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Universidad Nacional de Río Cuarto Facultad de Ciencias Económicas Administración y Contabilidad Pública
CAPITULO III
HACIENDAS ANEXAS Y CONEXAS O PARAESTALES
1. Introducción
El crecimiento de la Administración Pública, debido a la extensión de los fines del
Estado, hace que el núcleo administrativo central no pueda atender con eficacia y en
forma directa todas las funciones, múltiples y complejas que debe enfrentar, porque
determinados servicios deben descentralizarse para facilitar su correcto
funcionamiento. Es por ello que las entidades descentralizadas surgen
principalmente por imperio de necesidades funcionales.
Este es el motivo principal para crear los entes autárquicos, aunque también influye
la tendencia a jerarquizar algunos servicios administrativos. En este sentido uno de
los primeros casos de descentralización esta referido a la educación, al crearse el
Consejo Nacional de Educación como entidad autárquica, mas tarde se dicta la Ley
Orgánica de las Universidades Nacionales, por la cual estas se constituyen en entes
autárquicos.
En virtud del desorden que preside a la creación de las entidades autárquicas de la
administración nacional, no se organiza un régimen eficiente de control de su
actividad en los distintos aspectos: preventivos, concomitante y crítico. Las normas
legales referentes a esta cuestión son escasas, se rigen por las disposiciones de
sus respectivas leyes orgánicas.
Esto genera la necesidad de pensar en normas de operatoria y control que pongan
fin a los abusos en la creación de entidades autárquicas. Por esa razón nuestra
disciplina tiene como objetivo principal, al clasificar los entes autárquicos, el de
elaborar adecuadas normas o reglas técnicas de control a las cuales sujetar el
funcionamiento de tales entes.
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Mientras el Estado se limita a atender servicios indivisibles (ver tema Unidad 1), la
gestión esta centralizada, bajo dependencia y única dirección del poder
administrador. La actividad administrativa es realizada directamente por el Poder
Administrador quien tiene a su cargo el poder de decisión, existe una obvia
subordinación de los órganos dependientes de aquel, existiendo unidad de criterio y
de dirección. En este supuesto hay Centralización porque la acción depende
directamente del Poder Administrador.
El incremento de la gestión hace surgir la necesidad de dividirla, sobre todo en el
aspecto Ejecutivo, de este modo la gestión, que en un primer momento, esta
centralizada y en dependencia del Poder Administrativo, se delega a ciertos órganos
a los que se les encomienda facultades para tomar decisiones en asuntos de menor
jerarquía sin necesidad de autorización previa.
De la delegación voluntaria del Poder Ejecutivo nace la Descentralización
Administrativa; en un primer momento esta descentralización es burocrática
porque las facultades otorgadas por el Órgano Ejecutivo a órganos de su
dependencia pueden ser restringidas o anuladas en cualquier momento.
La descentralización tal lo mencionado en la unidad 2, puede ser de dos tipos,
burocrática o desconcentración e institucional o autarquica.
A - Descentralización Burocrática o Desconcentració n Existe descentralización burocrática, jerárquica o desconcentración cuando se
atribuye porciones de competencia a órganos inferio res pero dentro de la
misma organización.
A dichos organismos dependientes del Poder Central, al que permanecen
unidos a través del vínculo jerárquico, se les otor ga ciertos poderes de
iniciativa y decisión.
Características
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i. Como la competencia no se presume, su atribución es
realizada por norma jurídica .
ii. Otorgada la competencia es exclusiva del inferior , y el
órgano superior solo tiene facultades de supervisión propias del
poder jerárquico,
iii. Implica una repartición de funciones que crea estructuras en
la organización
iv. No destruye la unidad de la hacienda que sigue siendo Única o
Simple .
B - Descentralización Institucional o Autárquica
A raíz del incremento de la gestión en el país se abandona la centralización y el
Poder Legislativo comienza a crear por ley, órganos dotados de autarquía
administrativa y personalidad jurídica propia, surgen así, dentro de la estructura del
Estado, ciertos órganos que tienen personalidad jurídica propia que nace de la
ley, no de un acto voluntario del Poder Ejecutivo. Se genera así la verdadera
Descentralización Administrativa Institucional que se conoce como Régimen de
Autarquía, dando origen así a las dependencias o Entes Autárquicos dentro de la
Hacienda del Estado.
Características
1- Personalidad Jurídica propia que les permite actuar como
personas de derecho, es decir adquirir derechos y contraer
obligaciones.
2- Se administran por sí mismas por vía de los órganos con que los
dotó su ley de creación, es decir gozan de una autarquía más o menos
acentuada.
3- Son siempre creadas por el Estado por normas jurídicas
4- No están ligadas al Estado por el vínculo jerárquico sino que el
mismo es reemplazado por el control.
5- En cuanto al patrimonio , la mayor parte de los bienes afectados a
estas entidades, pertenecen al Estado aunque se administren con
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cierta independencia del Poder Ejecutivo y se empleen exclusivamente
para la Gestión del servicio respectivo.
Es necesario diferenciar que es autarquía y que es autonomía, son dos términos
totalmente distintos. Por ende los Entes Autárquicos son distintos a los Entes
Autónomos, existe una diferencia fundamental entre la Autarquía Institucional
establecida por ley a favor de determinados órgano s administrativos y la
autonomía política , régimen este último que no es de base institucional sino
territorial, por Ej.: las Provincias y Municipios son entes autónomos.
Gozan de autonomía frente al Estado Nacional , cada una de ellas es una
Hacienda absolutamente distinta y tiene base territorial, es decir su autonomía nace
del sector de territorio sobre el que tiene jurisdicción y es dentro del mismo donde la
hacienda goza de autonomía.
En cambio en la Entidad Autárquica, no es la idea de territorio lo que la caracteriza
sino la idea de materia, por Ej. D.G.I. (AFIP) entidad autárquica en el orden
administrativo referente a su organización y funcionamiento para aplicar y percibir
tributos. Las Entidades Autárquicas no se dan sus propias leyes sino que están
dadas por el Órgano Volitivo . Esta autarquía se establece para atender a un
determinado sector de la actividad del Estado pero con relación a la función y no al
territorio. Por el contrario la autonomía se califica por dar al ente su ley y estar
fundado en la idea de territorio.
2. Haciendas Anexas
Mientras el Estado no efectúa una Descentralización Administrativa Institucional, es
decir, no da origen a los entes en los cuales encomienda parte de su actividad, la
Autarquía: cuando el órgano tiene facultades para administrarse a sí mismo .
Autonomía: cuando el órgano se da su propia ley.
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Hacienda se mantiene única e indivisa, pero cuando crea los entes autárquicos la
hacienda se transforma en hacienda divisa , es decir junto al núcleo Erogativo
Central existen Haciendas Menores Anexas .
Las Entidades Autárquicas tienen a su cargo el cumplimiento de determinadas
funciones o fines, que son también fines del Estado, esto significa que su actividad
está dirigida a la satisfacción de necesidades humanas colectivas. Por lo tanto, a
cada una de estos entes corresponde una Hacienda Anexa, que se crea para
atender fines, que son también fines del Estado.
Si la Entidad Autárquica ha sido instituida para atender a un determinado sector de
la actividad del Estado, es evidente que tiene a su cargo la organización de
operaciones coordinadas para lograr un fin que es l a satisfacción de
necesidades colectivas .
De manera que el Ente Autárquico no es una Hacienda aislada sino que forma
parte de la Hacienda del Estado. Para la Doctrina Tradicional , la Hacienda Pública
del Estado Federal Argentino se integra por:
• Hacienda de Erogación o Consumo o subsector gobierno
• Hacienda de Producción o subsector empresas del Estado
Tienen esta denominación porque aplican directamente los recursos obtenidos vía
tributación, sin ningún tipo de transformación a la prestación de servicios públicos
indivisibles con el fin de satisfacer necesidades públicas definidas políticamente
como tales. Toda la actividad de estas haciendas gira en torno al presupuesto, de
modo que es exclusivamente financiera, sin perjuicio de que de ella deriven
aumentos o disminuciones del patrimonio que deban medirse.
Son Haciendas de Erogación o Consumo las pertenecientes a la
Administración Central, integrada por los tres poderes y los Organismos
Descentralizados .
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Consecuentemente los resultados deben también medirse en términos de actividad
financiera, esto es, no hay pérdidas ni ganancias, sino déficit o superávit. La
valoración de los mismos es esencialmente política, y en consecuencia no resultan
aplicables las técnicas del sector privado, pues no hay aquí rentabilidad que medir,
el control es exclusivamente de legalidad.
A cada Ente Autárquico o Entidad Descentralizada corresponde una Hacienda
Anexa, separada del Núcleo Central Erogativo. Si analizamos la naturaleza
económica de estas Haciendas se advierte que algunas son de Producción, en tanto
otras son de Erogación o Consumo al igual que el núcleo principal.
Ahora bien la Hacienda de Erogación según el autor Collazo es producto del
proceso de descentralización institucional para la prestación de servicios indivisibles
mediante la aplicación directa de bienes disponibles. En el País se las distingue
como Entidades Descentralizadas de tipo Administrativo que prestan servicios
esenciales o básicos.
Características Al surgir de la Descentralización Institucional, tienen los siguientes
caracteres:
• Son instituidas por normas jurídicas
• Cuentan con un sujeto jurídico inmediato
• Patrimonio de afectación y recursos conforme a la ley de creación.
