PONENCIA

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Capacidad del Estado: cómo medir y qué medir para mejorar

el desempeño de la administración pública

Autora: Carolina Isaza E.1*

Institución: Universidad Externado de Colombia

Eje 1: La Gestión de las Políticas Públicas: Estado de los problemas de la administración

pública en Colombia y América Latina

Panel 4: Ordenamiento territorial y desarrollo, termómetro del avance de lo público en Colombia

y América Latina.

Palabras clave: capacidad, administración pública, indicadores, desarrollo

Resumen: Esta ponencia tiene como objetivo identificar las formas existentes de medir la

capacidad de la administración pública, tanto en la literatura internacional como en la práctica

de la gestión pública colombiana. Esta revisión crítica busca encontrar qué es lo que se mide

cuando se habla de medir la capacidad y también cuándo se está midiendo la capacidad con la

excusa de medir otro aspecto de la gestión. El trabajo hace parte de una investigación que

pretende proponer nuevas formas de medición de la capacidad local que permitan hacer

mejores diagnósticos de los problemas de las administraciones territoriales.

Introducción

Al estudiar el Estado, hay dos atributos básicos que se deben tener en cuenta. Estos son la

capacidad y la autonomía (Skocpol, Cunill). Este trabajo se enfoca en el primero, la capacidad

del Estado, entendida como la habilidad de saber lo que se quiere y poderlo hacer

efectivamente. También se puede entender como la habilidad de producir resultados sociales

(Tomassi).

Está claro que la baja capacidad del Estado tiene graves consecuencias para la sociedad, pues

si el Estado no logra cumplir adecuadamente con sus funciones o no las tiene claramente

1 Esta ponencia fue elaborada con la colaboración de Ana María Avella.

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definidas, no es posible dar resultados para mejorar las condiciones de vida generales. Sin

embargo, se sabe que dentro de un mismo Estado hay niveles muy diversos de capacidad de

las organizaciones públicas. Por esta razón resulta interesante analizar las variaciones en

capacidad entre entidades nacionales, territoriales, y entre sectores. Para ello es necesario

preguntarse por las formas de medición de la capacidad de la administración pública y la forma

en la que contribuyen a mejorar su desempeño.

Así, la ponencia se centra en los indicadores utilizados para medir la capacidad de la

administración pública, desde la literatura académica y desde las mediciones prácticas

aplicadas en el caso de Colombia. Se analizan estos indicadores con una perspectiva crítica y

se discuten las aproximaciones a la medición de la capacidad y lo que estas reflejan sobre lo

que se entiende por capacidad. Finalmente, se discute la contribución de estos indicadores a

mejorar el desempeño de las administraciones públicas, en particular en el nivel local.

Este tema es de particular interés para el desarrollo territorial, pues la baja capacidad es el

principal factor explicativo de las dificultades que tiene el Estado para crear valor público en el

nivel local.

¿Qué es capacidad?

La capacidad es un término muy amplio, que se utiliza en diferentes dimensiones y disciplinas.

Solamente en el ámbito de lo público, el término se aplica en áreas que van desde la

administración pública hasta los aspectos fundacionales de la soberanía, pasando por

reflexiones sobre gobernanza y coproducción (Morgan, 2006). La primera pregunta que se debe

plantear entonces es ¿capacidad de quién y capacidad para qué? En este trabajo se abordará

la capacidad de la administración pública para cumplir con los objetivos que se ha planteado.

Sin embargo, cabe distinguir este concepto de capacidad de otro, muy estrechamente

relacionado, de desempeño. El desempeño consiste en obtener los resultados deseados, en ser

eficaz y efectivo. La capacidad es un factor que incide en el desempeño, pero se diferencia de

este en que se refiere más bien a un potencial de cumplir, a los elementos previos que se

deben tener en una organización de cualquier tipo para que, después de seguir ciertos

procesos y actividades, se llegue a los resultados.

Esta distinción no siempre está clara en la literatura, y esto es particularmente evidente en las

diversas formas de medir la capacidad. En muchos casos las mediciones de la capacidad de la

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administración pública (a veces llamada capacidad burocrática o capacidad administrativa) son

en realidad mediciones de resultados e impactos. Esto nos lleva al tema que se quiere discutir

acá, a saber ¿cómo medimos la capacidad de las administraciones públicas?

Una primera respuesta proviene del nivel que se quiera estudiar. La capacidad se puede ver

desde un nivel institucional (del sector público en general o del Estado), un nivel organizacional

(de cada entidad pública por separado) y de un nivel individual (de cada funcionario público).

Algunos análisis integran los tres niveles, pero otros se concentran en uno o dos de estos,

como se explicará más adelante.

