Sentencia Corte Constitucional - C-077-17

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Sentencia C-077/17

NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Contenido y alcance/NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-No requería la realización de consulta previa a las comunidades étnicas/ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Identificación, delimitación y aprobación de dichas zonas debe estar precedida de un proceso de información, concertación y coordinación con los concejos municipales de los entes territoriales/NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Modelo de desarrollo no desconoce el principio de progresividad de los derechos sociales, ni el derecho de asociación

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia

DERECHOS DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Corpus iuris orientado a garantizar la subsistencia y realización del proyecto de vida/CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Sujetos de especial protección constitucional en la jurisprudencia constitucional/POBLACION CAMPESINA Y TRABAJADORES RURALES-Reconocimiento de marginalización y vulnerabilidad en la Constitución Política y en la Jurisprudencia Constitucional/POBLACION CAMPESINA Y LA TIERRA-Relación

La jurisprudencia de6t esta Corporación ha considerado que los campesinos y los trabajadores rurales son sujetos de especial protección constitucional en determinados escenarios. Lo anterior, atendiendo a las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado históricamente, de una parte, y, de la otra, a los cambios profundos que se están produciendo, tanto en materia de producción de alimentos, como en los usos y la explotación de los recursos naturales. Teniendo en cuenta la estrecha relación que se entreteje entre el nivel de vulnerabilidad y la relación de los campesinos con la tierra, nuestro ordenamiento jurídico también reconoce en el “campo” un bien jurídico de especial protección constitucional, y establece en cabeza de los campesinos un Corpus iuris orientado a garantizar su subsistencia y promover la realización de su proyecto de vida. Este Corpus iuris está compuesto por los derechos a la alimentación, al mínimo vital, al trabajo, y por las libertades para escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad, y la participación, los cuales pueden interpretarse como una de las manifestaciones más claras del postulado de la dignidad humana.

POBLACION CAMPESINA-Riesgos surgen tanto de la permanencia de un estado de cosas específico, como de los cambios, tanto en materia de producción de alimentos, como en los usos y explotación de recursos naturales/SITUACION O ESTADO DE VULNERABILIDAD-Concepto

Como ha sostenido esta Corporación, una persona, familia o comunidad se encuentran en estado de vulnerabilidad cuando enfrentan dificultades para procurarse su propia subsistencia y lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que están expuestos por situaciones que los ponen en desventaja en sus activos. Los riesgos pueden surgir de la permanencia de las situaciones que les impiden a las personas garantizarse de manera autónoma su subsistencia, o de cambios que amenazan con sumergirlas en una situación de incapacidad para procurar su mantenimiento mínimo, y lograr niveles más altos de bienestar. Para la población campesina del país, los riesgos surgen tanto de la permanencia de un estado de cosas específico, esto es, el nivel de marginalización y vulnerabilidad socioeconómica que los ha afectado tradicionalmente; como de los cambios que están teniendo lugar en los últimos tiempos, a saber: las modificaciones profundas en la producción de alimentos, al igual que en los usos y en la explotación de los recursos naturales.

POBLACION CAMPESINA-Nivel de vulnerabilidad es indisociable de su relación con la tierra o el campo/COMUNIDADES CAMPESINAS-Importancia del entorno para el desarrollo de actividades que permiten el “sostenimiento del proyecto de vida de la persona”/PROTECCION DE LAS ECONOMIAS TRADICIONALES DE SUBSISTENCIA-Importancia en la jurisprudencia constitucional/GRUPOS DE CAMPESINOS QUE SI SON SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL Y COMUNIDADES INDIGENAS-Diferencia en la jurisprudencia constitucional

COMUNIDADES CAMPESINAS QUE SE DEDICAN A LAS ECONOMIAS TRADICIONALES DE SUBSISTENCIA-Enfrentamiento con la industria de producción de alimentos y exploración y explotación de recursos naturales

CAMPO-Bien jurídico de especial protección constitucional para la realización del proyecto de vida de los trabajadores rurales

CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Derechos de los que gozan de manera preferente

DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS-Concepto  

SEGURIDAD ALIMENTARIA-Contenido y alcance/SEGURIDAD ALIMENTARIA-Jurisprudencia constitucional/PRODUCCION DE ALIMENTOS Y EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES-Exigen al Estado una especial protección de las economías tradicionales de subsistencia y de las comunidades que dependen de ese tipo de actividad económica para garantizar su sustento y la realización del proyecto de vida

DERECHO FUNDAMENTAL A LA ALIMENTACION-Instrumentos internacionales/ESTADO-Obligación de adoptar los correctivos para lograr una producción, conservación y distribución eficiente y justa de los alimentos

DECLARACION SOBRE DERECHOS DE LOS CAMPESINOS Y DE OTRAS PERSONAS QUE TRABAJAN EN LAS ZONAS RURALES-Contenido

MINIMO VITAL-Jurisprudencia constitucional/MINIMO VITAL-Concepto/MINIMO VITAL-Relación intrínseca con el derecho al trabajo de las comunidades campesinas

DERECHO AL TRABAJO-Protección reforzada/DERECHO AL TRABAJO-Triple dimensión

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, varias disposiciones constitucionales reflejan la protección reforzada que la Constitución Política le otorga al trabajo. El derecho al trabajo, por lo tanto, tiene una triple dimensión en nuestro ordenamiento jurídico: es una directriz que orienta las políticas públicas; un principio rector que informa la estructura de nuestro Estado Social de Derecho; y es un derecho y un deber social que tiene un contenido de desarrollo programático, de una parte y, de la otra, un núcleo de protección subjetiva e inmediata que le otorga carácter de fundamental.

DERECHO A LA PARTICIPACION DE LA POBLACION RURAL-Relación de complementariedad con la libertad de asociación

POBLACION RURAL-Rechazo de implementación de manera unilateral tanto de políticas públicas que los afecten y que dependen de su entorno para garantizar su subsistencia, como de medidas concebidas para evitar, mitigar u ofrecer alternativas en casos de impactos negativos en sus espacios vitales

PARTICIPACION COMUNITARIA-Casos en que resulta relevante

Conforme lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, la participación comunitaria es relevante en estos asuntos cuando: “(i) los residentes comunitarios potencialmente afectados tienen una oportunidad apropiada para participar en las decisiones sobre una actividad propuesta que afectará su ambiente y/o salud; (ii) la contribución del público y las preocupaciones de todos los participantes son efectivamente tenidas en cuenta y susceptibles de influir la toma de decisiones y (iii) los responsables de decidir promueven y facilitan la participación de aquellas personas y/o grupos potencialmente afectados.

LIBERTAD DE ASOCIACION-Formas de manifestación/LIBERTAD DE ASOCIACION-Contenido/LIBERTAD DE ASOCIACION-Dimensión positiva y negativa

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE DERECHO DE ASOCIACION-Límites

DERECHO DE ASOCIACION-Vulneración por exigencia de asociarse/DERECHO DE ASOCIACION-Si tiene que ver con proyectos económicos, su reconocimiento se enmarca en el derecho de libertad de empresa

ASOCIACIONES EN PROYECTO ECONOMICO-Resulta imprescindible que el legislador armonice la libertad económica con la libertad de asociación tanto en su dimensión positiva como negativa

ASOCIACIONES ENTRE CAMPESINOS Y EMPRESARIOS-Jurisprudencia constitucional

ASOCIACIONES DE PRODUCCION QUE INVOLUCREN A CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Deben garantizar su condición de sujetos de especial protección que tienen una relación con el territorio en el que viven

MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE PROMUEVAN LA ASOCIACION DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS EN PROYECTOS ECONOMICOS-Exigencias

Las medidas legislativas que promuevan la asociación de los campesinos y los trabajadores agrarios en proyectos económicos deben garantizar de manera efectiva: (i) el derecho de asociación, tanto en su dimensión positiva como negativa y (ii) el derecho al territorio que ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional a los campesinos y a los trabajadores agrarios. Además, deben reconocer que el campesino o trabajador agrario no se encuentran en condiciones de igualdad frente al empresario, por ende, se deben establecer los correctivos necesarios para que el campesino pueda decidir de manera autónoma y libre si desea o no formar parte de la asociación.

CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Corpus iuris que el ordenamiento jurídico reconoce, es una articulación de derechos y deberes que expresa el postulado de la dignidad humana/PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA-Naturaleza

El corpus iuris que nuestro sistema jurídico reconoce a los campesinos y trabajadores agrarios es una articulación de derechos y deberes que quizás expresa de la manera más clara y contundente el postulado de la dignidad humana, entendida como principio fundante y valor de nuestro ordenamiento legal, como principio constitucional y como derecho fundamental autónomo; toda vez que recoge las tres aristas que la jurisprudencia de esta Corporación ha extraído de esa expresión, a saber: “(i) La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones).

DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Régimen de baldíos/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Contenido/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES AGRARIOS-Jurisprudencia constitucional

DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Dimensiones

Este Tribunal señaló que nuestro ordenamiento jurídico protege tres dimensiones del derecho al acceso a la tierra. (i) La garantía de la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, lo que incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la ocupación, la mera tenencia, entre otras. (ii) Acceso a los bienes y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la población rural, como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial. (iii) Acceso a propiedad de la tierra a través de distintos mecanismos, como la titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de proyectos agrícolas.

REGIMEN DE BALDIOS-Relación con el acceso a la tierra/BALDIOS-Concepto/BALDIOS-Naturaleza/BALDIOS-Desarrollo normativo/BIENES PUBLICOS-Categorías/BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES FISCALES-Distinción/BALDIOS-Condiciones de acceso a la propiedad/BALDIOS-Configuración legislativa para regular la forma como se adquiere la propiedad, las limitaciones o restricciones a su adjudicación y procedimientos administrativos/REGIMEN DE ADJUDICACION DE TIERRAS BALDIAS-Jurisprudencia constitucional/ADJUDICACION DE BALDIOS-Potenciales beneficiarios/ADJUDICACION DE BALDIOS A FAVOR DE TRABAJADORES AGRARIOS SIN TIERRA-Jurisprudencia constitucional/ADJUDICACION DE BALDIOS-Objetivo primordial

DESARROLLO AGROINDUSTRIAL EN EL MARCO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Necesidad de equilibrio entre desarrollo, equidad, participación, soberanía alimentaria y ambiente sano/MODELO ECONOMICO Y DE DESARROLLO QUE DEBE ORIENTAR LAS POLITICAS SOCIALES, ECONOMICAS Y AGRARIAS-Amplio margen de configuración legislativa/MODELO DE DESARROLLO EN MATERIA RURAL-Respeto del corpus iuris que el sistema jurídico reconoce en favor de la población campesina y materialización de los principios y valores que orientan la reforma agraria

ACTIVIDAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-Libres dentro de los límites del bien común/LIBERTAD ECONOMICA-Ejercicio dentro de los límites del bien común/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES QUE ESTABLEZCAN LAS POLITICAS SOCIALES Y ECONOMICAS-Jurisprudencia constitucional

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ASUNTOS ECONOMICOS-Límites

JUEZ CONSTITUCIONAL-En materia económica debe actuar con prudencia

En materia económica el juez constitucional debe actuar de manera prudente, teniendo en cuenta que la Constitución consagra la dirección de la economía en cabeza del Estado y dota al legislador con un marco amplio de configuración normativa, razón por la cual debe respetar, en términos generales, las razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación popular. En consecuencia, el Tribunal Constitucional sólo puede declarar la inconstitucionalidad de una norma en estas materias cuando se presente una vulneración manifiesta de la Constitución Política o cuando se establezcan regulaciones manifiestamente irracionales: “sólo si de manera directa la norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma”. En última instancia, la libertad que tiene el legislador para definir un modelo económico y de desarrollo, entre otros, no puede traducirse en que incorpore en el sistema jurídico disposiciones que contraríen abierta o manifiestamente los preceptos que informan nuestro Estado Social de Derecho, ya sea por incorporar disposiciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, que vulneran de manera directa los derechos reconocidos constitucionalmente o que desconocen los valores y principios rectores que Consagra la Carta. En caso de presentarse una actuación semejante, esta Corte se encuentra en la obligación de intervenir mediante el control de constitucionalidad de las leyes: “el marco constitucional otorga a los actores políticos un amplio margen de libertad, al interior del cual es posible diseñar modelos económicos alternativos. Pero dichos modelos deben, en todo caso, estar encaminados a la realización de los valores que consagra la Carta, a hacer operantes los principios rectores de la actividad económica y social del Estado y velar por la efectividad de los derechos constitucionales”.

CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ASUNTOS ECONOMICOS-Parámetros de control

MANDATO DE PROGRESIVIDAD DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Alcance/POLITICAS SOCIALES Y ECONOMICAS IMPLEMENTADAS POR EL ESTADO-Escrutinio judicial estricto

PRODUCCION DE ALIMENTOS-Protección constitucional especial

EXPLOTACION DE LA TIERRA DE MANERA EFICIENTE Y PRODUCTIVA-Importancia

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA DEFINIR MODELO DE DESARROLLO AGRARIO-Alcance

DESARROLLO AGRARIO-Respeto del principio de equidad

La búsqueda del desarrollo agrario debe, en consecuencia, respetar el principio de equidad que se desprende del preámbulo constitucional y de los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución Nacional; principio que, conforme quedó recogido en nuestra Carta, debe informar la actividad económica y la dirección general de la economía en cabeza del Estado, quien intervendrá en la misma para lograr la “distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo” (C.P. 334). Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sido clara al sostener que la búsqueda del desarrollo en el campo no puede traducirse en un aumento de las brechas sociales, ni en la creación de mayores desigualdades socio económicas entre los distintos actores involucrados en el sectores rural; máxime cuando en un lado de la balanza se encuentra una población vulnerable que, como las comunidades rurales, dependen de la tierra para el desarrollo de su modus vivendi. Si bien el fomento de la competitividad y de la inversión privada en el marco de una economía de mercado son instrumentos válidos y necesarios para impulsar el desarrollo en el campo, “no se trata de finalidades constitucionalmente imperiosas, en el sentido que deban prevalecer sobre otros bienes constitucionales como los DESC reconocidos a los campesinos -sujetos de especial protección-.”

DESARROLLO AGRARIO-Debe ser sostenible

La jurisprudencia constitucional ha venido sosteniendo que el desarrollo agrario debe ser sostenible. Al respecto, la Corte Constitucional ha tomado nota de los riesgos que surgen al confiarse única y excesivamente en las bondades del mercado como instancia preferente para impulsar el desarrollo. También ha resaltado las limitaciones y condicionamientos que se han impuesto al ejercicio de la libertad económica, junto con el replanteamiento de la amplitud y flexibilidad con que se pondera el concepto de bienestar económico. El ejercicio desmedido de la libertad económica, conforme lo ha entendido este Tribunal, puede aumentar las brechas sociales, amenazar la soberanía alimentaria, la diversidad étnica y cultural de la Nación, producir daños irreversibles en el medio ambiente, entre otros factores que “ponen en entredicho el valor real del progreso perseguido, y que cuestionan el supuesto balance positivo final en términos de costo-beneficio”.

DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto 

Acerca del concepto de desarrollo sostenible, esta Corte lo ha definido como “el modelo de desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas propias.” Esto implica que la satisfacción de las necesidades actuales implica un ejercicio de planificación económica y de asunción de responsabilidad en materia de orden económico y modelo de desarrollo. Especial énfasis se ha puesto en la necesidad de satisfacer las necesidades esenciales de los sectores menos favorecidos de la población; acento que, conforme lo ha establecido esta Corporación, “se hace más importante en países como los nuestros, donde la pobreza mayoritaria está unida a la escasez, pues no habrá desarrollo sostenible mientras casi la mitad de la población viva en niveles de extrema pobreza”.

DESARROLLO SOSTENIBLE-Finalidad/DESARROLLO SOSTENIBLE-Elementos

El desarrollo sostenible, busca corregir las condiciones de exclusión socioeconómica, proteger los recursos naturales y la diversidad cultural, en el marco de una repartición equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos, estando acorde con los fines más altos que persigue nuestro ordenamiento jurídico. Así, desde sus primeros pronunciamientos, la Corte Constitucional ha sostenido que el desarrollo sostenible tiene cuatro aristas: “(i) la sostenibilidad ecológica, que exige que el desarrollo sea compatible con el mantenimiento de la diversidad biológica y los recursos biológicos, (ii) la sostenibilidad social, que pretende que el desarrollo eleve el control que la gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la identidad de la comunidad, (iii) la sostenibilidad cultural, que exige que el desarrollo sea compatible con la cultura y los valores de los pueblos afectados, y (iv) la sostenibilidad económica, que pretende que el desarrollo sea económicamente eficiente y sea equitativo dentro y entre generaciones”.