• Se administran por sí mismas.
Están ligadas al Órgano Ejecutivo a través del control
Régimen
Presupuestario
En el Art. 4 del Decreto Ley 23354/56, actualmente derogado, se sostiene
que “las Entidades que tengan por objeto la realización de actividades
administrativas figuran en el presupuesto de la Hacienda Central, en la
sección de gastos o de inversiones según corresponda”. Según este artículo
estas entidades figuran en un anexo del Ministerio al cual pertenecen y
como integrante del Presupuesto General de Recursos y Gastos.
Según el Art. Nº 19 de la LAFCO expresamente forman parte de la
estructura del Presupuesto General de la Administración Nacional.
Las Haciendas de Producción son las Empresas del Estado, para el Prof.
Atchabahian esta distinción es fundamental, pues el distinto objeto de uno u otro,
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trae aparejada la implementación de sistemas de control, previo, concomitante y
ulterior diferenciados y propios para cada grupo.
En síntesis, mientras que para la corriente ortodoxa de la Contabilidad Pública hay
consenso en aplicar a la Hacienda de Producción las técnicas de administración que
rigen el Sector Privado, se rechaza la aplicación de las mismas a las Haciendas de
Erogación. Este rechazo se funda según la doctrina tradicional, en la caracterización
de la gestión esencialmente política de las Haciendas Anexas.
Para la visión Moderna de administración gubernamental la tradicional Hacienda de
Erogación es relegada por la denominación de Hacienda de Producción , así lo
explica Las Heras, en su texto ¨ Estado Eficiente ¨, quien concibe a todas las
Hacienda como de Producción. Ello permite enfocar el estudio de la actividad
económico - financiero de todo el Sector Público en términos de Insumos,
procesos - tecnología de transformación y producto final, visión productivista
del Estado.
Según esta visión el objetivo de máxima rentabilidad esta presente en todo tipo de
hacienda estatal, ya sea divisa o indivisa. En este caso el objetivo es producir
mayor cantidad de servicios y de mayor calidad y me nor costo . Se pone énfasis
en la minimización de fondos ociosos, lo cual no significa, de manera alguna
desconocer la naturaleza política del Estado sino que se pretende armonizar los
recursos técnicos con los objetivos políticos.
Según los fines que persigue una hacienda anexa se la puede clasificar en:
Según sus fines
Anexas de Erogación También denominadas servicios administrativos
descentralizados o personificados.
Tratan de obtener bienes o servicios económicos para
aplicarlos directamente a la satisfacción de las
necesidades sociales propias del ente al que pertenece.
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Anexas de Producción Denominadas Empresas del Estado.
Su objetivo es obtener bienes o servicios económico s para
llevarlos al mercado y por el mecanismo del cambio
reconstruir el capital , además cuando trata de obtener una
ganancia la Hacienda de Producción es lucrativa y se llama
Empresa, lo que no sucede con la Hacienda Pública del Estado.
Se deduce que la Hacienda de Producción está destinada a satisfacer necesidades
colectivas pero en forma indirecta, ya que su finalidad inmediata es elaborar el
bien o servicio para luego enajenarlo , el adquirente del bien o servicio lo lleva a
su vez a su hacienda de erogación para satisfacer las necesidades, salvo que lo
adquiera otra hacienda de producción para revenderlo, es decir las Haciendas de
Producción suministran a las de Erogación los medio s económicos necesarios
para satisfacer las necesidades.
Su distinción obedece al propósito de elaborar adecuadas normas o reglas técnicas
de control a que se ajuste el funcionamiento de tales entes y además para poder
determinar los distintos regímenes de control presupuestario, contractual,
patrimonial, aplicables en cada caso.
El Estado es la máxima Hacienda de Erogación , porque su finalidad consiste en
satisfacer necesidades humanas colectivas, mediante la aplicación de medios que
toma coactivamente de los particulares o que obtiene contractualmente . Sin
embargo, en este aspecto, no puede dejar de mencionar el enfoque moderno de
Administración Financiera, con su visión productivi sta del Estado, tal como se
mencionara recientemente, equipara la hacienda de erogación con la hacienda de
producción, ello permite enfocar el estudio de la actividad financiera del Estado
desde el punto de vista productivo.
Esta teoría es sustentada por autores como Makon, Mathus y Arrieche que
desarrollan la llamada teoría "visión de la producción" partiendo de una visión
productiva de la actividad desarrollada por el sector público nacional. El Estado
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debe procurar en este sentido la obtención de la mayor productividad social en la
prestación de los servicios y producción de bienes.
Haciendas Anexas de Erogación
Por prestar servicios administrativos descentralizados realizan actividades
similares a la Hacienda Central , por dicha razón se las somete a las mismas
normas de control y gestión , por lo tanto, forman parte del Presupuesto General
de la Administración Nacional y según la Ley 24156/92, vigente en la actualidad, sus
presupuestos parciales se incorporan al Presupuesto Nacional.
Desde el punto de vista doctrinario y de acuerdo a lo sostenido por Adolfo
Atchabahian , los Entes Autárquicos encargados de realizar funciones de tipo
administrativo, cuyas haciendas son de Erogación, pueden ser sometidos a un
régimen de control contable semejante al implementado para la Administración
Central, en sus aspectos de control preventivo, concomitante y ulterior.
En cuanto al Control Preventivo tiene las mismas características de rigidez y
limitación cuantitativa y cualitativa en los gastos que el establecido para la
Administración Central, por ejemplo el presupuesto de las Universidades Nacionales
o de cualquier entidad descentralizada que realice funciones administrativas
descentralizadas. Así lo reconoce la anterior ley de contabilidad, que ordena incluir
en el Presupuesto de Gastos de la Administración Central, los presupuestos
parciales de las Entidades Descentralizadas que desarrollen actividades
administrativas (Art. 4 Dec Ley 23354/56)
De igual manera, las normas de ejecución del presupuesto , es decir las relativas a
la gestión financiera y patrimonial pueden ser comunes para estos Entes y para la
Hacienda Central. Mientras que en materia de Contratos, las disposiciones legales
y reglamentarias también pueden ser semejantes. No obstante, es común que las
leyes orgánicas de dichas entidades prevean mayores facilidades para posibilitar la
gestión administrativa.
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El Control Concomitante es ejercido durante la realización de los actos
administrativos económicos, en cuanto a la legalidad de estos, puede también ser
desempeñado por el órgano que controla a la Hacienda Central, pues la parte
material o de procedimiento administrativo es igual que la de la Administración
Central.
Por último en el Control Critico , la rendición de cuentas puede fijarse sobre las
mismas bases, modelos e instrucciones que están en vigencia para la
Administración Central.
A modo de resumen y para la asignatura, las normas de operatoria y de control
aplicables a la administración económica del Núcleo Central del Estado son viables
para regir la actividad de las Haciendas Anexas de Erogación o Servicios
Administrativos Personalizados.
CARACTERÍSTICAS
Régimen Patrimonial Las Entidades Descentralizadas, al ser personas jurídicas, están
dotadas de un patrimonio constituido por la universalidad de sus
derechos activos y pasivos, la gestión de dicho patrimonio está
regida por sus respectivas Leyes Orgánicas. Las Autoridades
Superiores de las mencionadas entidades tienen a su cargo la
gestión del patrimonio, para lo cual deben instituir una oficina
específica que tiene a su cargo la registración de las altas y bajas
de todos los bienes confiados a su administración y la
correspondiente administración y fiscalización de los mismos.
Sistema Contractual Las contrataciones se rigen por las disposiciones de las respectivas
Leyes Orgánicas, complementadas con el Decreto 436/00 y
1023/01 que establece el régimen de Contrataciones del Estado.
Régimen de Control El control para las Haciendas Anexas de Erogación no difiere del
relativo a la Hacienda Central, sin perder de vista la naturaleza de
las mismas y las disposiciones de sus respectivas Leyes
Orgánicas.
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La Ley de Administración Financiera Nº 24156/92 establece en los artículos Nº 98 y
el 117, los organismos a los cuales está sujeta, por un lado a la Sindicatura
General de la Nación con competencia en materia de Control Interno, de las
jurisdicciones que componen el Sector Público Nacional, los Organismos
Descentralizados, Empresas y Sociedades del Estado y en el articulo 117 instituye
la Auditoria General de la Nación como Órgano de C ontrol Externo posterior
de la Gestión Presupuestaria, Económica, Financiera , Patrimonial, Legal y
quien dictamina sobre los estados contables de los Organismos Descentralizados,
de las Empresas y Sociedades del Estado.
Haciendas Anexas de Producción
A fin de asegurar una mejor prestación de ciertos servicios públicos divisibles o de
promover el progreso económico o el bienestar común, o de proporcionar recursos
fiscales en un régimen de monopolio, el Estado se ve obligado a aplicar ciertos
bienes o servicios divisibles llevándolos al mercado o a la circulación por vía del
cambio, mediante un precio a fin de reintegrar los fondos invertidos. Para ello actúa
en competencia con las haciendas privadas, complementándolas o excluyéndolas
mediante algún monopolio.
De esta forma surgen en el campo privado estas nuevas haciendas, prestando
servicios típicamente divisibles , por lo tanto pueden crearse competitiva,
complementaria o excluyentemente a través de un monopolio fiscal.