En cada uno de estos niveles las mediciones son diferentes. Pero aun así, la literatura sobre

capacidad es un poco ambigua en el problema de la medición. Sin embargo, si no sabemos

cómo medir un fenómeno puede ser difícil estar seguros de a qué nos estamos refiriendo, y en

muchos casos precisamente, al hablar de capacidad nos referimos a muchas cosas distintas y

perdemos la claridad conceptual.

Por esta razón, se analizarán las aproximaciones existentes a la medición de la capacidad de la

administración pública, desde la literatura internacional, en un primer momento, y después se

verán ejemplos prácticos de mediciones utilizadas con frecuencia en el contexto colombiano

para las administraciones territoriales, que se considera están relacionadas con su capacidad.

Como se observará, existen componentes comunes en los dos ámbitos, que pueden dar luz

sobre los aspectos más importantes que se deben tener en cuenta al medir la capacidad en el

nivel local.

Aproximaciones internacionales a la medición de la capacidad

En la revisión de la literatura sobre capacidad la primera sorpresa en relación con la medición

es que este tema está ausente en la mayoría de los trabajos. En un segundo grupo, se estudian

problemas y casos muy concretos y en esa medida se mencionan indicadores o aspectos

medidos que no son generalizables para otros contextos. Finalmente, algunos trabajos hacen

un esfuerzo por proponer al menos unas dimensiones en las que se podrían construir

indicadores concretos de capacidad, pero son lo suficientemente amplias para poderlas adoptar

y adaptar a la problemática que se esté estudiando. De este último grupo se hablará acá.

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En primer lugar, se plantearán algunas dimensiones medibles propuestas en la literatura sobre

capacidad institucional. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha

desarrollado un enfoque muy detallado para la medición de la capacidad institucional que

cuenta con cuatro pilares: arreglos institucionales, liderazgo, conocimiento y rendición de

cuentas. Adicionalmente, los componentes de la medición comprenden la estabilidad, que se

compone de institucionalización y mitigación de riesgo; el desempeño institucional, que

comprende la eficiencia y efectividad y; la adaptabilidad, que incluye la innovación y el

mejoramiento (PNUD, 2008).

El desempeño institucional es la combinación de efectividad y eficiencia, la efectividad es el

grado en que se cumplen los objetivos de la institución y la eficiencia pone en relación lo que se

produce con los recursos utilizados. Al lograr comprender cuando una entidad es más o menos

eficaz se pueden diseñar respuestas programáticas para que la institución desarrolle sus

capacidades en determinadas áreas, cualquier cambio positivo en las características o en la

orquestación de funciones, en los productos realizados o en los servicios prestados servirá para

aumentar la eficacia y mejorar la calidad de las políticas y la implementación de los programas

(PNUD, 2010).

La eficiencia, por otra parte, se entiende como la relación entre los productos y los recursos e

insumos que han sido necesarios para crearlos. En general, una mejora en la eficiencia de las

instituciones tiende a acelerar el logro de las metas nacionales de desarrollo, su imagen pública

e incluso su legitimidad. Para mejorar la eficiencia de las instituciones se debe alinear la

estructura organizacional con el mandato, racionalizar los procesos de negocio y mejorar los

procesos de formulación de políticas (PNUD, 2010).

De otra parte, la estabilidad muestra el grado en que una institución puede reducir la volatilidad

del desempeño mediante la institucionalización de buenas prácticas y normas, así como

identificando y mitigando los riesgos internos y externos mediante una buena gestión. La

institucionalización de los estándares de desempeño, uno de los componentes de la estabilidad,

hace que disminuya la volatilidad y lo impredecible del uso de los recursos, algunas buenas

prácticas que pueden mejorar este componente son la documentación de procesos de negocio

y su publicación; el alineamiento de los procesos de negocio, las competencias requeridas y la

gestión del desempeño y; el desarrollo de mecanismos para el intercambio de conocimiento. El

segundo componente, la mitigación del riesgo, plantea la necesidad que tienen las instituciones

robustas de diseñar e implementar un análisis y gestión de riesgos como la corrupción, la falta

de participación pública y las amenazas naturales provocadas por el hombre (PNUD, 2010).

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La adaptabilidad, por su parte, es la capacidad de actuar en condiciones futuras y satisfacer las

necesidades futuras. Los componentes aquí presentes son la innovación y el mejoramiento. La

innovación está orientada a buscar cambios creativos en políticas, procesos, prácticas y

comportamientos que den lugar a un mejor desempeño que sea sostenible. El mejoramiento,

tiene que ver con el diseño e implementación de un mecanismo integral de mejora continua en

respuesta a la evolución de las distintas realidades (PNUD, 2003).

