BREVE HISTORIA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA

A BRIEF HISTORY OF INCOME TAX

Autor Alberto Barreix Martiacuten Bes

Banco Interamericano de Desarrollo

Jeroacutenimo Roca(1) Oficina de Planeamiento y

Presupuesto de Uruguay

DOC No 910

1) Los autores agradecen los valiosos aportes de Vito Tanzi Fernando Diacuteaz Yushybero Leonardo Costa Santiago Diacuteaz de Sarralde y especialmente los de Fershynando Velayos y la edicioacuten de Aurora Caacuterdenas Las opiniones expresadas en este documento pertenecen exclusivamente a los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista de las organizaciones a las que pertenecen

The authors are grateful for valuable comments from Vito Tanzi Fernando Diacuteaz Yubero Leonardo Costa Santiago Diacuteaz de Sarralde and especially Fernando Velayos and the edition of Aurora Caacuterdenas

I F INSTITUTO DE

ESTUDIOS FISCALES

NB Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de los autores pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales

Edita Instituto de Estudios Fiscales NIPO 602-10-024-1

ISSN 1578-0244 Depoacutesito Legal M-23771-2001

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BREVE HISTORIA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA

IacuteNDICE

1 INTRODUCCIOacuteN

2 LA MARCA GENEacuteTICA

21 De ingreso marginal para la guerra 22 hellipa financiacioacuten diferencial para el incipiente gasto social de fines de siglo

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el nacimiento del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto 33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias 34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

341 Los impuestos a la renta Duales 342 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

4 EPIacuteLOGO

ANEXO

BIBLIOGRAFIacuteA

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Instituto de Estudios Fiscales

1 INTRODUCCIOacuteN

El impuesto a la renta ndashen rigor el sistema impositivo que grava la rentandash ha evolucionashydo en su estructura como ninguacuten otro adaptaacutendose a los cambios del comercio y las finanzas intershynacionales los diferentes niveles de desarrollo econoacutemico e institucional las condiciones poliacutetico-culturales y los avances tecnoloacutegicos en materia de administracioacuten asiacute como a los diferentes modelos de poliacutetica fiscal Esta flexibilidad compleja le ha permitido ser el mayor recaudador de la historia dushyrante el periacuteodo de mayor crecimiento de la recaudacioacuten el siglo XX El impuesto sobre la renta fue fruto de la guerra y la tensioacuten social a diferencia del impuesto al valor agregado (IVA) instrumento de comercio eficiente y justo1 que fue impulsado por una comunidad europea (continental) primigenia que pensaba que la integracioacuten econoacutemica traeriacutea la paz despueacutes de un milenio de conflictos

En efecto desde su implantacioacuten oficial en Gran Bretantildea en 1799 el impuesto sobre la renta fue durante casi dos siglos una fuente de ingreso extraordinario para sufragar gastos beacutelicos o mitigar tensiones sociales ya fuese en forma directa como instrumento de redistribucioacuten del inshygreso o de manera indirecta por el financiamiento del gasto puacuteblico en tiempos de emergencia social Incluso sus uacuteltimas arquitecturas de fines del siglo XX el impuesto dual y el uniforme obeshydecieron a la necesidad de pugnar por el ahorro y la inversioacuten en una economiacutea globalizada cada vez maacutes competitiva

La otra gran diferencia con el IVA el otro pilar recaudador de nuestra era tiene que ver con la simplicidad de la estructura y los objetivos En sus maacutes de siete deacutecadas de desarrollo el IVA ha tendido a simplificarse sobre base del consumo utilizando el principio de destino y el mecanismo del creacutedito de compras Aunque presente variaciones de tasas y de bases gravadas el IVA persigue primordialmente el objetivo de recaudar privilegiando la neutralidad Por el contrario el impuesto a la renta muestra hoy maacutes que nunca variadiacutesimas estructuras de tipos y bases yendo desde los maacutes complejos modelos integrales hasta los maacutes simples de tasa uniforme y exhibe una gran diversidad de exenciones e incentivos Estos formatos disiacutemiles reflejan el equilibrio inestable de los objetivos de suficiencia eficiencia y equidad del sistema de imposicioacuten a la renta que sin embargo constituye la columna vertebral del sistema tributario pues afecta la inversioacuten y el ahorro de las personas las emshypresas y los agentes del exterior en sus diferentes formas

Es por esto que el impuesto a la renta fue abolido y reinstalado varias veces en diferenshytes formas y en diversos paiacuteses durante los siglos XIX y XX Las continuas guerras de consolidacioacuten de los Estados nacionales y de expansioacuten imperial la presioacuten de los movimientos poliacuteticos opuestos al capitalismo industrial asiacute como los cambios sociales y tecnoloacutegicos hicieron necesario consolidar y transformar el tributo

Asiacute durante el siglo XX el impuesto a la renta predominoacute como opcioacuten tributaria del mundo desarrollado pasando por cuatro grandes reformulaciones La primera fue la introduccioacuten ldquoteacutecnicardquo del impuesto ndashcon el caraacutecter progresivo y la forma administrativa que hoy se le conocenndash tanto en la Ley de presupuesto britaacutenica de 1909 como en la Ley de impuesto a la renta federal de los Estados Unidos de junio de 1913 La segunda transformacioacuten consistioacute en la masificacioacuten del imshypuesto llevada a cabo durante la administracioacuten Roosevelt alrededor de la segunda guerra mundial en paralelo con la ampliacioacuten de la participacioacuten democraacutetica y de la accioacuten del Estado mediante proshygramas de bienestar social (welfare state) Sustentado por el eacutexito del nuevo contrato social (New Deal) y la reconstruccioacuten de Europa occidental asiacute como por la interpretacioacuten sesgada del keynesiashynismo el crecimiento de los gastos puacuteblicos generoacute voracidad fiscal Esta presioacuten sometioacute el impuesshy

1 La idea del IVA se originoacute en los documentos del comerciante alemaacuten Von Siemens en los antildeos 1920 y fue aplicado por primera vez en Francia en los primeros antildeos de posguerra En su versioacuten de consumo como base imponible en destino permishyte no gravar la inversioacuten ni exportar impuestos o disimular subsidios

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to a la renta a una espiral de incrementos de tasas y en contrapartida a una proliferacioacuten de exenshyciones y tratamientos especiales que desnaturalizaron su estructura

Como reaccioacuten la tercera fase fue la ldquocontrarreformardquo iniciada por las reformas de la prishymer ministro Thatcher reforzadas por las de la administracioacuten Reagan en los antildeos 1980 que devolshyvieron la composicioacuten del tributo a sus oriacutegenes mediante una fuerte reduccioacuten de tasas y ampliacioacuten de bases sin afectar significativamente ni el rendimiento fiscal ni la carga sobre los factores Por uacuteltishymo en la cuarta reformulacioacuten a inicios de los antildeos 1990 las innovaciones vinieron ldquodel friacuteordquo el moshydelo dual de los paiacuteses noacuterdicos y el impuesto de tasa uniforme (flat tax) de las economiacuteas en transicioacuten (del socialismo al capitalismo) del ex bloque sovieacutetico adaptaron el impuesto a la renta para hacer frente a la competencia internacional por el ahorro y la inversioacuten manteniendo (parcialmente) su caraacutecter progresivo

2 LA MARCA GENEacuteTICA

21 De ingreso marginal para la guerra

Es plausible sostener que el impuesto a la renta soacutelo podiacutea surgir con la consolidacioacuten de la prosperidad generada por la Revolucioacuten Industrial (iniciada circa 1760) porque antes no existiacutea excedente (renta) suficiente (Clark 2007) Por ejemplo en el Reino Unido que detentaba el mayor desarrollo el 80 por 100 de la poblacioacuten viviacutea en el campo y consumiacutea maacutes del 80 por 100 de su inshygreso en alimentacioacuten en peores condiciones que las forrajeras del paleoliacutetico2 Fue el avance tecshynoloacutegico iniciado en la segunda mitad del siglo de las Luces el que liberoacute a esos paiacuteses de la trampa malthusiana que estableciacutea que con factores de produccioacuten fijos el bienestar (ingreso) dependiacutea del nuacutemero de pobladores En efecto antes de 1800 la tasa de avance tecnoloacutegico era de 005 por 100 anual unas 30 veces menos que en la actualidad (Durand 1977)

Dice la leyenda que fue el pionero impuesto a la renta aprobado por el Parlamento britaacuteshynico persuadido por el ministro William Pitt ldquoEl Jovenrdquo3 el que derrotoacute a los ejeacutercitos napoleoacutenicos que se pertrechaban con poco maacutes financiamiento que el derivado de sus conquistas En efecto desde su implantacioacuten en 1799 hasta 1816 cuando no soacutelo fue derogado sino que se ordenoacute eliminar todos sus registros el tributo llegoacute a rendir un 28 por 100 extra de recaudacioacuten durante los antildeos maacutes duros de la guerra contra Francia a la tasa de 10 por 100 (OrsquoBrien y Hunt 1999)

Este instrumento considerado por muchos como la mayor contribucioacuten de las finanzas puacuteblicas britaacutenicas alteroacute la relacioacuten entre el contribuyente y el Estado dotando a este uacuteltimo no soacutelo de una importante fuente de recursos sino del acceso a la informacioacuten del ingreso el patrimonio y de alguna manera el estilo de vida del ciudadano

Si bien el tributo fue el producto de la necesidad definitivamente no lo fue de la casualishydad En primer lugar se origina en el concepto de que el poder de imposicioacuten radica en la represenshytacioacuten como contrato social iniciado en la Carta Magna (1215) casi seis siglos antes Eacutesta preveiacutea el

2 En la Inglaterra de mediados del siglo XVII la cantidad de caloriacuteas obtenidas por hora de trabajo en la consecucioacuten de alishymentos era menor que en el paleoliacutetico Las tasas de mortalidad eran mayores que las de las culturas pre-agrarias y de la Edad Media en tanto las de fertilidad eran similares a las del Imperio Romano y el Egipto faraoacutenico (Clark 2007) 3 William Pitt hijo de otro primer ministro de igual nombre asumioacute a los 24 antildeos y ha sido el Primer Ministro que maacutes ha detenshytado el cargo 17 antildeos Buen administrador redujo la deuda liberalizoacute el comercio y reorganizoacute la Compantildeiacutea de India Durante su largo mandato pese a ser un Tory ndashfraccioacuten poliacutetica vigente maacutes antigua de la historia partidaria de la prevalencia de la corona sobre el Parlamentondash redujo la influencia del monarca en poliacutetica y economiacutea a favor de las directivas del poder legislashytivo y eacutel fue el responsable administrativo de ejecutarlas formando una burocracia profesional encabezada por un equipo ministerial Ademaacutes como estadista de principios fue partidario del fin de la guerra con las colonias americanas (1770rsquos) y renuncioacute a su cargo en 1801 por la negativa de George III a abolir las restricciones sobre los catoacutelicos de Irlanda paiacutes con el cual se habiacutea unificado la corona ese mismo antildeo

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consentimiento de (ciertos) contribuyentes fundado en un pacto de mutuas obligaciones con el poder y puede ser considerada embrioacuten de la democracia y en algunos casos ndashcomo en el de Inglaterra y Estados Unidosndash de la mismiacutesima independencia nacional En efecto si bien los monarcas (absolutisshytas) franceses4 teniacutean la facilidad de crear impuestos la monarquiacutea britaacutenica ndashcontrolada y orientada por el Parlamentondash teniacutea el poder de cobrarlos dado el consenso de la poblacioacuten Por ello durante el Siglo de las Luces se estima que la presioacuten fiscal era maacutes del doble en las islas que en Francia Maacutes auacuten la arbitrariedad del sistema fiscal franceacutes con clases privilegiadas exentas (clero y nobleza) hizo colapsar su sistema de ingresos puacuteblicos En el Reino Unido por tanto ademaacutes del espiacuteritu patrioacutetico en la gueshyrra contra Napoleoacuten existiacutea una cultura de semi-cumplimiento voluntario que es esencial para un imshypuesto complejo como el impuesto a la renta que alcanza a un nuacutemero importante de contribuyentes (Tilly 1992) a la que se sumoacute una cauta confianza en la administracioacuten tributaria y del gasto

En segundo teacutermino Pitt era un conservador abrevado en la tradicioacuten de primeros liberashyles (Hume Locke Montesquieu y Smith) defensores de la supremaciacutea de los derechos individuales en un mundo dominado por el absolutismo A estos les compeliacutea evitar la tributacioacuten a la renta pershysonal ya que interferiacutea en la privacidad del contribuyente5 Sin embargo Pitt asumioacute la responsabilishydad (fiscal) de impulsarlo y administrarlo Sobre la ideologiacutea imperante primoacute la necesidad de ingresos fiscales en un reino donde ya se cobraban aranceles ndashdisminuidos por el bloqueo navalndash impuestos a la tierra -limitados por ley y auacuten maacutes durante las guerras- y selectivos al consumo -con fuentes exhaustas- Inclusive durante su largo periacuteodo como ministro (1783 a 1804) y parlamentario (no descendiacutea de la nobleza) impulsoacute la formacioacuten de una burocracia honesta y eficiente ndashtambieacuten relativamente numerosa casi una decena de miles de funcionarios entre aduanas e impuestos intershynosndash (Levi 1988)

Por uacuteltimo el caldo de cultivo socioeconoacutemico del impuesto a la renta fue un Reino Unishydo con un crecimiento econoacutemico pujante y sostenido desde 1780 a 1830 basado en un incremento poblacional acompantildeado de una fuerte urbanizacioacuten un proceso de industrializacioacuten dinaacutemico sosteshynido por un cambio tecnoloacutegico y cientiacutefico y un mercado donde floreciacutea el comercio respaldado por un sistema financiero pionero del creacutedito moderno

En resumen el impuesto proporcional6 fue percibido como justo ya que representaba un medio para conseguir un bien colectivo financiar la guerra Ademaacutes se vio favorecido por una evolushycioacuten institucional de representacioacuten el Parlamento que no solo dirigiacutea las finanzas puacuteblicas sino que controlaba jeraacuterquicamente a la administracioacuten representada por el ministerio de finanzas (Excheshyquer) y una eficiente (y creciente) burocracia que administroacute con ecuanimidad Asiacute la percepcioacuten de equidad en el disentildeo elemento de consenso y eficacia de la administracioacuten elemento coercitivo contribuyeron a lograr un alto grado de cumplimiento voluntario

22 hellipa financiacioacuten diferencial para el incipiente gasto social de fines de siglo

Sobre la mitad del siglo XIX (1842) y a veinticinco antildeos de su primera abolicioacuten el imshypuesto a la renta es reimplantado en el Reino Unido pero por primera vez bajo la presioacuten de los enshy

4 Desde la madurez de la Revolucioacuten (1799) hasta 1880 la tradicioacuten francesa fue basarse en cuatro impuestos (ldquoquatre vieishyllesrdquo) i) sobre el ingreso de la propiedad inmobiliaria ii) sobre el patrimonio en base al valor de arrendamiento (ficto) de la propiedad personal iii) licencias comerciales y profesionales aplicadas sobre el ingreso bruto (patentes) y iv) el impuesto de puertas y ventanas que se complementaban con los ingresos arancelarios Por ello era imposible pensar en financiar las campantildeas napoleoacutenicas con mayores cargas y menos con impuestos personales tipo por cabeza (Webber y Wildavsky 1986) sobre la burguesiacutea o los campesinos que habiacutean sido oprimidos por el ancienne reacutegime (de absolutistas) desde la asuncioacuten de Luis XIII en 1610 5 Por ejemplo Adam Smith era contrario a la tributacioacuten indirecta por considerarla una interferencia al comercio y aprobaba la directa pero no sobre la renta sino sobre la capacidad de pago basada en elementos de riqueza visibles como tierras y edifishycios En teacuterminos de administracioacuten tributaria consideraba malo un impuesto que necesitara una gran burocracia para adminisshytrarlo o que expusiera a los contribuyentes a ldquolas odiosas auditoriacuteas de los inspectoresrdquo (Smith A (1727ndash1790) The Wealth of Nations Prometheus Books (1991) Montesquieu C (1689-1755) The Spirit of Laws Cambridge University Press (1989) Locke J (1632 - 1704) Two Treatises of Government Cambridge University Press (1988) y Hume D (1711-1776) An Enshyquire Concerning the Principles of Morals Oxford Philosofical Texts (2004) 6 Como los antiguos griegos los filoacutesofos de siglo de las Luces consideraban justo que un impuesto gravara proporcionalmenshyte a los ingresos y la riqueza sin otra excepcioacuten que los verdaderamente pobres (Adams 1993) Los pensadores liberales de la eacutepoca consideraban que la progresividad afectaba los derechos individuales

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frentamientos de clase En efecto Sir Robert Peel primer ministro y jefe del partido conservador (Toshyries) con mayoriacutea parlamentaria debioacute reducir fuertemente las tarifas arancelarias y con ello coshymenzoacute una firme recuperacioacuten econoacutemica por un lustro Los altos precios de los alimentos ndashfruto del proteccionismo y las malas cosechasndash incubaban un alzamiento popular y la uacutenica forma de reducirshylos era mediante la liberalizacioacuten del comercio poliacutetica que habiacutea predominado en casi toda Europa durante los 1830s En sustitucioacuten de los ingresos arancelarios reimplanta el impuesto a la renta debishydo que la poblacioacuten no toleraba maacutes imposicioacuten indirecta Con una amplia base y a una tasa de 3 por 100 con retencioacuten en la fuente el tributo recaudoacute un 50 por 100 maacutes de lo estimado confirmando su potencial recaudatorio De esta forma el impuesto salvoacute al reino de otra crisis tal como lo habiacutea hecho casi medio siglo atraacutes

Para fines del siglo XIX ya habiacutean cambiado muchas de las condiciones socioeconoacutemishycas y poliacuteticas de la Pax Britannica en Europa Comenzaba a flaquear la visioacuten positivista basada en la confianza de la capacidad (cientiacutefica) del hombre para mejorar la calidad de vida heredada del Siglo de la Ilustracioacuten Ademaacutes las cada vez maacutes profundas crisis econoacutemicas ciacuteclicas poniacutean en duda al capitalismo versioacuten laissez faire Los gastos militares ocasionados en las continuas guerras imperialistas la presencia de ideologiacutea contestataria (socialismo7) y las deplorables condiciones de vida imperantes en los crecientes centros industriales urbanos incidieron sobre fin de siglo en la neshycesidad de incrementar el gasto social y con ello recaudar maacutes impuestos Asimismo se comenzaba a discutir la justificacioacuten de una imposicioacuten casi exclusivamente basada en gravaacutemenes indirectosEacutestos representaban a fin de siglo cerca del 70 por 100 y eran seguidos por la imposicioacuten a la proshypiedad inmueble (Webber y Wildavski 1986 y Higgens y Evenson 2003)

Adicionalmente Otto von Bismarck el jefe de gobierno de Prusia y constructor de la unishyficacioacuten alemana8 adoptoacute una serie de reformas sociales (paternalistas) consideradas las primeras leyes sociales europeas como (nuevo) mecanismo para contrarrestar el crecimiento del movimiento socialista9 Esto originoacute nuevas y crecientes necesidades de financiamiento En efecto el Priacutencipe Bismarck impulsoacute la aprobacioacuten del seguro de jubilaciones en 1883 y de pensiones a la vejez y por enfermedad en 188910 Estas transferencias se sumaron a los gastos beacutelicos presionando sobre las tesoreriacuteas de las naciones desarrolladas

Por eso en menos de veinte antildeos a partir del impulso del gasto social (1880) maacutes de quince paiacuteses introdujeron el impuesto a la renta Teacutecnicamente eacuteste era cedular gravando diferenshytes categoriacuteas de rentas a distintos tipos y el tipo maacutes alto nunca sobrepasoacute el 10 por 10011 El imshypulso fue la necesidad de caja para la sostenibilidad fiscal y no el principio de capacidad de pago sosteacuten de la poliacutetica redistributiva Aunque la academia y los poliacuteticos reconociacutean el principio de la capacidad de pago (y la teoriacutea marginal) predominaba el criterio del gobierno limitado y la proporcioshynalidad en las cargas

Institucionalmente el impuesto a la renta alemaacuten aprobado en 1891 a diferencia de la tradicioacuten legal britaacutenica permitiacutea a los auditores conminar a los contribuyentes para su auditoriacutea Consecuencia el disentildeo del espiacuteritu pragmaacutetico y liberal ingleacutes se fue modificando con la influencia de la feacuterrea voluntad prusiana por un propoacutesito

7 El Manifiesto Comunista de 1848 preparado por K Marx y F Engels para la Liga Comunista incluye un fuerte impuesto a la renta progresivo como una de sus medidas praacutecticas 8 Bismarck Ministro Presidente de Prusia y Canciller de Alemania durante sus casi 30 antildeos en el poder consolidoacute una suerte de unioacuten aduanera con los principados germaacutenicos que habiacutean sido independientes desde el imperio Carolingio pero mantuvo una poliacutetica comercial relativamente proteccionista En poliacutetica social con el objetivo de concentrar poder entre otras medidas llevoacute a cabo una campantildea para disminuir la influencia de la Iglesia Catoacutelica que combinoacute con una serie de (innovadoras) reforshymas laborales Estas ademaacutes de las nombradas en el texto incluyeron la restriccioacuten del empleo de mujeres y nintildeos Estas medidas teniacutean como propoacutesito contrarrestar el crecimiento poliacutetico del movimiento socialista y congraciarse con la clase trabashyjadora No tuvo eacutexito en eludir la confrontacioacuten debido a que su gobierno era medularmente conservador 9 Culturalmente la cohesioacuten social se ubica como prioridad en una sociedad jeraacuterquica respecto del propio crecimiento econoacutemico o el imperio del mercado 10 El seguro de jubilaciones inicialmente se financiaba exclusivamente por el sector privado dos tercios por el empleado y uno por el empleador 11 Por ejemplo Japoacuten 1887 Alemania 1891 Nueva Zelanda 1891 Canadaacute 1892 Holanda 1892 Italia 1894 Austria 1896 Suecia 1897 Dinamarca 1903 Noruega 1905 Francia en 1909 EEUU 1914 Italia fue la uacutenica excepcioacuten dado que su tasa marginal superior alcanzoacute el 20 por 100 cuando se reimplantoacute en 1894

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Instituto de Estudios Fiscales

Como el impuesto fue introducido por razones de suficiencia pero a tasas bajas hubo oposicioacuten a otorgar exenciones o tasas menores a grupos de presioacuten Por otro lado tambieacuten hubo resistencias a usar tasas progresivas en tal caso los sectores maacutes conservadores lo hubieran consishyderado injusto y proclive a la confiscacioacuten

En resumen la semilla poliacutetico-cultural del ldquoestado del bienestarrdquo ya estaba plantada a fin del siglo XIX y con ello el crecimiento del tamantildeo y de la actividad estatal (veacutease cuadro 1) en un contexto de participacioacuten poliacutetica (democracia o al menos voz popular) con dos objetivos primigenios

1) Incrementar la seguridad de la poblacioacuten contra la adversidad y

2) Redistribuir el ingreso mediante la transferencia de los ricos a los pobres

Para ambos propoacutesitos la imposicioacuten a la renta seraacute un instrumento fundamental Indishyrectamente como financiacioacuten de la seguridad social y directamente como redistribuidor del ingreso En esta fase inicial el impuesto era altamente progresivo ndashporque solo recaiacutea sobre el 5 por 100 maacutes rico de la poblacioacutenndash pero no redistribuidor ndashpor su escasa recaudacioacutenndash sin embargo trasmitiacutea una sensacioacuten de justicia aunque solo esteacutetica Tanto para la financiacioacuten de la seguridad social como para la redistribucioacuten el impuesto a la renta se adaptaraacute constantemente al contexto cambiante (Webber y Wildavski 1986)

CUADRO 1

Tendencias de Ingresos Puacuteblicos y Gasto Puacuteblico y Social Total() ( del PIB)

Ingresos Puacuteblicos Gasto Puacuteblico Total Gasto Puacuteblico Social

Circa 1870 1920 1960 1996 Circa

1870 1920 1960 1996 Circa 1870 1920 1960 1996

Australia 178 194 244 350 183 193 212 359 11 28 74 148

Austria mdash 90 379 478 105 147 357 516 mdash 37 159 214

Beacutelgica

Canadaacute

Francia

116

41

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170

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179

303

260

373

498

427

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mdash

126

221

167

276

303

286

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447

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13

13

26

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131

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269

Alemania

Irlanda

Italia

Japoacuten

Paiacuteses Bajos

14

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95

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118

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275

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Noruega

Espantildea

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160

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Suecia

Suiza

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189

Reino Unido

Estados Unidos

Media

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74

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201

124

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Porcentaje de Crecimiento 54 104 52 74 50 68 184 216 106

Nota Incluye ayudas a la pobreza desempleo educacioacuten pensiones salud y subvenciones a la vivienda (a) Alemania Austria Beacutelgica Canadaacute Paiacuteses Bajos Espantildea Suecia y Suiza soacutelo hacienda central haacutesta 1937 (b) Beacutelgica Holanda y Espantildea soacutelo hacienda central hasta 1920 Fuente Tanzi y Schuknect (2000) y Lindert (2004)

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Es importante destacar que la geacutenesis de la tributacioacuten a la renta (principalmente angloshysajona en el Reino Unido primero y en el siglo XX en EEUU) estaacute fuertemente ligada a la representashycioacuten poliacutetica adecuaacutendose a las demandas del mercado poliacutetico (constituency o electorado) mientras que el origen del gasto puacuteblico social fue la reaccioacuten de un gobierno autoritario (germaacutenico) Ambos procesos se repetiraacuten maacutes tarde en buena parte de Ameacuterica Latina12 En consecuencia ninguno de los dos surgioacute como correccioacuten automaacutetica del funcionamiento del mercado Sin embargo para que la tributacioacuten sea eficaz debe tener representatividad (consenso) y ajustarse al mercado por lo que los retos son mayores Esto es auacuten maacutes necesario en un impuesto tan transparente como el impuesto a la renta en el que no hay ldquoilusioacuten fiscalrdquo como en cierta imposicioacuten indirecta (IVA)

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el parto del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

Cuando en marzo de 1913 el cuadrageacutesimo segundo estado de los EEUU ratificoacute la 16ordf Enmienda Constitucional que habilitaba al Congreso a gravar la renta a nivel federal se cambioacute una relacioacuten de clase de regionalismo y de poderes republicanos Poco despueacutes la Ley de Impuesto Federal a la Renta fue ratificada imponiendo un 1 por 100 sobre todos los individuos por encima de US$300 y un sobre impuesto de 1 a 6 por 100 para ingresos superiores a US$20000 En un antildeo esa tasa marginal superior pasoacute a 15 por 100 el siguiente a 67 por 100 y para 1918 alcanzaba el 77 por 100 Igualmente el nuacutemero de contribuyentes se multiplicoacute por 13 pasando de menos de 400000 en 1914 a 55 millones en 1918 ndashaunque eso representaba menos del 15 por 100 de los trabajadores y el 80 por 100 del impuesto lo pagaba el 1 por 100 maacutes pudientendash

A su vez igual suerte corrioacute el impuesto empresarial (corporate tax) En 1918 eacuteste ya teniacutea un tipo base de 12 por 100 al que se antildeadiacutean dos tipos progresivos sobre el retorno los retorshynos superiores al 20 por 100 eran gravados al tipo de 30 por 100 y los superiores al 30 por 100 al tipo de 65 por 100 Con estas altiacutesimas sobretasas se intentaba captar las rentas econoacutemicas de olishygopolistas y monopolistas Este impuesto a las ganancias elevadas recaudoacute casi dos tercios de los ingresos federales durante la Primera Guerra Mundial

La aprobacioacuten del impuesto a la renta marcoacute el final del ldquosistema republicanordquo de tributashycioacuten ndashpor su articulacioacuten por el partido fundado por Lincolnndash cimentado en tarifas arancelarias proshyteccionistas que favoreciacutean al Norte y al Este industrializados a costa del Sur productor de materiaprimas Eacuteste no lo aceptoacute pero fue derrotado en la Guerra Civil A nivel de clase las tarifas constitushyiacutean un subsidio a las grandes corporaciones industriales y una carga a los agricultores la clase media profesional y los pequentildeos propietarios Adicionalmente las grandes corporaciones se habiacutean inteshygrado verticalmente y avanzado tecnoloacutegicamente aprovechando un mercado maacutes amplio que sus competidores europeos y una oferta laboral sin regulacioacuten y alimentada por una fuerte migracioacuten lo que les redituoacute pinguumles ganancias (Brownlee 2004 y Steuerle 2004)13 Podriacutea decirse que el ldquosisteshyma republicanordquo de fiscalidad es un precursor del modelo de sustitucioacuten de importaciones de Ameacuterica

12 En Ameacuterica Latina por ejemplo las leyes sociales han sido inicialmente implementadas por regiacutemenes autoritarios en ocasiones sin existir previamente industrializacioacuten urbanizacioacuten y menos una economiacutea de mercado en pleno funcionamiento Sin embargo es justo reconocer que los procesos democraacuteticos estaacuten positivamente correlacionados con la consolidacioacuten de la legislacioacuten de proteccioacuten social y en especial la laboral A su vez la imposicioacuten sobre la renta en particular la individual ha sido introducida mayoritariamente por gobiernos democraacuteticos a partir de la deacutecada del sesenta 13 Tambieacuten es importante remarcar que en paralelo a la implantacioacuten del impuesto el Presidente Wilson sentoacute las bases ldquocientiacuteficasrdquo para lograr una tecnocracia estatal eficiente Su disentildeo fue hecho con el molde de las corporaciones comerciales abandonando el criterio del favor poliacutetico La visioacuten del papel de los rectores de la poliacutetica fiscal (Treasury ministerio de finanshyzas) y en menor medida de los agentes recaudadores era la de ldquomediadoresrdquo ente los objetivos de las empresas y las necesishydades del fisco

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Latina excepto porque los EEUU lograron la consolidacioacuten de un gran espacio econoacutemico (mercado) mientras que Ameacuterica Latina dividida en muacuteltiples jurisdicciones muy diferentes no ha logrado inteshygrarse ni al magro nivel de zona de libre comercio

Institucionalmente EEUU reflejoacute en el impuesto a la renta su forma de resolver conflicshytos en este caso de clase y regionales mediante su estilo de democracia basada en la ldquofragmentashycioacuten del poderrdquo (contrapesos y garantiacuteas) instaurada por los Federalistas en la Constitucioacuten Estos dotaron al gobierno federal de la facultar de gravar ndashcausa inicial de la revolucioacuten libertadorandash y de hacer respetar los derechos de las minoriacuteas de los excesos ndashen este caso de las legislaturas estatashylesndash Debe tenerse presente que el impuesto a la renta de 1894 fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte con el argumento de que era un impuesto directo y por tanto debiacutea recaer en los estados de acuerdo a su poblacioacuten respecto a la total lo que el gobierno federal omitioacute Este principio anti-redistributivo interpretaba que en la esencia de la Constitucioacuten yaciacutea un estado socialmente neushytral (Brownlee 2004) La 16a enmienda al levantar este veto de la Suprema Corte al impuesto a la renta federal dividioacute la capacidad de gravar ndashlos estados monopolizan su potestad sobre los impuesshytos generales al consumondash pero multiplicoacute la de exonerar y privilegiar viacutea congresistas federales en el impuesto a la renta Es por ello que auacuten hoy permanecen los lobbysts que operan para los grupos de presioacuten primordialmente en el Congreso y que desde la subida de tasas para financiar la Primera Guerra Mundial han llenado el Coacutedigo tributario de 60000 paacuteginas plagadas de tratamientos espeshyciales (Levi 1988)14

Este conflicto de poderes por la competencia tributaria entre niveles de gobierno es sushymamente iroacutenico dado que el impuesto a la renta en especial el componente personal hace factible como pocos tributos el compartir las bases Precisamente en los Estados Unidos pero tambieacuten en vashyrios paiacuteses de Europa los gobiernos subnacionales (estaduales y locales) cobran una sobretasa utilishyzando la facilidad de utilizar la base definida a nivel nacional Esta virtud no la tienen otros tributos que generan ldquoefecto acumulacioacutenrdquo ndashcomo los impuestos generales sobre ventas o selectivos al consumondash o presentan una enorme dificultad administrativa para dividir las bases ndashcomo el IVA u otros impuestos directos como el patrimonio neto o herenciasndash Ademaacutes el contribuyente puede reaccionar de acuerdo a la hipoacutetesis de Tiebout (1956) por la cual el individuo elige doacutende residir seguacuten la mezcla de tributashycioacuten y servicios puacuteblicos que recibe en analogiacutea con el comportamiento en los mercados competitivos

Del otro lado del Atlaacutentico la industrializacioacuten trajo consigo mayor democratizacioacuten (inshyfluencia del Parlamento) dentro del particularismo del sistema poliacutetico britaacutenico y se materializoacute en el contundente triunfo liberal de 1906 Bajo la influencia reformadora de David Lloyd George se aprobashyron pensiones a la vejez (1908) el seguro de desempleo (1909) y de enfermedad (1911) de cuntildeo bismarckiano Para financiarlos en el famoso Presupuesto Popular de 1909 se introdujeron impuesshytos a la tierra maacutes altos (a la Henry George 188215) y un ldquosuperimpuestordquo a la renta sobre las L3000 para pagar los noveles programas sociales y rearmar la Marina Fue notable la introduccioacuten en esshyfuerzo conjunto con el conservador Winston Churchill de deducciones exenciones e incentivos en el impuesto a la renta como instrumentos de ingenieriacutea social16 y de beneficios sectoriales en coordinashycioacuten con otras poliacuteticas puacuteblicas (Steinmo 1993) Poliacuteticamente estas pugnas terminaron con el poder de veto en materia tributaria ejercido por la Caacutemara de los Lores ndashintegrada en forma hereditaria o nombrados por la Coronandash a lo aprobado por la Caacutemara de los Comunes ndashdemocraacuteticamente electandash

Finalmente el impuesto a la renta supuso un cambio significativo en el desarrollo de la tecnologiacutea tributaria (Tanzi 2006) en base a los avances de otras disciplinas como la contabilidad y

14 Justo es reconocer que siguiendo a Bobbio (2006) existen dos tipos de mercados poliacuteticos que culminan en pactos (contrashytos) Uno macro o multilateral entre partidos o coaliciones para ejercer el gobierno que tiene al poliacutetico como un negociador Otro micro o bilateral entre el representante y sus electores (constituency) que tiene al legislador como empresario que ofrece sus ideas y conducta En este uacuteltimo caso el poliacutetico representa las demandas de sus electores y debe bregar por los intereses de los mismos obteniendo ventajas tanto a nivel del gasto como de los impuestos 15 Henry George abogoacute por gravar exclusivamente la tierra (y los monopolios o su regulacioacuten) alegando que su oferta fija (suerte de propiedad comuacuten de la humanidad) no tiene efectos de eficiencia (exceso de la carga) y capta las plusvaliacuteas (equishydad) propugnando por mercados libeacuterrimos donde se sustituyan las restricciones al uso de patentes por subsidios a la investishygacioacuten y vastos programas sociales 16 Churchill sosteniacutea que la poliacutetica social debiacutea incentivar la competencia en la provisioacuten de la ldquored de seguridadrdquo (safety net) de tal manera que el desastre no ocurriese en la eventualidad de una falla De paso esto pondriacutea resguardo al sistema capitashylista de un ataque socialista

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32

las finanzas y a los cambios administrativos juriacutedicos e institucionales Por ejemplo los desarrollos contables permiten registrar los flujos de renta con mayor precisioacuten el surgimiento de grandes emshypresas permite la retencioacuten del impuesto sobre un grupo de asalariados de crecientes ingresos redushyciendo los costos de administracioacuten y cumplimiento y la implementacioacuten de registros de propiedad permite identificar quieacuten percibe los ingresos A lo largo del siglo la sofisticacioacuten de la contabilidad potenciada por la informaacutetica y acompantildeada por nuevos conceptos juriacutedico-tributarios como el ingreso global (renta mundial) o los precios de transferencia ya en las uacuteltimas deacutecadas del siglo XX proporshycionaraacute mayor precisioacuten y alcance al impuesto a la renta

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto

El Presidente Franklin D Roosevelt (FDR) no soacutelo condujo a su paiacutes en la salida de la mayor (Gran) Depresioacuten que habiacutea vivido el capitalismo y lideroacute el triunfo militar sobre las dictaduras corporativas a nivel mundial17 sino que tambieacuten extendioacute los objetivos y el marco de la accioacuten estatal activa (progressive liberalism)18 expresaacutendolos en un nuevo contrato social (New Deal)19 Conseshycuentemente se expandioacute el rol del Estado como estabilizador de la economiacutea y por ende gestor de ciertas actividades y el de benefactor mediante la ampliacioacuten de la cobertura de la seguridad social20

de proteccioacuten A estas dos fuerzas expansivas del gasto puacuteblico se sumoacute el esfuerzo beacutelico de la Segunda Guerra Mundial En contrapartida para financiarlo se implementoacute la ldquomasificacioacutenrdquo del imshypuesto a la renta

Desde el fin del ldquolargordquo siglo XIX que va desde la Revolucioacuten Francesa a la Primera Gueshyrra se consolidoacute el crecimiento de la poblacioacuten una fuerte urbanizacioacuten y una mayor participacioacuten electoral refrendada por el ingreso electoral de la mayoriacutea maacutes discriminada el geacutenero femenino Entre 1880 y 1930 el porcentaje de sufragantes respecto a la poblacioacuten adulta en las siete democracias maacutes avanzadas crecioacute en promedio un 75 por 100 llegando al 58 por 100 de la poblacioacuten adulta21

Como resultado siguiendo la teoriacutea de ldquotributacioacuten con representacioacutenrdquo era de esperarse un crecimiento paulatino de los contribuyentes del impuesto personal a la renta Y en efecto en el periacuteodo de doce antildeos que transcurren entre la Gran Depresioacuten (1929) y el antildeo de entrada en la Seshygunda Guerra Mundial (1941) el rendimiento del impuesto a la renta personal en EEUU casi se multishyplicoacute por tres ndashde US$ 29 a US$ 75 billonesndash pero el nuacutemero de contribuyentes lo hizo por 15 -del 4 por 100 de los trabajadores en el rsquo29 al 60 por 100 en 1945 con 43 millones de contribuyentes- Esta expansioacuten era necesaria para financiar las nuevas funciones del Estado como agente econoacutemico (productor regulador benefactor y estabilizador) que sustentaron el eacutexito poliacutetico del New Deal y la reconstruccioacuten europea de posguerra y se consolidaron por el dominio del pensamiento keynesiano amplificado en la academia

17 Pese a sus eacutexitos que consolidaron al sistema democraacutetico nada le fue faacutecil al Presidente Roosevelt Por ejemplo en plena guerra (1943) el Congreso dominado por los propios demoacutecratas levantoacute su veto a la Ley tributaria de 1942 que conteniacutea incentivos y exenciones muy diferentes al proyecto inicial del Ejecutivo por lo que debioacute compensarse la peacuterdida de base con incrementos del tipo (Steuerle 2004) 18 Croly (1965) el mayor exponente del liberalismo progresista (progressive liberalism) sosteniacutea que la accioacuten gubernamental es necesaria para crear las condiciones de libertad que garantizan una base rudimentaria de igualdad entre los ciudadanos Utiliza la nocioacuten de gobierno con potestad de intervencioacuten (de Hamilton) para avanzar en la igualdad de oportunidades (de Jefferson) que no se opone a los valores liberales sino que protege los valores individuales a traveacutes de la accioacuten del gobierno Asiacute el liberalismo llega a un nuevo balance entre libertad e igualdad que asegure oportunidad (libertad) para todos en contraposishycioacuten a la perpetua ventaja de los privilegiados los ricos y los poderosos en un paiacutes (nacionalismo progresista de Lincoln) dominashydo por el darwinismo social Por ello es considerado el precursor del ldquoestado del bienestarrdquo ndashwelfare statendash (Wilensky 1975) 19 Bobbio (2006) sostiene que sociedades poliaacuterquicas como son las actuales capitalistas y democraacuteticas son colectivos donde las decisiones son tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos (o pactos sociales desde los que impulshysan derechos individuales o colectivos a los fiscales o laborales) Por ende los pactos sociales no son soacutelo una hipoacutetesis racioshynal filosoacutefica (el contrato del Iusnaturalismo) de la organizacioacuten poliacutetica sino que constituyen instrumentos de gobierno que reglamentan las relaciones sociales y son fuente primaria de derecho 20 Durante su periacuteodo Roosevelt impulsoacute la idea de la proteccioacuten estatal proveyendo el miacutenimo bienestar del individuo ndashpobreza desempleo y pensionesndash a lo largo de toda su vida 21 Iroacutenicamente soacutelo en EEUU decrecioacute un 30 por 100 pero el porcentaje de sufragantes crecioacute en Dinamarca Francia Holanda Nueva Zelanda Suecia y el Reino Unido

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Teacutecnicamente desde los antildeos 30 la determinacioacuten de la base imponible siguioacute la definishycioacuten amplia de renta de Simons (1938) ndashconsumo maacutes cambio patrimonial netondash que permitioacute estashyblecer progresividad con impacto redistributivo manteniendo la eficiencia respecto del consumo de bienes y servicios La tasa marginal superior llegoacute al 90 por 100 y la tasa efectiva en los ricos frisoacute el 60 por 100 en 1945 en tanto que el tipo de ganancias elevadas a las corporaciones alcanzoacute el 94 por 100 al antildeo siguiente del ataque a Pearl Harbor (1942) (Brownlee 2004)

Como contrapartida para evitar los posibles impactos negativos en el ahorro la oferta de trabajo y la inversioacuten de riesgo fruto de este aumento de las tasas marginales el impuesto se llenoacute de exenciones y deducciones Un continuo uso (y abuso) de exenciones en el impuesto sobre la renta personal ndashpor ldquoexternalidadesrdquo sociales (educacioacuten donaciones etc) y de ldquofomento al ahorrordquo (desde el uso de la vivienda propia a las inversiones de prioridad estrateacutegica)ndash y por otra parte de ldquoincentivos a la inversioacutenrdquo en el impuesto a la renta empresarial -desde vacaciones tributarias y reinversiones hasta amortizaciones aceleradas- terminaron tergiversando no soacutelo la definicioacuten amplia de renta de Haig-Simons sino tambieacuten la equidad (horizontal y vertical) y sobre todo la simplicidad del tributo Estos continuos incrementos de tasas y de erosiones de la base por incentivos ndashtax breaksndash y disposiciones especiales ndashloopholesndash en el impuesto a la renta federal acaecidos durante la administracioacuten Roosevelt dominaraacuten el panorama tributario de las economiacuteas desarrolladas occidentales por cuarenta antildeos

Este empuje del impuesto a la renta como instrumento recaudador y redistribuidor (seshycundariamente) con altas tasas y perforaciones de base se agudizoacute por las particularidades de la institucionalidad democraacutetica estadounidense que la diferencian del resto de las democracias occishydentales (Steinmo 1993)

a) La imposibilidad constitucional de implementar un impuesto a las ventas (o general al consumo) federal22 maacutes la tradicioacuten cultural norteamericana de progresividad en el impuesto a la renta han llevado a que sea de los sistemas tributarios maacutes redistribushytivos del mundo23

b) El alto nuacutemero de exenciones concedidas a sectores y grupos de intereacutes ndash obviamente ligados a las altas tasasndash expresioacuten del claro predominio del Congreso en el disentildeo de la poliacutetica tributaria y

c) La complejidad de la legislacioacuten y las regulaciones con un alto costo para el contribushyyente y para la administracioacuten

En definitiva una vez maacutes fue la espiral ascendente de la demanda por servicios puacuteblishycos en especial de infraestructura y sociales y el esfuerzo beacutelico los que presionaron al cambio (reshyactivo) de los ingresos fiscales Y una vez maacutes el impuesto a la renta respondioacute creciendo hasta casi desvirtuarse pero reafirmando su capacidad de adaptarse a los cambios sociales y aprovechar los cambios tecnoloacutegicos24

33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias

En una democracia el consentimiento a la tributacioacuten ndashque es fundamental para el eacutexito de la imposicioacuten sobre la renta por la necesidad del cumplimiento voluntariondash se materializa en la aprobacioacuten legislativa que es representativa de la voluntad del colectivo Esto no implica necesariashymente que los impuestos sean maacutes justos ya que son fruto de una negociacioacuten donde los sectores con maacutes poder impongan sus intereses Tampoco puede inferirse a priori que sean maacutes eficientes o

22 33 estados adaptaron el impuesto a las ventas al detalle entre 1932 y 1937 ante la caiacuteda de recaudacioacuten del impuesto a la propiedad durante la recesioacuten 23 Auacuten en la actualidad si bien el ahorro ndashdefinido como ldquono consumordquondash ha disminuido en las pasadas dos deacutecadas en EEUU seraacute difiacutecil que la sociedad acepte el abandono de la equidad vertical y la capacidad (de pago) redistributiva del impuesto a la renta (Pechman 1987) 24 Como por ejemplo las retenciones masivas a los asalariados y a las rentas de capital (intereses bancarios) la contabilidad consolidada de empresas etc

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justos debido a que es posible que la necesidad de incrementar el gasto para lograr la negociacioacuten presupuestal involucre un exceso de carga fiscal Sin embargo la ventaja del reacutegimen representativo es que contiene el mecanismo de la correccioacuten La democracia ndashviacutea elecciones competitivasndash permite el reemplazo de liacutederes e ideologiacuteas escogiendo entre nuevas alternativas Este mecanismo poliacutetico permite detectar y corregir los errores cambiando la poliacutetica en cuestioacuten (Webber y Wildavski 1986) En forma similar seguacuten la hipoacutetesis de Lindert (2004) el proceso democraacutetico reduce el ingresogasto puacuteblico ineficiente Asiacute como existen arreglos institucionales para controlar que los gastos en infraesshytructura fiacutesica y social no sean excesivos al punto de resentir el crecimiento econoacutemico tambieacuten la ldquomezclardquo tributaria es pasible de correcciones para no desestimular el trabajo y el ahorro25

El reto del gobierno radica en la explicacioacuten de sus decisiones (modificaciones) Esto es fundamental en materia tributaria porque existen intereses encontrados entre los electores productoshyres consumidores contribuyentes beneficiarios del Estado y recaudadores que muchas veces se superponen en sus papeles Como el reveacutes de una moneda el proceso de negociacioacuten de las reforshymas ndashen especial en impuestos que son simplemente transferencias entre los agentes econoacutemicos de una sociedadndash implica un cambio maacutes gradual y paulatino que en otras formas de gobierno26

Sin embargo en tributacioacuten pocas veces el cambio de direccioacuten ndashen reversandash fue tan brusco como a principios de los 80rsquos como reaccioacuten al crecimiento sin precedentes del Estado en las democracias occidentales en el tercer cuarto del siglo XX y con ello de la carga tributaria En la imshyposicioacuten a la renta esto se manifestaba en la espiral ascendente de tasas cada vez maacutes altas que trataban de compensarse con un gasto tributario que no teniacutea antecedente De alliacute la conocida aneacutecshydota de que la secretaria personal del Presidente Reagan pagaba maacutes impuesto a la renta que la General Electric Boeing General Dynamics y muchas otras multinacionales27

Las reformas tributarias impulsadas por la primer ministro Thatcher28 y la reforma del imshypuesto a la renta de 1986 en EEUU29 ensanchando las bases ndashreduciendo el gasto tributario en especial los incentivos a grandes empresas (corporate welfare)ndash y paralelamente bajando las tasas fue una correccioacuten ldquode vuelta a los oriacutegenesrdquo30

Una de las razones maacutes importantes para la rebaja de las altiacutesimas tasas de imposicioacuten en las economiacuteas desarrolladas que teniacutean promedios superiores al 70 por 100 durante los 70rsquos fue

25 Lindert (2004) identifica dos razones principales que rigen la relacioacuten democracia - control de programas puacuteblicos i) el proshyceso presupuestal y ii) el principio de poliacutetica fiscal de ldquouniversalismordquo (reglas y tasas uniformes con procesos administrativos transparentes) que reduce los costos de administracioacuten Por ejemplo los costos de la administracioacuten tributaria masiva han declinado secularmente como porcentaje de la recaudacioacuten desde algo maacutes de 4 por 100 en 1900 a menos de 2 por 100 en 1990 en Estados Unidos y Reino unido 26 El Parlamento cumple en adicioacuten al control las veces de instrumento eficaz para reducir los costos de negociacioacuten y de cumplimiento la ventaja de la accioacuten colectiva que no tienen los absolutismos o las sociedades jeraacuterquicas (Levi 1988) 27 De hecho las 250 maacutes grandes corporaciones no pagaron impuesto a la renta federal por lo menos en un ejercicio durante el periacuteodo 1981 a 1983 (Brownlee 2004) 28 Para el final de su administracioacuten y luego de tres victorias electorales Mrs Thatcher i) redujo la tasa marginal mayor del impuesto a la renta personal de 98 a 40 por 100 y la de empresas de 53 a 35 por 100 ii) unificoacute las dos tasas de IVA 8 por 100 y 125 por 100 en una sola de 15 por 100 agregando a la base imponible bienes y servicios antes exentos y iii) indexoacute el costo de las ganancias de capital pero abrioacute algunas brechas sobre instrumentos financieros y decidioacute sustituir el impuesto a la propiedad por uno per caacutepita (Community Charge) Este uacuteltimo sumamente impopular fue un fracaso y por la rebelioacuten del contribuyente desfinancioacute a los gobiernos locales conservadores que perdieron las elecciones Esta fue una de la principales causas de su dimisioacuten (Steinmo 1993) 29 La reforma de EEUU de 1986 puede resumirse en i) reduccioacuten del esquema de tasas del IRPF con la tasa marginal supeshyrior bajando de 50 a 28 por 100 ii) aumento del miacutenimo no imponible y las deducciones que liberaron a 6 millones de contribushyyentes maacutes pobres (12 por 100 del total) iii) suba de la tasa a las ganancias de capital de 20 a 28 por 100 y iv) reduccioacuten de la tasa empresarial de 48 a 34 por 100 pero eliminando gastos tributarios como el creacutedito fiscal a la inversioacuten Sin embargo la reforma de 1986 (votada por ambos partidos Republicano y Demoacutecrata) aumentoacute significativamente la equidad horizontal no afectoacute la progresividad y mantuvo el mismo rendimiento -respecto al PBI- que durante la administracioacuten Carter Adicionalmente se expandioacute el Earned Income Tax Credit (EITC) ndashun creacutedito fiscal por menores o familiares discapacitados a cargo de contrishybuyentes con bajos ingresosndash que regiacutea a nivel federal desde 1975 Este concepto deriva del Impuesto Negativo a la Renta propuesto por la economista britaacutenica Juliet Rhys-Williams a mediados del los 40rsquos e impulsado por Milton Friedman en los 60rsquos El EITC es el mayor programa de reduccioacuten de pobreza aplicado en los Estados Unidos En 2004 era percibido por maacutes de 21 millones de familias 30 Esto no supone un juicio de valor sobre otras medidas fiscales desarrolladas por dichas administraciones que escapan al toacutepico en cuestioacuten

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mantener la atraccioacuten al ahorro y la inversioacuten en un mundo cada vez maacutes abierto31 Estos paiacuteses lleshyvaban maacutes de un cuarto de siglo de avances en las liberalizaciones comercial y financiera Las tarifas arancelarias promedio eran menores al 5 por 100 y la desviacioacuten tambieacuten habiacutea disminuido (aunque se manteniacutean algunas barreras no arancelarias especialmente a commodities agropecuarias) La reduccioacuten de las tarifas en especial sobre los productos manufactureros llevoacute a una desindustrializashycioacuten paulatina de los paiacuteses desarrollados ndashfuerte caiacuteda de su participacioacuten en el productondash en parashylelo con mayor competencia internacional

Es importante reconocer que las aperturas comercial y financiera tambieacuten fueron influishydas por la necesidad de favorecer a los nuevos sectores dinaacutemicos (ldquonueva economiacuteardquo) Con un coshymercio liberalizado al bajar la proteccioacuten se redujo la rentabilidad del sector manufacturero Entonces gravar a la renta sobre bases amplias y tasas bajas favorecioacute la toma de riesgo en los nueshyvos y dinaacutemicos sectores de servicios financiero tecnologiacutea del conocimiento y entretenimiento A su vez se promueve la competencia sin gasto tributario y la neutralidad sectorial ndashlimitando los incentishyvos al sector manufacturerondash Asiacute se ampliacutean las oportunidades de inversioacuten para los grupos de mashyyores ingresos y las burocracias se vuelven maacutes dinaacutemicas auspiciando la aceptacioacuten de la eliminacioacuten de incentivos (privilegios)

Tambieacuten debe recordarse que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea producido algunos cambios estructurales en el impuesto que ya no se revertiriacutean Por ejemplo en 1918 en EEUU el impuesto a la renta empresarial (grandes empresas corporations) rendiacutea 4 veces maacutes que el personal ndashreducido a los muy pudientesndash en 1950 ambos recaudaban lo mismo y ya en 1980 las personas fiacutesicas pagashyban 4 veces lo que las corporaciones ratio que sigue estable hasta hoy Esto reflejaba la idea de limitar la tributacioacuten sobre factores de bases moacuteviles (capital) al tiempo que aumentaba la carga sobre el factor de menor movilidad (trabajo)

La rebaja de tasas operada en los 80rsquos en Reino Unido y Estados Unidos dos economshyiacuteas de mercado muy importantes armonizadas y en crecimiento determinoacute un realineamiento del impuesto a la renta a escala planetaria por su influencia en la atraccioacuten de ahorro e inversiones en una economiacutea mundial cada vez maacutes interrelacionada Asiacute estas dos economiacuteas que representaban cerca de un tercio del PBI mundial en una suerte de posicioacuten de liacuteder en un modelo de Stackelberg para la atraccioacuten de capital32 influyeron para que en la deacutecada de los 80rsquos la rebaja de tasas marginashyles superiores en el IRPF fuese en promedio de casi 34 por 100 y en el impuesto empresarial de 28 por 100 en los paiacuteses de la OCDE

Sin embargo el rendimiento al Fisco y la carga tributaria sobre los factores praacutecticamenshyte no se alteraron Boscaacute Garciacutea y Taguas (2005) analizaron ndashmediante una base de datos para 21 paiacuteses de la OCDE en el periacuteodo 1965-2001ndash los tipos impositivos medios efectivos sobre el capital y el trabajo Del anaacutelisis surge que para EEUU tanto la carga sobre el capital como sobre el trabajo han subido muy levemente desde 1986 en tanto que en el Reino Unido se operoacute una leve disminucioacuten en ambos tipos hasta 1997 donde la tendencia se revierte aunque muy moderadamente A su vez las cargas sobre los factores de produccioacuten sufrieron cambios muy poco relevantes en el resto de los paiacuteses de la OCDE en los 80rsquos y 90rsquos

Adicionalmente la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra praacutecticamente al mismo nivel que a principios de los 80rsquos cerca del 13 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos por impuesto a la renta de empresas se ha incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB siendo el nivel actual de poco menos del 4 por 100 del PIB este crecimiento se ha

31 Es importante notar que previo a las rebajas de tasas sobre ganancias de los 80rsquos durante los mandatos de Regan se redushyjo la tasa de 70 por 100 a 28 por 100 ya habiacutean sucedido dos anteriores la de la administracioacuten Coolidge que bajoacute el tipo de 73 por 100 en 1921 a la salida de la Primera Guerra Mundial a 25 por 100 en 1926 y el gobierno de Kennedy que la llevoacute de 91 por 100 a 70 por 100 Sus partidarios alegan ademaacutes de efectos positivos en el crecimiento un aumento de la tasa cumplishymiento logrando por ejemplo que en los antildeos 20 pasara de 44 al 78 por 100 para aquellos que pagaban sobre $50000 en tanto que para el decil de mayores ingresos aumentara de 44 por 100 en 1981 a 57 por 100 en 1988 32 En este caso el liacuteder las economiacuteas de EEUU y el Reino Unido fijan la cantidad (el tipo de impuesto a la renta) y el resto de los competidores reacciona bajando auacuten maacutes el tipo en un periacuteodo de casi veinte antildeos En efecto estas dos economiacuteas preshysentan hoy de las tasas maacutes altas del mundo de impuesto corporativo Sin embargo las economiacuteas maacutes grandes tienden a ser maacutes atractivas a la inversioacuten por el tamantildeo de mercado y menos propensas a bajas continuas por competencia tributaria

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verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) En efecto desde 1990 la tasa ha caiacutedo cerca de un 25 por 100 en la OCDE y un 40 por 100 desde las reformas de Thatcher y Reagan de inicio de los 80rsquos

GRAacuteFICO 1

TASAS DE IMPUESTO RENTA DE EMPRESAS (IRE) Y RECAUDACIOacuteN ( DEL PIB) PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA EL IRE Y EL IRPERSONA FIacuteSICA EN OECD Y AMEacuteRICA LATINA

0

2

4

6

8

10

12

14

1980 1985 1990 1995 2000 2004 2005

- P

IBshy

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

Tasa

s

Recaudacioacuten IR en OCDE

Recaudacioacuten IRPF en OECD

Tasas de IRE en OCDe (eje derecho)

Tasas de IRE en Lat Am (eje derecho)

Recaudacioacuten IR en Lat Am

Recaudacioacuten IRPF en Lat Am

Fuente Cepal y BID

Dos grupos de argumentos se han ensayado para explicar la paradoja ldquocaiacuteda del tipo - crecimiento de la recaudacioacutenrdquo del impuesto sobre la renta empresarial en los paiacuteses de la OCDE El primer grupo alude a un incremento del nuacutemero de empresas dentro del total de agentes que realizan actividades econoacutemicas (corporatization) tanto por la peacuterdida de peso relativo de sectores en los que predomina la organizacioacuten no-empresarial (non-corporate) como por un pasaje de la tributacioacuten pershysonal a la corporativa (Sorensen 2006) El segundo grupo de argumentos refiere al aumento de la rentabilidad empresarial en particular la del sector financiero cuyo peso relativo aumentoacute (Devereux et al 2004)33

Respecto a la imposicioacuten sobre la renta personal y pese a la rebaja de tasas anotada el impuesto mantuvo su capacidad redistributiva Por ejemplo el 10 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten en la UE15 que percibiacutea en promedio el 29 por 100 del ingreso autoacutenomo (pre-fiscal) en el antildeo 2001 pagaba maacutes del 38 por 100 del impuesto a la renta personal34 cuya recaudacioacuten representoacute en proshymedio casi el 11 por 100 del PIB En Estados Unidos el 1 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten percibioacute el 175 por 100 del ingreso autoacutenomo en el antildeo 2001 pagoacute el 35 por 100 del impuesto a la renta pershysonal cuya recaudacioacuten fue de maacutes de 123 por 100 del PIB (Tax Policy Center 2008)35

Por uacuteltimo en teacuterminos de poliacutetica econoacutemica global suele decirse que Thatcher detuvo el avance estatal de los ldquokeynesianosrdquo Sin duda se contuvo el crecimiento del Estado y avanzoacute la

33 Devereux et al (2004) se refieren al crecimiento de la recaudacioacuten del impuesto a la renta empresarial en Reino Unido entre 1980 y 2004 Sin embargo si se toma el periacuteodo 1985ndash2007 la recaudacioacuten del impuesto corporativo solamente cae en Reino Unido (y solamente en otros cuatro paiacuteses de la OCDE Japoacuten Alemania Italia y Luxemburgo) 34 Estimaciones propias en base a EUROMOD (2006) En algunos paiacuteses estaacuten tambieacuten incluidos los impuestos sobre la propiedad 35 La distribucioacuten actual del ingreso en Estados Unidos coincide casi exactamente con la de 1928 justo antes de la Gran Deshypresioacuten En dicho antildeo el 1 por 100 maacutes rico percibiacutea el 24 por 100 del ingreso casi ideacutentico al 23 por 100 actual Entre 1940 y 1984 la participacioacuten de este 1 por 100 nunca superoacute el 15 por 100 y fue incluso de menos de un diacutegito en los 60rsquos y 70rsquos (Financial Times 2008)

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gestioacuten privada de actividades con importantes externalidades positivas y auacuten la provisioacuten de bienes puacuteblicos Se revaluoacute la importancia de la poliacutetica monetaria en economiacuteas acosadas por la inflacioacuten y el deacuteficit del sector puacuteblico Esto afectoacute poliacuteticamente la percepcioacuten del Estado y en la teoriacutea econoacuteshymica se comenzoacute a cuestionar el papel de la poliacutetica fiscal como instrumento dominante En efecto la nueva concepcioacuten del rol de la poliacutetica monetaria comienza a ganar importancia en un mundo finanshycieramente cada vez maacutes integrado junto a una valorizacioacuten de los procesos de mercado en general pero con mayor eacutenfasis en el sector financiero y con menor regulacioacuten

Atrevidamente preferimos sostener que Thatcher y Reagan detuvieron a Schumpeter maacutes que al ldquoestado del bienestarrdquo De acuerdo con el prestigioso economista de la escuela de Viena la crisis del ldquoestado tributariordquo se origina en el (exceso de) eacutexito del capitalismo y no en su fracaso como afirma el socialismo cientiacutefico En un caso patoloacutegico de ley de Wagner36 la poblacioacuten cada vez maacutes opulenta reclama maacutes y maacutes servicios puacuteblicos En consecuencia se afecta la rentabilidad y con ella la productividad que es el motor del sistema La ldquocontrarreformardquo proboacute que reduciendo las tasas y ampliando las bases se puede mantener la presioacuten fiscal y no alterar los tipos impositivos sobre el capital y el trabajo Por primera vez el impuesto a la renta fue utilizado como instrumento para congeshylar el gasto por restriccioacuten financiera ndashla situacioacuten fiscal era deficitariandash mediante el retorno al disentildeo ortodoxo del tributo En definitiva el viejo principio de tributacioacuten progresiva mediante impuesto a la renta se afirmoacute sin perder recaudacioacuten durante la administracioacuten Reagan en convivencia con la reshyvuelta contra el ensanchamiento del Estado

En Ameacuterica Latinahellip

Mientras la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra estancada desde hace dos deacutecadas en un 13 por 100 del PIB en promedio en Ameacuterica Latina se ha duplicado llegando al 4 por 100 La brecha se explica por la recaudacioacuten del impuesto a la renta personal que es casi 8 veces mayor en la OCDE que en los paiacuteses latinoamericanos donde apenas supera el 1 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos financieros son en promedio cinco veces superiores en la OCDE en Ameacuterica Latina el 10 por 100 maacutes rico concentra el 44 por 100 del ingreso por lo que deberiacutea esperarse una mayor contribucioacuten por renta personal

Los ingresos por impuesto a la renta de empresas se han incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB en Ameacuterica Latina siendo el nivel actual de aproximadamente 3 por 100 del PIB lo que representa un 75 por 100 del promedio de la OCDE Al igual que en los paiacuteses desarrollados este crecimiento se ha verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) Sin embargo el argushymento de la ldquocorporizacioacutenrdquo no parece vaacutelido para Ameacuterica Latina En primer lugar porque a diferencia de lo que sucede en los paiacuteses desarrollados las sociedades personales (non-corporate) pagan impuesto a la renta corporativo al igual que las sociedades anoacutenimas En segundo lugar porque la informalidad asociada a la actividad de los ldquonegocios de hogaresrdquo (personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas) se ha mantenido estable y no parece por tanto indicar una caiacuteda de este tipo de organizacioacuten no-empresarial Finalmente el disentildeo del impuesto a la renta personal ndashaltos miacutenimos no imponibles numerosas deducciones y tasas margishynales maacuteximas no superiores a las del impuesto a la renta empresarialndash tampoco incentiva el pasaje de la tributacioacuten personal a la corporativa

Siacute resulta de recibo el argumento referente al aumento de la rentabilidad empresarial en la regioacuten La bonanza del uacuteltimo ciclo y en particular el precio de las commodities2 explican este aumento de la rentabilidad de las empresas Adicionalmente debe destacarse que la mayoriacutea de las Administraciones Tributarias latinoamericashynas se han profesionalizado y convertido en semi-autoacutenomas financieramente en los uacuteltimos quince antildeos y aunque auacuten con mucho trecho por recorrer ndashen particular en relacioacuten a la planificacioacuten fiscal internacionalndash han mejorado la fiscalizacioacuten del impuesto corporativo

1 Chile que grava con un tipo de 17 por 100 las utilidades empresariales mientras que el tipo marginal mayor del impuesto a la renta personal alcanza el 40 por 100 es una excepcioacuten Para un comentario sobre las conseshycuencias de este disentildeo veacutease Barreix y Roca (2007)

2 En promedio los primeros cinco rubros de exportaciones tradicionales (incluyendo el turismo) explican el 62 por 100 de los ingresos por exportaciones de los paiacuteses de Ameacuterica Latina En el paiacutes maacutes diversificado Brasil explican maacutes del 50 por 100 de las exportaciones

36 Tiene como hipoacutetesis el crecimiento continuo del sector puacuteblico a medida que la renta nacional aumenta debido a que eacuteste provee servicios (seguridad justicia infraestructura etc) con una elasticidad ingreso mayor que uno

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34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

A fines de los lsquo80s los paiacuteses desarrollados ya comenzaban a enfrentar presiones comshypetitivas por la inversioacuten ndashtraducidas en una rebaja ininterrumpida de la tasa que grava la renta emshypresarialndash y por el ahorro ndashque se manifestaban en una ldquodualizacioacutenrdquo del impuesto a la renta personal con tratamientos maacutes generosos para intereses y ganancias de capital

Respecto a las presiones competitivas por la inversioacuten en los 25 antildeos que van desde el inicio de los lsquo80s a la actualidad la tasa media del impuesto a la renta empresarial cayoacute de 476 por 100 a 285 por 100 en los paiacuteses de la OCDE (Anexo 1 Tabla 1 cuadrante a) reflejando la competenshycia tributaria de los paiacuteses por la atraccioacuten de inversiones ndashactividad empresarialndash en una economiacutea globalizada producto de las liberalizaciones comercial y financiera Esta tendencia se agudiza en procesos exitosos de integracioacuten en la medida que otras poliacuteticas relevantes como la comercial y la monetario-cambiaria se uniformizan Asiacute en la Unioacuten Europea la reduccioacuten de los tipos del impuesto a la renta empresarial fue de aproximadamente 45 por 100 en el uacuteltimo cuarto de siglo mientras que en el resto de los paiacuteses de la OCDE la reduccioacuten fue de 25 por 100 Esto reflejariacutea una suerte de dilema del prisionero donde siempre se elige bajar la tasa Sin embargo el juego puede volverse coshyoperativo en la iteracioacuten si se castiga al otro jugador en las rondas sucesivas y el temor a este castishygo (baja continua de tasas) incentiva al acuerdo (cooperacioacuten) que deja a los jugadores en equilibrio (en una tasa dada)

34 1 Los impuestos a la renta Duales

Respecto a las presiones competitivas por el ahorro una primera respuesta fue incluir durante los antildeos ochentas alguacuten grado de dualidad en el tratamiento de las ganancias de capital y los intereses En el caso de las ganancias de capital la mayoriacutea de los paiacuteses establecieron una tasa diferencial menor que la tasa marginal superior del impuesto a la renta personal Al respecto el caso de los Estados Unidos es tiacutepico las ganancias de capital realizadas en un periacuteodo superior al antildeo son gravadas con una tasa uacutenica de 15 por 100 En cuanto a los intereses los paiacuteses en desarrollo coshymenzaron a establecer un sistema cedular con tasas maacutes bajas En Ameacuterica Latina lo hicieron por ejemplo Argentina Brasil Costa Rica y Nicaragua

En el caso de los paiacuteses noacuterdicos ndashDinamarca Finlandia Noruega y Sueciandash a la fuga del ahorro se sumaba el problema de que sus sistemas integrales presentaban tasas marginales alshytas muy superiores a las de otros paiacuteses ndashhasta 73 por 100 en Dinamarca y Sueciandash y a la vez tenshyiacutean bases tributarias estrechas Esto uacuteltimo se debiacutea a tratamientos especiales y exenciones para determinadas rentas del capital y a la deduccioacuten total de los intereses ndashen particular los de preacutestashymos para compra de viviendandash a dichas altas tasas marginales Los tratamientos especiales para las rentas del capital eran parte de un (desordenado) intento de hacer maacutes atractiva su tributacioacuten y evishytar que por falta de cooperacioacuten entre las administraciones tributarias el ahorro se fugara Pero el sistema integral asiacute disentildeado conteniacutea incentivos fuertes para la elusioacuten a traveacutes de la planificacioacuten fiscal obteniacutea recaudaciones negativas por rentas del capital y su naturaleza progresiva resultaba ser maacutes teoacuterica que real (Picos Saacutenchez 2003) Ademaacutes introduciacutea un incentivo muy grande a la elusioacuten en paiacuteses donde el incumplimiento de las obligaciones ciudadanas incluyendo la tributaria es visto como una conducta antisocial y moralmente repulsiva

En consecuencia entre 1987 y 1993 los paiacuteses noacuterdicos formalizaron el impuesto dual a la renta Baacutesicamente este impuesto grava separadamente las rentas del trabajo ndasha tasas progresishyvasndash y las rentas del capital ndasha una tasa proporcionalndash sean ellas empresariales o pasivas El disentildeo ldquoanclardquo en la tasa que grava las rentas empresariales y las rentas de capital (en torno al 30 por 100) que a su vez es la tasa menor del impuesto sobre las rentas del trabajo las que son gravadas de manera progresiva hasta tasas cercanas al 50 por 100

En resumen el dual noacuterdico reconoce un tratamiento beneficioso a las rentas del capital atendiendo la naturaleza de los factores de produccioacuten la integracioacuten de los mercados financieros obliga a los paiacuteses con alta tasa de impuesto sobre la renta a gravar a un tipo menor (y proporcional) al factor maacutes moacutevil el capital financiero para que no se fugue sin que se lo pueda detectar (Alworth

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2007)37 El sistema dual de impuesto a la renta bien puede considerarse entonces una respuesta formal a la fuga del ahorro asociada al disentildeo sinteacutetico En el mismo sentido se procura retener la inversioacuten directa reconociendo tambieacuten la movilidad del capital (y la capacidad) empresarial38 Con esto se desliga al impuesto a la renta empresarial de su funcioacuten de apoyo del impuesto a la renta personal definido sobre la base de renta tipo Haig-Simons ndashmera retencioacuten si el impuesto personal y el empresarial estaacuten totalmente integradosndash

Maacutes auacuten recientemente varios paiacuteses ndashEslovenia Espantildea y Uruguay en 2007 y Alemashynia en 2008ndash introdujeron un dual ldquoplusrdquo Este toma la idea central del dual noacuterdico de gravar separashydamente las rentas del trabajo con tipos progresivos y las rentas del capital con un tipo lineal Sin embargo a diferencia del dual noacuterdico distingue entre las rentas de capital activas ndashlas rentas emshypresariales que son rentas netas- y las rentas de capital pasivas ndashintereses dividendos arrendashymientos ganancias de capital rentas puras de capital que son baacutesicamente brutasndash Por ejemplo mientras las rentas empresariales en Espantildea son gravadas al 35 por 100 las rentas pasivas de capishytal lo son al 18 por 100 en Uruguay las tasas respectivas son 25 por 100 y 12 por 10039

Este disentildeo reconoce que la competencia por la captacioacuten del empresario como elemenshyto relevante del desarrollo como generadora de empleo e innovacioacuten y reduce su tipo (renta empresashyrial) pero grava cuando eacutesta sale del circuito empresarial (distribucioacuten de utilidades dividendos intereses regaliacuteas etc) A su vez reconoce un cambio cualitativo en la composicioacuten del capital que por la mundializacioacuten la ldquosociedad del conocimientordquo hace que el capital humano constituya una forshyma de acumulacioacuten muy relevante y con creciente rendimiento para los residentes maacutes (capacitados) integrados a la economiacutea global Asiacute la renta personal seriacutea beneficiaria en buena parte de un costo de desarrollo pago por toda la sociedad por lo debe contribuir a tasas marginales superiores a nivel similar o mayor a las empresariales

La menor tasa sobre las rentas pasivas de capital no soacutelo obedece a razones administrashytivas sino tambieacuten a razones de eficiencia40 Entre las primeras (a) las rentas empresariales son renshytas netas mientras que las rentas pasivas de capital son (baacutesicamente) rentas brutas (b) el capital financiero es auacuten maacutes moacutevil que el empresarial

Respecto a las razones de eficiencia (a) con una tasa inferior para las rentas pasivas de capital se reconoce que la peacuterdida de bienestar asociada a un impuesto sobre el ahorro no debe meshydirse por la disminucioacuten de su nivel actual sino por la reduccioacuten de consumo futuro que el ahorro acshytual podraacute comprar siendo por tanto significativamente mayor que la peacuterdida habitualmente estimada (Feldstein 2006) y (b) con una tasa inferior sobre los dividendos distribuidos y las ganancias de capishytal se procura evitar ineficiencias en su localizacioacuten Por ejemplo una alta tasa sobre los dividendos induce a no distribuirlos (efecto lock in) y en consecuencia (i) genera peacuterdida de eficiencia en la seshyleccioacuten de inversiones (ii) desestimula la disciplina de los directivos que tienen acceso privilegiado a financiamiento propio y (iii) puede incluso llevar a una menor recaudacioacuten de la que se obtendriacutea grashyvando la inversioacuten (o el consumo) que el efecto lock in impide (Feldstein 2006)41

37 Tambieacuten es justo reconocer el argumento de Slemrod por el que la convergencia internacional de aliacutecuotas tendriacutea origen en la confluencia de estructuras socioeconoacutemicas o en la aplicacioacuten de un pensamiento econoacutemico dominante 38 Tambieacuten se debe incorporar el argumento de que la mayor parte del impuesto a la renta empresarial acaba incidiendo sobre el factor trabajo en especial el no especializado que es menos moacutevil y sujeto a restricciones migratorias argumento que ha dominado la literatura desde el modelo de incidencia del impuesto a la renta de empresas de Harberger (1962) 39 En el dual noacuterdico las personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo ndashalcanzadas por tasas marginales de hasta 50 por 100ndash de rentas empresariales ndashgravadas al 30 por 100ndash El impuesto dual ldquoplusrdquo en Uruguay por el contrario limita esta posibilidad de arbitraje al punto de dejar libre la opcioacuten de acogerse al impuesto sobre la renta empresarial o personal a las personas fiacutesicas que realicen actividades econoacutemicas Veacutease Barreix y Roca (2007) 40 Para un desarrollo de estos argumentos y un comparativo de los sistemas ndashintegral uniforme dual noacuterdico y los nuevos dualesndash veacutease Barreix y Roca (2007) 41 Adicionalmente Boadway (2005) se pronuncia a favor de reducir el impuesto a las rentas de capital pues sostiene que (i) existe una tendencia sistemaacutetica a ahorrar por debajo del ahorro oacuteptimo lo que parece irracional (en la praacutectica es posible que los individuos esteacuten actuando estrateacutegicamente anticipando que el Estado o un filaacutentropo los ayudaraacute) y que (ii) al gravar las rentas del capital se discrimina contra los hogares con ingreso fluctuante en los que el ahorro opera como una forma de aplashynar su consumo En teoriacutea gravar las rentas de capital a una tasa maacutes reducida equivale a aplicar tasas diferentes al consumo presente y al futuro

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34 2 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

Frente a la complejidad administrativa del impuesto sobre la renta personal sinteacutetico y para corregir las posibilidades de arbitraje generadas por la diferencia de tasas entre el impuesto sobre la renta de las empresas y de las personas Hall y Rabushka (1983 y 1995) propusieron una combinacioacuten de dos impuestos a la misma tasa

i) Un impuesto sobre los flujos de las empresas (tipo cash flow) esto es sobre las venshytas (incluidas las exportaciones) menos los salarios los insumos y la inversioacuten (que se puede deducir totalmente en el momento de su realizacioacuten) tanto nacionales como importados y

ii) Un impuesto sobre los salarios a partir de un miacutenimo no imponible con lo cual pese a la tasa uniforme se logra que sea en cierta medida progresivo

El ahorro no se deduce en el momento de su realizacioacuten ni tampoco se gravan posteshyriormente sus rendimientos Esto es no se gravan los intereses dividendos ni ganancias de capital y las empresas no pueden deducir los intereses pagados42 Dicho maacutes claramente en este esquema los bancos no pagan impuesto a la renta Es faacutecil demostrar que desde una perspectiva de ciclo de vida este disentildeo grava el consumo43 Maacutes auacuten opera como un IVA tipo consumo basado en el prinshycipio de origen y calculado por el meacutetodo de sustraccioacuten

El impuesto uniforme fue introducido en Estonia en 1994 pero tomoacute relevancia cuando la Federacioacuten Rusa lo adoptoacute en 2001 Lituania y Letonia siguieron a su vecino baacuteltico en la primera ola de flat tax y luego de 2004 se expandioacute a Eslovaquia Georgia Rumania y Ucrania En rigor la uacutenica semejanza importante entre el impuesto de tasa uniforme que han implantado estos paiacuteses y el esshyquema de Hall y Rabushka es la existencia de una tasa uacutenica sobre los salarios Por el lado de las diferencias las hay ante todo i) en la forma de establecer el miacutenimo no imponible ii) en que algunos han gravado las rentas de capital y otros no y iii) en que todos han mantenido el impuesto tradicional a la renta de las empresas y no necesariamente a la misma tasa que el impuesto sobre las rentas del trabajo

Auacuten estando lejos de la propuesta de Hall y Rabushka el impuesto de tasa uniforme aplicado es maacutes simple de administrar Por ejemplo son maacutes sencillas las retenciones administratishyvas se elimina el problema de exceso de progresividad antes sentildealado cuando se obtienen rentas irregulares se reducen los incentivos para traspasar ingresos entre contribuyentes relacionados (coacutenyuges) aunque no desaparecen por completo debido a la existencia del miacutenimo no imponible y por uacuteltimo si la tasa del impuesto a la renta de las empresas se iguala a la que grava las rentas del trabajo (como en la Repuacuteblica Eslovaca y Rumania) desaparecen los alicientes a que las personas constituyan empresas para reducir la carga impositiva sobre sus actividades econoacutemicas

Ahora bien como sentildealan Keen Kim y Varsano (2006) la mayor simplicidad que lograshyron en su impuesto a la renta estos paiacuteses no guarda relacioacuten con su estructura de tasa uniforme Lo que se ha hecho es establecer un miacutenimo no imponible alto definido en forma tal que deje fuera del impuesto a un alto porcentaje de la poblacioacuten y admitir solo un limitado nuacutemero de deducciones

El principal problema del impuesto uniforme es que la tasa que permite mantener el nivel de recaudacioacuten anterior a la reforma resulta demasiado alta para las rentas de capital Por lo tanto este impuesto uniforme como el sinteacutetico desplaza el ahorro (es decir causa fuga de capitales)

En resumen en esta fase el impuesto a la renta personal continuacutea reduciendo sus tipos pero intenta ampliar las bases eliminando exenciones y creacuteditos tanto para la ingenieriacutea social como

42 Los intereses constituyen una transferencia que no genera valor agregado en caso de que tenga lugar entre residentes Al no ser deducibles la tributacioacuten pierde importancia al determinar la combinacioacuten financiera oacuteptima 43 Un impuesto a los salarios durante todo el ciclo vital suponiendo que no queda acervo de ahorro final equivale a un impuesshyto al consumo en valor presente En el caso de haber ahorro remanente esta observacioacuten sigue siendo vaacutelida si se agrega un impuesto sobre herencias y legados

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para el ahorro con lo que tiende a ldquodespersonalizarserdquo Esto no solo facilita la administracioacuten y el cumplimiento sino que ademaacutes mejora la progresividad y capacidad redistributiva Por ejemplo el impuesto uniforme a traveacutes de un miacutenimo no imponible alto se asegura que quede fuera del gravashymen el porcentaje maacutes pobre de la poblacioacuten y a quienes siacute pueden soportarlo les reduce las deducshyciones En tanto en el componente corporativo la rebaja del tipo refleja la competencia por la atraccioacuten de la capacidad empresarial portadora de inversioacuten e innovacioacuten y creadora de trabajo a la vez que se intenta gravar a todos los flujos (rentas puras de capital conformadas por dividendos intereses regaliacuteas etc) aunque a tasas auacuten maacutes bajas cuando salen del ldquociacuterculo virtuosordquo de la actividad empresarial

4 EPIacuteLOGO

El sistema de imposicioacuten a la renta se fue adaptando a los cambios de objetivos de poliacuteshytica concepciones teacutecnicas y estructuras institucionales en diferentes contextos poliacuteticos econoacutemicos y culturales como ninguacuten tributo en sus dos siglos de existencia

Surgioacute del pragmatismo poliacutetico conservador y econoacutemico liberal como un impuesto jusshyto porque soacutelo lo pagaban los ricos en forma proporcional para financiar la guerra ndashlo que le confirioacute el ethos de instrumento del sacrificio nacionalndash ante otras fuentes exhaustas Fue evolucionando coshymo ingreso para el creciente gasto puacuteblico social al fin del siglo XIX particularmente leyes laborales y de pobreza que paralelamente reduciacutean los espacios poliacuteticos del socialismo cientiacutefico

Se incuboacute en economiacuteas con pujantes cambios tecnoloacutegicos (industrializacioacuten) y sociales (urbanizacioacuten y participacioacuten ciudadana) acompantildeados por un creciente desarrollo financiero Poliacutetishycamente emergioacute de regiacutemenes representativos que delegaban la ejecucioacuten a ministros responsables dotados de administraciones maduras Estos dos rasgos son fundamentales para su eficacia basada en la necesidad de cumplimiento (quasi) voluntario El tributo era cedular y proporcional con pocas excepciones respetando criterios (cientiacuteficos) de eficiencia las bajas tasas ndashcercanas al 10 por 100ndash evitaban las exenciones consideradas inequitativas y generadoras de ineficiencias

Durante la primera parte del siglo XX se suma su capacidad como tributo redistributivo (progresividad) para financiar conquistas sociales (ldquoestado del bienestarrdquo) y el creciente papel del estado en la economiacutea impulsado por la accioacuten poliacutetica de transformadores sociales y el pensamiento econoacutemico heterodoxo En segundo plano el financiamiento beacutelico seguiacutea presente pero comenzaba a predominar como recurso para sostener una seguridad social integral ndashtoda la vida y a todos los estratosndash en la medida que el impuesto y la participacioacuten electoral tambieacuten se masificaban

A partir de uacuteltimo cuarto de siglo se produjo una revuelta conservadora que tuvo como premisas revertir la expansioacuten de la gestioacuten puacuteblica y promover las liberalizaciones comerciales y financieras Su soporte teoacuterico fue el pensamiento neomonetarista que revitalizoacute el papel de la poliacutetica monetaria en un marco de una fiscalidad ndashincluyendo la accioacuten regulatoriandash maacutes restringida y equilishybrada Privoacute la recuperacioacuten de la eficiencia mediante el retorno del sistema a reducir las bases y ampliar (corregir) las bases sin afectar sustancialmente el rendimiento y la carga sobre los factores El objetivo de equidad vertical y financiamiento del gasto social siguioacute vigente en tanto el de la seguridad externa se extingue siendo sustituido por creciente preocupacioacuten por la competitividad (eficiencia econoacutemica y capacidad de administracioacuten) en un mundo cada vez maacutes liberalizado e interrelacionado

En la uacuteltima deacutecada del siglo las economiacuteas noacuterdicas imponen un tributo dual que reshyconoce un tratamiento diferencial a las rentas de un capital ndashtanto ahorro44 como inversioacutenndash cada vez

44 La baja del ahorro en los paiacuteses de la OCDE se refleja en que era en promedio 138 por 100 en los 70rsquo y se precipitoacute a cerca de 7 por 100 a fines de siglo (Seidman 1997)

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maacutes moacutevil En tanto en las nuevas economiacuteas de mercado se transformoacute en un impuesto (uniforme) a tasa uacutenica para toda clase de renta con un miacutenimo no imponible alto ndashpara dotarlo de cierta equidad verticalndash y escasas deducciones que favorecen considerablemente la tarea de administraciones incishypientes

Por primera vez el liderazgo de los cambios no es anglo ni sajoacuten sino que pertenece a economiacuteas pequentildeas cuyo objetivo principal es la competitividad internacional (no un enemigo poliacutetishyco externo o interno) Asimismo se intenta mantener la progresividad (distribucioacuten del ingreso) y la capacidad de proveer fondos para poliacuteticas sociales (cohesioacuten social) ndashen especial el creciente gasto de pensionesndash asiacute como favorecer la simplicidad en el cumplimiento y su control administrativo (instishytucionalidad deacutebil y comparativamente en desventaja con las grandes empresas multinacionales y regionales al no contar con una efectiva cooperacioacuten entre jurisdicciones)

