del fortalecimiento de unanica institucin responsable del presupuesto y de su evaluacin y seguimiento, en el primer casomediante el Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin y en el segundo caso mediante laDireccin de Presupuesto en el Ministerio de Finanzas. En ambos casos, estos organismosrealizaron esfuerzos significativos para cambiar normas, procedimientos e institucionalidad,buscando formas novedosas para encarar los problemas de la planificacin articulada a lapresupuestacin. En el caso de Uruguay parece haberse encarado el desempeo de nuevascompetencias con viejas instituciones sin haber procesado en profundidad los cambiosorganizacionales, de procedimientos y culturales que hubiera sido necesario.

RESEA BIOGRFICA:

Crist ina Zurbr iggen

Doctorada en Ciencia Poltica por la Universidad Eberhard-Karls, Tbingen, Alemania; y graduadaen Sociologa por la Universidad de la Repblica de Uruguay, docente e investigadora del rea de

Estado y Polticas Pblicas en el Instituto de Ciencia Poltica (Facultad de Ciencias Sociales) de laUniversidad de la Repblica de Uruguay, profesora del Programa TOP de Formacin Virtual dePosgrado en Gestin Pblica y profesora en la Univesidad ORT y la Universidad Catlica delUruguay; autora de numerosas publicaciones y trabajos en el rea de redes de polticas pblicas.Actualmente forma parte del equipo de coordinacin del proyecto BID-PNUD sobre Globalizacin ytransformacin estatal una perspectiva comparada en la regin.

Nora Berretta MrquezInvestigador Senior en CINVE


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RESUMEN: Alinear las asignaciones presupuestales con las prioridades de poltica de ungobierno, realizar procesos de reasignacin inter e intrasectoriales teniendo en cuenta eldesempeo de los diferentes programas, as como generar informacin sobre los costos reales delas polticas son uno de los grandes desafos que enfrenta los pases latinoamericanos. Para ello

se hace necesario repensar la relacin planprogramacin de inversionesprogramacinpresupuestariaproyectos teniendo en consideracin no slo la dimensin tcnica, administrativa yfinanciera sino tambin los aspectos polticos e institucionales del proceso. La complejidad ydiferenciacin institucional del aparato estatal responsable de las polticas y la multiplicidad deactores que entran en juego en la gestin de los recursos financieros inciden en la definicin de losprincipales problemas de articulacin y coordinacin de polticas y, por ende, en las posiblessoluciones. Cmo articular institucionalmente las metas presidenciales con la planificacinestratgica y la orientacin del gasto pblico nos conduce a considerar un nuevo esquemainstitucional de fuerte conduccin y coordinacin poltica, fortalecer la administracin tcnica de losministerios, sin menoscabar el control ciudadano para el fomento del bien pblico.


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GRAFICOSGrfico 1

Ministerio de Hacienda

Ejecuta presupuestoanual y establece las

restricciones

Evaluacin

Planes

plurianuales

Presupuesto

Ministerio de

Planificacin,Presupuesto y Gestin

Planifica, presupuesta y

evala

Grfico 2

Ministerio de Hacienda

(DIPRES)

Presupuesta, Planifica y

evala

Presupuesto

Polticas yPlan de

Evaluacin de lagestin

Presidencia de laRepblica

(SSPG)

Evala

Plan deobierno


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Grfico 3

Ministerio de

Economa y

Finanzas

CGN

Presupuesta y

ejecuta

Presidencia de la

Repblica

OPP

Presupuesta, planifica y

evala

Presupuesto

Evaluaci

PlanInversinFuncionamiento


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NOTAS Y BIBLIOGRAFA

1 En Uruguay se crea la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), en el mbito de la Presidencia de la Repblica,en la reforma constitucional de 1967 que tambin establece el presupuesto por programas.

2 De los recursos naturales a la economa del conocimiento: comercio y calidad del empleo. Banco Mundial.Washington. 2001.(www.worldbank.org).

3 The Politics of Policies, Economic and Social Progress in Latin America. Ernesto Stein, Mariano Tomassi, KoldoEchebarra, Eduardo Lora, Mark Payne Coordinators. 2006 Report. BID. Washington. (www.iadb.org).

4Las instituciones polticas son las reglas del juego, formales e informales, que pautan la interaccin de los actoresestratgicos involucrados en el proceso de decisin pblica. Las mismas regulan la forma de procesar demandas,resolver conflictos y distribuir recursos pblicos en el sistema poltico. Asimismo, las instituciones dan un marco deestabilidad, garantizando la repeticin constante de determinados comportamientos de los agentes que ejercen el podery de todas las actividades vinculadas a este ltimo Por su parte, este conjunto de reglas constituyen un elementosimblico a partir de las cuales los actores interpretan el mundo que los rodea. El rol regulativo, normativo y cognitivo.Vase Zurbriggen, Cristina (2005). Estado, empresarios y redes rentistas. El path dependence de las reformas actuales,Universidad Eberhard-Carls, Tbingen, Alemania. Tesis doctoral,

5 Colin Hay, The tangled webs we weave: the discourse, strategy and practice of networking, en David Marsh,Comparing Policy Networks (Buckingham, 1998).