Dentro de los pilares de la capacidad para el PNUD (2008) se encuentran en primer lugar los

arreglos institucionales, entendidos como aquellas políticas, procedimientos y procesos que

permiten que los sistemas funcionen de manera eficaz y eficiente en un contexto organizado,

los cuales pueden ser vinculantes o no vinculantes y se traducen en marcos legislativos y

políticos. El liderazgo es la capacidad de influir, inspirar y motivar a personas, organizaciones e

instituciones para que alcancen o incluso superen sus metas. El conocimiento condiciona las

capacidades de las personas. Por último, la rendición de cuentas se presenta cuando los

sujetos de derecho hacen que los sujetos de deber cumplan con sus obligaciones (PNUD,

2008).

Algunos componentes que incluye el PNUD (2010) en su propuesta de medición de la

capacidad son comunes con otros autores que trabajan este tema. El componente que más se

repite en los planteamientos de otros autores es el conocimiento, que es mencionado por el

Banco Mundial en 2012 junto con el mejoramiento de habilidades del personal, y por Tobelem

(1992, citado en Mizrahi, 2004), que lo define como las habilidades creadas por el personal a

partir de sus conocimientos y del cumplimiento de sus funciones.

Otros componentes que comparten varios autores son el liderazgo y los arreglos institucionales.

En el caso del liderazgo, Tobelem lo define como la organización interna donde se evalúan el

manejo directivo, los flujos de relación interna, los recursos, entre otros. Los arreglos

institucionales se entienden como el marco institucional que establece las reglas del juego, la

gobernanza, la legislación, las regulaciones y las reglas.

En general Tobelem considera dimensiones que van desde el nivel institucional al nivel

individual como las reglas del juego, que incluye gobernanza, constitución, legislación,

regulación y reglas; la relación inter-institucional, referida al número y la extensión de

coordinación de las diferentes entidades institucionales encargadas de una particular función; la

organización interna, que incluye los roles, mandatos, distribución de funciones, los flujos de

relación internos y los recursos de la organización; la política de personal y sistema de

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recompensas referido a las regulaciones del servicio civil existentes y; las habilidades, que

incluyen el conocimiento del personal y niveles de habilidad para cumplir con sus funciones. En

la gestión pública, la capacidad organizacional es medida por sistemas de gestión, liderazgo,

recursos, personal, relaciones externas y sistemas tecnológicos de información. Muchos de

estos componentes aparecen también en otros autores, como se verá después (Mizrahi, 2004).

En segundo lugar, el enfoque predominante dentro de la medición de la capacidad se centra en

la capacidad organizacional. Uno de los autores principales en este campo es Morgan (1997),

quien trabaja desde el enfoque sistémico, pero en la aplicación práctica del concepto se

concentra en el nivel de la organización. Su propuesta de medición incluye indicadores de

entrada y de salida, como la capacidad de adaptabilidad que tiene la organización ante

circunstancias cambiantes (que podría relacionarse con la adaptabilidad mencionada por el

PNUD 2010); la relación de la organización con otras organizaciones independientes con el fin

de alcanzar sus objetivos, es decir, la capacidad de relacionamiento y de hacer alianzas; el

programa de reclutamiento, desarrollo y retención de personal que pueda realizar estas

funciones; la habilidad de la organización de legitimar su existencia; la estructura, tecnología y

procesos que le permiten al personal llevar a cabo las funciones críticas; los valores y

motivaciones dentro de la organización para lograr los objetivos y; la habilidad, recursos y

autonomía de la organización para cumplir sus metas en un periodo de tiempo racional.

(Morgan, 1997)

Uno de los componentes señalados por Morgan (1997) que se repite en la mayoría de

planteamientos de los diferentes autores es la capacidad de relacionamiento o la capacidad que

tiene la organización para llevar a cabo alianzas con actores estratégicos en un área de trabajo.

Dentro de los enfoques donde se menciona este componente está el de ECDPM (European

Centre for Development Policy Management), que trabaja capacidades individuales y

capacidades de relacionamiento y menciona específicamente las alianzas; también es

desarrollado por el enfoque que plantea PNUD sobre capacidad organizacional donde plantea

la construcción y manejo de asociaciones; por el Banco Mundial que involucra el consenso, las

coaliciones y las redes de trabajo y por Tobelem que habla de las relaciones externas.