En definitiva se sostiene que la historia de la poliacutetica fiscal y su gestioacuten constituyen un fiel reflejo de la estructura socioeconoacutemica y del grado de avance poliacutetico y cultural de las institucioshynes de una colectividad En tal caso el sistema de imposicioacuten a la renta y su administracioacuten parafrashyseando a los Fisioacutecratas provee el coacutedigo geneacutetico y la patologiacutea forense del estado y la evolucioacuten de ese colectivo

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ANEXO

TABLA A1

Cuadrante a Cuadrante b

Tasa del Impuesto a a la renta empresarial en paiacuteses de la OECD Tasas del Impuesto a a la renta empresarial en Latinoameacuterica Paiacutes 1981 1992 2000 2005 2007 Pais 1992 2000 2005 2007 Australia 460 390 340 300 300

Austria 550 300 340 250 250 Argentina 200 350 350 350 Beacutelgica 480 390 402 340 340 Bolivia 00 250 250 250 Canadaacute 518 443 446 361 361 Brasil 400 370 340 340 Dinamarca 400 340 320 250 Chile 350 150 170 170 Finlandia 615 390 290 260 260 Francia 500 340 378 350 344 Colombia 300 350 350 34 Alemania 600 582 520 389 389 Costa Rica 300 300 300 300 Grecia 450 46-35 400 320 250 Ecuador 444 250 250 250 Hungriacutea na 400 180 160 200

El Salvador 250 250 250 250 Irlanda 450 400 240 125 125 Italia 363 522 370 330 330 Guatemala 340 250 320 310 Japoacuten 420 500 409 395 395 Honduras 402 250 250 300 Holanda 480 350 350 315 255 Meacutexico 350 350 390 280 Nueva Zelanda 450 330 330 330 330 Noruega 508 280 280 280 280 Nicaragua 355 300 300 250 Polonia na 400 300 190 190 Panamaacute 450 300 200 200 Portugal 490 369 352 275 265 Paraguay 300 300 200 100 Espantildea 330 350 350 350 325 Peruacute 300 300 300 300 Suecia 578 300 280 280 280 Suiza 330 280 249 213 213 R Dominicana 493 250 250 250 China na na 249 213 213 Uruguay 300 300 300 250 Inglaterra 520 330 300 300 300 Venezuela 677 340 340 340 Estados Unidos 497 389 393 393 393

Promedio Simple 345 289 284 264 Promedio Simple 476 381 336 292 285

Cuadrante a

TABLA A2

Cuadrante b

Recaudacioacuten sobre el impuesto a la renta como del PI B en la OECD Recaudacioacuten sobre el impuestoa la renta com o del PIBen Ameacuterica Latina

Paiacutes 1965 1975 1985 1995 2000 2005

Paiacutes 1990 1995 2000 2004 2005 2006 IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE I RP F I RE I RPF I RE I R PF I R E I RP F I R E IR P F I R E IR P F I RE Alemania

Australia Austria Beacutelgica Canadaacute Dinamarca Eslovaquia Espantildea Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Holanda Hungriacutea Irlanda Islandia Italia Japoacuten Korea Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Polonia Portugal Reino Unido Repuacuteblica Checa Suecia Suiza Turquiacutea Promedio Simple

82 72 68 64 58

127 na 21 78

101 36 11 91 na 42 51 28 40 na 69

117 94 na na 101 na 171 58 26

25 34 18 19 38 14 na 14 40 25 18 03 26 na 23 05 18 40 na 31 11 50 na na 13 na 21 13 05

103 113 79

129 105 214 na 27 89

141 37 15

111 na 72 60 38 50 13 90

124 155 na na 141 na 192 96 53

15 32 16 27 43 12 na 13 29 17 18 06 32 na 14 08 16 43 13 51 11 34 na na 22 na 18 21 08

103 128 94

158 115 234 na 53 97

148 49 31 83 na 108 55 90 68 22

101 96

188 na na 98 na 185 102 43

22 26 14 22 27 22 na 14 19 14 19 06 30 na 11 09 31 57 19 70 73 26 na na 47 na 17 18 15

102 117 86

142 134 262 na 76

100 142 49 30 78 67

100 97

104 60 37 80

106 165 83 56

100 48

161 101 49

10 42 14 23 29 23 na 17 29 23 21 16 31 18 27 09 35 43 24 66 38 44 28 24 28 46 28 18 15

94 118 95

140 131 255 33 64

125 145 80 44 60 71 95

132 105 57 34 72

103 145 73 57

109 46

175 106 72

18 63 20 32 44 33 27 31 26 59 31 36 40 22 37 14 29 37 33 70 89 42 24 39 36 35 40 28 24

81 123 93

139 119 245 27 64 96

135 76 40 70 67 83

144 105 50 34 73 97

155 43 55

106 46

160 106 48

17 59 23 35 35 38 28 39 31 33 28 28 38 21 34 23 28 43 41 60

118 63 21 30 34 45 38 26 23

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Haitiacute MeacutexicoNicaragua Panamaacute Peruacute Paraguay Rep Dominicana El Salvador UruguayVenezuela

00 04 27 07 02 04 01 01 08 05 18 03 23 01 00 06 01 06 01

06 04 19 17 28 14 12 16 21 06 23 15 14 06 12 16 19 09 13

08 05 31 09 02 05 01 01 09 06 19 03 21 13 00 06 02 10 02

16 08 21 26 35 17 16 17 32 06 18 14 23 16 25 17 31 18 23

14 05 37 15 02 09 02 01 09 09 18 09 24 14 00 07 02 20 02

23 21 22 28 37 18 16 14 18 07 25 15 18 14 20 21 33 23 14

14 03 33 13 02 14 08 01 09 09 17 15 17 13 00 07 02 13 01

36 21 28 32 51 19 19 16 27 11 23 32 16 25 21 19 32 27 20

15 02 35 23 02 12 08 02 09 12 18 16 19 18 00 07 04 09 00

37 25 34 37 53 22 24 19 29 11 24 31 17 25 20 22 35 31 24

15 02 36 27 02 10 08 02 09 10 18 16 20 13 00 09 04 15 00

35 29 34 43 57 24 23 21 34 11 25 31 29 47 19 24 38 31 30

OECD Total UE 19

70 72

22 20

94 99

22 21

102 110

26 30

98 98

27 29

98 95

37 38

92 90

37 38

Promedio Simple 06 14 08 20 10 20 10 25 11 27 11 31

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NB Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de los autores pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales

Edita Instituto de Estudios Fiscales NIPO 602-10-024-1

ISSN 1578-0244 Depoacutesito Legal M-23771-2001

2 2

3 3 31 3 3 3

3 34 3 34

BREVE HISTORIA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA

IacuteNDICE

1 INTRODUCCIOacuteN

2 LA MARCA GENEacuteTICA

21 De ingreso marginal para la guerra 22 hellipa financiacioacuten diferencial para el incipiente gasto social de fines de siglo

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el nacimiento del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto 33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias 34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

341 Los impuestos a la renta Duales 342 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

4 EPIacuteLOGO

ANEXO

BIBLIOGRAFIacuteA

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Instituto de Estudios Fiscales

1 INTRODUCCIOacuteN

El impuesto a la renta ndashen rigor el sistema impositivo que grava la rentandash ha evolucionashydo en su estructura como ninguacuten otro adaptaacutendose a los cambios del comercio y las finanzas intershynacionales los diferentes niveles de desarrollo econoacutemico e institucional las condiciones poliacutetico-culturales y los avances tecnoloacutegicos en materia de administracioacuten asiacute como a los diferentes modelos de poliacutetica fiscal Esta flexibilidad compleja le ha permitido ser el mayor recaudador de la historia dushyrante el periacuteodo de mayor crecimiento de la recaudacioacuten el siglo XX El impuesto sobre la renta fue fruto de la guerra y la tensioacuten social a diferencia del impuesto al valor agregado (IVA) instrumento de comercio eficiente y justo1 que fue impulsado por una comunidad europea (continental) primigenia que pensaba que la integracioacuten econoacutemica traeriacutea la paz despueacutes de un milenio de conflictos

En efecto desde su implantacioacuten oficial en Gran Bretantildea en 1799 el impuesto sobre la renta fue durante casi dos siglos una fuente de ingreso extraordinario para sufragar gastos beacutelicos o mitigar tensiones sociales ya fuese en forma directa como instrumento de redistribucioacuten del inshygreso o de manera indirecta por el financiamiento del gasto puacuteblico en tiempos de emergencia social Incluso sus uacuteltimas arquitecturas de fines del siglo XX el impuesto dual y el uniforme obeshydecieron a la necesidad de pugnar por el ahorro y la inversioacuten en una economiacutea globalizada cada vez maacutes competitiva

La otra gran diferencia con el IVA el otro pilar recaudador de nuestra era tiene que ver con la simplicidad de la estructura y los objetivos En sus maacutes de siete deacutecadas de desarrollo el IVA ha tendido a simplificarse sobre base del consumo utilizando el principio de destino y el mecanismo del creacutedito de compras Aunque presente variaciones de tasas y de bases gravadas el IVA persigue primordialmente el objetivo de recaudar privilegiando la neutralidad Por el contrario el impuesto a la renta muestra hoy maacutes que nunca variadiacutesimas estructuras de tipos y bases yendo desde los maacutes complejos modelos integrales hasta los maacutes simples de tasa uniforme y exhibe una gran diversidad de exenciones e incentivos Estos formatos disiacutemiles reflejan el equilibrio inestable de los objetivos de suficiencia eficiencia y equidad del sistema de imposicioacuten a la renta que sin embargo constituye la columna vertebral del sistema tributario pues afecta la inversioacuten y el ahorro de las personas las emshypresas y los agentes del exterior en sus diferentes formas

Es por esto que el impuesto a la renta fue abolido y reinstalado varias veces en diferenshytes formas y en diversos paiacuteses durante los siglos XIX y XX Las continuas guerras de consolidacioacuten de los Estados nacionales y de expansioacuten imperial la presioacuten de los movimientos poliacuteticos opuestos al capitalismo industrial asiacute como los cambios sociales y tecnoloacutegicos hicieron necesario consolidar y transformar el tributo

Asiacute durante el siglo XX el impuesto a la renta predominoacute como opcioacuten tributaria del mundo desarrollado pasando por cuatro grandes reformulaciones La primera fue la introduccioacuten ldquoteacutecnicardquo del impuesto ndashcon el caraacutecter progresivo y la forma administrativa que hoy se le conocenndash tanto en la Ley de presupuesto britaacutenica de 1909 como en la Ley de impuesto a la renta federal de los Estados Unidos de junio de 1913 La segunda transformacioacuten consistioacute en la masificacioacuten del imshypuesto llevada a cabo durante la administracioacuten Roosevelt alrededor de la segunda guerra mundial en paralelo con la ampliacioacuten de la participacioacuten democraacutetica y de la accioacuten del Estado mediante proshygramas de bienestar social (welfare state) Sustentado por el eacutexito del nuevo contrato social (New Deal) y la reconstruccioacuten de Europa occidental asiacute como por la interpretacioacuten sesgada del keynesiashynismo el crecimiento de los gastos puacuteblicos generoacute voracidad fiscal Esta presioacuten sometioacute el impuesshy

1 La idea del IVA se originoacute en los documentos del comerciante alemaacuten Von Siemens en los antildeos 1920 y fue aplicado por primera vez en Francia en los primeros antildeos de posguerra En su versioacuten de consumo como base imponible en destino permishyte no gravar la inversioacuten ni exportar impuestos o disimular subsidios

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to a la renta a una espiral de incrementos de tasas y en contrapartida a una proliferacioacuten de exenshyciones y tratamientos especiales que desnaturalizaron su estructura

Como reaccioacuten la tercera fase fue la ldquocontrarreformardquo iniciada por las reformas de la prishymer ministro Thatcher reforzadas por las de la administracioacuten Reagan en los antildeos 1980 que devolshyvieron la composicioacuten del tributo a sus oriacutegenes mediante una fuerte reduccioacuten de tasas y ampliacioacuten de bases sin afectar significativamente ni el rendimiento fiscal ni la carga sobre los factores Por uacuteltishymo en la cuarta reformulacioacuten a inicios de los antildeos 1990 las innovaciones vinieron ldquodel friacuteordquo el moshydelo dual de los paiacuteses noacuterdicos y el impuesto de tasa uniforme (flat tax) de las economiacuteas en transicioacuten (del socialismo al capitalismo) del ex bloque sovieacutetico adaptaron el impuesto a la renta para hacer frente a la competencia internacional por el ahorro y la inversioacuten manteniendo (parcialmente) su caraacutecter progresivo

2 LA MARCA GENEacuteTICA

21 De ingreso marginal para la guerra

Es plausible sostener que el impuesto a la renta soacutelo podiacutea surgir con la consolidacioacuten de la prosperidad generada por la Revolucioacuten Industrial (iniciada circa 1760) porque antes no existiacutea excedente (renta) suficiente (Clark 2007) Por ejemplo en el Reino Unido que detentaba el mayor desarrollo el 80 por 100 de la poblacioacuten viviacutea en el campo y consumiacutea maacutes del 80 por 100 de su inshygreso en alimentacioacuten en peores condiciones que las forrajeras del paleoliacutetico2 Fue el avance tecshynoloacutegico iniciado en la segunda mitad del siglo de las Luces el que liberoacute a esos paiacuteses de la trampa malthusiana que estableciacutea que con factores de produccioacuten fijos el bienestar (ingreso) dependiacutea del nuacutemero de pobladores En efecto antes de 1800 la tasa de avance tecnoloacutegico era de 005 por 100 anual unas 30 veces menos que en la actualidad (Durand 1977)

Dice la leyenda que fue el pionero impuesto a la renta aprobado por el Parlamento britaacuteshynico persuadido por el ministro William Pitt ldquoEl Jovenrdquo3 el que derrotoacute a los ejeacutercitos napoleoacutenicos que se pertrechaban con poco maacutes financiamiento que el derivado de sus conquistas En efecto desde su implantacioacuten en 1799 hasta 1816 cuando no soacutelo fue derogado sino que se ordenoacute eliminar todos sus registros el tributo llegoacute a rendir un 28 por 100 extra de recaudacioacuten durante los antildeos maacutes duros de la guerra contra Francia a la tasa de 10 por 100 (OrsquoBrien y Hunt 1999)

Este instrumento considerado por muchos como la mayor contribucioacuten de las finanzas puacuteblicas britaacutenicas alteroacute la relacioacuten entre el contribuyente y el Estado dotando a este uacuteltimo no soacutelo de una importante fuente de recursos sino del acceso a la informacioacuten del ingreso el patrimonio y de alguna manera el estilo de vida del ciudadano

Si bien el tributo fue el producto de la necesidad definitivamente no lo fue de la casualishydad En primer lugar se origina en el concepto de que el poder de imposicioacuten radica en la represenshytacioacuten como contrato social iniciado en la Carta Magna (1215) casi seis siglos antes Eacutesta preveiacutea el

2 En la Inglaterra de mediados del siglo XVII la cantidad de caloriacuteas obtenidas por hora de trabajo en la consecucioacuten de alishymentos era menor que en el paleoliacutetico Las tasas de mortalidad eran mayores que las de las culturas pre-agrarias y de la Edad Media en tanto las de fertilidad eran similares a las del Imperio Romano y el Egipto faraoacutenico (Clark 2007) 3 William Pitt hijo de otro primer ministro de igual nombre asumioacute a los 24 antildeos y ha sido el Primer Ministro que maacutes ha detenshytado el cargo 17 antildeos Buen administrador redujo la deuda liberalizoacute el comercio y reorganizoacute la Compantildeiacutea de India Durante su largo mandato pese a ser un Tory ndashfraccioacuten poliacutetica vigente maacutes antigua de la historia partidaria de la prevalencia de la corona sobre el Parlamentondash redujo la influencia del monarca en poliacutetica y economiacutea a favor de las directivas del poder legislashytivo y eacutel fue el responsable administrativo de ejecutarlas formando una burocracia profesional encabezada por un equipo ministerial Ademaacutes como estadista de principios fue partidario del fin de la guerra con las colonias americanas (1770rsquos) y renuncioacute a su cargo en 1801 por la negativa de George III a abolir las restricciones sobre los catoacutelicos de Irlanda paiacutes con el cual se habiacutea unificado la corona ese mismo antildeo

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consentimiento de (ciertos) contribuyentes fundado en un pacto de mutuas obligaciones con el poder y puede ser considerada embrioacuten de la democracia y en algunos casos ndashcomo en el de Inglaterra y Estados Unidosndash de la mismiacutesima independencia nacional En efecto si bien los monarcas (absolutisshytas) franceses4 teniacutean la facilidad de crear impuestos la monarquiacutea britaacutenica ndashcontrolada y orientada por el Parlamentondash teniacutea el poder de cobrarlos dado el consenso de la poblacioacuten Por ello durante el Siglo de las Luces se estima que la presioacuten fiscal era maacutes del doble en las islas que en Francia Maacutes auacuten la arbitrariedad del sistema fiscal franceacutes con clases privilegiadas exentas (clero y nobleza) hizo colapsar su sistema de ingresos puacuteblicos En el Reino Unido por tanto ademaacutes del espiacuteritu patrioacutetico en la gueshyrra contra Napoleoacuten existiacutea una cultura de semi-cumplimiento voluntario que es esencial para un imshypuesto complejo como el impuesto a la renta que alcanza a un nuacutemero importante de contribuyentes (Tilly 1992) a la que se sumoacute una cauta confianza en la administracioacuten tributaria y del gasto

En segundo teacutermino Pitt era un conservador abrevado en la tradicioacuten de primeros liberashyles (Hume Locke Montesquieu y Smith) defensores de la supremaciacutea de los derechos individuales en un mundo dominado por el absolutismo A estos les compeliacutea evitar la tributacioacuten a la renta pershysonal ya que interferiacutea en la privacidad del contribuyente5 Sin embargo Pitt asumioacute la responsabilishydad (fiscal) de impulsarlo y administrarlo Sobre la ideologiacutea imperante primoacute la necesidad de ingresos fiscales en un reino donde ya se cobraban aranceles ndashdisminuidos por el bloqueo navalndash impuestos a la tierra -limitados por ley y auacuten maacutes durante las guerras- y selectivos al consumo -con fuentes exhaustas- Inclusive durante su largo periacuteodo como ministro (1783 a 1804) y parlamentario (no descendiacutea de la nobleza) impulsoacute la formacioacuten de una burocracia honesta y eficiente ndashtambieacuten relativamente numerosa casi una decena de miles de funcionarios entre aduanas e impuestos intershynosndash (Levi 1988)

Por uacuteltimo el caldo de cultivo socioeconoacutemico del impuesto a la renta fue un Reino Unishydo con un crecimiento econoacutemico pujante y sostenido desde 1780 a 1830 basado en un incremento poblacional acompantildeado de una fuerte urbanizacioacuten un proceso de industrializacioacuten dinaacutemico sosteshynido por un cambio tecnoloacutegico y cientiacutefico y un mercado donde floreciacutea el comercio respaldado por un sistema financiero pionero del creacutedito moderno

En resumen el impuesto proporcional6 fue percibido como justo ya que representaba un medio para conseguir un bien colectivo financiar la guerra Ademaacutes se vio favorecido por una evolushycioacuten institucional de representacioacuten el Parlamento que no solo dirigiacutea las finanzas puacuteblicas sino que controlaba jeraacuterquicamente a la administracioacuten representada por el ministerio de finanzas (Excheshyquer) y una eficiente (y creciente) burocracia que administroacute con ecuanimidad Asiacute la percepcioacuten de equidad en el disentildeo elemento de consenso y eficacia de la administracioacuten elemento coercitivo contribuyeron a lograr un alto grado de cumplimiento voluntario

22 hellipa financiacioacuten diferencial para el incipiente gasto social de fines de siglo

Sobre la mitad del siglo XIX (1842) y a veinticinco antildeos de su primera abolicioacuten el imshypuesto a la renta es reimplantado en el Reino Unido pero por primera vez bajo la presioacuten de los enshy

4 Desde la madurez de la Revolucioacuten (1799) hasta 1880 la tradicioacuten francesa fue basarse en cuatro impuestos (ldquoquatre vieishyllesrdquo) i) sobre el ingreso de la propiedad inmobiliaria ii) sobre el patrimonio en base al valor de arrendamiento (ficto) de la propiedad personal iii) licencias comerciales y profesionales aplicadas sobre el ingreso bruto (patentes) y iv) el impuesto de puertas y ventanas que se complementaban con los ingresos arancelarios Por ello era imposible pensar en financiar las campantildeas napoleoacutenicas con mayores cargas y menos con impuestos personales tipo por cabeza (Webber y Wildavsky 1986) sobre la burguesiacutea o los campesinos que habiacutean sido oprimidos por el ancienne reacutegime (de absolutistas) desde la asuncioacuten de Luis XIII en 1610 5 Por ejemplo Adam Smith era contrario a la tributacioacuten indirecta por considerarla una interferencia al comercio y aprobaba la directa pero no sobre la renta sino sobre la capacidad de pago basada en elementos de riqueza visibles como tierras y edifishycios En teacuterminos de administracioacuten tributaria consideraba malo un impuesto que necesitara una gran burocracia para adminisshytrarlo o que expusiera a los contribuyentes a ldquolas odiosas auditoriacuteas de los inspectoresrdquo (Smith A (1727ndash1790) The Wealth of Nations Prometheus Books (1991) Montesquieu C (1689-1755) The Spirit of Laws Cambridge University Press (1989) Locke J (1632 - 1704) Two Treatises of Government Cambridge University Press (1988) y Hume D (1711-1776) An Enshyquire Concerning the Principles of Morals Oxford Philosofical Texts (2004) 6 Como los antiguos griegos los filoacutesofos de siglo de las Luces consideraban justo que un impuesto gravara proporcionalmenshyte a los ingresos y la riqueza sin otra excepcioacuten que los verdaderamente pobres (Adams 1993) Los pensadores liberales de la eacutepoca consideraban que la progresividad afectaba los derechos individuales

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frentamientos de clase En efecto Sir Robert Peel primer ministro y jefe del partido conservador (Toshyries) con mayoriacutea parlamentaria debioacute reducir fuertemente las tarifas arancelarias y con ello coshymenzoacute una firme recuperacioacuten econoacutemica por un lustro Los altos precios de los alimentos ndashfruto del proteccionismo y las malas cosechasndash incubaban un alzamiento popular y la uacutenica forma de reducirshylos era mediante la liberalizacioacuten del comercio poliacutetica que habiacutea predominado en casi toda Europa durante los 1830s En sustitucioacuten de los ingresos arancelarios reimplanta el impuesto a la renta debishydo que la poblacioacuten no toleraba maacutes imposicioacuten indirecta Con una amplia base y a una tasa de 3 por 100 con retencioacuten en la fuente el tributo recaudoacute un 50 por 100 maacutes de lo estimado confirmando su potencial recaudatorio De esta forma el impuesto salvoacute al reino de otra crisis tal como lo habiacutea hecho casi medio siglo atraacutes

Para fines del siglo XIX ya habiacutean cambiado muchas de las condiciones socioeconoacutemishycas y poliacuteticas de la Pax Britannica en Europa Comenzaba a flaquear la visioacuten positivista basada en la confianza de la capacidad (cientiacutefica) del hombre para mejorar la calidad de vida heredada del Siglo de la Ilustracioacuten Ademaacutes las cada vez maacutes profundas crisis econoacutemicas ciacuteclicas poniacutean en duda al capitalismo versioacuten laissez faire Los gastos militares ocasionados en las continuas guerras imperialistas la presencia de ideologiacutea contestataria (socialismo7) y las deplorables condiciones de vida imperantes en los crecientes centros industriales urbanos incidieron sobre fin de siglo en la neshycesidad de incrementar el gasto social y con ello recaudar maacutes impuestos Asimismo se comenzaba a discutir la justificacioacuten de una imposicioacuten casi exclusivamente basada en gravaacutemenes indirectosEacutestos representaban a fin de siglo cerca del 70 por 100 y eran seguidos por la imposicioacuten a la proshypiedad inmueble (Webber y Wildavski 1986 y Higgens y Evenson 2003)

Adicionalmente Otto von Bismarck el jefe de gobierno de Prusia y constructor de la unishyficacioacuten alemana8 adoptoacute una serie de reformas sociales (paternalistas) consideradas las primeras leyes sociales europeas como (nuevo) mecanismo para contrarrestar el crecimiento del movimiento socialista9 Esto originoacute nuevas y crecientes necesidades de financiamiento En efecto el Priacutencipe Bismarck impulsoacute la aprobacioacuten del seguro de jubilaciones en 1883 y de pensiones a la vejez y por enfermedad en 188910 Estas transferencias se sumaron a los gastos beacutelicos presionando sobre las tesoreriacuteas de las naciones desarrolladas

Por eso en menos de veinte antildeos a partir del impulso del gasto social (1880) maacutes de quince paiacuteses introdujeron el impuesto a la renta Teacutecnicamente eacuteste era cedular gravando diferenshytes categoriacuteas de rentas a distintos tipos y el tipo maacutes alto nunca sobrepasoacute el 10 por 10011 El imshypulso fue la necesidad de caja para la sostenibilidad fiscal y no el principio de capacidad de pago sosteacuten de la poliacutetica redistributiva Aunque la academia y los poliacuteticos reconociacutean el principio de la capacidad de pago (y la teoriacutea marginal) predominaba el criterio del gobierno limitado y la proporcioshynalidad en las cargas

Institucionalmente el impuesto a la renta alemaacuten aprobado en 1891 a diferencia de la tradicioacuten legal britaacutenica permitiacutea a los auditores conminar a los contribuyentes para su auditoriacutea Consecuencia el disentildeo del espiacuteritu pragmaacutetico y liberal ingleacutes se fue modificando con la influencia de la feacuterrea voluntad prusiana por un propoacutesito

7 El Manifiesto Comunista de 1848 preparado por K Marx y F Engels para la Liga Comunista incluye un fuerte impuesto a la renta progresivo como una de sus medidas praacutecticas 8 Bismarck Ministro Presidente de Prusia y Canciller de Alemania durante sus casi 30 antildeos en el poder consolidoacute una suerte de unioacuten aduanera con los principados germaacutenicos que habiacutean sido independientes desde el imperio Carolingio pero mantuvo una poliacutetica comercial relativamente proteccionista En poliacutetica social con el objetivo de concentrar poder entre otras medidas llevoacute a cabo una campantildea para disminuir la influencia de la Iglesia Catoacutelica que combinoacute con una serie de (innovadoras) reforshymas laborales Estas ademaacutes de las nombradas en el texto incluyeron la restriccioacuten del empleo de mujeres y nintildeos Estas medidas teniacutean como propoacutesito contrarrestar el crecimiento poliacutetico del movimiento socialista y congraciarse con la clase trabashyjadora No tuvo eacutexito en eludir la confrontacioacuten debido a que su gobierno era medularmente conservador 9 Culturalmente la cohesioacuten social se ubica como prioridad en una sociedad jeraacuterquica respecto del propio crecimiento econoacutemico o el imperio del mercado 10 El seguro de jubilaciones inicialmente se financiaba exclusivamente por el sector privado dos tercios por el empleado y uno por el empleador 11 Por ejemplo Japoacuten 1887 Alemania 1891 Nueva Zelanda 1891 Canadaacute 1892 Holanda 1892 Italia 1894 Austria 1896 Suecia 1897 Dinamarca 1903 Noruega 1905 Francia en 1909 EEUU 1914 Italia fue la uacutenica excepcioacuten dado que su tasa marginal superior alcanzoacute el 20 por 100 cuando se reimplantoacute en 1894

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1

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1

Instituto de Estudios Fiscales

Como el impuesto fue introducido por razones de suficiencia pero a tasas bajas hubo oposicioacuten a otorgar exenciones o tasas menores a grupos de presioacuten Por otro lado tambieacuten hubo resistencias a usar tasas progresivas en tal caso los sectores maacutes conservadores lo hubieran consishyderado injusto y proclive a la confiscacioacuten

En resumen la semilla poliacutetico-cultural del ldquoestado del bienestarrdquo ya estaba plantada a fin del siglo XIX y con ello el crecimiento del tamantildeo y de la actividad estatal (veacutease cuadro 1) en un contexto de participacioacuten poliacutetica (democracia o al menos voz popular) con dos objetivos primigenios

1) Incrementar la seguridad de la poblacioacuten contra la adversidad y

2) Redistribuir el ingreso mediante la transferencia de los ricos a los pobres

Para ambos propoacutesitos la imposicioacuten a la renta seraacute un instrumento fundamental Indishyrectamente como financiacioacuten de la seguridad social y directamente como redistribuidor del ingreso En esta fase inicial el impuesto era altamente progresivo ndashporque solo recaiacutea sobre el 5 por 100 maacutes rico de la poblacioacutenndash pero no redistribuidor ndashpor su escasa recaudacioacutenndash sin embargo trasmitiacutea una sensacioacuten de justicia aunque solo esteacutetica Tanto para la financiacioacuten de la seguridad social como para la redistribucioacuten el impuesto a la renta se adaptaraacute constantemente al contexto cambiante (Webber y Wildavski 1986)

CUADRO 1

Tendencias de Ingresos Puacuteblicos y Gasto Puacuteblico y Social Total() ( del PIB)

Ingresos Puacuteblicos Gasto Puacuteblico Total Gasto Puacuteblico Social

Circa 1870 1920 1960 1996 Circa

1870 1920 1960 1996 Circa 1870 1920 1960 1996

Australia 178 194 244 350 183 193 212 359 11 28 74 148

Austria mdash 90 379 478 105 147 357 516 mdash 37 159 214

Beacutelgica

Canadaacute

Francia

116

41

153

170

166

179

303

260

373

498

427

503

mdash

mdash

126

221

167

276

303

286

346

529

447

550

13

13

13

26

13

24

131

91

134

271

181

269

Alemania

Irlanda

Italia

Japoacuten

Paiacuteses Bajos

14

96

125

95

mdash

86

232

242

mdash

118

352

275

248

188

339

453

365

462

317

473

100

mdash

137

88

91

250

188

301

148

135

324

280

301

175

337

491

420

527

359

493

20

mdash

06

03

15

75

70

17

23

25

181

87

131

41

117

249

183

237

123

257

Noruega

Espantildea

43

94

115

58

324

187

514

390

59

mdash

160

83

299

188

492

437

12

03

39

17

78

139

275

190

Suecia

Suiza

95

mdash

72

38

325

233

621

364

57

165

109

170

310

172

642

394

20

28

36

22

108

49

331

189

Reino Unido

Estados Unidos

Media

87

74

92

201

124

142

299

276

289

372

316

439

94

73

108

262

121

187

322

270

281

430

324

472

12

11

12

62

22

34

102

73

108

225

137

223

Porcentaje de Crecimiento 54 104 52 74 50 68 184 216 106

Nota Incluye ayudas a la pobreza desempleo educacioacuten pensiones salud y subvenciones a la vivienda (a) Alemania Austria Beacutelgica Canadaacute Paiacuteses Bajos Espantildea Suecia y Suiza soacutelo hacienda central haacutesta 1937 (b) Beacutelgica Holanda y Espantildea soacutelo hacienda central hasta 1920 Fuente Tanzi y Schuknect (2000) y Lindert (2004)

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31

Es importante destacar que la geacutenesis de la tributacioacuten a la renta (principalmente angloshysajona en el Reino Unido primero y en el siglo XX en EEUU) estaacute fuertemente ligada a la representashycioacuten poliacutetica adecuaacutendose a las demandas del mercado poliacutetico (constituency o electorado) mientras que el origen del gasto puacuteblico social fue la reaccioacuten de un gobierno autoritario (germaacutenico) Ambos procesos se repetiraacuten maacutes tarde en buena parte de Ameacuterica Latina12 En consecuencia ninguno de los dos surgioacute como correccioacuten automaacutetica del funcionamiento del mercado Sin embargo para que la tributacioacuten sea eficaz debe tener representatividad (consenso) y ajustarse al mercado por lo que los retos son mayores Esto es auacuten maacutes necesario en un impuesto tan transparente como el impuesto a la renta en el que no hay ldquoilusioacuten fiscalrdquo como en cierta imposicioacuten indirecta (IVA)

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el parto del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

Cuando en marzo de 1913 el cuadrageacutesimo segundo estado de los EEUU ratificoacute la 16ordf Enmienda Constitucional que habilitaba al Congreso a gravar la renta a nivel federal se cambioacute una relacioacuten de clase de regionalismo y de poderes republicanos Poco despueacutes la Ley de Impuesto Federal a la Renta fue ratificada imponiendo un 1 por 100 sobre todos los individuos por encima de US$300 y un sobre impuesto de 1 a 6 por 100 para ingresos superiores a US$20000 En un antildeo esa tasa marginal superior pasoacute a 15 por 100 el siguiente a 67 por 100 y para 1918 alcanzaba el 77 por 100 Igualmente el nuacutemero de contribuyentes se multiplicoacute por 13 pasando de menos de 400000 en 1914 a 55 millones en 1918 ndashaunque eso representaba menos del 15 por 100 de los trabajadores y el 80 por 100 del impuesto lo pagaba el 1 por 100 maacutes pudientendash

A su vez igual suerte corrioacute el impuesto empresarial (corporate tax) En 1918 eacuteste ya teniacutea un tipo base de 12 por 100 al que se antildeadiacutean dos tipos progresivos sobre el retorno los retorshynos superiores al 20 por 100 eran gravados al tipo de 30 por 100 y los superiores al 30 por 100 al tipo de 65 por 100 Con estas altiacutesimas sobretasas se intentaba captar las rentas econoacutemicas de olishygopolistas y monopolistas Este impuesto a las ganancias elevadas recaudoacute casi dos tercios de los ingresos federales durante la Primera Guerra Mundial

La aprobacioacuten del impuesto a la renta marcoacute el final del ldquosistema republicanordquo de tributashycioacuten ndashpor su articulacioacuten por el partido fundado por Lincolnndash cimentado en tarifas arancelarias proshyteccionistas que favoreciacutean al Norte y al Este industrializados a costa del Sur productor de materiaprimas Eacuteste no lo aceptoacute pero fue derrotado en la Guerra Civil A nivel de clase las tarifas constitushyiacutean un subsidio a las grandes corporaciones industriales y una carga a los agricultores la clase media profesional y los pequentildeos propietarios Adicionalmente las grandes corporaciones se habiacutean inteshygrado verticalmente y avanzado tecnoloacutegicamente aprovechando un mercado maacutes amplio que sus competidores europeos y una oferta laboral sin regulacioacuten y alimentada por una fuerte migracioacuten lo que les redituoacute pinguumles ganancias (Brownlee 2004 y Steuerle 2004)13 Podriacutea decirse que el ldquosisteshyma republicanordquo de fiscalidad es un precursor del modelo de sustitucioacuten de importaciones de Ameacuterica

12 En Ameacuterica Latina por ejemplo las leyes sociales han sido inicialmente implementadas por regiacutemenes autoritarios en ocasiones sin existir previamente industrializacioacuten urbanizacioacuten y menos una economiacutea de mercado en pleno funcionamiento Sin embargo es justo reconocer que los procesos democraacuteticos estaacuten positivamente correlacionados con la consolidacioacuten de la legislacioacuten de proteccioacuten social y en especial la laboral A su vez la imposicioacuten sobre la renta en particular la individual ha sido introducida mayoritariamente por gobiernos democraacuteticos a partir de la deacutecada del sesenta 13 Tambieacuten es importante remarcar que en paralelo a la implantacioacuten del impuesto el Presidente Wilson sentoacute las bases ldquocientiacuteficasrdquo para lograr una tecnocracia estatal eficiente Su disentildeo fue hecho con el molde de las corporaciones comerciales abandonando el criterio del favor poliacutetico La visioacuten del papel de los rectores de la poliacutetica fiscal (Treasury ministerio de finanshyzas) y en menor medida de los agentes recaudadores era la de ldquomediadoresrdquo ente los objetivos de las empresas y las necesishydades del fisco

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Instituto de Estudios Fiscales

Latina excepto porque los EEUU lograron la consolidacioacuten de un gran espacio econoacutemico (mercado) mientras que Ameacuterica Latina dividida en muacuteltiples jurisdicciones muy diferentes no ha logrado inteshygrarse ni al magro nivel de zona de libre comercio

Institucionalmente EEUU reflejoacute en el impuesto a la renta su forma de resolver conflicshytos en este caso de clase y regionales mediante su estilo de democracia basada en la ldquofragmentashycioacuten del poderrdquo (contrapesos y garantiacuteas) instaurada por los Federalistas en la Constitucioacuten Estos dotaron al gobierno federal de la facultar de gravar ndashcausa inicial de la revolucioacuten libertadorandash y de hacer respetar los derechos de las minoriacuteas de los excesos ndashen este caso de las legislaturas estatashylesndash Debe tenerse presente que el impuesto a la renta de 1894 fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte con el argumento de que era un impuesto directo y por tanto debiacutea recaer en los estados de acuerdo a su poblacioacuten respecto a la total lo que el gobierno federal omitioacute Este principio anti-redistributivo interpretaba que en la esencia de la Constitucioacuten yaciacutea un estado socialmente neushytral (Brownlee 2004) La 16a enmienda al levantar este veto de la Suprema Corte al impuesto a la renta federal dividioacute la capacidad de gravar ndashlos estados monopolizan su potestad sobre los impuesshytos generales al consumondash pero multiplicoacute la de exonerar y privilegiar viacutea congresistas federales en el impuesto a la renta Es por ello que auacuten hoy permanecen los lobbysts que operan para los grupos de presioacuten primordialmente en el Congreso y que desde la subida de tasas para financiar la Primera Guerra Mundial han llenado el Coacutedigo tributario de 60000 paacuteginas plagadas de tratamientos espeshyciales (Levi 1988)14

Este conflicto de poderes por la competencia tributaria entre niveles de gobierno es sushymamente iroacutenico dado que el impuesto a la renta en especial el componente personal hace factible como pocos tributos el compartir las bases Precisamente en los Estados Unidos pero tambieacuten en vashyrios paiacuteses de Europa los gobiernos subnacionales (estaduales y locales) cobran una sobretasa utilishyzando la facilidad de utilizar la base definida a nivel nacional Esta virtud no la tienen otros tributos que generan ldquoefecto acumulacioacutenrdquo ndashcomo los impuestos generales sobre ventas o selectivos al consumondash o presentan una enorme dificultad administrativa para dividir las bases ndashcomo el IVA u otros impuestos directos como el patrimonio neto o herenciasndash Ademaacutes el contribuyente puede reaccionar de acuerdo a la hipoacutetesis de Tiebout (1956) por la cual el individuo elige doacutende residir seguacuten la mezcla de tributashycioacuten y servicios puacuteblicos que recibe en analogiacutea con el comportamiento en los mercados competitivos

Del otro lado del Atlaacutentico la industrializacioacuten trajo consigo mayor democratizacioacuten (inshyfluencia del Parlamento) dentro del particularismo del sistema poliacutetico britaacutenico y se materializoacute en el contundente triunfo liberal de 1906 Bajo la influencia reformadora de David Lloyd George se aprobashyron pensiones a la vejez (1908) el seguro de desempleo (1909) y de enfermedad (1911) de cuntildeo bismarckiano Para financiarlos en el famoso Presupuesto Popular de 1909 se introdujeron impuesshytos a la tierra maacutes altos (a la Henry George 188215) y un ldquosuperimpuestordquo a la renta sobre las L3000 para pagar los noveles programas sociales y rearmar la Marina Fue notable la introduccioacuten en esshyfuerzo conjunto con el conservador Winston Churchill de deducciones exenciones e incentivos en el impuesto a la renta como instrumentos de ingenieriacutea social16 y de beneficios sectoriales en coordinashycioacuten con otras poliacuteticas puacuteblicas (Steinmo 1993) Poliacuteticamente estas pugnas terminaron con el poder de veto en materia tributaria ejercido por la Caacutemara de los Lores ndashintegrada en forma hereditaria o nombrados por la Coronandash a lo aprobado por la Caacutemara de los Comunes ndashdemocraacuteticamente electandash

Finalmente el impuesto a la renta supuso un cambio significativo en el desarrollo de la tecnologiacutea tributaria (Tanzi 2006) en base a los avances de otras disciplinas como la contabilidad y

14 Justo es reconocer que siguiendo a Bobbio (2006) existen dos tipos de mercados poliacuteticos que culminan en pactos (contrashytos) Uno macro o multilateral entre partidos o coaliciones para ejercer el gobierno que tiene al poliacutetico como un negociador Otro micro o bilateral entre el representante y sus electores (constituency) que tiene al legislador como empresario que ofrece sus ideas y conducta En este uacuteltimo caso el poliacutetico representa las demandas de sus electores y debe bregar por los intereses de los mismos obteniendo ventajas tanto a nivel del gasto como de los impuestos 15 Henry George abogoacute por gravar exclusivamente la tierra (y los monopolios o su regulacioacuten) alegando que su oferta fija (suerte de propiedad comuacuten de la humanidad) no tiene efectos de eficiencia (exceso de la carga) y capta las plusvaliacuteas (equishydad) propugnando por mercados libeacuterrimos donde se sustituyan las restricciones al uso de patentes por subsidios a la investishygacioacuten y vastos programas sociales 16 Churchill sosteniacutea que la poliacutetica social debiacutea incentivar la competencia en la provisioacuten de la ldquored de seguridadrdquo (safety net) de tal manera que el desastre no ocurriese en la eventualidad de una falla De paso esto pondriacutea resguardo al sistema capitashylista de un ataque socialista

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32

las finanzas y a los cambios administrativos juriacutedicos e institucionales Por ejemplo los desarrollos contables permiten registrar los flujos de renta con mayor precisioacuten el surgimiento de grandes emshypresas permite la retencioacuten del impuesto sobre un grupo de asalariados de crecientes ingresos redushyciendo los costos de administracioacuten y cumplimiento y la implementacioacuten de registros de propiedad permite identificar quieacuten percibe los ingresos A lo largo del siglo la sofisticacioacuten de la contabilidad potenciada por la informaacutetica y acompantildeada por nuevos conceptos juriacutedico-tributarios como el ingreso global (renta mundial) o los precios de transferencia ya en las uacuteltimas deacutecadas del siglo XX proporshycionaraacute mayor precisioacuten y alcance al impuesto a la renta

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto

El Presidente Franklin D Roosevelt (FDR) no soacutelo condujo a su paiacutes en la salida de la mayor (Gran) Depresioacuten que habiacutea vivido el capitalismo y lideroacute el triunfo militar sobre las dictaduras corporativas a nivel mundial17 sino que tambieacuten extendioacute los objetivos y el marco de la accioacuten estatal activa (progressive liberalism)18 expresaacutendolos en un nuevo contrato social (New Deal)19 Conseshycuentemente se expandioacute el rol del Estado como estabilizador de la economiacutea y por ende gestor de ciertas actividades y el de benefactor mediante la ampliacioacuten de la cobertura de la seguridad social20

de proteccioacuten A estas dos fuerzas expansivas del gasto puacuteblico se sumoacute el esfuerzo beacutelico de la Segunda Guerra Mundial En contrapartida para financiarlo se implementoacute la ldquomasificacioacutenrdquo del imshypuesto a la renta

Desde el fin del ldquolargordquo siglo XIX que va desde la Revolucioacuten Francesa a la Primera Gueshyrra se consolidoacute el crecimiento de la poblacioacuten una fuerte urbanizacioacuten y una mayor participacioacuten electoral refrendada por el ingreso electoral de la mayoriacutea maacutes discriminada el geacutenero femenino Entre 1880 y 1930 el porcentaje de sufragantes respecto a la poblacioacuten adulta en las siete democracias maacutes avanzadas crecioacute en promedio un 75 por 100 llegando al 58 por 100 de la poblacioacuten adulta21

Como resultado siguiendo la teoriacutea de ldquotributacioacuten con representacioacutenrdquo era de esperarse un crecimiento paulatino de los contribuyentes del impuesto personal a la renta Y en efecto en el periacuteodo de doce antildeos que transcurren entre la Gran Depresioacuten (1929) y el antildeo de entrada en la Seshygunda Guerra Mundial (1941) el rendimiento del impuesto a la renta personal en EEUU casi se multishyplicoacute por tres ndashde US$ 29 a US$ 75 billonesndash pero el nuacutemero de contribuyentes lo hizo por 15 -del 4 por 100 de los trabajadores en el rsquo29 al 60 por 100 en 1945 con 43 millones de contribuyentes- Esta expansioacuten era necesaria para financiar las nuevas funciones del Estado como agente econoacutemico (productor regulador benefactor y estabilizador) que sustentaron el eacutexito poliacutetico del New Deal y la reconstruccioacuten europea de posguerra y se consolidaron por el dominio del pensamiento keynesiano amplificado en la academia

17 Pese a sus eacutexitos que consolidaron al sistema democraacutetico nada le fue faacutecil al Presidente Roosevelt Por ejemplo en plena guerra (1943) el Congreso dominado por los propios demoacutecratas levantoacute su veto a la Ley tributaria de 1942 que conteniacutea incentivos y exenciones muy diferentes al proyecto inicial del Ejecutivo por lo que debioacute compensarse la peacuterdida de base con incrementos del tipo (Steuerle 2004) 18 Croly (1965) el mayor exponente del liberalismo progresista (progressive liberalism) sosteniacutea que la accioacuten gubernamental es necesaria para crear las condiciones de libertad que garantizan una base rudimentaria de igualdad entre los ciudadanos Utiliza la nocioacuten de gobierno con potestad de intervencioacuten (de Hamilton) para avanzar en la igualdad de oportunidades (de Jefferson) que no se opone a los valores liberales sino que protege los valores individuales a traveacutes de la accioacuten del gobierno Asiacute el liberalismo llega a un nuevo balance entre libertad e igualdad que asegure oportunidad (libertad) para todos en contraposishycioacuten a la perpetua ventaja de los privilegiados los ricos y los poderosos en un paiacutes (nacionalismo progresista de Lincoln) dominashydo por el darwinismo social Por ello es considerado el precursor del ldquoestado del bienestarrdquo ndashwelfare statendash (Wilensky 1975) 19 Bobbio (2006) sostiene que sociedades poliaacuterquicas como son las actuales capitalistas y democraacuteticas son colectivos donde las decisiones son tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos (o pactos sociales desde los que impulshysan derechos individuales o colectivos a los fiscales o laborales) Por ende los pactos sociales no son soacutelo una hipoacutetesis racioshynal filosoacutefica (el contrato del Iusnaturalismo) de la organizacioacuten poliacutetica sino que constituyen instrumentos de gobierno que reglamentan las relaciones sociales y son fuente primaria de derecho 20 Durante su periacuteodo Roosevelt impulsoacute la idea de la proteccioacuten estatal proveyendo el miacutenimo bienestar del individuo ndashpobreza desempleo y pensionesndash a lo largo de toda su vida 21 Iroacutenicamente soacutelo en EEUU decrecioacute un 30 por 100 pero el porcentaje de sufragantes crecioacute en Dinamarca Francia Holanda Nueva Zelanda Suecia y el Reino Unido

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Instituto de Estudios Fiscales

Teacutecnicamente desde los antildeos 30 la determinacioacuten de la base imponible siguioacute la definishycioacuten amplia de renta de Simons (1938) ndashconsumo maacutes cambio patrimonial netondash que permitioacute estashyblecer progresividad con impacto redistributivo manteniendo la eficiencia respecto del consumo de bienes y servicios La tasa marginal superior llegoacute al 90 por 100 y la tasa efectiva en los ricos frisoacute el 60 por 100 en 1945 en tanto que el tipo de ganancias elevadas a las corporaciones alcanzoacute el 94 por 100 al antildeo siguiente del ataque a Pearl Harbor (1942) (Brownlee 2004)

Como contrapartida para evitar los posibles impactos negativos en el ahorro la oferta de trabajo y la inversioacuten de riesgo fruto de este aumento de las tasas marginales el impuesto se llenoacute de exenciones y deducciones Un continuo uso (y abuso) de exenciones en el impuesto sobre la renta personal ndashpor ldquoexternalidadesrdquo sociales (educacioacuten donaciones etc) y de ldquofomento al ahorrordquo (desde el uso de la vivienda propia a las inversiones de prioridad estrateacutegica)ndash y por otra parte de ldquoincentivos a la inversioacutenrdquo en el impuesto a la renta empresarial -desde vacaciones tributarias y reinversiones hasta amortizaciones aceleradas- terminaron tergiversando no soacutelo la definicioacuten amplia de renta de Haig-Simons sino tambieacuten la equidad (horizontal y vertical) y sobre todo la simplicidad del tributo Estos continuos incrementos de tasas y de erosiones de la base por incentivos ndashtax breaksndash y disposiciones especiales ndashloopholesndash en el impuesto a la renta federal acaecidos durante la administracioacuten Roosevelt dominaraacuten el panorama tributario de las economiacuteas desarrolladas occidentales por cuarenta antildeos

Este empuje del impuesto a la renta como instrumento recaudador y redistribuidor (seshycundariamente) con altas tasas y perforaciones de base se agudizoacute por las particularidades de la institucionalidad democraacutetica estadounidense que la diferencian del resto de las democracias occishydentales (Steinmo 1993)

a) La imposibilidad constitucional de implementar un impuesto a las ventas (o general al consumo) federal22 maacutes la tradicioacuten cultural norteamericana de progresividad en el impuesto a la renta han llevado a que sea de los sistemas tributarios maacutes redistribushytivos del mundo23

b) El alto nuacutemero de exenciones concedidas a sectores y grupos de intereacutes ndash obviamente ligados a las altas tasasndash expresioacuten del claro predominio del Congreso en el disentildeo de la poliacutetica tributaria y

c) La complejidad de la legislacioacuten y las regulaciones con un alto costo para el contribushyyente y para la administracioacuten

En definitiva una vez maacutes fue la espiral ascendente de la demanda por servicios puacuteblishycos en especial de infraestructura y sociales y el esfuerzo beacutelico los que presionaron al cambio (reshyactivo) de los ingresos fiscales Y una vez maacutes el impuesto a la renta respondioacute creciendo hasta casi desvirtuarse pero reafirmando su capacidad de adaptarse a los cambios sociales y aprovechar los cambios tecnoloacutegicos24

33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias

En una democracia el consentimiento a la tributacioacuten ndashque es fundamental para el eacutexito de la imposicioacuten sobre la renta por la necesidad del cumplimiento voluntariondash se materializa en la aprobacioacuten legislativa que es representativa de la voluntad del colectivo Esto no implica necesariashymente que los impuestos sean maacutes justos ya que son fruto de una negociacioacuten donde los sectores con maacutes poder impongan sus intereses Tampoco puede inferirse a priori que sean maacutes eficientes o

22 33 estados adaptaron el impuesto a las ventas al detalle entre 1932 y 1937 ante la caiacuteda de recaudacioacuten del impuesto a la propiedad durante la recesioacuten 23 Auacuten en la actualidad si bien el ahorro ndashdefinido como ldquono consumordquondash ha disminuido en las pasadas dos deacutecadas en EEUU seraacute difiacutecil que la sociedad acepte el abandono de la equidad vertical y la capacidad (de pago) redistributiva del impuesto a la renta (Pechman 1987) 24 Como por ejemplo las retenciones masivas a los asalariados y a las rentas de capital (intereses bancarios) la contabilidad consolidada de empresas etc

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justos debido a que es posible que la necesidad de incrementar el gasto para lograr la negociacioacuten presupuestal involucre un exceso de carga fiscal Sin embargo la ventaja del reacutegimen representativo es que contiene el mecanismo de la correccioacuten La democracia ndashviacutea elecciones competitivasndash permite el reemplazo de liacutederes e ideologiacuteas escogiendo entre nuevas alternativas Este mecanismo poliacutetico permite detectar y corregir los errores cambiando la poliacutetica en cuestioacuten (Webber y Wildavski 1986) En forma similar seguacuten la hipoacutetesis de Lindert (2004) el proceso democraacutetico reduce el ingresogasto puacuteblico ineficiente Asiacute como existen arreglos institucionales para controlar que los gastos en infraesshytructura fiacutesica y social no sean excesivos al punto de resentir el crecimiento econoacutemico tambieacuten la ldquomezclardquo tributaria es pasible de correcciones para no desestimular el trabajo y el ahorro25

El reto del gobierno radica en la explicacioacuten de sus decisiones (modificaciones) Esto es fundamental en materia tributaria porque existen intereses encontrados entre los electores productoshyres consumidores contribuyentes beneficiarios del Estado y recaudadores que muchas veces se superponen en sus papeles Como el reveacutes de una moneda el proceso de negociacioacuten de las reforshymas ndashen especial en impuestos que son simplemente transferencias entre los agentes econoacutemicos de una sociedadndash implica un cambio maacutes gradual y paulatino que en otras formas de gobierno26

Sin embargo en tributacioacuten pocas veces el cambio de direccioacuten ndashen reversandash fue tan brusco como a principios de los 80rsquos como reaccioacuten al crecimiento sin precedentes del Estado en las democracias occidentales en el tercer cuarto del siglo XX y con ello de la carga tributaria En la imshyposicioacuten a la renta esto se manifestaba en la espiral ascendente de tasas cada vez maacutes altas que trataban de compensarse con un gasto tributario que no teniacutea antecedente De alliacute la conocida aneacutecshydota de que la secretaria personal del Presidente Reagan pagaba maacutes impuesto a la renta que la General Electric Boeing General Dynamics y muchas otras multinacionales27

Las reformas tributarias impulsadas por la primer ministro Thatcher28 y la reforma del imshypuesto a la renta de 1986 en EEUU29 ensanchando las bases ndashreduciendo el gasto tributario en especial los incentivos a grandes empresas (corporate welfare)ndash y paralelamente bajando las tasas fue una correccioacuten ldquode vuelta a los oriacutegenesrdquo30

Una de las razones maacutes importantes para la rebaja de las altiacutesimas tasas de imposicioacuten en las economiacuteas desarrolladas que teniacutean promedios superiores al 70 por 100 durante los 70rsquos fue

25 Lindert (2004) identifica dos razones principales que rigen la relacioacuten democracia - control de programas puacuteblicos i) el proshyceso presupuestal y ii) el principio de poliacutetica fiscal de ldquouniversalismordquo (reglas y tasas uniformes con procesos administrativos transparentes) que reduce los costos de administracioacuten Por ejemplo los costos de la administracioacuten tributaria masiva han declinado secularmente como porcentaje de la recaudacioacuten desde algo maacutes de 4 por 100 en 1900 a menos de 2 por 100 en 1990 en Estados Unidos y Reino unido 26 El Parlamento cumple en adicioacuten al control las veces de instrumento eficaz para reducir los costos de negociacioacuten y de cumplimiento la ventaja de la accioacuten colectiva que no tienen los absolutismos o las sociedades jeraacuterquicas (Levi 1988) 27 De hecho las 250 maacutes grandes corporaciones no pagaron impuesto a la renta federal por lo menos en un ejercicio durante el periacuteodo 1981 a 1983 (Brownlee 2004) 28 Para el final de su administracioacuten y luego de tres victorias electorales Mrs Thatcher i) redujo la tasa marginal mayor del impuesto a la renta personal de 98 a 40 por 100 y la de empresas de 53 a 35 por 100 ii) unificoacute las dos tasas de IVA 8 por 100 y 125 por 100 en una sola de 15 por 100 agregando a la base imponible bienes y servicios antes exentos y iii) indexoacute el costo de las ganancias de capital pero abrioacute algunas brechas sobre instrumentos financieros y decidioacute sustituir el impuesto a la propiedad por uno per caacutepita (Community Charge) Este uacuteltimo sumamente impopular fue un fracaso y por la rebelioacuten del contribuyente desfinancioacute a los gobiernos locales conservadores que perdieron las elecciones Esta fue una de la principales causas de su dimisioacuten (Steinmo 1993) 29 La reforma de EEUU de 1986 puede resumirse en i) reduccioacuten del esquema de tasas del IRPF con la tasa marginal supeshyrior bajando de 50 a 28 por 100 ii) aumento del miacutenimo no imponible y las deducciones que liberaron a 6 millones de contribushyyentes maacutes pobres (12 por 100 del total) iii) suba de la tasa a las ganancias de capital de 20 a 28 por 100 y iv) reduccioacuten de la tasa empresarial de 48 a 34 por 100 pero eliminando gastos tributarios como el creacutedito fiscal a la inversioacuten Sin embargo la reforma de 1986 (votada por ambos partidos Republicano y Demoacutecrata) aumentoacute significativamente la equidad horizontal no afectoacute la progresividad y mantuvo el mismo rendimiento -respecto al PBI- que durante la administracioacuten Carter Adicionalmente se expandioacute el Earned Income Tax Credit (EITC) ndashun creacutedito fiscal por menores o familiares discapacitados a cargo de contrishybuyentes con bajos ingresosndash que regiacutea a nivel federal desde 1975 Este concepto deriva del Impuesto Negativo a la Renta propuesto por la economista britaacutenica Juliet Rhys-Williams a mediados del los 40rsquos e impulsado por Milton Friedman en los 60rsquos El EITC es el mayor programa de reduccioacuten de pobreza aplicado en los Estados Unidos En 2004 era percibido por maacutes de 21 millones de familias 30 Esto no supone un juicio de valor sobre otras medidas fiscales desarrolladas por dichas administraciones que escapan al toacutepico en cuestioacuten

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mantener la atraccioacuten al ahorro y la inversioacuten en un mundo cada vez maacutes abierto31 Estos paiacuteses lleshyvaban maacutes de un cuarto de siglo de avances en las liberalizaciones comercial y financiera Las tarifas arancelarias promedio eran menores al 5 por 100 y la desviacioacuten tambieacuten habiacutea disminuido (aunque se manteniacutean algunas barreras no arancelarias especialmente a commodities agropecuarias) La reduccioacuten de las tarifas en especial sobre los productos manufactureros llevoacute a una desindustrializashycioacuten paulatina de los paiacuteses desarrollados ndashfuerte caiacuteda de su participacioacuten en el productondash en parashylelo con mayor competencia internacional

Es importante reconocer que las aperturas comercial y financiera tambieacuten fueron influishydas por la necesidad de favorecer a los nuevos sectores dinaacutemicos (ldquonueva economiacuteardquo) Con un coshymercio liberalizado al bajar la proteccioacuten se redujo la rentabilidad del sector manufacturero Entonces gravar a la renta sobre bases amplias y tasas bajas favorecioacute la toma de riesgo en los nueshyvos y dinaacutemicos sectores de servicios financiero tecnologiacutea del conocimiento y entretenimiento A su vez se promueve la competencia sin gasto tributario y la neutralidad sectorial ndashlimitando los incentishyvos al sector manufacturerondash Asiacute se ampliacutean las oportunidades de inversioacuten para los grupos de mashyyores ingresos y las burocracias se vuelven maacutes dinaacutemicas auspiciando la aceptacioacuten de la eliminacioacuten de incentivos (privilegios)

Tambieacuten debe recordarse que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea producido algunos cambios estructurales en el impuesto que ya no se revertiriacutean Por ejemplo en 1918 en EEUU el impuesto a la renta empresarial (grandes empresas corporations) rendiacutea 4 veces maacutes que el personal ndashreducido a los muy pudientesndash en 1950 ambos recaudaban lo mismo y ya en 1980 las personas fiacutesicas pagashyban 4 veces lo que las corporaciones ratio que sigue estable hasta hoy Esto reflejaba la idea de limitar la tributacioacuten sobre factores de bases moacuteviles (capital) al tiempo que aumentaba la carga sobre el factor de menor movilidad (trabajo)

La rebaja de tasas operada en los 80rsquos en Reino Unido y Estados Unidos dos economshyiacuteas de mercado muy importantes armonizadas y en crecimiento determinoacute un realineamiento del impuesto a la renta a escala planetaria por su influencia en la atraccioacuten de ahorro e inversiones en una economiacutea mundial cada vez maacutes interrelacionada Asiacute estas dos economiacuteas que representaban cerca de un tercio del PBI mundial en una suerte de posicioacuten de liacuteder en un modelo de Stackelberg para la atraccioacuten de capital32 influyeron para que en la deacutecada de los 80rsquos la rebaja de tasas marginashyles superiores en el IRPF fuese en promedio de casi 34 por 100 y en el impuesto empresarial de 28 por 100 en los paiacuteses de la OCDE

Sin embargo el rendimiento al Fisco y la carga tributaria sobre los factores praacutecticamenshyte no se alteraron Boscaacute Garciacutea y Taguas (2005) analizaron ndashmediante una base de datos para 21 paiacuteses de la OCDE en el periacuteodo 1965-2001ndash los tipos impositivos medios efectivos sobre el capital y el trabajo Del anaacutelisis surge que para EEUU tanto la carga sobre el capital como sobre el trabajo han subido muy levemente desde 1986 en tanto que en el Reino Unido se operoacute una leve disminucioacuten en ambos tipos hasta 1997 donde la tendencia se revierte aunque muy moderadamente A su vez las cargas sobre los factores de produccioacuten sufrieron cambios muy poco relevantes en el resto de los paiacuteses de la OCDE en los 80rsquos y 90rsquos

Adicionalmente la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra praacutecticamente al mismo nivel que a principios de los 80rsquos cerca del 13 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos por impuesto a la renta de empresas se ha incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB siendo el nivel actual de poco menos del 4 por 100 del PIB este crecimiento se ha

31 Es importante notar que previo a las rebajas de tasas sobre ganancias de los 80rsquos durante los mandatos de Regan se redushyjo la tasa de 70 por 100 a 28 por 100 ya habiacutean sucedido dos anteriores la de la administracioacuten Coolidge que bajoacute el tipo de 73 por 100 en 1921 a la salida de la Primera Guerra Mundial a 25 por 100 en 1926 y el gobierno de Kennedy que la llevoacute de 91 por 100 a 70 por 100 Sus partidarios alegan ademaacutes de efectos positivos en el crecimiento un aumento de la tasa cumplishymiento logrando por ejemplo que en los antildeos 20 pasara de 44 al 78 por 100 para aquellos que pagaban sobre $50000 en tanto que para el decil de mayores ingresos aumentara de 44 por 100 en 1981 a 57 por 100 en 1988 32 En este caso el liacuteder las economiacuteas de EEUU y el Reino Unido fijan la cantidad (el tipo de impuesto a la renta) y el resto de los competidores reacciona bajando auacuten maacutes el tipo en un periacuteodo de casi veinte antildeos En efecto estas dos economiacuteas preshysentan hoy de las tasas maacutes altas del mundo de impuesto corporativo Sin embargo las economiacuteas maacutes grandes tienden a ser maacutes atractivas a la inversioacuten por el tamantildeo de mercado y menos propensas a bajas continuas por competencia tributaria

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verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) En efecto desde 1990 la tasa ha caiacutedo cerca de un 25 por 100 en la OCDE y un 40 por 100 desde las reformas de Thatcher y Reagan de inicio de los 80rsquos

GRAacuteFICO 1

TASAS DE IMPUESTO RENTA DE EMPRESAS (IRE) Y RECAUDACIOacuteN ( DEL PIB) PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA EL IRE Y EL IRPERSONA FIacuteSICA EN OECD Y AMEacuteRICA LATINA

0

2

4

6

8

10

12

14

1980 1985 1990 1995 2000 2004 2005

- P

IBshy

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

Tasa

s

Recaudacioacuten IR en OCDE

Recaudacioacuten IRPF en OECD

Tasas de IRE en OCDe (eje derecho)

Tasas de IRE en Lat Am (eje derecho)

Recaudacioacuten IR en Lat Am

Recaudacioacuten IRPF en Lat Am

Fuente Cepal y BID

Dos grupos de argumentos se han ensayado para explicar la paradoja ldquocaiacuteda del tipo - crecimiento de la recaudacioacutenrdquo del impuesto sobre la renta empresarial en los paiacuteses de la OCDE El primer grupo alude a un incremento del nuacutemero de empresas dentro del total de agentes que realizan actividades econoacutemicas (corporatization) tanto por la peacuterdida de peso relativo de sectores en los que predomina la organizacioacuten no-empresarial (non-corporate) como por un pasaje de la tributacioacuten pershysonal a la corporativa (Sorensen 2006) El segundo grupo de argumentos refiere al aumento de la rentabilidad empresarial en particular la del sector financiero cuyo peso relativo aumentoacute (Devereux et al 2004)33

Respecto a la imposicioacuten sobre la renta personal y pese a la rebaja de tasas anotada el impuesto mantuvo su capacidad redistributiva Por ejemplo el 10 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten en la UE15 que percibiacutea en promedio el 29 por 100 del ingreso autoacutenomo (pre-fiscal) en el antildeo 2001 pagaba maacutes del 38 por 100 del impuesto a la renta personal34 cuya recaudacioacuten representoacute en proshymedio casi el 11 por 100 del PIB En Estados Unidos el 1 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten percibioacute el 175 por 100 del ingreso autoacutenomo en el antildeo 2001 pagoacute el 35 por 100 del impuesto a la renta pershysonal cuya recaudacioacuten fue de maacutes de 123 por 100 del PIB (Tax Policy Center 2008)35

Por uacuteltimo en teacuterminos de poliacutetica econoacutemica global suele decirse que Thatcher detuvo el avance estatal de los ldquokeynesianosrdquo Sin duda se contuvo el crecimiento del Estado y avanzoacute la

33 Devereux et al (2004) se refieren al crecimiento de la recaudacioacuten del impuesto a la renta empresarial en Reino Unido entre 1980 y 2004 Sin embargo si se toma el periacuteodo 1985ndash2007 la recaudacioacuten del impuesto corporativo solamente cae en Reino Unido (y solamente en otros cuatro paiacuteses de la OCDE Japoacuten Alemania Italia y Luxemburgo) 34 Estimaciones propias en base a EUROMOD (2006) En algunos paiacuteses estaacuten tambieacuten incluidos los impuestos sobre la propiedad 35 La distribucioacuten actual del ingreso en Estados Unidos coincide casi exactamente con la de 1928 justo antes de la Gran Deshypresioacuten En dicho antildeo el 1 por 100 maacutes rico percibiacutea el 24 por 100 del ingreso casi ideacutentico al 23 por 100 actual Entre 1940 y 1984 la participacioacuten de este 1 por 100 nunca superoacute el 15 por 100 y fue incluso de menos de un diacutegito en los 60rsquos y 70rsquos (Financial Times 2008)

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gestioacuten privada de actividades con importantes externalidades positivas y auacuten la provisioacuten de bienes puacuteblicos Se revaluoacute la importancia de la poliacutetica monetaria en economiacuteas acosadas por la inflacioacuten y el deacuteficit del sector puacuteblico Esto afectoacute poliacuteticamente la percepcioacuten del Estado y en la teoriacutea econoacuteshymica se comenzoacute a cuestionar el papel de la poliacutetica fiscal como instrumento dominante En efecto la nueva concepcioacuten del rol de la poliacutetica monetaria comienza a ganar importancia en un mundo finanshycieramente cada vez maacutes integrado junto a una valorizacioacuten de los procesos de mercado en general pero con mayor eacutenfasis en el sector financiero y con menor regulacioacuten

Atrevidamente preferimos sostener que Thatcher y Reagan detuvieron a Schumpeter maacutes que al ldquoestado del bienestarrdquo De acuerdo con el prestigioso economista de la escuela de Viena la crisis del ldquoestado tributariordquo se origina en el (exceso de) eacutexito del capitalismo y no en su fracaso como afirma el socialismo cientiacutefico En un caso patoloacutegico de ley de Wagner36 la poblacioacuten cada vez maacutes opulenta reclama maacutes y maacutes servicios puacuteblicos En consecuencia se afecta la rentabilidad y con ella la productividad que es el motor del sistema La ldquocontrarreformardquo proboacute que reduciendo las tasas y ampliando las bases se puede mantener la presioacuten fiscal y no alterar los tipos impositivos sobre el capital y el trabajo Por primera vez el impuesto a la renta fue utilizado como instrumento para congeshylar el gasto por restriccioacuten financiera ndashla situacioacuten fiscal era deficitariandash mediante el retorno al disentildeo ortodoxo del tributo En definitiva el viejo principio de tributacioacuten progresiva mediante impuesto a la renta se afirmoacute sin perder recaudacioacuten durante la administracioacuten Reagan en convivencia con la reshyvuelta contra el ensanchamiento del Estado

En Ameacuterica Latinahellip

Mientras la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra estancada desde hace dos deacutecadas en un 13 por 100 del PIB en promedio en Ameacuterica Latina se ha duplicado llegando al 4 por 100 La brecha se explica por la recaudacioacuten del impuesto a la renta personal que es casi 8 veces mayor en la OCDE que en los paiacuteses latinoamericanos donde apenas supera el 1 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos financieros son en promedio cinco veces superiores en la OCDE en Ameacuterica Latina el 10 por 100 maacutes rico concentra el 44 por 100 del ingreso por lo que deberiacutea esperarse una mayor contribucioacuten por renta personal

Los ingresos por impuesto a la renta de empresas se han incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB en Ameacuterica Latina siendo el nivel actual de aproximadamente 3 por 100 del PIB lo que representa un 75 por 100 del promedio de la OCDE Al igual que en los paiacuteses desarrollados este crecimiento se ha verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) Sin embargo el argushymento de la ldquocorporizacioacutenrdquo no parece vaacutelido para Ameacuterica Latina En primer lugar porque a diferencia de lo que sucede en los paiacuteses desarrollados las sociedades personales (non-corporate) pagan impuesto a la renta corporativo al igual que las sociedades anoacutenimas En segundo lugar porque la informalidad asociada a la actividad de los ldquonegocios de hogaresrdquo (personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas) se ha mantenido estable y no parece por tanto indicar una caiacuteda de este tipo de organizacioacuten no-empresarial Finalmente el disentildeo del impuesto a la renta personal ndashaltos miacutenimos no imponibles numerosas deducciones y tasas margishynales maacuteximas no superiores a las del impuesto a la renta empresarialndash tampoco incentiva el pasaje de la tributacioacuten personal a la corporativa

Siacute resulta de recibo el argumento referente al aumento de la rentabilidad empresarial en la regioacuten La bonanza del uacuteltimo ciclo y en particular el precio de las commodities2 explican este aumento de la rentabilidad de las empresas Adicionalmente debe destacarse que la mayoriacutea de las Administraciones Tributarias latinoamericashynas se han profesionalizado y convertido en semi-autoacutenomas financieramente en los uacuteltimos quince antildeos y aunque auacuten con mucho trecho por recorrer ndashen particular en relacioacuten a la planificacioacuten fiscal internacionalndash han mejorado la fiscalizacioacuten del impuesto corporativo

1 Chile que grava con un tipo de 17 por 100 las utilidades empresariales mientras que el tipo marginal mayor del impuesto a la renta personal alcanza el 40 por 100 es una excepcioacuten Para un comentario sobre las conseshycuencias de este disentildeo veacutease Barreix y Roca (2007)

2 En promedio los primeros cinco rubros de exportaciones tradicionales (incluyendo el turismo) explican el 62 por 100 de los ingresos por exportaciones de los paiacuteses de Ameacuterica Latina En el paiacutes maacutes diversificado Brasil explican maacutes del 50 por 100 de las exportaciones

36 Tiene como hipoacutetesis el crecimiento continuo del sector puacuteblico a medida que la renta nacional aumenta debido a que eacuteste provee servicios (seguridad justicia infraestructura etc) con una elasticidad ingreso mayor que uno

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34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

A fines de los lsquo80s los paiacuteses desarrollados ya comenzaban a enfrentar presiones comshypetitivas por la inversioacuten ndashtraducidas en una rebaja ininterrumpida de la tasa que grava la renta emshypresarialndash y por el ahorro ndashque se manifestaban en una ldquodualizacioacutenrdquo del impuesto a la renta personal con tratamientos maacutes generosos para intereses y ganancias de capital

Respecto a las presiones competitivas por la inversioacuten en los 25 antildeos que van desde el inicio de los lsquo80s a la actualidad la tasa media del impuesto a la renta empresarial cayoacute de 476 por 100 a 285 por 100 en los paiacuteses de la OCDE (Anexo 1 Tabla 1 cuadrante a) reflejando la competenshycia tributaria de los paiacuteses por la atraccioacuten de inversiones ndashactividad empresarialndash en una economiacutea globalizada producto de las liberalizaciones comercial y financiera Esta tendencia se agudiza en procesos exitosos de integracioacuten en la medida que otras poliacuteticas relevantes como la comercial y la monetario-cambiaria se uniformizan Asiacute en la Unioacuten Europea la reduccioacuten de los tipos del impuesto a la renta empresarial fue de aproximadamente 45 por 100 en el uacuteltimo cuarto de siglo mientras que en el resto de los paiacuteses de la OCDE la reduccioacuten fue de 25 por 100 Esto reflejariacutea una suerte de dilema del prisionero donde siempre se elige bajar la tasa Sin embargo el juego puede volverse coshyoperativo en la iteracioacuten si se castiga al otro jugador en las rondas sucesivas y el temor a este castishygo (baja continua de tasas) incentiva al acuerdo (cooperacioacuten) que deja a los jugadores en equilibrio (en una tasa dada)

34 1 Los impuestos a la renta Duales

Respecto a las presiones competitivas por el ahorro una primera respuesta fue incluir durante los antildeos ochentas alguacuten grado de dualidad en el tratamiento de las ganancias de capital y los intereses En el caso de las ganancias de capital la mayoriacutea de los paiacuteses establecieron una tasa diferencial menor que la tasa marginal superior del impuesto a la renta personal Al respecto el caso de los Estados Unidos es tiacutepico las ganancias de capital realizadas en un periacuteodo superior al antildeo son gravadas con una tasa uacutenica de 15 por 100 En cuanto a los intereses los paiacuteses en desarrollo coshymenzaron a establecer un sistema cedular con tasas maacutes bajas En Ameacuterica Latina lo hicieron por ejemplo Argentina Brasil Costa Rica y Nicaragua

En el caso de los paiacuteses noacuterdicos ndashDinamarca Finlandia Noruega y Sueciandash a la fuga del ahorro se sumaba el problema de que sus sistemas integrales presentaban tasas marginales alshytas muy superiores a las de otros paiacuteses ndashhasta 73 por 100 en Dinamarca y Sueciandash y a la vez tenshyiacutean bases tributarias estrechas Esto uacuteltimo se debiacutea a tratamientos especiales y exenciones para determinadas rentas del capital y a la deduccioacuten total de los intereses ndashen particular los de preacutestashymos para compra de viviendandash a dichas altas tasas marginales Los tratamientos especiales para las rentas del capital eran parte de un (desordenado) intento de hacer maacutes atractiva su tributacioacuten y evishytar que por falta de cooperacioacuten entre las administraciones tributarias el ahorro se fugara Pero el sistema integral asiacute disentildeado conteniacutea incentivos fuertes para la elusioacuten a traveacutes de la planificacioacuten fiscal obteniacutea recaudaciones negativas por rentas del capital y su naturaleza progresiva resultaba ser maacutes teoacuterica que real (Picos Saacutenchez 2003) Ademaacutes introduciacutea un incentivo muy grande a la elusioacuten en paiacuteses donde el incumplimiento de las obligaciones ciudadanas incluyendo la tributaria es visto como una conducta antisocial y moralmente repulsiva

En consecuencia entre 1987 y 1993 los paiacuteses noacuterdicos formalizaron el impuesto dual a la renta Baacutesicamente este impuesto grava separadamente las rentas del trabajo ndasha tasas progresishyvasndash y las rentas del capital ndasha una tasa proporcionalndash sean ellas empresariales o pasivas El disentildeo ldquoanclardquo en la tasa que grava las rentas empresariales y las rentas de capital (en torno al 30 por 100) que a su vez es la tasa menor del impuesto sobre las rentas del trabajo las que son gravadas de manera progresiva hasta tasas cercanas al 50 por 100

En resumen el dual noacuterdico reconoce un tratamiento beneficioso a las rentas del capital atendiendo la naturaleza de los factores de produccioacuten la integracioacuten de los mercados financieros obliga a los paiacuteses con alta tasa de impuesto sobre la renta a gravar a un tipo menor (y proporcional) al factor maacutes moacutevil el capital financiero para que no se fugue sin que se lo pueda detectar (Alworth

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2007)37 El sistema dual de impuesto a la renta bien puede considerarse entonces una respuesta formal a la fuga del ahorro asociada al disentildeo sinteacutetico En el mismo sentido se procura retener la inversioacuten directa reconociendo tambieacuten la movilidad del capital (y la capacidad) empresarial38 Con esto se desliga al impuesto a la renta empresarial de su funcioacuten de apoyo del impuesto a la renta personal definido sobre la base de renta tipo Haig-Simons ndashmera retencioacuten si el impuesto personal y el empresarial estaacuten totalmente integradosndash

Maacutes auacuten recientemente varios paiacuteses ndashEslovenia Espantildea y Uruguay en 2007 y Alemashynia en 2008ndash introdujeron un dual ldquoplusrdquo Este toma la idea central del dual noacuterdico de gravar separashydamente las rentas del trabajo con tipos progresivos y las rentas del capital con un tipo lineal Sin embargo a diferencia del dual noacuterdico distingue entre las rentas de capital activas ndashlas rentas emshypresariales que son rentas netas- y las rentas de capital pasivas ndashintereses dividendos arrendashymientos ganancias de capital rentas puras de capital que son baacutesicamente brutasndash Por ejemplo mientras las rentas empresariales en Espantildea son gravadas al 35 por 100 las rentas pasivas de capishytal lo son al 18 por 100 en Uruguay las tasas respectivas son 25 por 100 y 12 por 10039

Este disentildeo reconoce que la competencia por la captacioacuten del empresario como elemenshyto relevante del desarrollo como generadora de empleo e innovacioacuten y reduce su tipo (renta empresashyrial) pero grava cuando eacutesta sale del circuito empresarial (distribucioacuten de utilidades dividendos intereses regaliacuteas etc) A su vez reconoce un cambio cualitativo en la composicioacuten del capital que por la mundializacioacuten la ldquosociedad del conocimientordquo hace que el capital humano constituya una forshyma de acumulacioacuten muy relevante y con creciente rendimiento para los residentes maacutes (capacitados) integrados a la economiacutea global Asiacute la renta personal seriacutea beneficiaria en buena parte de un costo de desarrollo pago por toda la sociedad por lo debe contribuir a tasas marginales superiores a nivel similar o mayor a las empresariales

La menor tasa sobre las rentas pasivas de capital no soacutelo obedece a razones administrashytivas sino tambieacuten a razones de eficiencia40 Entre las primeras (a) las rentas empresariales son renshytas netas mientras que las rentas pasivas de capital son (baacutesicamente) rentas brutas (b) el capital financiero es auacuten maacutes moacutevil que el empresarial

Respecto a las razones de eficiencia (a) con una tasa inferior para las rentas pasivas de capital se reconoce que la peacuterdida de bienestar asociada a un impuesto sobre el ahorro no debe meshydirse por la disminucioacuten de su nivel actual sino por la reduccioacuten de consumo futuro que el ahorro acshytual podraacute comprar siendo por tanto significativamente mayor que la peacuterdida habitualmente estimada (Feldstein 2006) y (b) con una tasa inferior sobre los dividendos distribuidos y las ganancias de capishytal se procura evitar ineficiencias en su localizacioacuten Por ejemplo una alta tasa sobre los dividendos induce a no distribuirlos (efecto lock in) y en consecuencia (i) genera peacuterdida de eficiencia en la seshyleccioacuten de inversiones (ii) desestimula la disciplina de los directivos que tienen acceso privilegiado a financiamiento propio y (iii) puede incluso llevar a una menor recaudacioacuten de la que se obtendriacutea grashyvando la inversioacuten (o el consumo) que el efecto lock in impide (Feldstein 2006)41

37 Tambieacuten es justo reconocer el argumento de Slemrod por el que la convergencia internacional de aliacutecuotas tendriacutea origen en la confluencia de estructuras socioeconoacutemicas o en la aplicacioacuten de un pensamiento econoacutemico dominante 38 Tambieacuten se debe incorporar el argumento de que la mayor parte del impuesto a la renta empresarial acaba incidiendo sobre el factor trabajo en especial el no especializado que es menos moacutevil y sujeto a restricciones migratorias argumento que ha dominado la literatura desde el modelo de incidencia del impuesto a la renta de empresas de Harberger (1962) 39 En el dual noacuterdico las personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo ndashalcanzadas por tasas marginales de hasta 50 por 100ndash de rentas empresariales ndashgravadas al 30 por 100ndash El impuesto dual ldquoplusrdquo en Uruguay por el contrario limita esta posibilidad de arbitraje al punto de dejar libre la opcioacuten de acogerse al impuesto sobre la renta empresarial o personal a las personas fiacutesicas que realicen actividades econoacutemicas Veacutease Barreix y Roca (2007) 40 Para un desarrollo de estos argumentos y un comparativo de los sistemas ndashintegral uniforme dual noacuterdico y los nuevos dualesndash veacutease Barreix y Roca (2007) 41 Adicionalmente Boadway (2005) se pronuncia a favor de reducir el impuesto a las rentas de capital pues sostiene que (i) existe una tendencia sistemaacutetica a ahorrar por debajo del ahorro oacuteptimo lo que parece irracional (en la praacutectica es posible que los individuos esteacuten actuando estrateacutegicamente anticipando que el Estado o un filaacutentropo los ayudaraacute) y que (ii) al gravar las rentas del capital se discrimina contra los hogares con ingreso fluctuante en los que el ahorro opera como una forma de aplashynar su consumo En teoriacutea gravar las rentas de capital a una tasa maacutes reducida equivale a aplicar tasas diferentes al consumo presente y al futuro

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34 2 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

Frente a la complejidad administrativa del impuesto sobre la renta personal sinteacutetico y para corregir las posibilidades de arbitraje generadas por la diferencia de tasas entre el impuesto sobre la renta de las empresas y de las personas Hall y Rabushka (1983 y 1995) propusieron una combinacioacuten de dos impuestos a la misma tasa

i) Un impuesto sobre los flujos de las empresas (tipo cash flow) esto es sobre las venshytas (incluidas las exportaciones) menos los salarios los insumos y la inversioacuten (que se puede deducir totalmente en el momento de su realizacioacuten) tanto nacionales como importados y

ii) Un impuesto sobre los salarios a partir de un miacutenimo no imponible con lo cual pese a la tasa uniforme se logra que sea en cierta medida progresivo

El ahorro no se deduce en el momento de su realizacioacuten ni tampoco se gravan posteshyriormente sus rendimientos Esto es no se gravan los intereses dividendos ni ganancias de capital y las empresas no pueden deducir los intereses pagados42 Dicho maacutes claramente en este esquema los bancos no pagan impuesto a la renta Es faacutecil demostrar que desde una perspectiva de ciclo de vida este disentildeo grava el consumo43 Maacutes auacuten opera como un IVA tipo consumo basado en el prinshycipio de origen y calculado por el meacutetodo de sustraccioacuten

El impuesto uniforme fue introducido en Estonia en 1994 pero tomoacute relevancia cuando la Federacioacuten Rusa lo adoptoacute en 2001 Lituania y Letonia siguieron a su vecino baacuteltico en la primera ola de flat tax y luego de 2004 se expandioacute a Eslovaquia Georgia Rumania y Ucrania En rigor la uacutenica semejanza importante entre el impuesto de tasa uniforme que han implantado estos paiacuteses y el esshyquema de Hall y Rabushka es la existencia de una tasa uacutenica sobre los salarios Por el lado de las diferencias las hay ante todo i) en la forma de establecer el miacutenimo no imponible ii) en que algunos han gravado las rentas de capital y otros no y iii) en que todos han mantenido el impuesto tradicional a la renta de las empresas y no necesariamente a la misma tasa que el impuesto sobre las rentas del trabajo

Auacuten estando lejos de la propuesta de Hall y Rabushka el impuesto de tasa uniforme aplicado es maacutes simple de administrar Por ejemplo son maacutes sencillas las retenciones administratishyvas se elimina el problema de exceso de progresividad antes sentildealado cuando se obtienen rentas irregulares se reducen los incentivos para traspasar ingresos entre contribuyentes relacionados (coacutenyuges) aunque no desaparecen por completo debido a la existencia del miacutenimo no imponible y por uacuteltimo si la tasa del impuesto a la renta de las empresas se iguala a la que grava las rentas del trabajo (como en la Repuacuteblica Eslovaca y Rumania) desaparecen los alicientes a que las personas constituyan empresas para reducir la carga impositiva sobre sus actividades econoacutemicas

Ahora bien como sentildealan Keen Kim y Varsano (2006) la mayor simplicidad que lograshyron en su impuesto a la renta estos paiacuteses no guarda relacioacuten con su estructura de tasa uniforme Lo que se ha hecho es establecer un miacutenimo no imponible alto definido en forma tal que deje fuera del impuesto a un alto porcentaje de la poblacioacuten y admitir solo un limitado nuacutemero de deducciones

El principal problema del impuesto uniforme es que la tasa que permite mantener el nivel de recaudacioacuten anterior a la reforma resulta demasiado alta para las rentas de capital Por lo tanto este impuesto uniforme como el sinteacutetico desplaza el ahorro (es decir causa fuga de capitales)