Para este tipo de haciendas la situación es fundamentalmente distinta, porque una
Empresa del Estado encargada de prestar servicios públicos divisibles o emprender
actividades de carácter industrial o comercial, no puede encontrase sujeta a un
presupuesto financiero de tipo rígido e invariable como lo es el aplicable a la
gestión económica de los servicios administrativos personalizados.
Desde luego, en las Haciendas Anexas de Producción una parte de los gastos, los
correspondientes a la Dirección y Administración, pueden preverse y fijarse con
cierta rigidez y anticipación. Estos son fijos porque no dependen, dentro de ciertos
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limites, de la mayor o menor actividad del Ente, del volumen de la producción o
servicios prestados.
Pero no es posible prever o fijar en términos rígidos o inmutables las erogaciones en
mano de obra o en materia prima, o la compra de combustible para un ferrocarril.
Todos estos gastos, que son variables, dependen de la actividad que la Hacienda
desarrolla, es decir del volumen de su producción, de la carga transportada, de los
servicios prestados.
Fijar un presupuesto rígido para las Haciendas Anexas de carácter comercial e
industrial, lleva al absurdo de impedir el normal desarrollo de los servicios, trabar el
progreso de las empresas o incitar al despilfarro, según cual fuera la situación
general y el desarrollo de la actividad durante el ejercicio.
Empresas Públicas
La creciente intervención del Estado en la actividad económica provoca el desarrollo
de la empresa pública, aunque el uso de su denominación fue indistinto para
designar tanto a las empresas del Estado, como a las empresas del sector público
de la economía.
Es necesario distinguir en primer lugar, si la empresa pública comprende
únicamente a las empresas de propiedad exclusiva del Estado o a sociedades
mixtas y hasta sociedades privadas que son administradas o controladas por el.
"Empresa Pública" a toda empresa en sentido económico, organización en sentido
económico de recursos materiales y humanos, para realizar determinada
explotación económica que se encuentra en el sector público, no solo estatal, de la
economía.
Estado, y en segundo lugar, en cuanto a la actividad, si están incluidas las empresas
destinadas la servicio público o si únicamente las empresas con finalidades
económicas, como por ejemplo comerciales, industriales.
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De la clasificación mencionada precedentemente, se pueden establecer los
siguientes elementos:
• Elemento subjetivo : Sector Público, señala la participación del
Estado. Podrán ser de propiedad pública o privada pero siempre
habrá participación directa o indirecta del Estado.
• Elemento objetivo : Empresa, se refiere a la actividad económica
desarrollada.
Las empresas públicas pueden clasificarse según distintas modalidades:
A. Empresas del Estado
B. Sociedades del Estado
C. Empresas mixtas
D. Empresas privadas controladas y/o administradas por el
estado
E. Consorcios públicos
F. Cooperativas públicas.
A - Empresas del Estado
Constituyen Haciendas de Producción , de modo que todo lo expresado respecto
de ellas le es aplicable (ver tema haciendas de producción), y para dotarlas de
mayor flexibilidad operativa y a efectos de que sean más adaptables a las
cambiantes necesidades del mercado, se les da a sus autoridades mayor libertad,
en cuanto a su administración y en lo relativo a los métodos de selección de su
personal.
Son aquellas Entidades Estatales Descentralizadas que realizan actividades de
carácter comercial, industrial o prestación de serv icios públicos , organizadas
bajo un régimen jurídico mixto , vale decir público o privado, según la
naturaleza de sus actos.
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Se rigen por un régimen jurídico Público en cuanto a sus relaciones con la
Administración y por régimen jurídico Privado en cuanto a sus funciones
comerciales, industriales o prestación de servicios. Se distinguen:
• Desde el punto de vista jurídico por contar con personería jurídica y
patrimonio propio no identificable con los del Estado.
• Desde el punto de vista económico por desarrollar actividades
comerciales, industriales o prestación de servicios y en general por operar
en forma equiparable a las Empresas Privadas.
Son entes estatales descentralizados porque no integran la Administración
Central y son Autárquicos porque gozan de competencia propia, distinta de la
Administración Central y por la capacidad para administrarse a sí mismos.
Son íntegramente estatales pues su capital pertenece al Estado. Deben ajustar su
funcionamiento a:
- Ley Nº 13653 y Nº 15023,
- Normas específicas de creación de la entidad,
- Estatutos que fije el Poder Ejecutivo.
Desde el punto de vista doctrinario la coordinación del Presupuesto de las
Empresas del Estado respecto al Presupuesto General de Recursos y Gastos de la
Administración Central se lleva a cabo a través de la incorporación a este último,
de un presupuesto sintético de las Empresas del Estado, solo figuran:
1) Dentro de la Sección de Gastos : los aportes que el Tesoro Nacional
debe realizar para cubrir el déficit de explotación.
2) Dentro de la Sección Recursos : las contribuciones que dichas
empresas realizan al tesoro, de sus utilidades líquidas y realizadas.
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3) Dentro de la Sección Inversiones : los aportes para su instalación y
ampliación.
Están excluidas del Presupuesto General la totalidad de los Gastos y Rec ursos
de las mismas por ello, se transgrede el principio de universalidad del Presupuesto,
ya que figuran por sus saldos o valores netos . Para subsanar tal exclusión se las
obliga a someter al Poder Ejecutivo, en tiempo y forma, por medio del Ministerio o
Secretaria Jurisdiccional que corresponda, para su aprobación o rechazo, el plan
de acción que las mismas van a desarrollar durante el ejercicio, una memoria
descriptiva y analítica de cada una de las actividades a realizar y el Presupuesto
Integral del Programa Financiero, para la ejecución de ese plan, comprensivo de
todos los gastos, así como de la estimación del resultado financiero previsto.
El Plan de Acción y Presupuesto de explotación1 de cada empresa es aprobado
por el Poder Ejecutivo con intervención de la Secretaría de Hacienda y los
respectivos proyectos elevados a aquel, con una anticipación no menor a 90 días a
la fecha de iniciación del ejercicio de aplicación. Si al inicio de un ejercicio
económico - financiero no se cuenta con el plan de acción y presupuesto de
explotación aprobado, rige transitoriamente los que están en vigencia en períodos
anteriores debiendo las empresas ajustarse estrictamente a esos créditos
autorizados.
La normativa aplicable a la gestión de los bienes del patrimonio de las
Empresas del Estado está regida por:
1) Ley Nº 13653 y su complementaria Nº 15023.
2) Las normas de creación de la entidad.
3) Los estatutos que les fije el Poder Ejecutivo
Las transferencias de bienes entre Empresas del Estado, respecto de los demás
organismos de la Administración Nacional deben efectuarse sobre la base del valor
real a la fecha del desplazamiento. La contabilidad de la empresa afectada, debe
1 Ver Art. 46 al Art. 54 de la Ley 24156/92
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registrar la baja del bien correspondiente, así como también la situación patrimonial
y jurídica.
Las Empresas del Estado , excluidas aquellas que tengan por objeto la prestación
de un Servicio Público, están sujetas al pago de todos los impuestos, tasas
nacionales, provinciales y municipales. Anualmente el Poder Ejecutivo determina
el porcentaje de los beneficios que cada Empresa, industrial, comercial, o de
explotación de servicios, debe ingresar a rentas generales de sus utilidades
realizadas y líquidas, con el fin de cubrir el déficit de otras explotaciones y servicios
del Estado Nacional.
Contrariamente a lo expresado por su ley de creación, y de acuerdo a lo establecido
por la Ley de Quiebras 24522 /03 - Art. 2" podrán ser declaradas en concurso las
sociedades en las que el Estado Nacional, provincial o municipal sea parte,
cualquiera sea el porcentaje de su participación".
Para las Empresas del Estado no resulta posible aplicar las normas de contro l,
utilizadas para los Servicios Administrativos Descentralizados. En este aspecto se
especifica los caracteres propios que debe reunir el control de las Empresas del
Estado o Haciendas Anexas de Producción en las diversas etapas y desde el punto
de vista doctrinario:
1. Control Preventivo
2. Control Concomitante o Continuo
3. Control Ulterior o Crítico
1. Control Preventivo:
Para el Control Preventivo es menester destacar las condiciones que permita
someter a las Haciendas de Producción a un Presupuesto de naturaleza peculiar. Si
bien, es fácil establecer un Presupuesto Financiero Rígido cuando se trata de
Entidades de índole administrativas; en este caso que se analiza existen serias
dificultades para implementar dicho presupuesto con las mismas características.
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En las Haciendas Anexas de Producción se sugiere adoptar un presupuesto de tipo
especial adaptado a un método susceptible de generalización para todas las
Empresas del Estado. Ese Presupuesto se divide en dos partes:
• Una corresponde a los gastos de dirección y a otros que no están en función
directa del volumen de actividad, gastos fijos; se aplican las mismas normas
que para los Presupuestos de los Servicios Administrativos Descentralizados
• La segunda registra los gastos en función directa del volumen de la actividad,
gastos variables.; se adopta un presupuesto de coeficientes.