DESARROLLO SOSTENIBLE-Importancia para las prácticas y actividades que desarrollan tradicionalmente las comunidades rurales y trabajadores campesinos/DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO Y AL DESARROLLO SOSTENIBLE-Resulta atado al reconocimiento y a la protección especial de los derechos de las comunidades agrícolas, a trabajar y subsistir de los recursos que les ofrece el entorno donde se encuentran, y sobre el que garantizan su derecho a la alimentación

POLITICAS DE DESARROLLO RURAL-Escrutinio judicial estricto que debe realizar el juez constitucional en casos que generen impactos negativos sobre comunidades cuyo modus vivendi depende de su entorno

LEGISLADOR-Casos donde excede la órbita de configuración en materia de definición del modelo económico agrario

La Corte Constitucional ha encontrado que el legislador excede la órbita de configuración en materia de definición del modelo económico agrario en los siguientes casos. (i) Cuando las políticas agrarias implican una intervención arbitraria y sin justificación suficiente en el espacio que les permite a las comunidades campesinas, de manera autónoma, subsistir y adelantar su forma de vida, vulnerando sus derechos al mínimo vital, a la dignidad y a la autonomía, esto es, el Corpus iuris de la población campesina (preámbulo y arts. 1, 2, 13, 333 y 334 C.P.). (…) (ii) Sumado a lo anterior, el legislador excede la órbita de configuración en materia de definición del modelo de desarrollo rural cuando promueve políticas agrarias que se abstienen de procurarle a la población campesina, paulatinamente, el acceso a los bienes y servicios necesarios e indispensables para llevar su forma de vida amparada constitucionalmente (art. 64, 65 y 66 C.P). (…) (iii) Finalmente, el legislador se extralimita al legislar en materia agraria cuando desconoce el deber ineludible de progresivo cumplimiento que tiene que perseguir el Estado, de manera primordial y generalizada, relacionado con la democratización y el acceso a la propiedad de la tierra a favor de las personas que la trabajan y carecen de ella, mediante la adjudicación de bienes baldíos.

POLITICAS AGRARIAS-Casos en donde se desconoce el deber ineludible de progresivo cumplimiento que tiene que perseguir el Estado, relacionado con la democratización y acceso a la propiedad de la tierra a favor de personas que la trabajan y carecen de ella, mediante la adjudicación de bienes baldíos

El legislador se extralimita al legislar en materia agraria cuando desconoce el deber ineludible de progresivo cumplimiento que tiene que perseguir el Estado, de manera primordial y generalizada, relacionado con la democratización y el acceso a la propiedad de la tierra a favor de las personas que la trabajan y carecen de ella, mediante la adjudicación de bienes baldíos. Las políticas agrarias desconocen el anterior mandato cuando: (a) los actores que no son sujetos de reforma agraria se terminan beneficiando, directa o indirectamente, de los programas destinados para esa finalidad, “sin reparo en que el recurso público y esfuerzo material invertido por el Estado en la población rural de escasos recursos pase a manos de personas con capacidad económica”; y sin que tenga lugar una compensación social y pública que justifique los recursos y el esfuerzo público invertido persiguiendo los fines de la reforma agraria; (b) cuando la excepción que consiste en entregar bienes baldíos a favor de empresas, sustrayéndolas al régimen común de adjudicación a favor de campesinos, se vuelve la regla, situación que apareja una restricción para que los campesinos pobres accedan a la adjudicación de baldíos en contextos de escasez de tierra, y que dificulta la adquisición de los baldíos ya adjudicados por otros trabajadores agrarios no propietarios; (c) cuando se entregan tierras baldías sin límite alguno a favor de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad económica para generar proyectos productivos, privilegiando “el crecimiento nudo, la competitividad de la producción agrícola, y las tendencias económicas de acumulación de tierras en el mundo”; lo anterior, por encima del mandato progresivo de democratizar la propiedad rural y garantizarle al campesino el acceso progresivo a la misma, en el marco de un desarrollo agrario sostenible y equitativo que sea acorde con los “mandatos constitucionales de pluralidad de actores en el mercado [sostenibilidad social y cultural], equilibrio en las contraprestaciones, garantías de igualdad material y acciones afirmativas de distinción positiva que ameritan los sujetos de especial protección [sostenibilidad económica]”; (d) cuando se eliminan las restricciones diseñadas para fomentar la democratización y el acceso a la propiedad rural de los campesinos, sin que se establezcan compensaciones efectivas y equitativas a su favor que permitan una mejora “en su ingreso y calidad de vida a largo plazo”, preservando, no obstante, tanto su autonomía como su identidad cultural y su vínculo con la tierra. Al respecto, este Tribunal ha rechazado enfáticamente que la ejecución de las políticas públicas se conviertan, ante la falta de mecanismos complementarios, proporcionales y eficaces, en una fuente de empobrecimiento para los afectados, ya que en estos casos se presenta una vulneración evidente y manifiesta “de las obligaciones internacionales del país en materia de promoción de los derechos económicos, sociales y culturales, así como a la luz del principio constitucional del Estado Social de Derecho y sus diversas manifestaciones a lo largo de la Carta”. Finalmente, este Tribunal sostuvo que se desconoce el mandato ineludible, progresivo, primordial y generalizado de perseguir los fines de la reforma agraria a través de la entrega de bienes baldíos, (e) cuando los esquemas asociativos desconocen la situación de desigualdad que se presenta entre los campesinos y los grandes empresarios, sometiendo a los primeros a una situación de desequilibrio que les impide acceder equitativamente a “los procesos de integración económica regional y global que amparados en la Constitución vienen desarrollándose”, de una parte y, de la otra, cuando incorporan a los campesinos en las cadenas productivas como eslabones insignificantes.

DERECHOS SOCIALES-Prohibición de regresividad con especial referencia al acceso a la titulación de la tierra/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Elementos esenciales del Estado Social de Derecho/PROTOCOLO ADICIONAL A CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES/DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Deber de realización progresiva por Estados

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Dimensiones

PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Parámetro de constitucionalidad de normas que regulen el acceso y la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales/MANDATO CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Criterios para analizar la constitucionalidad de normas en control abstracto y control concreto/PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Concepto

MEDIDAS REGRESIVAS EN LOS DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Jurisprudencia constitucional

DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Materialización del goce efectivo exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales, el Estado no cuenta de manera inmediata/DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Dada la escasez de recursos, la satisfacción está sometida a cierta gradualidad progresiva/DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Recorte de recursos disponibles para garantizar el goce efectivo desconoce los fines esenciales del Estado

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD FRENTE AL DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS TRABAJADORES AGRARIOS-Contenido y alcance/AUTORIDADES ESTATALES-Deben adoptar medidas progresivas estructurales que garantice de manera efectiva el acceso a la tierra

ACCESO PROGRESIVO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS-Jurisprudencia constitucional/DERECHO AL TERRITORIO DE LOS TRABAJADORES AGRARIOS-Naturaleza fundamental/ADJUDICACION DE TERRENOS DE PROPIEDAD DE LA NACION-Jurisprudencia constitucional

PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y alcance/ENTIDADES TERRITORIALES-Derechos

AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Justificación/MUNICIPIO-Ente idóneo para solucionar los problemas locales en la medida en que conoce realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por hallarse en una relación cercana con la comunidad

La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado dos justificaciones principales, además de las normas constitucionales respectivas, de la autonomía de las entidades territoriales. En primer lugar, supone el reconocimiento del municipio como “el ente idóneo para solucionar los problemas locales en la medida en que conoce realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por hallarse en una relación cercana con la comunidad. Así, al acercar la acción estatal al ciudadano, se fortalece la legitimidad a través de la gestión territorial”. Y, en segundo lugar, con el reconocimiento de las autoridades locales como aquellas que materializan la soberanía y la democracia participativa en el ámbito local, para responder a las necesidades de cada comunidad.

NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos

La armonización del principio de autonomía de los entes territoriales y el principio de organización territorial unitaria del Estado se debe realizar en el siguiente marco: (i) los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad constituyen un criterio para la distribución de competencias de los diferentes niveles administrativos; y, (ii) el núcleo esencial del principio de autonomía territorial es indisponible a la regulación legal. Además, las limitaciones a la autonomía territorial sólo serán constitucionales si son razonables y proporcionadas.

PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites

DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad

La sentencia C-149 de 2010 definió el principio de concurrencia como aquel que reconoce, “en determinadas materias, [que] la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad”. Estableció que el principio de coordinación “tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”. Y, finalmente, sobre el principio de subsidiariedad indicó que “corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades.

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial/NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA-Indisponible por el legislador 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites mínimos y máximos

SESIONES SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA RESPECTIVA PLENARIA-Prohibición

VOTACIONES EN TRAMILE LEGISLATIVO-Subreglas/REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Clases de votaciones/VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Contenido y alcance

PROYECTO DE LEY-Omisión de votación nominal y pública en modificación de título/VOTACION NOMINAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencias/VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Excepciones a la regla general

OMISION DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Prevé una manifestación del derecho de participación de las comunidades indígenas en el trámite de adopción de medidas legislativas o administrativas que las puedan afectar/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Constituye un derecho fundamental/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Reglas jurisprudenciales/CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación directa de los grupos étnicos

ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Características

SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL COMO FUENTE OBLIGATORIA DE DERECHO-Jurisprudencia constitucional

NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Objetivos bajo el esquema del Sistema Nacional de Desarrollo Rural (SNDR)

NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Bienes sobre los cuales se desarrollan los proyectos productivos/DERECHO DE PROPIEDAD SOBRE BIENES PUBLICOS QUE FORMAN PARTE DEL TERRITORIO-Jurisprudencia constitucional

TERRITORIOS ZIDRES-Características

ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Agentes autorizados para adelantar proyectos productivos

NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Incentivos y estímulos a proyectos productivos

CONCEPTOS DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Conceptos jurídicos indeterminados

La Corte Constitucional ha indicado que los términos “utilidad pública e interés social” son conceptos jurídicos indeterminados, por lo que corresponde al legislador llenarlos de contenido en ejercicio de su potestad de configuración legislativa, facultad que también comprende la posibilidad de determinar los diferentes medios que puede utilizar la administración para lograr dichos objetivos. Ha precisado la Corte que “en la medida en que son conceptos jurídicos indeterminados, la declaratoria de una actividad como de utilidad pública o interés social no conlleva implícitamente que el Congreso le esté otorgando a la administración la facultad para adelantar procesos de expropiación. (…) Así, el Congreso podría definir una actividad como de utilidad pública o interés social, sin facultar a la administración para iniciar procesos de expropiación. Podría, por ejemplo, establecer otros tipos de gravámenes sobre la propiedad, como servidumbres, o limitar temporalmente el derecho de propiedad en la medida en que sea necesario para desarrollar determinadas actividades o prestar ciertos servicios públicos definidos como de utilidad pública o interés social”

UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Contenido y alcance/UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Fines

ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Delimitación y destinación a proyectos productivos agrícolas, pecuarios, forestales y/o piscícolas, enmarcada dentro de un enfoque de desarrollo rural (SNDR)

ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Principios y propósitos/PROMOCION DEL USO PRODUCTIVO Y EFICIENTE DE LA TIERRA-Jurisprudencia constitucional/LEY QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Normas que regulan los bienes inmuebles para ejecución de proyectos productivos

LIMITACIONES Y GRAVAMENES APAREJADAS A LA ADJUDICACION DE BIENES BALDIOS EN LEY QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Contenido y alcance

DEMOCRATIZACION DEL ACCESO A LA PROPIEDAD-Contenido

MODELO DE DESARROLLO PARA EL CAMPO CON PERSPECTIVA HACIA LA PAZ-Rasgos esenciales

DERECHO DE ASOCIACION CON ENFASIS EN EL SECTOR RURAL-Reglas jurisprudenciales

NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Componentes de los proyectos productivos

NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Procedencia de justicia arbitral para dirimir eventuales controversias que puedan surgir cuando los aportantes de los predios para el desarrollo de proyecto tengan la condición de campesino, mujer rural o trabajadores agrarios

PRINCIPIOS DE PARTICIPACION, DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido

CONSEJOS MUNICIPALES DE DESARROLLO RURAL-Naturaleza

ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Restricciones/NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Prohibición de constituir ZIDRES en territorios colectivos en proceso de titulación de comunidades negras y territorios indígenas como resguardos

Referencia: Expedientes D- 11275 y D-11276

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo (literales a, b, c, d, e), parágrafos 3° y 4° del artículo 3°; los parágrafos 1° y 2° del artículo 7°; los artículos 8°, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el inciso 1° del artículo 20; los incisos 2°, 3° y 5° del artículo 21; y el artículo 29, todos de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social – ZIDRES -.

Actores: Rocío del Pilar Peña Huertas y Otros (D-11275), e Iván Cepeda Castro y Otros (D-11276).

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil diecisiete (2017).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Rocío del Pilar Peña Huertas, Ricardo Daniel Álvarez Morales, María Mónica Parada Hernández, Luís Enrique Ruíz González y Santiago Zuleta Ríos, interpusieron acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1776 de 2016 por vicios de procedimiento, y contra los artículos 3, parágrafo 3; 4, inciso 4 (parcial); 13, 15 y 29 de la misma ley por considerar que vulneran los artículos 1, 7, 8, 13, 64, 287 y 313 de la Constitución Política.

Así mismo, los ciudadanos Iván Cepeda Castro, Alirio Uribe Muñoz, Alberto Castilla Salazar, Inti Raúl Asprilla Reyes, Ángela María Robledo, Blanca Irene López, Nury Peralta, Jhenifer María Mojica Flórez, Sebastián Quiroga, Paula Mogollón, Jimmy Alexander Moreno, Wilson Ignacio Galindo Hernández, Luz Perly Mosquera, César Jerez, Astolfo Aramburo Vivas, Eberto Díaz, Fabián Laverde, Adriana Marcela Castro Ángel, Claretiana Norman Pérez Bello, Andrés Fuerte Posada, Carlos Alberto Suescún Barón, Juan Ricardo Garnica, Paola Fonseca, Daniel Alzate Mora, Ana Jimena Bautista Revelo, Viviana Tacha Gutiérrez y Adriana Lizeth López, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo (literales a, b, c, d, e), y los parágrafos 3° y 4° del artículo 3°; los parágrafos 1° y 2° del artículo 7°; los artículos 8°, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el inciso 1° del artículo 20; los incisos 2°, 3° y 5° del artículo 21, todos de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social –ZIDRES-, por considerarlos incompatibles con varios preceptos constitucionales.

Con fundamento en el artículo 5° del Decreto 2067 de 1991 la Sala Plena de la Corporación dispuso la acumulación de las demandas, en atención a que se presenta una coincidencia parcial de las normas acusadas.

Mediante providencia del seis (6) de abril del dos mil dieciséis (2016), el Magistrado sustanciador dispuso admitir las demandas, por considerar que reunían los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, y de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 solicitó emitir concepto técnico sobre la norma demandada, a diferentes instituciones.

Invitó a participar en el presente proceso a las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, ICESI de Cali, Libre, Eafit de Medellín, de Atlántico, de la Sabana, Sergio Arboleda, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario. Adicionalmente, invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, a la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC-, al Proceso de Comunidades Negras –PCN-, a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI, y a la Sociedad de Agricultores de Colombia- SAC.

Contra el auto que admitió la demanda se interpusieron sendos recursos de reposición por parte de los ciudadanos Luís Alejandro Buitrago Cortés y Gustavo Arango Londoño, los cuales fueron rechazados, por improcedentes, mediante providencia del 27 de mayo de 2016. Interpuesto el recurso de súplica contra esta providencia, la Sala Plena de la Corporación decidió rechazarlo por extemporáneo e improcedente en auto de junio 22 de 2016.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. LAS NORMAS DEMANDADAS

A continuación, se transcribe el texto completo de la Ley demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 49.770 de 29 de enero de 2016. La ley fue impugnada en su integridad por vicios de procedimiento. En el texto se destacan con subrayas los apartes que fueron objeto de cuestionamiento por razones de fondo.