En resumen en esta fase el impuesto a la renta personal continuacutea reduciendo sus tipos pero intenta ampliar las bases eliminando exenciones y creacuteditos tanto para la ingenieriacutea social como

42 Los intereses constituyen una transferencia que no genera valor agregado en caso de que tenga lugar entre residentes Al no ser deducibles la tributacioacuten pierde importancia al determinar la combinacioacuten financiera oacuteptima 43 Un impuesto a los salarios durante todo el ciclo vital suponiendo que no queda acervo de ahorro final equivale a un impuesshyto al consumo en valor presente En el caso de haber ahorro remanente esta observacioacuten sigue siendo vaacutelida si se agrega un impuesto sobre herencias y legados

mdash 20 mdash

Instituto de Estudios Fiscales

para el ahorro con lo que tiende a ldquodespersonalizarserdquo Esto no solo facilita la administracioacuten y el cumplimiento sino que ademaacutes mejora la progresividad y capacidad redistributiva Por ejemplo el impuesto uniforme a traveacutes de un miacutenimo no imponible alto se asegura que quede fuera del gravashymen el porcentaje maacutes pobre de la poblacioacuten y a quienes siacute pueden soportarlo les reduce las deducshyciones En tanto en el componente corporativo la rebaja del tipo refleja la competencia por la atraccioacuten de la capacidad empresarial portadora de inversioacuten e innovacioacuten y creadora de trabajo a la vez que se intenta gravar a todos los flujos (rentas puras de capital conformadas por dividendos intereses regaliacuteas etc) aunque a tasas auacuten maacutes bajas cuando salen del ldquociacuterculo virtuosordquo de la actividad empresarial

4 EPIacuteLOGO

El sistema de imposicioacuten a la renta se fue adaptando a los cambios de objetivos de poliacuteshytica concepciones teacutecnicas y estructuras institucionales en diferentes contextos poliacuteticos econoacutemicos y culturales como ninguacuten tributo en sus dos siglos de existencia

Surgioacute del pragmatismo poliacutetico conservador y econoacutemico liberal como un impuesto jusshyto porque soacutelo lo pagaban los ricos en forma proporcional para financiar la guerra ndashlo que le confirioacute el ethos de instrumento del sacrificio nacionalndash ante otras fuentes exhaustas Fue evolucionando coshymo ingreso para el creciente gasto puacuteblico social al fin del siglo XIX particularmente leyes laborales y de pobreza que paralelamente reduciacutean los espacios poliacuteticos del socialismo cientiacutefico

Se incuboacute en economiacuteas con pujantes cambios tecnoloacutegicos (industrializacioacuten) y sociales (urbanizacioacuten y participacioacuten ciudadana) acompantildeados por un creciente desarrollo financiero Poliacutetishycamente emergioacute de regiacutemenes representativos que delegaban la ejecucioacuten a ministros responsables dotados de administraciones maduras Estos dos rasgos son fundamentales para su eficacia basada en la necesidad de cumplimiento (quasi) voluntario El tributo era cedular y proporcional con pocas excepciones respetando criterios (cientiacuteficos) de eficiencia las bajas tasas ndashcercanas al 10 por 100ndash evitaban las exenciones consideradas inequitativas y generadoras de ineficiencias

Durante la primera parte del siglo XX se suma su capacidad como tributo redistributivo (progresividad) para financiar conquistas sociales (ldquoestado del bienestarrdquo) y el creciente papel del estado en la economiacutea impulsado por la accioacuten poliacutetica de transformadores sociales y el pensamiento econoacutemico heterodoxo En segundo plano el financiamiento beacutelico seguiacutea presente pero comenzaba a predominar como recurso para sostener una seguridad social integral ndashtoda la vida y a todos los estratosndash en la medida que el impuesto y la participacioacuten electoral tambieacuten se masificaban

A partir de uacuteltimo cuarto de siglo se produjo una revuelta conservadora que tuvo como premisas revertir la expansioacuten de la gestioacuten puacuteblica y promover las liberalizaciones comerciales y financieras Su soporte teoacuterico fue el pensamiento neomonetarista que revitalizoacute el papel de la poliacutetica monetaria en un marco de una fiscalidad ndashincluyendo la accioacuten regulatoriandash maacutes restringida y equilishybrada Privoacute la recuperacioacuten de la eficiencia mediante el retorno del sistema a reducir las bases y ampliar (corregir) las bases sin afectar sustancialmente el rendimiento y la carga sobre los factores El objetivo de equidad vertical y financiamiento del gasto social siguioacute vigente en tanto el de la seguridad externa se extingue siendo sustituido por creciente preocupacioacuten por la competitividad (eficiencia econoacutemica y capacidad de administracioacuten) en un mundo cada vez maacutes liberalizado e interrelacionado

En la uacuteltima deacutecada del siglo las economiacuteas noacuterdicas imponen un tributo dual que reshyconoce un tratamiento diferencial a las rentas de un capital ndashtanto ahorro44 como inversioacutenndash cada vez

44 La baja del ahorro en los paiacuteses de la OCDE se refleja en que era en promedio 138 por 100 en los 70rsquo y se precipitoacute a cerca de 7 por 100 a fines de siglo (Seidman 1997)

mdash 21 mdash

maacutes moacutevil En tanto en las nuevas economiacuteas de mercado se transformoacute en un impuesto (uniforme) a tasa uacutenica para toda clase de renta con un miacutenimo no imponible alto ndashpara dotarlo de cierta equidad verticalndash y escasas deducciones que favorecen considerablemente la tarea de administraciones incishypientes

Por primera vez el liderazgo de los cambios no es anglo ni sajoacuten sino que pertenece a economiacuteas pequentildeas cuyo objetivo principal es la competitividad internacional (no un enemigo poliacutetishyco externo o interno) Asimismo se intenta mantener la progresividad (distribucioacuten del ingreso) y la capacidad de proveer fondos para poliacuteticas sociales (cohesioacuten social) ndashen especial el creciente gasto de pensionesndash asiacute como favorecer la simplicidad en el cumplimiento y su control administrativo (instishytucionalidad deacutebil y comparativamente en desventaja con las grandes empresas multinacionales y regionales al no contar con una efectiva cooperacioacuten entre jurisdicciones)

En definitiva se sostiene que la historia de la poliacutetica fiscal y su gestioacuten constituyen un fiel reflejo de la estructura socioeconoacutemica y del grado de avance poliacutetico y cultural de las institucioshynes de una colectividad En tal caso el sistema de imposicioacuten a la renta y su administracioacuten parafrashyseando a los Fisioacutecratas provee el coacutedigo geneacutetico y la patologiacutea forense del estado y la evolucioacuten de ese colectivo

mdash 22 mdash

ANEXO

TABLA A1

Cuadrante a Cuadrante b

Tasa del Impuesto a a la renta empresarial en paiacuteses de la OECD Tasas del Impuesto a a la renta empresarial en Latinoameacuterica Paiacutes 1981 1992 2000 2005 2007 Pais 1992 2000 2005 2007 Australia 460 390 340 300 300

Austria 550 300 340 250 250 Argentina 200 350 350 350 Beacutelgica 480 390 402 340 340 Bolivia 00 250 250 250 Canadaacute 518 443 446 361 361 Brasil 400 370 340 340 Dinamarca 400 340 320 250 Chile 350 150 170 170 Finlandia 615 390 290 260 260 Francia 500 340 378 350 344 Colombia 300 350 350 34 Alemania 600 582 520 389 389 Costa Rica 300 300 300 300 Grecia 450 46-35 400 320 250 Ecuador 444 250 250 250 Hungriacutea na 400 180 160 200

El Salvador 250 250 250 250 Irlanda 450 400 240 125 125 Italia 363 522 370 330 330 Guatemala 340 250 320 310 Japoacuten 420 500 409 395 395 Honduras 402 250 250 300 Holanda 480 350 350 315 255 Meacutexico 350 350 390 280 Nueva Zelanda 450 330 330 330 330 Noruega 508 280 280 280 280 Nicaragua 355 300 300 250 Polonia na 400 300 190 190 Panamaacute 450 300 200 200 Portugal 490 369 352 275 265 Paraguay 300 300 200 100 Espantildea 330 350 350 350 325 Peruacute 300 300 300 300 Suecia 578 300 280 280 280 Suiza 330 280 249 213 213 R Dominicana 493 250 250 250 China na na 249 213 213 Uruguay 300 300 300 250 Inglaterra 520 330 300 300 300 Venezuela 677 340 340 340 Estados Unidos 497 389 393 393 393

Promedio Simple 345 289 284 264 Promedio Simple 476 381 336 292 285

Cuadrante a

TABLA A2

Cuadrante b

Recaudacioacuten sobre el impuesto a la renta como del PI B en la OECD Recaudacioacuten sobre el impuestoa la renta com o del PIBen Ameacuterica Latina

Paiacutes 1965 1975 1985 1995 2000 2005

Paiacutes 1990 1995 2000 2004 2005 2006 IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE I RP F I RE I RPF I RE I R PF I R E I RP F I R E IR P F I R E IR P F I RE Alemania

Australia Austria Beacutelgica Canadaacute Dinamarca Eslovaquia Espantildea Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Holanda Hungriacutea Irlanda Islandia Italia Japoacuten Korea Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Polonia Portugal Reino Unido Repuacuteblica Checa Suecia Suiza Turquiacutea Promedio Simple

82 72 68 64 58

127 na 21 78

101 36 11 91 na 42 51 28 40 na 69

117 94 na na 101 na 171 58 26

25 34 18 19 38 14 na 14 40 25 18 03 26 na 23 05 18 40 na 31 11 50 na na 13 na 21 13 05

103 113 79

129 105 214 na 27 89

141 37 15

111 na 72 60 38 50 13 90

124 155 na na 141 na 192 96 53

15 32 16 27 43 12 na 13 29 17 18 06 32 na 14 08 16 43 13 51 11 34 na na 22 na 18 21 08

103 128 94

158 115 234 na 53 97

148 49 31 83 na 108 55 90 68 22

101 96

188 na na 98 na 185 102 43

22 26 14 22 27 22 na 14 19 14 19 06 30 na 11 09 31 57 19 70 73 26 na na 47 na 17 18 15

102 117 86

142 134 262 na 76

100 142 49 30 78 67

100 97

104 60 37 80

106 165 83 56

100 48

161 101 49

10 42 14 23 29 23 na 17 29 23 21 16 31 18 27 09 35 43 24 66 38 44 28 24 28 46 28 18 15

94 118 95

140 131 255 33 64

125 145 80 44 60 71 95

132 105 57 34 72

103 145 73 57

109 46

175 106 72

18 63 20 32 44 33 27 31 26 59 31 36 40 22 37 14 29 37 33 70 89 42 24 39 36 35 40 28 24

81 123 93

139 119 245 27 64 96

135 76 40 70 67 83

144 105 50 34 73 97

155 43 55

106 46

160 106 48

17 59 23 35 35 38 28 39 31 33 28 28 38 21 34 23 28 43 41 60

118 63 21 30 34 45 38 26 23

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Haitiacute MeacutexicoNicaragua Panamaacute Peruacute Paraguay Rep Dominicana El Salvador UruguayVenezuela

00 04 27 07 02 04 01 01 08 05 18 03 23 01 00 06 01 06 01

06 04 19 17 28 14 12 16 21 06 23 15 14 06 12 16 19 09 13

08 05 31 09 02 05 01 01 09 06 19 03 21 13 00 06 02 10 02

16 08 21 26 35 17 16 17 32 06 18 14 23 16 25 17 31 18 23

14 05 37 15 02 09 02 01 09 09 18 09 24 14 00 07 02 20 02

23 21 22 28 37 18 16 14 18 07 25 15 18 14 20 21 33 23 14

14 03 33 13 02 14 08 01 09 09 17 15 17 13 00 07 02 13 01

36 21 28 32 51 19 19 16 27 11 23 32 16 25 21 19 32 27 20

15 02 35 23 02 12 08 02 09 12 18 16 19 18 00 07 04 09 00

37 25 34 37 53 22 24 19 29 11 24 31 17 25 20 22 35 31 24

15 02 36 27 02 10 08 02 09 10 18 16 20 13 00 09 04 15 00

35 29 34 43 57 24 23 21 34 11 25 31 29 47 19 24 38 31 30

OECD Total UE 19

70 72

22 20

94 99

22 21

102 110

26 30

98 98

27 29

98 95

37 38

92 90

37 38

Promedio Simple 06 14 08 20 10 20 10 25 11 27 11 31

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mdash 25 mdash

2 2

3 3 31 3 3 3

3 34 3 34

BREVE HISTORIA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA

IacuteNDICE

1 INTRODUCCIOacuteN

2 LA MARCA GENEacuteTICA

21 De ingreso marginal para la guerra 22 hellipa financiacioacuten diferencial para el incipiente gasto social de fines de siglo

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el nacimiento del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto 33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias 34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

341 Los impuestos a la renta Duales 342 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

4 EPIacuteLOGO

ANEXO

BIBLIOGRAFIacuteA

mdash 3 mdash

Instituto de Estudios Fiscales

1 INTRODUCCIOacuteN

El impuesto a la renta ndashen rigor el sistema impositivo que grava la rentandash ha evolucionashydo en su estructura como ninguacuten otro adaptaacutendose a los cambios del comercio y las finanzas intershynacionales los diferentes niveles de desarrollo econoacutemico e institucional las condiciones poliacutetico-culturales y los avances tecnoloacutegicos en materia de administracioacuten asiacute como a los diferentes modelos de poliacutetica fiscal Esta flexibilidad compleja le ha permitido ser el mayor recaudador de la historia dushyrante el periacuteodo de mayor crecimiento de la recaudacioacuten el siglo XX El impuesto sobre la renta fue fruto de la guerra y la tensioacuten social a diferencia del impuesto al valor agregado (IVA) instrumento de comercio eficiente y justo1 que fue impulsado por una comunidad europea (continental) primigenia que pensaba que la integracioacuten econoacutemica traeriacutea la paz despueacutes de un milenio de conflictos

En efecto desde su implantacioacuten oficial en Gran Bretantildea en 1799 el impuesto sobre la renta fue durante casi dos siglos una fuente de ingreso extraordinario para sufragar gastos beacutelicos o mitigar tensiones sociales ya fuese en forma directa como instrumento de redistribucioacuten del inshygreso o de manera indirecta por el financiamiento del gasto puacuteblico en tiempos de emergencia social Incluso sus uacuteltimas arquitecturas de fines del siglo XX el impuesto dual y el uniforme obeshydecieron a la necesidad de pugnar por el ahorro y la inversioacuten en una economiacutea globalizada cada vez maacutes competitiva

La otra gran diferencia con el IVA el otro pilar recaudador de nuestra era tiene que ver con la simplicidad de la estructura y los objetivos En sus maacutes de siete deacutecadas de desarrollo el IVA ha tendido a simplificarse sobre base del consumo utilizando el principio de destino y el mecanismo del creacutedito de compras Aunque presente variaciones de tasas y de bases gravadas el IVA persigue primordialmente el objetivo de recaudar privilegiando la neutralidad Por el contrario el impuesto a la renta muestra hoy maacutes que nunca variadiacutesimas estructuras de tipos y bases yendo desde los maacutes complejos modelos integrales hasta los maacutes simples de tasa uniforme y exhibe una gran diversidad de exenciones e incentivos Estos formatos disiacutemiles reflejan el equilibrio inestable de los objetivos de suficiencia eficiencia y equidad del sistema de imposicioacuten a la renta que sin embargo constituye la columna vertebral del sistema tributario pues afecta la inversioacuten y el ahorro de las personas las emshypresas y los agentes del exterior en sus diferentes formas

Es por esto que el impuesto a la renta fue abolido y reinstalado varias veces en diferenshytes formas y en diversos paiacuteses durante los siglos XIX y XX Las continuas guerras de consolidacioacuten de los Estados nacionales y de expansioacuten imperial la presioacuten de los movimientos poliacuteticos opuestos al capitalismo industrial asiacute como los cambios sociales y tecnoloacutegicos hicieron necesario consolidar y transformar el tributo

Asiacute durante el siglo XX el impuesto a la renta predominoacute como opcioacuten tributaria del mundo desarrollado pasando por cuatro grandes reformulaciones La primera fue la introduccioacuten ldquoteacutecnicardquo del impuesto ndashcon el caraacutecter progresivo y la forma administrativa que hoy se le conocenndash tanto en la Ley de presupuesto britaacutenica de 1909 como en la Ley de impuesto a la renta federal de los Estados Unidos de junio de 1913 La segunda transformacioacuten consistioacute en la masificacioacuten del imshypuesto llevada a cabo durante la administracioacuten Roosevelt alrededor de la segunda guerra mundial en paralelo con la ampliacioacuten de la participacioacuten democraacutetica y de la accioacuten del Estado mediante proshygramas de bienestar social (welfare state) Sustentado por el eacutexito del nuevo contrato social (New Deal) y la reconstruccioacuten de Europa occidental asiacute como por la interpretacioacuten sesgada del keynesiashynismo el crecimiento de los gastos puacuteblicos generoacute voracidad fiscal Esta presioacuten sometioacute el impuesshy

1 La idea del IVA se originoacute en los documentos del comerciante alemaacuten Von Siemens en los antildeos 1920 y fue aplicado por primera vez en Francia en los primeros antildeos de posguerra En su versioacuten de consumo como base imponible en destino permishyte no gravar la inversioacuten ni exportar impuestos o disimular subsidios

mdash 5 mdash

to a la renta a una espiral de incrementos de tasas y en contrapartida a una proliferacioacuten de exenshyciones y tratamientos especiales que desnaturalizaron su estructura

Como reaccioacuten la tercera fase fue la ldquocontrarreformardquo iniciada por las reformas de la prishymer ministro Thatcher reforzadas por las de la administracioacuten Reagan en los antildeos 1980 que devolshyvieron la composicioacuten del tributo a sus oriacutegenes mediante una fuerte reduccioacuten de tasas y ampliacioacuten de bases sin afectar significativamente ni el rendimiento fiscal ni la carga sobre los factores Por uacuteltishymo en la cuarta reformulacioacuten a inicios de los antildeos 1990 las innovaciones vinieron ldquodel friacuteordquo el moshydelo dual de los paiacuteses noacuterdicos y el impuesto de tasa uniforme (flat tax) de las economiacuteas en transicioacuten (del socialismo al capitalismo) del ex bloque sovieacutetico adaptaron el impuesto a la renta para hacer frente a la competencia internacional por el ahorro y la inversioacuten manteniendo (parcialmente) su caraacutecter progresivo

2 LA MARCA GENEacuteTICA

21 De ingreso marginal para la guerra

Es plausible sostener que el impuesto a la renta soacutelo podiacutea surgir con la consolidacioacuten de la prosperidad generada por la Revolucioacuten Industrial (iniciada circa 1760) porque antes no existiacutea excedente (renta) suficiente (Clark 2007) Por ejemplo en el Reino Unido que detentaba el mayor desarrollo el 80 por 100 de la poblacioacuten viviacutea en el campo y consumiacutea maacutes del 80 por 100 de su inshygreso en alimentacioacuten en peores condiciones que las forrajeras del paleoliacutetico2 Fue el avance tecshynoloacutegico iniciado en la segunda mitad del siglo de las Luces el que liberoacute a esos paiacuteses de la trampa malthusiana que estableciacutea que con factores de produccioacuten fijos el bienestar (ingreso) dependiacutea del nuacutemero de pobladores En efecto antes de 1800 la tasa de avance tecnoloacutegico era de 005 por 100 anual unas 30 veces menos que en la actualidad (Durand 1977)

Dice la leyenda que fue el pionero impuesto a la renta aprobado por el Parlamento britaacuteshynico persuadido por el ministro William Pitt ldquoEl Jovenrdquo3 el que derrotoacute a los ejeacutercitos napoleoacutenicos que se pertrechaban con poco maacutes financiamiento que el derivado de sus conquistas En efecto desde su implantacioacuten en 1799 hasta 1816 cuando no soacutelo fue derogado sino que se ordenoacute eliminar todos sus registros el tributo llegoacute a rendir un 28 por 100 extra de recaudacioacuten durante los antildeos maacutes duros de la guerra contra Francia a la tasa de 10 por 100 (OrsquoBrien y Hunt 1999)

Este instrumento considerado por muchos como la mayor contribucioacuten de las finanzas puacuteblicas britaacutenicas alteroacute la relacioacuten entre el contribuyente y el Estado dotando a este uacuteltimo no soacutelo de una importante fuente de recursos sino del acceso a la informacioacuten del ingreso el patrimonio y de alguna manera el estilo de vida del ciudadano

Si bien el tributo fue el producto de la necesidad definitivamente no lo fue de la casualishydad En primer lugar se origina en el concepto de que el poder de imposicioacuten radica en la represenshytacioacuten como contrato social iniciado en la Carta Magna (1215) casi seis siglos antes Eacutesta preveiacutea el

2 En la Inglaterra de mediados del siglo XVII la cantidad de caloriacuteas obtenidas por hora de trabajo en la consecucioacuten de alishymentos era menor que en el paleoliacutetico Las tasas de mortalidad eran mayores que las de las culturas pre-agrarias y de la Edad Media en tanto las de fertilidad eran similares a las del Imperio Romano y el Egipto faraoacutenico (Clark 2007) 3 William Pitt hijo de otro primer ministro de igual nombre asumioacute a los 24 antildeos y ha sido el Primer Ministro que maacutes ha detenshytado el cargo 17 antildeos Buen administrador redujo la deuda liberalizoacute el comercio y reorganizoacute la Compantildeiacutea de India Durante su largo mandato pese a ser un Tory ndashfraccioacuten poliacutetica vigente maacutes antigua de la historia partidaria de la prevalencia de la corona sobre el Parlamentondash redujo la influencia del monarca en poliacutetica y economiacutea a favor de las directivas del poder legislashytivo y eacutel fue el responsable administrativo de ejecutarlas formando una burocracia profesional encabezada por un equipo ministerial Ademaacutes como estadista de principios fue partidario del fin de la guerra con las colonias americanas (1770rsquos) y renuncioacute a su cargo en 1801 por la negativa de George III a abolir las restricciones sobre los catoacutelicos de Irlanda paiacutes con el cual se habiacutea unificado la corona ese mismo antildeo

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Instituto de Estudios Fiscales

consentimiento de (ciertos) contribuyentes fundado en un pacto de mutuas obligaciones con el poder y puede ser considerada embrioacuten de la democracia y en algunos casos ndashcomo en el de Inglaterra y Estados Unidosndash de la mismiacutesima independencia nacional En efecto si bien los monarcas (absolutisshytas) franceses4 teniacutean la facilidad de crear impuestos la monarquiacutea britaacutenica ndashcontrolada y orientada por el Parlamentondash teniacutea el poder de cobrarlos dado el consenso de la poblacioacuten Por ello durante el Siglo de las Luces se estima que la presioacuten fiscal era maacutes del doble en las islas que en Francia Maacutes auacuten la arbitrariedad del sistema fiscal franceacutes con clases privilegiadas exentas (clero y nobleza) hizo colapsar su sistema de ingresos puacuteblicos En el Reino Unido por tanto ademaacutes del espiacuteritu patrioacutetico en la gueshyrra contra Napoleoacuten existiacutea una cultura de semi-cumplimiento voluntario que es esencial para un imshypuesto complejo como el impuesto a la renta que alcanza a un nuacutemero importante de contribuyentes (Tilly 1992) a la que se sumoacute una cauta confianza en la administracioacuten tributaria y del gasto

En segundo teacutermino Pitt era un conservador abrevado en la tradicioacuten de primeros liberashyles (Hume Locke Montesquieu y Smith) defensores de la supremaciacutea de los derechos individuales en un mundo dominado por el absolutismo A estos les compeliacutea evitar la tributacioacuten a la renta pershysonal ya que interferiacutea en la privacidad del contribuyente5 Sin embargo Pitt asumioacute la responsabilishydad (fiscal) de impulsarlo y administrarlo Sobre la ideologiacutea imperante primoacute la necesidad de ingresos fiscales en un reino donde ya se cobraban aranceles ndashdisminuidos por el bloqueo navalndash impuestos a la tierra -limitados por ley y auacuten maacutes durante las guerras- y selectivos al consumo -con fuentes exhaustas- Inclusive durante su largo periacuteodo como ministro (1783 a 1804) y parlamentario (no descendiacutea de la nobleza) impulsoacute la formacioacuten de una burocracia honesta y eficiente ndashtambieacuten relativamente numerosa casi una decena de miles de funcionarios entre aduanas e impuestos intershynosndash (Levi 1988)

Por uacuteltimo el caldo de cultivo socioeconoacutemico del impuesto a la renta fue un Reino Unishydo con un crecimiento econoacutemico pujante y sostenido desde 1780 a 1830 basado en un incremento poblacional acompantildeado de una fuerte urbanizacioacuten un proceso de industrializacioacuten dinaacutemico sosteshynido por un cambio tecnoloacutegico y cientiacutefico y un mercado donde floreciacutea el comercio respaldado por un sistema financiero pionero del creacutedito moderno

En resumen el impuesto proporcional6 fue percibido como justo ya que representaba un medio para conseguir un bien colectivo financiar la guerra Ademaacutes se vio favorecido por una evolushycioacuten institucional de representacioacuten el Parlamento que no solo dirigiacutea las finanzas puacuteblicas sino que controlaba jeraacuterquicamente a la administracioacuten representada por el ministerio de finanzas (Excheshyquer) y una eficiente (y creciente) burocracia que administroacute con ecuanimidad Asiacute la percepcioacuten de equidad en el disentildeo elemento de consenso y eficacia de la administracioacuten elemento coercitivo contribuyeron a lograr un alto grado de cumplimiento voluntario

22 hellipa financiacioacuten diferencial para el incipiente gasto social de fines de siglo

Sobre la mitad del siglo XIX (1842) y a veinticinco antildeos de su primera abolicioacuten el imshypuesto a la renta es reimplantado en el Reino Unido pero por primera vez bajo la presioacuten de los enshy

4 Desde la madurez de la Revolucioacuten (1799) hasta 1880 la tradicioacuten francesa fue basarse en cuatro impuestos (ldquoquatre vieishyllesrdquo) i) sobre el ingreso de la propiedad inmobiliaria ii) sobre el patrimonio en base al valor de arrendamiento (ficto) de la propiedad personal iii) licencias comerciales y profesionales aplicadas sobre el ingreso bruto (patentes) y iv) el impuesto de puertas y ventanas que se complementaban con los ingresos arancelarios Por ello era imposible pensar en financiar las campantildeas napoleoacutenicas con mayores cargas y menos con impuestos personales tipo por cabeza (Webber y Wildavsky 1986) sobre la burguesiacutea o los campesinos que habiacutean sido oprimidos por el ancienne reacutegime (de absolutistas) desde la asuncioacuten de Luis XIII en 1610 5 Por ejemplo Adam Smith era contrario a la tributacioacuten indirecta por considerarla una interferencia al comercio y aprobaba la directa pero no sobre la renta sino sobre la capacidad de pago basada en elementos de riqueza visibles como tierras y edifishycios En teacuterminos de administracioacuten tributaria consideraba malo un impuesto que necesitara una gran burocracia para adminisshytrarlo o que expusiera a los contribuyentes a ldquolas odiosas auditoriacuteas de los inspectoresrdquo (Smith A (1727ndash1790) The Wealth of Nations Prometheus Books (1991) Montesquieu C (1689-1755) The Spirit of Laws Cambridge University Press (1989) Locke J (1632 - 1704) Two Treatises of Government Cambridge University Press (1988) y Hume D (1711-1776) An Enshyquire Concerning the Principles of Morals Oxford Philosofical Texts (2004) 6 Como los antiguos griegos los filoacutesofos de siglo de las Luces consideraban justo que un impuesto gravara proporcionalmenshyte a los ingresos y la riqueza sin otra excepcioacuten que los verdaderamente pobres (Adams 1993) Los pensadores liberales de la eacutepoca consideraban que la progresividad afectaba los derechos individuales

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frentamientos de clase En efecto Sir Robert Peel primer ministro y jefe del partido conservador (Toshyries) con mayoriacutea parlamentaria debioacute reducir fuertemente las tarifas arancelarias y con ello coshymenzoacute una firme recuperacioacuten econoacutemica por un lustro Los altos precios de los alimentos ndashfruto del proteccionismo y las malas cosechasndash incubaban un alzamiento popular y la uacutenica forma de reducirshylos era mediante la liberalizacioacuten del comercio poliacutetica que habiacutea predominado en casi toda Europa durante los 1830s En sustitucioacuten de los ingresos arancelarios reimplanta el impuesto a la renta debishydo que la poblacioacuten no toleraba maacutes imposicioacuten indirecta Con una amplia base y a una tasa de 3 por 100 con retencioacuten en la fuente el tributo recaudoacute un 50 por 100 maacutes de lo estimado confirmando su potencial recaudatorio De esta forma el impuesto salvoacute al reino de otra crisis tal como lo habiacutea hecho casi medio siglo atraacutes

Para fines del siglo XIX ya habiacutean cambiado muchas de las condiciones socioeconoacutemishycas y poliacuteticas de la Pax Britannica en Europa Comenzaba a flaquear la visioacuten positivista basada en la confianza de la capacidad (cientiacutefica) del hombre para mejorar la calidad de vida heredada del Siglo de la Ilustracioacuten Ademaacutes las cada vez maacutes profundas crisis econoacutemicas ciacuteclicas poniacutean en duda al capitalismo versioacuten laissez faire Los gastos militares ocasionados en las continuas guerras imperialistas la presencia de ideologiacutea contestataria (socialismo7) y las deplorables condiciones de vida imperantes en los crecientes centros industriales urbanos incidieron sobre fin de siglo en la neshycesidad de incrementar el gasto social y con ello recaudar maacutes impuestos Asimismo se comenzaba a discutir la justificacioacuten de una imposicioacuten casi exclusivamente basada en gravaacutemenes indirectosEacutestos representaban a fin de siglo cerca del 70 por 100 y eran seguidos por la imposicioacuten a la proshypiedad inmueble (Webber y Wildavski 1986 y Higgens y Evenson 2003)

Adicionalmente Otto von Bismarck el jefe de gobierno de Prusia y constructor de la unishyficacioacuten alemana8 adoptoacute una serie de reformas sociales (paternalistas) consideradas las primeras leyes sociales europeas como (nuevo) mecanismo para contrarrestar el crecimiento del movimiento socialista9 Esto originoacute nuevas y crecientes necesidades de financiamiento En efecto el Priacutencipe Bismarck impulsoacute la aprobacioacuten del seguro de jubilaciones en 1883 y de pensiones a la vejez y por enfermedad en 188910 Estas transferencias se sumaron a los gastos beacutelicos presionando sobre las tesoreriacuteas de las naciones desarrolladas

Por eso en menos de veinte antildeos a partir del impulso del gasto social (1880) maacutes de quince paiacuteses introdujeron el impuesto a la renta Teacutecnicamente eacuteste era cedular gravando diferenshytes categoriacuteas de rentas a distintos tipos y el tipo maacutes alto nunca sobrepasoacute el 10 por 10011 El imshypulso fue la necesidad de caja para la sostenibilidad fiscal y no el principio de capacidad de pago sosteacuten de la poliacutetica redistributiva Aunque la academia y los poliacuteticos reconociacutean el principio de la capacidad de pago (y la teoriacutea marginal) predominaba el criterio del gobierno limitado y la proporcioshynalidad en las cargas

Institucionalmente el impuesto a la renta alemaacuten aprobado en 1891 a diferencia de la tradicioacuten legal britaacutenica permitiacutea a los auditores conminar a los contribuyentes para su auditoriacutea Consecuencia el disentildeo del espiacuteritu pragmaacutetico y liberal ingleacutes se fue modificando con la influencia de la feacuterrea voluntad prusiana por un propoacutesito

7 El Manifiesto Comunista de 1848 preparado por K Marx y F Engels para la Liga Comunista incluye un fuerte impuesto a la renta progresivo como una de sus medidas praacutecticas 8 Bismarck Ministro Presidente de Prusia y Canciller de Alemania durante sus casi 30 antildeos en el poder consolidoacute una suerte de unioacuten aduanera con los principados germaacutenicos que habiacutean sido independientes desde el imperio Carolingio pero mantuvo una poliacutetica comercial relativamente proteccionista En poliacutetica social con el objetivo de concentrar poder entre otras medidas llevoacute a cabo una campantildea para disminuir la influencia de la Iglesia Catoacutelica que combinoacute con una serie de (innovadoras) reforshymas laborales Estas ademaacutes de las nombradas en el texto incluyeron la restriccioacuten del empleo de mujeres y nintildeos Estas medidas teniacutean como propoacutesito contrarrestar el crecimiento poliacutetico del movimiento socialista y congraciarse con la clase trabashyjadora No tuvo eacutexito en eludir la confrontacioacuten debido a que su gobierno era medularmente conservador 9 Culturalmente la cohesioacuten social se ubica como prioridad en una sociedad jeraacuterquica respecto del propio crecimiento econoacutemico o el imperio del mercado 10 El seguro de jubilaciones inicialmente se financiaba exclusivamente por el sector privado dos tercios por el empleado y uno por el empleador 11 Por ejemplo Japoacuten 1887 Alemania 1891 Nueva Zelanda 1891 Canadaacute 1892 Holanda 1892 Italia 1894 Austria 1896 Suecia 1897 Dinamarca 1903 Noruega 1905 Francia en 1909 EEUU 1914 Italia fue la uacutenica excepcioacuten dado que su tasa marginal superior alcanzoacute el 20 por 100 cuando se reimplantoacute en 1894

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Como el impuesto fue introducido por razones de suficiencia pero a tasas bajas hubo oposicioacuten a otorgar exenciones o tasas menores a grupos de presioacuten Por otro lado tambieacuten hubo resistencias a usar tasas progresivas en tal caso los sectores maacutes conservadores lo hubieran consishyderado injusto y proclive a la confiscacioacuten

En resumen la semilla poliacutetico-cultural del ldquoestado del bienestarrdquo ya estaba plantada a fin del siglo XIX y con ello el crecimiento del tamantildeo y de la actividad estatal (veacutease cuadro 1) en un contexto de participacioacuten poliacutetica (democracia o al menos voz popular) con dos objetivos primigenios

1) Incrementar la seguridad de la poblacioacuten contra la adversidad y

2) Redistribuir el ingreso mediante la transferencia de los ricos a los pobres

Para ambos propoacutesitos la imposicioacuten a la renta seraacute un instrumento fundamental Indishyrectamente como financiacioacuten de la seguridad social y directamente como redistribuidor del ingreso En esta fase inicial el impuesto era altamente progresivo ndashporque solo recaiacutea sobre el 5 por 100 maacutes rico de la poblacioacutenndash pero no redistribuidor ndashpor su escasa recaudacioacutenndash sin embargo trasmitiacutea una sensacioacuten de justicia aunque solo esteacutetica Tanto para la financiacioacuten de la seguridad social como para la redistribucioacuten el impuesto a la renta se adaptaraacute constantemente al contexto cambiante (Webber y Wildavski 1986)

CUADRO 1

Tendencias de Ingresos Puacuteblicos y Gasto Puacuteblico y Social Total() ( del PIB)

Ingresos Puacuteblicos Gasto Puacuteblico Total Gasto Puacuteblico Social

Circa 1870 1920 1960 1996 Circa

1870 1920 1960 1996 Circa 1870 1920 1960 1996

Australia 178 194 244 350 183 193 212 359 11 28 74 148

Austria mdash 90 379 478 105 147 357 516 mdash 37 159 214

Beacutelgica

Canadaacute

Francia

116

41

153

170

166

179

303

260

373

498

427

503

mdash

mdash

126

221

167

276

303

286

346

529

447

550

13

13

13

26

13

24

131

91

134

271

181

269

Alemania

Irlanda

Italia

Japoacuten

Paiacuteses Bajos

14

96

125

95

mdash

86

232

242

mdash

118

352

275

248

188

339

453

365

462

317

473

100

mdash

137

88

91

250

188

301

148

135

324

280

301

175

337

491

420

527

359

493

20

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06

03

15

75

70

17

23

25

181

87

131

41

117

249

183

237

123

257

Noruega

Espantildea

43

94

115

58

324

187

514

390

59

mdash

160

83

299

188

492

437

12

03

39

17

78

139

275

190

Suecia

Suiza

95

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72

38

325

233

621

364

57

165

109

170

310

172

642

394

20

28

36

22

108

49

331

189

Reino Unido

Estados Unidos

Media

87

74

92

201

124

142

299

276

289

372

316

439

94

73

108

262

121

187

322

270

281

430

324

472

12

11

12

62

22

34

102

73

108

225

137

223

Porcentaje de Crecimiento 54 104 52 74 50 68 184 216 106

Nota Incluye ayudas a la pobreza desempleo educacioacuten pensiones salud y subvenciones a la vivienda (a) Alemania Austria Beacutelgica Canadaacute Paiacuteses Bajos Espantildea Suecia y Suiza soacutelo hacienda central haacutesta 1937 (b) Beacutelgica Holanda y Espantildea soacutelo hacienda central hasta 1920 Fuente Tanzi y Schuknect (2000) y Lindert (2004)

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31

Es importante destacar que la geacutenesis de la tributacioacuten a la renta (principalmente angloshysajona en el Reino Unido primero y en el siglo XX en EEUU) estaacute fuertemente ligada a la representashycioacuten poliacutetica adecuaacutendose a las demandas del mercado poliacutetico (constituency o electorado) mientras que el origen del gasto puacuteblico social fue la reaccioacuten de un gobierno autoritario (germaacutenico) Ambos procesos se repetiraacuten maacutes tarde en buena parte de Ameacuterica Latina12 En consecuencia ninguno de los dos surgioacute como correccioacuten automaacutetica del funcionamiento del mercado Sin embargo para que la tributacioacuten sea eficaz debe tener representatividad (consenso) y ajustarse al mercado por lo que los retos son mayores Esto es auacuten maacutes necesario en un impuesto tan transparente como el impuesto a la renta en el que no hay ldquoilusioacuten fiscalrdquo como en cierta imposicioacuten indirecta (IVA)

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el parto del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

Cuando en marzo de 1913 el cuadrageacutesimo segundo estado de los EEUU ratificoacute la 16ordf Enmienda Constitucional que habilitaba al Congreso a gravar la renta a nivel federal se cambioacute una relacioacuten de clase de regionalismo y de poderes republicanos Poco despueacutes la Ley de Impuesto Federal a la Renta fue ratificada imponiendo un 1 por 100 sobre todos los individuos por encima de US$300 y un sobre impuesto de 1 a 6 por 100 para ingresos superiores a US$20000 En un antildeo esa tasa marginal superior pasoacute a 15 por 100 el siguiente a 67 por 100 y para 1918 alcanzaba el 77 por 100 Igualmente el nuacutemero de contribuyentes se multiplicoacute por 13 pasando de menos de 400000 en 1914 a 55 millones en 1918 ndashaunque eso representaba menos del 15 por 100 de los trabajadores y el 80 por 100 del impuesto lo pagaba el 1 por 100 maacutes pudientendash

A su vez igual suerte corrioacute el impuesto empresarial (corporate tax) En 1918 eacuteste ya teniacutea un tipo base de 12 por 100 al que se antildeadiacutean dos tipos progresivos sobre el retorno los retorshynos superiores al 20 por 100 eran gravados al tipo de 30 por 100 y los superiores al 30 por 100 al tipo de 65 por 100 Con estas altiacutesimas sobretasas se intentaba captar las rentas econoacutemicas de olishygopolistas y monopolistas Este impuesto a las ganancias elevadas recaudoacute casi dos tercios de los ingresos federales durante la Primera Guerra Mundial

La aprobacioacuten del impuesto a la renta marcoacute el final del ldquosistema republicanordquo de tributashycioacuten ndashpor su articulacioacuten por el partido fundado por Lincolnndash cimentado en tarifas arancelarias proshyteccionistas que favoreciacutean al Norte y al Este industrializados a costa del Sur productor de materiaprimas Eacuteste no lo aceptoacute pero fue derrotado en la Guerra Civil A nivel de clase las tarifas constitushyiacutean un subsidio a las grandes corporaciones industriales y una carga a los agricultores la clase media profesional y los pequentildeos propietarios Adicionalmente las grandes corporaciones se habiacutean inteshygrado verticalmente y avanzado tecnoloacutegicamente aprovechando un mercado maacutes amplio que sus competidores europeos y una oferta laboral sin regulacioacuten y alimentada por una fuerte migracioacuten lo que les redituoacute pinguumles ganancias (Brownlee 2004 y Steuerle 2004)13 Podriacutea decirse que el ldquosisteshyma republicanordquo de fiscalidad es un precursor del modelo de sustitucioacuten de importaciones de Ameacuterica

12 En Ameacuterica Latina por ejemplo las leyes sociales han sido inicialmente implementadas por regiacutemenes autoritarios en ocasiones sin existir previamente industrializacioacuten urbanizacioacuten y menos una economiacutea de mercado en pleno funcionamiento Sin embargo es justo reconocer que los procesos democraacuteticos estaacuten positivamente correlacionados con la consolidacioacuten de la legislacioacuten de proteccioacuten social y en especial la laboral A su vez la imposicioacuten sobre la renta en particular la individual ha sido introducida mayoritariamente por gobiernos democraacuteticos a partir de la deacutecada del sesenta 13 Tambieacuten es importante remarcar que en paralelo a la implantacioacuten del impuesto el Presidente Wilson sentoacute las bases ldquocientiacuteficasrdquo para lograr una tecnocracia estatal eficiente Su disentildeo fue hecho con el molde de las corporaciones comerciales abandonando el criterio del favor poliacutetico La visioacuten del papel de los rectores de la poliacutetica fiscal (Treasury ministerio de finanshyzas) y en menor medida de los agentes recaudadores era la de ldquomediadoresrdquo ente los objetivos de las empresas y las necesishydades del fisco

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Latina excepto porque los EEUU lograron la consolidacioacuten de un gran espacio econoacutemico (mercado) mientras que Ameacuterica Latina dividida en muacuteltiples jurisdicciones muy diferentes no ha logrado inteshygrarse ni al magro nivel de zona de libre comercio

Institucionalmente EEUU reflejoacute en el impuesto a la renta su forma de resolver conflicshytos en este caso de clase y regionales mediante su estilo de democracia basada en la ldquofragmentashycioacuten del poderrdquo (contrapesos y garantiacuteas) instaurada por los Federalistas en la Constitucioacuten Estos dotaron al gobierno federal de la facultar de gravar ndashcausa inicial de la revolucioacuten libertadorandash y de hacer respetar los derechos de las minoriacuteas de los excesos ndashen este caso de las legislaturas estatashylesndash Debe tenerse presente que el impuesto a la renta de 1894 fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte con el argumento de que era un impuesto directo y por tanto debiacutea recaer en los estados de acuerdo a su poblacioacuten respecto a la total lo que el gobierno federal omitioacute Este principio anti-redistributivo interpretaba que en la esencia de la Constitucioacuten yaciacutea un estado socialmente neushytral (Brownlee 2004) La 16a enmienda al levantar este veto de la Suprema Corte al impuesto a la renta federal dividioacute la capacidad de gravar ndashlos estados monopolizan su potestad sobre los impuesshytos generales al consumondash pero multiplicoacute la de exonerar y privilegiar viacutea congresistas federales en el impuesto a la renta Es por ello que auacuten hoy permanecen los lobbysts que operan para los grupos de presioacuten primordialmente en el Congreso y que desde la subida de tasas para financiar la Primera Guerra Mundial han llenado el Coacutedigo tributario de 60000 paacuteginas plagadas de tratamientos espeshyciales (Levi 1988)14

Este conflicto de poderes por la competencia tributaria entre niveles de gobierno es sushymamente iroacutenico dado que el impuesto a la renta en especial el componente personal hace factible como pocos tributos el compartir las bases Precisamente en los Estados Unidos pero tambieacuten en vashyrios paiacuteses de Europa los gobiernos subnacionales (estaduales y locales) cobran una sobretasa utilishyzando la facilidad de utilizar la base definida a nivel nacional Esta virtud no la tienen otros tributos que generan ldquoefecto acumulacioacutenrdquo ndashcomo los impuestos generales sobre ventas o selectivos al consumondash o presentan una enorme dificultad administrativa para dividir las bases ndashcomo el IVA u otros impuestos directos como el patrimonio neto o herenciasndash Ademaacutes el contribuyente puede reaccionar de acuerdo a la hipoacutetesis de Tiebout (1956) por la cual el individuo elige doacutende residir seguacuten la mezcla de tributashycioacuten y servicios puacuteblicos que recibe en analogiacutea con el comportamiento en los mercados competitivos

Del otro lado del Atlaacutentico la industrializacioacuten trajo consigo mayor democratizacioacuten (inshyfluencia del Parlamento) dentro del particularismo del sistema poliacutetico britaacutenico y se materializoacute en el contundente triunfo liberal de 1906 Bajo la influencia reformadora de David Lloyd George se aprobashyron pensiones a la vejez (1908) el seguro de desempleo (1909) y de enfermedad (1911) de cuntildeo bismarckiano Para financiarlos en el famoso Presupuesto Popular de 1909 se introdujeron impuesshytos a la tierra maacutes altos (a la Henry George 188215) y un ldquosuperimpuestordquo a la renta sobre las L3000 para pagar los noveles programas sociales y rearmar la Marina Fue notable la introduccioacuten en esshyfuerzo conjunto con el conservador Winston Churchill de deducciones exenciones e incentivos en el impuesto a la renta como instrumentos de ingenieriacutea social16 y de beneficios sectoriales en coordinashycioacuten con otras poliacuteticas puacuteblicas (Steinmo 1993) Poliacuteticamente estas pugnas terminaron con el poder de veto en materia tributaria ejercido por la Caacutemara de los Lores ndashintegrada en forma hereditaria o nombrados por la Coronandash a lo aprobado por la Caacutemara de los Comunes ndashdemocraacuteticamente electandash

Finalmente el impuesto a la renta supuso un cambio significativo en el desarrollo de la tecnologiacutea tributaria (Tanzi 2006) en base a los avances de otras disciplinas como la contabilidad y

14 Justo es reconocer que siguiendo a Bobbio (2006) existen dos tipos de mercados poliacuteticos que culminan en pactos (contrashytos) Uno macro o multilateral entre partidos o coaliciones para ejercer el gobierno que tiene al poliacutetico como un negociador Otro micro o bilateral entre el representante y sus electores (constituency) que tiene al legislador como empresario que ofrece sus ideas y conducta En este uacuteltimo caso el poliacutetico representa las demandas de sus electores y debe bregar por los intereses de los mismos obteniendo ventajas tanto a nivel del gasto como de los impuestos 15 Henry George abogoacute por gravar exclusivamente la tierra (y los monopolios o su regulacioacuten) alegando que su oferta fija (suerte de propiedad comuacuten de la humanidad) no tiene efectos de eficiencia (exceso de la carga) y capta las plusvaliacuteas (equishydad) propugnando por mercados libeacuterrimos donde se sustituyan las restricciones al uso de patentes por subsidios a la investishygacioacuten y vastos programas sociales 16 Churchill sosteniacutea que la poliacutetica social debiacutea incentivar la competencia en la provisioacuten de la ldquored de seguridadrdquo (safety net) de tal manera que el desastre no ocurriese en la eventualidad de una falla De paso esto pondriacutea resguardo al sistema capitashylista de un ataque socialista

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32

las finanzas y a los cambios administrativos juriacutedicos e institucionales Por ejemplo los desarrollos contables permiten registrar los flujos de renta con mayor precisioacuten el surgimiento de grandes emshypresas permite la retencioacuten del impuesto sobre un grupo de asalariados de crecientes ingresos redushyciendo los costos de administracioacuten y cumplimiento y la implementacioacuten de registros de propiedad permite identificar quieacuten percibe los ingresos A lo largo del siglo la sofisticacioacuten de la contabilidad potenciada por la informaacutetica y acompantildeada por nuevos conceptos juriacutedico-tributarios como el ingreso global (renta mundial) o los precios de transferencia ya en las uacuteltimas deacutecadas del siglo XX proporshycionaraacute mayor precisioacuten y alcance al impuesto a la renta

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto

El Presidente Franklin D Roosevelt (FDR) no soacutelo condujo a su paiacutes en la salida de la mayor (Gran) Depresioacuten que habiacutea vivido el capitalismo y lideroacute el triunfo militar sobre las dictaduras corporativas a nivel mundial17 sino que tambieacuten extendioacute los objetivos y el marco de la accioacuten estatal activa (progressive liberalism)18 expresaacutendolos en un nuevo contrato social (New Deal)19 Conseshycuentemente se expandioacute el rol del Estado como estabilizador de la economiacutea y por ende gestor de ciertas actividades y el de benefactor mediante la ampliacioacuten de la cobertura de la seguridad social20

de proteccioacuten A estas dos fuerzas expansivas del gasto puacuteblico se sumoacute el esfuerzo beacutelico de la Segunda Guerra Mundial En contrapartida para financiarlo se implementoacute la ldquomasificacioacutenrdquo del imshypuesto a la renta

Desde el fin del ldquolargordquo siglo XIX que va desde la Revolucioacuten Francesa a la Primera Gueshyrra se consolidoacute el crecimiento de la poblacioacuten una fuerte urbanizacioacuten y una mayor participacioacuten electoral refrendada por el ingreso electoral de la mayoriacutea maacutes discriminada el geacutenero femenino Entre 1880 y 1930 el porcentaje de sufragantes respecto a la poblacioacuten adulta en las siete democracias maacutes avanzadas crecioacute en promedio un 75 por 100 llegando al 58 por 100 de la poblacioacuten adulta21

Como resultado siguiendo la teoriacutea de ldquotributacioacuten con representacioacutenrdquo era de esperarse un crecimiento paulatino de los contribuyentes del impuesto personal a la renta Y en efecto en el periacuteodo de doce antildeos que transcurren entre la Gran Depresioacuten (1929) y el antildeo de entrada en la Seshygunda Guerra Mundial (1941) el rendimiento del impuesto a la renta personal en EEUU casi se multishyplicoacute por tres ndashde US$ 29 a US$ 75 billonesndash pero el nuacutemero de contribuyentes lo hizo por 15 -del 4 por 100 de los trabajadores en el rsquo29 al 60 por 100 en 1945 con 43 millones de contribuyentes- Esta expansioacuten era necesaria para financiar las nuevas funciones del Estado como agente econoacutemico (productor regulador benefactor y estabilizador) que sustentaron el eacutexito poliacutetico del New Deal y la reconstruccioacuten europea de posguerra y se consolidaron por el dominio del pensamiento keynesiano amplificado en la academia

17 Pese a sus eacutexitos que consolidaron al sistema democraacutetico nada le fue faacutecil al Presidente Roosevelt Por ejemplo en plena guerra (1943) el Congreso dominado por los propios demoacutecratas levantoacute su veto a la Ley tributaria de 1942 que conteniacutea incentivos y exenciones muy diferentes al proyecto inicial del Ejecutivo por lo que debioacute compensarse la peacuterdida de base con incrementos del tipo (Steuerle 2004) 18 Croly (1965) el mayor exponente del liberalismo progresista (progressive liberalism) sosteniacutea que la accioacuten gubernamental es necesaria para crear las condiciones de libertad que garantizan una base rudimentaria de igualdad entre los ciudadanos Utiliza la nocioacuten de gobierno con potestad de intervencioacuten (de Hamilton) para avanzar en la igualdad de oportunidades (de Jefferson) que no se opone a los valores liberales sino que protege los valores individuales a traveacutes de la accioacuten del gobierno Asiacute el liberalismo llega a un nuevo balance entre libertad e igualdad que asegure oportunidad (libertad) para todos en contraposishycioacuten a la perpetua ventaja de los privilegiados los ricos y los poderosos en un paiacutes (nacionalismo progresista de Lincoln) dominashydo por el darwinismo social Por ello es considerado el precursor del ldquoestado del bienestarrdquo ndashwelfare statendash (Wilensky 1975) 19 Bobbio (2006) sostiene que sociedades poliaacuterquicas como son las actuales capitalistas y democraacuteticas son colectivos donde las decisiones son tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos (o pactos sociales desde los que impulshysan derechos individuales o colectivos a los fiscales o laborales) Por ende los pactos sociales no son soacutelo una hipoacutetesis racioshynal filosoacutefica (el contrato del Iusnaturalismo) de la organizacioacuten poliacutetica sino que constituyen instrumentos de gobierno que reglamentan las relaciones sociales y son fuente primaria de derecho 20 Durante su periacuteodo Roosevelt impulsoacute la idea de la proteccioacuten estatal proveyendo el miacutenimo bienestar del individuo ndashpobreza desempleo y pensionesndash a lo largo de toda su vida 21 Iroacutenicamente soacutelo en EEUU decrecioacute un 30 por 100 pero el porcentaje de sufragantes crecioacute en Dinamarca Francia Holanda Nueva Zelanda Suecia y el Reino Unido

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Teacutecnicamente desde los antildeos 30 la determinacioacuten de la base imponible siguioacute la definishycioacuten amplia de renta de Simons (1938) ndashconsumo maacutes cambio patrimonial netondash que permitioacute estashyblecer progresividad con impacto redistributivo manteniendo la eficiencia respecto del consumo de bienes y servicios La tasa marginal superior llegoacute al 90 por 100 y la tasa efectiva en los ricos frisoacute el 60 por 100 en 1945 en tanto que el tipo de ganancias elevadas a las corporaciones alcanzoacute el 94 por 100 al antildeo siguiente del ataque a Pearl Harbor (1942) (Brownlee 2004)

Como contrapartida para evitar los posibles impactos negativos en el ahorro la oferta de trabajo y la inversioacuten de riesgo fruto de este aumento de las tasas marginales el impuesto se llenoacute de exenciones y deducciones Un continuo uso (y abuso) de exenciones en el impuesto sobre la renta personal ndashpor ldquoexternalidadesrdquo sociales (educacioacuten donaciones etc) y de ldquofomento al ahorrordquo (desde el uso de la vivienda propia a las inversiones de prioridad estrateacutegica)ndash y por otra parte de ldquoincentivos a la inversioacutenrdquo en el impuesto a la renta empresarial -desde vacaciones tributarias y reinversiones hasta amortizaciones aceleradas- terminaron tergiversando no soacutelo la definicioacuten amplia de renta de Haig-Simons sino tambieacuten la equidad (horizontal y vertical) y sobre todo la simplicidad del tributo Estos continuos incrementos de tasas y de erosiones de la base por incentivos ndashtax breaksndash y disposiciones especiales ndashloopholesndash en el impuesto a la renta federal acaecidos durante la administracioacuten Roosevelt dominaraacuten el panorama tributario de las economiacuteas desarrolladas occidentales por cuarenta antildeos

Este empuje del impuesto a la renta como instrumento recaudador y redistribuidor (seshycundariamente) con altas tasas y perforaciones de base se agudizoacute por las particularidades de la institucionalidad democraacutetica estadounidense que la diferencian del resto de las democracias occishydentales (Steinmo 1993)

a) La imposibilidad constitucional de implementar un impuesto a las ventas (o general al consumo) federal22 maacutes la tradicioacuten cultural norteamericana de progresividad en el impuesto a la renta han llevado a que sea de los sistemas tributarios maacutes redistribushytivos del mundo23

b) El alto nuacutemero de exenciones concedidas a sectores y grupos de intereacutes ndash obviamente ligados a las altas tasasndash expresioacuten del claro predominio del Congreso en el disentildeo de la poliacutetica tributaria y

c) La complejidad de la legislacioacuten y las regulaciones con un alto costo para el contribushyyente y para la administracioacuten

En definitiva una vez maacutes fue la espiral ascendente de la demanda por servicios puacuteblishycos en especial de infraestructura y sociales y el esfuerzo beacutelico los que presionaron al cambio (reshyactivo) de los ingresos fiscales Y una vez maacutes el impuesto a la renta respondioacute creciendo hasta casi desvirtuarse pero reafirmando su capacidad de adaptarse a los cambios sociales y aprovechar los cambios tecnoloacutegicos24

33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias

En una democracia el consentimiento a la tributacioacuten ndashque es fundamental para el eacutexito de la imposicioacuten sobre la renta por la necesidad del cumplimiento voluntariondash se materializa en la aprobacioacuten legislativa que es representativa de la voluntad del colectivo Esto no implica necesariashymente que los impuestos sean maacutes justos ya que son fruto de una negociacioacuten donde los sectores con maacutes poder impongan sus intereses Tampoco puede inferirse a priori que sean maacutes eficientes o

22 33 estados adaptaron el impuesto a las ventas al detalle entre 1932 y 1937 ante la caiacuteda de recaudacioacuten del impuesto a la propiedad durante la recesioacuten 23 Auacuten en la actualidad si bien el ahorro ndashdefinido como ldquono consumordquondash ha disminuido en las pasadas dos deacutecadas en EEUU seraacute difiacutecil que la sociedad acepte el abandono de la equidad vertical y la capacidad (de pago) redistributiva del impuesto a la renta (Pechman 1987) 24 Como por ejemplo las retenciones masivas a los asalariados y a las rentas de capital (intereses bancarios) la contabilidad consolidada de empresas etc

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justos debido a que es posible que la necesidad de incrementar el gasto para lograr la negociacioacuten presupuestal involucre un exceso de carga fiscal Sin embargo la ventaja del reacutegimen representativo es que contiene el mecanismo de la correccioacuten La democracia ndashviacutea elecciones competitivasndash permite el reemplazo de liacutederes e ideologiacuteas escogiendo entre nuevas alternativas Este mecanismo poliacutetico permite detectar y corregir los errores cambiando la poliacutetica en cuestioacuten (Webber y Wildavski 1986) En forma similar seguacuten la hipoacutetesis de Lindert (2004) el proceso democraacutetico reduce el ingresogasto puacuteblico ineficiente Asiacute como existen arreglos institucionales para controlar que los gastos en infraesshytructura fiacutesica y social no sean excesivos al punto de resentir el crecimiento econoacutemico tambieacuten la ldquomezclardquo tributaria es pasible de correcciones para no desestimular el trabajo y el ahorro25

El reto del gobierno radica en la explicacioacuten de sus decisiones (modificaciones) Esto es fundamental en materia tributaria porque existen intereses encontrados entre los electores productoshyres consumidores contribuyentes beneficiarios del Estado y recaudadores que muchas veces se superponen en sus papeles Como el reveacutes de una moneda el proceso de negociacioacuten de las reforshymas ndashen especial en impuestos que son simplemente transferencias entre los agentes econoacutemicos de una sociedadndash implica un cambio maacutes gradual y paulatino que en otras formas de gobierno26

Sin embargo en tributacioacuten pocas veces el cambio de direccioacuten ndashen reversandash fue tan brusco como a principios de los 80rsquos como reaccioacuten al crecimiento sin precedentes del Estado en las democracias occidentales en el tercer cuarto del siglo XX y con ello de la carga tributaria En la imshyposicioacuten a la renta esto se manifestaba en la espiral ascendente de tasas cada vez maacutes altas que trataban de compensarse con un gasto tributario que no teniacutea antecedente De alliacute la conocida aneacutecshydota de que la secretaria personal del Presidente Reagan pagaba maacutes impuesto a la renta que la General Electric Boeing General Dynamics y muchas otras multinacionales27

Las reformas tributarias impulsadas por la primer ministro Thatcher28 y la reforma del imshypuesto a la renta de 1986 en EEUU29 ensanchando las bases ndashreduciendo el gasto tributario en especial los incentivos a grandes empresas (corporate welfare)ndash y paralelamente bajando las tasas fue una correccioacuten ldquode vuelta a los oriacutegenesrdquo30

Una de las razones maacutes importantes para la rebaja de las altiacutesimas tasas de imposicioacuten en las economiacuteas desarrolladas que teniacutean promedios superiores al 70 por 100 durante los 70rsquos fue

25 Lindert (2004) identifica dos razones principales que rigen la relacioacuten democracia - control de programas puacuteblicos i) el proshyceso presupuestal y ii) el principio de poliacutetica fiscal de ldquouniversalismordquo (reglas y tasas uniformes con procesos administrativos transparentes) que reduce los costos de administracioacuten Por ejemplo los costos de la administracioacuten tributaria masiva han declinado secularmente como porcentaje de la recaudacioacuten desde algo maacutes de 4 por 100 en 1900 a menos de 2 por 100 en 1990 en Estados Unidos y Reino unido 26 El Parlamento cumple en adicioacuten al control las veces de instrumento eficaz para reducir los costos de negociacioacuten y de cumplimiento la ventaja de la accioacuten colectiva que no tienen los absolutismos o las sociedades jeraacuterquicas (Levi 1988) 27 De hecho las 250 maacutes grandes corporaciones no pagaron impuesto a la renta federal por lo menos en un ejercicio durante el periacuteodo 1981 a 1983 (Brownlee 2004) 28 Para el final de su administracioacuten y luego de tres victorias electorales Mrs Thatcher i) redujo la tasa marginal mayor del impuesto a la renta personal de 98 a 40 por 100 y la de empresas de 53 a 35 por 100 ii) unificoacute las dos tasas de IVA 8 por 100 y 125 por 100 en una sola de 15 por 100 agregando a la base imponible bienes y servicios antes exentos y iii) indexoacute el costo de las ganancias de capital pero abrioacute algunas brechas sobre instrumentos financieros y decidioacute sustituir el impuesto a la propiedad por uno per caacutepita (Community Charge) Este uacuteltimo sumamente impopular fue un fracaso y por la rebelioacuten del contribuyente desfinancioacute a los gobiernos locales conservadores que perdieron las elecciones Esta fue una de la principales causas de su dimisioacuten (Steinmo 1993) 29 La reforma de EEUU de 1986 puede resumirse en i) reduccioacuten del esquema de tasas del IRPF con la tasa marginal supeshyrior bajando de 50 a 28 por 100 ii) aumento del miacutenimo no imponible y las deducciones que liberaron a 6 millones de contribushyyentes maacutes pobres (12 por 100 del total) iii) suba de la tasa a las ganancias de capital de 20 a 28 por 100 y iv) reduccioacuten de la tasa empresarial de 48 a 34 por 100 pero eliminando gastos tributarios como el creacutedito fiscal a la inversioacuten Sin embargo la reforma de 1986 (votada por ambos partidos Republicano y Demoacutecrata) aumentoacute significativamente la equidad horizontal no afectoacute la progresividad y mantuvo el mismo rendimiento -respecto al PBI- que durante la administracioacuten Carter Adicionalmente se expandioacute el Earned Income Tax Credit (EITC) ndashun creacutedito fiscal por menores o familiares discapacitados a cargo de contrishybuyentes con bajos ingresosndash que regiacutea a nivel federal desde 1975 Este concepto deriva del Impuesto Negativo a la Renta propuesto por la economista britaacutenica Juliet Rhys-Williams a mediados del los 40rsquos e impulsado por Milton Friedman en los 60rsquos El EITC es el mayor programa de reduccioacuten de pobreza aplicado en los Estados Unidos En 2004 era percibido por maacutes de 21 millones de familias 30 Esto no supone un juicio de valor sobre otras medidas fiscales desarrolladas por dichas administraciones que escapan al toacutepico en cuestioacuten

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mantener la atraccioacuten al ahorro y la inversioacuten en un mundo cada vez maacutes abierto31 Estos paiacuteses lleshyvaban maacutes de un cuarto de siglo de avances en las liberalizaciones comercial y financiera Las tarifas arancelarias promedio eran menores al 5 por 100 y la desviacioacuten tambieacuten habiacutea disminuido (aunque se manteniacutean algunas barreras no arancelarias especialmente a commodities agropecuarias) La reduccioacuten de las tarifas en especial sobre los productos manufactureros llevoacute a una desindustrializashycioacuten paulatina de los paiacuteses desarrollados ndashfuerte caiacuteda de su participacioacuten en el productondash en parashylelo con mayor competencia internacional

Es importante reconocer que las aperturas comercial y financiera tambieacuten fueron influishydas por la necesidad de favorecer a los nuevos sectores dinaacutemicos (ldquonueva economiacuteardquo) Con un coshymercio liberalizado al bajar la proteccioacuten se redujo la rentabilidad del sector manufacturero Entonces gravar a la renta sobre bases amplias y tasas bajas favorecioacute la toma de riesgo en los nueshyvos y dinaacutemicos sectores de servicios financiero tecnologiacutea del conocimiento y entretenimiento A su vez se promueve la competencia sin gasto tributario y la neutralidad sectorial ndashlimitando los incentishyvos al sector manufacturerondash Asiacute se ampliacutean las oportunidades de inversioacuten para los grupos de mashyyores ingresos y las burocracias se vuelven maacutes dinaacutemicas auspiciando la aceptacioacuten de la eliminacioacuten de incentivos (privilegios)

Tambieacuten debe recordarse que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea producido algunos cambios estructurales en el impuesto que ya no se revertiriacutean Por ejemplo en 1918 en EEUU el impuesto a la renta empresarial (grandes empresas corporations) rendiacutea 4 veces maacutes que el personal ndashreducido a los muy pudientesndash en 1950 ambos recaudaban lo mismo y ya en 1980 las personas fiacutesicas pagashyban 4 veces lo que las corporaciones ratio que sigue estable hasta hoy Esto reflejaba la idea de limitar la tributacioacuten sobre factores de bases moacuteviles (capital) al tiempo que aumentaba la carga sobre el factor de menor movilidad (trabajo)

La rebaja de tasas operada en los 80rsquos en Reino Unido y Estados Unidos dos economshyiacuteas de mercado muy importantes armonizadas y en crecimiento determinoacute un realineamiento del impuesto a la renta a escala planetaria por su influencia en la atraccioacuten de ahorro e inversiones en una economiacutea mundial cada vez maacutes interrelacionada Asiacute estas dos economiacuteas que representaban cerca de un tercio del PBI mundial en una suerte de posicioacuten de liacuteder en un modelo de Stackelberg para la atraccioacuten de capital32 influyeron para que en la deacutecada de los 80rsquos la rebaja de tasas marginashyles superiores en el IRPF fuese en promedio de casi 34 por 100 y en el impuesto empresarial de 28 por 100 en los paiacuteses de la OCDE

Sin embargo el rendimiento al Fisco y la carga tributaria sobre los factores praacutecticamenshyte no se alteraron Boscaacute Garciacutea y Taguas (2005) analizaron ndashmediante una base de datos para 21 paiacuteses de la OCDE en el periacuteodo 1965-2001ndash los tipos impositivos medios efectivos sobre el capital y el trabajo Del anaacutelisis surge que para EEUU tanto la carga sobre el capital como sobre el trabajo han subido muy levemente desde 1986 en tanto que en el Reino Unido se operoacute una leve disminucioacuten en ambos tipos hasta 1997 donde la tendencia se revierte aunque muy moderadamente A su vez las cargas sobre los factores de produccioacuten sufrieron cambios muy poco relevantes en el resto de los paiacuteses de la OCDE en los 80rsquos y 90rsquos

Adicionalmente la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra praacutecticamente al mismo nivel que a principios de los 80rsquos cerca del 13 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos por impuesto a la renta de empresas se ha incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB siendo el nivel actual de poco menos del 4 por 100 del PIB este crecimiento se ha

31 Es importante notar que previo a las rebajas de tasas sobre ganancias de los 80rsquos durante los mandatos de Regan se redushyjo la tasa de 70 por 100 a 28 por 100 ya habiacutean sucedido dos anteriores la de la administracioacuten Coolidge que bajoacute el tipo de 73 por 100 en 1921 a la salida de la Primera Guerra Mundial a 25 por 100 en 1926 y el gobierno de Kennedy que la llevoacute de 91 por 100 a 70 por 100 Sus partidarios alegan ademaacutes de efectos positivos en el crecimiento un aumento de la tasa cumplishymiento logrando por ejemplo que en los antildeos 20 pasara de 44 al 78 por 100 para aquellos que pagaban sobre $50000 en tanto que para el decil de mayores ingresos aumentara de 44 por 100 en 1981 a 57 por 100 en 1988 32 En este caso el liacuteder las economiacuteas de EEUU y el Reino Unido fijan la cantidad (el tipo de impuesto a la renta) y el resto de los competidores reacciona bajando auacuten maacutes el tipo en un periacuteodo de casi veinte antildeos En efecto estas dos economiacuteas preshysentan hoy de las tasas maacutes altas del mundo de impuesto corporativo Sin embargo las economiacuteas maacutes grandes tienden a ser maacutes atractivas a la inversioacuten por el tamantildeo de mercado y menos propensas a bajas continuas por competencia tributaria

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verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) En efecto desde 1990 la tasa ha caiacutedo cerca de un 25 por 100 en la OCDE y un 40 por 100 desde las reformas de Thatcher y Reagan de inicio de los 80rsquos

GRAacuteFICO 1

TASAS DE IMPUESTO RENTA DE EMPRESAS (IRE) Y RECAUDACIOacuteN ( DEL PIB) PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA EL IRE Y EL IRPERSONA FIacuteSICA EN OECD Y AMEacuteRICA LATINA

0

2

4

6

8

10

12

14

1980 1985 1990 1995 2000 2004 2005

- P

IBshy

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

Tasa

s

Recaudacioacuten IR en OCDE

Recaudacioacuten IRPF en OECD

Tasas de IRE en OCDe (eje derecho)

Tasas de IRE en Lat Am (eje derecho)

Recaudacioacuten IR en Lat Am

Recaudacioacuten IRPF en Lat Am

Fuente Cepal y BID

Dos grupos de argumentos se han ensayado para explicar la paradoja ldquocaiacuteda del tipo - crecimiento de la recaudacioacutenrdquo del impuesto sobre la renta empresarial en los paiacuteses de la OCDE El primer grupo alude a un incremento del nuacutemero de empresas dentro del total de agentes que realizan actividades econoacutemicas (corporatization) tanto por la peacuterdida de peso relativo de sectores en los que predomina la organizacioacuten no-empresarial (non-corporate) como por un pasaje de la tributacioacuten pershysonal a la corporativa (Sorensen 2006) El segundo grupo de argumentos refiere al aumento de la rentabilidad empresarial en particular la del sector financiero cuyo peso relativo aumentoacute (Devereux et al 2004)33

Respecto a la imposicioacuten sobre la renta personal y pese a la rebaja de tasas anotada el impuesto mantuvo su capacidad redistributiva Por ejemplo el 10 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten en la UE15 que percibiacutea en promedio el 29 por 100 del ingreso autoacutenomo (pre-fiscal) en el antildeo 2001 pagaba maacutes del 38 por 100 del impuesto a la renta personal34 cuya recaudacioacuten representoacute en proshymedio casi el 11 por 100 del PIB En Estados Unidos el 1 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten percibioacute el 175 por 100 del ingreso autoacutenomo en el antildeo 2001 pagoacute el 35 por 100 del impuesto a la renta pershysonal cuya recaudacioacuten fue de maacutes de 123 por 100 del PIB (Tax Policy Center 2008)35

Por uacuteltimo en teacuterminos de poliacutetica econoacutemica global suele decirse que Thatcher detuvo el avance estatal de los ldquokeynesianosrdquo Sin duda se contuvo el crecimiento del Estado y avanzoacute la

33 Devereux et al (2004) se refieren al crecimiento de la recaudacioacuten del impuesto a la renta empresarial en Reino Unido entre 1980 y 2004 Sin embargo si se toma el periacuteodo 1985ndash2007 la recaudacioacuten del impuesto corporativo solamente cae en Reino Unido (y solamente en otros cuatro paiacuteses de la OCDE Japoacuten Alemania Italia y Luxemburgo) 34 Estimaciones propias en base a EUROMOD (2006) En algunos paiacuteses estaacuten tambieacuten incluidos los impuestos sobre la propiedad 35 La distribucioacuten actual del ingreso en Estados Unidos coincide casi exactamente con la de 1928 justo antes de la Gran Deshypresioacuten En dicho antildeo el 1 por 100 maacutes rico percibiacutea el 24 por 100 del ingreso casi ideacutentico al 23 por 100 actual Entre 1940 y 1984 la participacioacuten de este 1 por 100 nunca superoacute el 15 por 100 y fue incluso de menos de un diacutegito en los 60rsquos y 70rsquos (Financial Times 2008)

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gestioacuten privada de actividades con importantes externalidades positivas y auacuten la provisioacuten de bienes puacuteblicos Se revaluoacute la importancia de la poliacutetica monetaria en economiacuteas acosadas por la inflacioacuten y el deacuteficit del sector puacuteblico Esto afectoacute poliacuteticamente la percepcioacuten del Estado y en la teoriacutea econoacuteshymica se comenzoacute a cuestionar el papel de la poliacutetica fiscal como instrumento dominante En efecto la nueva concepcioacuten del rol de la poliacutetica monetaria comienza a ganar importancia en un mundo finanshycieramente cada vez maacutes integrado junto a una valorizacioacuten de los procesos de mercado en general pero con mayor eacutenfasis en el sector financiero y con menor regulacioacuten

Atrevidamente preferimos sostener que Thatcher y Reagan detuvieron a Schumpeter maacutes que al ldquoestado del bienestarrdquo De acuerdo con el prestigioso economista de la escuela de Viena la crisis del ldquoestado tributariordquo se origina en el (exceso de) eacutexito del capitalismo y no en su fracaso como afirma el socialismo cientiacutefico En un caso patoloacutegico de ley de Wagner36 la poblacioacuten cada vez maacutes opulenta reclama maacutes y maacutes servicios puacuteblicos En consecuencia se afecta la rentabilidad y con ella la productividad que es el motor del sistema La ldquocontrarreformardquo proboacute que reduciendo las tasas y ampliando las bases se puede mantener la presioacuten fiscal y no alterar los tipos impositivos sobre el capital y el trabajo Por primera vez el impuesto a la renta fue utilizado como instrumento para congeshylar el gasto por restriccioacuten financiera ndashla situacioacuten fiscal era deficitariandash mediante el retorno al disentildeo ortodoxo del tributo En definitiva el viejo principio de tributacioacuten progresiva mediante impuesto a la renta se afirmoacute sin perder recaudacioacuten durante la administracioacuten Reagan en convivencia con la reshyvuelta contra el ensanchamiento del Estado

En Ameacuterica Latinahellip

Mientras la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra estancada desde hace dos deacutecadas en un 13 por 100 del PIB en promedio en Ameacuterica Latina se ha duplicado llegando al 4 por 100 La brecha se explica por la recaudacioacuten del impuesto a la renta personal que es casi 8 veces mayor en la OCDE que en los paiacuteses latinoamericanos donde apenas supera el 1 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos financieros son en promedio cinco veces superiores en la OCDE en Ameacuterica Latina el 10 por 100 maacutes rico concentra el 44 por 100 del ingreso por lo que deberiacutea esperarse una mayor contribucioacuten por renta personal

Los ingresos por impuesto a la renta de empresas se han incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB en Ameacuterica Latina siendo el nivel actual de aproximadamente 3 por 100 del PIB lo que representa un 75 por 100 del promedio de la OCDE Al igual que en los paiacuteses desarrollados este crecimiento se ha verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) Sin embargo el argushymento de la ldquocorporizacioacutenrdquo no parece vaacutelido para Ameacuterica Latina En primer lugar porque a diferencia de lo que sucede en los paiacuteses desarrollados las sociedades personales (non-corporate) pagan impuesto a la renta corporativo al igual que las sociedades anoacutenimas En segundo lugar porque la informalidad asociada a la actividad de los ldquonegocios de hogaresrdquo (personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas) se ha mantenido estable y no parece por tanto indicar una caiacuteda de este tipo de organizacioacuten no-empresarial Finalmente el disentildeo del impuesto a la renta personal ndashaltos miacutenimos no imponibles numerosas deducciones y tasas margishynales maacuteximas no superiores a las del impuesto a la renta empresarialndash tampoco incentiva el pasaje de la tributacioacuten personal a la corporativa

Siacute resulta de recibo el argumento referente al aumento de la rentabilidad empresarial en la regioacuten La bonanza del uacuteltimo ciclo y en particular el precio de las commodities2 explican este aumento de la rentabilidad de las empresas Adicionalmente debe destacarse que la mayoriacutea de las Administraciones Tributarias latinoamericashynas se han profesionalizado y convertido en semi-autoacutenomas financieramente en los uacuteltimos quince antildeos y aunque auacuten con mucho trecho por recorrer ndashen particular en relacioacuten a la planificacioacuten fiscal internacionalndash han mejorado la fiscalizacioacuten del impuesto corporativo

1 Chile que grava con un tipo de 17 por 100 las utilidades empresariales mientras que el tipo marginal mayor del impuesto a la renta personal alcanza el 40 por 100 es una excepcioacuten Para un comentario sobre las conseshycuencias de este disentildeo veacutease Barreix y Roca (2007)

2 En promedio los primeros cinco rubros de exportaciones tradicionales (incluyendo el turismo) explican el 62 por 100 de los ingresos por exportaciones de los paiacuteses de Ameacuterica Latina En el paiacutes maacutes diversificado Brasil explican maacutes del 50 por 100 de las exportaciones

36 Tiene como hipoacutetesis el crecimiento continuo del sector puacuteblico a medida que la renta nacional aumenta debido a que eacuteste provee servicios (seguridad justicia infraestructura etc) con una elasticidad ingreso mayor que uno

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34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

A fines de los lsquo80s los paiacuteses desarrollados ya comenzaban a enfrentar presiones comshypetitivas por la inversioacuten ndashtraducidas en una rebaja ininterrumpida de la tasa que grava la renta emshypresarialndash y por el ahorro ndashque se manifestaban en una ldquodualizacioacutenrdquo del impuesto a la renta personal con tratamientos maacutes generosos para intereses y ganancias de capital

Respecto a las presiones competitivas por la inversioacuten en los 25 antildeos que van desde el inicio de los lsquo80s a la actualidad la tasa media del impuesto a la renta empresarial cayoacute de 476 por 100 a 285 por 100 en los paiacuteses de la OCDE (Anexo 1 Tabla 1 cuadrante a) reflejando la competenshycia tributaria de los paiacuteses por la atraccioacuten de inversiones ndashactividad empresarialndash en una economiacutea globalizada producto de las liberalizaciones comercial y financiera Esta tendencia se agudiza en procesos exitosos de integracioacuten en la medida que otras poliacuteticas relevantes como la comercial y la monetario-cambiaria se uniformizan Asiacute en la Unioacuten Europea la reduccioacuten de los tipos del impuesto a la renta empresarial fue de aproximadamente 45 por 100 en el uacuteltimo cuarto de siglo mientras que en el resto de los paiacuteses de la OCDE la reduccioacuten fue de 25 por 100 Esto reflejariacutea una suerte de dilema del prisionero donde siempre se elige bajar la tasa Sin embargo el juego puede volverse coshyoperativo en la iteracioacuten si se castiga al otro jugador en las rondas sucesivas y el temor a este castishygo (baja continua de tasas) incentiva al acuerdo (cooperacioacuten) que deja a los jugadores en equilibrio (en una tasa dada)

34 1 Los impuestos a la renta Duales

Respecto a las presiones competitivas por el ahorro una primera respuesta fue incluir durante los antildeos ochentas alguacuten grado de dualidad en el tratamiento de las ganancias de capital y los intereses En el caso de las ganancias de capital la mayoriacutea de los paiacuteses establecieron una tasa diferencial menor que la tasa marginal superior del impuesto a la renta personal Al respecto el caso de los Estados Unidos es tiacutepico las ganancias de capital realizadas en un periacuteodo superior al antildeo son gravadas con una tasa uacutenica de 15 por 100 En cuanto a los intereses los paiacuteses en desarrollo coshymenzaron a establecer un sistema cedular con tasas maacutes bajas En Ameacuterica Latina lo hicieron por ejemplo Argentina Brasil Costa Rica y Nicaragua

En el caso de los paiacuteses noacuterdicos ndashDinamarca Finlandia Noruega y Sueciandash a la fuga del ahorro se sumaba el problema de que sus sistemas integrales presentaban tasas marginales alshytas muy superiores a las de otros paiacuteses ndashhasta 73 por 100 en Dinamarca y Sueciandash y a la vez tenshyiacutean bases tributarias estrechas Esto uacuteltimo se debiacutea a tratamientos especiales y exenciones para determinadas rentas del capital y a la deduccioacuten total de los intereses ndashen particular los de preacutestashymos para compra de viviendandash a dichas altas tasas marginales Los tratamientos especiales para las rentas del capital eran parte de un (desordenado) intento de hacer maacutes atractiva su tributacioacuten y evishytar que por falta de cooperacioacuten entre las administraciones tributarias el ahorro se fugara Pero el sistema integral asiacute disentildeado conteniacutea incentivos fuertes para la elusioacuten a traveacutes de la planificacioacuten fiscal obteniacutea recaudaciones negativas por rentas del capital y su naturaleza progresiva resultaba ser maacutes teoacuterica que real (Picos Saacutenchez 2003) Ademaacutes introduciacutea un incentivo muy grande a la elusioacuten en paiacuteses donde el incumplimiento de las obligaciones ciudadanas incluyendo la tributaria es visto como una conducta antisocial y moralmente repulsiva

En consecuencia entre 1987 y 1993 los paiacuteses noacuterdicos formalizaron el impuesto dual a la renta Baacutesicamente este impuesto grava separadamente las rentas del trabajo ndasha tasas progresishyvasndash y las rentas del capital ndasha una tasa proporcionalndash sean ellas empresariales o pasivas El disentildeo ldquoanclardquo en la tasa que grava las rentas empresariales y las rentas de capital (en torno al 30 por 100) que a su vez es la tasa menor del impuesto sobre las rentas del trabajo las que son gravadas de manera progresiva hasta tasas cercanas al 50 por 100

En resumen el dual noacuterdico reconoce un tratamiento beneficioso a las rentas del capital atendiendo la naturaleza de los factores de produccioacuten la integracioacuten de los mercados financieros obliga a los paiacuteses con alta tasa de impuesto sobre la renta a gravar a un tipo menor (y proporcional) al factor maacutes moacutevil el capital financiero para que no se fugue sin que se lo pueda detectar (Alworth

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Instituto de Estudios Fiscales

2007)37 El sistema dual de impuesto a la renta bien puede considerarse entonces una respuesta formal a la fuga del ahorro asociada al disentildeo sinteacutetico En el mismo sentido se procura retener la inversioacuten directa reconociendo tambieacuten la movilidad del capital (y la capacidad) empresarial38 Con esto se desliga al impuesto a la renta empresarial de su funcioacuten de apoyo del impuesto a la renta personal definido sobre la base de renta tipo Haig-Simons ndashmera retencioacuten si el impuesto personal y el empresarial estaacuten totalmente integradosndash

Maacutes auacuten recientemente varios paiacuteses ndashEslovenia Espantildea y Uruguay en 2007 y Alemashynia en 2008ndash introdujeron un dual ldquoplusrdquo Este toma la idea central del dual noacuterdico de gravar separashydamente las rentas del trabajo con tipos progresivos y las rentas del capital con un tipo lineal Sin embargo a diferencia del dual noacuterdico distingue entre las rentas de capital activas ndashlas rentas emshypresariales que son rentas netas- y las rentas de capital pasivas ndashintereses dividendos arrendashymientos ganancias de capital rentas puras de capital que son baacutesicamente brutasndash Por ejemplo mientras las rentas empresariales en Espantildea son gravadas al 35 por 100 las rentas pasivas de capishytal lo son al 18 por 100 en Uruguay las tasas respectivas son 25 por 100 y 12 por 10039

Este disentildeo reconoce que la competencia por la captacioacuten del empresario como elemenshyto relevante del desarrollo como generadora de empleo e innovacioacuten y reduce su tipo (renta empresashyrial) pero grava cuando eacutesta sale del circuito empresarial (distribucioacuten de utilidades dividendos intereses regaliacuteas etc) A su vez reconoce un cambio cualitativo en la composicioacuten del capital que por la mundializacioacuten la ldquosociedad del conocimientordquo hace que el capital humano constituya una forshyma de acumulacioacuten muy relevante y con creciente rendimiento para los residentes maacutes (capacitados) integrados a la economiacutea global Asiacute la renta personal seriacutea beneficiaria en buena parte de un costo de desarrollo pago por toda la sociedad por lo debe contribuir a tasas marginales superiores a nivel similar o mayor a las empresariales

La menor tasa sobre las rentas pasivas de capital no soacutelo obedece a razones administrashytivas sino tambieacuten a razones de eficiencia40 Entre las primeras (a) las rentas empresariales son renshytas netas mientras que las rentas pasivas de capital son (baacutesicamente) rentas brutas (b) el capital financiero es auacuten maacutes moacutevil que el empresarial