6Tavares, Martus y Nora Berretta (2006) Sistemas de planificacin estratgica e innovaciones presupuestarias. BID.PRODEV. Taller de Dialogo Regional para el Desarrollo. www.iadb.org

7 En Uruguay el Parlamento no puede aprobar presupuestos, crear cargos, determinar aumentos de sueldos ypasividades, ni aprobar aumentos en las partidas de jornales y contrataciones, en los 12 meses anteriores a la fecha delas elecciones

8 The Politics of Policies, Economic and Social Progress in Latin America. Ernesto Stein, Mariano Tomassi, KoldoEchebarra, Eduardo Lora, Mark Payne Coordinators. 2006 Report. BID. Washington.

9Ua, Gerardo (2005), El Congreso y el Presupuesto Nacional: Desempeo y Condicionantes de su rol en el ProcesoPresupuestario Este documento fue realizado con el apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer, Julio 2005.

10Shick, Allen (2005). An agenda for budgeting. A Concept Paper for Establishing a Budget Network in the LAC Region.Prepared for the Inter-American Development Bank Dialogue. IADB

11Tavares, Martus (2004), Poltica fiscal del Brasil: fundamentos, implementacin y consolidacin de un nuevo rgimen(mimeo).

12El Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin es el encargado de elaborar los Presupuestos Generales de laUnin as como los Planes Plurianuales (PPA) y los lineamientos presupuestarios( LDO).

13Shick, Allen (2005) op.cit.

14 Mauricio, Muoz (2005), Evaluacin de Resultados en Chile: el Sistema de Seguimiento de la ProgramacinGubernamental, CLAD, 2005 (http://www.clad.org.ve).

15Un efecto positivo que tuvo el SSPG fue su uso como instrumento de planificacin interna en algunos ministeriossectoriales, como en Educacin y Salud, entidades que lo han adecuado a sus necesidades internas, lo cual muestra suutilidad

16Shick, Allen (2004). Informe sobre reforma del Estado en Uruguay. BID. (Mimeo)

17Los artculos 214 a 230 de la Constitucin contienen las normas de procedimiento presupuestario, as como el marcode las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y entre el Gobierno Nacional y los GobiernosDepartamentales.

18El artculo 40 de la misma ley, seala:los Incisos comprendidos en el Presupuesto Nacional debern suministrar a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto

informacin sobre los resultados fsicos y financieros, de acuerdo con la metodologa y periodicidad que sta determineEl artculo 41 de la ley dispone que:


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los Incisos comprendidos en el Presupuesto Nacional debern contar con sistemas de control de gestin a nivel de susUnidades Ejecutoras, adecuados segn las normas tcnicas que imparta la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

Dichos sistemas debern proveer, sobre una base peridica, de indicadores de eficacia, eficiencia y calidad para losprogramas presupuestarios en ejecucin

19La formulacin del Presupuesto 2000-2004 se realiz con un enfoque de Presupuesto por Resultados en base alcosteo de las actividades que realizan los CA en las Unidades Ejecutoras. Esta metodologa se denomina ABC (ActivityBased Costs). La suma de gastos proyectados para las actividades comprometidas en el logro de una meta permitepresupuestar el costo de sta y el costo anual del objetivo estratgico al cual contribuye. En el ltimo presupuesto 2005-2009, slo se pidi costear las metas prioritarias definidas a nivel de Unidades Ejecutoras. Esto se sustentaba en elsupuesto de que el pedido de mayores recursos deba estar orientado a cuestiones prioritarias de gobierno(aproximadamente 100 metas).

20 Garnier, Leonardo (1999), Funcin de coordinacin de planes y polticas, Instituto y Desarrollo, IIG,

Nora Berretta (uruguaya) Postgrado en Macroeconoma, IDES, Argentina. Licenciada en Economa,Universidad del Salvador, Argentina. Profesor Agregado en Economa, Facultad de CienciasSociales, Universidad de la Repblica. Investigadora senior en cinve. Entre 1998 y 2004 fueCoordinadora del rea de Gestin Pblica del Comit Ejecutivo para la Reforma del Estado(CEPRE) en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Autora de libros y trabajos deinvestigacin en temas de poltica econmica y de comercio internacional. Consultora BID y PNUDen temas econmicos, de presupuesto y de gestin pblica.

capacidad política y técnica en la gestión de las políticas y los presupuestos públicos

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