Este último consiste en la determinación de un coeficiente máximo para cada
concepto de gastos variables, establecido en relación a los ingresos brutos
provenientes de la actividad desarrollada por el Ente. Por Ej., el presupuesto
establece para la provisión de combustibles, afectar un coeficiente sobre los
ingresos del 0,10 %, esto significa que en la compra de combustibles se podrá
gastar, como máximo, un importe igual 10% de los ingresos brutos totales del
ejercicio por concepto de tarifas o de ventas de productos. Según este sistema
presupuestario no queda librada a las autoridades de la Entidad la fijación del monto
máximo a invertir en cada rubro o concepto de gasto durante el ejercicio, sino que
se establece una limitación cuantitativa móvil en función de la producción efectiva,
este sistema fue utilizado para los Ferrocarriles del Estado.
Con anterioridad a la realización de los hechos o contratos, las Empresas del Estado
necesitan contar con la autorización del Poder Ejecutivo, en razón de que dependen
directamente de él y están fiscalizados directamente por el Ministerio o Secretaría
Jurisdiccional que corresponda, esas autorizaciones son expresada mediante:
• Celebración de Convenios con Provincias o Municipios
• Aceptación de donaciones o legados con cargo
• Constituirse en fiadores
• Enajenar, ceder o permutar inmuebles, salvo que constituyan el
objeto de la empresa
• Fijar la política financiera de la empresa
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2- Control Concomitante o Continuo
El Control Concomitante cumplido paralelamente con las operaciones, tampoco
puede ser común para todos los tipos de Haciendas Anexas. En la Hacienda
Central del Estado y en los Servicios Administrativos personalizados dicho control
puede ser ejercido mediante delegados del Órgano de Fiscalización. Se trata, en
estos casos de un control de legalidad de las operaciones económico
administrativas realizadas para determinar si se han cumplido las normas legales y
reglamentarias vigentes en la Hacienda Publica.
En las Empresas del Estado interesa indagar acerca del mérito de la gestión, es
decir, los resultados alcanzados, si se cubren los costos, si la empresa funciona en
condiciones económicas, si se atiende con eficiencia el servicio, si quienes están al
frente de ella son buenos o malos administradores, en el sentido de su habilidad
para manejarla.
Surge de la Ley 24156/92 que para el logro de esos objetivos esenciales, resulta
indispensable adoptar mecanismos diferentes de los previstos en la antigua ley y
confiarlos a personal técnico destacado en las respectivas empresas, dicha
fiscalización, según la nueva ley de Administración Financiera en su Art. 117
corresponde a la Auditoria General de la Nación.
El control aplicable a las Empresas del Estado, según la LAFCO, puede ser de dos
formas, interno o externo. Antes de caracterizar al Control Interno según la
normativa vigente, es conveniente tener presente que establece la doctrina al
respecto.
• Control Interno: es el que tiene lugar dentro del ámbito de la Entidad a
través de dos vías:
• Por vía de Órganos instituidos al efecto, mediante la Contadurías
locales
• Por vía Jerárquica que puede ser ascendente o descendente.
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En la actualidad, según la normativa vigente, le es aplicable el Art. 98 de la Ley
24156/92, dicho control interno lo realiza la Sindicatura General de la Nación , el
cual es previo y posterior y sobre el Plan de Organización, los Reglamentos y
Manuales de Procedimientos de la Empresas del Estado y Sociedades del Estado.
En el Art. 100 de la LAFCO se establece que el Sistema de Control Interno queda
conformado por la Sindicatura General de la Nación , órgano normativo de
supervisión y de coordinación, y por las Unidades de Auditoría Interna (UAI). Esta
se ubica físicamente en cada organismo del sector público nacional no financiero, es
un servicio a toda la organización y consiste en un examen posterior de la actividad
financiera a cargo de los auditores integrantes de las UAI.
• Control Externo ó control parlamentario : es el realizado por la Auditoria
General de la Nación (AGN). Según el Art. 117 de la Ley 24156/92 es competencia
de la Auditoría General de la Nación el Control Externo posterior de la gestión
presupuestaria, patrimonial, económica, financiera, legal y de gestión . Como
también el dictamen sobre los Estados Contables de las Empresas y Sociedades del
Estado.
Control Administrativo ó
Institucional Ordinario
Están sujetas por ser personas jurídicas públicas
estatales al control del Poder Ejecutivo, quien interviene
para resolver los conflictos.
Control administrativo ó
institucional extraordinario
puede intervenirla administrativamente el mencionado
poder, en caso de graves irregularidades
Control Judicial se verifica por vía procesal administrativa cuando el
conflicto lesiona derechos subjetivos del administrado y
debe resolverse por aplicación del derecho público. En
caso de controversia con el sector privado su
competencia son los tribunales ordinarios. En el orden
provincial o local están controladas por el Tribunal de
Cuentas.
3. Control Ulterior
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En cuanto al Control Ulterior o Critico, es preciso comprender que no es igual la
rendición formal de cuentas con sus respectivos comprobantes que debe presentar
al órgano encargado del control, una repartición de la Hacienda Central del Estado,
que la rendición de cuentas que debe presentar una Hacienda Anexa de
Producción. La similitud de procedimientos podría trabar el desenvolvimiento de las
Empresas del Estado, dado el formalismo de las rendiciones de cuentas en la
Administración Centralizada.
En síntesis, lo anteriormente expuesto demuestra que no se puede, ni se debe
someter a las Haciendas Anexas de Producción al régimen de operatoria y control
vigente para la Hacienda Central.
B - Sociedades del Estado
Su marco jurídico esta establecido por la ley Nº 20705. Están organizadas bajo el
Régimen Jurídico Privado, ya sea Civil, Comercial o Laboral.
Es el caso que se produce la actuación del Estado como empresario asumiendo
un papel competitivo frente a las Empresas Privadas. El ente es puramente estatal,
pero está sometido a un régimen mercantil común.
La Ley Nº 20705 establece que son “Sociedades del Estado aquellas que con
exclusión de toda participación de capitales privad os constituyen el Estado
Nacional, los Estados Provinciales y Municipales, se someten en cuanto a su
constitución y funcionamiento a las normas de las Sociedades Anónimas, ley
19950 y modif., en cuanto son compatibles con la ley 20705.
La calidad de ente estatal y el hecho de estar regidas por la Ley 19550 de
Sociedades Comerciales, son las características específicas de este modelo
Son Entes Estatales Descentralizados que realizan actividades Comerciales,
Industriales o de Prestación de Servicios Públicos .
21
societario, además el capital es íntegramente estatal representado por certificados
nominativos.
La nueva Ley de Administración Financiera Nº 24156/92 establece en cuanto al
Régimen Presupuestario de las Empresas y Sociedades del Estado, que los
directores y máximas autoridades ejecutivas deben aprobar el proyecto de
presupuesto anual de su gestión y lo remiten a la Oficina Nacional de Presupuesto
antes del 30 de septiembre del año anterior al que rigen.
Estos presupuestos expresan las políticas generales y lineamientos en materia
presupuestaria y contienen los planes de acción, estimaciones de gastos,
presupuestos de caja y recursos humanos a utilizar.
La Oficina Nacional de Presupuesto analiza los proyectos de presupuestos de
Empresas y Sociedades del Estado y prepara un informe. Estos son elevados,
juntamente con el informe al Poder Ejecutivo quien lo aprueba con los ajustes antes
del 31 de diciembre de cada año. En el supuesto, de que dichas Empresas y
Sociedades no cumplan con la mencionada formalidad, la Oficina Nacional de
Presupuesto lo realiza directamente, es decir de oficio.
En cuanto al Régimen de Control de las Sociedades del Estado, por constituir estas
al igual que las Empresas del Estado, Haciendas de Producción, les son aplicables
los Arts. Nº 98 y 117 de la Ley Nº 24156/92. Además se les aplica el control por
sindicatura, según lo establecido en el Art. 100 Ley 24156/92, como también un
control de tipo parlamentario. Son además pasibles de un control administrativo en
caso de intervención administrativa.
3. Haciendas Conexas o Paraestatales
Existen algunos tipos de entidades que, aun cuando no revisten el carácter
netamente público, bien porque su patrimonio no integra el patrimonio estatal, o
porque sus recursos financieros no provienen exclusivamente del presupuesto,
interesan al Estado porque cumplen fines sociales, por lo que el Estado ejerce cierto
22
tipo de control sobre las haciendas pertenecientes a los referidos entes.
Además de las haciendas anexas y de las que corresponde a entidades políticas
menores, como las provincias y municipios, aparecen en la vida publica otros entes
que, no obstante, de pertenecer a particulares, tienen por objeto la realización de
funciones que interesan a la colectividad por sus resultados y por la índole de las
necesidades que satisfacen.
La naturaleza jurídica de estas haciendas las caracteriza como entes de derecho
privado, pues son verdaderos sujetos privados, pero sus funciones no son
privadas sino que revisten el carácter de públicas, porque satisfacen necesidades
colectivas. De allí deriva la correcta diferenciación entre las Haciendas Anexas y la
Haciendas Conexas.
Las Haciendas Anexas son creadas
por el Estado , sus funcionarios y
empleados son designados por la
Administración Pública y son por
ende, agentes públicos. Como entes
forman parte de la estructura del
Estado que es el sujeto titular de su
propiedad.
Las Haciendas Conexas o
Paraestatales , son en cambio
instituidas por los particulares ,
su personal es designado por
ellas, sin intervención del Estado,
del que no forman parte. Son
entidades de derecho privado ,
pero el Estado salvaguardando
sus intereses o los de la
Sociedad, ha resuelto intervenir y
fiscalizar el funcionamiento de
tales haciendas.