Respecto a las razones de eficiencia (a) con una tasa inferior para las rentas pasivas de capital se reconoce que la peacuterdida de bienestar asociada a un impuesto sobre el ahorro no debe meshydirse por la disminucioacuten de su nivel actual sino por la reduccioacuten de consumo futuro que el ahorro acshytual podraacute comprar siendo por tanto significativamente mayor que la peacuterdida habitualmente estimada (Feldstein 2006) y (b) con una tasa inferior sobre los dividendos distribuidos y las ganancias de capishytal se procura evitar ineficiencias en su localizacioacuten Por ejemplo una alta tasa sobre los dividendos induce a no distribuirlos (efecto lock in) y en consecuencia (i) genera peacuterdida de eficiencia en la seshyleccioacuten de inversiones (ii) desestimula la disciplina de los directivos que tienen acceso privilegiado a financiamiento propio y (iii) puede incluso llevar a una menor recaudacioacuten de la que se obtendriacutea grashyvando la inversioacuten (o el consumo) que el efecto lock in impide (Feldstein 2006)41

37 Tambieacuten es justo reconocer el argumento de Slemrod por el que la convergencia internacional de aliacutecuotas tendriacutea origen en la confluencia de estructuras socioeconoacutemicas o en la aplicacioacuten de un pensamiento econoacutemico dominante 38 Tambieacuten se debe incorporar el argumento de que la mayor parte del impuesto a la renta empresarial acaba incidiendo sobre el factor trabajo en especial el no especializado que es menos moacutevil y sujeto a restricciones migratorias argumento que ha dominado la literatura desde el modelo de incidencia del impuesto a la renta de empresas de Harberger (1962) 39 En el dual noacuterdico las personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo ndashalcanzadas por tasas marginales de hasta 50 por 100ndash de rentas empresariales ndashgravadas al 30 por 100ndash El impuesto dual ldquoplusrdquo en Uruguay por el contrario limita esta posibilidad de arbitraje al punto de dejar libre la opcioacuten de acogerse al impuesto sobre la renta empresarial o personal a las personas fiacutesicas que realicen actividades econoacutemicas Veacutease Barreix y Roca (2007) 40 Para un desarrollo de estos argumentos y un comparativo de los sistemas ndashintegral uniforme dual noacuterdico y los nuevos dualesndash veacutease Barreix y Roca (2007) 41 Adicionalmente Boadway (2005) se pronuncia a favor de reducir el impuesto a las rentas de capital pues sostiene que (i) existe una tendencia sistemaacutetica a ahorrar por debajo del ahorro oacuteptimo lo que parece irracional (en la praacutectica es posible que los individuos esteacuten actuando estrateacutegicamente anticipando que el Estado o un filaacutentropo los ayudaraacute) y que (ii) al gravar las rentas del capital se discrimina contra los hogares con ingreso fluctuante en los que el ahorro opera como una forma de aplashynar su consumo En teoriacutea gravar las rentas de capital a una tasa maacutes reducida equivale a aplicar tasas diferentes al consumo presente y al futuro

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34 2 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

Frente a la complejidad administrativa del impuesto sobre la renta personal sinteacutetico y para corregir las posibilidades de arbitraje generadas por la diferencia de tasas entre el impuesto sobre la renta de las empresas y de las personas Hall y Rabushka (1983 y 1995) propusieron una combinacioacuten de dos impuestos a la misma tasa

i) Un impuesto sobre los flujos de las empresas (tipo cash flow) esto es sobre las venshytas (incluidas las exportaciones) menos los salarios los insumos y la inversioacuten (que se puede deducir totalmente en el momento de su realizacioacuten) tanto nacionales como importados y

ii) Un impuesto sobre los salarios a partir de un miacutenimo no imponible con lo cual pese a la tasa uniforme se logra que sea en cierta medida progresivo

El ahorro no se deduce en el momento de su realizacioacuten ni tampoco se gravan posteshyriormente sus rendimientos Esto es no se gravan los intereses dividendos ni ganancias de capital y las empresas no pueden deducir los intereses pagados42 Dicho maacutes claramente en este esquema los bancos no pagan impuesto a la renta Es faacutecil demostrar que desde una perspectiva de ciclo de vida este disentildeo grava el consumo43 Maacutes auacuten opera como un IVA tipo consumo basado en el prinshycipio de origen y calculado por el meacutetodo de sustraccioacuten

El impuesto uniforme fue introducido en Estonia en 1994 pero tomoacute relevancia cuando la Federacioacuten Rusa lo adoptoacute en 2001 Lituania y Letonia siguieron a su vecino baacuteltico en la primera ola de flat tax y luego de 2004 se expandioacute a Eslovaquia Georgia Rumania y Ucrania En rigor la uacutenica semejanza importante entre el impuesto de tasa uniforme que han implantado estos paiacuteses y el esshyquema de Hall y Rabushka es la existencia de una tasa uacutenica sobre los salarios Por el lado de las diferencias las hay ante todo i) en la forma de establecer el miacutenimo no imponible ii) en que algunos han gravado las rentas de capital y otros no y iii) en que todos han mantenido el impuesto tradicional a la renta de las empresas y no necesariamente a la misma tasa que el impuesto sobre las rentas del trabajo

Auacuten estando lejos de la propuesta de Hall y Rabushka el impuesto de tasa uniforme aplicado es maacutes simple de administrar Por ejemplo son maacutes sencillas las retenciones administratishyvas se elimina el problema de exceso de progresividad antes sentildealado cuando se obtienen rentas irregulares se reducen los incentivos para traspasar ingresos entre contribuyentes relacionados (coacutenyuges) aunque no desaparecen por completo debido a la existencia del miacutenimo no imponible y por uacuteltimo si la tasa del impuesto a la renta de las empresas se iguala a la que grava las rentas del trabajo (como en la Repuacuteblica Eslovaca y Rumania) desaparecen los alicientes a que las personas constituyan empresas para reducir la carga impositiva sobre sus actividades econoacutemicas

Ahora bien como sentildealan Keen Kim y Varsano (2006) la mayor simplicidad que lograshyron en su impuesto a la renta estos paiacuteses no guarda relacioacuten con su estructura de tasa uniforme Lo que se ha hecho es establecer un miacutenimo no imponible alto definido en forma tal que deje fuera del impuesto a un alto porcentaje de la poblacioacuten y admitir solo un limitado nuacutemero de deducciones

El principal problema del impuesto uniforme es que la tasa que permite mantener el nivel de recaudacioacuten anterior a la reforma resulta demasiado alta para las rentas de capital Por lo tanto este impuesto uniforme como el sinteacutetico desplaza el ahorro (es decir causa fuga de capitales)

En resumen en esta fase el impuesto a la renta personal continuacutea reduciendo sus tipos pero intenta ampliar las bases eliminando exenciones y creacuteditos tanto para la ingenieriacutea social como

42 Los intereses constituyen una transferencia que no genera valor agregado en caso de que tenga lugar entre residentes Al no ser deducibles la tributacioacuten pierde importancia al determinar la combinacioacuten financiera oacuteptima 43 Un impuesto a los salarios durante todo el ciclo vital suponiendo que no queda acervo de ahorro final equivale a un impuesshyto al consumo en valor presente En el caso de haber ahorro remanente esta observacioacuten sigue siendo vaacutelida si se agrega un impuesto sobre herencias y legados

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para el ahorro con lo que tiende a ldquodespersonalizarserdquo Esto no solo facilita la administracioacuten y el cumplimiento sino que ademaacutes mejora la progresividad y capacidad redistributiva Por ejemplo el impuesto uniforme a traveacutes de un miacutenimo no imponible alto se asegura que quede fuera del gravashymen el porcentaje maacutes pobre de la poblacioacuten y a quienes siacute pueden soportarlo les reduce las deducshyciones En tanto en el componente corporativo la rebaja del tipo refleja la competencia por la atraccioacuten de la capacidad empresarial portadora de inversioacuten e innovacioacuten y creadora de trabajo a la vez que se intenta gravar a todos los flujos (rentas puras de capital conformadas por dividendos intereses regaliacuteas etc) aunque a tasas auacuten maacutes bajas cuando salen del ldquociacuterculo virtuosordquo de la actividad empresarial

4 EPIacuteLOGO

El sistema de imposicioacuten a la renta se fue adaptando a los cambios de objetivos de poliacuteshytica concepciones teacutecnicas y estructuras institucionales en diferentes contextos poliacuteticos econoacutemicos y culturales como ninguacuten tributo en sus dos siglos de existencia

Surgioacute del pragmatismo poliacutetico conservador y econoacutemico liberal como un impuesto jusshyto porque soacutelo lo pagaban los ricos en forma proporcional para financiar la guerra ndashlo que le confirioacute el ethos de instrumento del sacrificio nacionalndash ante otras fuentes exhaustas Fue evolucionando coshymo ingreso para el creciente gasto puacuteblico social al fin del siglo XIX particularmente leyes laborales y de pobreza que paralelamente reduciacutean los espacios poliacuteticos del socialismo cientiacutefico

Se incuboacute en economiacuteas con pujantes cambios tecnoloacutegicos (industrializacioacuten) y sociales (urbanizacioacuten y participacioacuten ciudadana) acompantildeados por un creciente desarrollo financiero Poliacutetishycamente emergioacute de regiacutemenes representativos que delegaban la ejecucioacuten a ministros responsables dotados de administraciones maduras Estos dos rasgos son fundamentales para su eficacia basada en la necesidad de cumplimiento (quasi) voluntario El tributo era cedular y proporcional con pocas excepciones respetando criterios (cientiacuteficos) de eficiencia las bajas tasas ndashcercanas al 10 por 100ndash evitaban las exenciones consideradas inequitativas y generadoras de ineficiencias

Durante la primera parte del siglo XX se suma su capacidad como tributo redistributivo (progresividad) para financiar conquistas sociales (ldquoestado del bienestarrdquo) y el creciente papel del estado en la economiacutea impulsado por la accioacuten poliacutetica de transformadores sociales y el pensamiento econoacutemico heterodoxo En segundo plano el financiamiento beacutelico seguiacutea presente pero comenzaba a predominar como recurso para sostener una seguridad social integral ndashtoda la vida y a todos los estratosndash en la medida que el impuesto y la participacioacuten electoral tambieacuten se masificaban

A partir de uacuteltimo cuarto de siglo se produjo una revuelta conservadora que tuvo como premisas revertir la expansioacuten de la gestioacuten puacuteblica y promover las liberalizaciones comerciales y financieras Su soporte teoacuterico fue el pensamiento neomonetarista que revitalizoacute el papel de la poliacutetica monetaria en un marco de una fiscalidad ndashincluyendo la accioacuten regulatoriandash maacutes restringida y equilishybrada Privoacute la recuperacioacuten de la eficiencia mediante el retorno del sistema a reducir las bases y ampliar (corregir) las bases sin afectar sustancialmente el rendimiento y la carga sobre los factores El objetivo de equidad vertical y financiamiento del gasto social siguioacute vigente en tanto el de la seguridad externa se extingue siendo sustituido por creciente preocupacioacuten por la competitividad (eficiencia econoacutemica y capacidad de administracioacuten) en un mundo cada vez maacutes liberalizado e interrelacionado

En la uacuteltima deacutecada del siglo las economiacuteas noacuterdicas imponen un tributo dual que reshyconoce un tratamiento diferencial a las rentas de un capital ndashtanto ahorro44 como inversioacutenndash cada vez

44 La baja del ahorro en los paiacuteses de la OCDE se refleja en que era en promedio 138 por 100 en los 70rsquo y se precipitoacute a cerca de 7 por 100 a fines de siglo (Seidman 1997)

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maacutes moacutevil En tanto en las nuevas economiacuteas de mercado se transformoacute en un impuesto (uniforme) a tasa uacutenica para toda clase de renta con un miacutenimo no imponible alto ndashpara dotarlo de cierta equidad verticalndash y escasas deducciones que favorecen considerablemente la tarea de administraciones incishypientes

Por primera vez el liderazgo de los cambios no es anglo ni sajoacuten sino que pertenece a economiacuteas pequentildeas cuyo objetivo principal es la competitividad internacional (no un enemigo poliacutetishyco externo o interno) Asimismo se intenta mantener la progresividad (distribucioacuten del ingreso) y la capacidad de proveer fondos para poliacuteticas sociales (cohesioacuten social) ndashen especial el creciente gasto de pensionesndash asiacute como favorecer la simplicidad en el cumplimiento y su control administrativo (instishytucionalidad deacutebil y comparativamente en desventaja con las grandes empresas multinacionales y regionales al no contar con una efectiva cooperacioacuten entre jurisdicciones)

En definitiva se sostiene que la historia de la poliacutetica fiscal y su gestioacuten constituyen un fiel reflejo de la estructura socioeconoacutemica y del grado de avance poliacutetico y cultural de las institucioshynes de una colectividad En tal caso el sistema de imposicioacuten a la renta y su administracioacuten parafrashyseando a los Fisioacutecratas provee el coacutedigo geneacutetico y la patologiacutea forense del estado y la evolucioacuten de ese colectivo

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ANEXO

TABLA A1

Cuadrante a Cuadrante b

Tasa del Impuesto a a la renta empresarial en paiacuteses de la OECD Tasas del Impuesto a a la renta empresarial en Latinoameacuterica Paiacutes 1981 1992 2000 2005 2007 Pais 1992 2000 2005 2007 Australia 460 390 340 300 300

Austria 550 300 340 250 250 Argentina 200 350 350 350 Beacutelgica 480 390 402 340 340 Bolivia 00 250 250 250 Canadaacute 518 443 446 361 361 Brasil 400 370 340 340 Dinamarca 400 340 320 250 Chile 350 150 170 170 Finlandia 615 390 290 260 260 Francia 500 340 378 350 344 Colombia 300 350 350 34 Alemania 600 582 520 389 389 Costa Rica 300 300 300 300 Grecia 450 46-35 400 320 250 Ecuador 444 250 250 250 Hungriacutea na 400 180 160 200

El Salvador 250 250 250 250 Irlanda 450 400 240 125 125 Italia 363 522 370 330 330 Guatemala 340 250 320 310 Japoacuten 420 500 409 395 395 Honduras 402 250 250 300 Holanda 480 350 350 315 255 Meacutexico 350 350 390 280 Nueva Zelanda 450 330 330 330 330 Noruega 508 280 280 280 280 Nicaragua 355 300 300 250 Polonia na 400 300 190 190 Panamaacute 450 300 200 200 Portugal 490 369 352 275 265 Paraguay 300 300 200 100 Espantildea 330 350 350 350 325 Peruacute 300 300 300 300 Suecia 578 300 280 280 280 Suiza 330 280 249 213 213 R Dominicana 493 250 250 250 China na na 249 213 213 Uruguay 300 300 300 250 Inglaterra 520 330 300 300 300 Venezuela 677 340 340 340 Estados Unidos 497 389 393 393 393

Promedio Simple 345 289 284 264 Promedio Simple 476 381 336 292 285

Cuadrante a

TABLA A2

Cuadrante b

Recaudacioacuten sobre el impuesto a la renta como del PI B en la OECD Recaudacioacuten sobre el impuestoa la renta com o del PIBen Ameacuterica Latina

Paiacutes 1965 1975 1985 1995 2000 2005

Paiacutes 1990 1995 2000 2004 2005 2006 IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE I RP F I RE I RPF I RE I R PF I R E I RP F I R E IR P F I R E IR P F I RE Alemania

Australia Austria Beacutelgica Canadaacute Dinamarca Eslovaquia Espantildea Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Holanda Hungriacutea Irlanda Islandia Italia Japoacuten Korea Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Polonia Portugal Reino Unido Repuacuteblica Checa Suecia Suiza Turquiacutea Promedio Simple

82 72 68 64 58

127 na 21 78

101 36 11 91 na 42 51 28 40 na 69

117 94 na na 101 na 171 58 26

25 34 18 19 38 14 na 14 40 25 18 03 26 na 23 05 18 40 na 31 11 50 na na 13 na 21 13 05

103 113 79

129 105 214 na 27 89

141 37 15

111 na 72 60 38 50 13 90

124 155 na na 141 na 192 96 53

15 32 16 27 43 12 na 13 29 17 18 06 32 na 14 08 16 43 13 51 11 34 na na 22 na 18 21 08

103 128 94

158 115 234 na 53 97

148 49 31 83 na 108 55 90 68 22

101 96

188 na na 98 na 185 102 43

22 26 14 22 27 22 na 14 19 14 19 06 30 na 11 09 31 57 19 70 73 26 na na 47 na 17 18 15

102 117 86

142 134 262 na 76

100 142 49 30 78 67

100 97

104 60 37 80

106 165 83 56

100 48

161 101 49

10 42 14 23 29 23 na 17 29 23 21 16 31 18 27 09 35 43 24 66 38 44 28 24 28 46 28 18 15

94 118 95

140 131 255 33 64

125 145 80 44 60 71 95

132 105 57 34 72

103 145 73 57

109 46

175 106 72

18 63 20 32 44 33 27 31 26 59 31 36 40 22 37 14 29 37 33 70 89 42 24 39 36 35 40 28 24

81 123 93

139 119 245 27 64 96

135 76 40 70 67 83

144 105 50 34 73 97

155 43 55

106 46

160 106 48

17 59 23 35 35 38 28 39 31 33 28 28 38 21 34 23 28 43 41 60

118 63 21 30 34 45 38 26 23

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Haitiacute MeacutexicoNicaragua Panamaacute Peruacute Paraguay Rep Dominicana El Salvador UruguayVenezuela

00 04 27 07 02 04 01 01 08 05 18 03 23 01 00 06 01 06 01

06 04 19 17 28 14 12 16 21 06 23 15 14 06 12 16 19 09 13

08 05 31 09 02 05 01 01 09 06 19 03 21 13 00 06 02 10 02

16 08 21 26 35 17 16 17 32 06 18 14 23 16 25 17 31 18 23

14 05 37 15 02 09 02 01 09 09 18 09 24 14 00 07 02 20 02

23 21 22 28 37 18 16 14 18 07 25 15 18 14 20 21 33 23 14

14 03 33 13 02 14 08 01 09 09 17 15 17 13 00 07 02 13 01

36 21 28 32 51 19 19 16 27 11 23 32 16 25 21 19 32 27 20

15 02 35 23 02 12 08 02 09 12 18 16 19 18 00 07 04 09 00

37 25 34 37 53 22 24 19 29 11 24 31 17 25 20 22 35 31 24

15 02 36 27 02 10 08 02 09 10 18 16 20 13 00 09 04 15 00

35 29 34 43 57 24 23 21 34 11 25 31 29 47 19 24 38 31 30

OECD Total UE 19

70 72

22 20

94 99

22 21

102 110

26 30

98 98

27 29

98 95

37 38

92 90

37 38

Promedio Simple 06 14 08 20 10 20 10 25 11 27 11 31

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Instituto de Estudios Fiscales

1 INTRODUCCIOacuteN

El impuesto a la renta ndashen rigor el sistema impositivo que grava la rentandash ha evolucionashydo en su estructura como ninguacuten otro adaptaacutendose a los cambios del comercio y las finanzas intershynacionales los diferentes niveles de desarrollo econoacutemico e institucional las condiciones poliacutetico-culturales y los avances tecnoloacutegicos en materia de administracioacuten asiacute como a los diferentes modelos de poliacutetica fiscal Esta flexibilidad compleja le ha permitido ser el mayor recaudador de la historia dushyrante el periacuteodo de mayor crecimiento de la recaudacioacuten el siglo XX El impuesto sobre la renta fue fruto de la guerra y la tensioacuten social a diferencia del impuesto al valor agregado (IVA) instrumento de comercio eficiente y justo1 que fue impulsado por una comunidad europea (continental) primigenia que pensaba que la integracioacuten econoacutemica traeriacutea la paz despueacutes de un milenio de conflictos

En efecto desde su implantacioacuten oficial en Gran Bretantildea en 1799 el impuesto sobre la renta fue durante casi dos siglos una fuente de ingreso extraordinario para sufragar gastos beacutelicos o mitigar tensiones sociales ya fuese en forma directa como instrumento de redistribucioacuten del inshygreso o de manera indirecta por el financiamiento del gasto puacuteblico en tiempos de emergencia social Incluso sus uacuteltimas arquitecturas de fines del siglo XX el impuesto dual y el uniforme obeshydecieron a la necesidad de pugnar por el ahorro y la inversioacuten en una economiacutea globalizada cada vez maacutes competitiva

La otra gran diferencia con el IVA el otro pilar recaudador de nuestra era tiene que ver con la simplicidad de la estructura y los objetivos En sus maacutes de siete deacutecadas de desarrollo el IVA ha tendido a simplificarse sobre base del consumo utilizando el principio de destino y el mecanismo del creacutedito de compras Aunque presente variaciones de tasas y de bases gravadas el IVA persigue primordialmente el objetivo de recaudar privilegiando la neutralidad Por el contrario el impuesto a la renta muestra hoy maacutes que nunca variadiacutesimas estructuras de tipos y bases yendo desde los maacutes complejos modelos integrales hasta los maacutes simples de tasa uniforme y exhibe una gran diversidad de exenciones e incentivos Estos formatos disiacutemiles reflejan el equilibrio inestable de los objetivos de suficiencia eficiencia y equidad del sistema de imposicioacuten a la renta que sin embargo constituye la columna vertebral del sistema tributario pues afecta la inversioacuten y el ahorro de las personas las emshypresas y los agentes del exterior en sus diferentes formas

Es por esto que el impuesto a la renta fue abolido y reinstalado varias veces en diferenshytes formas y en diversos paiacuteses durante los siglos XIX y XX Las continuas guerras de consolidacioacuten de los Estados nacionales y de expansioacuten imperial la presioacuten de los movimientos poliacuteticos opuestos al capitalismo industrial asiacute como los cambios sociales y tecnoloacutegicos hicieron necesario consolidar y transformar el tributo

Asiacute durante el siglo XX el impuesto a la renta predominoacute como opcioacuten tributaria del mundo desarrollado pasando por cuatro grandes reformulaciones La primera fue la introduccioacuten ldquoteacutecnicardquo del impuesto ndashcon el caraacutecter progresivo y la forma administrativa que hoy se le conocenndash tanto en la Ley de presupuesto britaacutenica de 1909 como en la Ley de impuesto a la renta federal de los Estados Unidos de junio de 1913 La segunda transformacioacuten consistioacute en la masificacioacuten del imshypuesto llevada a cabo durante la administracioacuten Roosevelt alrededor de la segunda guerra mundial en paralelo con la ampliacioacuten de la participacioacuten democraacutetica y de la accioacuten del Estado mediante proshygramas de bienestar social (welfare state) Sustentado por el eacutexito del nuevo contrato social (New Deal) y la reconstruccioacuten de Europa occidental asiacute como por la interpretacioacuten sesgada del keynesiashynismo el crecimiento de los gastos puacuteblicos generoacute voracidad fiscal Esta presioacuten sometioacute el impuesshy

1 La idea del IVA se originoacute en los documentos del comerciante alemaacuten Von Siemens en los antildeos 1920 y fue aplicado por primera vez en Francia en los primeros antildeos de posguerra En su versioacuten de consumo como base imponible en destino permishyte no gravar la inversioacuten ni exportar impuestos o disimular subsidios

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to a la renta a una espiral de incrementos de tasas y en contrapartida a una proliferacioacuten de exenshyciones y tratamientos especiales que desnaturalizaron su estructura

Como reaccioacuten la tercera fase fue la ldquocontrarreformardquo iniciada por las reformas de la prishymer ministro Thatcher reforzadas por las de la administracioacuten Reagan en los antildeos 1980 que devolshyvieron la composicioacuten del tributo a sus oriacutegenes mediante una fuerte reduccioacuten de tasas y ampliacioacuten de bases sin afectar significativamente ni el rendimiento fiscal ni la carga sobre los factores Por uacuteltishymo en la cuarta reformulacioacuten a inicios de los antildeos 1990 las innovaciones vinieron ldquodel friacuteordquo el moshydelo dual de los paiacuteses noacuterdicos y el impuesto de tasa uniforme (flat tax) de las economiacuteas en transicioacuten (del socialismo al capitalismo) del ex bloque sovieacutetico adaptaron el impuesto a la renta para hacer frente a la competencia internacional por el ahorro y la inversioacuten manteniendo (parcialmente) su caraacutecter progresivo

2 LA MARCA GENEacuteTICA

21 De ingreso marginal para la guerra

Es plausible sostener que el impuesto a la renta soacutelo podiacutea surgir con la consolidacioacuten de la prosperidad generada por la Revolucioacuten Industrial (iniciada circa 1760) porque antes no existiacutea excedente (renta) suficiente (Clark 2007) Por ejemplo en el Reino Unido que detentaba el mayor desarrollo el 80 por 100 de la poblacioacuten viviacutea en el campo y consumiacutea maacutes del 80 por 100 de su inshygreso en alimentacioacuten en peores condiciones que las forrajeras del paleoliacutetico2 Fue el avance tecshynoloacutegico iniciado en la segunda mitad del siglo de las Luces el que liberoacute a esos paiacuteses de la trampa malthusiana que estableciacutea que con factores de produccioacuten fijos el bienestar (ingreso) dependiacutea del nuacutemero de pobladores En efecto antes de 1800 la tasa de avance tecnoloacutegico era de 005 por 100 anual unas 30 veces menos que en la actualidad (Durand 1977)

Dice la leyenda que fue el pionero impuesto a la renta aprobado por el Parlamento britaacuteshynico persuadido por el ministro William Pitt ldquoEl Jovenrdquo3 el que derrotoacute a los ejeacutercitos napoleoacutenicos que se pertrechaban con poco maacutes financiamiento que el derivado de sus conquistas En efecto desde su implantacioacuten en 1799 hasta 1816 cuando no soacutelo fue derogado sino que se ordenoacute eliminar todos sus registros el tributo llegoacute a rendir un 28 por 100 extra de recaudacioacuten durante los antildeos maacutes duros de la guerra contra Francia a la tasa de 10 por 100 (OrsquoBrien y Hunt 1999)

Este instrumento considerado por muchos como la mayor contribucioacuten de las finanzas puacuteblicas britaacutenicas alteroacute la relacioacuten entre el contribuyente y el Estado dotando a este uacuteltimo no soacutelo de una importante fuente de recursos sino del acceso a la informacioacuten del ingreso el patrimonio y de alguna manera el estilo de vida del ciudadano

Si bien el tributo fue el producto de la necesidad definitivamente no lo fue de la casualishydad En primer lugar se origina en el concepto de que el poder de imposicioacuten radica en la represenshytacioacuten como contrato social iniciado en la Carta Magna (1215) casi seis siglos antes Eacutesta preveiacutea el

2 En la Inglaterra de mediados del siglo XVII la cantidad de caloriacuteas obtenidas por hora de trabajo en la consecucioacuten de alishymentos era menor que en el paleoliacutetico Las tasas de mortalidad eran mayores que las de las culturas pre-agrarias y de la Edad Media en tanto las de fertilidad eran similares a las del Imperio Romano y el Egipto faraoacutenico (Clark 2007) 3 William Pitt hijo de otro primer ministro de igual nombre asumioacute a los 24 antildeos y ha sido el Primer Ministro que maacutes ha detenshytado el cargo 17 antildeos Buen administrador redujo la deuda liberalizoacute el comercio y reorganizoacute la Compantildeiacutea de India Durante su largo mandato pese a ser un Tory ndashfraccioacuten poliacutetica vigente maacutes antigua de la historia partidaria de la prevalencia de la corona sobre el Parlamentondash redujo la influencia del monarca en poliacutetica y economiacutea a favor de las directivas del poder legislashytivo y eacutel fue el responsable administrativo de ejecutarlas formando una burocracia profesional encabezada por un equipo ministerial Ademaacutes como estadista de principios fue partidario del fin de la guerra con las colonias americanas (1770rsquos) y renuncioacute a su cargo en 1801 por la negativa de George III a abolir las restricciones sobre los catoacutelicos de Irlanda paiacutes con el cual se habiacutea unificado la corona ese mismo antildeo

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consentimiento de (ciertos) contribuyentes fundado en un pacto de mutuas obligaciones con el poder y puede ser considerada embrioacuten de la democracia y en algunos casos ndashcomo en el de Inglaterra y Estados Unidosndash de la mismiacutesima independencia nacional En efecto si bien los monarcas (absolutisshytas) franceses4 teniacutean la facilidad de crear impuestos la monarquiacutea britaacutenica ndashcontrolada y orientada por el Parlamentondash teniacutea el poder de cobrarlos dado el consenso de la poblacioacuten Por ello durante el Siglo de las Luces se estima que la presioacuten fiscal era maacutes del doble en las islas que en Francia Maacutes auacuten la arbitrariedad del sistema fiscal franceacutes con clases privilegiadas exentas (clero y nobleza) hizo colapsar su sistema de ingresos puacuteblicos En el Reino Unido por tanto ademaacutes del espiacuteritu patrioacutetico en la gueshyrra contra Napoleoacuten existiacutea una cultura de semi-cumplimiento voluntario que es esencial para un imshypuesto complejo como el impuesto a la renta que alcanza a un nuacutemero importante de contribuyentes (Tilly 1992) a la que se sumoacute una cauta confianza en la administracioacuten tributaria y del gasto

En segundo teacutermino Pitt era un conservador abrevado en la tradicioacuten de primeros liberashyles (Hume Locke Montesquieu y Smith) defensores de la supremaciacutea de los derechos individuales en un mundo dominado por el absolutismo A estos les compeliacutea evitar la tributacioacuten a la renta pershysonal ya que interferiacutea en la privacidad del contribuyente5 Sin embargo Pitt asumioacute la responsabilishydad (fiscal) de impulsarlo y administrarlo Sobre la ideologiacutea imperante primoacute la necesidad de ingresos fiscales en un reino donde ya se cobraban aranceles ndashdisminuidos por el bloqueo navalndash impuestos a la tierra -limitados por ley y auacuten maacutes durante las guerras- y selectivos al consumo -con fuentes exhaustas- Inclusive durante su largo periacuteodo como ministro (1783 a 1804) y parlamentario (no descendiacutea de la nobleza) impulsoacute la formacioacuten de una burocracia honesta y eficiente ndashtambieacuten relativamente numerosa casi una decena de miles de funcionarios entre aduanas e impuestos intershynosndash (Levi 1988)

Por uacuteltimo el caldo de cultivo socioeconoacutemico del impuesto a la renta fue un Reino Unishydo con un crecimiento econoacutemico pujante y sostenido desde 1780 a 1830 basado en un incremento poblacional acompantildeado de una fuerte urbanizacioacuten un proceso de industrializacioacuten dinaacutemico sosteshynido por un cambio tecnoloacutegico y cientiacutefico y un mercado donde floreciacutea el comercio respaldado por un sistema financiero pionero del creacutedito moderno

En resumen el impuesto proporcional6 fue percibido como justo ya que representaba un medio para conseguir un bien colectivo financiar la guerra Ademaacutes se vio favorecido por una evolushycioacuten institucional de representacioacuten el Parlamento que no solo dirigiacutea las finanzas puacuteblicas sino que controlaba jeraacuterquicamente a la administracioacuten representada por el ministerio de finanzas (Excheshyquer) y una eficiente (y creciente) burocracia que administroacute con ecuanimidad Asiacute la percepcioacuten de equidad en el disentildeo elemento de consenso y eficacia de la administracioacuten elemento coercitivo contribuyeron a lograr un alto grado de cumplimiento voluntario

22 hellipa financiacioacuten diferencial para el incipiente gasto social de fines de siglo

Sobre la mitad del siglo XIX (1842) y a veinticinco antildeos de su primera abolicioacuten el imshypuesto a la renta es reimplantado en el Reino Unido pero por primera vez bajo la presioacuten de los enshy

4 Desde la madurez de la Revolucioacuten (1799) hasta 1880 la tradicioacuten francesa fue basarse en cuatro impuestos (ldquoquatre vieishyllesrdquo) i) sobre el ingreso de la propiedad inmobiliaria ii) sobre el patrimonio en base al valor de arrendamiento (ficto) de la propiedad personal iii) licencias comerciales y profesionales aplicadas sobre el ingreso bruto (patentes) y iv) el impuesto de puertas y ventanas que se complementaban con los ingresos arancelarios Por ello era imposible pensar en financiar las campantildeas napoleoacutenicas con mayores cargas y menos con impuestos personales tipo por cabeza (Webber y Wildavsky 1986) sobre la burguesiacutea o los campesinos que habiacutean sido oprimidos por el ancienne reacutegime (de absolutistas) desde la asuncioacuten de Luis XIII en 1610 5 Por ejemplo Adam Smith era contrario a la tributacioacuten indirecta por considerarla una interferencia al comercio y aprobaba la directa pero no sobre la renta sino sobre la capacidad de pago basada en elementos de riqueza visibles como tierras y edifishycios En teacuterminos de administracioacuten tributaria consideraba malo un impuesto que necesitara una gran burocracia para adminisshytrarlo o que expusiera a los contribuyentes a ldquolas odiosas auditoriacuteas de los inspectoresrdquo (Smith A (1727ndash1790) The Wealth of Nations Prometheus Books (1991) Montesquieu C (1689-1755) The Spirit of Laws Cambridge University Press (1989) Locke J (1632 - 1704) Two Treatises of Government Cambridge University Press (1988) y Hume D (1711-1776) An Enshyquire Concerning the Principles of Morals Oxford Philosofical Texts (2004) 6 Como los antiguos griegos los filoacutesofos de siglo de las Luces consideraban justo que un impuesto gravara proporcionalmenshyte a los ingresos y la riqueza sin otra excepcioacuten que los verdaderamente pobres (Adams 1993) Los pensadores liberales de la eacutepoca consideraban que la progresividad afectaba los derechos individuales

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frentamientos de clase En efecto Sir Robert Peel primer ministro y jefe del partido conservador (Toshyries) con mayoriacutea parlamentaria debioacute reducir fuertemente las tarifas arancelarias y con ello coshymenzoacute una firme recuperacioacuten econoacutemica por un lustro Los altos precios de los alimentos ndashfruto del proteccionismo y las malas cosechasndash incubaban un alzamiento popular y la uacutenica forma de reducirshylos era mediante la liberalizacioacuten del comercio poliacutetica que habiacutea predominado en casi toda Europa durante los 1830s En sustitucioacuten de los ingresos arancelarios reimplanta el impuesto a la renta debishydo que la poblacioacuten no toleraba maacutes imposicioacuten indirecta Con una amplia base y a una tasa de 3 por 100 con retencioacuten en la fuente el tributo recaudoacute un 50 por 100 maacutes de lo estimado confirmando su potencial recaudatorio De esta forma el impuesto salvoacute al reino de otra crisis tal como lo habiacutea hecho casi medio siglo atraacutes

Para fines del siglo XIX ya habiacutean cambiado muchas de las condiciones socioeconoacutemishycas y poliacuteticas de la Pax Britannica en Europa Comenzaba a flaquear la visioacuten positivista basada en la confianza de la capacidad (cientiacutefica) del hombre para mejorar la calidad de vida heredada del Siglo de la Ilustracioacuten Ademaacutes las cada vez maacutes profundas crisis econoacutemicas ciacuteclicas poniacutean en duda al capitalismo versioacuten laissez faire Los gastos militares ocasionados en las continuas guerras imperialistas la presencia de ideologiacutea contestataria (socialismo7) y las deplorables condiciones de vida imperantes en los crecientes centros industriales urbanos incidieron sobre fin de siglo en la neshycesidad de incrementar el gasto social y con ello recaudar maacutes impuestos Asimismo se comenzaba a discutir la justificacioacuten de una imposicioacuten casi exclusivamente basada en gravaacutemenes indirectosEacutestos representaban a fin de siglo cerca del 70 por 100 y eran seguidos por la imposicioacuten a la proshypiedad inmueble (Webber y Wildavski 1986 y Higgens y Evenson 2003)

Adicionalmente Otto von Bismarck el jefe de gobierno de Prusia y constructor de la unishyficacioacuten alemana8 adoptoacute una serie de reformas sociales (paternalistas) consideradas las primeras leyes sociales europeas como (nuevo) mecanismo para contrarrestar el crecimiento del movimiento socialista9 Esto originoacute nuevas y crecientes necesidades de financiamiento En efecto el Priacutencipe Bismarck impulsoacute la aprobacioacuten del seguro de jubilaciones en 1883 y de pensiones a la vejez y por enfermedad en 188910 Estas transferencias se sumaron a los gastos beacutelicos presionando sobre las tesoreriacuteas de las naciones desarrolladas

Por eso en menos de veinte antildeos a partir del impulso del gasto social (1880) maacutes de quince paiacuteses introdujeron el impuesto a la renta Teacutecnicamente eacuteste era cedular gravando diferenshytes categoriacuteas de rentas a distintos tipos y el tipo maacutes alto nunca sobrepasoacute el 10 por 10011 El imshypulso fue la necesidad de caja para la sostenibilidad fiscal y no el principio de capacidad de pago sosteacuten de la poliacutetica redistributiva Aunque la academia y los poliacuteticos reconociacutean el principio de la capacidad de pago (y la teoriacutea marginal) predominaba el criterio del gobierno limitado y la proporcioshynalidad en las cargas

Institucionalmente el impuesto a la renta alemaacuten aprobado en 1891 a diferencia de la tradicioacuten legal britaacutenica permitiacutea a los auditores conminar a los contribuyentes para su auditoriacutea Consecuencia el disentildeo del espiacuteritu pragmaacutetico y liberal ingleacutes se fue modificando con la influencia de la feacuterrea voluntad prusiana por un propoacutesito

7 El Manifiesto Comunista de 1848 preparado por K Marx y F Engels para la Liga Comunista incluye un fuerte impuesto a la renta progresivo como una de sus medidas praacutecticas 8 Bismarck Ministro Presidente de Prusia y Canciller de Alemania durante sus casi 30 antildeos en el poder consolidoacute una suerte de unioacuten aduanera con los principados germaacutenicos que habiacutean sido independientes desde el imperio Carolingio pero mantuvo una poliacutetica comercial relativamente proteccionista En poliacutetica social con el objetivo de concentrar poder entre otras medidas llevoacute a cabo una campantildea para disminuir la influencia de la Iglesia Catoacutelica que combinoacute con una serie de (innovadoras) reforshymas laborales Estas ademaacutes de las nombradas en el texto incluyeron la restriccioacuten del empleo de mujeres y nintildeos Estas medidas teniacutean como propoacutesito contrarrestar el crecimiento poliacutetico del movimiento socialista y congraciarse con la clase trabashyjadora No tuvo eacutexito en eludir la confrontacioacuten debido a que su gobierno era medularmente conservador 9 Culturalmente la cohesioacuten social se ubica como prioridad en una sociedad jeraacuterquica respecto del propio crecimiento econoacutemico o el imperio del mercado 10 El seguro de jubilaciones inicialmente se financiaba exclusivamente por el sector privado dos tercios por el empleado y uno por el empleador 11 Por ejemplo Japoacuten 1887 Alemania 1891 Nueva Zelanda 1891 Canadaacute 1892 Holanda 1892 Italia 1894 Austria 1896 Suecia 1897 Dinamarca 1903 Noruega 1905 Francia en 1909 EEUU 1914 Italia fue la uacutenica excepcioacuten dado que su tasa marginal superior alcanzoacute el 20 por 100 cuando se reimplantoacute en 1894

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1

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Como el impuesto fue introducido por razones de suficiencia pero a tasas bajas hubo oposicioacuten a otorgar exenciones o tasas menores a grupos de presioacuten Por otro lado tambieacuten hubo resistencias a usar tasas progresivas en tal caso los sectores maacutes conservadores lo hubieran consishyderado injusto y proclive a la confiscacioacuten

En resumen la semilla poliacutetico-cultural del ldquoestado del bienestarrdquo ya estaba plantada a fin del siglo XIX y con ello el crecimiento del tamantildeo y de la actividad estatal (veacutease cuadro 1) en un contexto de participacioacuten poliacutetica (democracia o al menos voz popular) con dos objetivos primigenios

1) Incrementar la seguridad de la poblacioacuten contra la adversidad y

2) Redistribuir el ingreso mediante la transferencia de los ricos a los pobres

Para ambos propoacutesitos la imposicioacuten a la renta seraacute un instrumento fundamental Indishyrectamente como financiacioacuten de la seguridad social y directamente como redistribuidor del ingreso En esta fase inicial el impuesto era altamente progresivo ndashporque solo recaiacutea sobre el 5 por 100 maacutes rico de la poblacioacutenndash pero no redistribuidor ndashpor su escasa recaudacioacutenndash sin embargo trasmitiacutea una sensacioacuten de justicia aunque solo esteacutetica Tanto para la financiacioacuten de la seguridad social como para la redistribucioacuten el impuesto a la renta se adaptaraacute constantemente al contexto cambiante (Webber y Wildavski 1986)

CUADRO 1

Tendencias de Ingresos Puacuteblicos y Gasto Puacuteblico y Social Total() ( del PIB)

Ingresos Puacuteblicos Gasto Puacuteblico Total Gasto Puacuteblico Social

Circa 1870 1920 1960 1996 Circa

1870 1920 1960 1996 Circa 1870 1920 1960 1996

Australia 178 194 244 350 183 193 212 359 11 28 74 148

Austria mdash 90 379 478 105 147 357 516 mdash 37 159 214

Beacutelgica

Canadaacute

Francia

116

41

153

170

166

179

303

260

373

498

427

503

mdash

mdash

126

221

167

276

303

286

346

529

447

550

13

13

13

26

13

24

131

91

134

271

181

269

Alemania

Irlanda

Italia

Japoacuten

Paiacuteses Bajos

14

96

125

95

mdash

86

232

242

mdash

118

352

275

248

188

339

453

365

462

317

473

100

mdash

137

88

91

250

188

301

148

135

324

280

301

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491

420

527

359

493

20

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06

03

15

75

70

17

23

25

181

87

131

41

117

249

183

237

123

257

Noruega

Espantildea

43

94

115

58

324

187

514

390

59

mdash

160

83

299

188

492

437

12

03

39

17

78

139

275

190

Suecia

Suiza

95

mdash

72

38

325

233

621

364

57

165

109

170

310

172

642

394

20

28

36

22

108

49

331

189

Reino Unido

Estados Unidos

Media

87

74

92

201

124

142

299

276

289

372

316

439

94

73

108

262

121

187

322

270

281

430

324

472

12

11

12

62

22

34

102

73

108

225

137

223

Porcentaje de Crecimiento 54 104 52 74 50 68 184 216 106

Nota Incluye ayudas a la pobreza desempleo educacioacuten pensiones salud y subvenciones a la vivienda (a) Alemania Austria Beacutelgica Canadaacute Paiacuteses Bajos Espantildea Suecia y Suiza soacutelo hacienda central haacutesta 1937 (b) Beacutelgica Holanda y Espantildea soacutelo hacienda central hasta 1920 Fuente Tanzi y Schuknect (2000) y Lindert (2004)

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31

Es importante destacar que la geacutenesis de la tributacioacuten a la renta (principalmente angloshysajona en el Reino Unido primero y en el siglo XX en EEUU) estaacute fuertemente ligada a la representashycioacuten poliacutetica adecuaacutendose a las demandas del mercado poliacutetico (constituency o electorado) mientras que el origen del gasto puacuteblico social fue la reaccioacuten de un gobierno autoritario (germaacutenico) Ambos procesos se repetiraacuten maacutes tarde en buena parte de Ameacuterica Latina12 En consecuencia ninguno de los dos surgioacute como correccioacuten automaacutetica del funcionamiento del mercado Sin embargo para que la tributacioacuten sea eficaz debe tener representatividad (consenso) y ajustarse al mercado por lo que los retos son mayores Esto es auacuten maacutes necesario en un impuesto tan transparente como el impuesto a la renta en el que no hay ldquoilusioacuten fiscalrdquo como en cierta imposicioacuten indirecta (IVA)

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el parto del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

Cuando en marzo de 1913 el cuadrageacutesimo segundo estado de los EEUU ratificoacute la 16ordf Enmienda Constitucional que habilitaba al Congreso a gravar la renta a nivel federal se cambioacute una relacioacuten de clase de regionalismo y de poderes republicanos Poco despueacutes la Ley de Impuesto Federal a la Renta fue ratificada imponiendo un 1 por 100 sobre todos los individuos por encima de US$300 y un sobre impuesto de 1 a 6 por 100 para ingresos superiores a US$20000 En un antildeo esa tasa marginal superior pasoacute a 15 por 100 el siguiente a 67 por 100 y para 1918 alcanzaba el 77 por 100 Igualmente el nuacutemero de contribuyentes se multiplicoacute por 13 pasando de menos de 400000 en 1914 a 55 millones en 1918 ndashaunque eso representaba menos del 15 por 100 de los trabajadores y el 80 por 100 del impuesto lo pagaba el 1 por 100 maacutes pudientendash

A su vez igual suerte corrioacute el impuesto empresarial (corporate tax) En 1918 eacuteste ya teniacutea un tipo base de 12 por 100 al que se antildeadiacutean dos tipos progresivos sobre el retorno los retorshynos superiores al 20 por 100 eran gravados al tipo de 30 por 100 y los superiores al 30 por 100 al tipo de 65 por 100 Con estas altiacutesimas sobretasas se intentaba captar las rentas econoacutemicas de olishygopolistas y monopolistas Este impuesto a las ganancias elevadas recaudoacute casi dos tercios de los ingresos federales durante la Primera Guerra Mundial

La aprobacioacuten del impuesto a la renta marcoacute el final del ldquosistema republicanordquo de tributashycioacuten ndashpor su articulacioacuten por el partido fundado por Lincolnndash cimentado en tarifas arancelarias proshyteccionistas que favoreciacutean al Norte y al Este industrializados a costa del Sur productor de materiaprimas Eacuteste no lo aceptoacute pero fue derrotado en la Guerra Civil A nivel de clase las tarifas constitushyiacutean un subsidio a las grandes corporaciones industriales y una carga a los agricultores la clase media profesional y los pequentildeos propietarios Adicionalmente las grandes corporaciones se habiacutean inteshygrado verticalmente y avanzado tecnoloacutegicamente aprovechando un mercado maacutes amplio que sus competidores europeos y una oferta laboral sin regulacioacuten y alimentada por una fuerte migracioacuten lo que les redituoacute pinguumles ganancias (Brownlee 2004 y Steuerle 2004)13 Podriacutea decirse que el ldquosisteshyma republicanordquo de fiscalidad es un precursor del modelo de sustitucioacuten de importaciones de Ameacuterica

12 En Ameacuterica Latina por ejemplo las leyes sociales han sido inicialmente implementadas por regiacutemenes autoritarios en ocasiones sin existir previamente industrializacioacuten urbanizacioacuten y menos una economiacutea de mercado en pleno funcionamiento Sin embargo es justo reconocer que los procesos democraacuteticos estaacuten positivamente correlacionados con la consolidacioacuten de la legislacioacuten de proteccioacuten social y en especial la laboral A su vez la imposicioacuten sobre la renta en particular la individual ha sido introducida mayoritariamente por gobiernos democraacuteticos a partir de la deacutecada del sesenta 13 Tambieacuten es importante remarcar que en paralelo a la implantacioacuten del impuesto el Presidente Wilson sentoacute las bases ldquocientiacuteficasrdquo para lograr una tecnocracia estatal eficiente Su disentildeo fue hecho con el molde de las corporaciones comerciales abandonando el criterio del favor poliacutetico La visioacuten del papel de los rectores de la poliacutetica fiscal (Treasury ministerio de finanshyzas) y en menor medida de los agentes recaudadores era la de ldquomediadoresrdquo ente los objetivos de las empresas y las necesishydades del fisco

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Latina excepto porque los EEUU lograron la consolidacioacuten de un gran espacio econoacutemico (mercado) mientras que Ameacuterica Latina dividida en muacuteltiples jurisdicciones muy diferentes no ha logrado inteshygrarse ni al magro nivel de zona de libre comercio

Institucionalmente EEUU reflejoacute en el impuesto a la renta su forma de resolver conflicshytos en este caso de clase y regionales mediante su estilo de democracia basada en la ldquofragmentashycioacuten del poderrdquo (contrapesos y garantiacuteas) instaurada por los Federalistas en la Constitucioacuten Estos dotaron al gobierno federal de la facultar de gravar ndashcausa inicial de la revolucioacuten libertadorandash y de hacer respetar los derechos de las minoriacuteas de los excesos ndashen este caso de las legislaturas estatashylesndash Debe tenerse presente que el impuesto a la renta de 1894 fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte con el argumento de que era un impuesto directo y por tanto debiacutea recaer en los estados de acuerdo a su poblacioacuten respecto a la total lo que el gobierno federal omitioacute Este principio anti-redistributivo interpretaba que en la esencia de la Constitucioacuten yaciacutea un estado socialmente neushytral (Brownlee 2004) La 16a enmienda al levantar este veto de la Suprema Corte al impuesto a la renta federal dividioacute la capacidad de gravar ndashlos estados monopolizan su potestad sobre los impuesshytos generales al consumondash pero multiplicoacute la de exonerar y privilegiar viacutea congresistas federales en el impuesto a la renta Es por ello que auacuten hoy permanecen los lobbysts que operan para los grupos de presioacuten primordialmente en el Congreso y que desde la subida de tasas para financiar la Primera Guerra Mundial han llenado el Coacutedigo tributario de 60000 paacuteginas plagadas de tratamientos espeshyciales (Levi 1988)14

Este conflicto de poderes por la competencia tributaria entre niveles de gobierno es sushymamente iroacutenico dado que el impuesto a la renta en especial el componente personal hace factible como pocos tributos el compartir las bases Precisamente en los Estados Unidos pero tambieacuten en vashyrios paiacuteses de Europa los gobiernos subnacionales (estaduales y locales) cobran una sobretasa utilishyzando la facilidad de utilizar la base definida a nivel nacional Esta virtud no la tienen otros tributos que generan ldquoefecto acumulacioacutenrdquo ndashcomo los impuestos generales sobre ventas o selectivos al consumondash o presentan una enorme dificultad administrativa para dividir las bases ndashcomo el IVA u otros impuestos directos como el patrimonio neto o herenciasndash Ademaacutes el contribuyente puede reaccionar de acuerdo a la hipoacutetesis de Tiebout (1956) por la cual el individuo elige doacutende residir seguacuten la mezcla de tributashycioacuten y servicios puacuteblicos que recibe en analogiacutea con el comportamiento en los mercados competitivos

Del otro lado del Atlaacutentico la industrializacioacuten trajo consigo mayor democratizacioacuten (inshyfluencia del Parlamento) dentro del particularismo del sistema poliacutetico britaacutenico y se materializoacute en el contundente triunfo liberal de 1906 Bajo la influencia reformadora de David Lloyd George se aprobashyron pensiones a la vejez (1908) el seguro de desempleo (1909) y de enfermedad (1911) de cuntildeo bismarckiano Para financiarlos en el famoso Presupuesto Popular de 1909 se introdujeron impuesshytos a la tierra maacutes altos (a la Henry George 188215) y un ldquosuperimpuestordquo a la renta sobre las L3000 para pagar los noveles programas sociales y rearmar la Marina Fue notable la introduccioacuten en esshyfuerzo conjunto con el conservador Winston Churchill de deducciones exenciones e incentivos en el impuesto a la renta como instrumentos de ingenieriacutea social16 y de beneficios sectoriales en coordinashycioacuten con otras poliacuteticas puacuteblicas (Steinmo 1993) Poliacuteticamente estas pugnas terminaron con el poder de veto en materia tributaria ejercido por la Caacutemara de los Lores ndashintegrada en forma hereditaria o nombrados por la Coronandash a lo aprobado por la Caacutemara de los Comunes ndashdemocraacuteticamente electandash

Finalmente el impuesto a la renta supuso un cambio significativo en el desarrollo de la tecnologiacutea tributaria (Tanzi 2006) en base a los avances de otras disciplinas como la contabilidad y

14 Justo es reconocer que siguiendo a Bobbio (2006) existen dos tipos de mercados poliacuteticos que culminan en pactos (contrashytos) Uno macro o multilateral entre partidos o coaliciones para ejercer el gobierno que tiene al poliacutetico como un negociador Otro micro o bilateral entre el representante y sus electores (constituency) que tiene al legislador como empresario que ofrece sus ideas y conducta En este uacuteltimo caso el poliacutetico representa las demandas de sus electores y debe bregar por los intereses de los mismos obteniendo ventajas tanto a nivel del gasto como de los impuestos 15 Henry George abogoacute por gravar exclusivamente la tierra (y los monopolios o su regulacioacuten) alegando que su oferta fija (suerte de propiedad comuacuten de la humanidad) no tiene efectos de eficiencia (exceso de la carga) y capta las plusvaliacuteas (equishydad) propugnando por mercados libeacuterrimos donde se sustituyan las restricciones al uso de patentes por subsidios a la investishygacioacuten y vastos programas sociales 16 Churchill sosteniacutea que la poliacutetica social debiacutea incentivar la competencia en la provisioacuten de la ldquored de seguridadrdquo (safety net) de tal manera que el desastre no ocurriese en la eventualidad de una falla De paso esto pondriacutea resguardo al sistema capitashylista de un ataque socialista

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32

las finanzas y a los cambios administrativos juriacutedicos e institucionales Por ejemplo los desarrollos contables permiten registrar los flujos de renta con mayor precisioacuten el surgimiento de grandes emshypresas permite la retencioacuten del impuesto sobre un grupo de asalariados de crecientes ingresos redushyciendo los costos de administracioacuten y cumplimiento y la implementacioacuten de registros de propiedad permite identificar quieacuten percibe los ingresos A lo largo del siglo la sofisticacioacuten de la contabilidad potenciada por la informaacutetica y acompantildeada por nuevos conceptos juriacutedico-tributarios como el ingreso global (renta mundial) o los precios de transferencia ya en las uacuteltimas deacutecadas del siglo XX proporshycionaraacute mayor precisioacuten y alcance al impuesto a la renta

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto

El Presidente Franklin D Roosevelt (FDR) no soacutelo condujo a su paiacutes en la salida de la mayor (Gran) Depresioacuten que habiacutea vivido el capitalismo y lideroacute el triunfo militar sobre las dictaduras corporativas a nivel mundial17 sino que tambieacuten extendioacute los objetivos y el marco de la accioacuten estatal activa (progressive liberalism)18 expresaacutendolos en un nuevo contrato social (New Deal)19 Conseshycuentemente se expandioacute el rol del Estado como estabilizador de la economiacutea y por ende gestor de ciertas actividades y el de benefactor mediante la ampliacioacuten de la cobertura de la seguridad social20

de proteccioacuten A estas dos fuerzas expansivas del gasto puacuteblico se sumoacute el esfuerzo beacutelico de la Segunda Guerra Mundial En contrapartida para financiarlo se implementoacute la ldquomasificacioacutenrdquo del imshypuesto a la renta

Desde el fin del ldquolargordquo siglo XIX que va desde la Revolucioacuten Francesa a la Primera Gueshyrra se consolidoacute el crecimiento de la poblacioacuten una fuerte urbanizacioacuten y una mayor participacioacuten electoral refrendada por el ingreso electoral de la mayoriacutea maacutes discriminada el geacutenero femenino Entre 1880 y 1930 el porcentaje de sufragantes respecto a la poblacioacuten adulta en las siete democracias maacutes avanzadas crecioacute en promedio un 75 por 100 llegando al 58 por 100 de la poblacioacuten adulta21

Como resultado siguiendo la teoriacutea de ldquotributacioacuten con representacioacutenrdquo era de esperarse un crecimiento paulatino de los contribuyentes del impuesto personal a la renta Y en efecto en el periacuteodo de doce antildeos que transcurren entre la Gran Depresioacuten (1929) y el antildeo de entrada en la Seshygunda Guerra Mundial (1941) el rendimiento del impuesto a la renta personal en EEUU casi se multishyplicoacute por tres ndashde US$ 29 a US$ 75 billonesndash pero el nuacutemero de contribuyentes lo hizo por 15 -del 4 por 100 de los trabajadores en el rsquo29 al 60 por 100 en 1945 con 43 millones de contribuyentes- Esta expansioacuten era necesaria para financiar las nuevas funciones del Estado como agente econoacutemico (productor regulador benefactor y estabilizador) que sustentaron el eacutexito poliacutetico del New Deal y la reconstruccioacuten europea de posguerra y se consolidaron por el dominio del pensamiento keynesiano amplificado en la academia

17 Pese a sus eacutexitos que consolidaron al sistema democraacutetico nada le fue faacutecil al Presidente Roosevelt Por ejemplo en plena guerra (1943) el Congreso dominado por los propios demoacutecratas levantoacute su veto a la Ley tributaria de 1942 que conteniacutea incentivos y exenciones muy diferentes al proyecto inicial del Ejecutivo por lo que debioacute compensarse la peacuterdida de base con incrementos del tipo (Steuerle 2004) 18 Croly (1965) el mayor exponente del liberalismo progresista (progressive liberalism) sosteniacutea que la accioacuten gubernamental es necesaria para crear las condiciones de libertad que garantizan una base rudimentaria de igualdad entre los ciudadanos Utiliza la nocioacuten de gobierno con potestad de intervencioacuten (de Hamilton) para avanzar en la igualdad de oportunidades (de Jefferson) que no se opone a los valores liberales sino que protege los valores individuales a traveacutes de la accioacuten del gobierno Asiacute el liberalismo llega a un nuevo balance entre libertad e igualdad que asegure oportunidad (libertad) para todos en contraposishycioacuten a la perpetua ventaja de los privilegiados los ricos y los poderosos en un paiacutes (nacionalismo progresista de Lincoln) dominashydo por el darwinismo social Por ello es considerado el precursor del ldquoestado del bienestarrdquo ndashwelfare statendash (Wilensky 1975) 19 Bobbio (2006) sostiene que sociedades poliaacuterquicas como son las actuales capitalistas y democraacuteticas son colectivos donde las decisiones son tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos (o pactos sociales desde los que impulshysan derechos individuales o colectivos a los fiscales o laborales) Por ende los pactos sociales no son soacutelo una hipoacutetesis racioshynal filosoacutefica (el contrato del Iusnaturalismo) de la organizacioacuten poliacutetica sino que constituyen instrumentos de gobierno que reglamentan las relaciones sociales y son fuente primaria de derecho 20 Durante su periacuteodo Roosevelt impulsoacute la idea de la proteccioacuten estatal proveyendo el miacutenimo bienestar del individuo ndashpobreza desempleo y pensionesndash a lo largo de toda su vida 21 Iroacutenicamente soacutelo en EEUU decrecioacute un 30 por 100 pero el porcentaje de sufragantes crecioacute en Dinamarca Francia Holanda Nueva Zelanda Suecia y el Reino Unido

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Teacutecnicamente desde los antildeos 30 la determinacioacuten de la base imponible siguioacute la definishycioacuten amplia de renta de Simons (1938) ndashconsumo maacutes cambio patrimonial netondash que permitioacute estashyblecer progresividad con impacto redistributivo manteniendo la eficiencia respecto del consumo de bienes y servicios La tasa marginal superior llegoacute al 90 por 100 y la tasa efectiva en los ricos frisoacute el 60 por 100 en 1945 en tanto que el tipo de ganancias elevadas a las corporaciones alcanzoacute el 94 por 100 al antildeo siguiente del ataque a Pearl Harbor (1942) (Brownlee 2004)

Como contrapartida para evitar los posibles impactos negativos en el ahorro la oferta de trabajo y la inversioacuten de riesgo fruto de este aumento de las tasas marginales el impuesto se llenoacute de exenciones y deducciones Un continuo uso (y abuso) de exenciones en el impuesto sobre la renta personal ndashpor ldquoexternalidadesrdquo sociales (educacioacuten donaciones etc) y de ldquofomento al ahorrordquo (desde el uso de la vivienda propia a las inversiones de prioridad estrateacutegica)ndash y por otra parte de ldquoincentivos a la inversioacutenrdquo en el impuesto a la renta empresarial -desde vacaciones tributarias y reinversiones hasta amortizaciones aceleradas- terminaron tergiversando no soacutelo la definicioacuten amplia de renta de Haig-Simons sino tambieacuten la equidad (horizontal y vertical) y sobre todo la simplicidad del tributo Estos continuos incrementos de tasas y de erosiones de la base por incentivos ndashtax breaksndash y disposiciones especiales ndashloopholesndash en el impuesto a la renta federal acaecidos durante la administracioacuten Roosevelt dominaraacuten el panorama tributario de las economiacuteas desarrolladas occidentales por cuarenta antildeos

Este empuje del impuesto a la renta como instrumento recaudador y redistribuidor (seshycundariamente) con altas tasas y perforaciones de base se agudizoacute por las particularidades de la institucionalidad democraacutetica estadounidense que la diferencian del resto de las democracias occishydentales (Steinmo 1993)

a) La imposibilidad constitucional de implementar un impuesto a las ventas (o general al consumo) federal22 maacutes la tradicioacuten cultural norteamericana de progresividad en el impuesto a la renta han llevado a que sea de los sistemas tributarios maacutes redistribushytivos del mundo23

b) El alto nuacutemero de exenciones concedidas a sectores y grupos de intereacutes ndash obviamente ligados a las altas tasasndash expresioacuten del claro predominio del Congreso en el disentildeo de la poliacutetica tributaria y

c) La complejidad de la legislacioacuten y las regulaciones con un alto costo para el contribushyyente y para la administracioacuten

En definitiva una vez maacutes fue la espiral ascendente de la demanda por servicios puacuteblishycos en especial de infraestructura y sociales y el esfuerzo beacutelico los que presionaron al cambio (reshyactivo) de los ingresos fiscales Y una vez maacutes el impuesto a la renta respondioacute creciendo hasta casi desvirtuarse pero reafirmando su capacidad de adaptarse a los cambios sociales y aprovechar los cambios tecnoloacutegicos24

33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias

En una democracia el consentimiento a la tributacioacuten ndashque es fundamental para el eacutexito de la imposicioacuten sobre la renta por la necesidad del cumplimiento voluntariondash se materializa en la aprobacioacuten legislativa que es representativa de la voluntad del colectivo Esto no implica necesariashymente que los impuestos sean maacutes justos ya que son fruto de una negociacioacuten donde los sectores con maacutes poder impongan sus intereses Tampoco puede inferirse a priori que sean maacutes eficientes o

22 33 estados adaptaron el impuesto a las ventas al detalle entre 1932 y 1937 ante la caiacuteda de recaudacioacuten del impuesto a la propiedad durante la recesioacuten 23 Auacuten en la actualidad si bien el ahorro ndashdefinido como ldquono consumordquondash ha disminuido en las pasadas dos deacutecadas en EEUU seraacute difiacutecil que la sociedad acepte el abandono de la equidad vertical y la capacidad (de pago) redistributiva del impuesto a la renta (Pechman 1987) 24 Como por ejemplo las retenciones masivas a los asalariados y a las rentas de capital (intereses bancarios) la contabilidad consolidada de empresas etc

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justos debido a que es posible que la necesidad de incrementar el gasto para lograr la negociacioacuten presupuestal involucre un exceso de carga fiscal Sin embargo la ventaja del reacutegimen representativo es que contiene el mecanismo de la correccioacuten La democracia ndashviacutea elecciones competitivasndash permite el reemplazo de liacutederes e ideologiacuteas escogiendo entre nuevas alternativas Este mecanismo poliacutetico permite detectar y corregir los errores cambiando la poliacutetica en cuestioacuten (Webber y Wildavski 1986) En forma similar seguacuten la hipoacutetesis de Lindert (2004) el proceso democraacutetico reduce el ingresogasto puacuteblico ineficiente Asiacute como existen arreglos institucionales para controlar que los gastos en infraesshytructura fiacutesica y social no sean excesivos al punto de resentir el crecimiento econoacutemico tambieacuten la ldquomezclardquo tributaria es pasible de correcciones para no desestimular el trabajo y el ahorro25

El reto del gobierno radica en la explicacioacuten de sus decisiones (modificaciones) Esto es fundamental en materia tributaria porque existen intereses encontrados entre los electores productoshyres consumidores contribuyentes beneficiarios del Estado y recaudadores que muchas veces se superponen en sus papeles Como el reveacutes de una moneda el proceso de negociacioacuten de las reforshymas ndashen especial en impuestos que son simplemente transferencias entre los agentes econoacutemicos de una sociedadndash implica un cambio maacutes gradual y paulatino que en otras formas de gobierno26

Sin embargo en tributacioacuten pocas veces el cambio de direccioacuten ndashen reversandash fue tan brusco como a principios de los 80rsquos como reaccioacuten al crecimiento sin precedentes del Estado en las democracias occidentales en el tercer cuarto del siglo XX y con ello de la carga tributaria En la imshyposicioacuten a la renta esto se manifestaba en la espiral ascendente de tasas cada vez maacutes altas que trataban de compensarse con un gasto tributario que no teniacutea antecedente De alliacute la conocida aneacutecshydota de que la secretaria personal del Presidente Reagan pagaba maacutes impuesto a la renta que la General Electric Boeing General Dynamics y muchas otras multinacionales27

Las reformas tributarias impulsadas por la primer ministro Thatcher28 y la reforma del imshypuesto a la renta de 1986 en EEUU29 ensanchando las bases ndashreduciendo el gasto tributario en especial los incentivos a grandes empresas (corporate welfare)ndash y paralelamente bajando las tasas fue una correccioacuten ldquode vuelta a los oriacutegenesrdquo30

Una de las razones maacutes importantes para la rebaja de las altiacutesimas tasas de imposicioacuten en las economiacuteas desarrolladas que teniacutean promedios superiores al 70 por 100 durante los 70rsquos fue

25 Lindert (2004) identifica dos razones principales que rigen la relacioacuten democracia - control de programas puacuteblicos i) el proshyceso presupuestal y ii) el principio de poliacutetica fiscal de ldquouniversalismordquo (reglas y tasas uniformes con procesos administrativos transparentes) que reduce los costos de administracioacuten Por ejemplo los costos de la administracioacuten tributaria masiva han declinado secularmente como porcentaje de la recaudacioacuten desde algo maacutes de 4 por 100 en 1900 a menos de 2 por 100 en 1990 en Estados Unidos y Reino unido 26 El Parlamento cumple en adicioacuten al control las veces de instrumento eficaz para reducir los costos de negociacioacuten y de cumplimiento la ventaja de la accioacuten colectiva que no tienen los absolutismos o las sociedades jeraacuterquicas (Levi 1988) 27 De hecho las 250 maacutes grandes corporaciones no pagaron impuesto a la renta federal por lo menos en un ejercicio durante el periacuteodo 1981 a 1983 (Brownlee 2004) 28 Para el final de su administracioacuten y luego de tres victorias electorales Mrs Thatcher i) redujo la tasa marginal mayor del impuesto a la renta personal de 98 a 40 por 100 y la de empresas de 53 a 35 por 100 ii) unificoacute las dos tasas de IVA 8 por 100 y 125 por 100 en una sola de 15 por 100 agregando a la base imponible bienes y servicios antes exentos y iii) indexoacute el costo de las ganancias de capital pero abrioacute algunas brechas sobre instrumentos financieros y decidioacute sustituir el impuesto a la propiedad por uno per caacutepita (Community Charge) Este uacuteltimo sumamente impopular fue un fracaso y por la rebelioacuten del contribuyente desfinancioacute a los gobiernos locales conservadores que perdieron las elecciones Esta fue una de la principales causas de su dimisioacuten (Steinmo 1993) 29 La reforma de EEUU de 1986 puede resumirse en i) reduccioacuten del esquema de tasas del IRPF con la tasa marginal supeshyrior bajando de 50 a 28 por 100 ii) aumento del miacutenimo no imponible y las deducciones que liberaron a 6 millones de contribushyyentes maacutes pobres (12 por 100 del total) iii) suba de la tasa a las ganancias de capital de 20 a 28 por 100 y iv) reduccioacuten de la tasa empresarial de 48 a 34 por 100 pero eliminando gastos tributarios como el creacutedito fiscal a la inversioacuten Sin embargo la reforma de 1986 (votada por ambos partidos Republicano y Demoacutecrata) aumentoacute significativamente la equidad horizontal no afectoacute la progresividad y mantuvo el mismo rendimiento -respecto al PBI- que durante la administracioacuten Carter Adicionalmente se expandioacute el Earned Income Tax Credit (EITC) ndashun creacutedito fiscal por menores o familiares discapacitados a cargo de contrishybuyentes con bajos ingresosndash que regiacutea a nivel federal desde 1975 Este concepto deriva del Impuesto Negativo a la Renta propuesto por la economista britaacutenica Juliet Rhys-Williams a mediados del los 40rsquos e impulsado por Milton Friedman en los 60rsquos El EITC es el mayor programa de reduccioacuten de pobreza aplicado en los Estados Unidos En 2004 era percibido por maacutes de 21 millones de familias 30 Esto no supone un juicio de valor sobre otras medidas fiscales desarrolladas por dichas administraciones que escapan al toacutepico en cuestioacuten

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mantener la atraccioacuten al ahorro y la inversioacuten en un mundo cada vez maacutes abierto31 Estos paiacuteses lleshyvaban maacutes de un cuarto de siglo de avances en las liberalizaciones comercial y financiera Las tarifas arancelarias promedio eran menores al 5 por 100 y la desviacioacuten tambieacuten habiacutea disminuido (aunque se manteniacutean algunas barreras no arancelarias especialmente a commodities agropecuarias) La reduccioacuten de las tarifas en especial sobre los productos manufactureros llevoacute a una desindustrializashycioacuten paulatina de los paiacuteses desarrollados ndashfuerte caiacuteda de su participacioacuten en el productondash en parashylelo con mayor competencia internacional

Es importante reconocer que las aperturas comercial y financiera tambieacuten fueron influishydas por la necesidad de favorecer a los nuevos sectores dinaacutemicos (ldquonueva economiacuteardquo) Con un coshymercio liberalizado al bajar la proteccioacuten se redujo la rentabilidad del sector manufacturero Entonces gravar a la renta sobre bases amplias y tasas bajas favorecioacute la toma de riesgo en los nueshyvos y dinaacutemicos sectores de servicios financiero tecnologiacutea del conocimiento y entretenimiento A su vez se promueve la competencia sin gasto tributario y la neutralidad sectorial ndashlimitando los incentishyvos al sector manufacturerondash Asiacute se ampliacutean las oportunidades de inversioacuten para los grupos de mashyyores ingresos y las burocracias se vuelven maacutes dinaacutemicas auspiciando la aceptacioacuten de la eliminacioacuten de incentivos (privilegios)

Tambieacuten debe recordarse que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea producido algunos cambios estructurales en el impuesto que ya no se revertiriacutean Por ejemplo en 1918 en EEUU el impuesto a la renta empresarial (grandes empresas corporations) rendiacutea 4 veces maacutes que el personal ndashreducido a los muy pudientesndash en 1950 ambos recaudaban lo mismo y ya en 1980 las personas fiacutesicas pagashyban 4 veces lo que las corporaciones ratio que sigue estable hasta hoy Esto reflejaba la idea de limitar la tributacioacuten sobre factores de bases moacuteviles (capital) al tiempo que aumentaba la carga sobre el factor de menor movilidad (trabajo)

La rebaja de tasas operada en los 80rsquos en Reino Unido y Estados Unidos dos economshyiacuteas de mercado muy importantes armonizadas y en crecimiento determinoacute un realineamiento del impuesto a la renta a escala planetaria por su influencia en la atraccioacuten de ahorro e inversiones en una economiacutea mundial cada vez maacutes interrelacionada Asiacute estas dos economiacuteas que representaban cerca de un tercio del PBI mundial en una suerte de posicioacuten de liacuteder en un modelo de Stackelberg para la atraccioacuten de capital32 influyeron para que en la deacutecada de los 80rsquos la rebaja de tasas marginashyles superiores en el IRPF fuese en promedio de casi 34 por 100 y en el impuesto empresarial de 28 por 100 en los paiacuteses de la OCDE

Sin embargo el rendimiento al Fisco y la carga tributaria sobre los factores praacutecticamenshyte no se alteraron Boscaacute Garciacutea y Taguas (2005) analizaron ndashmediante una base de datos para 21 paiacuteses de la OCDE en el periacuteodo 1965-2001ndash los tipos impositivos medios efectivos sobre el capital y el trabajo Del anaacutelisis surge que para EEUU tanto la carga sobre el capital como sobre el trabajo han subido muy levemente desde 1986 en tanto que en el Reino Unido se operoacute una leve disminucioacuten en ambos tipos hasta 1997 donde la tendencia se revierte aunque muy moderadamente A su vez las cargas sobre los factores de produccioacuten sufrieron cambios muy poco relevantes en el resto de los paiacuteses de la OCDE en los 80rsquos y 90rsquos

Adicionalmente la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra praacutecticamente al mismo nivel que a principios de los 80rsquos cerca del 13 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos por impuesto a la renta de empresas se ha incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB siendo el nivel actual de poco menos del 4 por 100 del PIB este crecimiento se ha

31 Es importante notar que previo a las rebajas de tasas sobre ganancias de los 80rsquos durante los mandatos de Regan se redushyjo la tasa de 70 por 100 a 28 por 100 ya habiacutean sucedido dos anteriores la de la administracioacuten Coolidge que bajoacute el tipo de 73 por 100 en 1921 a la salida de la Primera Guerra Mundial a 25 por 100 en 1926 y el gobierno de Kennedy que la llevoacute de 91 por 100 a 70 por 100 Sus partidarios alegan ademaacutes de efectos positivos en el crecimiento un aumento de la tasa cumplishymiento logrando por ejemplo que en los antildeos 20 pasara de 44 al 78 por 100 para aquellos que pagaban sobre $50000 en tanto que para el decil de mayores ingresos aumentara de 44 por 100 en 1981 a 57 por 100 en 1988 32 En este caso el liacuteder las economiacuteas de EEUU y el Reino Unido fijan la cantidad (el tipo de impuesto a la renta) y el resto de los competidores reacciona bajando auacuten maacutes el tipo en un periacuteodo de casi veinte antildeos En efecto estas dos economiacuteas preshysentan hoy de las tasas maacutes altas del mundo de impuesto corporativo Sin embargo las economiacuteas maacutes grandes tienden a ser maacutes atractivas a la inversioacuten por el tamantildeo de mercado y menos propensas a bajas continuas por competencia tributaria

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verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) En efecto desde 1990 la tasa ha caiacutedo cerca de un 25 por 100 en la OCDE y un 40 por 100 desde las reformas de Thatcher y Reagan de inicio de los 80rsquos

GRAacuteFICO 1

TASAS DE IMPUESTO RENTA DE EMPRESAS (IRE) Y RECAUDACIOacuteN ( DEL PIB) PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA EL IRE Y EL IRPERSONA FIacuteSICA EN OECD Y AMEacuteRICA LATINA

0

2

4

6

8

10

12

14

1980 1985 1990 1995 2000 2004 2005

- P

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60

Tasa

s

Recaudacioacuten IR en OCDE

Recaudacioacuten IRPF en OECD

Tasas de IRE en OCDe (eje derecho)

Tasas de IRE en Lat Am (eje derecho)

Recaudacioacuten IR en Lat Am

Recaudacioacuten IRPF en Lat Am

Fuente Cepal y BID

Dos grupos de argumentos se han ensayado para explicar la paradoja ldquocaiacuteda del tipo - crecimiento de la recaudacioacutenrdquo del impuesto sobre la renta empresarial en los paiacuteses de la OCDE El primer grupo alude a un incremento del nuacutemero de empresas dentro del total de agentes que realizan actividades econoacutemicas (corporatization) tanto por la peacuterdida de peso relativo de sectores en los que predomina la organizacioacuten no-empresarial (non-corporate) como por un pasaje de la tributacioacuten pershysonal a la corporativa (Sorensen 2006) El segundo grupo de argumentos refiere al aumento de la rentabilidad empresarial en particular la del sector financiero cuyo peso relativo aumentoacute (Devereux et al 2004)33

Respecto a la imposicioacuten sobre la renta personal y pese a la rebaja de tasas anotada el impuesto mantuvo su capacidad redistributiva Por ejemplo el 10 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten en la UE15 que percibiacutea en promedio el 29 por 100 del ingreso autoacutenomo (pre-fiscal) en el antildeo 2001 pagaba maacutes del 38 por 100 del impuesto a la renta personal34 cuya recaudacioacuten representoacute en proshymedio casi el 11 por 100 del PIB En Estados Unidos el 1 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten percibioacute el 175 por 100 del ingreso autoacutenomo en el antildeo 2001 pagoacute el 35 por 100 del impuesto a la renta pershysonal cuya recaudacioacuten fue de maacutes de 123 por 100 del PIB (Tax Policy Center 2008)35

Por uacuteltimo en teacuterminos de poliacutetica econoacutemica global suele decirse que Thatcher detuvo el avance estatal de los ldquokeynesianosrdquo Sin duda se contuvo el crecimiento del Estado y avanzoacute la

33 Devereux et al (2004) se refieren al crecimiento de la recaudacioacuten del impuesto a la renta empresarial en Reino Unido entre 1980 y 2004 Sin embargo si se toma el periacuteodo 1985ndash2007 la recaudacioacuten del impuesto corporativo solamente cae en Reino Unido (y solamente en otros cuatro paiacuteses de la OCDE Japoacuten Alemania Italia y Luxemburgo) 34 Estimaciones propias en base a EUROMOD (2006) En algunos paiacuteses estaacuten tambieacuten incluidos los impuestos sobre la propiedad 35 La distribucioacuten actual del ingreso en Estados Unidos coincide casi exactamente con la de 1928 justo antes de la Gran Deshypresioacuten En dicho antildeo el 1 por 100 maacutes rico percibiacutea el 24 por 100 del ingreso casi ideacutentico al 23 por 100 actual Entre 1940 y 1984 la participacioacuten de este 1 por 100 nunca superoacute el 15 por 100 y fue incluso de menos de un diacutegito en los 60rsquos y 70rsquos (Financial Times 2008)

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gestioacuten privada de actividades con importantes externalidades positivas y auacuten la provisioacuten de bienes puacuteblicos Se revaluoacute la importancia de la poliacutetica monetaria en economiacuteas acosadas por la inflacioacuten y el deacuteficit del sector puacuteblico Esto afectoacute poliacuteticamente la percepcioacuten del Estado y en la teoriacutea econoacuteshymica se comenzoacute a cuestionar el papel de la poliacutetica fiscal como instrumento dominante En efecto la nueva concepcioacuten del rol de la poliacutetica monetaria comienza a ganar importancia en un mundo finanshycieramente cada vez maacutes integrado junto a una valorizacioacuten de los procesos de mercado en general pero con mayor eacutenfasis en el sector financiero y con menor regulacioacuten

Atrevidamente preferimos sostener que Thatcher y Reagan detuvieron a Schumpeter maacutes que al ldquoestado del bienestarrdquo De acuerdo con el prestigioso economista de la escuela de Viena la crisis del ldquoestado tributariordquo se origina en el (exceso de) eacutexito del capitalismo y no en su fracaso como afirma el socialismo cientiacutefico En un caso patoloacutegico de ley de Wagner36 la poblacioacuten cada vez maacutes opulenta reclama maacutes y maacutes servicios puacuteblicos En consecuencia se afecta la rentabilidad y con ella la productividad que es el motor del sistema La ldquocontrarreformardquo proboacute que reduciendo las tasas y ampliando las bases se puede mantener la presioacuten fiscal y no alterar los tipos impositivos sobre el capital y el trabajo Por primera vez el impuesto a la renta fue utilizado como instrumento para congeshylar el gasto por restriccioacuten financiera ndashla situacioacuten fiscal era deficitariandash mediante el retorno al disentildeo ortodoxo del tributo En definitiva el viejo principio de tributacioacuten progresiva mediante impuesto a la renta se afirmoacute sin perder recaudacioacuten durante la administracioacuten Reagan en convivencia con la reshyvuelta contra el ensanchamiento del Estado

En Ameacuterica Latinahellip

Mientras la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra estancada desde hace dos deacutecadas en un 13 por 100 del PIB en promedio en Ameacuterica Latina se ha duplicado llegando al 4 por 100 La brecha se explica por la recaudacioacuten del impuesto a la renta personal que es casi 8 veces mayor en la OCDE que en los paiacuteses latinoamericanos donde apenas supera el 1 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos financieros son en promedio cinco veces superiores en la OCDE en Ameacuterica Latina el 10 por 100 maacutes rico concentra el 44 por 100 del ingreso por lo que deberiacutea esperarse una mayor contribucioacuten por renta personal

Los ingresos por impuesto a la renta de empresas se han incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB en Ameacuterica Latina siendo el nivel actual de aproximadamente 3 por 100 del PIB lo que representa un 75 por 100 del promedio de la OCDE Al igual que en los paiacuteses desarrollados este crecimiento se ha verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) Sin embargo el argushymento de la ldquocorporizacioacutenrdquo no parece vaacutelido para Ameacuterica Latina En primer lugar porque a diferencia de lo que sucede en los paiacuteses desarrollados las sociedades personales (non-corporate) pagan impuesto a la renta corporativo al igual que las sociedades anoacutenimas En segundo lugar porque la informalidad asociada a la actividad de los ldquonegocios de hogaresrdquo (personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas) se ha mantenido estable y no parece por tanto indicar una caiacuteda de este tipo de organizacioacuten no-empresarial Finalmente el disentildeo del impuesto a la renta personal ndashaltos miacutenimos no imponibles numerosas deducciones y tasas margishynales maacuteximas no superiores a las del impuesto a la renta empresarialndash tampoco incentiva el pasaje de la tributacioacuten personal a la corporativa

Siacute resulta de recibo el argumento referente al aumento de la rentabilidad empresarial en la regioacuten La bonanza del uacuteltimo ciclo y en particular el precio de las commodities2 explican este aumento de la rentabilidad de las empresas Adicionalmente debe destacarse que la mayoriacutea de las Administraciones Tributarias latinoamericashynas se han profesionalizado y convertido en semi-autoacutenomas financieramente en los uacuteltimos quince antildeos y aunque auacuten con mucho trecho por recorrer ndashen particular en relacioacuten a la planificacioacuten fiscal internacionalndash han mejorado la fiscalizacioacuten del impuesto corporativo

1 Chile que grava con un tipo de 17 por 100 las utilidades empresariales mientras que el tipo marginal mayor del impuesto a la renta personal alcanza el 40 por 100 es una excepcioacuten Para un comentario sobre las conseshycuencias de este disentildeo veacutease Barreix y Roca (2007)

2 En promedio los primeros cinco rubros de exportaciones tradicionales (incluyendo el turismo) explican el 62 por 100 de los ingresos por exportaciones de los paiacuteses de Ameacuterica Latina En el paiacutes maacutes diversificado Brasil explican maacutes del 50 por 100 de las exportaciones

36 Tiene como hipoacutetesis el crecimiento continuo del sector puacuteblico a medida que la renta nacional aumenta debido a que eacuteste provee servicios (seguridad justicia infraestructura etc) con una elasticidad ingreso mayor que uno

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34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

A fines de los lsquo80s los paiacuteses desarrollados ya comenzaban a enfrentar presiones comshypetitivas por la inversioacuten ndashtraducidas en una rebaja ininterrumpida de la tasa que grava la renta emshypresarialndash y por el ahorro ndashque se manifestaban en una ldquodualizacioacutenrdquo del impuesto a la renta personal con tratamientos maacutes generosos para intereses y ganancias de capital

Respecto a las presiones competitivas por la inversioacuten en los 25 antildeos que van desde el inicio de los lsquo80s a la actualidad la tasa media del impuesto a la renta empresarial cayoacute de 476 por 100 a 285 por 100 en los paiacuteses de la OCDE (Anexo 1 Tabla 1 cuadrante a) reflejando la competenshycia tributaria de los paiacuteses por la atraccioacuten de inversiones ndashactividad empresarialndash en una economiacutea globalizada producto de las liberalizaciones comercial y financiera Esta tendencia se agudiza en procesos exitosos de integracioacuten en la medida que otras poliacuteticas relevantes como la comercial y la monetario-cambiaria se uniformizan Asiacute en la Unioacuten Europea la reduccioacuten de los tipos del impuesto a la renta empresarial fue de aproximadamente 45 por 100 en el uacuteltimo cuarto de siglo mientras que en el resto de los paiacuteses de la OCDE la reduccioacuten fue de 25 por 100 Esto reflejariacutea una suerte de dilema del prisionero donde siempre se elige bajar la tasa Sin embargo el juego puede volverse coshyoperativo en la iteracioacuten si se castiga al otro jugador en las rondas sucesivas y el temor a este castishygo (baja continua de tasas) incentiva al acuerdo (cooperacioacuten) que deja a los jugadores en equilibrio (en una tasa dada)

34 1 Los impuestos a la renta Duales

Respecto a las presiones competitivas por el ahorro una primera respuesta fue incluir durante los antildeos ochentas alguacuten grado de dualidad en el tratamiento de las ganancias de capital y los intereses En el caso de las ganancias de capital la mayoriacutea de los paiacuteses establecieron una tasa diferencial menor que la tasa marginal superior del impuesto a la renta personal Al respecto el caso de los Estados Unidos es tiacutepico las ganancias de capital realizadas en un periacuteodo superior al antildeo son gravadas con una tasa uacutenica de 15 por 100 En cuanto a los intereses los paiacuteses en desarrollo coshymenzaron a establecer un sistema cedular con tasas maacutes bajas En Ameacuterica Latina lo hicieron por ejemplo Argentina Brasil Costa Rica y Nicaragua