El tercer componente común entre Morgan y ECDPM (mencionado por Morgan y otros en 2010)

se trata de la generación de legitimidad; los dos enfoques plantean este punto con la misma

intención, una organización debe ser capaz de legitimar sus acciones en el cumplimiento de sus

objetivos. Así mismo, Morgan también tiene en común con este enfoque el componente de

actuar para cumplir los objetivos, que en ECDPM (2010) se describe como la capacidad de

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actuar y auto organizarse, mientras Morgan lo define como la capacidad de cumplir los objetivos

en un periodo de tiempo determinado. El último componente común es con el enfoque CDRA

(Community Development Resource Association) y es la existencia de valores, cultura, normas

y motivación organizacional en la institución.

Basados en Morgan y otros hay dos enfoques de nivel organizacional, estos son el enfoque

CDRA y ECDPM (2010). El tercer instrumento es el enfoque CDRA (2010) que incluye

dimensiones como el marco conceptual de la organización; la visión; la estrategia; la cultura

(que comprende las normas, valores y prácticas de la organización y que es común con el

enfoque de Morgan); la estructura, es decir, los roles, funciones, procedimientos y canales de

comunicación definidos dentro de la institución); las habilidades individuales y; los recursos

físicos (Brinkerhoff & Morgan, 2010).

El enfoque ECDPM (2010) incluye las siguientes dimensiones: capacidad de actuar y de auto

organizarse, de actuar deliberadamente aún en contra de la resistencia externa, de generar

resultados de desarrollo, rendimiento, salidas y productos, capacidad de relacionarse y hacer

alianzas que generen legitimidad y coherencia. (Brinkerhoff & Morgan, 2010)

El componente de marco conceptual de la organización es también mencionado por el enfoque

organizacional del PNUD (2008) y por Tobelem (1992). El PNUD lo menciona como la

capacidad de la organización de desarrollar marcos legales y regulatorios y Tobelem lo describe

como el marco institucional donde se establecen las reglas del juego.

Otro instrumento es el enfoque organizacional del PNUD (2008), mencionado anteriormente por

algunos de los componentes compartidos con los enfoques anteriores, éste comprende 10

puntos indispensables para medir la capacidad organizacional que son la capacidad de

establecer objetivos, la capacidad de desarrollar estrategias, la capacidad de crear planes de

acción, la capacidad de desarrollar e implementar políticas apropiadas, la capacidad de

desarrollar marcos regulatorios y legales, la capacidad de construir alianzas, la capacidad de

crear y propiciar un ambiente para la sociedad civil, la capacidad de movilizar y gestionar

recursos (también compartido por Tobelem), la capacidad de implementar planes de acción y la

capacidad de monitorear el progreso (PNUD, 2008).

Por otro lado, el Banco Mundial (2012) mide los cambios en la capacidad en aspectos como

incremento en la consciencia, mejor conocimiento y habilidades, mejora en el trabajo en equipo

y en el consenso, fortalecimiento en las coaliciones y redes en la implementación del know how.

(World Bank, 2012). Esta aproximación tiene la ventaja de centrarse en lo que ellos llaman los

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resultados intermedios de capacidad, para diferenciarlos de los resultados finales del desarrollo.

Es decir, intentan medir cómo cambia la organización entre dos momentos en el tiempo en

términos de sus capacidades.

En tercer lugar, existe un marcado interés por medir la capacidad en aspectos de los recursos

humanos y la gestión del personal en las organizaciones públicas. En esta área se proponen

mediciones del programa de reclutamiento, el desarrollo y la retención del personal y el sistema

de recompensas referido a las regulaciones del servicio civil existentes como lo menciona

Mizrahi citando a Tobelem (1992). El trabajo de Bersch (2013) sobre Brasil desarrolla mucho

más el tema pues se enfoca en medir la fortaleza de las carreras del sector público: el

porcentaje de servidores públicos en carreras principales o carreras con alto nivel de experticia

y la especialización de la carrera administrativa, donde se tiene en cuenta el tiempo de

permanencia en la organización, servidores públicos prestados por otras instituciones y

promedio salarial en la organización (Bersch, 2013).

Igualmente, autores como Cohen y Wheeler (1993) incluyen las tasas de retención de personal

entrenado en la organización, la retención de personal entrenado en otras organizaciones

gubernamentales, las tasas de deserción, la disminución de expertos extranjeros y, el perfil de

aquellos que abandonan el sector público (Cohen, 1993).

Por último, el componente de capacidades individuales que plantea el enfoque CDRA (2010)

también es mencionado por ECDPM (2010) y Tobelem (1992), donde el primero de estos

menciona que se debe medir la combinación de las habilidades individuales y las habilidades de

relación que tienen las organizaciones. Tobelem por su parte, plantea este enfoque como las

habilidades, que se logran por el conocimiento y los niveles de destreza de los funcionarios de

cumplir con sus obligaciones.