Se trata de Haciendas Conexas porque actúan junto al Estado, aunque sin
pertenecer a el, pero cumpliendo funciones que muchas veces son propias
del Estado , de este carácter también proviene su nombre de haciendas
Paraestatales.
23
Es en este aspecto que dichas haciendas interesan a la Contabilidad Publica ya que
esta debe establecer los instrumentos adecuados para verificar el control en amparo
de la comunidad. Estas últimas haciendas deben distinguirse especialmente de las
correspondientes a las reparticiones autárquicas o entidades descentralizadas.
El especialista Marienhoff sostiene que la designación como ¨ Entes de Derecho
Privado ¨ no corresponde, pues para la generalidad de la doctrina los entes
paraestatales son de derecho público. Agrega que se trata de entes que están y
actúan junto al Estado, colaborando con él en la satisfacción del interés general;
pero constituyen administraciones separadas, tal el significado de Ente Paraestatal.
Se trata pues de personas jurídicas públicas no estatales.
Desde el punto de vista jurídico, estos entes paraestatales reciben la designación de
establecimientos de utilidad pública; con esta denominación se las distingue
claramente de los establecimientos públicos. Para poder caracterizar a estas
haciendas hay que definirlas.
Se entiende por Hacienda Conexa o Paraestatal a toda entidad de der echo
privado con patrimonio o recursos propios, distinto s a los del Estado, cuya
actividad económica, en todo o en parte, éste debe fiscalizar.
Las razones por la cual el Estado las fiscaliza:
• tener responsabilidad en su dirección o administración
• por haber garantizado materialmente su solvencia o utilidades
• por estar asociado a la misma
• por haberle acordado concesiones o privilegios
• por aportarle o haberle aportado subsidios para su instalación o
funcionamiento
• Por los fines de interés común invocados para instituirla o para
obtener la adhesión pecuniaria del público.
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Como surge de la definición, se trata de Entidades con patrimonio y recursos
distintos de los del Estado ; esta característica permite en primera instancia,
considerarlas como entidades privadas. No obstante, la diversa participación que el
Estado tiene en ellas, de uno u otro modo, hace que tenga especial interés en
fiscalizarlas en todo o en parte.
Clasificación
La clasificación de las Haciendas Conexas surge del análisis de la definición, a
modo de ejemplo cabe incluir a las cajas nacionales de jubilaciones y pensiones,
cuyas leyes de creación establecen expresamente la propiedad de su patrimonio y
que los fondos y rentas de las cajas quedan exclusivamente afectados al
cumplimiento de los objetivos de la respectiva ley, como asimismo el de las
entidades comprendidas en el sistema de las obras sociales.
La fiscalización ejercida por el Estado a estas entidades es total al intervenirlas por
diversas circunstancias, en tanto que normalmente la fiscalización es parcial.
Queda reservada al Poder Ejecutivo la facultad de designar al presidente de las
respectivas cajas y los directorios son integrados con representantes del Estado,
además de los otros sectores interesados.
Asimismo cuando el Estado garantiza materialmente su solvencia o utilidades,
alude a la situación en que dichas cajas nacionales pueden requerir la ayuda del
Estado para salvar dificultades financieras transitorias.
También otras entidades pueden incluirse en este segundo grupo de clasificación,
es como la ex - Corporación de Transporte de la ciudad de Buen os Aires , que
por ley tiene garantizado un dividendo mínimo para sus acciones.
El caso de que el Estado fiscaliza una hacienda conexa o paraestatal por estar
asociado a ella, es lógico por cuanto el derecho de todo socio, por su participación
en una sociedad, es el de intervenir en los negocios sociales, en forma mediata o
inmediata.
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En este grupo están incluidas las sociedades de economía mixta, es decir son las
constituidas por el Estado juntamente con capitales privados. Parece lógico que el
Estado ejerza a su respecto alguna fiscalización, por lo menos en el cumplimiento
de los servicios a que deben dedicarse.
Hay numerosas entidades que por aportarles o haberles aportado el Estado
subsidios para su instalación o funcionamiento, son fiscalizadas precisamente en la
inversión de las subvenciones que reciben. Entre estas entidades pueden
mencionarse a las incluidas en leyes de presupuestos especiales para recibir el
auxilio estatal, por intermedio de algún subsidio en razón de la utilidad social de sus
actividades; por lo común se trata por ejemplo: bibliotecas, clubes, entidades de
beneficencia, iglesias, colegios particulares, instituciones culturales, etc.......
Se incluyen además en este grupo a las sociedades mutuales, las comisiones
organizadas para rendir homenajes o festejar efemérides y comisiones constituidas
con motivos de catástrofes a fin de auxiliar a los damnificados.
También se debe incluir dentro de las haciendas conexas o paraestatales a las
siguientes:
• Los Colegios Profesionales con control de parte del Estado
sobre la matrícula y poder disciplinario sobre sus miembros
• Los Sindicatos, Cooperativas, Cámaras Comerciales o
Industriales, cuando tengan un régimen de derecho público,
es decir estén en juego los intereses sociales.
• Las Fundaciones e Instituciones Públicas, no estatales,
sin carácter corporativo o gremial.
• Las Empresas Privadas en virtual cesación de pago o que
afronten dificultades financieras transitorias que el Estado
considere necesario asistir por su preponderancia social,
envergadura económica, desarrollo tecnológico,
sometiéndolas a determinado control.
• Las Entidades Privadas de interés público, sujetas a un
26
mayor control por parte del Estado:
• Sin fines de lucro, cooperativas, sindicatos, mutuales,
algunos establecimientos de enseñanza privada,
entidades y asociaciones de bien común, ALPI, Liga
de Lucha contra el Cáncer, Liga contra el SIDA.
• Con fines de lucro, ejemplo bancos privados,
entidades financieras y de seguros.
Alcances y formas de la fiscalización según el tipo
Si bien todas las formas de entidades comprendidas en la clasificación anterior
merecen el apoyo estatal por los fines que cumplen, el Estado , por esa misma
razón, debe ejercer sobre ellas cierto control , que en cada caso asume
caracteres diferentes y que van desde la participación activa en el desenvolvimiento
de la entidad, a la mera fiscalización de las inversiones que hacen de los recursos
públicos cuando le son facilitados, sea para su creación o para su funcionamiento.
En términos generales, se las fiscaliza porque precisamente tienen su origen en
el cumplimiento de funciones que tienen como objeti vo el interés general, se
trata de funciones propias del Estado, que directa o indirectamente delega a otras
entidades, constituyendo mandatarios suyos y deben por lo tanto estar sujetas a su
control, éste no se delega jamás.
Resulta indispensable establecer un eficiente control externo sobre la gestión
financiero patrimonial a cargo de los administradores, más aún si el Estado asume la
tutela de su administración y además por derecho de asociación.
En lo referido a las Sociedades de Economía Mixta y Sociedades Anónimas con
Participación Estatal Mayoritaria, la razón por la cual el estado no realiza la gestión
directamente es por que se piensa que es beneficiosa la intervención del capital
privado para la conducción eficiente de la gestión , o porque se carece
parcialmente de los capitales o de la organización para realizarla.
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En cuanto a las Concesiones la delegación se efectúa porque se carece de esos
elementos. El cuarto caso, referido al otorgamiento de privilegios, garantías y
subsidios como se trata de actividades que sirven al interés general, el Estado
alienta al capital privado insuficiente porque carece de medios o estima que no debe
intervenir directamente.
Sociedad de Economía Mixta
Es la que forma el Estado y los particulares (personas física, jurídicas privadas o
jurídicas públicas no estatales) para la explotación de actividades industriales ,
comerciales, servicios públicos u otra actividad de interés general , y cuya
administración se realiza a través de un órgano colegiado en el que están
representados las dos categorías de socios.
Se constituyen bajo la forma de Sociedades Anónimas y de Cooperativas entre
entidades estatales y particulares, con la proporción de aportes convenidos entre
ellos. Tienen como finalidad la prestación de servicios industriales o comerciales,
pero nada impide que sea otra la actividad, mientras sea de interés general. En su
administración, independientemente de la proporción de aportes hay una
coparticipación estatutaria fija el presidente y un tercio de los directores y el síndico,
son representantes del estado. Aquel o cualquiera de estos tiene derecho a veto
suspensivo respecto a las resoluciones del Directorio o de la Asamblea Accionistas,
cuando:
• transgreden su complejo normativo
• comprometan los intereses del estado vinculados a la sociedad.
Características
En la Sociedad de Economía Mixta participan por un lado un sujeto estatal y por
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el otro un sujeto no estatal. Cuando se habla de sujetos estatales comprende
estado nacional y cualquiera de los entes descentralizados por Ej.: entes
autárquicos, empresas del estado, sociedades del estado.
El aporte estatal, que por su índole difiere del efectuado por los socios de cualquier
otra sociedad, reviste el carácter de especialidad y su objetivo es estimular a la
actividad privada para el ejercicio de una rama industrial o comercial que beneficie al
interés general, el mismo puede consistir en:
• Concesión de privilegios
• Exclusividad y monopolio,
• Exención de impuestos,
• Protección fiscal,
• Garantías de interés al capital invertido por los particulares,
• Primas y subvenciones,
• Aporte tecnológicos,
• Aportes de carácter patrimonial, en dinero, títulos públicos, etc....