LEY 1776 DE 2016

(Enero 29)

Diario Oficial No. 49.770 de 29 de enero de 2016

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

“Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social”

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

CAPÍTULO I.

DISPOSICIONES PRELIMINARES.

ARTÍCULO 1o. OBJETO. Créanse las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, (Zidres) como territorios con aptitud agrícola, pecuaria y forestal y piscícola identificados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), en consonancia con el numeral 9 del artículo 6o de la Ley 1551 de 2012, o la que haga sus veces, que se establecerán a partir de Planes de Desarrollo Rural Integral en un marco de economía formal y de ordenamiento territorial, soportados bajo parámetros de plena competitividad e inserción del recurso humano en un contexto de desarrollo humano sostenible, crecimiento económico regional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental.

Las Zidres deberán cumplir con estos requisitos: se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos; demanden elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y climáticas; tengan baja densidad poblacional; presenten altos índices de pobreza; o carezcan de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos.

Los proyectos de las Zidres deben estar adecuados y corresponder a la internacionalización de la economía, sobre bases de alta competitividad, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.

PARÁGRAFO 1o. Las Zidres promoverán e implementarán la formación de capital humano y social en sus áreas rurales para sustentar una amplia competitividad empresarial; dotarán estos territorios de instrumentos equitativos para el desarrollo humano; auspiciarán las actividades productivas rurales basadas en el capital social y sistemas de producción familiar respaldados en estrategias de sostenibilidad y convivencia de las unidades familiares; propiciarán la sustentabilidad de los procesos y el acompañamiento e intervención sobre lo rural de las entidades públicas y privadas fortalecidas con políticas públicas unificadas para favorecer la vida rural.

PARÁGRAFO 2o. Las Zidres se consideran de utilidad pública e interés social, excepto para efectos de expropiación.

PARÁGRAFO 3o. Las entidades encargadas de la asistencia técnica agraria y de comercio, prestarán atención regular y continua a los productores vinculados a los proyectos productivos de las Zidres en aspectos como calidad e inocuidad de alimentos; aptitud de los suelos; en la selección del tipo de actividad a desarrollar y en la planificación de las explotaciones; en la aplicación y uso de tecnologías y recursos adecuados a la naturaleza de la actividad productiva; en las posibilidades y procedimientos para acceder al crédito; en la dotación de infraestructura productiva; en el mercadeo apropiado de los bienes producidos; en sistemas de inteligencia de mercados e información de precios; en formas de capacitación empresarial; en sanidad animal y vegetal; en tecnologías de procesos de transformación; en la promoción de formas de organización empresarial, y en la gestión para determinar necesidades de servicios sociales básicos de soporte al desarrollo rural. Dichas entidades informarán periódicamente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sobre los resultados de la evaluación y seguimiento a las actividades de generación y transferencia de tecnología, a fin de verificar los resultados de desempeño y eficiencia de este componente en los proyectos productivos.

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ARTÍCULO 2o. OBJETIVOS. Las Zidres deberán constituir un nuevo modelo de desarrollo económico regional a partir de:

- Promover el acceso y la formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, a los trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la nación.

- Promover la inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la nación como agentes sociales, productivos y emprendedores.

- Promover el desarrollo de infraestructura para la competitividad en las Zidres y las Entidades Territoriales en las que se establezcan dichas zonas.

- Promover la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) y la Responsabilidad Ambiental Empresarial (RAE) de las personas jurídicas que desarrollen proyectos productivos en las Zidres.

- Priorizar aquellas iniciativas productivas destinadas a la producción de alimentos con destino a garantizar el derecho humano a la alimentación adecuada de los colombianos.

- La promoción del desarrollo regional a través del ordenamiento territorial, la modernización y especialización del aparato productivo, el Desarrollo Humano Sostenible, la agricultura dinámica y de contrato anticipado, la recuperación y regulación hídrica frente al cambio climático, en un marco de integración empresarial de la sociedad.

- La promoción y consolidación de la paz y la convivencia, mediante mecanismos encaminados a lograr la justicia social y el bienestar de la población dedicada a la actividad rural, procurando el equilibrio entre áreas urbanas y rurales, y de estas en relación con la región.

- La formulación, implementación y ejecución de proyectos agrícolas y pecuarios.

- Generación de valor agregado y transferencia de tecnologías mediante el procesamiento, comercialización e industrialización de todos sus productos, a partir de procesos asociativos empresariales.

- Constituir e implementar zonas francas agroindustriales como instrumento para la creación de empleo y para la captación de nuevas inversiones de capital, que promoverán la competitividad en las regiones donde se establezcan y el desarrollo de procesos industriales altamente rentables y competitivos, bajo los conceptos de seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia y buenas prácticas empresariales. Las zonas francas agroindustriales contarán con bancos de maquinaria y equipos que serán utilizados en todo el territorio Zidres.

- La creación o fortalecimiento de parques de ciencia, tecnología e innovación, centros de investigación y desarrollo de la agricultura tropical y de investigación en biodiversidad y recursos naturales.

- Construcción de una oferta científico-tecnológica sustentada en la formación competitiva de la Población Económica Activa (PEA) del sector primario de la economía mediante el establecimiento de centros de formación de educación, inmersos en la zona rural, uniendo las TIC con la enseñanza, como actividad de aprendizaje de valores y de reingeniería para técnicos, tecnólogos y profesionales del campo.

- La construcción de modelos habitacionales en un marco de desarrollo humano, ecohábitat, energías renovables y sostenibilidad ambiental en lo rural.

- Desarrollar procesos de producción familiar y comunitaria para la sostenibilidad alimentaria y la generación de excedentes agropecuarios, mediante el establecimiento de unidades agrícolas integrales a partir de producción agrícola para la familia (soberanía alimentaria y ahorro), producción agrícola para la comunidad (generación de rentabilidad social) y plantaciones para procesos industriales (generación de capital).

- El manejo sostenible de los recursos naturales y una organización socioempresarial ligada a procesos técnicos eficientes, dirigida por expertos en el territorio.

CAPÍTULO II.

DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS.

Artículo 3o. Componentes de los proyectos productivos. Personas jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos:

a) Un enfoque territorial que armonice los: Plan de Ordenamiento Territorial (POT), Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) con los criterios de ordenamiento productivo y social de la propiedad, definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) para el área de influencia de las Zidres, en consonancia con el numeral 9 del artículo 6o de la Ley 1551 de 2012, o la que haga sus veces.

b) Un esquema de viabilidad administrativa, financiera, jurídica y de sostenibilidad ambiental.

c) Un sistema que garantice la compra de la totalidad de la producción a precios de mercado por todo el ciclo del proyecto.

d) Un plan que asegure la compatibilidad del proyecto con las políticas de seguridad alimentaria del país.

e) Un sistema que permita que los recursos recibidos a través de los créditos de fomento, sean administrados a través de fiducias u otros mecanismos que generen transparencia en la operación.

f) Estudio de títulos de los predios que se tengan identificados y se requieran para el establecimiento del proyecto.

g) Identificación de los predios sobre los cuales se va a adelantar el proyecto productivo y, si es el caso, la descripción de la figura jurídica mediante la que se pretende acceder a la tierra requerida para el desarrollo de este.

Cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá cumplir con los siguientes requisitos:

a) La determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados.

b) Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad competente.

c) Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto.

d) Un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal.

e) Un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto y que garantice la provisión de los paquetes tecnológicos que correspondan.

PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el apoyo técnico del Departamento Nacional de Planeación, reglamentará el procedimiento para la inscripción, aprobación y seguimiento de estos proyectos en un término no mayor a 120 días contados a partir de la promulgación de la presente ley.

PARÁGRAFO 2o. El pequeño y mediano productor que decida adelantar proyectos productivos en las Zidres, contará con el apoyo técnico de las entidades prestadoras del servicio de asistencia técnica directa rural para el diseño y presentación de las propuestas, de conformidad con los requisitos exigidos en el presente artículo.

PARÁGRAFO 3o. No podrán adelantar proyectos productivos dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley.