En el nivel individual no existen muchos indicadores propuestos en la revisión de literatura, pero

las capacidades individuales pueden ser medidas bajo diferentes criterios, desde la evaluación

de competencias hasta los perfiles profesionales.

En síntesis, esta apretada revisión indica que hay un nivel importante de traslape entre las

aproximaciones de diferentes autores y que las diferencias principales cuándo se discute qué

medir para entender la capacidad de la administración pública se deben al nivel de análisis en

el que se quiera centrar el autor, desde el institucional hasta el individual. No obstante, está

claro que la mayoría de las propuestas de medición y también las más detalladas se encuentran

en el nivel de la organización y se inspiran en la sociología de las organizaciones y en la

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administración de empresas privadas, con pocas o nulas especificidades para su aplicación al

sector público.

Indicadores en Colombia

Ahora bien, en Colombia se ha difundido la tendencia a construir mediciones de la gestión

pública que abordan numerosos aspectos: desde las mediciones del desempeño fiscal, hasta

las mediciones de la integridad en el sector público. Esto ha dado como resultado extensas

bases de datos que ya empiezan a tener series de tiempo y una información muy interesante,

que en ocasiones supera las posibilidades de análisis de sus creadores.

En esta sección se verán tres índices que, desde los elementos ya identificados, se pueden

interpretar como mediciones de la capacidad local. Sin embargo, en general estos índices no

fueron concebidos así y su objetivo explícito no es medir la capacidad. En algunos casos, a

pesar de esto, su utilización efectiva sí se ha enfocado en servir como un diagnóstico de la

capacidad y como un mecanismo para presionar, unas veces, o ayudar a mejorar a las

administraciones, en otras.

Se hablará del Índice de Desempeño Integral (IDI), el Índice de Gobierno Abierto (IGA) y las

encuestas de ambiente y desempeño institucional nacional y departamental (EDI y EDID).

Uno de los mecanismos de medición más utilizados en la medición de la administración es el

Índice de Desempeño Integral (IDI) que elabora el DNP anualmente, con el fin de evidenciar los

resultados de la gestión municipal en diferentes aspectos de la administración pública. Como su

nombre lo indica, su principal intención es medir el desempeño, pero apunta también a

elementos de la capacidad.

La metodología de este índice permite a las Secretarías de Planeación de nivel departamental

y municipal llevar un control de la gestión pública de los municipios, de la toma de decisiones en

estas entidades territoriales y de la asignación de recursos con base en los resultados.

Particularmente se evalúa la gestión municipal en cuatro componentes, eficacia, eficiencia,

cumplimiento de requisitos legales y gestión. (Departamento Nacional de Planeación , 2014)

La eficacia se concentra en la estimación del avance del cumplimiento del Plan de Desarrollo a

partir de calcular el porcentaje de logro de las metas que se plantearon y se ejecutaron durante

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la vigencia, la fuente de esta información es la que diligencian las entidades territoriales en las

plataformas dispuestas por el DNP (Departamento Nacional de Planeación , 2014).

La eficiencia tiene como objetivo medir la relación entre productos obtenidos e insumos

utilizados por un municipio en el proceso de producción de bienes y prestación de servicios

básicos. En este componente se pueden identificar las unidades de producción más eficientes y

calcular las mejoras potenciales que se pueden implementar. Las fuentes de información del

componente de eficiencia son entidades de orden nacional como el Ministerio de Educación,

Ministerio de Salud, Instituto Colombiano para el Fomento de Educación Superior, Instituto

Nacional de Salud y la Superintendencia de Servicios Públicos. Así mismo, se tiene en cuenta

la información que reportan los municipios en el Sistema de Captura de Ejecuciones

Presupuestales (Departamento Nacional de Planeación , 2014).

Los requisitos legales tienen como fuentes de información las asignaciones del Sistema

General de Participaciones, según los documentos que fueron aprobados por el Conpes Social

y de los reportes presupuestales que remitieron las entidades territoriales en el Formulario

Único Territorial. Lo que se mide específicamente es la efectiva incorporación y ejecución de los

recursos del SGP (Departamento Nacional de Planeación , 2014).

La gestión por su parte, es el promedio del índice de capacidad administrativa y el índice de

desempeño fiscal y lo que busca es brindar una aproximación de la gestión pública de las

administraciones municipales, entendidas como un conjunto de procesos económicos, políticos,

institucionales y financieros concebidos desde su planificación, ejecución y evaluación

(Departamento Nacional de Planeación , 2014).