• La sindicatura será colegiada, en número impar y representara al
Estado.
En cuanto a la condición jurídica pueden ser públicas o privadas según la finalidad
perseguida en su constitución, no obstante para una mayor seguridad debe hacerse
un examen global del estatuto y los fines de la sociedad. Una señal de que sea
pública es que ella detenta ciertos derechos de poder publico y que el control
estatal sea constante.
El criterio establecido por la ley, de que ellas pueden ser públicas o privadas según
sea la finalidad que se proponga en su constitución, no es guía segura, pues debe
hacerse un examen global del estatuto y los fines de la sociedad. Una de las
señales distintivas para que sea publica esta dada porque ella detenta ciertos
derechos de Poder Publico y se requiere además que el control estatal sea
29
permanente. Otro aspecto importante lo constituye el tema de los aportes o
coparticipación de capitales, el cual puede consistir en:
1. Coparticipación económica : significa aportes mixtos de capital
por entes estatales y no estatales.
2. Coparticipación administrativa : significa administración
conjunta o compartida del ente por ambas categorías de socios. La sociedad de
economía mixta puede constituirse con cualquier número de socios. El estado y
los particulares contribuyen a la formación de capital en la proporción que
convengan, pudiendo ser mayoritaria. o minoritaria la participación estatal.
Independientemente de la proporción de los aportes hay una participación
estatutaria fija, a tal fin el presidente y un tercio del directorio son representante
del estado.
En cuanto a la normativa aplicable, el decreto 15349 establece un régimen legal y
también la ley de Sociedades Comerciales, modificada por ley 22903, mantiene un
régimen jurídico especial para este tipo de sociedades. Es aplicable esta ultima en
cuanto no sean contrarias al decreto 15349.
Pueden ser constituidas para la explotación de empresas que tengan por finalidad la
satisfacción de necesidades de orden colectivo o la promoción , el fomento o el
desarrollo de actividades económicas.
Pueden ser personas de derecho público o personas de derecho p rivado . Se
considera Entidad Pública Estatal si el Estado tiene participación patrimonial
mayoritaria y a la inversa si la participación estatal es minoritaria, se tipifica como
persona privada o publica no estatal.
La fiscalización estatal sobre las Sociedades de Economía Mixta comprende:
• Control de tipo general: ejercido por la Inspección de Personas Jurídicas, a
fin de asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales.
30
• Control especial: se subdivide en Control interno : a través de los
representantes estatales, presidente, sindico y un tercio del directorio y se
lleva a cabo a través del Acto de Resolución de las Asambleas. Control
externo a través de la Auditoria Gral. de la Nación.
En razón de que las Sociedades de Economía Mixta son una entidad no estatal es
decir una entidad de derecho privado , ni sus actos ni sus contratos son
administrativos . Cuando exploten un servicio público se rigen por normas
aplicables a las Concesiones, y cuando no exploten un servicio público su régimen
patrimonial y contractual es el propio de una Sociedad Anónima o Cooperativa.
En lo relativo a la contratación de cosas o servicios hay que tener en cuenta, cuando
dichas cosas o servicios son del ramo de su actividad, como es de suponer han de
conocer el precio de mercado, no será necesario recurrir para elegir a la
contraparte a procesos licitatorios solemnes y costosos, basta con consultar al
mercado proveedor. O cuando no lo sea, es imprescindible imponer esos
procedimientos licitatorios.
Estas sociedades son personas de derecho privado, salvo disposiciones especiales
y están sujetas a las normas de constitución y al desenvolvimiento de las
sociedades anónimas.
Otras sociedades mixtas
Puede haber otras sociedades no comprendidas en el régimen de la ley 15349. Por
ello toda vez que el Estado adquiere por compra, donación, cesión, expropiación u
otro titulo jurídico parte de las acciones de una sociedad privada, esta no será
Sociedad de Economía Mixta, pues para ello es necesario que el Estado además
de ser socio, participe en la dirección de la empresa.
Es mas, si el Estado adquiere una porción controlante de acciones de una Sociedad
Anónima y nombra un tercio del directorio más el síndico y el presidente como prevé
el decreto ley 15349, no por ello existe Sociedad de Economía Mixta, ya que lo que
la ley exige es que ese nombramiento sea de carácter estatutario y permanente .
31
En definitiva puede haber Sociedades Mixtas sin que sean Sociedad es de
Economía Mixta .
A continuación se presenta a las sociedades de economía mixta municipal y en
particular el proceso de las empresas en la Ciudad de Río Cuarto. Si bien el modelo
de empresas mixtas es nuevo en el gobierno local, se aplica mundialmente desde
1946, en países tales como Italia, Francia y España.
Surgen en el gobierno local como iniciativa de la gestión del Ingeniero Alberto
Cantero Gutiérrez en el año 2001 y a fin de posibilitar la competencia de las
pequeñas y medianas empresas en el mercado.
Según la Ley Nº 15349 del año 1946, las ¨ Sociedades de Economía Mixta son
sociedades que forman el Estado Nacional, Provincia l, Municipal y la otra parte
la constituye los capitales privados ¨ . El marco normativo aplicable son las Leyes
Nº 12962 y 19550 y las Ordenanzas del Concejo Deliberante Local, cuyos objetivos
fijados en su momento por las autoridades locales son:
• Satisfacer necesidades colectivas,
• Fomento o desarrollo de actividades económicas
• Distribuir ganancias localmente,
• Crear nuevas oportunidades de rentabilidad del capital local.
• Fortalecer los eslabones productivos locales
Si bien en la Ciudad surgen como necesidad del gobierno de dar participación a
capitales locales y regionales y como una medida para paliar la crisis por la que
atravesaba el País. La primera sociedad que comienza a funcionar es la SEM Mieles
del Sur y en el año 2002 comienza GamSur, encargada de la limpieza de la ciudad.
ACTIVIDADES
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Producción y
comercialización de
bienes agro industriales
Mieles del Sur – SEM Dedicada al fraccionamiento,
acopio y comercialización al
mercado doméstico e
internacional de miel de abeja –
250 socios – Participación 40 %
municipal y 60 % privado
Frigorífico del Sur – SEM Realiza la faena y
comercialización de pequeños
animales – cabritos, corderos,
conejos, nutrias.- 150 socios –
Participación 40 % municipal y
60 % privado
Prestación de servicios
de mediana y alta
complejidad tecnológica
Gestión ambiental del Sur –
GAMSUR SEM
Servicios de higiene urbana –
13 socios – Participación
municipal 10 % y 90 % privado
Servicio de mantenimiento
de infraestructura urbana del
sur – SEMIUSUR SEM
Mantiene el servicio y
alumbrado público de calles de
la ciudad. – 13 socios – 10 %
capital municipal y 90 % privado
Sociedad Anónima con Participación Estatal
Según Decreto Ley Nº 17318/67 se deben distinguir dos tipos de Sociedades
Anónimas con Participación Estatal de acuerdo con el quantum mayoritario o
minoritario del aporte estatal.
• Soc. Anónima con Participación Estatal Mayoritaria.
• Soc. Anónima con Participación Minoritaria
Con referencia a la primera, estas son Sociedades Anónimas en las que desde el
momento de su constitución el Estado Nacional, los Estados Provinciales, los
Municipios, los Organismos Estatales legalmente autorizados al efecto, son
propietarios en forma individual o conjunta de acciones que representan por lo
menos el 51 % del Capital Social y son suficientes para prevalecer en Asambleas
33
Ordinarias y Extraordinaria, el Estado designa el directorio.
En caso de que el capital privado ascienda al 20% del Capital total, los accionistas
privados tendrán representación proporcional en el Directorio y eligen por lo menos
un síndico, es considerada persona jurídica privada y su régimen es común a las
SA, y por lo tanto se rigen por ley 19550.
También pueden ser las Sociedades Anónimas ya constituidas en las que converjan
con posterioridad esos requisitos, siempre que una asamblea especialmente
convocada al respecto así lo determine.
La entidad es considerada persona jurídica privada y su régimen jurídico es el
común de las SA viene a reemplazar como en los hechos ha ocurrido a la
Sociedad de Economía Mixta.
El decreto 17318/67 instituye este tipo de sociedad, la creación tuvo por finalidad
adaptar la SA a los requerimientos propios de la actividad estatal y lograr así un
sistema que permita armonizar la flexibilidad y fluidez operativas que son
características de las empresas comerciales con el adecuado control que exigen los
intereses del Estado.
Este tipo de sociedades se caracteriza por:
• Carácter privado de los actos que emite y los contratos que celebra.
• Participación estatal mayoritaria
• Participación estatal estatutaria
• Representación accionaría del capital
• Régimen de derecho publico para el personal directivo
• Régimen de derecho privado para el personal subalterno
Sociedad Anónima con Participación Estatal Minorita ria
34
Se trata de formas accidentales de coparticipación estatal y privada. Tal forma de
participación no está prevista obligatoriamente en los estatutos, ya que es
participación accidental (no estatutaria) y minoritaria (no mayoritaria).
En lo referido al régimen patrimonial y contractual le es extensible lo dicho para las
Sociedades de Economía Mixta, ni sus actos, ni sus contratos son administrativos
por ser una entidad de derecho privado. Cuando no explote un servicio público su
régimen patrimonial y contractual será el propio de una Sociedad Anónima y en lo
relativo a contrataciones de cosas o servicios habrá que tener en cuenta:
1. Cuando sean del ramo de su actividad no será necesario recurrir a
procedimientos licitatorios costoso.