En el caso de los paiacuteses noacuterdicos ndashDinamarca Finlandia Noruega y Sueciandash a la fuga del ahorro se sumaba el problema de que sus sistemas integrales presentaban tasas marginales alshytas muy superiores a las de otros paiacuteses ndashhasta 73 por 100 en Dinamarca y Sueciandash y a la vez tenshyiacutean bases tributarias estrechas Esto uacuteltimo se debiacutea a tratamientos especiales y exenciones para determinadas rentas del capital y a la deduccioacuten total de los intereses ndashen particular los de preacutestashymos para compra de viviendandash a dichas altas tasas marginales Los tratamientos especiales para las rentas del capital eran parte de un (desordenado) intento de hacer maacutes atractiva su tributacioacuten y evishytar que por falta de cooperacioacuten entre las administraciones tributarias el ahorro se fugara Pero el sistema integral asiacute disentildeado conteniacutea incentivos fuertes para la elusioacuten a traveacutes de la planificacioacuten fiscal obteniacutea recaudaciones negativas por rentas del capital y su naturaleza progresiva resultaba ser maacutes teoacuterica que real (Picos Saacutenchez 2003) Ademaacutes introduciacutea un incentivo muy grande a la elusioacuten en paiacuteses donde el incumplimiento de las obligaciones ciudadanas incluyendo la tributaria es visto como una conducta antisocial y moralmente repulsiva

En consecuencia entre 1987 y 1993 los paiacuteses noacuterdicos formalizaron el impuesto dual a la renta Baacutesicamente este impuesto grava separadamente las rentas del trabajo ndasha tasas progresishyvasndash y las rentas del capital ndasha una tasa proporcionalndash sean ellas empresariales o pasivas El disentildeo ldquoanclardquo en la tasa que grava las rentas empresariales y las rentas de capital (en torno al 30 por 100) que a su vez es la tasa menor del impuesto sobre las rentas del trabajo las que son gravadas de manera progresiva hasta tasas cercanas al 50 por 100

En resumen el dual noacuterdico reconoce un tratamiento beneficioso a las rentas del capital atendiendo la naturaleza de los factores de produccioacuten la integracioacuten de los mercados financieros obliga a los paiacuteses con alta tasa de impuesto sobre la renta a gravar a un tipo menor (y proporcional) al factor maacutes moacutevil el capital financiero para que no se fugue sin que se lo pueda detectar (Alworth

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2007)37 El sistema dual de impuesto a la renta bien puede considerarse entonces una respuesta formal a la fuga del ahorro asociada al disentildeo sinteacutetico En el mismo sentido se procura retener la inversioacuten directa reconociendo tambieacuten la movilidad del capital (y la capacidad) empresarial38 Con esto se desliga al impuesto a la renta empresarial de su funcioacuten de apoyo del impuesto a la renta personal definido sobre la base de renta tipo Haig-Simons ndashmera retencioacuten si el impuesto personal y el empresarial estaacuten totalmente integradosndash

Maacutes auacuten recientemente varios paiacuteses ndashEslovenia Espantildea y Uruguay en 2007 y Alemashynia en 2008ndash introdujeron un dual ldquoplusrdquo Este toma la idea central del dual noacuterdico de gravar separashydamente las rentas del trabajo con tipos progresivos y las rentas del capital con un tipo lineal Sin embargo a diferencia del dual noacuterdico distingue entre las rentas de capital activas ndashlas rentas emshypresariales que son rentas netas- y las rentas de capital pasivas ndashintereses dividendos arrendashymientos ganancias de capital rentas puras de capital que son baacutesicamente brutasndash Por ejemplo mientras las rentas empresariales en Espantildea son gravadas al 35 por 100 las rentas pasivas de capishytal lo son al 18 por 100 en Uruguay las tasas respectivas son 25 por 100 y 12 por 10039

Este disentildeo reconoce que la competencia por la captacioacuten del empresario como elemenshyto relevante del desarrollo como generadora de empleo e innovacioacuten y reduce su tipo (renta empresashyrial) pero grava cuando eacutesta sale del circuito empresarial (distribucioacuten de utilidades dividendos intereses regaliacuteas etc) A su vez reconoce un cambio cualitativo en la composicioacuten del capital que por la mundializacioacuten la ldquosociedad del conocimientordquo hace que el capital humano constituya una forshyma de acumulacioacuten muy relevante y con creciente rendimiento para los residentes maacutes (capacitados) integrados a la economiacutea global Asiacute la renta personal seriacutea beneficiaria en buena parte de un costo de desarrollo pago por toda la sociedad por lo debe contribuir a tasas marginales superiores a nivel similar o mayor a las empresariales

La menor tasa sobre las rentas pasivas de capital no soacutelo obedece a razones administrashytivas sino tambieacuten a razones de eficiencia40 Entre las primeras (a) las rentas empresariales son renshytas netas mientras que las rentas pasivas de capital son (baacutesicamente) rentas brutas (b) el capital financiero es auacuten maacutes moacutevil que el empresarial

Respecto a las razones de eficiencia (a) con una tasa inferior para las rentas pasivas de capital se reconoce que la peacuterdida de bienestar asociada a un impuesto sobre el ahorro no debe meshydirse por la disminucioacuten de su nivel actual sino por la reduccioacuten de consumo futuro que el ahorro acshytual podraacute comprar siendo por tanto significativamente mayor que la peacuterdida habitualmente estimada (Feldstein 2006) y (b) con una tasa inferior sobre los dividendos distribuidos y las ganancias de capishytal se procura evitar ineficiencias en su localizacioacuten Por ejemplo una alta tasa sobre los dividendos induce a no distribuirlos (efecto lock in) y en consecuencia (i) genera peacuterdida de eficiencia en la seshyleccioacuten de inversiones (ii) desestimula la disciplina de los directivos que tienen acceso privilegiado a financiamiento propio y (iii) puede incluso llevar a una menor recaudacioacuten de la que se obtendriacutea grashyvando la inversioacuten (o el consumo) que el efecto lock in impide (Feldstein 2006)41

37 Tambieacuten es justo reconocer el argumento de Slemrod por el que la convergencia internacional de aliacutecuotas tendriacutea origen en la confluencia de estructuras socioeconoacutemicas o en la aplicacioacuten de un pensamiento econoacutemico dominante 38 Tambieacuten se debe incorporar el argumento de que la mayor parte del impuesto a la renta empresarial acaba incidiendo sobre el factor trabajo en especial el no especializado que es menos moacutevil y sujeto a restricciones migratorias argumento que ha dominado la literatura desde el modelo de incidencia del impuesto a la renta de empresas de Harberger (1962) 39 En el dual noacuterdico las personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo ndashalcanzadas por tasas marginales de hasta 50 por 100ndash de rentas empresariales ndashgravadas al 30 por 100ndash El impuesto dual ldquoplusrdquo en Uruguay por el contrario limita esta posibilidad de arbitraje al punto de dejar libre la opcioacuten de acogerse al impuesto sobre la renta empresarial o personal a las personas fiacutesicas que realicen actividades econoacutemicas Veacutease Barreix y Roca (2007) 40 Para un desarrollo de estos argumentos y un comparativo de los sistemas ndashintegral uniforme dual noacuterdico y los nuevos dualesndash veacutease Barreix y Roca (2007) 41 Adicionalmente Boadway (2005) se pronuncia a favor de reducir el impuesto a las rentas de capital pues sostiene que (i) existe una tendencia sistemaacutetica a ahorrar por debajo del ahorro oacuteptimo lo que parece irracional (en la praacutectica es posible que los individuos esteacuten actuando estrateacutegicamente anticipando que el Estado o un filaacutentropo los ayudaraacute) y que (ii) al gravar las rentas del capital se discrimina contra los hogares con ingreso fluctuante en los que el ahorro opera como una forma de aplashynar su consumo En teoriacutea gravar las rentas de capital a una tasa maacutes reducida equivale a aplicar tasas diferentes al consumo presente y al futuro

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34 2 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

Frente a la complejidad administrativa del impuesto sobre la renta personal sinteacutetico y para corregir las posibilidades de arbitraje generadas por la diferencia de tasas entre el impuesto sobre la renta de las empresas y de las personas Hall y Rabushka (1983 y 1995) propusieron una combinacioacuten de dos impuestos a la misma tasa

i) Un impuesto sobre los flujos de las empresas (tipo cash flow) esto es sobre las venshytas (incluidas las exportaciones) menos los salarios los insumos y la inversioacuten (que se puede deducir totalmente en el momento de su realizacioacuten) tanto nacionales como importados y

ii) Un impuesto sobre los salarios a partir de un miacutenimo no imponible con lo cual pese a la tasa uniforme se logra que sea en cierta medida progresivo

El ahorro no se deduce en el momento de su realizacioacuten ni tampoco se gravan posteshyriormente sus rendimientos Esto es no se gravan los intereses dividendos ni ganancias de capital y las empresas no pueden deducir los intereses pagados42 Dicho maacutes claramente en este esquema los bancos no pagan impuesto a la renta Es faacutecil demostrar que desde una perspectiva de ciclo de vida este disentildeo grava el consumo43 Maacutes auacuten opera como un IVA tipo consumo basado en el prinshycipio de origen y calculado por el meacutetodo de sustraccioacuten

El impuesto uniforme fue introducido en Estonia en 1994 pero tomoacute relevancia cuando la Federacioacuten Rusa lo adoptoacute en 2001 Lituania y Letonia siguieron a su vecino baacuteltico en la primera ola de flat tax y luego de 2004 se expandioacute a Eslovaquia Georgia Rumania y Ucrania En rigor la uacutenica semejanza importante entre el impuesto de tasa uniforme que han implantado estos paiacuteses y el esshyquema de Hall y Rabushka es la existencia de una tasa uacutenica sobre los salarios Por el lado de las diferencias las hay ante todo i) en la forma de establecer el miacutenimo no imponible ii) en que algunos han gravado las rentas de capital y otros no y iii) en que todos han mantenido el impuesto tradicional a la renta de las empresas y no necesariamente a la misma tasa que el impuesto sobre las rentas del trabajo

Auacuten estando lejos de la propuesta de Hall y Rabushka el impuesto de tasa uniforme aplicado es maacutes simple de administrar Por ejemplo son maacutes sencillas las retenciones administratishyvas se elimina el problema de exceso de progresividad antes sentildealado cuando se obtienen rentas irregulares se reducen los incentivos para traspasar ingresos entre contribuyentes relacionados (coacutenyuges) aunque no desaparecen por completo debido a la existencia del miacutenimo no imponible y por uacuteltimo si la tasa del impuesto a la renta de las empresas se iguala a la que grava las rentas del trabajo (como en la Repuacuteblica Eslovaca y Rumania) desaparecen los alicientes a que las personas constituyan empresas para reducir la carga impositiva sobre sus actividades econoacutemicas

Ahora bien como sentildealan Keen Kim y Varsano (2006) la mayor simplicidad que lograshyron en su impuesto a la renta estos paiacuteses no guarda relacioacuten con su estructura de tasa uniforme Lo que se ha hecho es establecer un miacutenimo no imponible alto definido en forma tal que deje fuera del impuesto a un alto porcentaje de la poblacioacuten y admitir solo un limitado nuacutemero de deducciones

El principal problema del impuesto uniforme es que la tasa que permite mantener el nivel de recaudacioacuten anterior a la reforma resulta demasiado alta para las rentas de capital Por lo tanto este impuesto uniforme como el sinteacutetico desplaza el ahorro (es decir causa fuga de capitales)

En resumen en esta fase el impuesto a la renta personal continuacutea reduciendo sus tipos pero intenta ampliar las bases eliminando exenciones y creacuteditos tanto para la ingenieriacutea social como

42 Los intereses constituyen una transferencia que no genera valor agregado en caso de que tenga lugar entre residentes Al no ser deducibles la tributacioacuten pierde importancia al determinar la combinacioacuten financiera oacuteptima 43 Un impuesto a los salarios durante todo el ciclo vital suponiendo que no queda acervo de ahorro final equivale a un impuesshyto al consumo en valor presente En el caso de haber ahorro remanente esta observacioacuten sigue siendo vaacutelida si se agrega un impuesto sobre herencias y legados

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para el ahorro con lo que tiende a ldquodespersonalizarserdquo Esto no solo facilita la administracioacuten y el cumplimiento sino que ademaacutes mejora la progresividad y capacidad redistributiva Por ejemplo el impuesto uniforme a traveacutes de un miacutenimo no imponible alto se asegura que quede fuera del gravashymen el porcentaje maacutes pobre de la poblacioacuten y a quienes siacute pueden soportarlo les reduce las deducshyciones En tanto en el componente corporativo la rebaja del tipo refleja la competencia por la atraccioacuten de la capacidad empresarial portadora de inversioacuten e innovacioacuten y creadora de trabajo a la vez que se intenta gravar a todos los flujos (rentas puras de capital conformadas por dividendos intereses regaliacuteas etc) aunque a tasas auacuten maacutes bajas cuando salen del ldquociacuterculo virtuosordquo de la actividad empresarial

4 EPIacuteLOGO

El sistema de imposicioacuten a la renta se fue adaptando a los cambios de objetivos de poliacuteshytica concepciones teacutecnicas y estructuras institucionales en diferentes contextos poliacuteticos econoacutemicos y culturales como ninguacuten tributo en sus dos siglos de existencia

Surgioacute del pragmatismo poliacutetico conservador y econoacutemico liberal como un impuesto jusshyto porque soacutelo lo pagaban los ricos en forma proporcional para financiar la guerra ndashlo que le confirioacute el ethos de instrumento del sacrificio nacionalndash ante otras fuentes exhaustas Fue evolucionando coshymo ingreso para el creciente gasto puacuteblico social al fin del siglo XIX particularmente leyes laborales y de pobreza que paralelamente reduciacutean los espacios poliacuteticos del socialismo cientiacutefico

Se incuboacute en economiacuteas con pujantes cambios tecnoloacutegicos (industrializacioacuten) y sociales (urbanizacioacuten y participacioacuten ciudadana) acompantildeados por un creciente desarrollo financiero Poliacutetishycamente emergioacute de regiacutemenes representativos que delegaban la ejecucioacuten a ministros responsables dotados de administraciones maduras Estos dos rasgos son fundamentales para su eficacia basada en la necesidad de cumplimiento (quasi) voluntario El tributo era cedular y proporcional con pocas excepciones respetando criterios (cientiacuteficos) de eficiencia las bajas tasas ndashcercanas al 10 por 100ndash evitaban las exenciones consideradas inequitativas y generadoras de ineficiencias

Durante la primera parte del siglo XX se suma su capacidad como tributo redistributivo (progresividad) para financiar conquistas sociales (ldquoestado del bienestarrdquo) y el creciente papel del estado en la economiacutea impulsado por la accioacuten poliacutetica de transformadores sociales y el pensamiento econoacutemico heterodoxo En segundo plano el financiamiento beacutelico seguiacutea presente pero comenzaba a predominar como recurso para sostener una seguridad social integral ndashtoda la vida y a todos los estratosndash en la medida que el impuesto y la participacioacuten electoral tambieacuten se masificaban

A partir de uacuteltimo cuarto de siglo se produjo una revuelta conservadora que tuvo como premisas revertir la expansioacuten de la gestioacuten puacuteblica y promover las liberalizaciones comerciales y financieras Su soporte teoacuterico fue el pensamiento neomonetarista que revitalizoacute el papel de la poliacutetica monetaria en un marco de una fiscalidad ndashincluyendo la accioacuten regulatoriandash maacutes restringida y equilishybrada Privoacute la recuperacioacuten de la eficiencia mediante el retorno del sistema a reducir las bases y ampliar (corregir) las bases sin afectar sustancialmente el rendimiento y la carga sobre los factores El objetivo de equidad vertical y financiamiento del gasto social siguioacute vigente en tanto el de la seguridad externa se extingue siendo sustituido por creciente preocupacioacuten por la competitividad (eficiencia econoacutemica y capacidad de administracioacuten) en un mundo cada vez maacutes liberalizado e interrelacionado

En la uacuteltima deacutecada del siglo las economiacuteas noacuterdicas imponen un tributo dual que reshyconoce un tratamiento diferencial a las rentas de un capital ndashtanto ahorro44 como inversioacutenndash cada vez

44 La baja del ahorro en los paiacuteses de la OCDE se refleja en que era en promedio 138 por 100 en los 70rsquo y se precipitoacute a cerca de 7 por 100 a fines de siglo (Seidman 1997)

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maacutes moacutevil En tanto en las nuevas economiacuteas de mercado se transformoacute en un impuesto (uniforme) a tasa uacutenica para toda clase de renta con un miacutenimo no imponible alto ndashpara dotarlo de cierta equidad verticalndash y escasas deducciones que favorecen considerablemente la tarea de administraciones incishypientes

Por primera vez el liderazgo de los cambios no es anglo ni sajoacuten sino que pertenece a economiacuteas pequentildeas cuyo objetivo principal es la competitividad internacional (no un enemigo poliacutetishyco externo o interno) Asimismo se intenta mantener la progresividad (distribucioacuten del ingreso) y la capacidad de proveer fondos para poliacuteticas sociales (cohesioacuten social) ndashen especial el creciente gasto de pensionesndash asiacute como favorecer la simplicidad en el cumplimiento y su control administrativo (instishytucionalidad deacutebil y comparativamente en desventaja con las grandes empresas multinacionales y regionales al no contar con una efectiva cooperacioacuten entre jurisdicciones)

En definitiva se sostiene que la historia de la poliacutetica fiscal y su gestioacuten constituyen un fiel reflejo de la estructura socioeconoacutemica y del grado de avance poliacutetico y cultural de las institucioshynes de una colectividad En tal caso el sistema de imposicioacuten a la renta y su administracioacuten parafrashyseando a los Fisioacutecratas provee el coacutedigo geneacutetico y la patologiacutea forense del estado y la evolucioacuten de ese colectivo

mdash 22 mdash

ANEXO

TABLA A1

Cuadrante a Cuadrante b

Tasa del Impuesto a a la renta empresarial en paiacuteses de la OECD Tasas del Impuesto a a la renta empresarial en Latinoameacuterica Paiacutes 1981 1992 2000 2005 2007 Pais 1992 2000 2005 2007 Australia 460 390 340 300 300

Austria 550 300 340 250 250 Argentina 200 350 350 350 Beacutelgica 480 390 402 340 340 Bolivia 00 250 250 250 Canadaacute 518 443 446 361 361 Brasil 400 370 340 340 Dinamarca 400 340 320 250 Chile 350 150 170 170 Finlandia 615 390 290 260 260 Francia 500 340 378 350 344 Colombia 300 350 350 34 Alemania 600 582 520 389 389 Costa Rica 300 300 300 300 Grecia 450 46-35 400 320 250 Ecuador 444 250 250 250 Hungriacutea na 400 180 160 200

El Salvador 250 250 250 250 Irlanda 450 400 240 125 125 Italia 363 522 370 330 330 Guatemala 340 250 320 310 Japoacuten 420 500 409 395 395 Honduras 402 250 250 300 Holanda 480 350 350 315 255 Meacutexico 350 350 390 280 Nueva Zelanda 450 330 330 330 330 Noruega 508 280 280 280 280 Nicaragua 355 300 300 250 Polonia na 400 300 190 190 Panamaacute 450 300 200 200 Portugal 490 369 352 275 265 Paraguay 300 300 200 100 Espantildea 330 350 350 350 325 Peruacute 300 300 300 300 Suecia 578 300 280 280 280 Suiza 330 280 249 213 213 R Dominicana 493 250 250 250 China na na 249 213 213 Uruguay 300 300 300 250 Inglaterra 520 330 300 300 300 Venezuela 677 340 340 340 Estados Unidos 497 389 393 393 393

Promedio Simple 345 289 284 264 Promedio Simple 476 381 336 292 285

Cuadrante a

TABLA A2

Cuadrante b

Recaudacioacuten sobre el impuesto a la renta como del PI B en la OECD Recaudacioacuten sobre el impuestoa la renta com o del PIBen Ameacuterica Latina

Paiacutes 1965 1975 1985 1995 2000 2005

Paiacutes 1990 1995 2000 2004 2005 2006 IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE I RP F I RE I RPF I RE I R PF I R E I RP F I R E IR P F I R E IR P F I RE Alemania

Australia Austria Beacutelgica Canadaacute Dinamarca Eslovaquia Espantildea Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Holanda Hungriacutea Irlanda Islandia Italia Japoacuten Korea Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Polonia Portugal Reino Unido Repuacuteblica Checa Suecia Suiza Turquiacutea Promedio Simple

82 72 68 64 58

127 na 21 78

101 36 11 91 na 42 51 28 40 na 69

117 94 na na 101 na 171 58 26

25 34 18 19 38 14 na 14 40 25 18 03 26 na 23 05 18 40 na 31 11 50 na na 13 na 21 13 05

103 113 79

129 105 214 na 27 89

141 37 15

111 na 72 60 38 50 13 90

124 155 na na 141 na 192 96 53

15 32 16 27 43 12 na 13 29 17 18 06 32 na 14 08 16 43 13 51 11 34 na na 22 na 18 21 08

103 128 94

158 115 234 na 53 97

148 49 31 83 na 108 55 90 68 22

101 96

188 na na 98 na 185 102 43

22 26 14 22 27 22 na 14 19 14 19 06 30 na 11 09 31 57 19 70 73 26 na na 47 na 17 18 15

102 117 86

142 134 262 na 76

100 142 49 30 78 67

100 97

104 60 37 80

106 165 83 56

100 48

161 101 49

10 42 14 23 29 23 na 17 29 23 21 16 31 18 27 09 35 43 24 66 38 44 28 24 28 46 28 18 15

94 118 95

140 131 255 33 64

125 145 80 44 60 71 95

132 105 57 34 72

103 145 73 57

109 46

175 106 72

18 63 20 32 44 33 27 31 26 59 31 36 40 22 37 14 29 37 33 70 89 42 24 39 36 35 40 28 24

81 123 93

139 119 245 27 64 96

135 76 40 70 67 83

144 105 50 34 73 97

155 43 55

106 46

160 106 48

17 59 23 35 35 38 28 39 31 33 28 28 38 21 34 23 28 43 41 60

118 63 21 30 34 45 38 26 23

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Haitiacute MeacutexicoNicaragua Panamaacute Peruacute Paraguay Rep Dominicana El Salvador UruguayVenezuela

00 04 27 07 02 04 01 01 08 05 18 03 23 01 00 06 01 06 01

06 04 19 17 28 14 12 16 21 06 23 15 14 06 12 16 19 09 13

08 05 31 09 02 05 01 01 09 06 19 03 21 13 00 06 02 10 02

16 08 21 26 35 17 16 17 32 06 18 14 23 16 25 17 31 18 23

14 05 37 15 02 09 02 01 09 09 18 09 24 14 00 07 02 20 02

23 21 22 28 37 18 16 14 18 07 25 15 18 14 20 21 33 23 14

14 03 33 13 02 14 08 01 09 09 17 15 17 13 00 07 02 13 01

36 21 28 32 51 19 19 16 27 11 23 32 16 25 21 19 32 27 20

15 02 35 23 02 12 08 02 09 12 18 16 19 18 00 07 04 09 00

37 25 34 37 53 22 24 19 29 11 24 31 17 25 20 22 35 31 24

15 02 36 27 02 10 08 02 09 10 18 16 20 13 00 09 04 15 00

35 29 34 43 57 24 23 21 34 11 25 31 29 47 19 24 38 31 30

OECD Total UE 19

70 72

22 20

94 99

22 21

102 110

26 30

98 98

27 29

98 95

37 38

92 90

37 38

Promedio Simple 06 14 08 20 10 20 10 25 11 27 11 31

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mdash 25 mdash

to a la renta a una espiral de incrementos de tasas y en contrapartida a una proliferacioacuten de exenshyciones y tratamientos especiales que desnaturalizaron su estructura

Como reaccioacuten la tercera fase fue la ldquocontrarreformardquo iniciada por las reformas de la prishymer ministro Thatcher reforzadas por las de la administracioacuten Reagan en los antildeos 1980 que devolshyvieron la composicioacuten del tributo a sus oriacutegenes mediante una fuerte reduccioacuten de tasas y ampliacioacuten de bases sin afectar significativamente ni el rendimiento fiscal ni la carga sobre los factores Por uacuteltishymo en la cuarta reformulacioacuten a inicios de los antildeos 1990 las innovaciones vinieron ldquodel friacuteordquo el moshydelo dual de los paiacuteses noacuterdicos y el impuesto de tasa uniforme (flat tax) de las economiacuteas en transicioacuten (del socialismo al capitalismo) del ex bloque sovieacutetico adaptaron el impuesto a la renta para hacer frente a la competencia internacional por el ahorro y la inversioacuten manteniendo (parcialmente) su caraacutecter progresivo

2 LA MARCA GENEacuteTICA

21 De ingreso marginal para la guerra

Es plausible sostener que el impuesto a la renta soacutelo podiacutea surgir con la consolidacioacuten de la prosperidad generada por la Revolucioacuten Industrial (iniciada circa 1760) porque antes no existiacutea excedente (renta) suficiente (Clark 2007) Por ejemplo en el Reino Unido que detentaba el mayor desarrollo el 80 por 100 de la poblacioacuten viviacutea en el campo y consumiacutea maacutes del 80 por 100 de su inshygreso en alimentacioacuten en peores condiciones que las forrajeras del paleoliacutetico2 Fue el avance tecshynoloacutegico iniciado en la segunda mitad del siglo de las Luces el que liberoacute a esos paiacuteses de la trampa malthusiana que estableciacutea que con factores de produccioacuten fijos el bienestar (ingreso) dependiacutea del nuacutemero de pobladores En efecto antes de 1800 la tasa de avance tecnoloacutegico era de 005 por 100 anual unas 30 veces menos que en la actualidad (Durand 1977)

Dice la leyenda que fue el pionero impuesto a la renta aprobado por el Parlamento britaacuteshynico persuadido por el ministro William Pitt ldquoEl Jovenrdquo3 el que derrotoacute a los ejeacutercitos napoleoacutenicos que se pertrechaban con poco maacutes financiamiento que el derivado de sus conquistas En efecto desde su implantacioacuten en 1799 hasta 1816 cuando no soacutelo fue derogado sino que se ordenoacute eliminar todos sus registros el tributo llegoacute a rendir un 28 por 100 extra de recaudacioacuten durante los antildeos maacutes duros de la guerra contra Francia a la tasa de 10 por 100 (OrsquoBrien y Hunt 1999)

Este instrumento considerado por muchos como la mayor contribucioacuten de las finanzas puacuteblicas britaacutenicas alteroacute la relacioacuten entre el contribuyente y el Estado dotando a este uacuteltimo no soacutelo de una importante fuente de recursos sino del acceso a la informacioacuten del ingreso el patrimonio y de alguna manera el estilo de vida del ciudadano

Si bien el tributo fue el producto de la necesidad definitivamente no lo fue de la casualishydad En primer lugar se origina en el concepto de que el poder de imposicioacuten radica en la represenshytacioacuten como contrato social iniciado en la Carta Magna (1215) casi seis siglos antes Eacutesta preveiacutea el

2 En la Inglaterra de mediados del siglo XVII la cantidad de caloriacuteas obtenidas por hora de trabajo en la consecucioacuten de alishymentos era menor que en el paleoliacutetico Las tasas de mortalidad eran mayores que las de las culturas pre-agrarias y de la Edad Media en tanto las de fertilidad eran similares a las del Imperio Romano y el Egipto faraoacutenico (Clark 2007) 3 William Pitt hijo de otro primer ministro de igual nombre asumioacute a los 24 antildeos y ha sido el Primer Ministro que maacutes ha detenshytado el cargo 17 antildeos Buen administrador redujo la deuda liberalizoacute el comercio y reorganizoacute la Compantildeiacutea de India Durante su largo mandato pese a ser un Tory ndashfraccioacuten poliacutetica vigente maacutes antigua de la historia partidaria de la prevalencia de la corona sobre el Parlamentondash redujo la influencia del monarca en poliacutetica y economiacutea a favor de las directivas del poder legislashytivo y eacutel fue el responsable administrativo de ejecutarlas formando una burocracia profesional encabezada por un equipo ministerial Ademaacutes como estadista de principios fue partidario del fin de la guerra con las colonias americanas (1770rsquos) y renuncioacute a su cargo en 1801 por la negativa de George III a abolir las restricciones sobre los catoacutelicos de Irlanda paiacutes con el cual se habiacutea unificado la corona ese mismo antildeo

mdash 6 mdash

Instituto de Estudios Fiscales

consentimiento de (ciertos) contribuyentes fundado en un pacto de mutuas obligaciones con el poder y puede ser considerada embrioacuten de la democracia y en algunos casos ndashcomo en el de Inglaterra y Estados Unidosndash de la mismiacutesima independencia nacional En efecto si bien los monarcas (absolutisshytas) franceses4 teniacutean la facilidad de crear impuestos la monarquiacutea britaacutenica ndashcontrolada y orientada por el Parlamentondash teniacutea el poder de cobrarlos dado el consenso de la poblacioacuten Por ello durante el Siglo de las Luces se estima que la presioacuten fiscal era maacutes del doble en las islas que en Francia Maacutes auacuten la arbitrariedad del sistema fiscal franceacutes con clases privilegiadas exentas (clero y nobleza) hizo colapsar su sistema de ingresos puacuteblicos En el Reino Unido por tanto ademaacutes del espiacuteritu patrioacutetico en la gueshyrra contra Napoleoacuten existiacutea una cultura de semi-cumplimiento voluntario que es esencial para un imshypuesto complejo como el impuesto a la renta que alcanza a un nuacutemero importante de contribuyentes (Tilly 1992) a la que se sumoacute una cauta confianza en la administracioacuten tributaria y del gasto

En segundo teacutermino Pitt era un conservador abrevado en la tradicioacuten de primeros liberashyles (Hume Locke Montesquieu y Smith) defensores de la supremaciacutea de los derechos individuales en un mundo dominado por el absolutismo A estos les compeliacutea evitar la tributacioacuten a la renta pershysonal ya que interferiacutea en la privacidad del contribuyente5 Sin embargo Pitt asumioacute la responsabilishydad (fiscal) de impulsarlo y administrarlo Sobre la ideologiacutea imperante primoacute la necesidad de ingresos fiscales en un reino donde ya se cobraban aranceles ndashdisminuidos por el bloqueo navalndash impuestos a la tierra -limitados por ley y auacuten maacutes durante las guerras- y selectivos al consumo -con fuentes exhaustas- Inclusive durante su largo periacuteodo como ministro (1783 a 1804) y parlamentario (no descendiacutea de la nobleza) impulsoacute la formacioacuten de una burocracia honesta y eficiente ndashtambieacuten relativamente numerosa casi una decena de miles de funcionarios entre aduanas e impuestos intershynosndash (Levi 1988)

Por uacuteltimo el caldo de cultivo socioeconoacutemico del impuesto a la renta fue un Reino Unishydo con un crecimiento econoacutemico pujante y sostenido desde 1780 a 1830 basado en un incremento poblacional acompantildeado de una fuerte urbanizacioacuten un proceso de industrializacioacuten dinaacutemico sosteshynido por un cambio tecnoloacutegico y cientiacutefico y un mercado donde floreciacutea el comercio respaldado por un sistema financiero pionero del creacutedito moderno

En resumen el impuesto proporcional6 fue percibido como justo ya que representaba un medio para conseguir un bien colectivo financiar la guerra Ademaacutes se vio favorecido por una evolushycioacuten institucional de representacioacuten el Parlamento que no solo dirigiacutea las finanzas puacuteblicas sino que controlaba jeraacuterquicamente a la administracioacuten representada por el ministerio de finanzas (Excheshyquer) y una eficiente (y creciente) burocracia que administroacute con ecuanimidad Asiacute la percepcioacuten de equidad en el disentildeo elemento de consenso y eficacia de la administracioacuten elemento coercitivo contribuyeron a lograr un alto grado de cumplimiento voluntario

22 hellipa financiacioacuten diferencial para el incipiente gasto social de fines de siglo

Sobre la mitad del siglo XIX (1842) y a veinticinco antildeos de su primera abolicioacuten el imshypuesto a la renta es reimplantado en el Reino Unido pero por primera vez bajo la presioacuten de los enshy

4 Desde la madurez de la Revolucioacuten (1799) hasta 1880 la tradicioacuten francesa fue basarse en cuatro impuestos (ldquoquatre vieishyllesrdquo) i) sobre el ingreso de la propiedad inmobiliaria ii) sobre el patrimonio en base al valor de arrendamiento (ficto) de la propiedad personal iii) licencias comerciales y profesionales aplicadas sobre el ingreso bruto (patentes) y iv) el impuesto de puertas y ventanas que se complementaban con los ingresos arancelarios Por ello era imposible pensar en financiar las campantildeas napoleoacutenicas con mayores cargas y menos con impuestos personales tipo por cabeza (Webber y Wildavsky 1986) sobre la burguesiacutea o los campesinos que habiacutean sido oprimidos por el ancienne reacutegime (de absolutistas) desde la asuncioacuten de Luis XIII en 1610 5 Por ejemplo Adam Smith era contrario a la tributacioacuten indirecta por considerarla una interferencia al comercio y aprobaba la directa pero no sobre la renta sino sobre la capacidad de pago basada en elementos de riqueza visibles como tierras y edifishycios En teacuterminos de administracioacuten tributaria consideraba malo un impuesto que necesitara una gran burocracia para adminisshytrarlo o que expusiera a los contribuyentes a ldquolas odiosas auditoriacuteas de los inspectoresrdquo (Smith A (1727ndash1790) The Wealth of Nations Prometheus Books (1991) Montesquieu C (1689-1755) The Spirit of Laws Cambridge University Press (1989) Locke J (1632 - 1704) Two Treatises of Government Cambridge University Press (1988) y Hume D (1711-1776) An Enshyquire Concerning the Principles of Morals Oxford Philosofical Texts (2004) 6 Como los antiguos griegos los filoacutesofos de siglo de las Luces consideraban justo que un impuesto gravara proporcionalmenshyte a los ingresos y la riqueza sin otra excepcioacuten que los verdaderamente pobres (Adams 1993) Los pensadores liberales de la eacutepoca consideraban que la progresividad afectaba los derechos individuales

mdash 7 mdash

frentamientos de clase En efecto Sir Robert Peel primer ministro y jefe del partido conservador (Toshyries) con mayoriacutea parlamentaria debioacute reducir fuertemente las tarifas arancelarias y con ello coshymenzoacute una firme recuperacioacuten econoacutemica por un lustro Los altos precios de los alimentos ndashfruto del proteccionismo y las malas cosechasndash incubaban un alzamiento popular y la uacutenica forma de reducirshylos era mediante la liberalizacioacuten del comercio poliacutetica que habiacutea predominado en casi toda Europa durante los 1830s En sustitucioacuten de los ingresos arancelarios reimplanta el impuesto a la renta debishydo que la poblacioacuten no toleraba maacutes imposicioacuten indirecta Con una amplia base y a una tasa de 3 por 100 con retencioacuten en la fuente el tributo recaudoacute un 50 por 100 maacutes de lo estimado confirmando su potencial recaudatorio De esta forma el impuesto salvoacute al reino de otra crisis tal como lo habiacutea hecho casi medio siglo atraacutes

Para fines del siglo XIX ya habiacutean cambiado muchas de las condiciones socioeconoacutemishycas y poliacuteticas de la Pax Britannica en Europa Comenzaba a flaquear la visioacuten positivista basada en la confianza de la capacidad (cientiacutefica) del hombre para mejorar la calidad de vida heredada del Siglo de la Ilustracioacuten Ademaacutes las cada vez maacutes profundas crisis econoacutemicas ciacuteclicas poniacutean en duda al capitalismo versioacuten laissez faire Los gastos militares ocasionados en las continuas guerras imperialistas la presencia de ideologiacutea contestataria (socialismo7) y las deplorables condiciones de vida imperantes en los crecientes centros industriales urbanos incidieron sobre fin de siglo en la neshycesidad de incrementar el gasto social y con ello recaudar maacutes impuestos Asimismo se comenzaba a discutir la justificacioacuten de una imposicioacuten casi exclusivamente basada en gravaacutemenes indirectosEacutestos representaban a fin de siglo cerca del 70 por 100 y eran seguidos por la imposicioacuten a la proshypiedad inmueble (Webber y Wildavski 1986 y Higgens y Evenson 2003)

Adicionalmente Otto von Bismarck el jefe de gobierno de Prusia y constructor de la unishyficacioacuten alemana8 adoptoacute una serie de reformas sociales (paternalistas) consideradas las primeras leyes sociales europeas como (nuevo) mecanismo para contrarrestar el crecimiento del movimiento socialista9 Esto originoacute nuevas y crecientes necesidades de financiamiento En efecto el Priacutencipe Bismarck impulsoacute la aprobacioacuten del seguro de jubilaciones en 1883 y de pensiones a la vejez y por enfermedad en 188910 Estas transferencias se sumaron a los gastos beacutelicos presionando sobre las tesoreriacuteas de las naciones desarrolladas

Por eso en menos de veinte antildeos a partir del impulso del gasto social (1880) maacutes de quince paiacuteses introdujeron el impuesto a la renta Teacutecnicamente eacuteste era cedular gravando diferenshytes categoriacuteas de rentas a distintos tipos y el tipo maacutes alto nunca sobrepasoacute el 10 por 10011 El imshypulso fue la necesidad de caja para la sostenibilidad fiscal y no el principio de capacidad de pago sosteacuten de la poliacutetica redistributiva Aunque la academia y los poliacuteticos reconociacutean el principio de la capacidad de pago (y la teoriacutea marginal) predominaba el criterio del gobierno limitado y la proporcioshynalidad en las cargas

Institucionalmente el impuesto a la renta alemaacuten aprobado en 1891 a diferencia de la tradicioacuten legal britaacutenica permitiacutea a los auditores conminar a los contribuyentes para su auditoriacutea Consecuencia el disentildeo del espiacuteritu pragmaacutetico y liberal ingleacutes se fue modificando con la influencia de la feacuterrea voluntad prusiana por un propoacutesito

7 El Manifiesto Comunista de 1848 preparado por K Marx y F Engels para la Liga Comunista incluye un fuerte impuesto a la renta progresivo como una de sus medidas praacutecticas 8 Bismarck Ministro Presidente de Prusia y Canciller de Alemania durante sus casi 30 antildeos en el poder consolidoacute una suerte de unioacuten aduanera con los principados germaacutenicos que habiacutean sido independientes desde el imperio Carolingio pero mantuvo una poliacutetica comercial relativamente proteccionista En poliacutetica social con el objetivo de concentrar poder entre otras medidas llevoacute a cabo una campantildea para disminuir la influencia de la Iglesia Catoacutelica que combinoacute con una serie de (innovadoras) reforshymas laborales Estas ademaacutes de las nombradas en el texto incluyeron la restriccioacuten del empleo de mujeres y nintildeos Estas medidas teniacutean como propoacutesito contrarrestar el crecimiento poliacutetico del movimiento socialista y congraciarse con la clase trabashyjadora No tuvo eacutexito en eludir la confrontacioacuten debido a que su gobierno era medularmente conservador 9 Culturalmente la cohesioacuten social se ubica como prioridad en una sociedad jeraacuterquica respecto del propio crecimiento econoacutemico o el imperio del mercado 10 El seguro de jubilaciones inicialmente se financiaba exclusivamente por el sector privado dos tercios por el empleado y uno por el empleador 11 Por ejemplo Japoacuten 1887 Alemania 1891 Nueva Zelanda 1891 Canadaacute 1892 Holanda 1892 Italia 1894 Austria 1896 Suecia 1897 Dinamarca 1903 Noruega 1905 Francia en 1909 EEUU 1914 Italia fue la uacutenica excepcioacuten dado que su tasa marginal superior alcanzoacute el 20 por 100 cuando se reimplantoacute en 1894

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1

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1

Instituto de Estudios Fiscales

Como el impuesto fue introducido por razones de suficiencia pero a tasas bajas hubo oposicioacuten a otorgar exenciones o tasas menores a grupos de presioacuten Por otro lado tambieacuten hubo resistencias a usar tasas progresivas en tal caso los sectores maacutes conservadores lo hubieran consishyderado injusto y proclive a la confiscacioacuten

En resumen la semilla poliacutetico-cultural del ldquoestado del bienestarrdquo ya estaba plantada a fin del siglo XIX y con ello el crecimiento del tamantildeo y de la actividad estatal (veacutease cuadro 1) en un contexto de participacioacuten poliacutetica (democracia o al menos voz popular) con dos objetivos primigenios

1) Incrementar la seguridad de la poblacioacuten contra la adversidad y

2) Redistribuir el ingreso mediante la transferencia de los ricos a los pobres

Para ambos propoacutesitos la imposicioacuten a la renta seraacute un instrumento fundamental Indishyrectamente como financiacioacuten de la seguridad social y directamente como redistribuidor del ingreso En esta fase inicial el impuesto era altamente progresivo ndashporque solo recaiacutea sobre el 5 por 100 maacutes rico de la poblacioacutenndash pero no redistribuidor ndashpor su escasa recaudacioacutenndash sin embargo trasmitiacutea una sensacioacuten de justicia aunque solo esteacutetica Tanto para la financiacioacuten de la seguridad social como para la redistribucioacuten el impuesto a la renta se adaptaraacute constantemente al contexto cambiante (Webber y Wildavski 1986)

CUADRO 1

Tendencias de Ingresos Puacuteblicos y Gasto Puacuteblico y Social Total() ( del PIB)

Ingresos Puacuteblicos Gasto Puacuteblico Total Gasto Puacuteblico Social

Circa 1870 1920 1960 1996 Circa

1870 1920 1960 1996 Circa 1870 1920 1960 1996

Australia 178 194 244 350 183 193 212 359 11 28 74 148

Austria mdash 90 379 478 105 147 357 516 mdash 37 159 214

Beacutelgica

Canadaacute

Francia

116

41

153

170

166

179

303

260

373

498

427

503

mdash

mdash

126

221

167

276

303

286

346

529

447

550

13

13

13

26

13

24

131

91

134

271

181

269

Alemania

Irlanda

Italia

Japoacuten

Paiacuteses Bajos

14

96

125

95

mdash

86

232

242

mdash

118

352

275

248

188

339

453

365

462

317

473

100

mdash

137

88

91

250

188

301

148

135

324

280

301

175

337

491

420

527

359

493

20

mdash

06

03

15

75

70

17

23

25

181

87

131

41

117

249

183

237

123

257

Noruega

Espantildea

43

94

115

58

324

187

514

390

59

mdash

160

83

299

188

492

437

12

03

39

17

78

139

275

190

Suecia

Suiza

95

mdash

72

38

325

233

621

364

57

165

109

170

310

172

642

394

20

28

36

22

108

49

331

189

Reino Unido

Estados Unidos

Media

87

74

92

201

124

142

299

276

289

372

316

439

94

73

108

262

121

187

322

270

281

430

324

472

12

11

12

62

22

34

102

73

108

225

137

223

Porcentaje de Crecimiento 54 104 52 74 50 68 184 216 106

Nota Incluye ayudas a la pobreza desempleo educacioacuten pensiones salud y subvenciones a la vivienda (a) Alemania Austria Beacutelgica Canadaacute Paiacuteses Bajos Espantildea Suecia y Suiza soacutelo hacienda central haacutesta 1937 (b) Beacutelgica Holanda y Espantildea soacutelo hacienda central hasta 1920 Fuente Tanzi y Schuknect (2000) y Lindert (2004)

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31

Es importante destacar que la geacutenesis de la tributacioacuten a la renta (principalmente angloshysajona en el Reino Unido primero y en el siglo XX en EEUU) estaacute fuertemente ligada a la representashycioacuten poliacutetica adecuaacutendose a las demandas del mercado poliacutetico (constituency o electorado) mientras que el origen del gasto puacuteblico social fue la reaccioacuten de un gobierno autoritario (germaacutenico) Ambos procesos se repetiraacuten maacutes tarde en buena parte de Ameacuterica Latina12 En consecuencia ninguno de los dos surgioacute como correccioacuten automaacutetica del funcionamiento del mercado Sin embargo para que la tributacioacuten sea eficaz debe tener representatividad (consenso) y ajustarse al mercado por lo que los retos son mayores Esto es auacuten maacutes necesario en un impuesto tan transparente como el impuesto a la renta en el que no hay ldquoilusioacuten fiscalrdquo como en cierta imposicioacuten indirecta (IVA)

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el parto del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

Cuando en marzo de 1913 el cuadrageacutesimo segundo estado de los EEUU ratificoacute la 16ordf Enmienda Constitucional que habilitaba al Congreso a gravar la renta a nivel federal se cambioacute una relacioacuten de clase de regionalismo y de poderes republicanos Poco despueacutes la Ley de Impuesto Federal a la Renta fue ratificada imponiendo un 1 por 100 sobre todos los individuos por encima de US$300 y un sobre impuesto de 1 a 6 por 100 para ingresos superiores a US$20000 En un antildeo esa tasa marginal superior pasoacute a 15 por 100 el siguiente a 67 por 100 y para 1918 alcanzaba el 77 por 100 Igualmente el nuacutemero de contribuyentes se multiplicoacute por 13 pasando de menos de 400000 en 1914 a 55 millones en 1918 ndashaunque eso representaba menos del 15 por 100 de los trabajadores y el 80 por 100 del impuesto lo pagaba el 1 por 100 maacutes pudientendash

A su vez igual suerte corrioacute el impuesto empresarial (corporate tax) En 1918 eacuteste ya teniacutea un tipo base de 12 por 100 al que se antildeadiacutean dos tipos progresivos sobre el retorno los retorshynos superiores al 20 por 100 eran gravados al tipo de 30 por 100 y los superiores al 30 por 100 al tipo de 65 por 100 Con estas altiacutesimas sobretasas se intentaba captar las rentas econoacutemicas de olishygopolistas y monopolistas Este impuesto a las ganancias elevadas recaudoacute casi dos tercios de los ingresos federales durante la Primera Guerra Mundial

La aprobacioacuten del impuesto a la renta marcoacute el final del ldquosistema republicanordquo de tributashycioacuten ndashpor su articulacioacuten por el partido fundado por Lincolnndash cimentado en tarifas arancelarias proshyteccionistas que favoreciacutean al Norte y al Este industrializados a costa del Sur productor de materiaprimas Eacuteste no lo aceptoacute pero fue derrotado en la Guerra Civil A nivel de clase las tarifas constitushyiacutean un subsidio a las grandes corporaciones industriales y una carga a los agricultores la clase media profesional y los pequentildeos propietarios Adicionalmente las grandes corporaciones se habiacutean inteshygrado verticalmente y avanzado tecnoloacutegicamente aprovechando un mercado maacutes amplio que sus competidores europeos y una oferta laboral sin regulacioacuten y alimentada por una fuerte migracioacuten lo que les redituoacute pinguumles ganancias (Brownlee 2004 y Steuerle 2004)13 Podriacutea decirse que el ldquosisteshyma republicanordquo de fiscalidad es un precursor del modelo de sustitucioacuten de importaciones de Ameacuterica

12 En Ameacuterica Latina por ejemplo las leyes sociales han sido inicialmente implementadas por regiacutemenes autoritarios en ocasiones sin existir previamente industrializacioacuten urbanizacioacuten y menos una economiacutea de mercado en pleno funcionamiento Sin embargo es justo reconocer que los procesos democraacuteticos estaacuten positivamente correlacionados con la consolidacioacuten de la legislacioacuten de proteccioacuten social y en especial la laboral A su vez la imposicioacuten sobre la renta en particular la individual ha sido introducida mayoritariamente por gobiernos democraacuteticos a partir de la deacutecada del sesenta 13 Tambieacuten es importante remarcar que en paralelo a la implantacioacuten del impuesto el Presidente Wilson sentoacute las bases ldquocientiacuteficasrdquo para lograr una tecnocracia estatal eficiente Su disentildeo fue hecho con el molde de las corporaciones comerciales abandonando el criterio del favor poliacutetico La visioacuten del papel de los rectores de la poliacutetica fiscal (Treasury ministerio de finanshyzas) y en menor medida de los agentes recaudadores era la de ldquomediadoresrdquo ente los objetivos de las empresas y las necesishydades del fisco

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Instituto de Estudios Fiscales

Latina excepto porque los EEUU lograron la consolidacioacuten de un gran espacio econoacutemico (mercado) mientras que Ameacuterica Latina dividida en muacuteltiples jurisdicciones muy diferentes no ha logrado inteshygrarse ni al magro nivel de zona de libre comercio

Institucionalmente EEUU reflejoacute en el impuesto a la renta su forma de resolver conflicshytos en este caso de clase y regionales mediante su estilo de democracia basada en la ldquofragmentashycioacuten del poderrdquo (contrapesos y garantiacuteas) instaurada por los Federalistas en la Constitucioacuten Estos dotaron al gobierno federal de la facultar de gravar ndashcausa inicial de la revolucioacuten libertadorandash y de hacer respetar los derechos de las minoriacuteas de los excesos ndashen este caso de las legislaturas estatashylesndash Debe tenerse presente que el impuesto a la renta de 1894 fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte con el argumento de que era un impuesto directo y por tanto debiacutea recaer en los estados de acuerdo a su poblacioacuten respecto a la total lo que el gobierno federal omitioacute Este principio anti-redistributivo interpretaba que en la esencia de la Constitucioacuten yaciacutea un estado socialmente neushytral (Brownlee 2004) La 16a enmienda al levantar este veto de la Suprema Corte al impuesto a la renta federal dividioacute la capacidad de gravar ndashlos estados monopolizan su potestad sobre los impuesshytos generales al consumondash pero multiplicoacute la de exonerar y privilegiar viacutea congresistas federales en el impuesto a la renta Es por ello que auacuten hoy permanecen los lobbysts que operan para los grupos de presioacuten primordialmente en el Congreso y que desde la subida de tasas para financiar la Primera Guerra Mundial han llenado el Coacutedigo tributario de 60000 paacuteginas plagadas de tratamientos espeshyciales (Levi 1988)14

Este conflicto de poderes por la competencia tributaria entre niveles de gobierno es sushymamente iroacutenico dado que el impuesto a la renta en especial el componente personal hace factible como pocos tributos el compartir las bases Precisamente en los Estados Unidos pero tambieacuten en vashyrios paiacuteses de Europa los gobiernos subnacionales (estaduales y locales) cobran una sobretasa utilishyzando la facilidad de utilizar la base definida a nivel nacional Esta virtud no la tienen otros tributos que generan ldquoefecto acumulacioacutenrdquo ndashcomo los impuestos generales sobre ventas o selectivos al consumondash o presentan una enorme dificultad administrativa para dividir las bases ndashcomo el IVA u otros impuestos directos como el patrimonio neto o herenciasndash Ademaacutes el contribuyente puede reaccionar de acuerdo a la hipoacutetesis de Tiebout (1956) por la cual el individuo elige doacutende residir seguacuten la mezcla de tributashycioacuten y servicios puacuteblicos que recibe en analogiacutea con el comportamiento en los mercados competitivos

Del otro lado del Atlaacutentico la industrializacioacuten trajo consigo mayor democratizacioacuten (inshyfluencia del Parlamento) dentro del particularismo del sistema poliacutetico britaacutenico y se materializoacute en el contundente triunfo liberal de 1906 Bajo la influencia reformadora de David Lloyd George se aprobashyron pensiones a la vejez (1908) el seguro de desempleo (1909) y de enfermedad (1911) de cuntildeo bismarckiano Para financiarlos en el famoso Presupuesto Popular de 1909 se introdujeron impuesshytos a la tierra maacutes altos (a la Henry George 188215) y un ldquosuperimpuestordquo a la renta sobre las L3000 para pagar los noveles programas sociales y rearmar la Marina Fue notable la introduccioacuten en esshyfuerzo conjunto con el conservador Winston Churchill de deducciones exenciones e incentivos en el impuesto a la renta como instrumentos de ingenieriacutea social16 y de beneficios sectoriales en coordinashycioacuten con otras poliacuteticas puacuteblicas (Steinmo 1993) Poliacuteticamente estas pugnas terminaron con el poder de veto en materia tributaria ejercido por la Caacutemara de los Lores ndashintegrada en forma hereditaria o nombrados por la Coronandash a lo aprobado por la Caacutemara de los Comunes ndashdemocraacuteticamente electandash

Finalmente el impuesto a la renta supuso un cambio significativo en el desarrollo de la tecnologiacutea tributaria (Tanzi 2006) en base a los avances de otras disciplinas como la contabilidad y

14 Justo es reconocer que siguiendo a Bobbio (2006) existen dos tipos de mercados poliacuteticos que culminan en pactos (contrashytos) Uno macro o multilateral entre partidos o coaliciones para ejercer el gobierno que tiene al poliacutetico como un negociador Otro micro o bilateral entre el representante y sus electores (constituency) que tiene al legislador como empresario que ofrece sus ideas y conducta En este uacuteltimo caso el poliacutetico representa las demandas de sus electores y debe bregar por los intereses de los mismos obteniendo ventajas tanto a nivel del gasto como de los impuestos 15 Henry George abogoacute por gravar exclusivamente la tierra (y los monopolios o su regulacioacuten) alegando que su oferta fija (suerte de propiedad comuacuten de la humanidad) no tiene efectos de eficiencia (exceso de la carga) y capta las plusvaliacuteas (equishydad) propugnando por mercados libeacuterrimos donde se sustituyan las restricciones al uso de patentes por subsidios a la investishygacioacuten y vastos programas sociales 16 Churchill sosteniacutea que la poliacutetica social debiacutea incentivar la competencia en la provisioacuten de la ldquored de seguridadrdquo (safety net) de tal manera que el desastre no ocurriese en la eventualidad de una falla De paso esto pondriacutea resguardo al sistema capitashylista de un ataque socialista

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32

las finanzas y a los cambios administrativos juriacutedicos e institucionales Por ejemplo los desarrollos contables permiten registrar los flujos de renta con mayor precisioacuten el surgimiento de grandes emshypresas permite la retencioacuten del impuesto sobre un grupo de asalariados de crecientes ingresos redushyciendo los costos de administracioacuten y cumplimiento y la implementacioacuten de registros de propiedad permite identificar quieacuten percibe los ingresos A lo largo del siglo la sofisticacioacuten de la contabilidad potenciada por la informaacutetica y acompantildeada por nuevos conceptos juriacutedico-tributarios como el ingreso global (renta mundial) o los precios de transferencia ya en las uacuteltimas deacutecadas del siglo XX proporshycionaraacute mayor precisioacuten y alcance al impuesto a la renta

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto

El Presidente Franklin D Roosevelt (FDR) no soacutelo condujo a su paiacutes en la salida de la mayor (Gran) Depresioacuten que habiacutea vivido el capitalismo y lideroacute el triunfo militar sobre las dictaduras corporativas a nivel mundial17 sino que tambieacuten extendioacute los objetivos y el marco de la accioacuten estatal activa (progressive liberalism)18 expresaacutendolos en un nuevo contrato social (New Deal)19 Conseshycuentemente se expandioacute el rol del Estado como estabilizador de la economiacutea y por ende gestor de ciertas actividades y el de benefactor mediante la ampliacioacuten de la cobertura de la seguridad social20

de proteccioacuten A estas dos fuerzas expansivas del gasto puacuteblico se sumoacute el esfuerzo beacutelico de la Segunda Guerra Mundial En contrapartida para financiarlo se implementoacute la ldquomasificacioacutenrdquo del imshypuesto a la renta

Desde el fin del ldquolargordquo siglo XIX que va desde la Revolucioacuten Francesa a la Primera Gueshyrra se consolidoacute el crecimiento de la poblacioacuten una fuerte urbanizacioacuten y una mayor participacioacuten electoral refrendada por el ingreso electoral de la mayoriacutea maacutes discriminada el geacutenero femenino Entre 1880 y 1930 el porcentaje de sufragantes respecto a la poblacioacuten adulta en las siete democracias maacutes avanzadas crecioacute en promedio un 75 por 100 llegando al 58 por 100 de la poblacioacuten adulta21

Como resultado siguiendo la teoriacutea de ldquotributacioacuten con representacioacutenrdquo era de esperarse un crecimiento paulatino de los contribuyentes del impuesto personal a la renta Y en efecto en el periacuteodo de doce antildeos que transcurren entre la Gran Depresioacuten (1929) y el antildeo de entrada en la Seshygunda Guerra Mundial (1941) el rendimiento del impuesto a la renta personal en EEUU casi se multishyplicoacute por tres ndashde US$ 29 a US$ 75 billonesndash pero el nuacutemero de contribuyentes lo hizo por 15 -del 4 por 100 de los trabajadores en el rsquo29 al 60 por 100 en 1945 con 43 millones de contribuyentes- Esta expansioacuten era necesaria para financiar las nuevas funciones del Estado como agente econoacutemico (productor regulador benefactor y estabilizador) que sustentaron el eacutexito poliacutetico del New Deal y la reconstruccioacuten europea de posguerra y se consolidaron por el dominio del pensamiento keynesiano amplificado en la academia

17 Pese a sus eacutexitos que consolidaron al sistema democraacutetico nada le fue faacutecil al Presidente Roosevelt Por ejemplo en plena guerra (1943) el Congreso dominado por los propios demoacutecratas levantoacute su veto a la Ley tributaria de 1942 que conteniacutea incentivos y exenciones muy diferentes al proyecto inicial del Ejecutivo por lo que debioacute compensarse la peacuterdida de base con incrementos del tipo (Steuerle 2004) 18 Croly (1965) el mayor exponente del liberalismo progresista (progressive liberalism) sosteniacutea que la accioacuten gubernamental es necesaria para crear las condiciones de libertad que garantizan una base rudimentaria de igualdad entre los ciudadanos Utiliza la nocioacuten de gobierno con potestad de intervencioacuten (de Hamilton) para avanzar en la igualdad de oportunidades (de Jefferson) que no se opone a los valores liberales sino que protege los valores individuales a traveacutes de la accioacuten del gobierno Asiacute el liberalismo llega a un nuevo balance entre libertad e igualdad que asegure oportunidad (libertad) para todos en contraposishycioacuten a la perpetua ventaja de los privilegiados los ricos y los poderosos en un paiacutes (nacionalismo progresista de Lincoln) dominashydo por el darwinismo social Por ello es considerado el precursor del ldquoestado del bienestarrdquo ndashwelfare statendash (Wilensky 1975) 19 Bobbio (2006) sostiene que sociedades poliaacuterquicas como son las actuales capitalistas y democraacuteticas son colectivos donde las decisiones son tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos (o pactos sociales desde los que impulshysan derechos individuales o colectivos a los fiscales o laborales) Por ende los pactos sociales no son soacutelo una hipoacutetesis racioshynal filosoacutefica (el contrato del Iusnaturalismo) de la organizacioacuten poliacutetica sino que constituyen instrumentos de gobierno que reglamentan las relaciones sociales y son fuente primaria de derecho 20 Durante su periacuteodo Roosevelt impulsoacute la idea de la proteccioacuten estatal proveyendo el miacutenimo bienestar del individuo ndashpobreza desempleo y pensionesndash a lo largo de toda su vida 21 Iroacutenicamente soacutelo en EEUU decrecioacute un 30 por 100 pero el porcentaje de sufragantes crecioacute en Dinamarca Francia Holanda Nueva Zelanda Suecia y el Reino Unido

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Instituto de Estudios Fiscales

Teacutecnicamente desde los antildeos 30 la determinacioacuten de la base imponible siguioacute la definishycioacuten amplia de renta de Simons (1938) ndashconsumo maacutes cambio patrimonial netondash que permitioacute estashyblecer progresividad con impacto redistributivo manteniendo la eficiencia respecto del consumo de bienes y servicios La tasa marginal superior llegoacute al 90 por 100 y la tasa efectiva en los ricos frisoacute el 60 por 100 en 1945 en tanto que el tipo de ganancias elevadas a las corporaciones alcanzoacute el 94 por 100 al antildeo siguiente del ataque a Pearl Harbor (1942) (Brownlee 2004)

Como contrapartida para evitar los posibles impactos negativos en el ahorro la oferta de trabajo y la inversioacuten de riesgo fruto de este aumento de las tasas marginales el impuesto se llenoacute de exenciones y deducciones Un continuo uso (y abuso) de exenciones en el impuesto sobre la renta personal ndashpor ldquoexternalidadesrdquo sociales (educacioacuten donaciones etc) y de ldquofomento al ahorrordquo (desde el uso de la vivienda propia a las inversiones de prioridad estrateacutegica)ndash y por otra parte de ldquoincentivos a la inversioacutenrdquo en el impuesto a la renta empresarial -desde vacaciones tributarias y reinversiones hasta amortizaciones aceleradas- terminaron tergiversando no soacutelo la definicioacuten amplia de renta de Haig-Simons sino tambieacuten la equidad (horizontal y vertical) y sobre todo la simplicidad del tributo Estos continuos incrementos de tasas y de erosiones de la base por incentivos ndashtax breaksndash y disposiciones especiales ndashloopholesndash en el impuesto a la renta federal acaecidos durante la administracioacuten Roosevelt dominaraacuten el panorama tributario de las economiacuteas desarrolladas occidentales por cuarenta antildeos

Este empuje del impuesto a la renta como instrumento recaudador y redistribuidor (seshycundariamente) con altas tasas y perforaciones de base se agudizoacute por las particularidades de la institucionalidad democraacutetica estadounidense que la diferencian del resto de las democracias occishydentales (Steinmo 1993)

a) La imposibilidad constitucional de implementar un impuesto a las ventas (o general al consumo) federal22 maacutes la tradicioacuten cultural norteamericana de progresividad en el impuesto a la renta han llevado a que sea de los sistemas tributarios maacutes redistribushytivos del mundo23

b) El alto nuacutemero de exenciones concedidas a sectores y grupos de intereacutes ndash obviamente ligados a las altas tasasndash expresioacuten del claro predominio del Congreso en el disentildeo de la poliacutetica tributaria y

c) La complejidad de la legislacioacuten y las regulaciones con un alto costo para el contribushyyente y para la administracioacuten

En definitiva una vez maacutes fue la espiral ascendente de la demanda por servicios puacuteblishycos en especial de infraestructura y sociales y el esfuerzo beacutelico los que presionaron al cambio (reshyactivo) de los ingresos fiscales Y una vez maacutes el impuesto a la renta respondioacute creciendo hasta casi desvirtuarse pero reafirmando su capacidad de adaptarse a los cambios sociales y aprovechar los cambios tecnoloacutegicos24

33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias

En una democracia el consentimiento a la tributacioacuten ndashque es fundamental para el eacutexito de la imposicioacuten sobre la renta por la necesidad del cumplimiento voluntariondash se materializa en la aprobacioacuten legislativa que es representativa de la voluntad del colectivo Esto no implica necesariashymente que los impuestos sean maacutes justos ya que son fruto de una negociacioacuten donde los sectores con maacutes poder impongan sus intereses Tampoco puede inferirse a priori que sean maacutes eficientes o

22 33 estados adaptaron el impuesto a las ventas al detalle entre 1932 y 1937 ante la caiacuteda de recaudacioacuten del impuesto a la propiedad durante la recesioacuten 23 Auacuten en la actualidad si bien el ahorro ndashdefinido como ldquono consumordquondash ha disminuido en las pasadas dos deacutecadas en EEUU seraacute difiacutecil que la sociedad acepte el abandono de la equidad vertical y la capacidad (de pago) redistributiva del impuesto a la renta (Pechman 1987) 24 Como por ejemplo las retenciones masivas a los asalariados y a las rentas de capital (intereses bancarios) la contabilidad consolidada de empresas etc

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justos debido a que es posible que la necesidad de incrementar el gasto para lograr la negociacioacuten presupuestal involucre un exceso de carga fiscal Sin embargo la ventaja del reacutegimen representativo es que contiene el mecanismo de la correccioacuten La democracia ndashviacutea elecciones competitivasndash permite el reemplazo de liacutederes e ideologiacuteas escogiendo entre nuevas alternativas Este mecanismo poliacutetico permite detectar y corregir los errores cambiando la poliacutetica en cuestioacuten (Webber y Wildavski 1986) En forma similar seguacuten la hipoacutetesis de Lindert (2004) el proceso democraacutetico reduce el ingresogasto puacuteblico ineficiente Asiacute como existen arreglos institucionales para controlar que los gastos en infraesshytructura fiacutesica y social no sean excesivos al punto de resentir el crecimiento econoacutemico tambieacuten la ldquomezclardquo tributaria es pasible de correcciones para no desestimular el trabajo y el ahorro25

El reto del gobierno radica en la explicacioacuten de sus decisiones (modificaciones) Esto es fundamental en materia tributaria porque existen intereses encontrados entre los electores productoshyres consumidores contribuyentes beneficiarios del Estado y recaudadores que muchas veces se superponen en sus papeles Como el reveacutes de una moneda el proceso de negociacioacuten de las reforshymas ndashen especial en impuestos que son simplemente transferencias entre los agentes econoacutemicos de una sociedadndash implica un cambio maacutes gradual y paulatino que en otras formas de gobierno26

Sin embargo en tributacioacuten pocas veces el cambio de direccioacuten ndashen reversandash fue tan brusco como a principios de los 80rsquos como reaccioacuten al crecimiento sin precedentes del Estado en las democracias occidentales en el tercer cuarto del siglo XX y con ello de la carga tributaria En la imshyposicioacuten a la renta esto se manifestaba en la espiral ascendente de tasas cada vez maacutes altas que trataban de compensarse con un gasto tributario que no teniacutea antecedente De alliacute la conocida aneacutecshydota de que la secretaria personal del Presidente Reagan pagaba maacutes impuesto a la renta que la General Electric Boeing General Dynamics y muchas otras multinacionales27

Las reformas tributarias impulsadas por la primer ministro Thatcher28 y la reforma del imshypuesto a la renta de 1986 en EEUU29 ensanchando las bases ndashreduciendo el gasto tributario en especial los incentivos a grandes empresas (corporate welfare)ndash y paralelamente bajando las tasas fue una correccioacuten ldquode vuelta a los oriacutegenesrdquo30

Una de las razones maacutes importantes para la rebaja de las altiacutesimas tasas de imposicioacuten en las economiacuteas desarrolladas que teniacutean promedios superiores al 70 por 100 durante los 70rsquos fue

25 Lindert (2004) identifica dos razones principales que rigen la relacioacuten democracia - control de programas puacuteblicos i) el proshyceso presupuestal y ii) el principio de poliacutetica fiscal de ldquouniversalismordquo (reglas y tasas uniformes con procesos administrativos transparentes) que reduce los costos de administracioacuten Por ejemplo los costos de la administracioacuten tributaria masiva han declinado secularmente como porcentaje de la recaudacioacuten desde algo maacutes de 4 por 100 en 1900 a menos de 2 por 100 en 1990 en Estados Unidos y Reino unido 26 El Parlamento cumple en adicioacuten al control las veces de instrumento eficaz para reducir los costos de negociacioacuten y de cumplimiento la ventaja de la accioacuten colectiva que no tienen los absolutismos o las sociedades jeraacuterquicas (Levi 1988) 27 De hecho las 250 maacutes grandes corporaciones no pagaron impuesto a la renta federal por lo menos en un ejercicio durante el periacuteodo 1981 a 1983 (Brownlee 2004) 28 Para el final de su administracioacuten y luego de tres victorias electorales Mrs Thatcher i) redujo la tasa marginal mayor del impuesto a la renta personal de 98 a 40 por 100 y la de empresas de 53 a 35 por 100 ii) unificoacute las dos tasas de IVA 8 por 100 y 125 por 100 en una sola de 15 por 100 agregando a la base imponible bienes y servicios antes exentos y iii) indexoacute el costo de las ganancias de capital pero abrioacute algunas brechas sobre instrumentos financieros y decidioacute sustituir el impuesto a la propiedad por uno per caacutepita (Community Charge) Este uacuteltimo sumamente impopular fue un fracaso y por la rebelioacuten del contribuyente desfinancioacute a los gobiernos locales conservadores que perdieron las elecciones Esta fue una de la principales causas de su dimisioacuten (Steinmo 1993) 29 La reforma de EEUU de 1986 puede resumirse en i) reduccioacuten del esquema de tasas del IRPF con la tasa marginal supeshyrior bajando de 50 a 28 por 100 ii) aumento del miacutenimo no imponible y las deducciones que liberaron a 6 millones de contribushyyentes maacutes pobres (12 por 100 del total) iii) suba de la tasa a las ganancias de capital de 20 a 28 por 100 y iv) reduccioacuten de la tasa empresarial de 48 a 34 por 100 pero eliminando gastos tributarios como el creacutedito fiscal a la inversioacuten Sin embargo la reforma de 1986 (votada por ambos partidos Republicano y Demoacutecrata) aumentoacute significativamente la equidad horizontal no afectoacute la progresividad y mantuvo el mismo rendimiento -respecto al PBI- que durante la administracioacuten Carter Adicionalmente se expandioacute el Earned Income Tax Credit (EITC) ndashun creacutedito fiscal por menores o familiares discapacitados a cargo de contrishybuyentes con bajos ingresosndash que regiacutea a nivel federal desde 1975 Este concepto deriva del Impuesto Negativo a la Renta propuesto por la economista britaacutenica Juliet Rhys-Williams a mediados del los 40rsquos e impulsado por Milton Friedman en los 60rsquos El EITC es el mayor programa de reduccioacuten de pobreza aplicado en los Estados Unidos En 2004 era percibido por maacutes de 21 millones de familias 30 Esto no supone un juicio de valor sobre otras medidas fiscales desarrolladas por dichas administraciones que escapan al toacutepico en cuestioacuten

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mantener la atraccioacuten al ahorro y la inversioacuten en un mundo cada vez maacutes abierto31 Estos paiacuteses lleshyvaban maacutes de un cuarto de siglo de avances en las liberalizaciones comercial y financiera Las tarifas arancelarias promedio eran menores al 5 por 100 y la desviacioacuten tambieacuten habiacutea disminuido (aunque se manteniacutean algunas barreras no arancelarias especialmente a commodities agropecuarias) La reduccioacuten de las tarifas en especial sobre los productos manufactureros llevoacute a una desindustrializashycioacuten paulatina de los paiacuteses desarrollados ndashfuerte caiacuteda de su participacioacuten en el productondash en parashylelo con mayor competencia internacional

Es importante reconocer que las aperturas comercial y financiera tambieacuten fueron influishydas por la necesidad de favorecer a los nuevos sectores dinaacutemicos (ldquonueva economiacuteardquo) Con un coshymercio liberalizado al bajar la proteccioacuten se redujo la rentabilidad del sector manufacturero Entonces gravar a la renta sobre bases amplias y tasas bajas favorecioacute la toma de riesgo en los nueshyvos y dinaacutemicos sectores de servicios financiero tecnologiacutea del conocimiento y entretenimiento A su vez se promueve la competencia sin gasto tributario y la neutralidad sectorial ndashlimitando los incentishyvos al sector manufacturerondash Asiacute se ampliacutean las oportunidades de inversioacuten para los grupos de mashyyores ingresos y las burocracias se vuelven maacutes dinaacutemicas auspiciando la aceptacioacuten de la eliminacioacuten de incentivos (privilegios)

Tambieacuten debe recordarse que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea producido algunos cambios estructurales en el impuesto que ya no se revertiriacutean Por ejemplo en 1918 en EEUU el impuesto a la renta empresarial (grandes empresas corporations) rendiacutea 4 veces maacutes que el personal ndashreducido a los muy pudientesndash en 1950 ambos recaudaban lo mismo y ya en 1980 las personas fiacutesicas pagashyban 4 veces lo que las corporaciones ratio que sigue estable hasta hoy Esto reflejaba la idea de limitar la tributacioacuten sobre factores de bases moacuteviles (capital) al tiempo que aumentaba la carga sobre el factor de menor movilidad (trabajo)

La rebaja de tasas operada en los 80rsquos en Reino Unido y Estados Unidos dos economshyiacuteas de mercado muy importantes armonizadas y en crecimiento determinoacute un realineamiento del impuesto a la renta a escala planetaria por su influencia en la atraccioacuten de ahorro e inversiones en una economiacutea mundial cada vez maacutes interrelacionada Asiacute estas dos economiacuteas que representaban cerca de un tercio del PBI mundial en una suerte de posicioacuten de liacuteder en un modelo de Stackelberg para la atraccioacuten de capital32 influyeron para que en la deacutecada de los 80rsquos la rebaja de tasas marginashyles superiores en el IRPF fuese en promedio de casi 34 por 100 y en el impuesto empresarial de 28 por 100 en los paiacuteses de la OCDE

Sin embargo el rendimiento al Fisco y la carga tributaria sobre los factores praacutecticamenshyte no se alteraron Boscaacute Garciacutea y Taguas (2005) analizaron ndashmediante una base de datos para 21 paiacuteses de la OCDE en el periacuteodo 1965-2001ndash los tipos impositivos medios efectivos sobre el capital y el trabajo Del anaacutelisis surge que para EEUU tanto la carga sobre el capital como sobre el trabajo han subido muy levemente desde 1986 en tanto que en el Reino Unido se operoacute una leve disminucioacuten en ambos tipos hasta 1997 donde la tendencia se revierte aunque muy moderadamente A su vez las cargas sobre los factores de produccioacuten sufrieron cambios muy poco relevantes en el resto de los paiacuteses de la OCDE en los 80rsquos y 90rsquos

Adicionalmente la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra praacutecticamente al mismo nivel que a principios de los 80rsquos cerca del 13 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos por impuesto a la renta de empresas se ha incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB siendo el nivel actual de poco menos del 4 por 100 del PIB este crecimiento se ha

31 Es importante notar que previo a las rebajas de tasas sobre ganancias de los 80rsquos durante los mandatos de Regan se redushyjo la tasa de 70 por 100 a 28 por 100 ya habiacutean sucedido dos anteriores la de la administracioacuten Coolidge que bajoacute el tipo de 73 por 100 en 1921 a la salida de la Primera Guerra Mundial a 25 por 100 en 1926 y el gobierno de Kennedy que la llevoacute de 91 por 100 a 70 por 100 Sus partidarios alegan ademaacutes de efectos positivos en el crecimiento un aumento de la tasa cumplishymiento logrando por ejemplo que en los antildeos 20 pasara de 44 al 78 por 100 para aquellos que pagaban sobre $50000 en tanto que para el decil de mayores ingresos aumentara de 44 por 100 en 1981 a 57 por 100 en 1988 32 En este caso el liacuteder las economiacuteas de EEUU y el Reino Unido fijan la cantidad (el tipo de impuesto a la renta) y el resto de los competidores reacciona bajando auacuten maacutes el tipo en un periacuteodo de casi veinte antildeos En efecto estas dos economiacuteas preshysentan hoy de las tasas maacutes altas del mundo de impuesto corporativo Sin embargo las economiacuteas maacutes grandes tienden a ser maacutes atractivas a la inversioacuten por el tamantildeo de mercado y menos propensas a bajas continuas por competencia tributaria

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verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) En efecto desde 1990 la tasa ha caiacutedo cerca de un 25 por 100 en la OCDE y un 40 por 100 desde las reformas de Thatcher y Reagan de inicio de los 80rsquos

GRAacuteFICO 1

TASAS DE IMPUESTO RENTA DE EMPRESAS (IRE) Y RECAUDACIOacuteN ( DEL PIB) PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA EL IRE Y EL IRPERSONA FIacuteSICA EN OECD Y AMEacuteRICA LATINA

0

2

4

6

8

10

12

14

1980 1985 1990 1995 2000 2004 2005

- P

IBshy

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

Tasa

s

Recaudacioacuten IR en OCDE

Recaudacioacuten IRPF en OECD

Tasas de IRE en OCDe (eje derecho)

Tasas de IRE en Lat Am (eje derecho)

Recaudacioacuten IR en Lat Am

Recaudacioacuten IRPF en Lat Am

Fuente Cepal y BID

Dos grupos de argumentos se han ensayado para explicar la paradoja ldquocaiacuteda del tipo - crecimiento de la recaudacioacutenrdquo del impuesto sobre la renta empresarial en los paiacuteses de la OCDE El primer grupo alude a un incremento del nuacutemero de empresas dentro del total de agentes que realizan actividades econoacutemicas (corporatization) tanto por la peacuterdida de peso relativo de sectores en los que predomina la organizacioacuten no-empresarial (non-corporate) como por un pasaje de la tributacioacuten pershysonal a la corporativa (Sorensen 2006) El segundo grupo de argumentos refiere al aumento de la rentabilidad empresarial en particular la del sector financiero cuyo peso relativo aumentoacute (Devereux et al 2004)33

Respecto a la imposicioacuten sobre la renta personal y pese a la rebaja de tasas anotada el impuesto mantuvo su capacidad redistributiva Por ejemplo el 10 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten en la UE15 que percibiacutea en promedio el 29 por 100 del ingreso autoacutenomo (pre-fiscal) en el antildeo 2001 pagaba maacutes del 38 por 100 del impuesto a la renta personal34 cuya recaudacioacuten representoacute en proshymedio casi el 11 por 100 del PIB En Estados Unidos el 1 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten percibioacute el 175 por 100 del ingreso autoacutenomo en el antildeo 2001 pagoacute el 35 por 100 del impuesto a la renta pershysonal cuya recaudacioacuten fue de maacutes de 123 por 100 del PIB (Tax Policy Center 2008)35

Por uacuteltimo en teacuterminos de poliacutetica econoacutemica global suele decirse que Thatcher detuvo el avance estatal de los ldquokeynesianosrdquo Sin duda se contuvo el crecimiento del Estado y avanzoacute la

33 Devereux et al (2004) se refieren al crecimiento de la recaudacioacuten del impuesto a la renta empresarial en Reino Unido entre 1980 y 2004 Sin embargo si se toma el periacuteodo 1985ndash2007 la recaudacioacuten del impuesto corporativo solamente cae en Reino Unido (y solamente en otros cuatro paiacuteses de la OCDE Japoacuten Alemania Italia y Luxemburgo) 34 Estimaciones propias en base a EUROMOD (2006) En algunos paiacuteses estaacuten tambieacuten incluidos los impuestos sobre la propiedad 35 La distribucioacuten actual del ingreso en Estados Unidos coincide casi exactamente con la de 1928 justo antes de la Gran Deshypresioacuten En dicho antildeo el 1 por 100 maacutes rico percibiacutea el 24 por 100 del ingreso casi ideacutentico al 23 por 100 actual Entre 1940 y 1984 la participacioacuten de este 1 por 100 nunca superoacute el 15 por 100 y fue incluso de menos de un diacutegito en los 60rsquos y 70rsquos (Financial Times 2008)

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gestioacuten privada de actividades con importantes externalidades positivas y auacuten la provisioacuten de bienes puacuteblicos Se revaluoacute la importancia de la poliacutetica monetaria en economiacuteas acosadas por la inflacioacuten y el deacuteficit del sector puacuteblico Esto afectoacute poliacuteticamente la percepcioacuten del Estado y en la teoriacutea econoacuteshymica se comenzoacute a cuestionar el papel de la poliacutetica fiscal como instrumento dominante En efecto la nueva concepcioacuten del rol de la poliacutetica monetaria comienza a ganar importancia en un mundo finanshycieramente cada vez maacutes integrado junto a una valorizacioacuten de los procesos de mercado en general pero con mayor eacutenfasis en el sector financiero y con menor regulacioacuten

Atrevidamente preferimos sostener que Thatcher y Reagan detuvieron a Schumpeter maacutes que al ldquoestado del bienestarrdquo De acuerdo con el prestigioso economista de la escuela de Viena la crisis del ldquoestado tributariordquo se origina en el (exceso de) eacutexito del capitalismo y no en su fracaso como afirma el socialismo cientiacutefico En un caso patoloacutegico de ley de Wagner36 la poblacioacuten cada vez maacutes opulenta reclama maacutes y maacutes servicios puacuteblicos En consecuencia se afecta la rentabilidad y con ella la productividad que es el motor del sistema La ldquocontrarreformardquo proboacute que reduciendo las tasas y ampliando las bases se puede mantener la presioacuten fiscal y no alterar los tipos impositivos sobre el capital y el trabajo Por primera vez el impuesto a la renta fue utilizado como instrumento para congeshylar el gasto por restriccioacuten financiera ndashla situacioacuten fiscal era deficitariandash mediante el retorno al disentildeo ortodoxo del tributo En definitiva el viejo principio de tributacioacuten progresiva mediante impuesto a la renta se afirmoacute sin perder recaudacioacuten durante la administracioacuten Reagan en convivencia con la reshyvuelta contra el ensanchamiento del Estado

En Ameacuterica Latinahellip

Mientras la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra estancada desde hace dos deacutecadas en un 13 por 100 del PIB en promedio en Ameacuterica Latina se ha duplicado llegando al 4 por 100 La brecha se explica por la recaudacioacuten del impuesto a la renta personal que es casi 8 veces mayor en la OCDE que en los paiacuteses latinoamericanos donde apenas supera el 1 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos financieros son en promedio cinco veces superiores en la OCDE en Ameacuterica Latina el 10 por 100 maacutes rico concentra el 44 por 100 del ingreso por lo que deberiacutea esperarse una mayor contribucioacuten por renta personal

Los ingresos por impuesto a la renta de empresas se han incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB en Ameacuterica Latina siendo el nivel actual de aproximadamente 3 por 100 del PIB lo que representa un 75 por 100 del promedio de la OCDE Al igual que en los paiacuteses desarrollados este crecimiento se ha verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) Sin embargo el argushymento de la ldquocorporizacioacutenrdquo no parece vaacutelido para Ameacuterica Latina En primer lugar porque a diferencia de lo que sucede en los paiacuteses desarrollados las sociedades personales (non-corporate) pagan impuesto a la renta corporativo al igual que las sociedades anoacutenimas En segundo lugar porque la informalidad asociada a la actividad de los ldquonegocios de hogaresrdquo (personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas) se ha mantenido estable y no parece por tanto indicar una caiacuteda de este tipo de organizacioacuten no-empresarial Finalmente el disentildeo del impuesto a la renta personal ndashaltos miacutenimos no imponibles numerosas deducciones y tasas margishynales maacuteximas no superiores a las del impuesto a la renta empresarialndash tampoco incentiva el pasaje de la tributacioacuten personal a la corporativa

Siacute resulta de recibo el argumento referente al aumento de la rentabilidad empresarial en la regioacuten La bonanza del uacuteltimo ciclo y en particular el precio de las commodities2 explican este aumento de la rentabilidad de las empresas Adicionalmente debe destacarse que la mayoriacutea de las Administraciones Tributarias latinoamericashynas se han profesionalizado y convertido en semi-autoacutenomas financieramente en los uacuteltimos quince antildeos y aunque auacuten con mucho trecho por recorrer ndashen particular en relacioacuten a la planificacioacuten fiscal internacionalndash han mejorado la fiscalizacioacuten del impuesto corporativo

1 Chile que grava con un tipo de 17 por 100 las utilidades empresariales mientras que el tipo marginal mayor del impuesto a la renta personal alcanza el 40 por 100 es una excepcioacuten Para un comentario sobre las conseshycuencias de este disentildeo veacutease Barreix y Roca (2007)

2 En promedio los primeros cinco rubros de exportaciones tradicionales (incluyendo el turismo) explican el 62 por 100 de los ingresos por exportaciones de los paiacuteses de Ameacuterica Latina En el paiacutes maacutes diversificado Brasil explican maacutes del 50 por 100 de las exportaciones

36 Tiene como hipoacutetesis el crecimiento continuo del sector puacuteblico a medida que la renta nacional aumenta debido a que eacuteste provee servicios (seguridad justicia infraestructura etc) con una elasticidad ingreso mayor que uno

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34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

A fines de los lsquo80s los paiacuteses desarrollados ya comenzaban a enfrentar presiones comshypetitivas por la inversioacuten ndashtraducidas en una rebaja ininterrumpida de la tasa que grava la renta emshypresarialndash y por el ahorro ndashque se manifestaban en una ldquodualizacioacutenrdquo del impuesto a la renta personal con tratamientos maacutes generosos para intereses y ganancias de capital

Respecto a las presiones competitivas por la inversioacuten en los 25 antildeos que van desde el inicio de los lsquo80s a la actualidad la tasa media del impuesto a la renta empresarial cayoacute de 476 por 100 a 285 por 100 en los paiacuteses de la OCDE (Anexo 1 Tabla 1 cuadrante a) reflejando la competenshycia tributaria de los paiacuteses por la atraccioacuten de inversiones ndashactividad empresarialndash en una economiacutea globalizada producto de las liberalizaciones comercial y financiera Esta tendencia se agudiza en procesos exitosos de integracioacuten en la medida que otras poliacuteticas relevantes como la comercial y la monetario-cambiaria se uniformizan Asiacute en la Unioacuten Europea la reduccioacuten de los tipos del impuesto a la renta empresarial fue de aproximadamente 45 por 100 en el uacuteltimo cuarto de siglo mientras que en el resto de los paiacuteses de la OCDE la reduccioacuten fue de 25 por 100 Esto reflejariacutea una suerte de dilema del prisionero donde siempre se elige bajar la tasa Sin embargo el juego puede volverse coshyoperativo en la iteracioacuten si se castiga al otro jugador en las rondas sucesivas y el temor a este castishygo (baja continua de tasas) incentiva al acuerdo (cooperacioacuten) que deja a los jugadores en equilibrio (en una tasa dada)