Parágrafo 4o. Tanto los proyectos productivos que a la expedición de la presente ley se encuentren en ejecución sobre áreas rurales de propiedad privada, como los nuevos proyectos gozarán de los mismos: incentivos, estímulos y beneficios, siempre y cuando se inscriban ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Promoviendo la asociatividad con campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y mejorar su calidad de vida.

PARÁGRAFO 5o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la aprobación de los proyectos productivos dentro de las Zidres que contemplen la inversión nacional y extranjera debe garantizar que no se afecte la seguridad, autonomía y soberanía alimentaria. El Gobierno nacional reglamentará lo mencionado de conformidad con el parágrafo primero del presente artículo.

CAPÍTULO III.

SISTEMA NACIONAL E INSTANCIAS DE COORDINACIÓN.

Artículo 4o. Sistema Nacional de Desarrollo Rural Para las Zidres. El Gobierno nacional reglamentará la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, que será coordinado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Las entidades que lo integran se agruparán en sistemas, con las atribuciones y objetivos que determine el Gobierno nacional.

La definición del carácter y naturaleza jurídica de los organismos integrantes del Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres se sujetará a lo establecido en la Ley 489 de 1998.

El Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) aprobará la estrategia multisectorial de desarrollo del sector rural, acordará las inversiones orientadas a promover el desarrollo de las áreas rurales y evaluará periódicamente el desempeño del Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, para lo cual sesionará al menos dos (2) veces por año.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será responsable de liderar y coordinar la formulación de la política general de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal efecto, establecerá a través de la UPRA el uso actual y potencial del suelo, ordenará las zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas, hidrológicas, sus condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y definirá los lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios.

Asimismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural definirá la frontera agrícola teniendo en cuenta las definiciones de las zonas de reserva ambiental y demás restricciones al uso del suelo impuestas por cualquier autoridad gubernamental.

Con anterioridad a la fecha de inscripción de los proyectos en el Banco de Proyectos de Inversión del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural enviará a las entidades y organismos que integran el Sistema una relación de las zonas seleccionadas como prioritarias para la estrategia de desarrollo rural Zidres, así como los programas que en ellas se adelantarán, para los cuales se determinará la participación que le corresponde a cada una de tales entidades.

El Departamento Nacional de Planeación apoyará la coordinación entre los distintos Ministerios y entidades del Gobierno nacional, con el fin de facilitar la formulación de las políticas de desarrollo rural y de que se tomen las medidas para su ejecución en los planes anuales de inversión. Los organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional deberán incorporar en los respectivos anteproyectos anuales de presupuesto las partidas necesarias para desarrollar las actividades que les correspondan, conforme con lo establecido en el artículo 346 de la Constitución Política.

ARTÍCULO 5o. INSTANCIAS DE COORDINACIÓN. El Consejo Seccional de Desarrollo Agropecuario (CONSEA) que opera a nivel departamental será la instancia de coordinación de las prioridades y de concertación entre las autoridades, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas y privadas para los proyectos Zidres, en concordancia y armonía con las prioridades establecidas en los planes de desarrollo nacional y departamental y el Plan de Desarrollo Rural Integral de la Zidres elaborado por la UPRA.

PARÁGRAFO. Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, creados por el artículo 61 de la Ley 101 de 1993, serán la instancia de identificación de las prioridades y de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural en armonía con los planes, planes básicos y/o esquemas de Ordenamiento Territorial.

CAPÍTULO IV.

INSTRUMENTOS DE FOMENTO, INCENTIVOS, GARANTÍAS Y COFINANCIACIÓN

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ARTÍCULO 6o. INSTRUMENTOS PARA EL FOMENTO DE PROYECTOS PRODUCTIVOS. El establecimiento de las Zidres habilita al Gobierno nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para orientar y focalizar estímulos e instrumentos de política a los proyectos productivos que se suscriban en esta.

El fomento de los proyectos productivos tendrá en cuenta los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que preside las relaciones entre los distintos niveles territoriales, previstos en el artículo 288de la Constitución Política de 1991.

Artículo 7o. De los incentivos y estímulos. Los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos:

a) Líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios.

b) Mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos productivos.

c) Estímulos a la promoción, formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.

d) Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para el desarrollo del proyecto productivo.

e) Respaldo hasta del 100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el porcentaje de la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número de pequeños y medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de establecer principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo.

Parágrafo 1o. Solo resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos los proyectos asociativos, siempre y cuando integren como asociados al pequeño o al mediano productor.

Parágrafo 2o. Los proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos, solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación.

Parágrafo 3o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural determinará las condiciones para que los instrumentos financieros aprobados por el Gobierno nacional y los programas de estímulo gubernamental atiendan las necesidades de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales vinculados a los proyectos.

Parágrafo 4o. Los profesionales con maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario y agrícola que se vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo tecnológico en las Zidres también serán beneficiarios de estos incentivos.

Artículo 8o. De las garantías para los proyectos Zidres. Para dar seguridad a las inversiones, el Estado no modificará los contratos celebrados o que se celebren, excepto en los casos específicos acordados con el inversionista y en eventos excepcionales determinados por circunstancias imprevistas o de fuerza mayor.

En el caso de modificación de la legislación agraria, de fomento agroindustrial y de incentivos tributarios para el sector, se dejarán a salvo los derechos adquiridos por los inversionistas con fundamento en la legislación vigente en el momento de suscribir los convenios y contratos que dieron lugar a la inversión, sin perjuicio de que puedan acogerse a todo lo que les sea favorable en la nueva ley.

Artículo 9o. Garantía real. Para cualquiera de las clases de derechos con fines comerciales a que se refiere la presente ley, el volumen aprovechable constituye garantía real para transacciones crediticias u otras operaciones financieras.

Artículo 10. Bienes muebles por anticipación. Cuando se trate de bienes muebles por anticipación, de los que trata el artículo 659 del Código Civil, dichos bienes, podrán ser susceptibles de enajenarse a cualquier título, gravarse, transferirse, o constituirse en propiedad fiduciaria, comodato y usufructo, de manera independiente del bien inmueble al que se encuentran adheridos, de tal suerte que su transferencia no se tenga que hacer de manera simultánea al inmueble donde están ubicados, y su titularidad siempre puede ser escindida.

ARTÍCULO 11. GARANTÍA DE LA PLANTACIÓN. Toda plantación forestal, agroforestal o silvopastoril de carácter productor realizada con recursos propios, implica el derecho de su titular al aprovechamiento o a darle el destino que determine, con base en criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos, en cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.

ARTÍCULO 12. COFINANCIACIÓN. Los organismos o entidades oficiales competentes en el respectivo sector de inversión, podrán participar en la cofinanciación de los planes, programas y proyectos de desarrollo rural en las Zidres, que sean aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), cuando estos hagan parte de una actividad de las entidades territoriales.

Autorizase a las empresas industriales y comerciales del Estado, a las entidades territoriales, a las entidades de carácter mixto público-privado, a los fondos de pensiones, a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, a efectuar inversiones para el desarrollo de proyectos productivos en las zonas rurales prioritarias y la construcción de redes de producción, comercialización, procesamiento y consumo de alimentos originados en la economía campesina u otra forma de pequeña producción. Estas inversiones serán sujeto de los estímulos y exenciones tributarias previstas para el sector y sin que estos sean incompatibles con los estímulos e incentivos en materia ambiental.

CAPÍTULO V.

DE LOS BIENES PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS PRODUCTIVOS.

Artículo 13. De bienes inmuebles de la nación. Para la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno Nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hacen referencia el artículo 3o de esta ley. En todo caso la entrega de inmuebles de la nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor.

La determinación de las condiciones del contrato se hará de acuerdo con las características y aptitudes de las zonas específicas en las cuales se desarrollen proyectos productivos, y de conformidad con la reglamentación especial que expida para tal efecto el Gobierno nacional. La duración de los contratos se determinará según los ciclos productivos del proyecto. También, se establecerán las condiciones óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la culminación del contrato, en estudio técnico que hará parte integral del negocio jurídico suscrito.

Los contratos establecerán, además, las garantías correspondientes y las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del contratista, que podrán incluir la terminación del contrato y la devolución de los inmuebles de la nación en óptimas condiciones de aprovechamiento, sin pago de mejoras por parte del Estado.

Parágrafo 1o. Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los territorios étnicos.