2. Cuando no lo sean se procede en forma contraria
3. Cuando exploten un servicio publico se rigen por el régimen de las
Concesiones
Concesión de Servicios Públicos
La concesión de Servicios Públicos es un contrato de derecho público , contrato
administrativo por excelencia. El Dr. Bielsa define a la Concesión de Servicio
Públicos como:
Un acto administrativo, contrato de derecho publico , por el cual se atribuye a
una persona física o jurídica, poder a fin de que aquella gestione o realice un
servicio publico concedido.
Es decir la administración delega en el concesionario ejercer cierta parte de la
actividad de ella, gestión del servicio, pero el concesionario actúa a nombre y por
cuenta propia. La autorización legislativa es necesaria cuando la concesión importe
un privilegio o bien cuando compete al Poder Legislativo. P. Ej. Concesión
ferroviaria. Implica el traspaso de poderes del concedente, la administración, al
concesionario, un particular.
35
El régimen jurídico de la concesión señala que es un contrato de derecho público y
presupone dos situaciones jurídicas:
• Legal o Reglamentaria : que es la más importante
• Contractual : que no es de derecho civil sino de derecho administrativo, que
atribuye derechos y obligaciones al concesionario. La situación legal o
reglamentaria obedece a 2 principios:
• El Servicio Publico no debe ser interrumpido más de lo que seria si
fuere organizado y prestado por la Administración Publica.
• Debe ser mejorado por nuevas reglamentaciones al igual que si
estuviera a cargo de tal administración, puesto que los usuarios no
deben sufrir las consecuencias que puedan derivar del hecho de que el
servicio haya sido concedido. El servicio debe conservar su flexibilidad
institucional.
La segunda situación contractual, es de naturaleza financiera y esta destinada a
asegurar la remuneración del concesionario, es decir asegurarle el recupero del
costo mas la obtención de un beneficio.
Existen dos modalidades en que puede darse la concesión, de servicios públicos o
de obra publica. En la primera el Estado encomienda a un particular la organización
y funcionamiento de un servicio publico por un determinado lapso y su retribución es
el precio pagado. Mientras la concesión de obra publica procede cuando la
administración contrata a una empresa la realización de la obra a la que no le paga
un precio por ella sino que le otorga por un plazo determinado la explotación de la
obra que se construye.
De modo que para hacer una correcta diferenciación, se dice que la Concesión de
Servicio Público es el contrato por el cual el Esta do, por tiempo determinado,
encomienda la organización y el funcionamiento de u n servicio publico a una
persona o concesionario.
36
El concesionario actúa a su propia costa y riesgo , percibiendo como retribución
el precio pagado por los usuarios o subvenciones o garantías otorgadas por el
Estado. La Tarifa es uno de los elementos esenciales del contrato de concesión de
servicios públicos y representa el precio (cierto y determinado ) que el usuario
debe abonar por el servicio que utiliza, tal precio lo fija el Estado y consta en la
tarifa. Las causas que generan la extinción del contrato de concesión pueden ser:
• vencimiento del plazo,
• anulación,
• revocación,
• falencia,
• muerte,
• caducidad, etc.....
En la concesión de obra pública en cambio, la admin istración encomienda a
una Empresa la realización o ejecución de una obra o trabajo publico,
acordándole durante un término la explotación de la misma.
La obra en este caso es construida por el concesionario a su costa y riesgo y la
administración le otorga el privilegio de explotarla durante el lapso necesario para
amortizar el capital y demás gastos de explotación. Dos elementos fundamentales
integran el contrato de Concesión de Obra pública:
• Construcción de la obra, por una empresa a su costa y riesgo y
• La financiación de la misma corre directamente a cargo de los usuarios
mediante el pago de una suma de dinero llamada PEAJE P Ej.
Contrato de pavimento.
Esta última característica distingue a la concesión de obra pública del contrato de
obra pública. En el contrato de obra pública la retribución consiste e n un precio
que paga la administración mientras que en la concesión de obra pública la
37
retribución del concesionario se realiza a través d el peaje que pagan los
usuarios.
Una diferencia entre Concesión de Obra Publica y Concesión de Servicio Publico
radica en que en esta ultima, el Concesionario se encarga de hacer funcionar el
servicio a su costa y riesgo. La gestión de ese servicio le permite obtener recursos a
los efectos de cubrir cargas de capital y gastos de explotación, a través de una
tarifa.
En la Concesión de Obra Pública el concesionario tiene a su cargo construir la obra
y los usuarios con su retribución (peaje) cubren las cargas y gastos de explotación.
La financiación de las obras públicas en cuanto a carreteras y caminos se puede
concretar por otras 2 vías:
• Contribución de mejoras que deben pagar los propietarios linderos por
el aumento de valor de la tierra
• Financiación con cargo a impuestos generales P Ej impuesto del
automotor, combustible y lubricante, etc.......
El contrato de concesión se caracteriza por:
• Es sinalagmático porque obliga recíprocamente al concedente y
concesionario conforme a las normas del derecho administrativo.
• Es conmutativo : las prestaciones a que están obligados las partes son
cierta. El servicio es cierto en cuanto a su naturaleza o clase pero no en
cuanto a sus modalidades y que pueden variar de acuerdo con las
necesidades colectivas: el mismo es susceptible de ser ampliado o
modificado con tal que no se lo desnaturalice: El concedente tiene
derecho a imponer modificaciones sobre la base de la ecuación
económica financiera y siendo conmutativo es por lo mismo oneroso.
• Se celebra siempre intuite personae : en la adjudicación y formalización
del contrato la personalidad del concesionario entra como elemento
particular, sea por su competencia, solvencia, etc..., por consiguiente este
38
no puede transferir la concesión sin el consentimiento de aquel.
(concedente).
• Contrato de derecho publico contrato administrativo por excelencia,
como acto administrativo la concesión esta sometida a los principios del
derecho administrativo que se aplican tanto en cuanto a competencia como
a la forma, tendrán competencia para atribuir la concesión las entidades
administrativas (Estado, Provincia y Comuna).
La competencia esta determinada por la jurisdicción y esta está delimitada
por normas de dos órdenes:
Normas Constitucionales que determinan las atribuciones de
la Nación, Provincia.
Normas Legales que se refieren a la Municipalidad u otras
Entidades Autárquicas.
• Deben tener forma escrita y solemne : la forma usual es la escritura ante
escribano de gobierno, pero basta el instrumento público aunque no sea
escritura pública, es decir que el contrato es formalizado ante autoridad
administrativa.
• Las cláusulas concesionarias están sujetas a cambios . Así el
concesionario tiene derecho a exigir su a favor la modificación del contrato
cuando las condiciones del mismo le impidan su cumplimiento y el
concedente tiene derecho a modificar ( a favor del usuario) las
condiciones pactadas toda vez que sea necesario incorporar nuevas
formas en la prestación del servicio.
Se advierte que no se delega el servicio mismo sino la ejecución o prestación,
por consiguiente el concedente es siempre una entidad administrativa (Estado,
Provincia, Municipio) y a ella le corresponde la fiscalización de la prestación .
La delegación del control no es posible y como el contrato debe cumplirse en
determinadas condiciones económicas que asegure por un lado la economía y
39
eficacia del servicio y por el otro posibilite el justo y equitativo beneficio del
concesionario, el acuerdo lleva consigo la facultad del concedente de investigar si
dichas condiciones cumplen con el servicio.
Toda concesión de servicio publico debe ser precedida de una autorización
legal previa que debe especificar las condiciones generales a las que se ajusta, la
forma en que el servicio debe ser prestado, el termino por el cual se delega la
ejecución del mismo, la imposibilidad de transferir el contrato sin el consentimiento
del concedente, el plazo para el comienzo y termino de la concesión, las garantías
que debe ofrecer el concesionario, la declaración de que el concesionario actuara en
nombre y por cuenta propia en la ejecución del servicio, el régimen indemnizatorio
en el caso de modificaciones que afecten el patrimonio del concesionario, la
protección del poder publico para mantener el buen funcionamiento del servicio, la
obligación de entregar los bienes al concedente al término del contrato, las causas
de extinción de la concesión, la declaración de que la tarifa, a ser fijada por el
concedente, se hará en función del costo de los servicios mas el beneficio derivado
de la adjudicación.
La fijación y modificación de la tarifa en la concesión de servicios no es de carácter
contractual, es reglamentada por la Administración Pública, sobre el precio del
servicio para el usuario. Ninguna tarifa tiene validez sin una ley o decreto que la
autorice pero una vez establecido es obligatoria para el público y el concesionario.
La tarifa debe ser:
• Igual y uniforme para todos los usuarios
• Cierta y legalmente autorizada y publicada
• Determinada equitativamente (módica, justa, razonable)
• El precio del servicio no debe exceder al costo más e l beneficio
convenido . El concedente debe rever la tarifa cuando las circunstancia lo
aconsejan, la intervención del concesionario en la fijación de una tarifa es
necesaria pero no lo hace en calidad de coautor (no la fija).
• El concedente puede reducir de oficio la tarifa (sin el consentimiento
del concesionario) y aun contra su voluntad de acuerdo a las bases de la
40
concesión.