34 1 Los impuestos a la renta Duales

Respecto a las presiones competitivas por el ahorro una primera respuesta fue incluir durante los antildeos ochentas alguacuten grado de dualidad en el tratamiento de las ganancias de capital y los intereses En el caso de las ganancias de capital la mayoriacutea de los paiacuteses establecieron una tasa diferencial menor que la tasa marginal superior del impuesto a la renta personal Al respecto el caso de los Estados Unidos es tiacutepico las ganancias de capital realizadas en un periacuteodo superior al antildeo son gravadas con una tasa uacutenica de 15 por 100 En cuanto a los intereses los paiacuteses en desarrollo coshymenzaron a establecer un sistema cedular con tasas maacutes bajas En Ameacuterica Latina lo hicieron por ejemplo Argentina Brasil Costa Rica y Nicaragua

En el caso de los paiacuteses noacuterdicos ndashDinamarca Finlandia Noruega y Sueciandash a la fuga del ahorro se sumaba el problema de que sus sistemas integrales presentaban tasas marginales alshytas muy superiores a las de otros paiacuteses ndashhasta 73 por 100 en Dinamarca y Sueciandash y a la vez tenshyiacutean bases tributarias estrechas Esto uacuteltimo se debiacutea a tratamientos especiales y exenciones para determinadas rentas del capital y a la deduccioacuten total de los intereses ndashen particular los de preacutestashymos para compra de viviendandash a dichas altas tasas marginales Los tratamientos especiales para las rentas del capital eran parte de un (desordenado) intento de hacer maacutes atractiva su tributacioacuten y evishytar que por falta de cooperacioacuten entre las administraciones tributarias el ahorro se fugara Pero el sistema integral asiacute disentildeado conteniacutea incentivos fuertes para la elusioacuten a traveacutes de la planificacioacuten fiscal obteniacutea recaudaciones negativas por rentas del capital y su naturaleza progresiva resultaba ser maacutes teoacuterica que real (Picos Saacutenchez 2003) Ademaacutes introduciacutea un incentivo muy grande a la elusioacuten en paiacuteses donde el incumplimiento de las obligaciones ciudadanas incluyendo la tributaria es visto como una conducta antisocial y moralmente repulsiva

En consecuencia entre 1987 y 1993 los paiacuteses noacuterdicos formalizaron el impuesto dual a la renta Baacutesicamente este impuesto grava separadamente las rentas del trabajo ndasha tasas progresishyvasndash y las rentas del capital ndasha una tasa proporcionalndash sean ellas empresariales o pasivas El disentildeo ldquoanclardquo en la tasa que grava las rentas empresariales y las rentas de capital (en torno al 30 por 100) que a su vez es la tasa menor del impuesto sobre las rentas del trabajo las que son gravadas de manera progresiva hasta tasas cercanas al 50 por 100

En resumen el dual noacuterdico reconoce un tratamiento beneficioso a las rentas del capital atendiendo la naturaleza de los factores de produccioacuten la integracioacuten de los mercados financieros obliga a los paiacuteses con alta tasa de impuesto sobre la renta a gravar a un tipo menor (y proporcional) al factor maacutes moacutevil el capital financiero para que no se fugue sin que se lo pueda detectar (Alworth

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2007)37 El sistema dual de impuesto a la renta bien puede considerarse entonces una respuesta formal a la fuga del ahorro asociada al disentildeo sinteacutetico En el mismo sentido se procura retener la inversioacuten directa reconociendo tambieacuten la movilidad del capital (y la capacidad) empresarial38 Con esto se desliga al impuesto a la renta empresarial de su funcioacuten de apoyo del impuesto a la renta personal definido sobre la base de renta tipo Haig-Simons ndashmera retencioacuten si el impuesto personal y el empresarial estaacuten totalmente integradosndash

Maacutes auacuten recientemente varios paiacuteses ndashEslovenia Espantildea y Uruguay en 2007 y Alemashynia en 2008ndash introdujeron un dual ldquoplusrdquo Este toma la idea central del dual noacuterdico de gravar separashydamente las rentas del trabajo con tipos progresivos y las rentas del capital con un tipo lineal Sin embargo a diferencia del dual noacuterdico distingue entre las rentas de capital activas ndashlas rentas emshypresariales que son rentas netas- y las rentas de capital pasivas ndashintereses dividendos arrendashymientos ganancias de capital rentas puras de capital que son baacutesicamente brutasndash Por ejemplo mientras las rentas empresariales en Espantildea son gravadas al 35 por 100 las rentas pasivas de capishytal lo son al 18 por 100 en Uruguay las tasas respectivas son 25 por 100 y 12 por 10039

Este disentildeo reconoce que la competencia por la captacioacuten del empresario como elemenshyto relevante del desarrollo como generadora de empleo e innovacioacuten y reduce su tipo (renta empresashyrial) pero grava cuando eacutesta sale del circuito empresarial (distribucioacuten de utilidades dividendos intereses regaliacuteas etc) A su vez reconoce un cambio cualitativo en la composicioacuten del capital que por la mundializacioacuten la ldquosociedad del conocimientordquo hace que el capital humano constituya una forshyma de acumulacioacuten muy relevante y con creciente rendimiento para los residentes maacutes (capacitados) integrados a la economiacutea global Asiacute la renta personal seriacutea beneficiaria en buena parte de un costo de desarrollo pago por toda la sociedad por lo debe contribuir a tasas marginales superiores a nivel similar o mayor a las empresariales

La menor tasa sobre las rentas pasivas de capital no soacutelo obedece a razones administrashytivas sino tambieacuten a razones de eficiencia40 Entre las primeras (a) las rentas empresariales son renshytas netas mientras que las rentas pasivas de capital son (baacutesicamente) rentas brutas (b) el capital financiero es auacuten maacutes moacutevil que el empresarial

Respecto a las razones de eficiencia (a) con una tasa inferior para las rentas pasivas de capital se reconoce que la peacuterdida de bienestar asociada a un impuesto sobre el ahorro no debe meshydirse por la disminucioacuten de su nivel actual sino por la reduccioacuten de consumo futuro que el ahorro acshytual podraacute comprar siendo por tanto significativamente mayor que la peacuterdida habitualmente estimada (Feldstein 2006) y (b) con una tasa inferior sobre los dividendos distribuidos y las ganancias de capishytal se procura evitar ineficiencias en su localizacioacuten Por ejemplo una alta tasa sobre los dividendos induce a no distribuirlos (efecto lock in) y en consecuencia (i) genera peacuterdida de eficiencia en la seshyleccioacuten de inversiones (ii) desestimula la disciplina de los directivos que tienen acceso privilegiado a financiamiento propio y (iii) puede incluso llevar a una menor recaudacioacuten de la que se obtendriacutea grashyvando la inversioacuten (o el consumo) que el efecto lock in impide (Feldstein 2006)41

37 Tambieacuten es justo reconocer el argumento de Slemrod por el que la convergencia internacional de aliacutecuotas tendriacutea origen en la confluencia de estructuras socioeconoacutemicas o en la aplicacioacuten de un pensamiento econoacutemico dominante 38 Tambieacuten se debe incorporar el argumento de que la mayor parte del impuesto a la renta empresarial acaba incidiendo sobre el factor trabajo en especial el no especializado que es menos moacutevil y sujeto a restricciones migratorias argumento que ha dominado la literatura desde el modelo de incidencia del impuesto a la renta de empresas de Harberger (1962) 39 En el dual noacuterdico las personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo ndashalcanzadas por tasas marginales de hasta 50 por 100ndash de rentas empresariales ndashgravadas al 30 por 100ndash El impuesto dual ldquoplusrdquo en Uruguay por el contrario limita esta posibilidad de arbitraje al punto de dejar libre la opcioacuten de acogerse al impuesto sobre la renta empresarial o personal a las personas fiacutesicas que realicen actividades econoacutemicas Veacutease Barreix y Roca (2007) 40 Para un desarrollo de estos argumentos y un comparativo de los sistemas ndashintegral uniforme dual noacuterdico y los nuevos dualesndash veacutease Barreix y Roca (2007) 41 Adicionalmente Boadway (2005) se pronuncia a favor de reducir el impuesto a las rentas de capital pues sostiene que (i) existe una tendencia sistemaacutetica a ahorrar por debajo del ahorro oacuteptimo lo que parece irracional (en la praacutectica es posible que los individuos esteacuten actuando estrateacutegicamente anticipando que el Estado o un filaacutentropo los ayudaraacute) y que (ii) al gravar las rentas del capital se discrimina contra los hogares con ingreso fluctuante en los que el ahorro opera como una forma de aplashynar su consumo En teoriacutea gravar las rentas de capital a una tasa maacutes reducida equivale a aplicar tasas diferentes al consumo presente y al futuro

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34 2 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

Frente a la complejidad administrativa del impuesto sobre la renta personal sinteacutetico y para corregir las posibilidades de arbitraje generadas por la diferencia de tasas entre el impuesto sobre la renta de las empresas y de las personas Hall y Rabushka (1983 y 1995) propusieron una combinacioacuten de dos impuestos a la misma tasa

i) Un impuesto sobre los flujos de las empresas (tipo cash flow) esto es sobre las venshytas (incluidas las exportaciones) menos los salarios los insumos y la inversioacuten (que se puede deducir totalmente en el momento de su realizacioacuten) tanto nacionales como importados y

ii) Un impuesto sobre los salarios a partir de un miacutenimo no imponible con lo cual pese a la tasa uniforme se logra que sea en cierta medida progresivo

El ahorro no se deduce en el momento de su realizacioacuten ni tampoco se gravan posteshyriormente sus rendimientos Esto es no se gravan los intereses dividendos ni ganancias de capital y las empresas no pueden deducir los intereses pagados42 Dicho maacutes claramente en este esquema los bancos no pagan impuesto a la renta Es faacutecil demostrar que desde una perspectiva de ciclo de vida este disentildeo grava el consumo43 Maacutes auacuten opera como un IVA tipo consumo basado en el prinshycipio de origen y calculado por el meacutetodo de sustraccioacuten

El impuesto uniforme fue introducido en Estonia en 1994 pero tomoacute relevancia cuando la Federacioacuten Rusa lo adoptoacute en 2001 Lituania y Letonia siguieron a su vecino baacuteltico en la primera ola de flat tax y luego de 2004 se expandioacute a Eslovaquia Georgia Rumania y Ucrania En rigor la uacutenica semejanza importante entre el impuesto de tasa uniforme que han implantado estos paiacuteses y el esshyquema de Hall y Rabushka es la existencia de una tasa uacutenica sobre los salarios Por el lado de las diferencias las hay ante todo i) en la forma de establecer el miacutenimo no imponible ii) en que algunos han gravado las rentas de capital y otros no y iii) en que todos han mantenido el impuesto tradicional a la renta de las empresas y no necesariamente a la misma tasa que el impuesto sobre las rentas del trabajo

Auacuten estando lejos de la propuesta de Hall y Rabushka el impuesto de tasa uniforme aplicado es maacutes simple de administrar Por ejemplo son maacutes sencillas las retenciones administratishyvas se elimina el problema de exceso de progresividad antes sentildealado cuando se obtienen rentas irregulares se reducen los incentivos para traspasar ingresos entre contribuyentes relacionados (coacutenyuges) aunque no desaparecen por completo debido a la existencia del miacutenimo no imponible y por uacuteltimo si la tasa del impuesto a la renta de las empresas se iguala a la que grava las rentas del trabajo (como en la Repuacuteblica Eslovaca y Rumania) desaparecen los alicientes a que las personas constituyan empresas para reducir la carga impositiva sobre sus actividades econoacutemicas

Ahora bien como sentildealan Keen Kim y Varsano (2006) la mayor simplicidad que lograshyron en su impuesto a la renta estos paiacuteses no guarda relacioacuten con su estructura de tasa uniforme Lo que se ha hecho es establecer un miacutenimo no imponible alto definido en forma tal que deje fuera del impuesto a un alto porcentaje de la poblacioacuten y admitir solo un limitado nuacutemero de deducciones

El principal problema del impuesto uniforme es que la tasa que permite mantener el nivel de recaudacioacuten anterior a la reforma resulta demasiado alta para las rentas de capital Por lo tanto este impuesto uniforme como el sinteacutetico desplaza el ahorro (es decir causa fuga de capitales)

En resumen en esta fase el impuesto a la renta personal continuacutea reduciendo sus tipos pero intenta ampliar las bases eliminando exenciones y creacuteditos tanto para la ingenieriacutea social como

42 Los intereses constituyen una transferencia que no genera valor agregado en caso de que tenga lugar entre residentes Al no ser deducibles la tributacioacuten pierde importancia al determinar la combinacioacuten financiera oacuteptima 43 Un impuesto a los salarios durante todo el ciclo vital suponiendo que no queda acervo de ahorro final equivale a un impuesshyto al consumo en valor presente En el caso de haber ahorro remanente esta observacioacuten sigue siendo vaacutelida si se agrega un impuesto sobre herencias y legados

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Instituto de Estudios Fiscales

para el ahorro con lo que tiende a ldquodespersonalizarserdquo Esto no solo facilita la administracioacuten y el cumplimiento sino que ademaacutes mejora la progresividad y capacidad redistributiva Por ejemplo el impuesto uniforme a traveacutes de un miacutenimo no imponible alto se asegura que quede fuera del gravashymen el porcentaje maacutes pobre de la poblacioacuten y a quienes siacute pueden soportarlo les reduce las deducshyciones En tanto en el componente corporativo la rebaja del tipo refleja la competencia por la atraccioacuten de la capacidad empresarial portadora de inversioacuten e innovacioacuten y creadora de trabajo a la vez que se intenta gravar a todos los flujos (rentas puras de capital conformadas por dividendos intereses regaliacuteas etc) aunque a tasas auacuten maacutes bajas cuando salen del ldquociacuterculo virtuosordquo de la actividad empresarial

4 EPIacuteLOGO

El sistema de imposicioacuten a la renta se fue adaptando a los cambios de objetivos de poliacuteshytica concepciones teacutecnicas y estructuras institucionales en diferentes contextos poliacuteticos econoacutemicos y culturales como ninguacuten tributo en sus dos siglos de existencia

Surgioacute del pragmatismo poliacutetico conservador y econoacutemico liberal como un impuesto jusshyto porque soacutelo lo pagaban los ricos en forma proporcional para financiar la guerra ndashlo que le confirioacute el ethos de instrumento del sacrificio nacionalndash ante otras fuentes exhaustas Fue evolucionando coshymo ingreso para el creciente gasto puacuteblico social al fin del siglo XIX particularmente leyes laborales y de pobreza que paralelamente reduciacutean los espacios poliacuteticos del socialismo cientiacutefico

Se incuboacute en economiacuteas con pujantes cambios tecnoloacutegicos (industrializacioacuten) y sociales (urbanizacioacuten y participacioacuten ciudadana) acompantildeados por un creciente desarrollo financiero Poliacutetishycamente emergioacute de regiacutemenes representativos que delegaban la ejecucioacuten a ministros responsables dotados de administraciones maduras Estos dos rasgos son fundamentales para su eficacia basada en la necesidad de cumplimiento (quasi) voluntario El tributo era cedular y proporcional con pocas excepciones respetando criterios (cientiacuteficos) de eficiencia las bajas tasas ndashcercanas al 10 por 100ndash evitaban las exenciones consideradas inequitativas y generadoras de ineficiencias

Durante la primera parte del siglo XX se suma su capacidad como tributo redistributivo (progresividad) para financiar conquistas sociales (ldquoestado del bienestarrdquo) y el creciente papel del estado en la economiacutea impulsado por la accioacuten poliacutetica de transformadores sociales y el pensamiento econoacutemico heterodoxo En segundo plano el financiamiento beacutelico seguiacutea presente pero comenzaba a predominar como recurso para sostener una seguridad social integral ndashtoda la vida y a todos los estratosndash en la medida que el impuesto y la participacioacuten electoral tambieacuten se masificaban

A partir de uacuteltimo cuarto de siglo se produjo una revuelta conservadora que tuvo como premisas revertir la expansioacuten de la gestioacuten puacuteblica y promover las liberalizaciones comerciales y financieras Su soporte teoacuterico fue el pensamiento neomonetarista que revitalizoacute el papel de la poliacutetica monetaria en un marco de una fiscalidad ndashincluyendo la accioacuten regulatoriandash maacutes restringida y equilishybrada Privoacute la recuperacioacuten de la eficiencia mediante el retorno del sistema a reducir las bases y ampliar (corregir) las bases sin afectar sustancialmente el rendimiento y la carga sobre los factores El objetivo de equidad vertical y financiamiento del gasto social siguioacute vigente en tanto el de la seguridad externa se extingue siendo sustituido por creciente preocupacioacuten por la competitividad (eficiencia econoacutemica y capacidad de administracioacuten) en un mundo cada vez maacutes liberalizado e interrelacionado

En la uacuteltima deacutecada del siglo las economiacuteas noacuterdicas imponen un tributo dual que reshyconoce un tratamiento diferencial a las rentas de un capital ndashtanto ahorro44 como inversioacutenndash cada vez

44 La baja del ahorro en los paiacuteses de la OCDE se refleja en que era en promedio 138 por 100 en los 70rsquo y se precipitoacute a cerca de 7 por 100 a fines de siglo (Seidman 1997)

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maacutes moacutevil En tanto en las nuevas economiacuteas de mercado se transformoacute en un impuesto (uniforme) a tasa uacutenica para toda clase de renta con un miacutenimo no imponible alto ndashpara dotarlo de cierta equidad verticalndash y escasas deducciones que favorecen considerablemente la tarea de administraciones incishypientes

Por primera vez el liderazgo de los cambios no es anglo ni sajoacuten sino que pertenece a economiacuteas pequentildeas cuyo objetivo principal es la competitividad internacional (no un enemigo poliacutetishyco externo o interno) Asimismo se intenta mantener la progresividad (distribucioacuten del ingreso) y la capacidad de proveer fondos para poliacuteticas sociales (cohesioacuten social) ndashen especial el creciente gasto de pensionesndash asiacute como favorecer la simplicidad en el cumplimiento y su control administrativo (instishytucionalidad deacutebil y comparativamente en desventaja con las grandes empresas multinacionales y regionales al no contar con una efectiva cooperacioacuten entre jurisdicciones)

En definitiva se sostiene que la historia de la poliacutetica fiscal y su gestioacuten constituyen un fiel reflejo de la estructura socioeconoacutemica y del grado de avance poliacutetico y cultural de las institucioshynes de una colectividad En tal caso el sistema de imposicioacuten a la renta y su administracioacuten parafrashyseando a los Fisioacutecratas provee el coacutedigo geneacutetico y la patologiacutea forense del estado y la evolucioacuten de ese colectivo

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ANEXO

TABLA A1

Cuadrante a Cuadrante b

Tasa del Impuesto a a la renta empresarial en paiacuteses de la OECD Tasas del Impuesto a a la renta empresarial en Latinoameacuterica Paiacutes 1981 1992 2000 2005 2007 Pais 1992 2000 2005 2007 Australia 460 390 340 300 300

Austria 550 300 340 250 250 Argentina 200 350 350 350 Beacutelgica 480 390 402 340 340 Bolivia 00 250 250 250 Canadaacute 518 443 446 361 361 Brasil 400 370 340 340 Dinamarca 400 340 320 250 Chile 350 150 170 170 Finlandia 615 390 290 260 260 Francia 500 340 378 350 344 Colombia 300 350 350 34 Alemania 600 582 520 389 389 Costa Rica 300 300 300 300 Grecia 450 46-35 400 320 250 Ecuador 444 250 250 250 Hungriacutea na 400 180 160 200

El Salvador 250 250 250 250 Irlanda 450 400 240 125 125 Italia 363 522 370 330 330 Guatemala 340 250 320 310 Japoacuten 420 500 409 395 395 Honduras 402 250 250 300 Holanda 480 350 350 315 255 Meacutexico 350 350 390 280 Nueva Zelanda 450 330 330 330 330 Noruega 508 280 280 280 280 Nicaragua 355 300 300 250 Polonia na 400 300 190 190 Panamaacute 450 300 200 200 Portugal 490 369 352 275 265 Paraguay 300 300 200 100 Espantildea 330 350 350 350 325 Peruacute 300 300 300 300 Suecia 578 300 280 280 280 Suiza 330 280 249 213 213 R Dominicana 493 250 250 250 China na na 249 213 213 Uruguay 300 300 300 250 Inglaterra 520 330 300 300 300 Venezuela 677 340 340 340 Estados Unidos 497 389 393 393 393

Promedio Simple 345 289 284 264 Promedio Simple 476 381 336 292 285

Cuadrante a

TABLA A2

Cuadrante b

Recaudacioacuten sobre el impuesto a la renta como del PI B en la OECD Recaudacioacuten sobre el impuestoa la renta com o del PIBen Ameacuterica Latina

Paiacutes 1965 1975 1985 1995 2000 2005

Paiacutes 1990 1995 2000 2004 2005 2006 IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE I RP F I RE I RPF I RE I R PF I R E I RP F I R E IR P F I R E IR P F I RE Alemania

Australia Austria Beacutelgica Canadaacute Dinamarca Eslovaquia Espantildea Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Holanda Hungriacutea Irlanda Islandia Italia Japoacuten Korea Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Polonia Portugal Reino Unido Repuacuteblica Checa Suecia Suiza Turquiacutea Promedio Simple

82 72 68 64 58

127 na 21 78

101 36 11 91 na 42 51 28 40 na 69

117 94 na na 101 na 171 58 26

25 34 18 19 38 14 na 14 40 25 18 03 26 na 23 05 18 40 na 31 11 50 na na 13 na 21 13 05

103 113 79

129 105 214 na 27 89

141 37 15

111 na 72 60 38 50 13 90

124 155 na na 141 na 192 96 53

15 32 16 27 43 12 na 13 29 17 18 06 32 na 14 08 16 43 13 51 11 34 na na 22 na 18 21 08

103 128 94

158 115 234 na 53 97

148 49 31 83 na 108 55 90 68 22

101 96

188 na na 98 na 185 102 43

22 26 14 22 27 22 na 14 19 14 19 06 30 na 11 09 31 57 19 70 73 26 na na 47 na 17 18 15

102 117 86

142 134 262 na 76

100 142 49 30 78 67

100 97

104 60 37 80

106 165 83 56

100 48

161 101 49

10 42 14 23 29 23 na 17 29 23 21 16 31 18 27 09 35 43 24 66 38 44 28 24 28 46 28 18 15

94 118 95

140 131 255 33 64

125 145 80 44 60 71 95

132 105 57 34 72

103 145 73 57

109 46

175 106 72

18 63 20 32 44 33 27 31 26 59 31 36 40 22 37 14 29 37 33 70 89 42 24 39 36 35 40 28 24

81 123 93

139 119 245 27 64 96

135 76 40 70 67 83

144 105 50 34 73 97

155 43 55

106 46

160 106 48

17 59 23 35 35 38 28 39 31 33 28 28 38 21 34 23 28 43 41 60

118 63 21 30 34 45 38 26 23

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Haitiacute MeacutexicoNicaragua Panamaacute Peruacute Paraguay Rep Dominicana El Salvador UruguayVenezuela

00 04 27 07 02 04 01 01 08 05 18 03 23 01 00 06 01 06 01

06 04 19 17 28 14 12 16 21 06 23 15 14 06 12 16 19 09 13

08 05 31 09 02 05 01 01 09 06 19 03 21 13 00 06 02 10 02

16 08 21 26 35 17 16 17 32 06 18 14 23 16 25 17 31 18 23

14 05 37 15 02 09 02 01 09 09 18 09 24 14 00 07 02 20 02

23 21 22 28 37 18 16 14 18 07 25 15 18 14 20 21 33 23 14

14 03 33 13 02 14 08 01 09 09 17 15 17 13 00 07 02 13 01

36 21 28 32 51 19 19 16 27 11 23 32 16 25 21 19 32 27 20

15 02 35 23 02 12 08 02 09 12 18 16 19 18 00 07 04 09 00

37 25 34 37 53 22 24 19 29 11 24 31 17 25 20 22 35 31 24

15 02 36 27 02 10 08 02 09 10 18 16 20 13 00 09 04 15 00

35 29 34 43 57 24 23 21 34 11 25 31 29 47 19 24 38 31 30

OECD Total UE 19

70 72

22 20

94 99

22 21

102 110

26 30

98 98

27 29

98 95

37 38

92 90

37 38

Promedio Simple 06 14 08 20 10 20 10 25 11 27 11 31

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mdash 25 mdash

Instituto de Estudios Fiscales

consentimiento de (ciertos) contribuyentes fundado en un pacto de mutuas obligaciones con el poder y puede ser considerada embrioacuten de la democracia y en algunos casos ndashcomo en el de Inglaterra y Estados Unidosndash de la mismiacutesima independencia nacional En efecto si bien los monarcas (absolutisshytas) franceses4 teniacutean la facilidad de crear impuestos la monarquiacutea britaacutenica ndashcontrolada y orientada por el Parlamentondash teniacutea el poder de cobrarlos dado el consenso de la poblacioacuten Por ello durante el Siglo de las Luces se estima que la presioacuten fiscal era maacutes del doble en las islas que en Francia Maacutes auacuten la arbitrariedad del sistema fiscal franceacutes con clases privilegiadas exentas (clero y nobleza) hizo colapsar su sistema de ingresos puacuteblicos En el Reino Unido por tanto ademaacutes del espiacuteritu patrioacutetico en la gueshyrra contra Napoleoacuten existiacutea una cultura de semi-cumplimiento voluntario que es esencial para un imshypuesto complejo como el impuesto a la renta que alcanza a un nuacutemero importante de contribuyentes (Tilly 1992) a la que se sumoacute una cauta confianza en la administracioacuten tributaria y del gasto

En segundo teacutermino Pitt era un conservador abrevado en la tradicioacuten de primeros liberashyles (Hume Locke Montesquieu y Smith) defensores de la supremaciacutea de los derechos individuales en un mundo dominado por el absolutismo A estos les compeliacutea evitar la tributacioacuten a la renta pershysonal ya que interferiacutea en la privacidad del contribuyente5 Sin embargo Pitt asumioacute la responsabilishydad (fiscal) de impulsarlo y administrarlo Sobre la ideologiacutea imperante primoacute la necesidad de ingresos fiscales en un reino donde ya se cobraban aranceles ndashdisminuidos por el bloqueo navalndash impuestos a la tierra -limitados por ley y auacuten maacutes durante las guerras- y selectivos al consumo -con fuentes exhaustas- Inclusive durante su largo periacuteodo como ministro (1783 a 1804) y parlamentario (no descendiacutea de la nobleza) impulsoacute la formacioacuten de una burocracia honesta y eficiente ndashtambieacuten relativamente numerosa casi una decena de miles de funcionarios entre aduanas e impuestos intershynosndash (Levi 1988)

Por uacuteltimo el caldo de cultivo socioeconoacutemico del impuesto a la renta fue un Reino Unishydo con un crecimiento econoacutemico pujante y sostenido desde 1780 a 1830 basado en un incremento poblacional acompantildeado de una fuerte urbanizacioacuten un proceso de industrializacioacuten dinaacutemico sosteshynido por un cambio tecnoloacutegico y cientiacutefico y un mercado donde floreciacutea el comercio respaldado por un sistema financiero pionero del creacutedito moderno

En resumen el impuesto proporcional6 fue percibido como justo ya que representaba un medio para conseguir un bien colectivo financiar la guerra Ademaacutes se vio favorecido por una evolushycioacuten institucional de representacioacuten el Parlamento que no solo dirigiacutea las finanzas puacuteblicas sino que controlaba jeraacuterquicamente a la administracioacuten representada por el ministerio de finanzas (Excheshyquer) y una eficiente (y creciente) burocracia que administroacute con ecuanimidad Asiacute la percepcioacuten de equidad en el disentildeo elemento de consenso y eficacia de la administracioacuten elemento coercitivo contribuyeron a lograr un alto grado de cumplimiento voluntario

22 hellipa financiacioacuten diferencial para el incipiente gasto social de fines de siglo

Sobre la mitad del siglo XIX (1842) y a veinticinco antildeos de su primera abolicioacuten el imshypuesto a la renta es reimplantado en el Reino Unido pero por primera vez bajo la presioacuten de los enshy

4 Desde la madurez de la Revolucioacuten (1799) hasta 1880 la tradicioacuten francesa fue basarse en cuatro impuestos (ldquoquatre vieishyllesrdquo) i) sobre el ingreso de la propiedad inmobiliaria ii) sobre el patrimonio en base al valor de arrendamiento (ficto) de la propiedad personal iii) licencias comerciales y profesionales aplicadas sobre el ingreso bruto (patentes) y iv) el impuesto de puertas y ventanas que se complementaban con los ingresos arancelarios Por ello era imposible pensar en financiar las campantildeas napoleoacutenicas con mayores cargas y menos con impuestos personales tipo por cabeza (Webber y Wildavsky 1986) sobre la burguesiacutea o los campesinos que habiacutean sido oprimidos por el ancienne reacutegime (de absolutistas) desde la asuncioacuten de Luis XIII en 1610 5 Por ejemplo Adam Smith era contrario a la tributacioacuten indirecta por considerarla una interferencia al comercio y aprobaba la directa pero no sobre la renta sino sobre la capacidad de pago basada en elementos de riqueza visibles como tierras y edifishycios En teacuterminos de administracioacuten tributaria consideraba malo un impuesto que necesitara una gran burocracia para adminisshytrarlo o que expusiera a los contribuyentes a ldquolas odiosas auditoriacuteas de los inspectoresrdquo (Smith A (1727ndash1790) The Wealth of Nations Prometheus Books (1991) Montesquieu C (1689-1755) The Spirit of Laws Cambridge University Press (1989) Locke J (1632 - 1704) Two Treatises of Government Cambridge University Press (1988) y Hume D (1711-1776) An Enshyquire Concerning the Principles of Morals Oxford Philosofical Texts (2004) 6 Como los antiguos griegos los filoacutesofos de siglo de las Luces consideraban justo que un impuesto gravara proporcionalmenshyte a los ingresos y la riqueza sin otra excepcioacuten que los verdaderamente pobres (Adams 1993) Los pensadores liberales de la eacutepoca consideraban que la progresividad afectaba los derechos individuales

mdash 7 mdash

frentamientos de clase En efecto Sir Robert Peel primer ministro y jefe del partido conservador (Toshyries) con mayoriacutea parlamentaria debioacute reducir fuertemente las tarifas arancelarias y con ello coshymenzoacute una firme recuperacioacuten econoacutemica por un lustro Los altos precios de los alimentos ndashfruto del proteccionismo y las malas cosechasndash incubaban un alzamiento popular y la uacutenica forma de reducirshylos era mediante la liberalizacioacuten del comercio poliacutetica que habiacutea predominado en casi toda Europa durante los 1830s En sustitucioacuten de los ingresos arancelarios reimplanta el impuesto a la renta debishydo que la poblacioacuten no toleraba maacutes imposicioacuten indirecta Con una amplia base y a una tasa de 3 por 100 con retencioacuten en la fuente el tributo recaudoacute un 50 por 100 maacutes de lo estimado confirmando su potencial recaudatorio De esta forma el impuesto salvoacute al reino de otra crisis tal como lo habiacutea hecho casi medio siglo atraacutes

Para fines del siglo XIX ya habiacutean cambiado muchas de las condiciones socioeconoacutemishycas y poliacuteticas de la Pax Britannica en Europa Comenzaba a flaquear la visioacuten positivista basada en la confianza de la capacidad (cientiacutefica) del hombre para mejorar la calidad de vida heredada del Siglo de la Ilustracioacuten Ademaacutes las cada vez maacutes profundas crisis econoacutemicas ciacuteclicas poniacutean en duda al capitalismo versioacuten laissez faire Los gastos militares ocasionados en las continuas guerras imperialistas la presencia de ideologiacutea contestataria (socialismo7) y las deplorables condiciones de vida imperantes en los crecientes centros industriales urbanos incidieron sobre fin de siglo en la neshycesidad de incrementar el gasto social y con ello recaudar maacutes impuestos Asimismo se comenzaba a discutir la justificacioacuten de una imposicioacuten casi exclusivamente basada en gravaacutemenes indirectosEacutestos representaban a fin de siglo cerca del 70 por 100 y eran seguidos por la imposicioacuten a la proshypiedad inmueble (Webber y Wildavski 1986 y Higgens y Evenson 2003)

Adicionalmente Otto von Bismarck el jefe de gobierno de Prusia y constructor de la unishyficacioacuten alemana8 adoptoacute una serie de reformas sociales (paternalistas) consideradas las primeras leyes sociales europeas como (nuevo) mecanismo para contrarrestar el crecimiento del movimiento socialista9 Esto originoacute nuevas y crecientes necesidades de financiamiento En efecto el Priacutencipe Bismarck impulsoacute la aprobacioacuten del seguro de jubilaciones en 1883 y de pensiones a la vejez y por enfermedad en 188910 Estas transferencias se sumaron a los gastos beacutelicos presionando sobre las tesoreriacuteas de las naciones desarrolladas

Por eso en menos de veinte antildeos a partir del impulso del gasto social (1880) maacutes de quince paiacuteses introdujeron el impuesto a la renta Teacutecnicamente eacuteste era cedular gravando diferenshytes categoriacuteas de rentas a distintos tipos y el tipo maacutes alto nunca sobrepasoacute el 10 por 10011 El imshypulso fue la necesidad de caja para la sostenibilidad fiscal y no el principio de capacidad de pago sosteacuten de la poliacutetica redistributiva Aunque la academia y los poliacuteticos reconociacutean el principio de la capacidad de pago (y la teoriacutea marginal) predominaba el criterio del gobierno limitado y la proporcioshynalidad en las cargas

Institucionalmente el impuesto a la renta alemaacuten aprobado en 1891 a diferencia de la tradicioacuten legal britaacutenica permitiacutea a los auditores conminar a los contribuyentes para su auditoriacutea Consecuencia el disentildeo del espiacuteritu pragmaacutetico y liberal ingleacutes se fue modificando con la influencia de la feacuterrea voluntad prusiana por un propoacutesito

7 El Manifiesto Comunista de 1848 preparado por K Marx y F Engels para la Liga Comunista incluye un fuerte impuesto a la renta progresivo como una de sus medidas praacutecticas 8 Bismarck Ministro Presidente de Prusia y Canciller de Alemania durante sus casi 30 antildeos en el poder consolidoacute una suerte de unioacuten aduanera con los principados germaacutenicos que habiacutean sido independientes desde el imperio Carolingio pero mantuvo una poliacutetica comercial relativamente proteccionista En poliacutetica social con el objetivo de concentrar poder entre otras medidas llevoacute a cabo una campantildea para disminuir la influencia de la Iglesia Catoacutelica que combinoacute con una serie de (innovadoras) reforshymas laborales Estas ademaacutes de las nombradas en el texto incluyeron la restriccioacuten del empleo de mujeres y nintildeos Estas medidas teniacutean como propoacutesito contrarrestar el crecimiento poliacutetico del movimiento socialista y congraciarse con la clase trabashyjadora No tuvo eacutexito en eludir la confrontacioacuten debido a que su gobierno era medularmente conservador 9 Culturalmente la cohesioacuten social se ubica como prioridad en una sociedad jeraacuterquica respecto del propio crecimiento econoacutemico o el imperio del mercado 10 El seguro de jubilaciones inicialmente se financiaba exclusivamente por el sector privado dos tercios por el empleado y uno por el empleador 11 Por ejemplo Japoacuten 1887 Alemania 1891 Nueva Zelanda 1891 Canadaacute 1892 Holanda 1892 Italia 1894 Austria 1896 Suecia 1897 Dinamarca 1903 Noruega 1905 Francia en 1909 EEUU 1914 Italia fue la uacutenica excepcioacuten dado que su tasa marginal superior alcanzoacute el 20 por 100 cuando se reimplantoacute en 1894

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Instituto de Estudios Fiscales

Como el impuesto fue introducido por razones de suficiencia pero a tasas bajas hubo oposicioacuten a otorgar exenciones o tasas menores a grupos de presioacuten Por otro lado tambieacuten hubo resistencias a usar tasas progresivas en tal caso los sectores maacutes conservadores lo hubieran consishyderado injusto y proclive a la confiscacioacuten

En resumen la semilla poliacutetico-cultural del ldquoestado del bienestarrdquo ya estaba plantada a fin del siglo XIX y con ello el crecimiento del tamantildeo y de la actividad estatal (veacutease cuadro 1) en un contexto de participacioacuten poliacutetica (democracia o al menos voz popular) con dos objetivos primigenios

1) Incrementar la seguridad de la poblacioacuten contra la adversidad y

2) Redistribuir el ingreso mediante la transferencia de los ricos a los pobres

Para ambos propoacutesitos la imposicioacuten a la renta seraacute un instrumento fundamental Indishyrectamente como financiacioacuten de la seguridad social y directamente como redistribuidor del ingreso En esta fase inicial el impuesto era altamente progresivo ndashporque solo recaiacutea sobre el 5 por 100 maacutes rico de la poblacioacutenndash pero no redistribuidor ndashpor su escasa recaudacioacutenndash sin embargo trasmitiacutea una sensacioacuten de justicia aunque solo esteacutetica Tanto para la financiacioacuten de la seguridad social como para la redistribucioacuten el impuesto a la renta se adaptaraacute constantemente al contexto cambiante (Webber y Wildavski 1986)

CUADRO 1

Tendencias de Ingresos Puacuteblicos y Gasto Puacuteblico y Social Total() ( del PIB)

Ingresos Puacuteblicos Gasto Puacuteblico Total Gasto Puacuteblico Social

Circa 1870 1920 1960 1996 Circa

1870 1920 1960 1996 Circa 1870 1920 1960 1996

Australia 178 194 244 350 183 193 212 359 11 28 74 148

Austria mdash 90 379 478 105 147 357 516 mdash 37 159 214

Beacutelgica

Canadaacute

Francia

116

41

153

170

166

179

303

260

373

498

427

503

mdash

mdash

126

221

167

276

303

286

346

529

447

550

13

13

13

26

13

24

131

91

134

271

181

269

Alemania

Irlanda

Italia

Japoacuten

Paiacuteses Bajos

14

96

125

95

mdash

86

232

242

mdash

118

352

275

248

188

339

453

365

462

317

473

100

mdash

137

88

91

250

188

301

148

135

324

280

301

175

337

491

420

527

359

493

20

mdash

06

03

15

75

70

17

23

25

181

87

131

41

117

249

183

237

123

257

Noruega

Espantildea

43

94

115

58

324

187

514

390

59

mdash

160

83

299

188

492

437

12

03

39

17

78

139

275

190

Suecia

Suiza

95

mdash

72

38

325

233

621

364

57

165

109

170

310

172

642

394

20

28

36

22

108

49

331

189

Reino Unido

Estados Unidos

Media

87

74

92

201

124

142

299

276

289

372

316

439

94

73

108

262

121

187

322

270

281

430

324

472

12

11

12

62

22

34

102

73

108

225

137

223

Porcentaje de Crecimiento 54 104 52 74 50 68 184 216 106

Nota Incluye ayudas a la pobreza desempleo educacioacuten pensiones salud y subvenciones a la vivienda (a) Alemania Austria Beacutelgica Canadaacute Paiacuteses Bajos Espantildea Suecia y Suiza soacutelo hacienda central haacutesta 1937 (b) Beacutelgica Holanda y Espantildea soacutelo hacienda central hasta 1920 Fuente Tanzi y Schuknect (2000) y Lindert (2004)

mdash 9 mdash

31

Es importante destacar que la geacutenesis de la tributacioacuten a la renta (principalmente angloshysajona en el Reino Unido primero y en el siglo XX en EEUU) estaacute fuertemente ligada a la representashycioacuten poliacutetica adecuaacutendose a las demandas del mercado poliacutetico (constituency o electorado) mientras que el origen del gasto puacuteblico social fue la reaccioacuten de un gobierno autoritario (germaacutenico) Ambos procesos se repetiraacuten maacutes tarde en buena parte de Ameacuterica Latina12 En consecuencia ninguno de los dos surgioacute como correccioacuten automaacutetica del funcionamiento del mercado Sin embargo para que la tributacioacuten sea eficaz debe tener representatividad (consenso) y ajustarse al mercado por lo que los retos son mayores Esto es auacuten maacutes necesario en un impuesto tan transparente como el impuesto a la renta en el que no hay ldquoilusioacuten fiscalrdquo como en cierta imposicioacuten indirecta (IVA)

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el parto del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

Cuando en marzo de 1913 el cuadrageacutesimo segundo estado de los EEUU ratificoacute la 16ordf Enmienda Constitucional que habilitaba al Congreso a gravar la renta a nivel federal se cambioacute una relacioacuten de clase de regionalismo y de poderes republicanos Poco despueacutes la Ley de Impuesto Federal a la Renta fue ratificada imponiendo un 1 por 100 sobre todos los individuos por encima de US$300 y un sobre impuesto de 1 a 6 por 100 para ingresos superiores a US$20000 En un antildeo esa tasa marginal superior pasoacute a 15 por 100 el siguiente a 67 por 100 y para 1918 alcanzaba el 77 por 100 Igualmente el nuacutemero de contribuyentes se multiplicoacute por 13 pasando de menos de 400000 en 1914 a 55 millones en 1918 ndashaunque eso representaba menos del 15 por 100 de los trabajadores y el 80 por 100 del impuesto lo pagaba el 1 por 100 maacutes pudientendash

A su vez igual suerte corrioacute el impuesto empresarial (corporate tax) En 1918 eacuteste ya teniacutea un tipo base de 12 por 100 al que se antildeadiacutean dos tipos progresivos sobre el retorno los retorshynos superiores al 20 por 100 eran gravados al tipo de 30 por 100 y los superiores al 30 por 100 al tipo de 65 por 100 Con estas altiacutesimas sobretasas se intentaba captar las rentas econoacutemicas de olishygopolistas y monopolistas Este impuesto a las ganancias elevadas recaudoacute casi dos tercios de los ingresos federales durante la Primera Guerra Mundial

La aprobacioacuten del impuesto a la renta marcoacute el final del ldquosistema republicanordquo de tributashycioacuten ndashpor su articulacioacuten por el partido fundado por Lincolnndash cimentado en tarifas arancelarias proshyteccionistas que favoreciacutean al Norte y al Este industrializados a costa del Sur productor de materiaprimas Eacuteste no lo aceptoacute pero fue derrotado en la Guerra Civil A nivel de clase las tarifas constitushyiacutean un subsidio a las grandes corporaciones industriales y una carga a los agricultores la clase media profesional y los pequentildeos propietarios Adicionalmente las grandes corporaciones se habiacutean inteshygrado verticalmente y avanzado tecnoloacutegicamente aprovechando un mercado maacutes amplio que sus competidores europeos y una oferta laboral sin regulacioacuten y alimentada por una fuerte migracioacuten lo que les redituoacute pinguumles ganancias (Brownlee 2004 y Steuerle 2004)13 Podriacutea decirse que el ldquosisteshyma republicanordquo de fiscalidad es un precursor del modelo de sustitucioacuten de importaciones de Ameacuterica

12 En Ameacuterica Latina por ejemplo las leyes sociales han sido inicialmente implementadas por regiacutemenes autoritarios en ocasiones sin existir previamente industrializacioacuten urbanizacioacuten y menos una economiacutea de mercado en pleno funcionamiento Sin embargo es justo reconocer que los procesos democraacuteticos estaacuten positivamente correlacionados con la consolidacioacuten de la legislacioacuten de proteccioacuten social y en especial la laboral A su vez la imposicioacuten sobre la renta en particular la individual ha sido introducida mayoritariamente por gobiernos democraacuteticos a partir de la deacutecada del sesenta 13 Tambieacuten es importante remarcar que en paralelo a la implantacioacuten del impuesto el Presidente Wilson sentoacute las bases ldquocientiacuteficasrdquo para lograr una tecnocracia estatal eficiente Su disentildeo fue hecho con el molde de las corporaciones comerciales abandonando el criterio del favor poliacutetico La visioacuten del papel de los rectores de la poliacutetica fiscal (Treasury ministerio de finanshyzas) y en menor medida de los agentes recaudadores era la de ldquomediadoresrdquo ente los objetivos de las empresas y las necesishydades del fisco

mdash 10 mdash

Instituto de Estudios Fiscales

Latina excepto porque los EEUU lograron la consolidacioacuten de un gran espacio econoacutemico (mercado) mientras que Ameacuterica Latina dividida en muacuteltiples jurisdicciones muy diferentes no ha logrado inteshygrarse ni al magro nivel de zona de libre comercio

Institucionalmente EEUU reflejoacute en el impuesto a la renta su forma de resolver conflicshytos en este caso de clase y regionales mediante su estilo de democracia basada en la ldquofragmentashycioacuten del poderrdquo (contrapesos y garantiacuteas) instaurada por los Federalistas en la Constitucioacuten Estos dotaron al gobierno federal de la facultar de gravar ndashcausa inicial de la revolucioacuten libertadorandash y de hacer respetar los derechos de las minoriacuteas de los excesos ndashen este caso de las legislaturas estatashylesndash Debe tenerse presente que el impuesto a la renta de 1894 fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte con el argumento de que era un impuesto directo y por tanto debiacutea recaer en los estados de acuerdo a su poblacioacuten respecto a la total lo que el gobierno federal omitioacute Este principio anti-redistributivo interpretaba que en la esencia de la Constitucioacuten yaciacutea un estado socialmente neushytral (Brownlee 2004) La 16a enmienda al levantar este veto de la Suprema Corte al impuesto a la renta federal dividioacute la capacidad de gravar ndashlos estados monopolizan su potestad sobre los impuesshytos generales al consumondash pero multiplicoacute la de exonerar y privilegiar viacutea congresistas federales en el impuesto a la renta Es por ello que auacuten hoy permanecen los lobbysts que operan para los grupos de presioacuten primordialmente en el Congreso y que desde la subida de tasas para financiar la Primera Guerra Mundial han llenado el Coacutedigo tributario de 60000 paacuteginas plagadas de tratamientos espeshyciales (Levi 1988)14

Este conflicto de poderes por la competencia tributaria entre niveles de gobierno es sushymamente iroacutenico dado que el impuesto a la renta en especial el componente personal hace factible como pocos tributos el compartir las bases Precisamente en los Estados Unidos pero tambieacuten en vashyrios paiacuteses de Europa los gobiernos subnacionales (estaduales y locales) cobran una sobretasa utilishyzando la facilidad de utilizar la base definida a nivel nacional Esta virtud no la tienen otros tributos que generan ldquoefecto acumulacioacutenrdquo ndashcomo los impuestos generales sobre ventas o selectivos al consumondash o presentan una enorme dificultad administrativa para dividir las bases ndashcomo el IVA u otros impuestos directos como el patrimonio neto o herenciasndash Ademaacutes el contribuyente puede reaccionar de acuerdo a la hipoacutetesis de Tiebout (1956) por la cual el individuo elige doacutende residir seguacuten la mezcla de tributashycioacuten y servicios puacuteblicos que recibe en analogiacutea con el comportamiento en los mercados competitivos

Del otro lado del Atlaacutentico la industrializacioacuten trajo consigo mayor democratizacioacuten (inshyfluencia del Parlamento) dentro del particularismo del sistema poliacutetico britaacutenico y se materializoacute en el contundente triunfo liberal de 1906 Bajo la influencia reformadora de David Lloyd George se aprobashyron pensiones a la vejez (1908) el seguro de desempleo (1909) y de enfermedad (1911) de cuntildeo bismarckiano Para financiarlos en el famoso Presupuesto Popular de 1909 se introdujeron impuesshytos a la tierra maacutes altos (a la Henry George 188215) y un ldquosuperimpuestordquo a la renta sobre las L3000 para pagar los noveles programas sociales y rearmar la Marina Fue notable la introduccioacuten en esshyfuerzo conjunto con el conservador Winston Churchill de deducciones exenciones e incentivos en el impuesto a la renta como instrumentos de ingenieriacutea social16 y de beneficios sectoriales en coordinashycioacuten con otras poliacuteticas puacuteblicas (Steinmo 1993) Poliacuteticamente estas pugnas terminaron con el poder de veto en materia tributaria ejercido por la Caacutemara de los Lores ndashintegrada en forma hereditaria o nombrados por la Coronandash a lo aprobado por la Caacutemara de los Comunes ndashdemocraacuteticamente electandash

Finalmente el impuesto a la renta supuso un cambio significativo en el desarrollo de la tecnologiacutea tributaria (Tanzi 2006) en base a los avances de otras disciplinas como la contabilidad y

14 Justo es reconocer que siguiendo a Bobbio (2006) existen dos tipos de mercados poliacuteticos que culminan en pactos (contrashytos) Uno macro o multilateral entre partidos o coaliciones para ejercer el gobierno que tiene al poliacutetico como un negociador Otro micro o bilateral entre el representante y sus electores (constituency) que tiene al legislador como empresario que ofrece sus ideas y conducta En este uacuteltimo caso el poliacutetico representa las demandas de sus electores y debe bregar por los intereses de los mismos obteniendo ventajas tanto a nivel del gasto como de los impuestos 15 Henry George abogoacute por gravar exclusivamente la tierra (y los monopolios o su regulacioacuten) alegando que su oferta fija (suerte de propiedad comuacuten de la humanidad) no tiene efectos de eficiencia (exceso de la carga) y capta las plusvaliacuteas (equishydad) propugnando por mercados libeacuterrimos donde se sustituyan las restricciones al uso de patentes por subsidios a la investishygacioacuten y vastos programas sociales 16 Churchill sosteniacutea que la poliacutetica social debiacutea incentivar la competencia en la provisioacuten de la ldquored de seguridadrdquo (safety net) de tal manera que el desastre no ocurriese en la eventualidad de una falla De paso esto pondriacutea resguardo al sistema capitashylista de un ataque socialista

mdash 11 mdash

32

las finanzas y a los cambios administrativos juriacutedicos e institucionales Por ejemplo los desarrollos contables permiten registrar los flujos de renta con mayor precisioacuten el surgimiento de grandes emshypresas permite la retencioacuten del impuesto sobre un grupo de asalariados de crecientes ingresos redushyciendo los costos de administracioacuten y cumplimiento y la implementacioacuten de registros de propiedad permite identificar quieacuten percibe los ingresos A lo largo del siglo la sofisticacioacuten de la contabilidad potenciada por la informaacutetica y acompantildeada por nuevos conceptos juriacutedico-tributarios como el ingreso global (renta mundial) o los precios de transferencia ya en las uacuteltimas deacutecadas del siglo XX proporshycionaraacute mayor precisioacuten y alcance al impuesto a la renta

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto

El Presidente Franklin D Roosevelt (FDR) no soacutelo condujo a su paiacutes en la salida de la mayor (Gran) Depresioacuten que habiacutea vivido el capitalismo y lideroacute el triunfo militar sobre las dictaduras corporativas a nivel mundial17 sino que tambieacuten extendioacute los objetivos y el marco de la accioacuten estatal activa (progressive liberalism)18 expresaacutendolos en un nuevo contrato social (New Deal)19 Conseshycuentemente se expandioacute el rol del Estado como estabilizador de la economiacutea y por ende gestor de ciertas actividades y el de benefactor mediante la ampliacioacuten de la cobertura de la seguridad social20

de proteccioacuten A estas dos fuerzas expansivas del gasto puacuteblico se sumoacute el esfuerzo beacutelico de la Segunda Guerra Mundial En contrapartida para financiarlo se implementoacute la ldquomasificacioacutenrdquo del imshypuesto a la renta

Desde el fin del ldquolargordquo siglo XIX que va desde la Revolucioacuten Francesa a la Primera Gueshyrra se consolidoacute el crecimiento de la poblacioacuten una fuerte urbanizacioacuten y una mayor participacioacuten electoral refrendada por el ingreso electoral de la mayoriacutea maacutes discriminada el geacutenero femenino Entre 1880 y 1930 el porcentaje de sufragantes respecto a la poblacioacuten adulta en las siete democracias maacutes avanzadas crecioacute en promedio un 75 por 100 llegando al 58 por 100 de la poblacioacuten adulta21

Como resultado siguiendo la teoriacutea de ldquotributacioacuten con representacioacutenrdquo era de esperarse un crecimiento paulatino de los contribuyentes del impuesto personal a la renta Y en efecto en el periacuteodo de doce antildeos que transcurren entre la Gran Depresioacuten (1929) y el antildeo de entrada en la Seshygunda Guerra Mundial (1941) el rendimiento del impuesto a la renta personal en EEUU casi se multishyplicoacute por tres ndashde US$ 29 a US$ 75 billonesndash pero el nuacutemero de contribuyentes lo hizo por 15 -del 4 por 100 de los trabajadores en el rsquo29 al 60 por 100 en 1945 con 43 millones de contribuyentes- Esta expansioacuten era necesaria para financiar las nuevas funciones del Estado como agente econoacutemico (productor regulador benefactor y estabilizador) que sustentaron el eacutexito poliacutetico del New Deal y la reconstruccioacuten europea de posguerra y se consolidaron por el dominio del pensamiento keynesiano amplificado en la academia

17 Pese a sus eacutexitos que consolidaron al sistema democraacutetico nada le fue faacutecil al Presidente Roosevelt Por ejemplo en plena guerra (1943) el Congreso dominado por los propios demoacutecratas levantoacute su veto a la Ley tributaria de 1942 que conteniacutea incentivos y exenciones muy diferentes al proyecto inicial del Ejecutivo por lo que debioacute compensarse la peacuterdida de base con incrementos del tipo (Steuerle 2004) 18 Croly (1965) el mayor exponente del liberalismo progresista (progressive liberalism) sosteniacutea que la accioacuten gubernamental es necesaria para crear las condiciones de libertad que garantizan una base rudimentaria de igualdad entre los ciudadanos Utiliza la nocioacuten de gobierno con potestad de intervencioacuten (de Hamilton) para avanzar en la igualdad de oportunidades (de Jefferson) que no se opone a los valores liberales sino que protege los valores individuales a traveacutes de la accioacuten del gobierno Asiacute el liberalismo llega a un nuevo balance entre libertad e igualdad que asegure oportunidad (libertad) para todos en contraposishycioacuten a la perpetua ventaja de los privilegiados los ricos y los poderosos en un paiacutes (nacionalismo progresista de Lincoln) dominashydo por el darwinismo social Por ello es considerado el precursor del ldquoestado del bienestarrdquo ndashwelfare statendash (Wilensky 1975) 19 Bobbio (2006) sostiene que sociedades poliaacuterquicas como son las actuales capitalistas y democraacuteticas son colectivos donde las decisiones son tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos (o pactos sociales desde los que impulshysan derechos individuales o colectivos a los fiscales o laborales) Por ende los pactos sociales no son soacutelo una hipoacutetesis racioshynal filosoacutefica (el contrato del Iusnaturalismo) de la organizacioacuten poliacutetica sino que constituyen instrumentos de gobierno que reglamentan las relaciones sociales y son fuente primaria de derecho 20 Durante su periacuteodo Roosevelt impulsoacute la idea de la proteccioacuten estatal proveyendo el miacutenimo bienestar del individuo ndashpobreza desempleo y pensionesndash a lo largo de toda su vida 21 Iroacutenicamente soacutelo en EEUU decrecioacute un 30 por 100 pero el porcentaje de sufragantes crecioacute en Dinamarca Francia Holanda Nueva Zelanda Suecia y el Reino Unido

mdash 12 mdash

Instituto de Estudios Fiscales

Teacutecnicamente desde los antildeos 30 la determinacioacuten de la base imponible siguioacute la definishycioacuten amplia de renta de Simons (1938) ndashconsumo maacutes cambio patrimonial netondash que permitioacute estashyblecer progresividad con impacto redistributivo manteniendo la eficiencia respecto del consumo de bienes y servicios La tasa marginal superior llegoacute al 90 por 100 y la tasa efectiva en los ricos frisoacute el 60 por 100 en 1945 en tanto que el tipo de ganancias elevadas a las corporaciones alcanzoacute el 94 por 100 al antildeo siguiente del ataque a Pearl Harbor (1942) (Brownlee 2004)

Como contrapartida para evitar los posibles impactos negativos en el ahorro la oferta de trabajo y la inversioacuten de riesgo fruto de este aumento de las tasas marginales el impuesto se llenoacute de exenciones y deducciones Un continuo uso (y abuso) de exenciones en el impuesto sobre la renta personal ndashpor ldquoexternalidadesrdquo sociales (educacioacuten donaciones etc) y de ldquofomento al ahorrordquo (desde el uso de la vivienda propia a las inversiones de prioridad estrateacutegica)ndash y por otra parte de ldquoincentivos a la inversioacutenrdquo en el impuesto a la renta empresarial -desde vacaciones tributarias y reinversiones hasta amortizaciones aceleradas- terminaron tergiversando no soacutelo la definicioacuten amplia de renta de Haig-Simons sino tambieacuten la equidad (horizontal y vertical) y sobre todo la simplicidad del tributo Estos continuos incrementos de tasas y de erosiones de la base por incentivos ndashtax breaksndash y disposiciones especiales ndashloopholesndash en el impuesto a la renta federal acaecidos durante la administracioacuten Roosevelt dominaraacuten el panorama tributario de las economiacuteas desarrolladas occidentales por cuarenta antildeos

Este empuje del impuesto a la renta como instrumento recaudador y redistribuidor (seshycundariamente) con altas tasas y perforaciones de base se agudizoacute por las particularidades de la institucionalidad democraacutetica estadounidense que la diferencian del resto de las democracias occishydentales (Steinmo 1993)

a) La imposibilidad constitucional de implementar un impuesto a las ventas (o general al consumo) federal22 maacutes la tradicioacuten cultural norteamericana de progresividad en el impuesto a la renta han llevado a que sea de los sistemas tributarios maacutes redistribushytivos del mundo23

b) El alto nuacutemero de exenciones concedidas a sectores y grupos de intereacutes ndash obviamente ligados a las altas tasasndash expresioacuten del claro predominio del Congreso en el disentildeo de la poliacutetica tributaria y

c) La complejidad de la legislacioacuten y las regulaciones con un alto costo para el contribushyyente y para la administracioacuten

En definitiva una vez maacutes fue la espiral ascendente de la demanda por servicios puacuteblishycos en especial de infraestructura y sociales y el esfuerzo beacutelico los que presionaron al cambio (reshyactivo) de los ingresos fiscales Y una vez maacutes el impuesto a la renta respondioacute creciendo hasta casi desvirtuarse pero reafirmando su capacidad de adaptarse a los cambios sociales y aprovechar los cambios tecnoloacutegicos24

33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias

En una democracia el consentimiento a la tributacioacuten ndashque es fundamental para el eacutexito de la imposicioacuten sobre la renta por la necesidad del cumplimiento voluntariondash se materializa en la aprobacioacuten legislativa que es representativa de la voluntad del colectivo Esto no implica necesariashymente que los impuestos sean maacutes justos ya que son fruto de una negociacioacuten donde los sectores con maacutes poder impongan sus intereses Tampoco puede inferirse a priori que sean maacutes eficientes o

22 33 estados adaptaron el impuesto a las ventas al detalle entre 1932 y 1937 ante la caiacuteda de recaudacioacuten del impuesto a la propiedad durante la recesioacuten 23 Auacuten en la actualidad si bien el ahorro ndashdefinido como ldquono consumordquondash ha disminuido en las pasadas dos deacutecadas en EEUU seraacute difiacutecil que la sociedad acepte el abandono de la equidad vertical y la capacidad (de pago) redistributiva del impuesto a la renta (Pechman 1987) 24 Como por ejemplo las retenciones masivas a los asalariados y a las rentas de capital (intereses bancarios) la contabilidad consolidada de empresas etc

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justos debido a que es posible que la necesidad de incrementar el gasto para lograr la negociacioacuten presupuestal involucre un exceso de carga fiscal Sin embargo la ventaja del reacutegimen representativo es que contiene el mecanismo de la correccioacuten La democracia ndashviacutea elecciones competitivasndash permite el reemplazo de liacutederes e ideologiacuteas escogiendo entre nuevas alternativas Este mecanismo poliacutetico permite detectar y corregir los errores cambiando la poliacutetica en cuestioacuten (Webber y Wildavski 1986) En forma similar seguacuten la hipoacutetesis de Lindert (2004) el proceso democraacutetico reduce el ingresogasto puacuteblico ineficiente Asiacute como existen arreglos institucionales para controlar que los gastos en infraesshytructura fiacutesica y social no sean excesivos al punto de resentir el crecimiento econoacutemico tambieacuten la ldquomezclardquo tributaria es pasible de correcciones para no desestimular el trabajo y el ahorro25

El reto del gobierno radica en la explicacioacuten de sus decisiones (modificaciones) Esto es fundamental en materia tributaria porque existen intereses encontrados entre los electores productoshyres consumidores contribuyentes beneficiarios del Estado y recaudadores que muchas veces se superponen en sus papeles Como el reveacutes de una moneda el proceso de negociacioacuten de las reforshymas ndashen especial en impuestos que son simplemente transferencias entre los agentes econoacutemicos de una sociedadndash implica un cambio maacutes gradual y paulatino que en otras formas de gobierno26

Sin embargo en tributacioacuten pocas veces el cambio de direccioacuten ndashen reversandash fue tan brusco como a principios de los 80rsquos como reaccioacuten al crecimiento sin precedentes del Estado en las democracias occidentales en el tercer cuarto del siglo XX y con ello de la carga tributaria En la imshyposicioacuten a la renta esto se manifestaba en la espiral ascendente de tasas cada vez maacutes altas que trataban de compensarse con un gasto tributario que no teniacutea antecedente De alliacute la conocida aneacutecshydota de que la secretaria personal del Presidente Reagan pagaba maacutes impuesto a la renta que la General Electric Boeing General Dynamics y muchas otras multinacionales27

Las reformas tributarias impulsadas por la primer ministro Thatcher28 y la reforma del imshypuesto a la renta de 1986 en EEUU29 ensanchando las bases ndashreduciendo el gasto tributario en especial los incentivos a grandes empresas (corporate welfare)ndash y paralelamente bajando las tasas fue una correccioacuten ldquode vuelta a los oriacutegenesrdquo30

Una de las razones maacutes importantes para la rebaja de las altiacutesimas tasas de imposicioacuten en las economiacuteas desarrolladas que teniacutean promedios superiores al 70 por 100 durante los 70rsquos fue

25 Lindert (2004) identifica dos razones principales que rigen la relacioacuten democracia - control de programas puacuteblicos i) el proshyceso presupuestal y ii) el principio de poliacutetica fiscal de ldquouniversalismordquo (reglas y tasas uniformes con procesos administrativos transparentes) que reduce los costos de administracioacuten Por ejemplo los costos de la administracioacuten tributaria masiva han declinado secularmente como porcentaje de la recaudacioacuten desde algo maacutes de 4 por 100 en 1900 a menos de 2 por 100 en 1990 en Estados Unidos y Reino unido 26 El Parlamento cumple en adicioacuten al control las veces de instrumento eficaz para reducir los costos de negociacioacuten y de cumplimiento la ventaja de la accioacuten colectiva que no tienen los absolutismos o las sociedades jeraacuterquicas (Levi 1988) 27 De hecho las 250 maacutes grandes corporaciones no pagaron impuesto a la renta federal por lo menos en un ejercicio durante el periacuteodo 1981 a 1983 (Brownlee 2004) 28 Para el final de su administracioacuten y luego de tres victorias electorales Mrs Thatcher i) redujo la tasa marginal mayor del impuesto a la renta personal de 98 a 40 por 100 y la de empresas de 53 a 35 por 100 ii) unificoacute las dos tasas de IVA 8 por 100 y 125 por 100 en una sola de 15 por 100 agregando a la base imponible bienes y servicios antes exentos y iii) indexoacute el costo de las ganancias de capital pero abrioacute algunas brechas sobre instrumentos financieros y decidioacute sustituir el impuesto a la propiedad por uno per caacutepita (Community Charge) Este uacuteltimo sumamente impopular fue un fracaso y por la rebelioacuten del contribuyente desfinancioacute a los gobiernos locales conservadores que perdieron las elecciones Esta fue una de la principales causas de su dimisioacuten (Steinmo 1993) 29 La reforma de EEUU de 1986 puede resumirse en i) reduccioacuten del esquema de tasas del IRPF con la tasa marginal supeshyrior bajando de 50 a 28 por 100 ii) aumento del miacutenimo no imponible y las deducciones que liberaron a 6 millones de contribushyyentes maacutes pobres (12 por 100 del total) iii) suba de la tasa a las ganancias de capital de 20 a 28 por 100 y iv) reduccioacuten de la tasa empresarial de 48 a 34 por 100 pero eliminando gastos tributarios como el creacutedito fiscal a la inversioacuten Sin embargo la reforma de 1986 (votada por ambos partidos Republicano y Demoacutecrata) aumentoacute significativamente la equidad horizontal no afectoacute la progresividad y mantuvo el mismo rendimiento -respecto al PBI- que durante la administracioacuten Carter Adicionalmente se expandioacute el Earned Income Tax Credit (EITC) ndashun creacutedito fiscal por menores o familiares discapacitados a cargo de contrishybuyentes con bajos ingresosndash que regiacutea a nivel federal desde 1975 Este concepto deriva del Impuesto Negativo a la Renta propuesto por la economista britaacutenica Juliet Rhys-Williams a mediados del los 40rsquos e impulsado por Milton Friedman en los 60rsquos El EITC es el mayor programa de reduccioacuten de pobreza aplicado en los Estados Unidos En 2004 era percibido por maacutes de 21 millones de familias 30 Esto no supone un juicio de valor sobre otras medidas fiscales desarrolladas por dichas administraciones que escapan al toacutepico en cuestioacuten

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mantener la atraccioacuten al ahorro y la inversioacuten en un mundo cada vez maacutes abierto31 Estos paiacuteses lleshyvaban maacutes de un cuarto de siglo de avances en las liberalizaciones comercial y financiera Las tarifas arancelarias promedio eran menores al 5 por 100 y la desviacioacuten tambieacuten habiacutea disminuido (aunque se manteniacutean algunas barreras no arancelarias especialmente a commodities agropecuarias) La reduccioacuten de las tarifas en especial sobre los productos manufactureros llevoacute a una desindustrializashycioacuten paulatina de los paiacuteses desarrollados ndashfuerte caiacuteda de su participacioacuten en el productondash en parashylelo con mayor competencia internacional

Es importante reconocer que las aperturas comercial y financiera tambieacuten fueron influishydas por la necesidad de favorecer a los nuevos sectores dinaacutemicos (ldquonueva economiacuteardquo) Con un coshymercio liberalizado al bajar la proteccioacuten se redujo la rentabilidad del sector manufacturero Entonces gravar a la renta sobre bases amplias y tasas bajas favorecioacute la toma de riesgo en los nueshyvos y dinaacutemicos sectores de servicios financiero tecnologiacutea del conocimiento y entretenimiento A su vez se promueve la competencia sin gasto tributario y la neutralidad sectorial ndashlimitando los incentishyvos al sector manufacturerondash Asiacute se ampliacutean las oportunidades de inversioacuten para los grupos de mashyyores ingresos y las burocracias se vuelven maacutes dinaacutemicas auspiciando la aceptacioacuten de la eliminacioacuten de incentivos (privilegios)

Tambieacuten debe recordarse que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea producido algunos cambios estructurales en el impuesto que ya no se revertiriacutean Por ejemplo en 1918 en EEUU el impuesto a la renta empresarial (grandes empresas corporations) rendiacutea 4 veces maacutes que el personal ndashreducido a los muy pudientesndash en 1950 ambos recaudaban lo mismo y ya en 1980 las personas fiacutesicas pagashyban 4 veces lo que las corporaciones ratio que sigue estable hasta hoy Esto reflejaba la idea de limitar la tributacioacuten sobre factores de bases moacuteviles (capital) al tiempo que aumentaba la carga sobre el factor de menor movilidad (trabajo)

La rebaja de tasas operada en los 80rsquos en Reino Unido y Estados Unidos dos economshyiacuteas de mercado muy importantes armonizadas y en crecimiento determinoacute un realineamiento del impuesto a la renta a escala planetaria por su influencia en la atraccioacuten de ahorro e inversiones en una economiacutea mundial cada vez maacutes interrelacionada Asiacute estas dos economiacuteas que representaban cerca de un tercio del PBI mundial en una suerte de posicioacuten de liacuteder en un modelo de Stackelberg para la atraccioacuten de capital32 influyeron para que en la deacutecada de los 80rsquos la rebaja de tasas marginashyles superiores en el IRPF fuese en promedio de casi 34 por 100 y en el impuesto empresarial de 28 por 100 en los paiacuteses de la OCDE

Sin embargo el rendimiento al Fisco y la carga tributaria sobre los factores praacutecticamenshyte no se alteraron Boscaacute Garciacutea y Taguas (2005) analizaron ndashmediante una base de datos para 21 paiacuteses de la OCDE en el periacuteodo 1965-2001ndash los tipos impositivos medios efectivos sobre el capital y el trabajo Del anaacutelisis surge que para EEUU tanto la carga sobre el capital como sobre el trabajo han subido muy levemente desde 1986 en tanto que en el Reino Unido se operoacute una leve disminucioacuten en ambos tipos hasta 1997 donde la tendencia se revierte aunque muy moderadamente A su vez las cargas sobre los factores de produccioacuten sufrieron cambios muy poco relevantes en el resto de los paiacuteses de la OCDE en los 80rsquos y 90rsquos

Adicionalmente la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra praacutecticamente al mismo nivel que a principios de los 80rsquos cerca del 13 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos por impuesto a la renta de empresas se ha incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB siendo el nivel actual de poco menos del 4 por 100 del PIB este crecimiento se ha

31 Es importante notar que previo a las rebajas de tasas sobre ganancias de los 80rsquos durante los mandatos de Regan se redushyjo la tasa de 70 por 100 a 28 por 100 ya habiacutean sucedido dos anteriores la de la administracioacuten Coolidge que bajoacute el tipo de 73 por 100 en 1921 a la salida de la Primera Guerra Mundial a 25 por 100 en 1926 y el gobierno de Kennedy que la llevoacute de 91 por 100 a 70 por 100 Sus partidarios alegan ademaacutes de efectos positivos en el crecimiento un aumento de la tasa cumplishymiento logrando por ejemplo que en los antildeos 20 pasara de 44 al 78 por 100 para aquellos que pagaban sobre $50000 en tanto que para el decil de mayores ingresos aumentara de 44 por 100 en 1981 a 57 por 100 en 1988 32 En este caso el liacuteder las economiacuteas de EEUU y el Reino Unido fijan la cantidad (el tipo de impuesto a la renta) y el resto de los competidores reacciona bajando auacuten maacutes el tipo en un periacuteodo de casi veinte antildeos En efecto estas dos economiacuteas preshysentan hoy de las tasas maacutes altas del mundo de impuesto corporativo Sin embargo las economiacuteas maacutes grandes tienden a ser maacutes atractivas a la inversioacuten por el tamantildeo de mercado y menos propensas a bajas continuas por competencia tributaria

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verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) En efecto desde 1990 la tasa ha caiacutedo cerca de un 25 por 100 en la OCDE y un 40 por 100 desde las reformas de Thatcher y Reagan de inicio de los 80rsquos

GRAacuteFICO 1

TASAS DE IMPUESTO RENTA DE EMPRESAS (IRE) Y RECAUDACIOacuteN ( DEL PIB) PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA EL IRE Y EL IRPERSONA FIacuteSICA EN OECD Y AMEacuteRICA LATINA

0

2

4

6

8

10

12

14

1980 1985 1990 1995 2000 2004 2005

- P

IBshy

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

Tasa

s

Recaudacioacuten IR en OCDE

Recaudacioacuten IRPF en OECD

Tasas de IRE en OCDe (eje derecho)

Tasas de IRE en Lat Am (eje derecho)

Recaudacioacuten IR en Lat Am

Recaudacioacuten IRPF en Lat Am

Fuente Cepal y BID

Dos grupos de argumentos se han ensayado para explicar la paradoja ldquocaiacuteda del tipo - crecimiento de la recaudacioacutenrdquo del impuesto sobre la renta empresarial en los paiacuteses de la OCDE El primer grupo alude a un incremento del nuacutemero de empresas dentro del total de agentes que realizan actividades econoacutemicas (corporatization) tanto por la peacuterdida de peso relativo de sectores en los que predomina la organizacioacuten no-empresarial (non-corporate) como por un pasaje de la tributacioacuten pershysonal a la corporativa (Sorensen 2006) El segundo grupo de argumentos refiere al aumento de la rentabilidad empresarial en particular la del sector financiero cuyo peso relativo aumentoacute (Devereux et al 2004)33

Respecto a la imposicioacuten sobre la renta personal y pese a la rebaja de tasas anotada el impuesto mantuvo su capacidad redistributiva Por ejemplo el 10 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten en la UE15 que percibiacutea en promedio el 29 por 100 del ingreso autoacutenomo (pre-fiscal) en el antildeo 2001 pagaba maacutes del 38 por 100 del impuesto a la renta personal34 cuya recaudacioacuten representoacute en proshymedio casi el 11 por 100 del PIB En Estados Unidos el 1 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten percibioacute el 175 por 100 del ingreso autoacutenomo en el antildeo 2001 pagoacute el 35 por 100 del impuesto a la renta pershysonal cuya recaudacioacuten fue de maacutes de 123 por 100 del PIB (Tax Policy Center 2008)35

Por uacuteltimo en teacuterminos de poliacutetica econoacutemica global suele decirse que Thatcher detuvo el avance estatal de los ldquokeynesianosrdquo Sin duda se contuvo el crecimiento del Estado y avanzoacute la

33 Devereux et al (2004) se refieren al crecimiento de la recaudacioacuten del impuesto a la renta empresarial en Reino Unido entre 1980 y 2004 Sin embargo si se toma el periacuteodo 1985ndash2007 la recaudacioacuten del impuesto corporativo solamente cae en Reino Unido (y solamente en otros cuatro paiacuteses de la OCDE Japoacuten Alemania Italia y Luxemburgo) 34 Estimaciones propias en base a EUROMOD (2006) En algunos paiacuteses estaacuten tambieacuten incluidos los impuestos sobre la propiedad 35 La distribucioacuten actual del ingreso en Estados Unidos coincide casi exactamente con la de 1928 justo antes de la Gran Deshypresioacuten En dicho antildeo el 1 por 100 maacutes rico percibiacutea el 24 por 100 del ingreso casi ideacutentico al 23 por 100 actual Entre 1940 y 1984 la participacioacuten de este 1 por 100 nunca superoacute el 15 por 100 y fue incluso de menos de un diacutegito en los 60rsquos y 70rsquos (Financial Times 2008)

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gestioacuten privada de actividades con importantes externalidades positivas y auacuten la provisioacuten de bienes puacuteblicos Se revaluoacute la importancia de la poliacutetica monetaria en economiacuteas acosadas por la inflacioacuten y el deacuteficit del sector puacuteblico Esto afectoacute poliacuteticamente la percepcioacuten del Estado y en la teoriacutea econoacuteshymica se comenzoacute a cuestionar el papel de la poliacutetica fiscal como instrumento dominante En efecto la nueva concepcioacuten del rol de la poliacutetica monetaria comienza a ganar importancia en un mundo finanshycieramente cada vez maacutes integrado junto a una valorizacioacuten de los procesos de mercado en general pero con mayor eacutenfasis en el sector financiero y con menor regulacioacuten

Atrevidamente preferimos sostener que Thatcher y Reagan detuvieron a Schumpeter maacutes que al ldquoestado del bienestarrdquo De acuerdo con el prestigioso economista de la escuela de Viena la crisis del ldquoestado tributariordquo se origina en el (exceso de) eacutexito del capitalismo y no en su fracaso como afirma el socialismo cientiacutefico En un caso patoloacutegico de ley de Wagner36 la poblacioacuten cada vez maacutes opulenta reclama maacutes y maacutes servicios puacuteblicos En consecuencia se afecta la rentabilidad y con ella la productividad que es el motor del sistema La ldquocontrarreformardquo proboacute que reduciendo las tasas y ampliando las bases se puede mantener la presioacuten fiscal y no alterar los tipos impositivos sobre el capital y el trabajo Por primera vez el impuesto a la renta fue utilizado como instrumento para congeshylar el gasto por restriccioacuten financiera ndashla situacioacuten fiscal era deficitariandash mediante el retorno al disentildeo ortodoxo del tributo En definitiva el viejo principio de tributacioacuten progresiva mediante impuesto a la renta se afirmoacute sin perder recaudacioacuten durante la administracioacuten Reagan en convivencia con la reshyvuelta contra el ensanchamiento del Estado

En Ameacuterica Latinahellip

Mientras la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra estancada desde hace dos deacutecadas en un 13 por 100 del PIB en promedio en Ameacuterica Latina se ha duplicado llegando al 4 por 100 La brecha se explica por la recaudacioacuten del impuesto a la renta personal que es casi 8 veces mayor en la OCDE que en los paiacuteses latinoamericanos donde apenas supera el 1 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos financieros son en promedio cinco veces superiores en la OCDE en Ameacuterica Latina el 10 por 100 maacutes rico concentra el 44 por 100 del ingreso por lo que deberiacutea esperarse una mayor contribucioacuten por renta personal

Los ingresos por impuesto a la renta de empresas se han incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB en Ameacuterica Latina siendo el nivel actual de aproximadamente 3 por 100 del PIB lo que representa un 75 por 100 del promedio de la OCDE Al igual que en los paiacuteses desarrollados este crecimiento se ha verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) Sin embargo el argushymento de la ldquocorporizacioacutenrdquo no parece vaacutelido para Ameacuterica Latina En primer lugar porque a diferencia de lo que sucede en los paiacuteses desarrollados las sociedades personales (non-corporate) pagan impuesto a la renta corporativo al igual que las sociedades anoacutenimas En segundo lugar porque la informalidad asociada a la actividad de los ldquonegocios de hogaresrdquo (personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas) se ha mantenido estable y no parece por tanto indicar una caiacuteda de este tipo de organizacioacuten no-empresarial Finalmente el disentildeo del impuesto a la renta personal ndashaltos miacutenimos no imponibles numerosas deducciones y tasas margishynales maacuteximas no superiores a las del impuesto a la renta empresarialndash tampoco incentiva el pasaje de la tributacioacuten personal a la corporativa

Siacute resulta de recibo el argumento referente al aumento de la rentabilidad empresarial en la regioacuten La bonanza del uacuteltimo ciclo y en particular el precio de las commodities2 explican este aumento de la rentabilidad de las empresas Adicionalmente debe destacarse que la mayoriacutea de las Administraciones Tributarias latinoamericashynas se han profesionalizado y convertido en semi-autoacutenomas financieramente en los uacuteltimos quince antildeos y aunque auacuten con mucho trecho por recorrer ndashen particular en relacioacuten a la planificacioacuten fiscal internacionalndash han mejorado la fiscalizacioacuten del impuesto corporativo

1 Chile que grava con un tipo de 17 por 100 las utilidades empresariales mientras que el tipo marginal mayor del impuesto a la renta personal alcanza el 40 por 100 es una excepcioacuten Para un comentario sobre las conseshycuencias de este disentildeo veacutease Barreix y Roca (2007)

2 En promedio los primeros cinco rubros de exportaciones tradicionales (incluyendo el turismo) explican el 62 por 100 de los ingresos por exportaciones de los paiacuteses de Ameacuterica Latina En el paiacutes maacutes diversificado Brasil explican maacutes del 50 por 100 de las exportaciones

36 Tiene como hipoacutetesis el crecimiento continuo del sector puacuteblico a medida que la renta nacional aumenta debido a que eacuteste provee servicios (seguridad justicia infraestructura etc) con una elasticidad ingreso mayor que uno

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34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

A fines de los lsquo80s los paiacuteses desarrollados ya comenzaban a enfrentar presiones comshypetitivas por la inversioacuten ndashtraducidas en una rebaja ininterrumpida de la tasa que grava la renta emshypresarialndash y por el ahorro ndashque se manifestaban en una ldquodualizacioacutenrdquo del impuesto a la renta personal con tratamientos maacutes generosos para intereses y ganancias de capital

Respecto a las presiones competitivas por la inversioacuten en los 25 antildeos que van desde el inicio de los lsquo80s a la actualidad la tasa media del impuesto a la renta empresarial cayoacute de 476 por 100 a 285 por 100 en los paiacuteses de la OCDE (Anexo 1 Tabla 1 cuadrante a) reflejando la competenshycia tributaria de los paiacuteses por la atraccioacuten de inversiones ndashactividad empresarialndash en una economiacutea globalizada producto de las liberalizaciones comercial y financiera Esta tendencia se agudiza en procesos exitosos de integracioacuten en la medida que otras poliacuteticas relevantes como la comercial y la monetario-cambiaria se uniformizan Asiacute en la Unioacuten Europea la reduccioacuten de los tipos del impuesto a la renta empresarial fue de aproximadamente 45 por 100 en el uacuteltimo cuarto de siglo mientras que en el resto de los paiacuteses de la OCDE la reduccioacuten fue de 25 por 100 Esto reflejariacutea una suerte de dilema del prisionero donde siempre se elige bajar la tasa Sin embargo el juego puede volverse coshyoperativo en la iteracioacuten si se castiga al otro jugador en las rondas sucesivas y el temor a este castishygo (baja continua de tasas) incentiva al acuerdo (cooperacioacuten) que deja a los jugadores en equilibrio (en una tasa dada)

34 1 Los impuestos a la renta Duales

Respecto a las presiones competitivas por el ahorro una primera respuesta fue incluir durante los antildeos ochentas alguacuten grado de dualidad en el tratamiento de las ganancias de capital y los intereses En el caso de las ganancias de capital la mayoriacutea de los paiacuteses establecieron una tasa diferencial menor que la tasa marginal superior del impuesto a la renta personal Al respecto el caso de los Estados Unidos es tiacutepico las ganancias de capital realizadas en un periacuteodo superior al antildeo son gravadas con una tasa uacutenica de 15 por 100 En cuanto a los intereses los paiacuteses en desarrollo coshymenzaron a establecer un sistema cedular con tasas maacutes bajas En Ameacuterica Latina lo hicieron por ejemplo Argentina Brasil Costa Rica y Nicaragua

En el caso de los paiacuteses noacuterdicos ndashDinamarca Finlandia Noruega y Sueciandash a la fuga del ahorro se sumaba el problema de que sus sistemas integrales presentaban tasas marginales alshytas muy superiores a las de otros paiacuteses ndashhasta 73 por 100 en Dinamarca y Sueciandash y a la vez tenshyiacutean bases tributarias estrechas Esto uacuteltimo se debiacutea a tratamientos especiales y exenciones para determinadas rentas del capital y a la deduccioacuten total de los intereses ndashen particular los de preacutestashymos para compra de viviendandash a dichas altas tasas marginales Los tratamientos especiales para las rentas del capital eran parte de un (desordenado) intento de hacer maacutes atractiva su tributacioacuten y evishytar que por falta de cooperacioacuten entre las administraciones tributarias el ahorro se fugara Pero el sistema integral asiacute disentildeado conteniacutea incentivos fuertes para la elusioacuten a traveacutes de la planificacioacuten fiscal obteniacutea recaudaciones negativas por rentas del capital y su naturaleza progresiva resultaba ser maacutes teoacuterica que real (Picos Saacutenchez 2003) Ademaacutes introduciacutea un incentivo muy grande a la elusioacuten en paiacuteses donde el incumplimiento de las obligaciones ciudadanas incluyendo la tributaria es visto como una conducta antisocial y moralmente repulsiva

En consecuencia entre 1987 y 1993 los paiacuteses noacuterdicos formalizaron el impuesto dual a la renta Baacutesicamente este impuesto grava separadamente las rentas del trabajo ndasha tasas progresishyvasndash y las rentas del capital ndasha una tasa proporcionalndash sean ellas empresariales o pasivas El disentildeo ldquoanclardquo en la tasa que grava las rentas empresariales y las rentas de capital (en torno al 30 por 100) que a su vez es la tasa menor del impuesto sobre las rentas del trabajo las que son gravadas de manera progresiva hasta tasas cercanas al 50 por 100

En resumen el dual noacuterdico reconoce un tratamiento beneficioso a las rentas del capital atendiendo la naturaleza de los factores de produccioacuten la integracioacuten de los mercados financieros obliga a los paiacuteses con alta tasa de impuesto sobre la renta a gravar a un tipo menor (y proporcional) al factor maacutes moacutevil el capital financiero para que no se fugue sin que se lo pueda detectar (Alworth