La más relevante, para efectos de este trabajo, es la dimensión de capacidad administrativa

que mide la disponibilidad de recursos humanos, tecnológicos, acciones, métodos,

procedimientos y mecanismos de prevención, control y evaluación para el mejoramiento de la

gestión. El índice está conformado por la estabilidad del personal directivo, es decir de alcaldes

y funcionarios de libre nombramiento y remoción; la profesionalización de la planta, que mide la

proporción de funcionarios de la administración municipal que ocupan cargos de nivel directivo,

asesor y profesional y tienen formación profesional; la disponibilidad de computador por

funcionario, es decir, proporción de funcionarios de la administración que cuentan con

computador para el ejercicio de sus labores; la automatización de procesos, que revela si la

entidad territorial está usando programas informáticos o aplicativos, diferentes de Excel, que

agilicen el desarrollo y toma de decisiones en los procesos que se llevan a cabo en la

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administración y; el Indicador de Madurez MECI, que valora el estado de madurez alcanzado

por la entidad con respecto al Modelo Estándar de Control Interno MECI, en cinco factores que

son entorno de control, información y comunicación, actividades de control, administración de

riesgos y seguimiento. (Departamento Nacional de Planeación , 2014)

Dentro de los componentes que se mencionan en el Índice de Desempeño Integral existe uno

compartido con los otros índices que en Colombia existen como medición de la capacidad. Ese

componente es el Modelo Estándar de Control Interno, MECI (Este también es mencionado por

el Índice de Gobierno Abierto de la Procuraduría General de la Nación).

Así mismo, existen dos componentes comunes con la EDI, estos son la estabilidad en el

personal directivo y los recursos físicos, que son analizados en esta encuesta bajo la

percepción de los funcionarios de diferentes entidades de orden nacional, pero que se

relacionan con componentes desarrollados en el Índice de Desempeño Integral. En el IDI se

contempla que cada funcionario cuente con recursos físicos para poder desarrollar sus

funciones y en la EDI se pregunta sobre la percepción de los recursos de todo tipo con que

cuenta la entidad. Por otra parte, en IDI se pregunta sobre la profesionalización de la planta y

en EDI sobre la percepción de la carrera administrativa, de las directrices de la entidad y de los

cargos de libre nombramiento y remoción.

El Índice de Gobierno Abierto (IGA) se crea como una herramienta del marco de prevención que

promueve la Procuraduría General de la Nación. Su objetivo es medir la transparencia de la

gestión y su diseño mide procesos que indican los niveles de capacidad de las entidades

territoriales. Se puede decir que el índice promueve una gestión pública transparente pues los

procesos de gestión que se deben seguir van en congruencia con el cumplimiento normativo. El

índice se organiza en tres diferentes dimensiones, las cuales contienen sus respectivas

categorías e indicadores. (Procuraduría General de la Nación, 2012).

En primer lugar, la organización de la información, con la cual se pretende medir el nivel de

organización y cumplimiento de las normas básicas de la administración pública, por eso hace

parte de la estructura operativa del indicador y en esta se analizan el almacenamiento y gestión

de la información. Esta dimensión agrupa dos categorías: control interno, que incluye los

índices de MECI y control interno contable y gestión documental (Procuraduría General de la

Nación, 2012).

En segundo lugar, la exposición de la información es la dimensión que incorpora actividades

tendientes a disponer, difundir, presentar o reportar toda aquella información sobre el desarrollo

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de las competencias sociales y administrativas básicas que la ley obliga a las entidades

territoriales del país y las obligaciones constitucionales y legales relacionadas con la publicidad

de la función administrativa. Esta dimensión se convierte en la premisa para generar procesos

de rendición de cuentas e instrumentos de información visible por parte de las entidades.

Cuenta con las categorías de Visibilidad de la Contratación; Competencias Básicas Territoriales,

que agrupa los sistemas de información del SISBEN (Sistema de Identificación de Potenciales

Beneficiarios de Programas Sociales), SIHO (Sistema de Gestión de Hospitales Públicos),

SIMAT (Sistema de Matrícula Estudiantil de Educación Básica y Media), SUI (Sistema Único de

Información de Servicios Públicos); y, los Sistemas de Información de Gestión Administrativa,

conformados por FUR y SICEP (Sistema de Información para la Captura de Ejecución

Presupuestal). (Procuraduría General de la Nación, 2012).

En tercer lugar, se encuentra la dimensión de diálogo sobre la información que se refiere a

aquellos canales y acciones de socialización, explicación, retroalimentación y justificación con

los grupos de interés en la aplicación de los principios de la democracia participativa y la

democratización de la gestión pública. Dentro de esta categoría se incluyen gobierno en línea,

rendición de cuentas y atención al ciudadano (Procuraduría General de la Nación, 2012).