• En el caso que con ello ocasione una pérdida (disminución del beneficio
normal reconocido) el concedente esta obligado a indemnizarlo.
Modalidades de las concesiones
1. A título oneroso : imponiendo al concesionario una contribución en
dinero o una participación sobre los beneficios a favor del Estado.
2. Gratuita
3. Subvencionada por el Estado : con una entrega inicial durante la
construcción o con entregas en periodo de la explotación reintegrable o
no al Estado.
4. Privatizaciones
A fines de los años ochenta, Argentina se hallaba inmersa en una aguda crisis
económico – social que era expresión de una profunda crisis política. Sumado a que
los acreedores externos reclamaban que el Estado reestableciera el pago de los
servicios e intereses de la deuda externa, mientras que los grupos económicos
dominantes en el País pugnaban, por el mantenimiento de los distintos tipos de
subsidios2 estatal, con que se los había favorecido durante todo el decenio de los
ochenta. Estas condiciones generaron la necesidad de introducir cambios en la
agenda política del Estado, en las reglas de juego.
Al comienzo de la década de los 90 se inicia en Argentina un proceso de apertura de
la economía considerado uno de los más importantes de Latinoamérica. Este
período se caracteriza por privatizar servicios públicos de manera muy dinámica,
pues se intentaba insertar eficiencia en la economía del país evidenciada en
bienestar para los consumidores.
2 Subsidios: promoción industrial, estatización de la deuda privada, sobreprecios en las compras estatales.
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En este período se logra fragmentar las empresas del Estado en unidades de
negocios a fin de facilitar su venta y resolver, de manera urgente, las necesidades
fiscales. Se privatizo todos los grandes servicios públicos domiciliarios, telefonía,
gas, electricidad y agua potable. Asimismo en el sector de transporte e
infraestructura para el transporte, se privatizo la empresa de aeronavegación de
bandera nacional, se desmantelo y vendieron todos los buques de la empresa
naviera de cargas, se concesionaron los ferrocarriles de carga y de pasajeros,
buena parte de la red vial de pasajeros, los aeropuertos y el correo postal.
Pero el extenso programa privatizador fue mas allá, transfiriendo al sector privado
actividades de la industria manufacturera, como el caso de la producción siderurgica
y parte de la petroquímica y de las refinerías de petróleo, privatizando también la
explotación de los recursos naturales no renovables, como en el caso de los
hidrocarburos ( petróleo y gas natural ).
El proceso fue relativamente corto, duró pocos años el cambio de la titularidad de
las empresas públicas, la operatoria fue flexible, adaptándose según el caso.
Aunque el gobierno excluyo los mecanismos de consulta y/o de participación
ciudadana con vista a la persecución de los objetivos perseguidos. La acumulación
de poder por parte del gobierno le permitió imponer decisiones, pero requería el
apoyo ideológico y financiero que proporcionaron los organismos financieros
internacionales.
Una pieza central de la estrategia privatizadora por parte del nuevo gobierno fue la
inclusión de los sindicatos en la restringida mesa de negociación, lo cual resulto
clave para neutralizar la resistencia social a la política privatizadora. El gobierno
proporciono una participación del 10 % en la propiedad de la misma a los
trabajadores, mediante el Programa de Propiedad Participada establecido en la Ley
de Reforma del Estado. Este programa permitió comprar el consentimiento de la
burocracia sindical a la concesión y a la política de reducción de la cantidad de
trabajadores de las empresas privatizadas.
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Las privatizaciones lograron un giro considerable en la concepción de la comunidad
de negocios nacionales, suponía la apertura de nuevos mercados y áreas de
actividad con un reducido riesgo empresarial, en la medida de que se trataba de la
transferencia o concesión de activos a ser explotados en el marco de reservas
legales de mercado en sectores monopólicos u oliopolicos, con ganancias
extraordinarias garantizadas por lo propios marcos regulatorios.
Las modalidades empleadas fueron muy variadas desde:
• Venta de acciones
• Venta de activos, transferencia de la propiedad de los activos públicos al
sector privado.
• Contratos de asociación
• Concesiones
• Subastas publicas para la provisión de bienes y servicios por parte de las
empresas del sector privado.
La elección de una u otra modalidad dependerá de los objetivos que se persigan y
del tipo de actividad económica que se considere.
En cuanto al marco regulatorio del proceso privatizador en 1989 y mediante la
sanción de las leyes Nº 23696 y 23697, de Reforma del Estado y Emergencia
Económica, se autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a privatizar las empresas
públicas, adecuando el rol del Estado definido en la década, la no-participación del
sector público en las actividades económicas y el ejercicio del rol regulador en las
distintas actividades del Estado.
A pesar de ello se observa carencia en las normativas que regulan las relaciones
contractuales entre los particulares y el Estado, en muchos casos se aplican
decretos que derogan a los aplicados anteriormente, mientras que la excepción lo
constituye el sector del gas3 y electricidad4, que surgen como consecuencia de la
aplicación de diversas leyes y decreto. Por ejemplo:
3 Gas, Ley Nº 24076
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Empresa Marco regulatorio
Aceros Oler SA Decreto Nº 96/81
Austral Líneas Aéreas SA Decreto Nº 1392/83, 414/84, 2066/87
Atanor Compañía Nacional Decreto Nº 1311/87
Petroquímica Río Tercero SA Decreto Nº 1505/87
Aerolíneas Argentina Creada por Decreto Nº 808/79, privatizada por Dec
Nº 1591/89, liquidada por Dec Nº 2761/90 y cerrada
por Dec Nº 398/96
Aeropuertos Decretos Nº 375/97 y 500/97
Ferrocarriles Argentinos Creada por Ley 2873, privatizada por Decisión
666/89, liquidado mediante Dec Nº 1039/95.
Además existen casos de privatizaciones de servicios públicos mediante leyes, son
los menos, entre ellos:
Empresa Marco Regulatorio
Obras Sanitarias de la Nación Creada mediante Ley Nº 20324, privatizada por
Dec Nº 2074/90 y por aplicación de la Ley de
Reforma del Estado Nº 23696 y liquidada y
disuelta por Resolución Nº 906/93.
Servicios eléctricos del Gran
Buenos Aires – SEGBA
Creada mediante Ley Nº 15336 y Dec Nº
11950/58, privatizada por Dec Nº 2074/90 y por
aplicación de la Ley de Reforma del Estado Nº
23696 y Ley Nº 24065 y liquidada por Resolución
Nº 198/93.
El gobierno impulsa la participación de los entes reguladores de los servicios
públicos, como necesidad de proteger los derechos de los particulares. Estos entes
son agencias especializadas cuya función es controlar el cumplimiento de las
obligaciones de los prestadores privados de servicios públicos y la protección de los
derechos de los usuarios. Sus objetivos se centran en mejorar la operación y
confiabilidad del servicio, incentivando la eficiencia de los prestadores y
4 Electricidad Ley Nº 24065
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estableciendo tarifas justas y razonables para los usuarios. Son creados en la
década del noventa por leyes del Congreso Nacional o decretos del Poder Ejecutivo
Nacional. Las misiones de estos entes son:
• Regulatorias, dictando normas a las que se someten los distintos sujetos.
• Administrativas, controlando la prestación de servicios.
• Judiciales basada en la capacidad de resolución de conflictos.
A nivel nacional se presenta ejemplos de entes reguladores:
ENTE CARACTERÍSTICA
Comisión Nacional de
Comunicaciones
CNC
Organismo descentralizado de la Secretaria de
Comunicaciones, creado por Decreto Nº 1185/90.
Dirigida por un directorio compuesto por ocho
miembros. Entre sus funciones se encuentra,
regulación administrativa y técnica, control,
fiscalización y verificación en materia de
telecomunicaciones y postal.
Comisión Nacional de
Regulación del Transporte
CNRT
Es un organismo creado por Decreto Nº 1388/96,
presidido por un directorio compuesto por cinco
miembros.
Ente Nacional Regulador del
Gas ENERGAS
Creado por Ley Nº 24076, presidida por un directorio
compuesto por cinco miembros designados por el
Poder Ejecutivo previa intervención del Congreso de la
Nación. Su función es hacer cumplir la ley y sus
reglamentaciones, prevenir conductas anticompetitivas
y aprobar tarifas de transporte y distribución, entre
otras.
Ente Nacional Regulador de
Electricidad ENRE
Garantiza que no se produzcan conductas lesivas,
previniendo conductas anticompetitivas, monopólicas o
discriminatorias, se encarga del control ambiental y
controla el cumplimiento de los contratos de concesión.
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En el siguiente cuadro se presenta los sectores más importantes con respecto al
impacto causado en los consumidores:
Sector Características
Telecomunicaciones En los primeros años el servicio telefónico privatizado presenta
disminución en la tarifa, como así también mejora en la calidad
del servicio.
Gas En promedio las tarifas han registrado un incremento en su valor.
Electricidad y agua Por mejora en la eficiencia se nota una disminución en las tarifas
de los servicios eléctricos, por el contrario en el sector del agua
no se observa modificaciones en las mismas.
Se observa, a modo de conclusión, que el proceso de privatizaciones en Argentina
generó mejoras en la eficiencia de la prestación de los servicios públicos pero ello
no generó disminución de las tarifas a los consumidores, el proceso se caracteriza
por un marco regulatorio débil y con escasa participación de los particulares.