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2007)37 El sistema dual de impuesto a la renta bien puede considerarse entonces una respuesta formal a la fuga del ahorro asociada al disentildeo sinteacutetico En el mismo sentido se procura retener la inversioacuten directa reconociendo tambieacuten la movilidad del capital (y la capacidad) empresarial38 Con esto se desliga al impuesto a la renta empresarial de su funcioacuten de apoyo del impuesto a la renta personal definido sobre la base de renta tipo Haig-Simons ndashmera retencioacuten si el impuesto personal y el empresarial estaacuten totalmente integradosndash

Maacutes auacuten recientemente varios paiacuteses ndashEslovenia Espantildea y Uruguay en 2007 y Alemashynia en 2008ndash introdujeron un dual ldquoplusrdquo Este toma la idea central del dual noacuterdico de gravar separashydamente las rentas del trabajo con tipos progresivos y las rentas del capital con un tipo lineal Sin embargo a diferencia del dual noacuterdico distingue entre las rentas de capital activas ndashlas rentas emshypresariales que son rentas netas- y las rentas de capital pasivas ndashintereses dividendos arrendashymientos ganancias de capital rentas puras de capital que son baacutesicamente brutasndash Por ejemplo mientras las rentas empresariales en Espantildea son gravadas al 35 por 100 las rentas pasivas de capishytal lo son al 18 por 100 en Uruguay las tasas respectivas son 25 por 100 y 12 por 10039

Este disentildeo reconoce que la competencia por la captacioacuten del empresario como elemenshyto relevante del desarrollo como generadora de empleo e innovacioacuten y reduce su tipo (renta empresashyrial) pero grava cuando eacutesta sale del circuito empresarial (distribucioacuten de utilidades dividendos intereses regaliacuteas etc) A su vez reconoce un cambio cualitativo en la composicioacuten del capital que por la mundializacioacuten la ldquosociedad del conocimientordquo hace que el capital humano constituya una forshyma de acumulacioacuten muy relevante y con creciente rendimiento para los residentes maacutes (capacitados) integrados a la economiacutea global Asiacute la renta personal seriacutea beneficiaria en buena parte de un costo de desarrollo pago por toda la sociedad por lo debe contribuir a tasas marginales superiores a nivel similar o mayor a las empresariales

La menor tasa sobre las rentas pasivas de capital no soacutelo obedece a razones administrashytivas sino tambieacuten a razones de eficiencia40 Entre las primeras (a) las rentas empresariales son renshytas netas mientras que las rentas pasivas de capital son (baacutesicamente) rentas brutas (b) el capital financiero es auacuten maacutes moacutevil que el empresarial

Respecto a las razones de eficiencia (a) con una tasa inferior para las rentas pasivas de capital se reconoce que la peacuterdida de bienestar asociada a un impuesto sobre el ahorro no debe meshydirse por la disminucioacuten de su nivel actual sino por la reduccioacuten de consumo futuro que el ahorro acshytual podraacute comprar siendo por tanto significativamente mayor que la peacuterdida habitualmente estimada (Feldstein 2006) y (b) con una tasa inferior sobre los dividendos distribuidos y las ganancias de capishytal se procura evitar ineficiencias en su localizacioacuten Por ejemplo una alta tasa sobre los dividendos induce a no distribuirlos (efecto lock in) y en consecuencia (i) genera peacuterdida de eficiencia en la seshyleccioacuten de inversiones (ii) desestimula la disciplina de los directivos que tienen acceso privilegiado a financiamiento propio y (iii) puede incluso llevar a una menor recaudacioacuten de la que se obtendriacutea grashyvando la inversioacuten (o el consumo) que el efecto lock in impide (Feldstein 2006)41

37 Tambieacuten es justo reconocer el argumento de Slemrod por el que la convergencia internacional de aliacutecuotas tendriacutea origen en la confluencia de estructuras socioeconoacutemicas o en la aplicacioacuten de un pensamiento econoacutemico dominante 38 Tambieacuten se debe incorporar el argumento de que la mayor parte del impuesto a la renta empresarial acaba incidiendo sobre el factor trabajo en especial el no especializado que es menos moacutevil y sujeto a restricciones migratorias argumento que ha dominado la literatura desde el modelo de incidencia del impuesto a la renta de empresas de Harberger (1962) 39 En el dual noacuterdico las personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo ndashalcanzadas por tasas marginales de hasta 50 por 100ndash de rentas empresariales ndashgravadas al 30 por 100ndash El impuesto dual ldquoplusrdquo en Uruguay por el contrario limita esta posibilidad de arbitraje al punto de dejar libre la opcioacuten de acogerse al impuesto sobre la renta empresarial o personal a las personas fiacutesicas que realicen actividades econoacutemicas Veacutease Barreix y Roca (2007) 40 Para un desarrollo de estos argumentos y un comparativo de los sistemas ndashintegral uniforme dual noacuterdico y los nuevos dualesndash veacutease Barreix y Roca (2007) 41 Adicionalmente Boadway (2005) se pronuncia a favor de reducir el impuesto a las rentas de capital pues sostiene que (i) existe una tendencia sistemaacutetica a ahorrar por debajo del ahorro oacuteptimo lo que parece irracional (en la praacutectica es posible que los individuos esteacuten actuando estrateacutegicamente anticipando que el Estado o un filaacutentropo los ayudaraacute) y que (ii) al gravar las rentas del capital se discrimina contra los hogares con ingreso fluctuante en los que el ahorro opera como una forma de aplashynar su consumo En teoriacutea gravar las rentas de capital a una tasa maacutes reducida equivale a aplicar tasas diferentes al consumo presente y al futuro

mdash 19 mdash

34 2 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

Frente a la complejidad administrativa del impuesto sobre la renta personal sinteacutetico y para corregir las posibilidades de arbitraje generadas por la diferencia de tasas entre el impuesto sobre la renta de las empresas y de las personas Hall y Rabushka (1983 y 1995) propusieron una combinacioacuten de dos impuestos a la misma tasa

i) Un impuesto sobre los flujos de las empresas (tipo cash flow) esto es sobre las venshytas (incluidas las exportaciones) menos los salarios los insumos y la inversioacuten (que se puede deducir totalmente en el momento de su realizacioacuten) tanto nacionales como importados y

ii) Un impuesto sobre los salarios a partir de un miacutenimo no imponible con lo cual pese a la tasa uniforme se logra que sea en cierta medida progresivo

El ahorro no se deduce en el momento de su realizacioacuten ni tampoco se gravan posteshyriormente sus rendimientos Esto es no se gravan los intereses dividendos ni ganancias de capital y las empresas no pueden deducir los intereses pagados42 Dicho maacutes claramente en este esquema los bancos no pagan impuesto a la renta Es faacutecil demostrar que desde una perspectiva de ciclo de vida este disentildeo grava el consumo43 Maacutes auacuten opera como un IVA tipo consumo basado en el prinshycipio de origen y calculado por el meacutetodo de sustraccioacuten

El impuesto uniforme fue introducido en Estonia en 1994 pero tomoacute relevancia cuando la Federacioacuten Rusa lo adoptoacute en 2001 Lituania y Letonia siguieron a su vecino baacuteltico en la primera ola de flat tax y luego de 2004 se expandioacute a Eslovaquia Georgia Rumania y Ucrania En rigor la uacutenica semejanza importante entre el impuesto de tasa uniforme que han implantado estos paiacuteses y el esshyquema de Hall y Rabushka es la existencia de una tasa uacutenica sobre los salarios Por el lado de las diferencias las hay ante todo i) en la forma de establecer el miacutenimo no imponible ii) en que algunos han gravado las rentas de capital y otros no y iii) en que todos han mantenido el impuesto tradicional a la renta de las empresas y no necesariamente a la misma tasa que el impuesto sobre las rentas del trabajo

Auacuten estando lejos de la propuesta de Hall y Rabushka el impuesto de tasa uniforme aplicado es maacutes simple de administrar Por ejemplo son maacutes sencillas las retenciones administratishyvas se elimina el problema de exceso de progresividad antes sentildealado cuando se obtienen rentas irregulares se reducen los incentivos para traspasar ingresos entre contribuyentes relacionados (coacutenyuges) aunque no desaparecen por completo debido a la existencia del miacutenimo no imponible y por uacuteltimo si la tasa del impuesto a la renta de las empresas se iguala a la que grava las rentas del trabajo (como en la Repuacuteblica Eslovaca y Rumania) desaparecen los alicientes a que las personas constituyan empresas para reducir la carga impositiva sobre sus actividades econoacutemicas

Ahora bien como sentildealan Keen Kim y Varsano (2006) la mayor simplicidad que lograshyron en su impuesto a la renta estos paiacuteses no guarda relacioacuten con su estructura de tasa uniforme Lo que se ha hecho es establecer un miacutenimo no imponible alto definido en forma tal que deje fuera del impuesto a un alto porcentaje de la poblacioacuten y admitir solo un limitado nuacutemero de deducciones

El principal problema del impuesto uniforme es que la tasa que permite mantener el nivel de recaudacioacuten anterior a la reforma resulta demasiado alta para las rentas de capital Por lo tanto este impuesto uniforme como el sinteacutetico desplaza el ahorro (es decir causa fuga de capitales)

En resumen en esta fase el impuesto a la renta personal continuacutea reduciendo sus tipos pero intenta ampliar las bases eliminando exenciones y creacuteditos tanto para la ingenieriacutea social como

42 Los intereses constituyen una transferencia que no genera valor agregado en caso de que tenga lugar entre residentes Al no ser deducibles la tributacioacuten pierde importancia al determinar la combinacioacuten financiera oacuteptima 43 Un impuesto a los salarios durante todo el ciclo vital suponiendo que no queda acervo de ahorro final equivale a un impuesshyto al consumo en valor presente En el caso de haber ahorro remanente esta observacioacuten sigue siendo vaacutelida si se agrega un impuesto sobre herencias y legados

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Instituto de Estudios Fiscales

para el ahorro con lo que tiende a ldquodespersonalizarserdquo Esto no solo facilita la administracioacuten y el cumplimiento sino que ademaacutes mejora la progresividad y capacidad redistributiva Por ejemplo el impuesto uniforme a traveacutes de un miacutenimo no imponible alto se asegura que quede fuera del gravashymen el porcentaje maacutes pobre de la poblacioacuten y a quienes siacute pueden soportarlo les reduce las deducshyciones En tanto en el componente corporativo la rebaja del tipo refleja la competencia por la atraccioacuten de la capacidad empresarial portadora de inversioacuten e innovacioacuten y creadora de trabajo a la vez que se intenta gravar a todos los flujos (rentas puras de capital conformadas por dividendos intereses regaliacuteas etc) aunque a tasas auacuten maacutes bajas cuando salen del ldquociacuterculo virtuosordquo de la actividad empresarial

4 EPIacuteLOGO

El sistema de imposicioacuten a la renta se fue adaptando a los cambios de objetivos de poliacuteshytica concepciones teacutecnicas y estructuras institucionales en diferentes contextos poliacuteticos econoacutemicos y culturales como ninguacuten tributo en sus dos siglos de existencia

Surgioacute del pragmatismo poliacutetico conservador y econoacutemico liberal como un impuesto jusshyto porque soacutelo lo pagaban los ricos en forma proporcional para financiar la guerra ndashlo que le confirioacute el ethos de instrumento del sacrificio nacionalndash ante otras fuentes exhaustas Fue evolucionando coshymo ingreso para el creciente gasto puacuteblico social al fin del siglo XIX particularmente leyes laborales y de pobreza que paralelamente reduciacutean los espacios poliacuteticos del socialismo cientiacutefico

Se incuboacute en economiacuteas con pujantes cambios tecnoloacutegicos (industrializacioacuten) y sociales (urbanizacioacuten y participacioacuten ciudadana) acompantildeados por un creciente desarrollo financiero Poliacutetishycamente emergioacute de regiacutemenes representativos que delegaban la ejecucioacuten a ministros responsables dotados de administraciones maduras Estos dos rasgos son fundamentales para su eficacia basada en la necesidad de cumplimiento (quasi) voluntario El tributo era cedular y proporcional con pocas excepciones respetando criterios (cientiacuteficos) de eficiencia las bajas tasas ndashcercanas al 10 por 100ndash evitaban las exenciones consideradas inequitativas y generadoras de ineficiencias

Durante la primera parte del siglo XX se suma su capacidad como tributo redistributivo (progresividad) para financiar conquistas sociales (ldquoestado del bienestarrdquo) y el creciente papel del estado en la economiacutea impulsado por la accioacuten poliacutetica de transformadores sociales y el pensamiento econoacutemico heterodoxo En segundo plano el financiamiento beacutelico seguiacutea presente pero comenzaba a predominar como recurso para sostener una seguridad social integral ndashtoda la vida y a todos los estratosndash en la medida que el impuesto y la participacioacuten electoral tambieacuten se masificaban

A partir de uacuteltimo cuarto de siglo se produjo una revuelta conservadora que tuvo como premisas revertir la expansioacuten de la gestioacuten puacuteblica y promover las liberalizaciones comerciales y financieras Su soporte teoacuterico fue el pensamiento neomonetarista que revitalizoacute el papel de la poliacutetica monetaria en un marco de una fiscalidad ndashincluyendo la accioacuten regulatoriandash maacutes restringida y equilishybrada Privoacute la recuperacioacuten de la eficiencia mediante el retorno del sistema a reducir las bases y ampliar (corregir) las bases sin afectar sustancialmente el rendimiento y la carga sobre los factores El objetivo de equidad vertical y financiamiento del gasto social siguioacute vigente en tanto el de la seguridad externa se extingue siendo sustituido por creciente preocupacioacuten por la competitividad (eficiencia econoacutemica y capacidad de administracioacuten) en un mundo cada vez maacutes liberalizado e interrelacionado

En la uacuteltima deacutecada del siglo las economiacuteas noacuterdicas imponen un tributo dual que reshyconoce un tratamiento diferencial a las rentas de un capital ndashtanto ahorro44 como inversioacutenndash cada vez

44 La baja del ahorro en los paiacuteses de la OCDE se refleja en que era en promedio 138 por 100 en los 70rsquo y se precipitoacute a cerca de 7 por 100 a fines de siglo (Seidman 1997)

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maacutes moacutevil En tanto en las nuevas economiacuteas de mercado se transformoacute en un impuesto (uniforme) a tasa uacutenica para toda clase de renta con un miacutenimo no imponible alto ndashpara dotarlo de cierta equidad verticalndash y escasas deducciones que favorecen considerablemente la tarea de administraciones incishypientes

Por primera vez el liderazgo de los cambios no es anglo ni sajoacuten sino que pertenece a economiacuteas pequentildeas cuyo objetivo principal es la competitividad internacional (no un enemigo poliacutetishyco externo o interno) Asimismo se intenta mantener la progresividad (distribucioacuten del ingreso) y la capacidad de proveer fondos para poliacuteticas sociales (cohesioacuten social) ndashen especial el creciente gasto de pensionesndash asiacute como favorecer la simplicidad en el cumplimiento y su control administrativo (instishytucionalidad deacutebil y comparativamente en desventaja con las grandes empresas multinacionales y regionales al no contar con una efectiva cooperacioacuten entre jurisdicciones)

En definitiva se sostiene que la historia de la poliacutetica fiscal y su gestioacuten constituyen un fiel reflejo de la estructura socioeconoacutemica y del grado de avance poliacutetico y cultural de las institucioshynes de una colectividad En tal caso el sistema de imposicioacuten a la renta y su administracioacuten parafrashyseando a los Fisioacutecratas provee el coacutedigo geneacutetico y la patologiacutea forense del estado y la evolucioacuten de ese colectivo

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ANEXO

TABLA A1

Cuadrante a Cuadrante b

Tasa del Impuesto a a la renta empresarial en paiacuteses de la OECD Tasas del Impuesto a a la renta empresarial en Latinoameacuterica Paiacutes 1981 1992 2000 2005 2007 Pais 1992 2000 2005 2007 Australia 460 390 340 300 300

Austria 550 300 340 250 250 Argentina 200 350 350 350 Beacutelgica 480 390 402 340 340 Bolivia 00 250 250 250 Canadaacute 518 443 446 361 361 Brasil 400 370 340 340 Dinamarca 400 340 320 250 Chile 350 150 170 170 Finlandia 615 390 290 260 260 Francia 500 340 378 350 344 Colombia 300 350 350 34 Alemania 600 582 520 389 389 Costa Rica 300 300 300 300 Grecia 450 46-35 400 320 250 Ecuador 444 250 250 250 Hungriacutea na 400 180 160 200

El Salvador 250 250 250 250 Irlanda 450 400 240 125 125 Italia 363 522 370 330 330 Guatemala 340 250 320 310 Japoacuten 420 500 409 395 395 Honduras 402 250 250 300 Holanda 480 350 350 315 255 Meacutexico 350 350 390 280 Nueva Zelanda 450 330 330 330 330 Noruega 508 280 280 280 280 Nicaragua 355 300 300 250 Polonia na 400 300 190 190 Panamaacute 450 300 200 200 Portugal 490 369 352 275 265 Paraguay 300 300 200 100 Espantildea 330 350 350 350 325 Peruacute 300 300 300 300 Suecia 578 300 280 280 280 Suiza 330 280 249 213 213 R Dominicana 493 250 250 250 China na na 249 213 213 Uruguay 300 300 300 250 Inglaterra 520 330 300 300 300 Venezuela 677 340 340 340 Estados Unidos 497 389 393 393 393

Promedio Simple 345 289 284 264 Promedio Simple 476 381 336 292 285

Cuadrante a

TABLA A2

Cuadrante b

Recaudacioacuten sobre el impuesto a la renta como del PI B en la OECD Recaudacioacuten sobre el impuestoa la renta com o del PIBen Ameacuterica Latina

Paiacutes 1965 1975 1985 1995 2000 2005

Paiacutes 1990 1995 2000 2004 2005 2006 IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE I RP F I RE I RPF I RE I R PF I R E I RP F I R E IR P F I R E IR P F I RE Alemania

Australia Austria Beacutelgica Canadaacute Dinamarca Eslovaquia Espantildea Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Holanda Hungriacutea Irlanda Islandia Italia Japoacuten Korea Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Polonia Portugal Reino Unido Repuacuteblica Checa Suecia Suiza Turquiacutea Promedio Simple

82 72 68 64 58

127 na 21 78

101 36 11 91 na 42 51 28 40 na 69

117 94 na na 101 na 171 58 26

25 34 18 19 38 14 na 14 40 25 18 03 26 na 23 05 18 40 na 31 11 50 na na 13 na 21 13 05

103 113 79

129 105 214 na 27 89

141 37 15

111 na 72 60 38 50 13 90

124 155 na na 141 na 192 96 53

15 32 16 27 43 12 na 13 29 17 18 06 32 na 14 08 16 43 13 51 11 34 na na 22 na 18 21 08

103 128 94

158 115 234 na 53 97

148 49 31 83 na 108 55 90 68 22

101 96

188 na na 98 na 185 102 43

22 26 14 22 27 22 na 14 19 14 19 06 30 na 11 09 31 57 19 70 73 26 na na 47 na 17 18 15

102 117 86

142 134 262 na 76

100 142 49 30 78 67

100 97

104 60 37 80

106 165 83 56

100 48

161 101 49

10 42 14 23 29 23 na 17 29 23 21 16 31 18 27 09 35 43 24 66 38 44 28 24 28 46 28 18 15

94 118 95

140 131 255 33 64

125 145 80 44 60 71 95

132 105 57 34 72

103 145 73 57

109 46

175 106 72

18 63 20 32 44 33 27 31 26 59 31 36 40 22 37 14 29 37 33 70 89 42 24 39 36 35 40 28 24

81 123 93

139 119 245 27 64 96

135 76 40 70 67 83

144 105 50 34 73 97

155 43 55

106 46

160 106 48

17 59 23 35 35 38 28 39 31 33 28 28 38 21 34 23 28 43 41 60

118 63 21 30 34 45 38 26 23

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Haitiacute MeacutexicoNicaragua Panamaacute Peruacute Paraguay Rep Dominicana El Salvador UruguayVenezuela

00 04 27 07 02 04 01 01 08 05 18 03 23 01 00 06 01 06 01

06 04 19 17 28 14 12 16 21 06 23 15 14 06 12 16 19 09 13

08 05 31 09 02 05 01 01 09 06 19 03 21 13 00 06 02 10 02

16 08 21 26 35 17 16 17 32 06 18 14 23 16 25 17 31 18 23

14 05 37 15 02 09 02 01 09 09 18 09 24 14 00 07 02 20 02

23 21 22 28 37 18 16 14 18 07 25 15 18 14 20 21 33 23 14

14 03 33 13 02 14 08 01 09 09 17 15 17 13 00 07 02 13 01

36 21 28 32 51 19 19 16 27 11 23 32 16 25 21 19 32 27 20

15 02 35 23 02 12 08 02 09 12 18 16 19 18 00 07 04 09 00

37 25 34 37 53 22 24 19 29 11 24 31 17 25 20 22 35 31 24

15 02 36 27 02 10 08 02 09 10 18 16 20 13 00 09 04 15 00

35 29 34 43 57 24 23 21 34 11 25 31 29 47 19 24 38 31 30

OECD Total UE 19

70 72

22 20

94 99

22 21

102 110

26 30

98 98

27 29

98 95

37 38

92 90

37 38

Promedio Simple 06 14 08 20 10 20 10 25 11 27 11 31

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mdash 25 mdash

frentamientos de clase En efecto Sir Robert Peel primer ministro y jefe del partido conservador (Toshyries) con mayoriacutea parlamentaria debioacute reducir fuertemente las tarifas arancelarias y con ello coshymenzoacute una firme recuperacioacuten econoacutemica por un lustro Los altos precios de los alimentos ndashfruto del proteccionismo y las malas cosechasndash incubaban un alzamiento popular y la uacutenica forma de reducirshylos era mediante la liberalizacioacuten del comercio poliacutetica que habiacutea predominado en casi toda Europa durante los 1830s En sustitucioacuten de los ingresos arancelarios reimplanta el impuesto a la renta debishydo que la poblacioacuten no toleraba maacutes imposicioacuten indirecta Con una amplia base y a una tasa de 3 por 100 con retencioacuten en la fuente el tributo recaudoacute un 50 por 100 maacutes de lo estimado confirmando su potencial recaudatorio De esta forma el impuesto salvoacute al reino de otra crisis tal como lo habiacutea hecho casi medio siglo atraacutes

Para fines del siglo XIX ya habiacutean cambiado muchas de las condiciones socioeconoacutemishycas y poliacuteticas de la Pax Britannica en Europa Comenzaba a flaquear la visioacuten positivista basada en la confianza de la capacidad (cientiacutefica) del hombre para mejorar la calidad de vida heredada del Siglo de la Ilustracioacuten Ademaacutes las cada vez maacutes profundas crisis econoacutemicas ciacuteclicas poniacutean en duda al capitalismo versioacuten laissez faire Los gastos militares ocasionados en las continuas guerras imperialistas la presencia de ideologiacutea contestataria (socialismo7) y las deplorables condiciones de vida imperantes en los crecientes centros industriales urbanos incidieron sobre fin de siglo en la neshycesidad de incrementar el gasto social y con ello recaudar maacutes impuestos Asimismo se comenzaba a discutir la justificacioacuten de una imposicioacuten casi exclusivamente basada en gravaacutemenes indirectosEacutestos representaban a fin de siglo cerca del 70 por 100 y eran seguidos por la imposicioacuten a la proshypiedad inmueble (Webber y Wildavski 1986 y Higgens y Evenson 2003)

Adicionalmente Otto von Bismarck el jefe de gobierno de Prusia y constructor de la unishyficacioacuten alemana8 adoptoacute una serie de reformas sociales (paternalistas) consideradas las primeras leyes sociales europeas como (nuevo) mecanismo para contrarrestar el crecimiento del movimiento socialista9 Esto originoacute nuevas y crecientes necesidades de financiamiento En efecto el Priacutencipe Bismarck impulsoacute la aprobacioacuten del seguro de jubilaciones en 1883 y de pensiones a la vejez y por enfermedad en 188910 Estas transferencias se sumaron a los gastos beacutelicos presionando sobre las tesoreriacuteas de las naciones desarrolladas

Por eso en menos de veinte antildeos a partir del impulso del gasto social (1880) maacutes de quince paiacuteses introdujeron el impuesto a la renta Teacutecnicamente eacuteste era cedular gravando diferenshytes categoriacuteas de rentas a distintos tipos y el tipo maacutes alto nunca sobrepasoacute el 10 por 10011 El imshypulso fue la necesidad de caja para la sostenibilidad fiscal y no el principio de capacidad de pago sosteacuten de la poliacutetica redistributiva Aunque la academia y los poliacuteticos reconociacutean el principio de la capacidad de pago (y la teoriacutea marginal) predominaba el criterio del gobierno limitado y la proporcioshynalidad en las cargas

Institucionalmente el impuesto a la renta alemaacuten aprobado en 1891 a diferencia de la tradicioacuten legal britaacutenica permitiacutea a los auditores conminar a los contribuyentes para su auditoriacutea Consecuencia el disentildeo del espiacuteritu pragmaacutetico y liberal ingleacutes se fue modificando con la influencia de la feacuterrea voluntad prusiana por un propoacutesito

7 El Manifiesto Comunista de 1848 preparado por K Marx y F Engels para la Liga Comunista incluye un fuerte impuesto a la renta progresivo como una de sus medidas praacutecticas 8 Bismarck Ministro Presidente de Prusia y Canciller de Alemania durante sus casi 30 antildeos en el poder consolidoacute una suerte de unioacuten aduanera con los principados germaacutenicos que habiacutean sido independientes desde el imperio Carolingio pero mantuvo una poliacutetica comercial relativamente proteccionista En poliacutetica social con el objetivo de concentrar poder entre otras medidas llevoacute a cabo una campantildea para disminuir la influencia de la Iglesia Catoacutelica que combinoacute con una serie de (innovadoras) reforshymas laborales Estas ademaacutes de las nombradas en el texto incluyeron la restriccioacuten del empleo de mujeres y nintildeos Estas medidas teniacutean como propoacutesito contrarrestar el crecimiento poliacutetico del movimiento socialista y congraciarse con la clase trabashyjadora No tuvo eacutexito en eludir la confrontacioacuten debido a que su gobierno era medularmente conservador 9 Culturalmente la cohesioacuten social se ubica como prioridad en una sociedad jeraacuterquica respecto del propio crecimiento econoacutemico o el imperio del mercado 10 El seguro de jubilaciones inicialmente se financiaba exclusivamente por el sector privado dos tercios por el empleado y uno por el empleador 11 Por ejemplo Japoacuten 1887 Alemania 1891 Nueva Zelanda 1891 Canadaacute 1892 Holanda 1892 Italia 1894 Austria 1896 Suecia 1897 Dinamarca 1903 Noruega 1905 Francia en 1909 EEUU 1914 Italia fue la uacutenica excepcioacuten dado que su tasa marginal superior alcanzoacute el 20 por 100 cuando se reimplantoacute en 1894

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1

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1

Instituto de Estudios Fiscales

Como el impuesto fue introducido por razones de suficiencia pero a tasas bajas hubo oposicioacuten a otorgar exenciones o tasas menores a grupos de presioacuten Por otro lado tambieacuten hubo resistencias a usar tasas progresivas en tal caso los sectores maacutes conservadores lo hubieran consishyderado injusto y proclive a la confiscacioacuten

En resumen la semilla poliacutetico-cultural del ldquoestado del bienestarrdquo ya estaba plantada a fin del siglo XIX y con ello el crecimiento del tamantildeo y de la actividad estatal (veacutease cuadro 1) en un contexto de participacioacuten poliacutetica (democracia o al menos voz popular) con dos objetivos primigenios

1) Incrementar la seguridad de la poblacioacuten contra la adversidad y

2) Redistribuir el ingreso mediante la transferencia de los ricos a los pobres

Para ambos propoacutesitos la imposicioacuten a la renta seraacute un instrumento fundamental Indishyrectamente como financiacioacuten de la seguridad social y directamente como redistribuidor del ingreso En esta fase inicial el impuesto era altamente progresivo ndashporque solo recaiacutea sobre el 5 por 100 maacutes rico de la poblacioacutenndash pero no redistribuidor ndashpor su escasa recaudacioacutenndash sin embargo trasmitiacutea una sensacioacuten de justicia aunque solo esteacutetica Tanto para la financiacioacuten de la seguridad social como para la redistribucioacuten el impuesto a la renta se adaptaraacute constantemente al contexto cambiante (Webber y Wildavski 1986)

CUADRO 1

Tendencias de Ingresos Puacuteblicos y Gasto Puacuteblico y Social Total() ( del PIB)

Ingresos Puacuteblicos Gasto Puacuteblico Total Gasto Puacuteblico Social

Circa 1870 1920 1960 1996 Circa

1870 1920 1960 1996 Circa 1870 1920 1960 1996

Australia 178 194 244 350 183 193 212 359 11 28 74 148

Austria mdash 90 379 478 105 147 357 516 mdash 37 159 214

Beacutelgica

Canadaacute

Francia

116

41

153

170

166

179

303

260

373

498

427

503

mdash

mdash

126

221

167

276

303

286

346

529

447

550

13

13

13

26

13

24

131

91

134

271

181

269

Alemania

Irlanda

Italia

Japoacuten

Paiacuteses Bajos

14

96

125

95

mdash

86

232

242

mdash

118

352

275

248

188

339

453

365

462

317

473

100

mdash

137

88

91

250

188

301

148

135

324

280

301

175

337

491

420

527

359

493

20

mdash

06

03

15

75

70

17

23

25

181

87

131

41

117

249

183

237

123

257

Noruega

Espantildea

43

94

115

58

324

187

514

390

59

mdash

160

83

299

188

492

437

12

03

39

17

78

139

275

190

Suecia

Suiza

95

mdash

72

38

325

233

621

364

57

165

109

170

310

172

642

394

20

28

36

22

108

49

331

189

Reino Unido

Estados Unidos

Media

87

74

92

201

124

142

299

276

289

372

316

439

94

73

108

262

121

187

322

270

281

430

324

472

12

11

12

62

22

34

102

73

108

225

137

223

Porcentaje de Crecimiento 54 104 52 74 50 68 184 216 106

Nota Incluye ayudas a la pobreza desempleo educacioacuten pensiones salud y subvenciones a la vivienda (a) Alemania Austria Beacutelgica Canadaacute Paiacuteses Bajos Espantildea Suecia y Suiza soacutelo hacienda central haacutesta 1937 (b) Beacutelgica Holanda y Espantildea soacutelo hacienda central hasta 1920 Fuente Tanzi y Schuknect (2000) y Lindert (2004)

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31

Es importante destacar que la geacutenesis de la tributacioacuten a la renta (principalmente angloshysajona en el Reino Unido primero y en el siglo XX en EEUU) estaacute fuertemente ligada a la representashycioacuten poliacutetica adecuaacutendose a las demandas del mercado poliacutetico (constituency o electorado) mientras que el origen del gasto puacuteblico social fue la reaccioacuten de un gobierno autoritario (germaacutenico) Ambos procesos se repetiraacuten maacutes tarde en buena parte de Ameacuterica Latina12 En consecuencia ninguno de los dos surgioacute como correccioacuten automaacutetica del funcionamiento del mercado Sin embargo para que la tributacioacuten sea eficaz debe tener representatividad (consenso) y ajustarse al mercado por lo que los retos son mayores Esto es auacuten maacutes necesario en un impuesto tan transparente como el impuesto a la renta en el que no hay ldquoilusioacuten fiscalrdquo como en cierta imposicioacuten indirecta (IVA)

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el parto del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

Cuando en marzo de 1913 el cuadrageacutesimo segundo estado de los EEUU ratificoacute la 16ordf Enmienda Constitucional que habilitaba al Congreso a gravar la renta a nivel federal se cambioacute una relacioacuten de clase de regionalismo y de poderes republicanos Poco despueacutes la Ley de Impuesto Federal a la Renta fue ratificada imponiendo un 1 por 100 sobre todos los individuos por encima de US$300 y un sobre impuesto de 1 a 6 por 100 para ingresos superiores a US$20000 En un antildeo esa tasa marginal superior pasoacute a 15 por 100 el siguiente a 67 por 100 y para 1918 alcanzaba el 77 por 100 Igualmente el nuacutemero de contribuyentes se multiplicoacute por 13 pasando de menos de 400000 en 1914 a 55 millones en 1918 ndashaunque eso representaba menos del 15 por 100 de los trabajadores y el 80 por 100 del impuesto lo pagaba el 1 por 100 maacutes pudientendash

A su vez igual suerte corrioacute el impuesto empresarial (corporate tax) En 1918 eacuteste ya teniacutea un tipo base de 12 por 100 al que se antildeadiacutean dos tipos progresivos sobre el retorno los retorshynos superiores al 20 por 100 eran gravados al tipo de 30 por 100 y los superiores al 30 por 100 al tipo de 65 por 100 Con estas altiacutesimas sobretasas se intentaba captar las rentas econoacutemicas de olishygopolistas y monopolistas Este impuesto a las ganancias elevadas recaudoacute casi dos tercios de los ingresos federales durante la Primera Guerra Mundial

La aprobacioacuten del impuesto a la renta marcoacute el final del ldquosistema republicanordquo de tributashycioacuten ndashpor su articulacioacuten por el partido fundado por Lincolnndash cimentado en tarifas arancelarias proshyteccionistas que favoreciacutean al Norte y al Este industrializados a costa del Sur productor de materiaprimas Eacuteste no lo aceptoacute pero fue derrotado en la Guerra Civil A nivel de clase las tarifas constitushyiacutean un subsidio a las grandes corporaciones industriales y una carga a los agricultores la clase media profesional y los pequentildeos propietarios Adicionalmente las grandes corporaciones se habiacutean inteshygrado verticalmente y avanzado tecnoloacutegicamente aprovechando un mercado maacutes amplio que sus competidores europeos y una oferta laboral sin regulacioacuten y alimentada por una fuerte migracioacuten lo que les redituoacute pinguumles ganancias (Brownlee 2004 y Steuerle 2004)13 Podriacutea decirse que el ldquosisteshyma republicanordquo de fiscalidad es un precursor del modelo de sustitucioacuten de importaciones de Ameacuterica

12 En Ameacuterica Latina por ejemplo las leyes sociales han sido inicialmente implementadas por regiacutemenes autoritarios en ocasiones sin existir previamente industrializacioacuten urbanizacioacuten y menos una economiacutea de mercado en pleno funcionamiento Sin embargo es justo reconocer que los procesos democraacuteticos estaacuten positivamente correlacionados con la consolidacioacuten de la legislacioacuten de proteccioacuten social y en especial la laboral A su vez la imposicioacuten sobre la renta en particular la individual ha sido introducida mayoritariamente por gobiernos democraacuteticos a partir de la deacutecada del sesenta 13 Tambieacuten es importante remarcar que en paralelo a la implantacioacuten del impuesto el Presidente Wilson sentoacute las bases ldquocientiacuteficasrdquo para lograr una tecnocracia estatal eficiente Su disentildeo fue hecho con el molde de las corporaciones comerciales abandonando el criterio del favor poliacutetico La visioacuten del papel de los rectores de la poliacutetica fiscal (Treasury ministerio de finanshyzas) y en menor medida de los agentes recaudadores era la de ldquomediadoresrdquo ente los objetivos de las empresas y las necesishydades del fisco

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Instituto de Estudios Fiscales

Latina excepto porque los EEUU lograron la consolidacioacuten de un gran espacio econoacutemico (mercado) mientras que Ameacuterica Latina dividida en muacuteltiples jurisdicciones muy diferentes no ha logrado inteshygrarse ni al magro nivel de zona de libre comercio

Institucionalmente EEUU reflejoacute en el impuesto a la renta su forma de resolver conflicshytos en este caso de clase y regionales mediante su estilo de democracia basada en la ldquofragmentashycioacuten del poderrdquo (contrapesos y garantiacuteas) instaurada por los Federalistas en la Constitucioacuten Estos dotaron al gobierno federal de la facultar de gravar ndashcausa inicial de la revolucioacuten libertadorandash y de hacer respetar los derechos de las minoriacuteas de los excesos ndashen este caso de las legislaturas estatashylesndash Debe tenerse presente que el impuesto a la renta de 1894 fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte con el argumento de que era un impuesto directo y por tanto debiacutea recaer en los estados de acuerdo a su poblacioacuten respecto a la total lo que el gobierno federal omitioacute Este principio anti-redistributivo interpretaba que en la esencia de la Constitucioacuten yaciacutea un estado socialmente neushytral (Brownlee 2004) La 16a enmienda al levantar este veto de la Suprema Corte al impuesto a la renta federal dividioacute la capacidad de gravar ndashlos estados monopolizan su potestad sobre los impuesshytos generales al consumondash pero multiplicoacute la de exonerar y privilegiar viacutea congresistas federales en el impuesto a la renta Es por ello que auacuten hoy permanecen los lobbysts que operan para los grupos de presioacuten primordialmente en el Congreso y que desde la subida de tasas para financiar la Primera Guerra Mundial han llenado el Coacutedigo tributario de 60000 paacuteginas plagadas de tratamientos espeshyciales (Levi 1988)14

Este conflicto de poderes por la competencia tributaria entre niveles de gobierno es sushymamente iroacutenico dado que el impuesto a la renta en especial el componente personal hace factible como pocos tributos el compartir las bases Precisamente en los Estados Unidos pero tambieacuten en vashyrios paiacuteses de Europa los gobiernos subnacionales (estaduales y locales) cobran una sobretasa utilishyzando la facilidad de utilizar la base definida a nivel nacional Esta virtud no la tienen otros tributos que generan ldquoefecto acumulacioacutenrdquo ndashcomo los impuestos generales sobre ventas o selectivos al consumondash o presentan una enorme dificultad administrativa para dividir las bases ndashcomo el IVA u otros impuestos directos como el patrimonio neto o herenciasndash Ademaacutes el contribuyente puede reaccionar de acuerdo a la hipoacutetesis de Tiebout (1956) por la cual el individuo elige doacutende residir seguacuten la mezcla de tributashycioacuten y servicios puacuteblicos que recibe en analogiacutea con el comportamiento en los mercados competitivos

Del otro lado del Atlaacutentico la industrializacioacuten trajo consigo mayor democratizacioacuten (inshyfluencia del Parlamento) dentro del particularismo del sistema poliacutetico britaacutenico y se materializoacute en el contundente triunfo liberal de 1906 Bajo la influencia reformadora de David Lloyd George se aprobashyron pensiones a la vejez (1908) el seguro de desempleo (1909) y de enfermedad (1911) de cuntildeo bismarckiano Para financiarlos en el famoso Presupuesto Popular de 1909 se introdujeron impuesshytos a la tierra maacutes altos (a la Henry George 188215) y un ldquosuperimpuestordquo a la renta sobre las L3000 para pagar los noveles programas sociales y rearmar la Marina Fue notable la introduccioacuten en esshyfuerzo conjunto con el conservador Winston Churchill de deducciones exenciones e incentivos en el impuesto a la renta como instrumentos de ingenieriacutea social16 y de beneficios sectoriales en coordinashycioacuten con otras poliacuteticas puacuteblicas (Steinmo 1993) Poliacuteticamente estas pugnas terminaron con el poder de veto en materia tributaria ejercido por la Caacutemara de los Lores ndashintegrada en forma hereditaria o nombrados por la Coronandash a lo aprobado por la Caacutemara de los Comunes ndashdemocraacuteticamente electandash

Finalmente el impuesto a la renta supuso un cambio significativo en el desarrollo de la tecnologiacutea tributaria (Tanzi 2006) en base a los avances de otras disciplinas como la contabilidad y

14 Justo es reconocer que siguiendo a Bobbio (2006) existen dos tipos de mercados poliacuteticos que culminan en pactos (contrashytos) Uno macro o multilateral entre partidos o coaliciones para ejercer el gobierno que tiene al poliacutetico como un negociador Otro micro o bilateral entre el representante y sus electores (constituency) que tiene al legislador como empresario que ofrece sus ideas y conducta En este uacuteltimo caso el poliacutetico representa las demandas de sus electores y debe bregar por los intereses de los mismos obteniendo ventajas tanto a nivel del gasto como de los impuestos 15 Henry George abogoacute por gravar exclusivamente la tierra (y los monopolios o su regulacioacuten) alegando que su oferta fija (suerte de propiedad comuacuten de la humanidad) no tiene efectos de eficiencia (exceso de la carga) y capta las plusvaliacuteas (equishydad) propugnando por mercados libeacuterrimos donde se sustituyan las restricciones al uso de patentes por subsidios a la investishygacioacuten y vastos programas sociales 16 Churchill sosteniacutea que la poliacutetica social debiacutea incentivar la competencia en la provisioacuten de la ldquored de seguridadrdquo (safety net) de tal manera que el desastre no ocurriese en la eventualidad de una falla De paso esto pondriacutea resguardo al sistema capitashylista de un ataque socialista

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32

las finanzas y a los cambios administrativos juriacutedicos e institucionales Por ejemplo los desarrollos contables permiten registrar los flujos de renta con mayor precisioacuten el surgimiento de grandes emshypresas permite la retencioacuten del impuesto sobre un grupo de asalariados de crecientes ingresos redushyciendo los costos de administracioacuten y cumplimiento y la implementacioacuten de registros de propiedad permite identificar quieacuten percibe los ingresos A lo largo del siglo la sofisticacioacuten de la contabilidad potenciada por la informaacutetica y acompantildeada por nuevos conceptos juriacutedico-tributarios como el ingreso global (renta mundial) o los precios de transferencia ya en las uacuteltimas deacutecadas del siglo XX proporshycionaraacute mayor precisioacuten y alcance al impuesto a la renta

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto

El Presidente Franklin D Roosevelt (FDR) no soacutelo condujo a su paiacutes en la salida de la mayor (Gran) Depresioacuten que habiacutea vivido el capitalismo y lideroacute el triunfo militar sobre las dictaduras corporativas a nivel mundial17 sino que tambieacuten extendioacute los objetivos y el marco de la accioacuten estatal activa (progressive liberalism)18 expresaacutendolos en un nuevo contrato social (New Deal)19 Conseshycuentemente se expandioacute el rol del Estado como estabilizador de la economiacutea y por ende gestor de ciertas actividades y el de benefactor mediante la ampliacioacuten de la cobertura de la seguridad social20

de proteccioacuten A estas dos fuerzas expansivas del gasto puacuteblico se sumoacute el esfuerzo beacutelico de la Segunda Guerra Mundial En contrapartida para financiarlo se implementoacute la ldquomasificacioacutenrdquo del imshypuesto a la renta

Desde el fin del ldquolargordquo siglo XIX que va desde la Revolucioacuten Francesa a la Primera Gueshyrra se consolidoacute el crecimiento de la poblacioacuten una fuerte urbanizacioacuten y una mayor participacioacuten electoral refrendada por el ingreso electoral de la mayoriacutea maacutes discriminada el geacutenero femenino Entre 1880 y 1930 el porcentaje de sufragantes respecto a la poblacioacuten adulta en las siete democracias maacutes avanzadas crecioacute en promedio un 75 por 100 llegando al 58 por 100 de la poblacioacuten adulta21

Como resultado siguiendo la teoriacutea de ldquotributacioacuten con representacioacutenrdquo era de esperarse un crecimiento paulatino de los contribuyentes del impuesto personal a la renta Y en efecto en el periacuteodo de doce antildeos que transcurren entre la Gran Depresioacuten (1929) y el antildeo de entrada en la Seshygunda Guerra Mundial (1941) el rendimiento del impuesto a la renta personal en EEUU casi se multishyplicoacute por tres ndashde US$ 29 a US$ 75 billonesndash pero el nuacutemero de contribuyentes lo hizo por 15 -del 4 por 100 de los trabajadores en el rsquo29 al 60 por 100 en 1945 con 43 millones de contribuyentes- Esta expansioacuten era necesaria para financiar las nuevas funciones del Estado como agente econoacutemico (productor regulador benefactor y estabilizador) que sustentaron el eacutexito poliacutetico del New Deal y la reconstruccioacuten europea de posguerra y se consolidaron por el dominio del pensamiento keynesiano amplificado en la academia

17 Pese a sus eacutexitos que consolidaron al sistema democraacutetico nada le fue faacutecil al Presidente Roosevelt Por ejemplo en plena guerra (1943) el Congreso dominado por los propios demoacutecratas levantoacute su veto a la Ley tributaria de 1942 que conteniacutea incentivos y exenciones muy diferentes al proyecto inicial del Ejecutivo por lo que debioacute compensarse la peacuterdida de base con incrementos del tipo (Steuerle 2004) 18 Croly (1965) el mayor exponente del liberalismo progresista (progressive liberalism) sosteniacutea que la accioacuten gubernamental es necesaria para crear las condiciones de libertad que garantizan una base rudimentaria de igualdad entre los ciudadanos Utiliza la nocioacuten de gobierno con potestad de intervencioacuten (de Hamilton) para avanzar en la igualdad de oportunidades (de Jefferson) que no se opone a los valores liberales sino que protege los valores individuales a traveacutes de la accioacuten del gobierno Asiacute el liberalismo llega a un nuevo balance entre libertad e igualdad que asegure oportunidad (libertad) para todos en contraposishycioacuten a la perpetua ventaja de los privilegiados los ricos y los poderosos en un paiacutes (nacionalismo progresista de Lincoln) dominashydo por el darwinismo social Por ello es considerado el precursor del ldquoestado del bienestarrdquo ndashwelfare statendash (Wilensky 1975) 19 Bobbio (2006) sostiene que sociedades poliaacuterquicas como son las actuales capitalistas y democraacuteticas son colectivos donde las decisiones son tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos (o pactos sociales desde los que impulshysan derechos individuales o colectivos a los fiscales o laborales) Por ende los pactos sociales no son soacutelo una hipoacutetesis racioshynal filosoacutefica (el contrato del Iusnaturalismo) de la organizacioacuten poliacutetica sino que constituyen instrumentos de gobierno que reglamentan las relaciones sociales y son fuente primaria de derecho 20 Durante su periacuteodo Roosevelt impulsoacute la idea de la proteccioacuten estatal proveyendo el miacutenimo bienestar del individuo ndashpobreza desempleo y pensionesndash a lo largo de toda su vida 21 Iroacutenicamente soacutelo en EEUU decrecioacute un 30 por 100 pero el porcentaje de sufragantes crecioacute en Dinamarca Francia Holanda Nueva Zelanda Suecia y el Reino Unido

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Instituto de Estudios Fiscales

Teacutecnicamente desde los antildeos 30 la determinacioacuten de la base imponible siguioacute la definishycioacuten amplia de renta de Simons (1938) ndashconsumo maacutes cambio patrimonial netondash que permitioacute estashyblecer progresividad con impacto redistributivo manteniendo la eficiencia respecto del consumo de bienes y servicios La tasa marginal superior llegoacute al 90 por 100 y la tasa efectiva en los ricos frisoacute el 60 por 100 en 1945 en tanto que el tipo de ganancias elevadas a las corporaciones alcanzoacute el 94 por 100 al antildeo siguiente del ataque a Pearl Harbor (1942) (Brownlee 2004)

Como contrapartida para evitar los posibles impactos negativos en el ahorro la oferta de trabajo y la inversioacuten de riesgo fruto de este aumento de las tasas marginales el impuesto se llenoacute de exenciones y deducciones Un continuo uso (y abuso) de exenciones en el impuesto sobre la renta personal ndashpor ldquoexternalidadesrdquo sociales (educacioacuten donaciones etc) y de ldquofomento al ahorrordquo (desde el uso de la vivienda propia a las inversiones de prioridad estrateacutegica)ndash y por otra parte de ldquoincentivos a la inversioacutenrdquo en el impuesto a la renta empresarial -desde vacaciones tributarias y reinversiones hasta amortizaciones aceleradas- terminaron tergiversando no soacutelo la definicioacuten amplia de renta de Haig-Simons sino tambieacuten la equidad (horizontal y vertical) y sobre todo la simplicidad del tributo Estos continuos incrementos de tasas y de erosiones de la base por incentivos ndashtax breaksndash y disposiciones especiales ndashloopholesndash en el impuesto a la renta federal acaecidos durante la administracioacuten Roosevelt dominaraacuten el panorama tributario de las economiacuteas desarrolladas occidentales por cuarenta antildeos

Este empuje del impuesto a la renta como instrumento recaudador y redistribuidor (seshycundariamente) con altas tasas y perforaciones de base se agudizoacute por las particularidades de la institucionalidad democraacutetica estadounidense que la diferencian del resto de las democracias occishydentales (Steinmo 1993)

a) La imposibilidad constitucional de implementar un impuesto a las ventas (o general al consumo) federal22 maacutes la tradicioacuten cultural norteamericana de progresividad en el impuesto a la renta han llevado a que sea de los sistemas tributarios maacutes redistribushytivos del mundo23

b) El alto nuacutemero de exenciones concedidas a sectores y grupos de intereacutes ndash obviamente ligados a las altas tasasndash expresioacuten del claro predominio del Congreso en el disentildeo de la poliacutetica tributaria y

c) La complejidad de la legislacioacuten y las regulaciones con un alto costo para el contribushyyente y para la administracioacuten

En definitiva una vez maacutes fue la espiral ascendente de la demanda por servicios puacuteblishycos en especial de infraestructura y sociales y el esfuerzo beacutelico los que presionaron al cambio (reshyactivo) de los ingresos fiscales Y una vez maacutes el impuesto a la renta respondioacute creciendo hasta casi desvirtuarse pero reafirmando su capacidad de adaptarse a los cambios sociales y aprovechar los cambios tecnoloacutegicos24

33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias

En una democracia el consentimiento a la tributacioacuten ndashque es fundamental para el eacutexito de la imposicioacuten sobre la renta por la necesidad del cumplimiento voluntariondash se materializa en la aprobacioacuten legislativa que es representativa de la voluntad del colectivo Esto no implica necesariashymente que los impuestos sean maacutes justos ya que son fruto de una negociacioacuten donde los sectores con maacutes poder impongan sus intereses Tampoco puede inferirse a priori que sean maacutes eficientes o

22 33 estados adaptaron el impuesto a las ventas al detalle entre 1932 y 1937 ante la caiacuteda de recaudacioacuten del impuesto a la propiedad durante la recesioacuten 23 Auacuten en la actualidad si bien el ahorro ndashdefinido como ldquono consumordquondash ha disminuido en las pasadas dos deacutecadas en EEUU seraacute difiacutecil que la sociedad acepte el abandono de la equidad vertical y la capacidad (de pago) redistributiva del impuesto a la renta (Pechman 1987) 24 Como por ejemplo las retenciones masivas a los asalariados y a las rentas de capital (intereses bancarios) la contabilidad consolidada de empresas etc

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justos debido a que es posible que la necesidad de incrementar el gasto para lograr la negociacioacuten presupuestal involucre un exceso de carga fiscal Sin embargo la ventaja del reacutegimen representativo es que contiene el mecanismo de la correccioacuten La democracia ndashviacutea elecciones competitivasndash permite el reemplazo de liacutederes e ideologiacuteas escogiendo entre nuevas alternativas Este mecanismo poliacutetico permite detectar y corregir los errores cambiando la poliacutetica en cuestioacuten (Webber y Wildavski 1986) En forma similar seguacuten la hipoacutetesis de Lindert (2004) el proceso democraacutetico reduce el ingresogasto puacuteblico ineficiente Asiacute como existen arreglos institucionales para controlar que los gastos en infraesshytructura fiacutesica y social no sean excesivos al punto de resentir el crecimiento econoacutemico tambieacuten la ldquomezclardquo tributaria es pasible de correcciones para no desestimular el trabajo y el ahorro25

El reto del gobierno radica en la explicacioacuten de sus decisiones (modificaciones) Esto es fundamental en materia tributaria porque existen intereses encontrados entre los electores productoshyres consumidores contribuyentes beneficiarios del Estado y recaudadores que muchas veces se superponen en sus papeles Como el reveacutes de una moneda el proceso de negociacioacuten de las reforshymas ndashen especial en impuestos que son simplemente transferencias entre los agentes econoacutemicos de una sociedadndash implica un cambio maacutes gradual y paulatino que en otras formas de gobierno26

Sin embargo en tributacioacuten pocas veces el cambio de direccioacuten ndashen reversandash fue tan brusco como a principios de los 80rsquos como reaccioacuten al crecimiento sin precedentes del Estado en las democracias occidentales en el tercer cuarto del siglo XX y con ello de la carga tributaria En la imshyposicioacuten a la renta esto se manifestaba en la espiral ascendente de tasas cada vez maacutes altas que trataban de compensarse con un gasto tributario que no teniacutea antecedente De alliacute la conocida aneacutecshydota de que la secretaria personal del Presidente Reagan pagaba maacutes impuesto a la renta que la General Electric Boeing General Dynamics y muchas otras multinacionales27

Las reformas tributarias impulsadas por la primer ministro Thatcher28 y la reforma del imshypuesto a la renta de 1986 en EEUU29 ensanchando las bases ndashreduciendo el gasto tributario en especial los incentivos a grandes empresas (corporate welfare)ndash y paralelamente bajando las tasas fue una correccioacuten ldquode vuelta a los oriacutegenesrdquo30

Una de las razones maacutes importantes para la rebaja de las altiacutesimas tasas de imposicioacuten en las economiacuteas desarrolladas que teniacutean promedios superiores al 70 por 100 durante los 70rsquos fue

25 Lindert (2004) identifica dos razones principales que rigen la relacioacuten democracia - control de programas puacuteblicos i) el proshyceso presupuestal y ii) el principio de poliacutetica fiscal de ldquouniversalismordquo (reglas y tasas uniformes con procesos administrativos transparentes) que reduce los costos de administracioacuten Por ejemplo los costos de la administracioacuten tributaria masiva han declinado secularmente como porcentaje de la recaudacioacuten desde algo maacutes de 4 por 100 en 1900 a menos de 2 por 100 en 1990 en Estados Unidos y Reino unido 26 El Parlamento cumple en adicioacuten al control las veces de instrumento eficaz para reducir los costos de negociacioacuten y de cumplimiento la ventaja de la accioacuten colectiva que no tienen los absolutismos o las sociedades jeraacuterquicas (Levi 1988) 27 De hecho las 250 maacutes grandes corporaciones no pagaron impuesto a la renta federal por lo menos en un ejercicio durante el periacuteodo 1981 a 1983 (Brownlee 2004) 28 Para el final de su administracioacuten y luego de tres victorias electorales Mrs Thatcher i) redujo la tasa marginal mayor del impuesto a la renta personal de 98 a 40 por 100 y la de empresas de 53 a 35 por 100 ii) unificoacute las dos tasas de IVA 8 por 100 y 125 por 100 en una sola de 15 por 100 agregando a la base imponible bienes y servicios antes exentos y iii) indexoacute el costo de las ganancias de capital pero abrioacute algunas brechas sobre instrumentos financieros y decidioacute sustituir el impuesto a la propiedad por uno per caacutepita (Community Charge) Este uacuteltimo sumamente impopular fue un fracaso y por la rebelioacuten del contribuyente desfinancioacute a los gobiernos locales conservadores que perdieron las elecciones Esta fue una de la principales causas de su dimisioacuten (Steinmo 1993) 29 La reforma de EEUU de 1986 puede resumirse en i) reduccioacuten del esquema de tasas del IRPF con la tasa marginal supeshyrior bajando de 50 a 28 por 100 ii) aumento del miacutenimo no imponible y las deducciones que liberaron a 6 millones de contribushyyentes maacutes pobres (12 por 100 del total) iii) suba de la tasa a las ganancias de capital de 20 a 28 por 100 y iv) reduccioacuten de la tasa empresarial de 48 a 34 por 100 pero eliminando gastos tributarios como el creacutedito fiscal a la inversioacuten Sin embargo la reforma de 1986 (votada por ambos partidos Republicano y Demoacutecrata) aumentoacute significativamente la equidad horizontal no afectoacute la progresividad y mantuvo el mismo rendimiento -respecto al PBI- que durante la administracioacuten Carter Adicionalmente se expandioacute el Earned Income Tax Credit (EITC) ndashun creacutedito fiscal por menores o familiares discapacitados a cargo de contrishybuyentes con bajos ingresosndash que regiacutea a nivel federal desde 1975 Este concepto deriva del Impuesto Negativo a la Renta propuesto por la economista britaacutenica Juliet Rhys-Williams a mediados del los 40rsquos e impulsado por Milton Friedman en los 60rsquos El EITC es el mayor programa de reduccioacuten de pobreza aplicado en los Estados Unidos En 2004 era percibido por maacutes de 21 millones de familias 30 Esto no supone un juicio de valor sobre otras medidas fiscales desarrolladas por dichas administraciones que escapan al toacutepico en cuestioacuten

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mantener la atraccioacuten al ahorro y la inversioacuten en un mundo cada vez maacutes abierto31 Estos paiacuteses lleshyvaban maacutes de un cuarto de siglo de avances en las liberalizaciones comercial y financiera Las tarifas arancelarias promedio eran menores al 5 por 100 y la desviacioacuten tambieacuten habiacutea disminuido (aunque se manteniacutean algunas barreras no arancelarias especialmente a commodities agropecuarias) La reduccioacuten de las tarifas en especial sobre los productos manufactureros llevoacute a una desindustrializashycioacuten paulatina de los paiacuteses desarrollados ndashfuerte caiacuteda de su participacioacuten en el productondash en parashylelo con mayor competencia internacional

Es importante reconocer que las aperturas comercial y financiera tambieacuten fueron influishydas por la necesidad de favorecer a los nuevos sectores dinaacutemicos (ldquonueva economiacuteardquo) Con un coshymercio liberalizado al bajar la proteccioacuten se redujo la rentabilidad del sector manufacturero Entonces gravar a la renta sobre bases amplias y tasas bajas favorecioacute la toma de riesgo en los nueshyvos y dinaacutemicos sectores de servicios financiero tecnologiacutea del conocimiento y entretenimiento A su vez se promueve la competencia sin gasto tributario y la neutralidad sectorial ndashlimitando los incentishyvos al sector manufacturerondash Asiacute se ampliacutean las oportunidades de inversioacuten para los grupos de mashyyores ingresos y las burocracias se vuelven maacutes dinaacutemicas auspiciando la aceptacioacuten de la eliminacioacuten de incentivos (privilegios)

Tambieacuten debe recordarse que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea producido algunos cambios estructurales en el impuesto que ya no se revertiriacutean Por ejemplo en 1918 en EEUU el impuesto a la renta empresarial (grandes empresas corporations) rendiacutea 4 veces maacutes que el personal ndashreducido a los muy pudientesndash en 1950 ambos recaudaban lo mismo y ya en 1980 las personas fiacutesicas pagashyban 4 veces lo que las corporaciones ratio que sigue estable hasta hoy Esto reflejaba la idea de limitar la tributacioacuten sobre factores de bases moacuteviles (capital) al tiempo que aumentaba la carga sobre el factor de menor movilidad (trabajo)

La rebaja de tasas operada en los 80rsquos en Reino Unido y Estados Unidos dos economshyiacuteas de mercado muy importantes armonizadas y en crecimiento determinoacute un realineamiento del impuesto a la renta a escala planetaria por su influencia en la atraccioacuten de ahorro e inversiones en una economiacutea mundial cada vez maacutes interrelacionada Asiacute estas dos economiacuteas que representaban cerca de un tercio del PBI mundial en una suerte de posicioacuten de liacuteder en un modelo de Stackelberg para la atraccioacuten de capital32 influyeron para que en la deacutecada de los 80rsquos la rebaja de tasas marginashyles superiores en el IRPF fuese en promedio de casi 34 por 100 y en el impuesto empresarial de 28 por 100 en los paiacuteses de la OCDE

Sin embargo el rendimiento al Fisco y la carga tributaria sobre los factores praacutecticamenshyte no se alteraron Boscaacute Garciacutea y Taguas (2005) analizaron ndashmediante una base de datos para 21 paiacuteses de la OCDE en el periacuteodo 1965-2001ndash los tipos impositivos medios efectivos sobre el capital y el trabajo Del anaacutelisis surge que para EEUU tanto la carga sobre el capital como sobre el trabajo han subido muy levemente desde 1986 en tanto que en el Reino Unido se operoacute una leve disminucioacuten en ambos tipos hasta 1997 donde la tendencia se revierte aunque muy moderadamente A su vez las cargas sobre los factores de produccioacuten sufrieron cambios muy poco relevantes en el resto de los paiacuteses de la OCDE en los 80rsquos y 90rsquos

Adicionalmente la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra praacutecticamente al mismo nivel que a principios de los 80rsquos cerca del 13 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos por impuesto a la renta de empresas se ha incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB siendo el nivel actual de poco menos del 4 por 100 del PIB este crecimiento se ha

31 Es importante notar que previo a las rebajas de tasas sobre ganancias de los 80rsquos durante los mandatos de Regan se redushyjo la tasa de 70 por 100 a 28 por 100 ya habiacutean sucedido dos anteriores la de la administracioacuten Coolidge que bajoacute el tipo de 73 por 100 en 1921 a la salida de la Primera Guerra Mundial a 25 por 100 en 1926 y el gobierno de Kennedy que la llevoacute de 91 por 100 a 70 por 100 Sus partidarios alegan ademaacutes de efectos positivos en el crecimiento un aumento de la tasa cumplishymiento logrando por ejemplo que en los antildeos 20 pasara de 44 al 78 por 100 para aquellos que pagaban sobre $50000 en tanto que para el decil de mayores ingresos aumentara de 44 por 100 en 1981 a 57 por 100 en 1988 32 En este caso el liacuteder las economiacuteas de EEUU y el Reino Unido fijan la cantidad (el tipo de impuesto a la renta) y el resto de los competidores reacciona bajando auacuten maacutes el tipo en un periacuteodo de casi veinte antildeos En efecto estas dos economiacuteas preshysentan hoy de las tasas maacutes altas del mundo de impuesto corporativo Sin embargo las economiacuteas maacutes grandes tienden a ser maacutes atractivas a la inversioacuten por el tamantildeo de mercado y menos propensas a bajas continuas por competencia tributaria

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verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) En efecto desde 1990 la tasa ha caiacutedo cerca de un 25 por 100 en la OCDE y un 40 por 100 desde las reformas de Thatcher y Reagan de inicio de los 80rsquos

GRAacuteFICO 1

TASAS DE IMPUESTO RENTA DE EMPRESAS (IRE) Y RECAUDACIOacuteN ( DEL PIB) PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA EL IRE Y EL IRPERSONA FIacuteSICA EN OECD Y AMEacuteRICA LATINA

0

2

4

6

8

10

12

14

1980 1985 1990 1995 2000 2004 2005

- P

IBshy

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

Tasa

s

Recaudacioacuten IR en OCDE

Recaudacioacuten IRPF en OECD

Tasas de IRE en OCDe (eje derecho)

Tasas de IRE en Lat Am (eje derecho)

Recaudacioacuten IR en Lat Am

Recaudacioacuten IRPF en Lat Am

Fuente Cepal y BID

Dos grupos de argumentos se han ensayado para explicar la paradoja ldquocaiacuteda del tipo - crecimiento de la recaudacioacutenrdquo del impuesto sobre la renta empresarial en los paiacuteses de la OCDE El primer grupo alude a un incremento del nuacutemero de empresas dentro del total de agentes que realizan actividades econoacutemicas (corporatization) tanto por la peacuterdida de peso relativo de sectores en los que predomina la organizacioacuten no-empresarial (non-corporate) como por un pasaje de la tributacioacuten pershysonal a la corporativa (Sorensen 2006) El segundo grupo de argumentos refiere al aumento de la rentabilidad empresarial en particular la del sector financiero cuyo peso relativo aumentoacute (Devereux et al 2004)33

Respecto a la imposicioacuten sobre la renta personal y pese a la rebaja de tasas anotada el impuesto mantuvo su capacidad redistributiva Por ejemplo el 10 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten en la UE15 que percibiacutea en promedio el 29 por 100 del ingreso autoacutenomo (pre-fiscal) en el antildeo 2001 pagaba maacutes del 38 por 100 del impuesto a la renta personal34 cuya recaudacioacuten representoacute en proshymedio casi el 11 por 100 del PIB En Estados Unidos el 1 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten percibioacute el 175 por 100 del ingreso autoacutenomo en el antildeo 2001 pagoacute el 35 por 100 del impuesto a la renta pershysonal cuya recaudacioacuten fue de maacutes de 123 por 100 del PIB (Tax Policy Center 2008)35

Por uacuteltimo en teacuterminos de poliacutetica econoacutemica global suele decirse que Thatcher detuvo el avance estatal de los ldquokeynesianosrdquo Sin duda se contuvo el crecimiento del Estado y avanzoacute la

33 Devereux et al (2004) se refieren al crecimiento de la recaudacioacuten del impuesto a la renta empresarial en Reino Unido entre 1980 y 2004 Sin embargo si se toma el periacuteodo 1985ndash2007 la recaudacioacuten del impuesto corporativo solamente cae en Reino Unido (y solamente en otros cuatro paiacuteses de la OCDE Japoacuten Alemania Italia y Luxemburgo) 34 Estimaciones propias en base a EUROMOD (2006) En algunos paiacuteses estaacuten tambieacuten incluidos los impuestos sobre la propiedad 35 La distribucioacuten actual del ingreso en Estados Unidos coincide casi exactamente con la de 1928 justo antes de la Gran Deshypresioacuten En dicho antildeo el 1 por 100 maacutes rico percibiacutea el 24 por 100 del ingreso casi ideacutentico al 23 por 100 actual Entre 1940 y 1984 la participacioacuten de este 1 por 100 nunca superoacute el 15 por 100 y fue incluso de menos de un diacutegito en los 60rsquos y 70rsquos (Financial Times 2008)

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gestioacuten privada de actividades con importantes externalidades positivas y auacuten la provisioacuten de bienes puacuteblicos Se revaluoacute la importancia de la poliacutetica monetaria en economiacuteas acosadas por la inflacioacuten y el deacuteficit del sector puacuteblico Esto afectoacute poliacuteticamente la percepcioacuten del Estado y en la teoriacutea econoacuteshymica se comenzoacute a cuestionar el papel de la poliacutetica fiscal como instrumento dominante En efecto la nueva concepcioacuten del rol de la poliacutetica monetaria comienza a ganar importancia en un mundo finanshycieramente cada vez maacutes integrado junto a una valorizacioacuten de los procesos de mercado en general pero con mayor eacutenfasis en el sector financiero y con menor regulacioacuten

Atrevidamente preferimos sostener que Thatcher y Reagan detuvieron a Schumpeter maacutes que al ldquoestado del bienestarrdquo De acuerdo con el prestigioso economista de la escuela de Viena la crisis del ldquoestado tributariordquo se origina en el (exceso de) eacutexito del capitalismo y no en su fracaso como afirma el socialismo cientiacutefico En un caso patoloacutegico de ley de Wagner36 la poblacioacuten cada vez maacutes opulenta reclama maacutes y maacutes servicios puacuteblicos En consecuencia se afecta la rentabilidad y con ella la productividad que es el motor del sistema La ldquocontrarreformardquo proboacute que reduciendo las tasas y ampliando las bases se puede mantener la presioacuten fiscal y no alterar los tipos impositivos sobre el capital y el trabajo Por primera vez el impuesto a la renta fue utilizado como instrumento para congeshylar el gasto por restriccioacuten financiera ndashla situacioacuten fiscal era deficitariandash mediante el retorno al disentildeo ortodoxo del tributo En definitiva el viejo principio de tributacioacuten progresiva mediante impuesto a la renta se afirmoacute sin perder recaudacioacuten durante la administracioacuten Reagan en convivencia con la reshyvuelta contra el ensanchamiento del Estado

En Ameacuterica Latinahellip

Mientras la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra estancada desde hace dos deacutecadas en un 13 por 100 del PIB en promedio en Ameacuterica Latina se ha duplicado llegando al 4 por 100 La brecha se explica por la recaudacioacuten del impuesto a la renta personal que es casi 8 veces mayor en la OCDE que en los paiacuteses latinoamericanos donde apenas supera el 1 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos financieros son en promedio cinco veces superiores en la OCDE en Ameacuterica Latina el 10 por 100 maacutes rico concentra el 44 por 100 del ingreso por lo que deberiacutea esperarse una mayor contribucioacuten por renta personal

Los ingresos por impuesto a la renta de empresas se han incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB en Ameacuterica Latina siendo el nivel actual de aproximadamente 3 por 100 del PIB lo que representa un 75 por 100 del promedio de la OCDE Al igual que en los paiacuteses desarrollados este crecimiento se ha verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) Sin embargo el argushymento de la ldquocorporizacioacutenrdquo no parece vaacutelido para Ameacuterica Latina En primer lugar porque a diferencia de lo que sucede en los paiacuteses desarrollados las sociedades personales (non-corporate) pagan impuesto a la renta corporativo al igual que las sociedades anoacutenimas En segundo lugar porque la informalidad asociada a la actividad de los ldquonegocios de hogaresrdquo (personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas) se ha mantenido estable y no parece por tanto indicar una caiacuteda de este tipo de organizacioacuten no-empresarial Finalmente el disentildeo del impuesto a la renta personal ndashaltos miacutenimos no imponibles numerosas deducciones y tasas margishynales maacuteximas no superiores a las del impuesto a la renta empresarialndash tampoco incentiva el pasaje de la tributacioacuten personal a la corporativa

Siacute resulta de recibo el argumento referente al aumento de la rentabilidad empresarial en la regioacuten La bonanza del uacuteltimo ciclo y en particular el precio de las commodities2 explican este aumento de la rentabilidad de las empresas Adicionalmente debe destacarse que la mayoriacutea de las Administraciones Tributarias latinoamericashynas se han profesionalizado y convertido en semi-autoacutenomas financieramente en los uacuteltimos quince antildeos y aunque auacuten con mucho trecho por recorrer ndashen particular en relacioacuten a la planificacioacuten fiscal internacionalndash han mejorado la fiscalizacioacuten del impuesto corporativo

1 Chile que grava con un tipo de 17 por 100 las utilidades empresariales mientras que el tipo marginal mayor del impuesto a la renta personal alcanza el 40 por 100 es una excepcioacuten Para un comentario sobre las conseshycuencias de este disentildeo veacutease Barreix y Roca (2007)

2 En promedio los primeros cinco rubros de exportaciones tradicionales (incluyendo el turismo) explican el 62 por 100 de los ingresos por exportaciones de los paiacuteses de Ameacuterica Latina En el paiacutes maacutes diversificado Brasil explican maacutes del 50 por 100 de las exportaciones

36 Tiene como hipoacutetesis el crecimiento continuo del sector puacuteblico a medida que la renta nacional aumenta debido a que eacuteste provee servicios (seguridad justicia infraestructura etc) con una elasticidad ingreso mayor que uno

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34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

A fines de los lsquo80s los paiacuteses desarrollados ya comenzaban a enfrentar presiones comshypetitivas por la inversioacuten ndashtraducidas en una rebaja ininterrumpida de la tasa que grava la renta emshypresarialndash y por el ahorro ndashque se manifestaban en una ldquodualizacioacutenrdquo del impuesto a la renta personal con tratamientos maacutes generosos para intereses y ganancias de capital

Respecto a las presiones competitivas por la inversioacuten en los 25 antildeos que van desde el inicio de los lsquo80s a la actualidad la tasa media del impuesto a la renta empresarial cayoacute de 476 por 100 a 285 por 100 en los paiacuteses de la OCDE (Anexo 1 Tabla 1 cuadrante a) reflejando la competenshycia tributaria de los paiacuteses por la atraccioacuten de inversiones ndashactividad empresarialndash en una economiacutea globalizada producto de las liberalizaciones comercial y financiera Esta tendencia se agudiza en procesos exitosos de integracioacuten en la medida que otras poliacuteticas relevantes como la comercial y la monetario-cambiaria se uniformizan Asiacute en la Unioacuten Europea la reduccioacuten de los tipos del impuesto a la renta empresarial fue de aproximadamente 45 por 100 en el uacuteltimo cuarto de siglo mientras que en el resto de los paiacuteses de la OCDE la reduccioacuten fue de 25 por 100 Esto reflejariacutea una suerte de dilema del prisionero donde siempre se elige bajar la tasa Sin embargo el juego puede volverse coshyoperativo en la iteracioacuten si se castiga al otro jugador en las rondas sucesivas y el temor a este castishygo (baja continua de tasas) incentiva al acuerdo (cooperacioacuten) que deja a los jugadores en equilibrio (en una tasa dada)

34 1 Los impuestos a la renta Duales

Respecto a las presiones competitivas por el ahorro una primera respuesta fue incluir durante los antildeos ochentas alguacuten grado de dualidad en el tratamiento de las ganancias de capital y los intereses En el caso de las ganancias de capital la mayoriacutea de los paiacuteses establecieron una tasa diferencial menor que la tasa marginal superior del impuesto a la renta personal Al respecto el caso de los Estados Unidos es tiacutepico las ganancias de capital realizadas en un periacuteodo superior al antildeo son gravadas con una tasa uacutenica de 15 por 100 En cuanto a los intereses los paiacuteses en desarrollo coshymenzaron a establecer un sistema cedular con tasas maacutes bajas En Ameacuterica Latina lo hicieron por ejemplo Argentina Brasil Costa Rica y Nicaragua

En el caso de los paiacuteses noacuterdicos ndashDinamarca Finlandia Noruega y Sueciandash a la fuga del ahorro se sumaba el problema de que sus sistemas integrales presentaban tasas marginales alshytas muy superiores a las de otros paiacuteses ndashhasta 73 por 100 en Dinamarca y Sueciandash y a la vez tenshyiacutean bases tributarias estrechas Esto uacuteltimo se debiacutea a tratamientos especiales y exenciones para determinadas rentas del capital y a la deduccioacuten total de los intereses ndashen particular los de preacutestashymos para compra de viviendandash a dichas altas tasas marginales Los tratamientos especiales para las rentas del capital eran parte de un (desordenado) intento de hacer maacutes atractiva su tributacioacuten y evishytar que por falta de cooperacioacuten entre las administraciones tributarias el ahorro se fugara Pero el sistema integral asiacute disentildeado conteniacutea incentivos fuertes para la elusioacuten a traveacutes de la planificacioacuten fiscal obteniacutea recaudaciones negativas por rentas del capital y su naturaleza progresiva resultaba ser maacutes teoacuterica que real (Picos Saacutenchez 2003) Ademaacutes introduciacutea un incentivo muy grande a la elusioacuten en paiacuteses donde el incumplimiento de las obligaciones ciudadanas incluyendo la tributaria es visto como una conducta antisocial y moralmente repulsiva

En consecuencia entre 1987 y 1993 los paiacuteses noacuterdicos formalizaron el impuesto dual a la renta Baacutesicamente este impuesto grava separadamente las rentas del trabajo ndasha tasas progresishyvasndash y las rentas del capital ndasha una tasa proporcionalndash sean ellas empresariales o pasivas El disentildeo ldquoanclardquo en la tasa que grava las rentas empresariales y las rentas de capital (en torno al 30 por 100) que a su vez es la tasa menor del impuesto sobre las rentas del trabajo las que son gravadas de manera progresiva hasta tasas cercanas al 50 por 100

En resumen el dual noacuterdico reconoce un tratamiento beneficioso a las rentas del capital atendiendo la naturaleza de los factores de produccioacuten la integracioacuten de los mercados financieros obliga a los paiacuteses con alta tasa de impuesto sobre la renta a gravar a un tipo menor (y proporcional) al factor maacutes moacutevil el capital financiero para que no se fugue sin que se lo pueda detectar (Alworth

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2007)37 El sistema dual de impuesto a la renta bien puede considerarse entonces una respuesta formal a la fuga del ahorro asociada al disentildeo sinteacutetico En el mismo sentido se procura retener la inversioacuten directa reconociendo tambieacuten la movilidad del capital (y la capacidad) empresarial38 Con esto se desliga al impuesto a la renta empresarial de su funcioacuten de apoyo del impuesto a la renta personal definido sobre la base de renta tipo Haig-Simons ndashmera retencioacuten si el impuesto personal y el empresarial estaacuten totalmente integradosndash

Maacutes auacuten recientemente varios paiacuteses ndashEslovenia Espantildea y Uruguay en 2007 y Alemashynia en 2008ndash introdujeron un dual ldquoplusrdquo Este toma la idea central del dual noacuterdico de gravar separashydamente las rentas del trabajo con tipos progresivos y las rentas del capital con un tipo lineal Sin embargo a diferencia del dual noacuterdico distingue entre las rentas de capital activas ndashlas rentas emshypresariales que son rentas netas- y las rentas de capital pasivas ndashintereses dividendos arrendashymientos ganancias de capital rentas puras de capital que son baacutesicamente brutasndash Por ejemplo mientras las rentas empresariales en Espantildea son gravadas al 35 por 100 las rentas pasivas de capishytal lo son al 18 por 100 en Uruguay las tasas respectivas son 25 por 100 y 12 por 10039

Este disentildeo reconoce que la competencia por la captacioacuten del empresario como elemenshyto relevante del desarrollo como generadora de empleo e innovacioacuten y reduce su tipo (renta empresashyrial) pero grava cuando eacutesta sale del circuito empresarial (distribucioacuten de utilidades dividendos intereses regaliacuteas etc) A su vez reconoce un cambio cualitativo en la composicioacuten del capital que por la mundializacioacuten la ldquosociedad del conocimientordquo hace que el capital humano constituya una forshyma de acumulacioacuten muy relevante y con creciente rendimiento para los residentes maacutes (capacitados) integrados a la economiacutea global Asiacute la renta personal seriacutea beneficiaria en buena parte de un costo de desarrollo pago por toda la sociedad por lo debe contribuir a tasas marginales superiores a nivel similar o mayor a las empresariales

La menor tasa sobre las rentas pasivas de capital no soacutelo obedece a razones administrashytivas sino tambieacuten a razones de eficiencia40 Entre las primeras (a) las rentas empresariales son renshytas netas mientras que las rentas pasivas de capital son (baacutesicamente) rentas brutas (b) el capital financiero es auacuten maacutes moacutevil que el empresarial

Respecto a las razones de eficiencia (a) con una tasa inferior para las rentas pasivas de capital se reconoce que la peacuterdida de bienestar asociada a un impuesto sobre el ahorro no debe meshydirse por la disminucioacuten de su nivel actual sino por la reduccioacuten de consumo futuro que el ahorro acshytual podraacute comprar siendo por tanto significativamente mayor que la peacuterdida habitualmente estimada (Feldstein 2006) y (b) con una tasa inferior sobre los dividendos distribuidos y las ganancias de capishytal se procura evitar ineficiencias en su localizacioacuten Por ejemplo una alta tasa sobre los dividendos induce a no distribuirlos (efecto lock in) y en consecuencia (i) genera peacuterdida de eficiencia en la seshyleccioacuten de inversiones (ii) desestimula la disciplina de los directivos que tienen acceso privilegiado a financiamiento propio y (iii) puede incluso llevar a una menor recaudacioacuten de la que se obtendriacutea grashyvando la inversioacuten (o el consumo) que el efecto lock in impide (Feldstein 2006)41

37 Tambieacuten es justo reconocer el argumento de Slemrod por el que la convergencia internacional de aliacutecuotas tendriacutea origen en la confluencia de estructuras socioeconoacutemicas o en la aplicacioacuten de un pensamiento econoacutemico dominante 38 Tambieacuten se debe incorporar el argumento de que la mayor parte del impuesto a la renta empresarial acaba incidiendo sobre el factor trabajo en especial el no especializado que es menos moacutevil y sujeto a restricciones migratorias argumento que ha dominado la literatura desde el modelo de incidencia del impuesto a la renta de empresas de Harberger (1962) 39 En el dual noacuterdico las personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo ndashalcanzadas por tasas marginales de hasta 50 por 100ndash de rentas empresariales ndashgravadas al 30 por 100ndash El impuesto dual ldquoplusrdquo en Uruguay por el contrario limita esta posibilidad de arbitraje al punto de dejar libre la opcioacuten de acogerse al impuesto sobre la renta empresarial o personal a las personas fiacutesicas que realicen actividades econoacutemicas Veacutease Barreix y Roca (2007) 40 Para un desarrollo de estos argumentos y un comparativo de los sistemas ndashintegral uniforme dual noacuterdico y los nuevos dualesndash veacutease Barreix y Roca (2007) 41 Adicionalmente Boadway (2005) se pronuncia a favor de reducir el impuesto a las rentas de capital pues sostiene que (i) existe una tendencia sistemaacutetica a ahorrar por debajo del ahorro oacuteptimo lo que parece irracional (en la praacutectica es posible que los individuos esteacuten actuando estrateacutegicamente anticipando que el Estado o un filaacutentropo los ayudaraacute) y que (ii) al gravar las rentas del capital se discrimina contra los hogares con ingreso fluctuante en los que el ahorro opera como una forma de aplashynar su consumo En teoriacutea gravar las rentas de capital a una tasa maacutes reducida equivale a aplicar tasas diferentes al consumo presente y al futuro

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34 2 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

Frente a la complejidad administrativa del impuesto sobre la renta personal sinteacutetico y para corregir las posibilidades de arbitraje generadas por la diferencia de tasas entre el impuesto sobre la renta de las empresas y de las personas Hall y Rabushka (1983 y 1995) propusieron una combinacioacuten de dos impuestos a la misma tasa

i) Un impuesto sobre los flujos de las empresas (tipo cash flow) esto es sobre las venshytas (incluidas las exportaciones) menos los salarios los insumos y la inversioacuten (que se puede deducir totalmente en el momento de su realizacioacuten) tanto nacionales como importados y

ii) Un impuesto sobre los salarios a partir de un miacutenimo no imponible con lo cual pese a la tasa uniforme se logra que sea en cierta medida progresivo

El ahorro no se deduce en el momento de su realizacioacuten ni tampoco se gravan posteshyriormente sus rendimientos Esto es no se gravan los intereses dividendos ni ganancias de capital y las empresas no pueden deducir los intereses pagados42 Dicho maacutes claramente en este esquema los bancos no pagan impuesto a la renta Es faacutecil demostrar que desde una perspectiva de ciclo de vida este disentildeo grava el consumo43 Maacutes auacuten opera como un IVA tipo consumo basado en el prinshycipio de origen y calculado por el meacutetodo de sustraccioacuten

El impuesto uniforme fue introducido en Estonia en 1994 pero tomoacute relevancia cuando la Federacioacuten Rusa lo adoptoacute en 2001 Lituania y Letonia siguieron a su vecino baacuteltico en la primera ola de flat tax y luego de 2004 se expandioacute a Eslovaquia Georgia Rumania y Ucrania En rigor la uacutenica semejanza importante entre el impuesto de tasa uniforme que han implantado estos paiacuteses y el esshyquema de Hall y Rabushka es la existencia de una tasa uacutenica sobre los salarios Por el lado de las diferencias las hay ante todo i) en la forma de establecer el miacutenimo no imponible ii) en que algunos han gravado las rentas de capital y otros no y iii) en que todos han mantenido el impuesto tradicional a la renta de las empresas y no necesariamente a la misma tasa que el impuesto sobre las rentas del trabajo

Auacuten estando lejos de la propuesta de Hall y Rabushka el impuesto de tasa uniforme aplicado es maacutes simple de administrar Por ejemplo son maacutes sencillas las retenciones administratishyvas se elimina el problema de exceso de progresividad antes sentildealado cuando se obtienen rentas irregulares se reducen los incentivos para traspasar ingresos entre contribuyentes relacionados (coacutenyuges) aunque no desaparecen por completo debido a la existencia del miacutenimo no imponible y por uacuteltimo si la tasa del impuesto a la renta de las empresas se iguala a la que grava las rentas del trabajo (como en la Repuacuteblica Eslovaca y Rumania) desaparecen los alicientes a que las personas constituyan empresas para reducir la carga impositiva sobre sus actividades econoacutemicas

Ahora bien como sentildealan Keen Kim y Varsano (2006) la mayor simplicidad que lograshyron en su impuesto a la renta estos paiacuteses no guarda relacioacuten con su estructura de tasa uniforme Lo que se ha hecho es establecer un miacutenimo no imponible alto definido en forma tal que deje fuera del impuesto a un alto porcentaje de la poblacioacuten y admitir solo un limitado nuacutemero de deducciones

El principal problema del impuesto uniforme es que la tasa que permite mantener el nivel de recaudacioacuten anterior a la reforma resulta demasiado alta para las rentas de capital Por lo tanto este impuesto uniforme como el sinteacutetico desplaza el ahorro (es decir causa fuga de capitales)

En resumen en esta fase el impuesto a la renta personal continuacutea reduciendo sus tipos pero intenta ampliar las bases eliminando exenciones y creacuteditos tanto para la ingenieriacutea social como