Finalmente, las ya mencionadas Encuestas sobre Ambiente y Desempeño Institucional Nacional

y departamental del DANE son una herramienta basada en la percepción de los servidores

públicos que trabajan en las entidades de orden nacional y departamental del poder ejecutivo,

judicial y legislativo, organismos de control, organización electoral y corporaciones autónomas

regionales (DANE, 2013).

La encuesta incluye índices generales sobre gobernabilidad y gobernanza, ambiente

institucional y desempeño institucional; no mide la corrupción directamente, pero evalúa

aspectos organizacionales que pueden prevenir las acciones irregulares; no realiza un

diagnóstico profundo sobre las entidades públicas pero busca promover reformas de

normatividad y funcionamiento al interior de estas; está dirigida a obtener información sobre la

especificidad de las relaciones sociales en el ámbito del sector público, todo esto bajo la

percepción de los diferentes servidores públicos de todos los niveles (DANE, 2009).

Las preguntas de este índice están agrupadas en las categorías de: bienestar laboral, que

indaga sobre la percepción sobre el grado de satisfacción del servidor respecto al

reconocimiento de su labor en la entidad; credibilidad frente a los recursos, es decir, la

percepción sobre la suficiencia y eficiencia de los recursos físicos, humanos y financieros de la

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entidad; credibilidad en las reglas, percepción respecto a la contratación de bienes y servicios,

la vinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción, contratistas y las reformas a

las modificaciones en los procedimientos de los empleados de planta; credibilidad en las

políticas, percepción sobre la implementación de directrices y políticas externas que adopta la

entidad, con el fin de establecer su pertinencia; rendición de cuentas, percepción de los

seguidores sobre la calidad de la información que se entrega sobre la gestión de la entidad y la

presencia de prácticas irregulares dentro de ella; gestión por resultados, percepción respecto a

la implementación de herramientas de gestión para el cumplimiento de los objetivos

estratégicos de la entidad. (DANE, 2013)

Al comparar el IGA y las encuestas del DANE se puede observar que existen dos componentes

comunes: atención al ciudadano y control interno. El tema de control interno está contemplado

en el área de cumplimiento de requisitos legales y en la EDI se aborda como la percepción que

tienen los funcionarios de la prevención o las actividades que se realicen para detectar

irregularidades. El componente de atención al ciudadano se refiere a los canales de

comunicación y atención. Estos dos componentes reflejan aspectos básicos de la capacidad de

las administraciones públicas.

Análisis: ¿qué estamos midiendo en materia de capacidad?

Después de estudiar los indicadores de capacidad a nivel internacional y las mediciones

nacionales es posible identificar algunos componentes que coinciden. En primer lugar, el

componente de rendición de cuentas desarrollado por el PNUD (2010) está incluido en el

Índice de Gobierno Abierto y en la Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional

Nacional, y en todos se entiende de la misma manera, como la facilitación del diálogo con los

ciudadanos y la información y apertura para el control de lo público.

El segundo componente que se está midiendo es la eficiencia, en el Índice de Desarrollo

Integral. Esta se entiende como la relación entre los resultados obtenidos y los insumos

utilizados para llegar a un producto. También se repite el componente de la eficacia o

efectividad que está en varias de las propuestas analizadas y en Colombia aparece en el IDI

como el cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo.

El cuarto componente presente tanto en la literatura internacional como en los indicadores

nacionales es el que tiene que ver con la gestión de los recursos humanos: el reclutamiento,

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desarrollo y retención del personal, mencionado como un elemento clave de la capacidad en

diversos autores. En Colombia de estos componentes solamente se mide la estabilidad del

personal directivo y la profesionalización en la planta, en el IDI y el EDI, respectivamente. Sin

embargo, acá se observa un vacío pues los indicadores colombianos sobre el empleo público

son muy deficientes, la información está incompleta y no hay datos que permitan medir la

capacidad en estos términos.

El quinto componente compartido son los recursos físicos, definidos por Morgan (1997) como

la estructura, tecnología y procesos que tienen a disposición los funcionarios para cumplir con

sus obligaciones y alcanzar los objetivos de la organización. Esto está presente en el IDI, en

cuanto a la disponibilidad de recursos como computadores para los funcionarios, y en el EDI,

donde se pregunta por la percepción de los funcionarios sobre la disponibilidad de los recursos

físicos necesarios para llevar a cabo sus funciones.

El sexto componente es el de cultura, valores y motivación organizacional, planteado en la

literatura internacional por Morgan (1997) y por el enfoque CDRA (2010), que se refiere a las

normas directas o indirectas que se establecen en el interior de una entidad y determinan los

flujos de relación entre los funcionarios. Un aspecto relacionado, aunque no igual, se analiza en

la EDI, en las preguntas sobre la percepción del ambiente laboral de la entidad. Los temas de

motivación y valores públicos no se trabajan todavía en el país, a pesar de ser determinantes

de la capacidad de una organización pública para funcionar adecuadamente.