Parágrafo 2o. Una vez fenecido el contrato, los elementos y bienes contemplados en el mismo, pasarán a ser propiedad del Estado, sin que por ello se deba efectuar compensación alguna.

Parágrafo 3o. No se permitirá la existencia de pacto arbitral con el fin de dirimir, cuando haya lugar a ello, las diferencias surgidas por causa o con ocasión del contrato celebrado. Los conflictos jurídicos surgidos serán debatidos y resueltos ante la jurisdicción competente.

PARÁGRAFO 4o. Si dentro de los tres (3) años siguientes a la aprobación del proyecto productivo por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la entrega de los bienes inmuebles de la nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, no se ha dado inicio al proyecto productivo, será causal de terminación del contrato, devolviendo a la nación el respectivo predio y pagando un porcentaje equivalente al 5% del valor del proyecto, como sanción pecuniaria, que será definido por el Gobierno nacional, como sanción pecuniaria. Los recursos recaudados serán destinados al Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión (FDREI) o quien haga sus veces. Exclúyase de esta pena pecuniaria a los pequeños productores.

Artículo 14. De la retribución por el uso y goce de bienes inmuebles de la nación. La entrega de los bienes inmuebles de la nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, dará lugar al pago de una contraprestación dineraria, que será reglamentada por el Gobierno nacional, atendiendo las variables relacionadas con el área del terreno y los volúmenes de producción, sin perjuicio de que estos bienes se integren solo para efectos de producción con los predios de propiedad privada de los ejecutores del proyecto, al igual que con los predios cuyo dominio estén en cabeza de pequeños y medianos productores.

El valor de la contraprestación recibida por el Estado, a cambio de la entrega de los inmuebles de la nación, será destinada al Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión.

Parágrafo. También para la explotación de los bienes inmuebles de la nación se podrá hacer uso de las alianzas público-privadas, para el desarrollo de infraestructura pública y sus servicios asociados, en beneficio de la respectiva zona, y de conformidad con la Ley 1508 de 2012, o la que haga sus veces.

Artículo 15. De los aportes. En las Zidres, el ejecutor del proyecto aprobado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá: arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en compañía del Ministerio Público, vigilarán el proceso de adquisición, aporte de los predios y la vinculación del campesino, trabajador agrario y mujer rural al proyecto.

Parágrafo. En el caso de que los aportantes de los predios para el desarrollo del proyecto productivo tengan la condición de campesinos, mujer rural o trabajadores agrarios, no se permitirá la existencia de pacto arbitral con el fin de dirimir diferencias o conflictos, cuando haya lugar a ello.

CAPÍTULO VI.

DE LA PARTICIPACIÓN ASOCIATIVA DEL PEQUEÑO PRODUCTOR.

Artículo 16. Indemnidad del campesino, mujer rural y/o del trabajador agrario. Cuando el campesino, trabajador agrario ocupante o poseedor de buena fe, cumpla con los requisitos que distinguen al pequeño productor y no cuente con título que acredite la propiedad de la tierra sobre la que este desempeña sus labores agrarias, el Gobierno nacional garantizará la titularidad de dichos predios mediante un plan de formalización de la propiedad de la tierra dentro de las Zidres.

Artículo 17. Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra. Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3o, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo.

CAPÍTULO VII.

MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA E INNOVACIÓN.

Artículo 18. Modernización tecnológica. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con las entidades del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología y con los Institutos de Investigación del Sistema Nacional Ambiental y teniendo en cuenta la agenda de competitividad, definirá una política de generación y transferencia de tecnología para la estrategia de desarrollo rural, orientada a mejorar la productividad y la competitividad, optimizar el uso sostenible de los factores productivos, facilitar los procesos de comercialización y de transformación, y generar valor agregado, que garantice a largo plazo la sostenibilidad ambiental, económica y social de las actividades productivas, y que contribuya a elevar la calidad de vida, la rentabilidad y los ingresos de los productores rurales.

Con base en los lineamientos de dicha política, organizaciones como Corpoica, los centros especializados de investigación agropecuaria, de silvicultura tropical y pesquera, el ICA, el SENA, las Universidades y las demás entidades responsables de la generación y transferencia tecnológica programarán las actividades de investigación, adaptación y validación de tecnologías requeridas para adelantar los programas de modernización tecnológica en las Zidres.

Los servicios de asistencia técnica y transferencia de tecnología estarán orientados a facilitar el acceso de los productores rurales al conocimiento y aplicación de las técnicas más apropiadas para mejorar la productividad y la rentabilidad de su producción, y serán prestados a través de las entidades y organizaciones autorizadas para el efecto por el Gobierno nacional. Las entidades y organismos o profesionales prestadores de servicios de asistencia técnica y transferencia de tecnología serán fortalecidos técnica, operativa y financieramente para cumplir con este propósito.

Artículo 19. Parques científicos, tecnológicos y de innovación PCTI. Con el fin de asegurar el manejo sostenible de los bosques productores, el desarrollo de las industrias agrícolas y pecuarias y la estabilidad del empleo, se crearán en las zonas potenciales de producción Parques científicos, tecnológicos y de innovación PCTI, se fortalecerá la capacitación de la fuerza de trabajo en todas las áreas del conocimiento de los bosques productores y el agro y su cultura. El Estado, las empresas y las instituciones de formación y capacitación, contribuirán a satisfacer esta necesidad, en consonancia con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 1753 de 2015.

La investigación forestal de acuerdo con el Plan Nacional de Innovación, Investigación y Transferencia de Tecnologías Forestales se orientará al enriquecimiento del conocimiento, la innovación, el desarrollo y transferencia de tecnología; el conocimiento sobre ecosistemas forestales; la diversidad biológica; su importancia cultural; la evaluación y valoración de los recursos derivados del bosque; el aprovechamiento de la industria forestal; la prevención y control de incendios y protección de áreas forestales; las técnicas agroforestales y silvopastoriles; el desarrollo tecnológico de los productos forestales; el mejoramiento genético; aspectos económicos relacionados con el mercado, rendimientos, incentivos, productividad y competitividad; centros de transformación y zonas francas agroindustriales; y los demás aspectos que promuevan y apoyen el Desarrollo Forestal Nacional en un marco de competitividad y desarrollo humano sostenible.

CAPÍTULO VIII.

DE LAS COMPETENCIAS Y DE LAS OBLIGACIONES.

Artículo 20. Aprobación de Zidres. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley, aprobará los proyectos presentados, atendiendo a criterios de competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta productividad, valor agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del capital rural.

El Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con el fin de garantizar la protección de los derechos de los campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios.

Artículo 21. Identificación de las Zidres. La identificación de las áreas potenciales para declarar una Zidres, será establecida por la UPRA de conformidad con el artículo 1o de la presente ley y de acuerdo con criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad.

La delimitación de las Zidres identificadas será establecida por el Gobierno nacional a través de documento Conpes.

La aprobación de cada una de las Zidres se efectuará a través del Consejo de Ministros mediante decreto a partir de la identificación de las áreas potenciales, su delimitación y los proyectos productivos propuestos.

El Gobierno nacional destinará a la UPRA los recursos requeridos para la elaboración de los planes de desarrollo rural, así como la planificación e identificación de las Zidres.

Para la delimitación de las Zidres será indiferente que los predios cobijados sean de propiedad privada o pública.

PARÁGRAFO 1o. El informe que elabore la UPRA debe contener un plan de desarrollo rural integral y un plan de ordenamiento productivo y social de la propiedad en el que participarán bajo un contexto de cooperación interinstitucional las entidades que tengan competencia para la regularización de los mismos y se procederá a sanear las situaciones imperfectas garantizando la seguridad jurídica, previa a la aprobación del área.

PARÁGRAFO 2o. La UPRA deberá remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, el acto administrativo de identificación y delimitación de las Zidres, para que se realice la respectiva anotación y publicidad en los folios de matrícula inmobiliaria, que identificarán a todos los predios que comprenden dicha actuación.

PARÁGRAFO 3o. Cuando en una Zidres se encuentren proyectos productivos cuyos usos del suelo no se ajusten a las alternativas establecidas por la UPRA, esta, en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las autoridades departamentales o municipales, establecerá un régimen de transición y acompañamiento que estimule la reconversión productiva de estos proyectos, hacia los estándares fijados por la UPRA.