El séptimo componente es el llamado marco conceptual y legal de la organización,

desarrollado internacionalmente por CDRA, el enfoque organizacional del PNUD (2008) y por

Tobelem (1992), donde se indaga si la organización cuenta con normas establecidas dentro de

la entidad para regular el funcionamiento y además cumple con cierta normativa superior a la

entidad. De forma aproximada, este componente se encuentra en el IDI, que busca establecer

si las entidades cumplen con los requisitos legales bajo los cuales deben funcionar.

El octavo componente es la estrategia, en los enfoques de CDRA (2010) y de PNUD (2010), y

se puede equiparar a nivel nacional con la planeación para el desarrollo. Esta sería la

planeación necesaria para cumplir las metas, trazar objetivos y rutas de acción para cumplirlos.

En Colombia la EDI pregunta a los funcionarios sobre la percepción que ellos tienen sobre la

planeación para el desarrollo de su entidad.

Por último, el noveno componente tiene que ver con la participación ciudadana, en el enfoque

organizacional del PNUD (2008) es mencionado como ese ambiente propicio que se genera

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dentro de una entidad hacia la sociedad civil para que realicen una participación activa en la

toma de decisiones y la implementación de las políticas. Esta aparece en la EDI en la

percepción de los funcionarios sobre las acciones que realiza la entidad para generar e

impulsar un ambiente propicio para la participación activa de la ciudadanía, pero no hay datos

más objetivos sobre la capacidad de las administraciones para fomentar y gestionar la

participación.

Conclusiones

En esta comparación entre formas diversas de medir la capacidad de las administraciones

públicas se ha identificado que algunos de los índices e indicadores de la gestión pública

territorial en Colombia aportan elementos para medir la capacidad, si bien ese puede no ser su

propósito inicial.

Para finalizar, se mencionarán los elementos que en este momento no se miden, o al menos no

de forma sistemática, y que podrían aportar información valiosa sobre la capacidad de las

administraciones públicas colombianas. Un elemento que brilla por su ausencia es el liderazgo.

A pesar de los grandes esfuerzos hechos por el Estado en materia de fortalecer la gerencia

pública en el país, no tenemos información sistematizada y comparable sobre este tema:

¿cuáles son los perfiles de los gerentes públicos y de los líderes políticos en los municipios? No

sabemos esto ni siquiera para el nivel nacional. Solo existe un indicador de estabilidad en el

cargo del personal directivo.

En general, la información sobre el empleo público y los recursos humanos es escasa,

inconsistente y con problemas de calidad. Para medir la capacidad se requiere saber sobre el

personal, tanto por sus capacidades individuales como por la capacidad de la organización para

atraer, retener, motivar y administrar sus recursos humanos. Esto se aplica también para el

tema del conocimiento de la organización, que en última instancia es la suma del conocimiento

de sus miembros y la capacidad que tengan para compartirlo entre ellos.

En el nivel institucional, la institucionalización y la mitigación del riesgo, la innovación y el

mejoramiento sospechamos que están todavía ausentes o son muy débiles, pero no contamos

con indicadores que nos indiquen su variación entre entidades territoriales.

Tampoco se mide la capacidad de relacionarse con otros actores, y en este punto hay un vacío

muy importante, no solo en Colombia sino en general, pues si bien muchos autores reconocen

PONENCIA

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la importancia creciente de este aspecto en contextos de gobernanza, nadie ha planteado cómo

se operacionaliza y se estudia. Lo mismo podría ser importante para las relaciones internas y la

comunicación organizacional.

Finalmente, no se miden las características de la estructura de las administraciones, su

distribución de funciones, responsabilidades y cargas, que está relacionada con su capacidad

para implementar decisiones y políticas, su capacidad para movilizar recursos y para resistir

choques externos (resiliencia).

En ese sentido, este análisis nos aporta una hoja de ruta de las áreas en las que sería deseable

desarrollar más información e investigación, con el objetivo de poder entender las variaciones

en niveles de capacidad entre organizaciones públicas y entre entidades territoriales, para que

en un momento posterior el Estado cuente con elementos para poder desarrollar capacidades

concretas apoyado en esos diagnósticos.

Pero de nada sirve culpar de todos los problemas del desarrollo territorial a la baja capacidad si

no tenemos ni siquiera muy claro de qué capacidad estamos hablando y si esta es baja con

respecto a qué parámetro y con qué información. Esperamos que nuestra investigación avance

en esa dirección para diseñar instrumentos más precisos y completos.

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