CAPÍTULO IX.

DEL FONDO DE DESARROLLO RURAL, ECONÓMICO E INVERSIÓN.

ARTÍCULO 22. FONDO DE DESARROLLO RURAL, ECONÓMICO E INVERSIÓN DE LOS RECURSOS OBTENIDOS DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN. Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 269 de 2016. El nuevo texto es el siguiente: Créase el Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión (FDREI), como una cuenta especial del Incoder, o quien haga sus veces, cuyos recursos están constituidos por los ingresos obtenidos de los contratos a que hace referencia el artículo 14 o de la presente ley.

Los recursos del fondo serán invertidos preferencialmente en la adquisición de tierras para campesinos y trabajadores agrarios susceptibles de ser adjudicatarios, de acuerdo a lo estipulado en la Ley 160 de 1994, por fuera de las ZIDRES y obligatoriamente en el sector agropecuario.

CAPÍTULO X.

DISPOSICIONES GENERALES.

ARTÍCULO 23. GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE PROYECTOS PRODUCTIVOS EN ZIDRES. La persona natural, jurídica o la empresa asociativa a quien se le apruebe la ejecución de un proyecto productivo propuesto para las Zidres, deberá constituir una garantía de cumplimiento en favor del Estado sobre el monto inicial de inversión del proyecto aprobado, donde se respalde el inicio de la ejecución del proyecto productivo en el área autorizada, de conformidad con los parámetros fijados por la UPRA, por un término de tres (3) años contados a partir de la aprobación por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

ARTÍCULO 24. ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS. El sector empresarial vinculado a las Zidres y el Gobierno nacional podrán pactar Asociaciones Público-Privadas (APP) y concesiones para el desarrollo de la infraestructura y servicios públicos necesarios al desarrollo agroindustrial de estas.

ARTÍCULO 25. PREDIOS EN PROCESO DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS. Mientras no exista una decisión definitiva en firme por parte del Juez o Magistrado Civil Especializado en Restitución de Tierras, en las Zidres no podrán adelantarse proyectos en predios sometidos a este tipo de procesos.

ARTÍCULO 26. PREDIOS CON SENTENCIA DE RESTITUCIÓN EN FIRME. Los predios ubicados en las Zidres que hayan sido restituidos en el marco de la Ley 1448 de 2011, no podrán enajenarse durante los dos (2) años siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo de restitución o de entrega, pero podrán vincularse a los proyectos a que se refiere esta ley.

ARTÍCULO 27. ZONAS AFECTADAS POR DECLARACIÓN DE DESPLAZAMIENTO FORZADO. La declaratoria de una Zidres sobre un área en la que pesa una declaración de desplazamiento forzado o en riesgo de desplazamiento forzado no podrá efectuarse sin el aval del Comité Territorial de Justicia Transicional correspondiente.

El Comité evaluará las condiciones de violencia y desplazamiento, luego autorizará el levantamiento de la declaración, si las condiciones de seguridad lo permiten.

ARTÍCULO 28. PREDIOS AFECTADOS POR MEDIDAS DE PROTECCIÓN CONTRA EL DESPLAZAMIENTO FORZADO. No podrán adelantarse proyectos en predios ubicados en una Zidres que sean objeto de medidas de protección individual a causa del desplazamiento forzado, salvo que medie la voluntad y el levantamiento previo de la medida por parte del respectivo propietario.

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1776_2016.html - top

ARTÍCULO 29. RESTRICCIONES A LA CONSTITUCIÓN DE LAS ZIDRES. No podrán constituirse Zidres en territorios declarados como resguardos indígenas, zonas de reserva campesina debidamente establecidas por el Incoder, o quien haga sus veces, territorios colectivos titulados o en proceso de titulación de las comunidades negras.

PARÁGRAFO 1o. Los consejos comunitarios y/o autoridades reconocidas legalmente como representantes de las zonas de reserva campesina y territorios colectivos titulados podrán bajo expresa solicitud, avalada por el Ministerio del Interior, solicitar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ser incluidos dentro de los procesos de producción establecidos para las Zidres.

PARÁGRAFO 2o. Previo a la declaratoria de una Zidres, se deberá agotar el trámite de consulta previa de conformidad con el artículo 6o del Convenio 169 de la OIT, siempre y cuando el Ministerio del Interior certifique la presencia de comunidades étnicas constituidas en la zona de influencia de la declaratoria.

Es deber del Ministerio del Interior liderar y acompañar a la UPRA de manera permanente en el proceso de consulta previa con las comunidades étnicas cuando sea requerido.

ARTÍCULO 30. No podrán constituirse Zidres en territorios que comprendan áreas declaradas y delimitadas como ecosistemas estratégicos, parques naturales, páramos y humedales.

ARTÍCULO 31. FACULTAD REGLAMENTARIA. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento Nacional de Planeación deberán en un término de seis (6) meses reglamentar todos los contenidos pertinentes de la presente ley.

ARTÍCULO 32. VIGENCIA DE LA LEY. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las leyes y normas que le sean contrarias.

El Presidente del honorable Senado de la República,

LUIS FERNANDO VELASCO CHÁVES.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

GREGORIO ELJACH PACHECO.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

ALFREDO RAFAEL DELUQUE ZULETA.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO.

REPÚBLICA DE COLOMBIA-GOBIERNO NACIONAL

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 29 de enero de 2016.

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural ad hoc,

JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.

El Director del Departamento Nacional de Planeación,

SIMÓN GAVIRIA MUÑOZ.

III. LAS DEMANDAS

En consideración a que en este proceso de control de constitucionalidad se acumularon las demandas con radicados D-11275 y D-11276, se presentaran de manera conjunta aquellos cargos que son comunes a las dos demandas, y se precisará cuando se trate de un cargo contenido únicamente en una de ellas. Con esta metodología a continuación se presentará una reseña de los cargos en que se fundan las demandas ciudadanas, haciendo referencia, en primer lugar, a los relativos a vicios de procedimiento y seguidamente a los fundados en vicios materiales o de fondo.

Cargos fundados en vicios de procedimiento

Primero. Inconstitucionalidad por simultaneidad de las sesiones adelantadas en la comisión quinta y la plenaria de la Cámara de Representantes.

En criterio de los demandantes (D-11276) en el proceso de formación de la Ley 1776 de 2016 se incurrió en un vicio de procedimiento insubsanable consistente en la simultaneidad de sesiones, lo cual contraviene los artículos 149 y 157 de la Constitución, así como los artículos 83 y 93 de la Ley 5 de 1992.

Sostienen que hubo coincidencia entre las sesiones de la comisión quinta y la plenaria de la Cámara de Representantes, toda vez que las dos se celebraron el 3 de junio de 2015 y según se certificó por el Secretario de la Comisión Quinta “la sesión finalizó a las 10:20 a.m. aproximadamente”, en tanto que en la Plenaria “el registro de asistencia a la sesión fue abierto a las 10:17 a.m. Cuando todavía se encontraba sesionando la Comisión Quinta de Cámara.”

Segundo cargo. Omisión de votación nominal y pública de la modificación al título del proyecto de ley 223 de 2015.

Los ciudadanos demandantes (D-11276), consideran que existe un vicio de forma que afecta la constitucionalidad de la ley, dado que se omitió llevar a cabo la votación nominal en la modificación del título de la misma. Conforme a las actas del trámite legislativo, el título fue modificado, “suprimiéndose la referencia a que se modificaban algunas disposiciones de la ley 160 de 1994”; sin embargo, la votación fue ordinaria y no nominal, como lo establece la Ley 5. Ello, señalan, desconoce el numeral 17 del artículo 129 de la Ley 5 de 1992, en concordancia con los artículos 149 y 157 de la Constitución.

Tercer cargo. Inconstitucionalidad por ausencia de consulta previa.

Los accionantes (D-11275 y D-11276) solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1776 de 2016, porque contraría íntegramente la Constitución al haber desconocido el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades que se verán afectadas de manera directa, específica y particular por dichas medidas legislativas. En criterio de los demandantes se cumplen las subreglas que la Corte Constitucional ha fijado con respecto al derecho a la consulta previa, esto es: la necesidad y la oportunidad.

Los accionantes de la demanda D-11276 expusieron como antecedente de la Ley 1776 de 2016 el proyecto de Ley