42 Los intereses constituyen una transferencia que no genera valor agregado en caso de que tenga lugar entre residentes Al no ser deducibles la tributacioacuten pierde importancia al determinar la combinacioacuten financiera oacuteptima 43 Un impuesto a los salarios durante todo el ciclo vital suponiendo que no queda acervo de ahorro final equivale a un impuesshyto al consumo en valor presente En el caso de haber ahorro remanente esta observacioacuten sigue siendo vaacutelida si se agrega un impuesto sobre herencias y legados

mdash 20 mdash

Instituto de Estudios Fiscales

para el ahorro con lo que tiende a ldquodespersonalizarserdquo Esto no solo facilita la administracioacuten y el cumplimiento sino que ademaacutes mejora la progresividad y capacidad redistributiva Por ejemplo el impuesto uniforme a traveacutes de un miacutenimo no imponible alto se asegura que quede fuera del gravashymen el porcentaje maacutes pobre de la poblacioacuten y a quienes siacute pueden soportarlo les reduce las deducshyciones En tanto en el componente corporativo la rebaja del tipo refleja la competencia por la atraccioacuten de la capacidad empresarial portadora de inversioacuten e innovacioacuten y creadora de trabajo a la vez que se intenta gravar a todos los flujos (rentas puras de capital conformadas por dividendos intereses regaliacuteas etc) aunque a tasas auacuten maacutes bajas cuando salen del ldquociacuterculo virtuosordquo de la actividad empresarial

4 EPIacuteLOGO

El sistema de imposicioacuten a la renta se fue adaptando a los cambios de objetivos de poliacuteshytica concepciones teacutecnicas y estructuras institucionales en diferentes contextos poliacuteticos econoacutemicos y culturales como ninguacuten tributo en sus dos siglos de existencia

Surgioacute del pragmatismo poliacutetico conservador y econoacutemico liberal como un impuesto jusshyto porque soacutelo lo pagaban los ricos en forma proporcional para financiar la guerra ndashlo que le confirioacute el ethos de instrumento del sacrificio nacionalndash ante otras fuentes exhaustas Fue evolucionando coshymo ingreso para el creciente gasto puacuteblico social al fin del siglo XIX particularmente leyes laborales y de pobreza que paralelamente reduciacutean los espacios poliacuteticos del socialismo cientiacutefico

Se incuboacute en economiacuteas con pujantes cambios tecnoloacutegicos (industrializacioacuten) y sociales (urbanizacioacuten y participacioacuten ciudadana) acompantildeados por un creciente desarrollo financiero Poliacutetishycamente emergioacute de regiacutemenes representativos que delegaban la ejecucioacuten a ministros responsables dotados de administraciones maduras Estos dos rasgos son fundamentales para su eficacia basada en la necesidad de cumplimiento (quasi) voluntario El tributo era cedular y proporcional con pocas excepciones respetando criterios (cientiacuteficos) de eficiencia las bajas tasas ndashcercanas al 10 por 100ndash evitaban las exenciones consideradas inequitativas y generadoras de ineficiencias

Durante la primera parte del siglo XX se suma su capacidad como tributo redistributivo (progresividad) para financiar conquistas sociales (ldquoestado del bienestarrdquo) y el creciente papel del estado en la economiacutea impulsado por la accioacuten poliacutetica de transformadores sociales y el pensamiento econoacutemico heterodoxo En segundo plano el financiamiento beacutelico seguiacutea presente pero comenzaba a predominar como recurso para sostener una seguridad social integral ndashtoda la vida y a todos los estratosndash en la medida que el impuesto y la participacioacuten electoral tambieacuten se masificaban

A partir de uacuteltimo cuarto de siglo se produjo una revuelta conservadora que tuvo como premisas revertir la expansioacuten de la gestioacuten puacuteblica y promover las liberalizaciones comerciales y financieras Su soporte teoacuterico fue el pensamiento neomonetarista que revitalizoacute el papel de la poliacutetica monetaria en un marco de una fiscalidad ndashincluyendo la accioacuten regulatoriandash maacutes restringida y equilishybrada Privoacute la recuperacioacuten de la eficiencia mediante el retorno del sistema a reducir las bases y ampliar (corregir) las bases sin afectar sustancialmente el rendimiento y la carga sobre los factores El objetivo de equidad vertical y financiamiento del gasto social siguioacute vigente en tanto el de la seguridad externa se extingue siendo sustituido por creciente preocupacioacuten por la competitividad (eficiencia econoacutemica y capacidad de administracioacuten) en un mundo cada vez maacutes liberalizado e interrelacionado

En la uacuteltima deacutecada del siglo las economiacuteas noacuterdicas imponen un tributo dual que reshyconoce un tratamiento diferencial a las rentas de un capital ndashtanto ahorro44 como inversioacutenndash cada vez

44 La baja del ahorro en los paiacuteses de la OCDE se refleja en que era en promedio 138 por 100 en los 70rsquo y se precipitoacute a cerca de 7 por 100 a fines de siglo (Seidman 1997)

mdash 21 mdash

maacutes moacutevil En tanto en las nuevas economiacuteas de mercado se transformoacute en un impuesto (uniforme) a tasa uacutenica para toda clase de renta con un miacutenimo no imponible alto ndashpara dotarlo de cierta equidad verticalndash y escasas deducciones que favorecen considerablemente la tarea de administraciones incishypientes

Por primera vez el liderazgo de los cambios no es anglo ni sajoacuten sino que pertenece a economiacuteas pequentildeas cuyo objetivo principal es la competitividad internacional (no un enemigo poliacutetishyco externo o interno) Asimismo se intenta mantener la progresividad (distribucioacuten del ingreso) y la capacidad de proveer fondos para poliacuteticas sociales (cohesioacuten social) ndashen especial el creciente gasto de pensionesndash asiacute como favorecer la simplicidad en el cumplimiento y su control administrativo (instishytucionalidad deacutebil y comparativamente en desventaja con las grandes empresas multinacionales y regionales al no contar con una efectiva cooperacioacuten entre jurisdicciones)

En definitiva se sostiene que la historia de la poliacutetica fiscal y su gestioacuten constituyen un fiel reflejo de la estructura socioeconoacutemica y del grado de avance poliacutetico y cultural de las institucioshynes de una colectividad En tal caso el sistema de imposicioacuten a la renta y su administracioacuten parafrashyseando a los Fisioacutecratas provee el coacutedigo geneacutetico y la patologiacutea forense del estado y la evolucioacuten de ese colectivo

mdash 22 mdash

ANEXO

TABLA A1

Cuadrante a Cuadrante b

Tasa del Impuesto a a la renta empresarial en paiacuteses de la OECD Tasas del Impuesto a a la renta empresarial en Latinoameacuterica Paiacutes 1981 1992 2000 2005 2007 Pais 1992 2000 2005 2007 Australia 460 390 340 300 300

Austria 550 300 340 250 250 Argentina 200 350 350 350 Beacutelgica 480 390 402 340 340 Bolivia 00 250 250 250 Canadaacute 518 443 446 361 361 Brasil 400 370 340 340 Dinamarca 400 340 320 250 Chile 350 150 170 170 Finlandia 615 390 290 260 260 Francia 500 340 378 350 344 Colombia 300 350 350 34 Alemania 600 582 520 389 389 Costa Rica 300 300 300 300 Grecia 450 46-35 400 320 250 Ecuador 444 250 250 250 Hungriacutea na 400 180 160 200

El Salvador 250 250 250 250 Irlanda 450 400 240 125 125 Italia 363 522 370 330 330 Guatemala 340 250 320 310 Japoacuten 420 500 409 395 395 Honduras 402 250 250 300 Holanda 480 350 350 315 255 Meacutexico 350 350 390 280 Nueva Zelanda 450 330 330 330 330 Noruega 508 280 280 280 280 Nicaragua 355 300 300 250 Polonia na 400 300 190 190 Panamaacute 450 300 200 200 Portugal 490 369 352 275 265 Paraguay 300 300 200 100 Espantildea 330 350 350 350 325 Peruacute 300 300 300 300 Suecia 578 300 280 280 280 Suiza 330 280 249 213 213 R Dominicana 493 250 250 250 China na na 249 213 213 Uruguay 300 300 300 250 Inglaterra 520 330 300 300 300 Venezuela 677 340 340 340 Estados Unidos 497 389 393 393 393

Promedio Simple 345 289 284 264 Promedio Simple 476 381 336 292 285

Cuadrante a

TABLA A2

Cuadrante b

Recaudacioacuten sobre el impuesto a la renta como del PI B en la OECD Recaudacioacuten sobre el impuestoa la renta com o del PIBen Ameacuterica Latina

Paiacutes 1965 1975 1985 1995 2000 2005

Paiacutes 1990 1995 2000 2004 2005 2006 IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE I RP F I RE I RPF I RE I R PF I R E I RP F I R E IR P F I R E IR P F I RE Alemania

Australia Austria Beacutelgica Canadaacute Dinamarca Eslovaquia Espantildea Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Holanda Hungriacutea Irlanda Islandia Italia Japoacuten Korea Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Polonia Portugal Reino Unido Repuacuteblica Checa Suecia Suiza Turquiacutea Promedio Simple

82 72 68 64 58

127 na 21 78

101 36 11 91 na 42 51 28 40 na 69

117 94 na na 101 na 171 58 26

25 34 18 19 38 14 na 14 40 25 18 03 26 na 23 05 18 40 na 31 11 50 na na 13 na 21 13 05

103 113 79

129 105 214 na 27 89

141 37 15

111 na 72 60 38 50 13 90

124 155 na na 141 na 192 96 53

15 32 16 27 43 12 na 13 29 17 18 06 32 na 14 08 16 43 13 51 11 34 na na 22 na 18 21 08

103 128 94

158 115 234 na 53 97

148 49 31 83 na 108 55 90 68 22

101 96

188 na na 98 na 185 102 43

22 26 14 22 27 22 na 14 19 14 19 06 30 na 11 09 31 57 19 70 73 26 na na 47 na 17 18 15

102 117 86

142 134 262 na 76

100 142 49 30 78 67

100 97

104 60 37 80

106 165 83 56

100 48

161 101 49

10 42 14 23 29 23 na 17 29 23 21 16 31 18 27 09 35 43 24 66 38 44 28 24 28 46 28 18 15

94 118 95

140 131 255 33 64

125 145 80 44 60 71 95

132 105 57 34 72

103 145 73 57

109 46

175 106 72

18 63 20 32 44 33 27 31 26 59 31 36 40 22 37 14 29 37 33 70 89 42 24 39 36 35 40 28 24

81 123 93

139 119 245 27 64 96

135 76 40 70 67 83

144 105 50 34 73 97

155 43 55

106 46

160 106 48

17 59 23 35 35 38 28 39 31 33 28 28 38 21 34 23 28 43 41 60

118 63 21 30 34 45 38 26 23

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Haitiacute MeacutexicoNicaragua Panamaacute Peruacute Paraguay Rep Dominicana El Salvador UruguayVenezuela

00 04 27 07 02 04 01 01 08 05 18 03 23 01 00 06 01 06 01

06 04 19 17 28 14 12 16 21 06 23 15 14 06 12 16 19 09 13

08 05 31 09 02 05 01 01 09 06 19 03 21 13 00 06 02 10 02

16 08 21 26 35 17 16 17 32 06 18 14 23 16 25 17 31 18 23

14 05 37 15 02 09 02 01 09 09 18 09 24 14 00 07 02 20 02

23 21 22 28 37 18 16 14 18 07 25 15 18 14 20 21 33 23 14

14 03 33 13 02 14 08 01 09 09 17 15 17 13 00 07 02 13 01

36 21 28 32 51 19 19 16 27 11 23 32 16 25 21 19 32 27 20

15 02 35 23 02 12 08 02 09 12 18 16 19 18 00 07 04 09 00

37 25 34 37 53 22 24 19 29 11 24 31 17 25 20 22 35 31 24

15 02 36 27 02 10 08 02 09 10 18 16 20 13 00 09 04 15 00

35 29 34 43 57 24 23 21 34 11 25 31 29 47 19 24 38 31 30

OECD Total UE 19

70 72

22 20

94 99

22 21

102 110

26 30

98 98

27 29

98 95

37 38

92 90

37 38

Promedio Simple 06 14 08 20 10 20 10 25 11 27 11 31

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mdash 25 mdash

1

1

1 1

1 1

1 1

1 1 1

1

1 1 1

1 1 1

1 1 1

1 1

1 1

1 1 1

1

Instituto de Estudios Fiscales

Como el impuesto fue introducido por razones de suficiencia pero a tasas bajas hubo oposicioacuten a otorgar exenciones o tasas menores a grupos de presioacuten Por otro lado tambieacuten hubo resistencias a usar tasas progresivas en tal caso los sectores maacutes conservadores lo hubieran consishyderado injusto y proclive a la confiscacioacuten

En resumen la semilla poliacutetico-cultural del ldquoestado del bienestarrdquo ya estaba plantada a fin del siglo XIX y con ello el crecimiento del tamantildeo y de la actividad estatal (veacutease cuadro 1) en un contexto de participacioacuten poliacutetica (democracia o al menos voz popular) con dos objetivos primigenios

1) Incrementar la seguridad de la poblacioacuten contra la adversidad y

2) Redistribuir el ingreso mediante la transferencia de los ricos a los pobres

Para ambos propoacutesitos la imposicioacuten a la renta seraacute un instrumento fundamental Indishyrectamente como financiacioacuten de la seguridad social y directamente como redistribuidor del ingreso En esta fase inicial el impuesto era altamente progresivo ndashporque solo recaiacutea sobre el 5 por 100 maacutes rico de la poblacioacutenndash pero no redistribuidor ndashpor su escasa recaudacioacutenndash sin embargo trasmitiacutea una sensacioacuten de justicia aunque solo esteacutetica Tanto para la financiacioacuten de la seguridad social como para la redistribucioacuten el impuesto a la renta se adaptaraacute constantemente al contexto cambiante (Webber y Wildavski 1986)

CUADRO 1

Tendencias de Ingresos Puacuteblicos y Gasto Puacuteblico y Social Total() ( del PIB)

Ingresos Puacuteblicos Gasto Puacuteblico Total Gasto Puacuteblico Social

Circa 1870 1920 1960 1996 Circa

1870 1920 1960 1996 Circa 1870 1920 1960 1996

Australia 178 194 244 350 183 193 212 359 11 28 74 148

Austria mdash 90 379 478 105 147 357 516 mdash 37 159 214

Beacutelgica

Canadaacute

Francia

116

41

153

170

166

179

303

260

373

498

427

503

mdash

mdash

126

221

167

276

303

286

346

529

447

550

13

13

13

26

13

24

131

91

134

271

181

269

Alemania

Irlanda

Italia

Japoacuten

Paiacuteses Bajos

14

96

125

95

mdash

86

232

242

mdash

118

352

275

248

188

339

453

365

462

317

473

100

mdash

137

88

91

250

188

301

148

135

324

280

301

175

337

491

420

527

359

493

20

mdash

06

03

15

75

70

17

23

25

181

87

131

41

117

249

183

237

123

257

Noruega

Espantildea

43

94

115

58

324

187

514

390

59

mdash

160

83

299

188

492

437

12

03

39

17

78

139

275

190

Suecia

Suiza

95

mdash

72

38

325

233

621

364

57

165

109

170

310

172

642

394

20

28

36

22

108

49

331

189

Reino Unido

Estados Unidos

Media

87

74

92

201

124

142

299

276

289

372

316

439

94

73

108

262

121

187

322

270

281

430

324

472

12

11

12

62

22

34

102

73

108

225

137

223

Porcentaje de Crecimiento 54 104 52 74 50 68 184 216 106

Nota Incluye ayudas a la pobreza desempleo educacioacuten pensiones salud y subvenciones a la vivienda (a) Alemania Austria Beacutelgica Canadaacute Paiacuteses Bajos Espantildea Suecia y Suiza soacutelo hacienda central haacutesta 1937 (b) Beacutelgica Holanda y Espantildea soacutelo hacienda central hasta 1920 Fuente Tanzi y Schuknect (2000) y Lindert (2004)

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Es importante destacar que la geacutenesis de la tributacioacuten a la renta (principalmente angloshysajona en el Reino Unido primero y en el siglo XX en EEUU) estaacute fuertemente ligada a la representashycioacuten poliacutetica adecuaacutendose a las demandas del mercado poliacutetico (constituency o electorado) mientras que el origen del gasto puacuteblico social fue la reaccioacuten de un gobierno autoritario (germaacutenico) Ambos procesos se repetiraacuten maacutes tarde en buena parte de Ameacuterica Latina12 En consecuencia ninguno de los dos surgioacute como correccioacuten automaacutetica del funcionamiento del mercado Sin embargo para que la tributacioacuten sea eficaz debe tener representatividad (consenso) y ajustarse al mercado por lo que los retos son mayores Esto es auacuten maacutes necesario en un impuesto tan transparente como el impuesto a la renta en el que no hay ldquoilusioacuten fiscalrdquo como en cierta imposicioacuten indirecta (IVA)

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el parto del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

Cuando en marzo de 1913 el cuadrageacutesimo segundo estado de los EEUU ratificoacute la 16ordf Enmienda Constitucional que habilitaba al Congreso a gravar la renta a nivel federal se cambioacute una relacioacuten de clase de regionalismo y de poderes republicanos Poco despueacutes la Ley de Impuesto Federal a la Renta fue ratificada imponiendo un 1 por 100 sobre todos los individuos por encima de US$300 y un sobre impuesto de 1 a 6 por 100 para ingresos superiores a US$20000 En un antildeo esa tasa marginal superior pasoacute a 15 por 100 el siguiente a 67 por 100 y para 1918 alcanzaba el 77 por 100 Igualmente el nuacutemero de contribuyentes se multiplicoacute por 13 pasando de menos de 400000 en 1914 a 55 millones en 1918 ndashaunque eso representaba menos del 15 por 100 de los trabajadores y el 80 por 100 del impuesto lo pagaba el 1 por 100 maacutes pudientendash

A su vez igual suerte corrioacute el impuesto empresarial (corporate tax) En 1918 eacuteste ya teniacutea un tipo base de 12 por 100 al que se antildeadiacutean dos tipos progresivos sobre el retorno los retorshynos superiores al 20 por 100 eran gravados al tipo de 30 por 100 y los superiores al 30 por 100 al tipo de 65 por 100 Con estas altiacutesimas sobretasas se intentaba captar las rentas econoacutemicas de olishygopolistas y monopolistas Este impuesto a las ganancias elevadas recaudoacute casi dos tercios de los ingresos federales durante la Primera Guerra Mundial

La aprobacioacuten del impuesto a la renta marcoacute el final del ldquosistema republicanordquo de tributashycioacuten ndashpor su articulacioacuten por el partido fundado por Lincolnndash cimentado en tarifas arancelarias proshyteccionistas que favoreciacutean al Norte y al Este industrializados a costa del Sur productor de materiaprimas Eacuteste no lo aceptoacute pero fue derrotado en la Guerra Civil A nivel de clase las tarifas constitushyiacutean un subsidio a las grandes corporaciones industriales y una carga a los agricultores la clase media profesional y los pequentildeos propietarios Adicionalmente las grandes corporaciones se habiacutean inteshygrado verticalmente y avanzado tecnoloacutegicamente aprovechando un mercado maacutes amplio que sus competidores europeos y una oferta laboral sin regulacioacuten y alimentada por una fuerte migracioacuten lo que les redituoacute pinguumles ganancias (Brownlee 2004 y Steuerle 2004)13 Podriacutea decirse que el ldquosisteshyma republicanordquo de fiscalidad es un precursor del modelo de sustitucioacuten de importaciones de Ameacuterica

12 En Ameacuterica Latina por ejemplo las leyes sociales han sido inicialmente implementadas por regiacutemenes autoritarios en ocasiones sin existir previamente industrializacioacuten urbanizacioacuten y menos una economiacutea de mercado en pleno funcionamiento Sin embargo es justo reconocer que los procesos democraacuteticos estaacuten positivamente correlacionados con la consolidacioacuten de la legislacioacuten de proteccioacuten social y en especial la laboral A su vez la imposicioacuten sobre la renta en particular la individual ha sido introducida mayoritariamente por gobiernos democraacuteticos a partir de la deacutecada del sesenta 13 Tambieacuten es importante remarcar que en paralelo a la implantacioacuten del impuesto el Presidente Wilson sentoacute las bases ldquocientiacuteficasrdquo para lograr una tecnocracia estatal eficiente Su disentildeo fue hecho con el molde de las corporaciones comerciales abandonando el criterio del favor poliacutetico La visioacuten del papel de los rectores de la poliacutetica fiscal (Treasury ministerio de finanshyzas) y en menor medida de los agentes recaudadores era la de ldquomediadoresrdquo ente los objetivos de las empresas y las necesishydades del fisco

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Latina excepto porque los EEUU lograron la consolidacioacuten de un gran espacio econoacutemico (mercado) mientras que Ameacuterica Latina dividida en muacuteltiples jurisdicciones muy diferentes no ha logrado inteshygrarse ni al magro nivel de zona de libre comercio

Institucionalmente EEUU reflejoacute en el impuesto a la renta su forma de resolver conflicshytos en este caso de clase y regionales mediante su estilo de democracia basada en la ldquofragmentashycioacuten del poderrdquo (contrapesos y garantiacuteas) instaurada por los Federalistas en la Constitucioacuten Estos dotaron al gobierno federal de la facultar de gravar ndashcausa inicial de la revolucioacuten libertadorandash y de hacer respetar los derechos de las minoriacuteas de los excesos ndashen este caso de las legislaturas estatashylesndash Debe tenerse presente que el impuesto a la renta de 1894 fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte con el argumento de que era un impuesto directo y por tanto debiacutea recaer en los estados de acuerdo a su poblacioacuten respecto a la total lo que el gobierno federal omitioacute Este principio anti-redistributivo interpretaba que en la esencia de la Constitucioacuten yaciacutea un estado socialmente neushytral (Brownlee 2004) La 16a enmienda al levantar este veto de la Suprema Corte al impuesto a la renta federal dividioacute la capacidad de gravar ndashlos estados monopolizan su potestad sobre los impuesshytos generales al consumondash pero multiplicoacute la de exonerar y privilegiar viacutea congresistas federales en el impuesto a la renta Es por ello que auacuten hoy permanecen los lobbysts que operan para los grupos de presioacuten primordialmente en el Congreso y que desde la subida de tasas para financiar la Primera Guerra Mundial han llenado el Coacutedigo tributario de 60000 paacuteginas plagadas de tratamientos espeshyciales (Levi 1988)14

Este conflicto de poderes por la competencia tributaria entre niveles de gobierno es sushymamente iroacutenico dado que el impuesto a la renta en especial el componente personal hace factible como pocos tributos el compartir las bases Precisamente en los Estados Unidos pero tambieacuten en vashyrios paiacuteses de Europa los gobiernos subnacionales (estaduales y locales) cobran una sobretasa utilishyzando la facilidad de utilizar la base definida a nivel nacional Esta virtud no la tienen otros tributos que generan ldquoefecto acumulacioacutenrdquo ndashcomo los impuestos generales sobre ventas o selectivos al consumondash o presentan una enorme dificultad administrativa para dividir las bases ndashcomo el IVA u otros impuestos directos como el patrimonio neto o herenciasndash Ademaacutes el contribuyente puede reaccionar de acuerdo a la hipoacutetesis de Tiebout (1956) por la cual el individuo elige doacutende residir seguacuten la mezcla de tributashycioacuten y servicios puacuteblicos que recibe en analogiacutea con el comportamiento en los mercados competitivos

Del otro lado del Atlaacutentico la industrializacioacuten trajo consigo mayor democratizacioacuten (inshyfluencia del Parlamento) dentro del particularismo del sistema poliacutetico britaacutenico y se materializoacute en el contundente triunfo liberal de 1906 Bajo la influencia reformadora de David Lloyd George se aprobashyron pensiones a la vejez (1908) el seguro de desempleo (1909) y de enfermedad (1911) de cuntildeo bismarckiano Para financiarlos en el famoso Presupuesto Popular de 1909 se introdujeron impuesshytos a la tierra maacutes altos (a la Henry George 188215) y un ldquosuperimpuestordquo a la renta sobre las L3000 para pagar los noveles programas sociales y rearmar la Marina Fue notable la introduccioacuten en esshyfuerzo conjunto con el conservador Winston Churchill de deducciones exenciones e incentivos en el impuesto a la renta como instrumentos de ingenieriacutea social16 y de beneficios sectoriales en coordinashycioacuten con otras poliacuteticas puacuteblicas (Steinmo 1993) Poliacuteticamente estas pugnas terminaron con el poder de veto en materia tributaria ejercido por la Caacutemara de los Lores ndashintegrada en forma hereditaria o nombrados por la Coronandash a lo aprobado por la Caacutemara de los Comunes ndashdemocraacuteticamente electandash

Finalmente el impuesto a la renta supuso un cambio significativo en el desarrollo de la tecnologiacutea tributaria (Tanzi 2006) en base a los avances de otras disciplinas como la contabilidad y

14 Justo es reconocer que siguiendo a Bobbio (2006) existen dos tipos de mercados poliacuteticos que culminan en pactos (contrashytos) Uno macro o multilateral entre partidos o coaliciones para ejercer el gobierno que tiene al poliacutetico como un negociador Otro micro o bilateral entre el representante y sus electores (constituency) que tiene al legislador como empresario que ofrece sus ideas y conducta En este uacuteltimo caso el poliacutetico representa las demandas de sus electores y debe bregar por los intereses de los mismos obteniendo ventajas tanto a nivel del gasto como de los impuestos 15 Henry George abogoacute por gravar exclusivamente la tierra (y los monopolios o su regulacioacuten) alegando que su oferta fija (suerte de propiedad comuacuten de la humanidad) no tiene efectos de eficiencia (exceso de la carga) y capta las plusvaliacuteas (equishydad) propugnando por mercados libeacuterrimos donde se sustituyan las restricciones al uso de patentes por subsidios a la investishygacioacuten y vastos programas sociales 16 Churchill sosteniacutea que la poliacutetica social debiacutea incentivar la competencia en la provisioacuten de la ldquored de seguridadrdquo (safety net) de tal manera que el desastre no ocurriese en la eventualidad de una falla De paso esto pondriacutea resguardo al sistema capitashylista de un ataque socialista

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las finanzas y a los cambios administrativos juriacutedicos e institucionales Por ejemplo los desarrollos contables permiten registrar los flujos de renta con mayor precisioacuten el surgimiento de grandes emshypresas permite la retencioacuten del impuesto sobre un grupo de asalariados de crecientes ingresos redushyciendo los costos de administracioacuten y cumplimiento y la implementacioacuten de registros de propiedad permite identificar quieacuten percibe los ingresos A lo largo del siglo la sofisticacioacuten de la contabilidad potenciada por la informaacutetica y acompantildeada por nuevos conceptos juriacutedico-tributarios como el ingreso global (renta mundial) o los precios de transferencia ya en las uacuteltimas deacutecadas del siglo XX proporshycionaraacute mayor precisioacuten y alcance al impuesto a la renta

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto

El Presidente Franklin D Roosevelt (FDR) no soacutelo condujo a su paiacutes en la salida de la mayor (Gran) Depresioacuten que habiacutea vivido el capitalismo y lideroacute el triunfo militar sobre las dictaduras corporativas a nivel mundial17 sino que tambieacuten extendioacute los objetivos y el marco de la accioacuten estatal activa (progressive liberalism)18 expresaacutendolos en un nuevo contrato social (New Deal)19 Conseshycuentemente se expandioacute el rol del Estado como estabilizador de la economiacutea y por ende gestor de ciertas actividades y el de benefactor mediante la ampliacioacuten de la cobertura de la seguridad social20

de proteccioacuten A estas dos fuerzas expansivas del gasto puacuteblico se sumoacute el esfuerzo beacutelico de la Segunda Guerra Mundial En contrapartida para financiarlo se implementoacute la ldquomasificacioacutenrdquo del imshypuesto a la renta

Desde el fin del ldquolargordquo siglo XIX que va desde la Revolucioacuten Francesa a la Primera Gueshyrra se consolidoacute el crecimiento de la poblacioacuten una fuerte urbanizacioacuten y una mayor participacioacuten electoral refrendada por el ingreso electoral de la mayoriacutea maacutes discriminada el geacutenero femenino Entre 1880 y 1930 el porcentaje de sufragantes respecto a la poblacioacuten adulta en las siete democracias maacutes avanzadas crecioacute en promedio un 75 por 100 llegando al 58 por 100 de la poblacioacuten adulta21

Como resultado siguiendo la teoriacutea de ldquotributacioacuten con representacioacutenrdquo era de esperarse un crecimiento paulatino de los contribuyentes del impuesto personal a la renta Y en efecto en el periacuteodo de doce antildeos que transcurren entre la Gran Depresioacuten (1929) y el antildeo de entrada en la Seshygunda Guerra Mundial (1941) el rendimiento del impuesto a la renta personal en EEUU casi se multishyplicoacute por tres ndashde US$ 29 a US$ 75 billonesndash pero el nuacutemero de contribuyentes lo hizo por 15 -del 4 por 100 de los trabajadores en el rsquo29 al 60 por 100 en 1945 con 43 millones de contribuyentes- Esta expansioacuten era necesaria para financiar las nuevas funciones del Estado como agente econoacutemico (productor regulador benefactor y estabilizador) que sustentaron el eacutexito poliacutetico del New Deal y la reconstruccioacuten europea de posguerra y se consolidaron por el dominio del pensamiento keynesiano amplificado en la academia

17 Pese a sus eacutexitos que consolidaron al sistema democraacutetico nada le fue faacutecil al Presidente Roosevelt Por ejemplo en plena guerra (1943) el Congreso dominado por los propios demoacutecratas levantoacute su veto a la Ley tributaria de 1942 que conteniacutea incentivos y exenciones muy diferentes al proyecto inicial del Ejecutivo por lo que debioacute compensarse la peacuterdida de base con incrementos del tipo (Steuerle 2004) 18 Croly (1965) el mayor exponente del liberalismo progresista (progressive liberalism) sosteniacutea que la accioacuten gubernamental es necesaria para crear las condiciones de libertad que garantizan una base rudimentaria de igualdad entre los ciudadanos Utiliza la nocioacuten de gobierno con potestad de intervencioacuten (de Hamilton) para avanzar en la igualdad de oportunidades (de Jefferson) que no se opone a los valores liberales sino que protege los valores individuales a traveacutes de la accioacuten del gobierno Asiacute el liberalismo llega a un nuevo balance entre libertad e igualdad que asegure oportunidad (libertad) para todos en contraposishycioacuten a la perpetua ventaja de los privilegiados los ricos y los poderosos en un paiacutes (nacionalismo progresista de Lincoln) dominashydo por el darwinismo social Por ello es considerado el precursor del ldquoestado del bienestarrdquo ndashwelfare statendash (Wilensky 1975) 19 Bobbio (2006) sostiene que sociedades poliaacuterquicas como son las actuales capitalistas y democraacuteticas son colectivos donde las decisiones son tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos (o pactos sociales desde los que impulshysan derechos individuales o colectivos a los fiscales o laborales) Por ende los pactos sociales no son soacutelo una hipoacutetesis racioshynal filosoacutefica (el contrato del Iusnaturalismo) de la organizacioacuten poliacutetica sino que constituyen instrumentos de gobierno que reglamentan las relaciones sociales y son fuente primaria de derecho 20 Durante su periacuteodo Roosevelt impulsoacute la idea de la proteccioacuten estatal proveyendo el miacutenimo bienestar del individuo ndashpobreza desempleo y pensionesndash a lo largo de toda su vida 21 Iroacutenicamente soacutelo en EEUU decrecioacute un 30 por 100 pero el porcentaje de sufragantes crecioacute en Dinamarca Francia Holanda Nueva Zelanda Suecia y el Reino Unido

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Teacutecnicamente desde los antildeos 30 la determinacioacuten de la base imponible siguioacute la definishycioacuten amplia de renta de Simons (1938) ndashconsumo maacutes cambio patrimonial netondash que permitioacute estashyblecer progresividad con impacto redistributivo manteniendo la eficiencia respecto del consumo de bienes y servicios La tasa marginal superior llegoacute al 90 por 100 y la tasa efectiva en los ricos frisoacute el 60 por 100 en 1945 en tanto que el tipo de ganancias elevadas a las corporaciones alcanzoacute el 94 por 100 al antildeo siguiente del ataque a Pearl Harbor (1942) (Brownlee 2004)

Como contrapartida para evitar los posibles impactos negativos en el ahorro la oferta de trabajo y la inversioacuten de riesgo fruto de este aumento de las tasas marginales el impuesto se llenoacute de exenciones y deducciones Un continuo uso (y abuso) de exenciones en el impuesto sobre la renta personal ndashpor ldquoexternalidadesrdquo sociales (educacioacuten donaciones etc) y de ldquofomento al ahorrordquo (desde el uso de la vivienda propia a las inversiones de prioridad estrateacutegica)ndash y por otra parte de ldquoincentivos a la inversioacutenrdquo en el impuesto a la renta empresarial -desde vacaciones tributarias y reinversiones hasta amortizaciones aceleradas- terminaron tergiversando no soacutelo la definicioacuten amplia de renta de Haig-Simons sino tambieacuten la equidad (horizontal y vertical) y sobre todo la simplicidad del tributo Estos continuos incrementos de tasas y de erosiones de la base por incentivos ndashtax breaksndash y disposiciones especiales ndashloopholesndash en el impuesto a la renta federal acaecidos durante la administracioacuten Roosevelt dominaraacuten el panorama tributario de las economiacuteas desarrolladas occidentales por cuarenta antildeos

Este empuje del impuesto a la renta como instrumento recaudador y redistribuidor (seshycundariamente) con altas tasas y perforaciones de base se agudizoacute por las particularidades de la institucionalidad democraacutetica estadounidense que la diferencian del resto de las democracias occishydentales (Steinmo 1993)

a) La imposibilidad constitucional de implementar un impuesto a las ventas (o general al consumo) federal22 maacutes la tradicioacuten cultural norteamericana de progresividad en el impuesto a la renta han llevado a que sea de los sistemas tributarios maacutes redistribushytivos del mundo23

b) El alto nuacutemero de exenciones concedidas a sectores y grupos de intereacutes ndash obviamente ligados a las altas tasasndash expresioacuten del claro predominio del Congreso en el disentildeo de la poliacutetica tributaria y

c) La complejidad de la legislacioacuten y las regulaciones con un alto costo para el contribushyyente y para la administracioacuten

En definitiva una vez maacutes fue la espiral ascendente de la demanda por servicios puacuteblishycos en especial de infraestructura y sociales y el esfuerzo beacutelico los que presionaron al cambio (reshyactivo) de los ingresos fiscales Y una vez maacutes el impuesto a la renta respondioacute creciendo hasta casi desvirtuarse pero reafirmando su capacidad de adaptarse a los cambios sociales y aprovechar los cambios tecnoloacutegicos24

33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias

En una democracia el consentimiento a la tributacioacuten ndashque es fundamental para el eacutexito de la imposicioacuten sobre la renta por la necesidad del cumplimiento voluntariondash se materializa en la aprobacioacuten legislativa que es representativa de la voluntad del colectivo Esto no implica necesariashymente que los impuestos sean maacutes justos ya que son fruto de una negociacioacuten donde los sectores con maacutes poder impongan sus intereses Tampoco puede inferirse a priori que sean maacutes eficientes o

22 33 estados adaptaron el impuesto a las ventas al detalle entre 1932 y 1937 ante la caiacuteda de recaudacioacuten del impuesto a la propiedad durante la recesioacuten 23 Auacuten en la actualidad si bien el ahorro ndashdefinido como ldquono consumordquondash ha disminuido en las pasadas dos deacutecadas en EEUU seraacute difiacutecil que la sociedad acepte el abandono de la equidad vertical y la capacidad (de pago) redistributiva del impuesto a la renta (Pechman 1987) 24 Como por ejemplo las retenciones masivas a los asalariados y a las rentas de capital (intereses bancarios) la contabilidad consolidada de empresas etc

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justos debido a que es posible que la necesidad de incrementar el gasto para lograr la negociacioacuten presupuestal involucre un exceso de carga fiscal Sin embargo la ventaja del reacutegimen representativo es que contiene el mecanismo de la correccioacuten La democracia ndashviacutea elecciones competitivasndash permite el reemplazo de liacutederes e ideologiacuteas escogiendo entre nuevas alternativas Este mecanismo poliacutetico permite detectar y corregir los errores cambiando la poliacutetica en cuestioacuten (Webber y Wildavski 1986) En forma similar seguacuten la hipoacutetesis de Lindert (2004) el proceso democraacutetico reduce el ingresogasto puacuteblico ineficiente Asiacute como existen arreglos institucionales para controlar que los gastos en infraesshytructura fiacutesica y social no sean excesivos al punto de resentir el crecimiento econoacutemico tambieacuten la ldquomezclardquo tributaria es pasible de correcciones para no desestimular el trabajo y el ahorro25

El reto del gobierno radica en la explicacioacuten de sus decisiones (modificaciones) Esto es fundamental en materia tributaria porque existen intereses encontrados entre los electores productoshyres consumidores contribuyentes beneficiarios del Estado y recaudadores que muchas veces se superponen en sus papeles Como el reveacutes de una moneda el proceso de negociacioacuten de las reforshymas ndashen especial en impuestos que son simplemente transferencias entre los agentes econoacutemicos de una sociedadndash implica un cambio maacutes gradual y paulatino que en otras formas de gobierno26

Sin embargo en tributacioacuten pocas veces el cambio de direccioacuten ndashen reversandash fue tan brusco como a principios de los 80rsquos como reaccioacuten al crecimiento sin precedentes del Estado en las democracias occidentales en el tercer cuarto del siglo XX y con ello de la carga tributaria En la imshyposicioacuten a la renta esto se manifestaba en la espiral ascendente de tasas cada vez maacutes altas que trataban de compensarse con un gasto tributario que no teniacutea antecedente De alliacute la conocida aneacutecshydota de que la secretaria personal del Presidente Reagan pagaba maacutes impuesto a la renta que la General Electric Boeing General Dynamics y muchas otras multinacionales27

Las reformas tributarias impulsadas por la primer ministro Thatcher28 y la reforma del imshypuesto a la renta de 1986 en EEUU29 ensanchando las bases ndashreduciendo el gasto tributario en especial los incentivos a grandes empresas (corporate welfare)ndash y paralelamente bajando las tasas fue una correccioacuten ldquode vuelta a los oriacutegenesrdquo30

Una de las razones maacutes importantes para la rebaja de las altiacutesimas tasas de imposicioacuten en las economiacuteas desarrolladas que teniacutean promedios superiores al 70 por 100 durante los 70rsquos fue

25 Lindert (2004) identifica dos razones principales que rigen la relacioacuten democracia - control de programas puacuteblicos i) el proshyceso presupuestal y ii) el principio de poliacutetica fiscal de ldquouniversalismordquo (reglas y tasas uniformes con procesos administrativos transparentes) que reduce los costos de administracioacuten Por ejemplo los costos de la administracioacuten tributaria masiva han declinado secularmente como porcentaje de la recaudacioacuten desde algo maacutes de 4 por 100 en 1900 a menos de 2 por 100 en 1990 en Estados Unidos y Reino unido 26 El Parlamento cumple en adicioacuten al control las veces de instrumento eficaz para reducir los costos de negociacioacuten y de cumplimiento la ventaja de la accioacuten colectiva que no tienen los absolutismos o las sociedades jeraacuterquicas (Levi 1988) 27 De hecho las 250 maacutes grandes corporaciones no pagaron impuesto a la renta federal por lo menos en un ejercicio durante el periacuteodo 1981 a 1983 (Brownlee 2004) 28 Para el final de su administracioacuten y luego de tres victorias electorales Mrs Thatcher i) redujo la tasa marginal mayor del impuesto a la renta personal de 98 a 40 por 100 y la de empresas de 53 a 35 por 100 ii) unificoacute las dos tasas de IVA 8 por 100 y 125 por 100 en una sola de 15 por 100 agregando a la base imponible bienes y servicios antes exentos y iii) indexoacute el costo de las ganancias de capital pero abrioacute algunas brechas sobre instrumentos financieros y decidioacute sustituir el impuesto a la propiedad por uno per caacutepita (Community Charge) Este uacuteltimo sumamente impopular fue un fracaso y por la rebelioacuten del contribuyente desfinancioacute a los gobiernos locales conservadores que perdieron las elecciones Esta fue una de la principales causas de su dimisioacuten (Steinmo 1993) 29 La reforma de EEUU de 1986 puede resumirse en i) reduccioacuten del esquema de tasas del IRPF con la tasa marginal supeshyrior bajando de 50 a 28 por 100 ii) aumento del miacutenimo no imponible y las deducciones que liberaron a 6 millones de contribushyyentes maacutes pobres (12 por 100 del total) iii) suba de la tasa a las ganancias de capital de 20 a 28 por 100 y iv) reduccioacuten de la tasa empresarial de 48 a 34 por 100 pero eliminando gastos tributarios como el creacutedito fiscal a la inversioacuten Sin embargo la reforma de 1986 (votada por ambos partidos Republicano y Demoacutecrata) aumentoacute significativamente la equidad horizontal no afectoacute la progresividad y mantuvo el mismo rendimiento -respecto al PBI- que durante la administracioacuten Carter Adicionalmente se expandioacute el Earned Income Tax Credit (EITC) ndashun creacutedito fiscal por menores o familiares discapacitados a cargo de contrishybuyentes con bajos ingresosndash que regiacutea a nivel federal desde 1975 Este concepto deriva del Impuesto Negativo a la Renta propuesto por la economista britaacutenica Juliet Rhys-Williams a mediados del los 40rsquos e impulsado por Milton Friedman en los 60rsquos El EITC es el mayor programa de reduccioacuten de pobreza aplicado en los Estados Unidos En 2004 era percibido por maacutes de 21 millones de familias 30 Esto no supone un juicio de valor sobre otras medidas fiscales desarrolladas por dichas administraciones que escapan al toacutepico en cuestioacuten

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mantener la atraccioacuten al ahorro y la inversioacuten en un mundo cada vez maacutes abierto31 Estos paiacuteses lleshyvaban maacutes de un cuarto de siglo de avances en las liberalizaciones comercial y financiera Las tarifas arancelarias promedio eran menores al 5 por 100 y la desviacioacuten tambieacuten habiacutea disminuido (aunque se manteniacutean algunas barreras no arancelarias especialmente a commodities agropecuarias) La reduccioacuten de las tarifas en especial sobre los productos manufactureros llevoacute a una desindustrializashycioacuten paulatina de los paiacuteses desarrollados ndashfuerte caiacuteda de su participacioacuten en el productondash en parashylelo con mayor competencia internacional

Es importante reconocer que las aperturas comercial y financiera tambieacuten fueron influishydas por la necesidad de favorecer a los nuevos sectores dinaacutemicos (ldquonueva economiacuteardquo) Con un coshymercio liberalizado al bajar la proteccioacuten se redujo la rentabilidad del sector manufacturero Entonces gravar a la renta sobre bases amplias y tasas bajas favorecioacute la toma de riesgo en los nueshyvos y dinaacutemicos sectores de servicios financiero tecnologiacutea del conocimiento y entretenimiento A su vez se promueve la competencia sin gasto tributario y la neutralidad sectorial ndashlimitando los incentishyvos al sector manufacturerondash Asiacute se ampliacutean las oportunidades de inversioacuten para los grupos de mashyyores ingresos y las burocracias se vuelven maacutes dinaacutemicas auspiciando la aceptacioacuten de la eliminacioacuten de incentivos (privilegios)

Tambieacuten debe recordarse que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea producido algunos cambios estructurales en el impuesto que ya no se revertiriacutean Por ejemplo en 1918 en EEUU el impuesto a la renta empresarial (grandes empresas corporations) rendiacutea 4 veces maacutes que el personal ndashreducido a los muy pudientesndash en 1950 ambos recaudaban lo mismo y ya en 1980 las personas fiacutesicas pagashyban 4 veces lo que las corporaciones ratio que sigue estable hasta hoy Esto reflejaba la idea de limitar la tributacioacuten sobre factores de bases moacuteviles (capital) al tiempo que aumentaba la carga sobre el factor de menor movilidad (trabajo)

La rebaja de tasas operada en los 80rsquos en Reino Unido y Estados Unidos dos economshyiacuteas de mercado muy importantes armonizadas y en crecimiento determinoacute un realineamiento del impuesto a la renta a escala planetaria por su influencia en la atraccioacuten de ahorro e inversiones en una economiacutea mundial cada vez maacutes interrelacionada Asiacute estas dos economiacuteas que representaban cerca de un tercio del PBI mundial en una suerte de posicioacuten de liacuteder en un modelo de Stackelberg para la atraccioacuten de capital32 influyeron para que en la deacutecada de los 80rsquos la rebaja de tasas marginashyles superiores en el IRPF fuese en promedio de casi 34 por 100 y en el impuesto empresarial de 28 por 100 en los paiacuteses de la OCDE

Sin embargo el rendimiento al Fisco y la carga tributaria sobre los factores praacutecticamenshyte no se alteraron Boscaacute Garciacutea y Taguas (2005) analizaron ndashmediante una base de datos para 21 paiacuteses de la OCDE en el periacuteodo 1965-2001ndash los tipos impositivos medios efectivos sobre el capital y el trabajo Del anaacutelisis surge que para EEUU tanto la carga sobre el capital como sobre el trabajo han subido muy levemente desde 1986 en tanto que en el Reino Unido se operoacute una leve disminucioacuten en ambos tipos hasta 1997 donde la tendencia se revierte aunque muy moderadamente A su vez las cargas sobre los factores de produccioacuten sufrieron cambios muy poco relevantes en el resto de los paiacuteses de la OCDE en los 80rsquos y 90rsquos

Adicionalmente la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra praacutecticamente al mismo nivel que a principios de los 80rsquos cerca del 13 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos por impuesto a la renta de empresas se ha incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB siendo el nivel actual de poco menos del 4 por 100 del PIB este crecimiento se ha

31 Es importante notar que previo a las rebajas de tasas sobre ganancias de los 80rsquos durante los mandatos de Regan se redushyjo la tasa de 70 por 100 a 28 por 100 ya habiacutean sucedido dos anteriores la de la administracioacuten Coolidge que bajoacute el tipo de 73 por 100 en 1921 a la salida de la Primera Guerra Mundial a 25 por 100 en 1926 y el gobierno de Kennedy que la llevoacute de 91 por 100 a 70 por 100 Sus partidarios alegan ademaacutes de efectos positivos en el crecimiento un aumento de la tasa cumplishymiento logrando por ejemplo que en los antildeos 20 pasara de 44 al 78 por 100 para aquellos que pagaban sobre $50000 en tanto que para el decil de mayores ingresos aumentara de 44 por 100 en 1981 a 57 por 100 en 1988 32 En este caso el liacuteder las economiacuteas de EEUU y el Reino Unido fijan la cantidad (el tipo de impuesto a la renta) y el resto de los competidores reacciona bajando auacuten maacutes el tipo en un periacuteodo de casi veinte antildeos En efecto estas dos economiacuteas preshysentan hoy de las tasas maacutes altas del mundo de impuesto corporativo Sin embargo las economiacuteas maacutes grandes tienden a ser maacutes atractivas a la inversioacuten por el tamantildeo de mercado y menos propensas a bajas continuas por competencia tributaria

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verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) En efecto desde 1990 la tasa ha caiacutedo cerca de un 25 por 100 en la OCDE y un 40 por 100 desde las reformas de Thatcher y Reagan de inicio de los 80rsquos

GRAacuteFICO 1

TASAS DE IMPUESTO RENTA DE EMPRESAS (IRE) Y RECAUDACIOacuteN ( DEL PIB) PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA EL IRE Y EL IRPERSONA FIacuteSICA EN OECD Y AMEacuteRICA LATINA

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2

4

6

8

10

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14

1980 1985 1990 1995 2000 2004 2005

- P

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Tasa

s

Recaudacioacuten IR en OCDE

Recaudacioacuten IRPF en OECD

Tasas de IRE en OCDe (eje derecho)

Tasas de IRE en Lat Am (eje derecho)

Recaudacioacuten IR en Lat Am

Recaudacioacuten IRPF en Lat Am

Fuente Cepal y BID

Dos grupos de argumentos se han ensayado para explicar la paradoja ldquocaiacuteda del tipo - crecimiento de la recaudacioacutenrdquo del impuesto sobre la renta empresarial en los paiacuteses de la OCDE El primer grupo alude a un incremento del nuacutemero de empresas dentro del total de agentes que realizan actividades econoacutemicas (corporatization) tanto por la peacuterdida de peso relativo de sectores en los que predomina la organizacioacuten no-empresarial (non-corporate) como por un pasaje de la tributacioacuten pershysonal a la corporativa (Sorensen 2006) El segundo grupo de argumentos refiere al aumento de la rentabilidad empresarial en particular la del sector financiero cuyo peso relativo aumentoacute (Devereux et al 2004)33

Respecto a la imposicioacuten sobre la renta personal y pese a la rebaja de tasas anotada el impuesto mantuvo su capacidad redistributiva Por ejemplo el 10 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten en la UE15 que percibiacutea en promedio el 29 por 100 del ingreso autoacutenomo (pre-fiscal) en el antildeo 2001 pagaba maacutes del 38 por 100 del impuesto a la renta personal34 cuya recaudacioacuten representoacute en proshymedio casi el 11 por 100 del PIB En Estados Unidos el 1 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten percibioacute el 175 por 100 del ingreso autoacutenomo en el antildeo 2001 pagoacute el 35 por 100 del impuesto a la renta pershysonal cuya recaudacioacuten fue de maacutes de 123 por 100 del PIB (Tax Policy Center 2008)35

Por uacuteltimo en teacuterminos de poliacutetica econoacutemica global suele decirse que Thatcher detuvo el avance estatal de los ldquokeynesianosrdquo Sin duda se contuvo el crecimiento del Estado y avanzoacute la

33 Devereux et al (2004) se refieren al crecimiento de la recaudacioacuten del impuesto a la renta empresarial en Reino Unido entre 1980 y 2004 Sin embargo si se toma el periacuteodo 1985ndash2007 la recaudacioacuten del impuesto corporativo solamente cae en Reino Unido (y solamente en otros cuatro paiacuteses de la OCDE Japoacuten Alemania Italia y Luxemburgo) 34 Estimaciones propias en base a EUROMOD (2006) En algunos paiacuteses estaacuten tambieacuten incluidos los impuestos sobre la propiedad 35 La distribucioacuten actual del ingreso en Estados Unidos coincide casi exactamente con la de 1928 justo antes de la Gran Deshypresioacuten En dicho antildeo el 1 por 100 maacutes rico percibiacutea el 24 por 100 del ingreso casi ideacutentico al 23 por 100 actual Entre 1940 y 1984 la participacioacuten de este 1 por 100 nunca superoacute el 15 por 100 y fue incluso de menos de un diacutegito en los 60rsquos y 70rsquos (Financial Times 2008)

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gestioacuten privada de actividades con importantes externalidades positivas y auacuten la provisioacuten de bienes puacuteblicos Se revaluoacute la importancia de la poliacutetica monetaria en economiacuteas acosadas por la inflacioacuten y el deacuteficit del sector puacuteblico Esto afectoacute poliacuteticamente la percepcioacuten del Estado y en la teoriacutea econoacuteshymica se comenzoacute a cuestionar el papel de la poliacutetica fiscal como instrumento dominante En efecto la nueva concepcioacuten del rol de la poliacutetica monetaria comienza a ganar importancia en un mundo finanshycieramente cada vez maacutes integrado junto a una valorizacioacuten de los procesos de mercado en general pero con mayor eacutenfasis en el sector financiero y con menor regulacioacuten

Atrevidamente preferimos sostener que Thatcher y Reagan detuvieron a Schumpeter maacutes que al ldquoestado del bienestarrdquo De acuerdo con el prestigioso economista de la escuela de Viena la crisis del ldquoestado tributariordquo se origina en el (exceso de) eacutexito del capitalismo y no en su fracaso como afirma el socialismo cientiacutefico En un caso patoloacutegico de ley de Wagner36 la poblacioacuten cada vez maacutes opulenta reclama maacutes y maacutes servicios puacuteblicos En consecuencia se afecta la rentabilidad y con ella la productividad que es el motor del sistema La ldquocontrarreformardquo proboacute que reduciendo las tasas y ampliando las bases se puede mantener la presioacuten fiscal y no alterar los tipos impositivos sobre el capital y el trabajo Por primera vez el impuesto a la renta fue utilizado como instrumento para congeshylar el gasto por restriccioacuten financiera ndashla situacioacuten fiscal era deficitariandash mediante el retorno al disentildeo ortodoxo del tributo En definitiva el viejo principio de tributacioacuten progresiva mediante impuesto a la renta se afirmoacute sin perder recaudacioacuten durante la administracioacuten Reagan en convivencia con la reshyvuelta contra el ensanchamiento del Estado

En Ameacuterica Latinahellip

Mientras la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra estancada desde hace dos deacutecadas en un 13 por 100 del PIB en promedio en Ameacuterica Latina se ha duplicado llegando al 4 por 100 La brecha se explica por la recaudacioacuten del impuesto a la renta personal que es casi 8 veces mayor en la OCDE que en los paiacuteses latinoamericanos donde apenas supera el 1 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos financieros son en promedio cinco veces superiores en la OCDE en Ameacuterica Latina el 10 por 100 maacutes rico concentra el 44 por 100 del ingreso por lo que deberiacutea esperarse una mayor contribucioacuten por renta personal

Los ingresos por impuesto a la renta de empresas se han incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB en Ameacuterica Latina siendo el nivel actual de aproximadamente 3 por 100 del PIB lo que representa un 75 por 100 del promedio de la OCDE Al igual que en los paiacuteses desarrollados este crecimiento se ha verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) Sin embargo el argushymento de la ldquocorporizacioacutenrdquo no parece vaacutelido para Ameacuterica Latina En primer lugar porque a diferencia de lo que sucede en los paiacuteses desarrollados las sociedades personales (non-corporate) pagan impuesto a la renta corporativo al igual que las sociedades anoacutenimas En segundo lugar porque la informalidad asociada a la actividad de los ldquonegocios de hogaresrdquo (personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas) se ha mantenido estable y no parece por tanto indicar una caiacuteda de este tipo de organizacioacuten no-empresarial Finalmente el disentildeo del impuesto a la renta personal ndashaltos miacutenimos no imponibles numerosas deducciones y tasas margishynales maacuteximas no superiores a las del impuesto a la renta empresarialndash tampoco incentiva el pasaje de la tributacioacuten personal a la corporativa

Siacute resulta de recibo el argumento referente al aumento de la rentabilidad empresarial en la regioacuten La bonanza del uacuteltimo ciclo y en particular el precio de las commodities2 explican este aumento de la rentabilidad de las empresas Adicionalmente debe destacarse que la mayoriacutea de las Administraciones Tributarias latinoamericashynas se han profesionalizado y convertido en semi-autoacutenomas financieramente en los uacuteltimos quince antildeos y aunque auacuten con mucho trecho por recorrer ndashen particular en relacioacuten a la planificacioacuten fiscal internacionalndash han mejorado la fiscalizacioacuten del impuesto corporativo

1 Chile que grava con un tipo de 17 por 100 las utilidades empresariales mientras que el tipo marginal mayor del impuesto a la renta personal alcanza el 40 por 100 es una excepcioacuten Para un comentario sobre las conseshycuencias de este disentildeo veacutease Barreix y Roca (2007)

2 En promedio los primeros cinco rubros de exportaciones tradicionales (incluyendo el turismo) explican el 62 por 100 de los ingresos por exportaciones de los paiacuteses de Ameacuterica Latina En el paiacutes maacutes diversificado Brasil explican maacutes del 50 por 100 de las exportaciones

36 Tiene como hipoacutetesis el crecimiento continuo del sector puacuteblico a medida que la renta nacional aumenta debido a que eacuteste provee servicios (seguridad justicia infraestructura etc) con una elasticidad ingreso mayor que uno

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34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

A fines de los lsquo80s los paiacuteses desarrollados ya comenzaban a enfrentar presiones comshypetitivas por la inversioacuten ndashtraducidas en una rebaja ininterrumpida de la tasa que grava la renta emshypresarialndash y por el ahorro ndashque se manifestaban en una ldquodualizacioacutenrdquo del impuesto a la renta personal con tratamientos maacutes generosos para intereses y ganancias de capital

Respecto a las presiones competitivas por la inversioacuten en los 25 antildeos que van desde el inicio de los lsquo80s a la actualidad la tasa media del impuesto a la renta empresarial cayoacute de 476 por 100 a 285 por 100 en los paiacuteses de la OCDE (Anexo 1 Tabla 1 cuadrante a) reflejando la competenshycia tributaria de los paiacuteses por la atraccioacuten de inversiones ndashactividad empresarialndash en una economiacutea globalizada producto de las liberalizaciones comercial y financiera Esta tendencia se agudiza en procesos exitosos de integracioacuten en la medida que otras poliacuteticas relevantes como la comercial y la monetario-cambiaria se uniformizan Asiacute en la Unioacuten Europea la reduccioacuten de los tipos del impuesto a la renta empresarial fue de aproximadamente 45 por 100 en el uacuteltimo cuarto de siglo mientras que en el resto de los paiacuteses de la OCDE la reduccioacuten fue de 25 por 100 Esto reflejariacutea una suerte de dilema del prisionero donde siempre se elige bajar la tasa Sin embargo el juego puede volverse coshyoperativo en la iteracioacuten si se castiga al otro jugador en las rondas sucesivas y el temor a este castishygo (baja continua de tasas) incentiva al acuerdo (cooperacioacuten) que deja a los jugadores en equilibrio (en una tasa dada)

34 1 Los impuestos a la renta Duales

Respecto a las presiones competitivas por el ahorro una primera respuesta fue incluir durante los antildeos ochentas alguacuten grado de dualidad en el tratamiento de las ganancias de capital y los intereses En el caso de las ganancias de capital la mayoriacutea de los paiacuteses establecieron una tasa diferencial menor que la tasa marginal superior del impuesto a la renta personal Al respecto el caso de los Estados Unidos es tiacutepico las ganancias de capital realizadas en un periacuteodo superior al antildeo son gravadas con una tasa uacutenica de 15 por 100 En cuanto a los intereses los paiacuteses en desarrollo coshymenzaron a establecer un sistema cedular con tasas maacutes bajas En Ameacuterica Latina lo hicieron por ejemplo Argentina Brasil Costa Rica y Nicaragua

En el caso de los paiacuteses noacuterdicos ndashDinamarca Finlandia Noruega y Sueciandash a la fuga del ahorro se sumaba el problema de que sus sistemas integrales presentaban tasas marginales alshytas muy superiores a las de otros paiacuteses ndashhasta 73 por 100 en Dinamarca y Sueciandash y a la vez tenshyiacutean bases tributarias estrechas Esto uacuteltimo se debiacutea a tratamientos especiales y exenciones para determinadas rentas del capital y a la deduccioacuten total de los intereses ndashen particular los de preacutestashymos para compra de viviendandash a dichas altas tasas marginales Los tratamientos especiales para las rentas del capital eran parte de un (desordenado) intento de hacer maacutes atractiva su tributacioacuten y evishytar que por falta de cooperacioacuten entre las administraciones tributarias el ahorro se fugara Pero el sistema integral asiacute disentildeado conteniacutea incentivos fuertes para la elusioacuten a traveacutes de la planificacioacuten fiscal obteniacutea recaudaciones negativas por rentas del capital y su naturaleza progresiva resultaba ser maacutes teoacuterica que real (Picos Saacutenchez 2003) Ademaacutes introduciacutea un incentivo muy grande a la elusioacuten en paiacuteses donde el incumplimiento de las obligaciones ciudadanas incluyendo la tributaria es visto como una conducta antisocial y moralmente repulsiva

En consecuencia entre 1987 y 1993 los paiacuteses noacuterdicos formalizaron el impuesto dual a la renta Baacutesicamente este impuesto grava separadamente las rentas del trabajo ndasha tasas progresishyvasndash y las rentas del capital ndasha una tasa proporcionalndash sean ellas empresariales o pasivas El disentildeo ldquoanclardquo en la tasa que grava las rentas empresariales y las rentas de capital (en torno al 30 por 100) que a su vez es la tasa menor del impuesto sobre las rentas del trabajo las que son gravadas de manera progresiva hasta tasas cercanas al 50 por 100

En resumen el dual noacuterdico reconoce un tratamiento beneficioso a las rentas del capital atendiendo la naturaleza de los factores de produccioacuten la integracioacuten de los mercados financieros obliga a los paiacuteses con alta tasa de impuesto sobre la renta a gravar a un tipo menor (y proporcional) al factor maacutes moacutevil el capital financiero para que no se fugue sin que se lo pueda detectar (Alworth

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2007)37 El sistema dual de impuesto a la renta bien puede considerarse entonces una respuesta formal a la fuga del ahorro asociada al disentildeo sinteacutetico En el mismo sentido se procura retener la inversioacuten directa reconociendo tambieacuten la movilidad del capital (y la capacidad) empresarial38 Con esto se desliga al impuesto a la renta empresarial de su funcioacuten de apoyo del impuesto a la renta personal definido sobre la base de renta tipo Haig-Simons ndashmera retencioacuten si el impuesto personal y el empresarial estaacuten totalmente integradosndash

Maacutes auacuten recientemente varios paiacuteses ndashEslovenia Espantildea y Uruguay en 2007 y Alemashynia en 2008ndash introdujeron un dual ldquoplusrdquo Este toma la idea central del dual noacuterdico de gravar separashydamente las rentas del trabajo con tipos progresivos y las rentas del capital con un tipo lineal Sin embargo a diferencia del dual noacuterdico distingue entre las rentas de capital activas ndashlas rentas emshypresariales que son rentas netas- y las rentas de capital pasivas ndashintereses dividendos arrendashymientos ganancias de capital rentas puras de capital que son baacutesicamente brutasndash Por ejemplo mientras las rentas empresariales en Espantildea son gravadas al 35 por 100 las rentas pasivas de capishytal lo son al 18 por 100 en Uruguay las tasas respectivas son 25 por 100 y 12 por 10039

Este disentildeo reconoce que la competencia por la captacioacuten del empresario como elemenshyto relevante del desarrollo como generadora de empleo e innovacioacuten y reduce su tipo (renta empresashyrial) pero grava cuando eacutesta sale del circuito empresarial (distribucioacuten de utilidades dividendos intereses regaliacuteas etc) A su vez reconoce un cambio cualitativo en la composicioacuten del capital que por la mundializacioacuten la ldquosociedad del conocimientordquo hace que el capital humano constituya una forshyma de acumulacioacuten muy relevante y con creciente rendimiento para los residentes maacutes (capacitados) integrados a la economiacutea global Asiacute la renta personal seriacutea beneficiaria en buena parte de un costo de desarrollo pago por toda la sociedad por lo debe contribuir a tasas marginales superiores a nivel similar o mayor a las empresariales

La menor tasa sobre las rentas pasivas de capital no soacutelo obedece a razones administrashytivas sino tambieacuten a razones de eficiencia40 Entre las primeras (a) las rentas empresariales son renshytas netas mientras que las rentas pasivas de capital son (baacutesicamente) rentas brutas (b) el capital financiero es auacuten maacutes moacutevil que el empresarial

Respecto a las razones de eficiencia (a) con una tasa inferior para las rentas pasivas de capital se reconoce que la peacuterdida de bienestar asociada a un impuesto sobre el ahorro no debe meshydirse por la disminucioacuten de su nivel actual sino por la reduccioacuten de consumo futuro que el ahorro acshytual podraacute comprar siendo por tanto significativamente mayor que la peacuterdida habitualmente estimada (Feldstein 2006) y (b) con una tasa inferior sobre los dividendos distribuidos y las ganancias de capishytal se procura evitar ineficiencias en su localizacioacuten Por ejemplo una alta tasa sobre los dividendos induce a no distribuirlos (efecto lock in) y en consecuencia (i) genera peacuterdida de eficiencia en la seshyleccioacuten de inversiones (ii) desestimula la disciplina de los directivos que tienen acceso privilegiado a financiamiento propio y (iii) puede incluso llevar a una menor recaudacioacuten de la que se obtendriacutea grashyvando la inversioacuten (o el consumo) que el efecto lock in impide (Feldstein 2006)41

37 Tambieacuten es justo reconocer el argumento de Slemrod por el que la convergencia internacional de aliacutecuotas tendriacutea origen en la confluencia de estructuras socioeconoacutemicas o en la aplicacioacuten de un pensamiento econoacutemico dominante 38 Tambieacuten se debe incorporar el argumento de que la mayor parte del impuesto a la renta empresarial acaba incidiendo sobre el factor trabajo en especial el no especializado que es menos moacutevil y sujeto a restricciones migratorias argumento que ha dominado la literatura desde el modelo de incidencia del impuesto a la renta de empresas de Harberger (1962) 39 En el dual noacuterdico las personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo ndashalcanzadas por tasas marginales de hasta 50 por 100ndash de rentas empresariales ndashgravadas al 30 por 100ndash El impuesto dual ldquoplusrdquo en Uruguay por el contrario limita esta posibilidad de arbitraje al punto de dejar libre la opcioacuten de acogerse al impuesto sobre la renta empresarial o personal a las personas fiacutesicas que realicen actividades econoacutemicas Veacutease Barreix y Roca (2007) 40 Para un desarrollo de estos argumentos y un comparativo de los sistemas ndashintegral uniforme dual noacuterdico y los nuevos dualesndash veacutease Barreix y Roca (2007) 41 Adicionalmente Boadway (2005) se pronuncia a favor de reducir el impuesto a las rentas de capital pues sostiene que (i) existe una tendencia sistemaacutetica a ahorrar por debajo del ahorro oacuteptimo lo que parece irracional (en la praacutectica es posible que los individuos esteacuten actuando estrateacutegicamente anticipando que el Estado o un filaacutentropo los ayudaraacute) y que (ii) al gravar las rentas del capital se discrimina contra los hogares con ingreso fluctuante en los que el ahorro opera como una forma de aplashynar su consumo En teoriacutea gravar las rentas de capital a una tasa maacutes reducida equivale a aplicar tasas diferentes al consumo presente y al futuro

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34 2 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

Frente a la complejidad administrativa del impuesto sobre la renta personal sinteacutetico y para corregir las posibilidades de arbitraje generadas por la diferencia de tasas entre el impuesto sobre la renta de las empresas y de las personas Hall y Rabushka (1983 y 1995) propusieron una combinacioacuten de dos impuestos a la misma tasa

i) Un impuesto sobre los flujos de las empresas (tipo cash flow) esto es sobre las venshytas (incluidas las exportaciones) menos los salarios los insumos y la inversioacuten (que se puede deducir totalmente en el momento de su realizacioacuten) tanto nacionales como importados y

ii) Un impuesto sobre los salarios a partir de un miacutenimo no imponible con lo cual pese a la tasa uniforme se logra que sea en cierta medida progresivo

El ahorro no se deduce en el momento de su realizacioacuten ni tampoco se gravan posteshyriormente sus rendimientos Esto es no se gravan los intereses dividendos ni ganancias de capital y las empresas no pueden deducir los intereses pagados42 Dicho maacutes claramente en este esquema los bancos no pagan impuesto a la renta Es faacutecil demostrar que desde una perspectiva de ciclo de vida este disentildeo grava el consumo43 Maacutes auacuten opera como un IVA tipo consumo basado en el prinshycipio de origen y calculado por el meacutetodo de sustraccioacuten

El impuesto uniforme fue introducido en Estonia en 1994 pero tomoacute relevancia cuando la Federacioacuten Rusa lo adoptoacute en 2001 Lituania y Letonia siguieron a su vecino baacuteltico en la primera ola de flat tax y luego de 2004 se expandioacute a Eslovaquia Georgia Rumania y Ucrania En rigor la uacutenica semejanza importante entre el impuesto de tasa uniforme que han implantado estos paiacuteses y el esshyquema de Hall y Rabushka es la existencia de una tasa uacutenica sobre los salarios Por el lado de las diferencias las hay ante todo i) en la forma de establecer el miacutenimo no imponible ii) en que algunos han gravado las rentas de capital y otros no y iii) en que todos han mantenido el impuesto tradicional a la renta de las empresas y no necesariamente a la misma tasa que el impuesto sobre las rentas del trabajo

Auacuten estando lejos de la propuesta de Hall y Rabushka el impuesto de tasa uniforme aplicado es maacutes simple de administrar Por ejemplo son maacutes sencillas las retenciones administratishyvas se elimina el problema de exceso de progresividad antes sentildealado cuando se obtienen rentas irregulares se reducen los incentivos para traspasar ingresos entre contribuyentes relacionados (coacutenyuges) aunque no desaparecen por completo debido a la existencia del miacutenimo no imponible y por uacuteltimo si la tasa del impuesto a la renta de las empresas se iguala a la que grava las rentas del trabajo (como en la Repuacuteblica Eslovaca y Rumania) desaparecen los alicientes a que las personas constituyan empresas para reducir la carga impositiva sobre sus actividades econoacutemicas

Ahora bien como sentildealan Keen Kim y Varsano (2006) la mayor simplicidad que lograshyron en su impuesto a la renta estos paiacuteses no guarda relacioacuten con su estructura de tasa uniforme Lo que se ha hecho es establecer un miacutenimo no imponible alto definido en forma tal que deje fuera del impuesto a un alto porcentaje de la poblacioacuten y admitir solo un limitado nuacutemero de deducciones

El principal problema del impuesto uniforme es que la tasa que permite mantener el nivel de recaudacioacuten anterior a la reforma resulta demasiado alta para las rentas de capital Por lo tanto este impuesto uniforme como el sinteacutetico desplaza el ahorro (es decir causa fuga de capitales)

En resumen en esta fase el impuesto a la renta personal continuacutea reduciendo sus tipos pero intenta ampliar las bases eliminando exenciones y creacuteditos tanto para la ingenieriacutea social como

42 Los intereses constituyen una transferencia que no genera valor agregado en caso de que tenga lugar entre residentes Al no ser deducibles la tributacioacuten pierde importancia al determinar la combinacioacuten financiera oacuteptima 43 Un impuesto a los salarios durante todo el ciclo vital suponiendo que no queda acervo de ahorro final equivale a un impuesshyto al consumo en valor presente En el caso de haber ahorro remanente esta observacioacuten sigue siendo vaacutelida si se agrega un impuesto sobre herencias y legados

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para el ahorro con lo que tiende a ldquodespersonalizarserdquo Esto no solo facilita la administracioacuten y el cumplimiento sino que ademaacutes mejora la progresividad y capacidad redistributiva Por ejemplo el impuesto uniforme a traveacutes de un miacutenimo no imponible alto se asegura que quede fuera del gravashymen el porcentaje maacutes pobre de la poblacioacuten y a quienes siacute pueden soportarlo les reduce las deducshyciones En tanto en el componente corporativo la rebaja del tipo refleja la competencia por la atraccioacuten de la capacidad empresarial portadora de inversioacuten e innovacioacuten y creadora de trabajo a la vez que se intenta gravar a todos los flujos (rentas puras de capital conformadas por dividendos intereses regaliacuteas etc) aunque a tasas auacuten maacutes bajas cuando salen del ldquociacuterculo virtuosordquo de la actividad empresarial

4 EPIacuteLOGO

El sistema de imposicioacuten a la renta se fue adaptando a los cambios de objetivos de poliacuteshytica concepciones teacutecnicas y estructuras institucionales en diferentes contextos poliacuteticos econoacutemicos y culturales como ninguacuten tributo en sus dos siglos de existencia

Surgioacute del pragmatismo poliacutetico conservador y econoacutemico liberal como un impuesto jusshyto porque soacutelo lo pagaban los ricos en forma proporcional para financiar la guerra ndashlo que le confirioacute el ethos de instrumento del sacrificio nacionalndash ante otras fuentes exhaustas Fue evolucionando coshymo ingreso para el creciente gasto puacuteblico social al fin del siglo XIX particularmente leyes laborales y de pobreza que paralelamente reduciacutean los espacios poliacuteticos del socialismo cientiacutefico

Se incuboacute en economiacuteas con pujantes cambios tecnoloacutegicos (industrializacioacuten) y sociales (urbanizacioacuten y participacioacuten ciudadana) acompantildeados por un creciente desarrollo financiero Poliacutetishycamente emergioacute de regiacutemenes representativos que delegaban la ejecucioacuten a ministros responsables dotados de administraciones maduras Estos dos rasgos son fundamentales para su eficacia basada en la necesidad de cumplimiento (quasi) voluntario El tributo era cedular y proporcional con pocas excepciones respetando criterios (cientiacuteficos) de eficiencia las bajas tasas ndashcercanas al 10 por 100ndash evitaban las exenciones consideradas inequitativas y generadoras de ineficiencias

Durante la primera parte del siglo XX se suma su capacidad como tributo redistributivo (progresividad) para financiar conquistas sociales (ldquoestado del bienestarrdquo) y el creciente papel del estado en la economiacutea impulsado por la accioacuten poliacutetica de transformadores sociales y el pensamiento econoacutemico heterodoxo En segundo plano el financiamiento beacutelico seguiacutea presente pero comenzaba a predominar como recurso para sostener una seguridad social integral ndashtoda la vida y a todos los estratosndash en la medida que el impuesto y la participacioacuten electoral tambieacuten se masificaban

A partir de uacuteltimo cuarto de siglo se produjo una revuelta conservadora que tuvo como premisas revertir la expansioacuten de la gestioacuten puacuteblica y promover las liberalizaciones comerciales y financieras Su soporte teoacuterico fue el pensamiento neomonetarista que revitalizoacute el papel de la poliacutetica monetaria en un marco de una fiscalidad ndashincluyendo la accioacuten regulatoriandash maacutes restringida y equilishybrada Privoacute la recuperacioacuten de la eficiencia mediante el retorno del sistema a reducir las bases y ampliar (corregir) las bases sin afectar sustancialmente el rendimiento y la carga sobre los factores El objetivo de equidad vertical y financiamiento del gasto social siguioacute vigente en tanto el de la seguridad externa se extingue siendo sustituido por creciente preocupacioacuten por la competitividad (eficiencia econoacutemica y capacidad de administracioacuten) en un mundo cada vez maacutes liberalizado e interrelacionado

En la uacuteltima deacutecada del siglo las economiacuteas noacuterdicas imponen un tributo dual que reshyconoce un tratamiento diferencial a las rentas de un capital ndashtanto ahorro44 como inversioacutenndash cada vez

44 La baja del ahorro en los paiacuteses de la OCDE se refleja en que era en promedio 138 por 100 en los 70rsquo y se precipitoacute a cerca de 7 por 100 a fines de siglo (Seidman 1997)

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maacutes moacutevil En tanto en las nuevas economiacuteas de mercado se transformoacute en un impuesto (uniforme) a tasa uacutenica para toda clase de renta con un miacutenimo no imponible alto ndashpara dotarlo de cierta equidad verticalndash y escasas deducciones que favorecen considerablemente la tarea de administraciones incishypientes

Por primera vez el liderazgo de los cambios no es anglo ni sajoacuten sino que pertenece a economiacuteas pequentildeas cuyo objetivo principal es la competitividad internacional (no un enemigo poliacutetishyco externo o interno) Asimismo se intenta mantener la progresividad (distribucioacuten del ingreso) y la capacidad de proveer fondos para poliacuteticas sociales (cohesioacuten social) ndashen especial el creciente gasto de pensionesndash asiacute como favorecer la simplicidad en el cumplimiento y su control administrativo (instishytucionalidad deacutebil y comparativamente en desventaja con las grandes empresas multinacionales y regionales al no contar con una efectiva cooperacioacuten entre jurisdicciones)

En definitiva se sostiene que la historia de la poliacutetica fiscal y su gestioacuten constituyen un fiel reflejo de la estructura socioeconoacutemica y del grado de avance poliacutetico y cultural de las institucioshynes de una colectividad En tal caso el sistema de imposicioacuten a la renta y su administracioacuten parafrashyseando a los Fisioacutecratas provee el coacutedigo geneacutetico y la patologiacutea forense del estado y la evolucioacuten de ese colectivo

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ANEXO

TABLA A1

Cuadrante a Cuadrante b

Tasa del Impuesto a a la renta empresarial en paiacuteses de la OECD Tasas del Impuesto a a la renta empresarial en Latinoameacuterica Paiacutes 1981 1992 2000 2005 2007 Pais 1992 2000 2005 2007 Australia 460 390 340 300 300

Austria 550 300 340 250 250 Argentina 200 350 350 350 Beacutelgica 480 390 402 340 340 Bolivia 00 250 250 250 Canadaacute 518 443 446 361 361 Brasil 400 370 340 340 Dinamarca 400 340 320 250 Chile 350 150 170 170 Finlandia 615 390 290 260 260 Francia 500 340 378 350 344 Colombia 300 350 350 34 Alemania 600 582 520 389 389 Costa Rica 300 300 300 300 Grecia 450 46-35 400 320 250 Ecuador 444 250 250 250 Hungriacutea na 400 180 160 200

El Salvador 250 250 250 250 Irlanda 450 400 240 125 125 Italia 363 522 370 330 330 Guatemala 340 250 320 310 Japoacuten 420 500 409 395 395 Honduras 402 250 250 300 Holanda 480 350 350 315 255 Meacutexico 350 350 390 280 Nueva Zelanda 450 330 330 330 330 Noruega 508 280 280 280 280 Nicaragua 355 300 300 250 Polonia na 400 300 190 190 Panamaacute 450 300 200 200 Portugal 490 369 352 275 265 Paraguay 300 300 200 100 Espantildea 330 350 350 350 325 Peruacute 300 300 300 300 Suecia 578 300 280 280 280 Suiza 330 280 249 213 213 R Dominicana 493 250 250 250 China na na 249 213 213 Uruguay 300 300 300 250 Inglaterra 520 330 300 300 300 Venezuela 677 340 340 340 Estados Unidos 497 389 393 393 393

Promedio Simple 345 289 284 264 Promedio Simple 476 381 336 292 285

Cuadrante a

TABLA A2

Cuadrante b

Recaudacioacuten sobre el impuesto a la renta como del PI B en la OECD Recaudacioacuten sobre el impuestoa la renta com o del PIBen Ameacuterica Latina

Paiacutes 1965 1975 1985 1995 2000 2005

Paiacutes 1990 1995 2000 2004 2005 2006 IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE I RP F I RE I RPF I RE I R PF I R E I RP F I R E IR P F I R E IR P F I RE Alemania

Australia Austria Beacutelgica Canadaacute Dinamarca Eslovaquia Espantildea Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Holanda Hungriacutea Irlanda Islandia Italia Japoacuten Korea Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Polonia Portugal Reino Unido Repuacuteblica Checa Suecia Suiza Turquiacutea Promedio Simple

82 72 68 64 58

127 na 21 78

101 36 11 91 na 42 51 28 40 na 69

117 94 na na 101 na 171 58 26

25 34 18 19 38 14 na 14 40 25 18 03 26 na 23 05 18 40 na 31 11 50 na na 13 na 21 13 05

103 113 79

129 105 214 na 27 89

141 37 15

111 na 72 60 38 50 13 90

124 155 na na 141 na 192 96 53

15 32 16 27 43 12 na 13 29 17 18 06 32 na 14 08 16 43 13 51 11 34 na na 22 na 18 21 08

103 128 94

158 115 234 na 53 97

148 49 31 83 na 108 55 90 68 22

101 96

188 na na 98 na 185 102 43

22 26 14 22 27 22 na 14 19 14 19 06 30 na 11 09 31 57 19 70 73 26 na na 47 na 17 18 15

102 117 86

142 134 262 na 76

100 142 49 30 78 67

100 97

104 60 37 80

106 165 83 56

100 48

161 101 49

10 42 14 23 29 23 na 17 29 23 21 16 31 18 27 09 35 43 24 66 38 44 28 24 28 46 28 18 15

94 118 95

140 131 255 33 64

125 145 80 44 60 71 95

132 105 57 34 72

103 145 73 57

109 46

175 106 72

18 63 20 32 44 33 27 31 26 59 31 36 40 22 37 14 29 37 33 70 89 42 24 39 36 35 40 28 24

81 123 93

139 119 245 27 64 96

135 76 40 70 67 83

144 105 50 34 73 97

155 43 55

106 46

160 106 48

17 59 23 35 35 38 28 39 31 33 28 28 38 21 34 23 28 43 41 60

118 63 21 30 34 45 38 26 23

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Haitiacute MeacutexicoNicaragua Panamaacute Peruacute Paraguay Rep Dominicana El Salvador UruguayVenezuela

00 04 27 07 02 04 01 01 08 05 18 03 23 01 00 06 01 06 01

06 04 19 17 28 14 12 16 21 06 23 15 14 06 12 16 19 09 13

08 05 31 09 02 05 01 01 09 06 19 03 21 13 00 06 02 10 02

16 08 21 26 35 17 16 17 32 06 18 14 23 16 25 17 31 18 23

14 05 37 15 02 09 02 01 09 09 18 09 24 14 00 07 02 20 02

23 21 22 28 37 18 16 14 18 07 25 15 18 14 20 21 33 23 14

14 03 33 13 02 14 08 01 09 09 17 15 17 13 00 07 02 13 01

36 21 28 32 51 19 19 16 27 11 23 32 16 25 21 19 32 27 20

15 02 35 23 02 12 08 02 09 12 18 16 19 18 00 07 04 09 00

37 25 34 37 53 22 24 19 29 11 24 31 17 25 20 22 35 31 24

15 02 36 27 02 10 08 02 09 10 18 16 20 13 00 09 04 15 00

35 29 34 43 57 24 23 21 34 11 25 31 29 47 19 24 38 31 30

OECD Total UE 19

70 72

22 20

94 99

22 21

102 110

26 30

98 98

27 29

98 95

37 38

92 90

37 38

Promedio Simple 06 14 08 20 10 20 10 25 11 27 11 31

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31

Es importante destacar que la geacutenesis de la tributacioacuten a la renta (principalmente angloshysajona en el Reino Unido primero y en el siglo XX en EEUU) estaacute fuertemente ligada a la representashycioacuten poliacutetica adecuaacutendose a las demandas del mercado poliacutetico (constituency o electorado) mientras que el origen del gasto puacuteblico social fue la reaccioacuten de un gobierno autoritario (germaacutenico) Ambos procesos se repetiraacuten maacutes tarde en buena parte de Ameacuterica Latina12 En consecuencia ninguno de los dos surgioacute como correccioacuten automaacutetica del funcionamiento del mercado Sin embargo para que la tributacioacuten sea eficaz debe tener representatividad (consenso) y ajustarse al mercado por lo que los retos son mayores Esto es auacuten maacutes necesario en un impuesto tan transparente como el impuesto a la renta en el que no hay ldquoilusioacuten fiscalrdquo como en cierta imposicioacuten indirecta (IVA)

3 LAS CUATRO MUTACIONES ADAPTATIVAS DURANTE EL SIGLO XX

31 Conflictos de regioacuten clase y poderes el parto del impuesto a la renta integral progresivo y personalizado

Cuando en marzo de 1913 el cuadrageacutesimo segundo estado de los EEUU ratificoacute la 16ordf Enmienda Constitucional que habilitaba al Congreso a gravar la renta a nivel federal se cambioacute una relacioacuten de clase de regionalismo y de poderes republicanos Poco despueacutes la Ley de Impuesto Federal a la Renta fue ratificada imponiendo un 1 por 100 sobre todos los individuos por encima de US$300 y un sobre impuesto de 1 a 6 por 100 para ingresos superiores a US$20000 En un antildeo esa tasa marginal superior pasoacute a 15 por 100 el siguiente a 67 por 100 y para 1918 alcanzaba el 77 por 100 Igualmente el nuacutemero de contribuyentes se multiplicoacute por 13 pasando de menos de 400000 en 1914 a 55 millones en 1918 ndashaunque eso representaba menos del 15 por 100 de los trabajadores y el 80 por 100 del impuesto lo pagaba el 1 por 100 maacutes pudientendash

A su vez igual suerte corrioacute el impuesto empresarial (corporate tax) En 1918 eacuteste ya teniacutea un tipo base de 12 por 100 al que se antildeadiacutean dos tipos progresivos sobre el retorno los retorshynos superiores al 20 por 100 eran gravados al tipo de 30 por 100 y los superiores al 30 por 100 al tipo de 65 por 100 Con estas altiacutesimas sobretasas se intentaba captar las rentas econoacutemicas de olishygopolistas y monopolistas Este impuesto a las ganancias elevadas recaudoacute casi dos tercios de los ingresos federales durante la Primera Guerra Mundial

La aprobacioacuten del impuesto a la renta marcoacute el final del ldquosistema republicanordquo de tributashycioacuten ndashpor su articulacioacuten por el partido fundado por Lincolnndash cimentado en tarifas arancelarias proshyteccionistas que favoreciacutean al Norte y al Este industrializados a costa del Sur productor de materiaprimas Eacuteste no lo aceptoacute pero fue derrotado en la Guerra Civil A nivel de clase las tarifas constitushyiacutean un subsidio a las grandes corporaciones industriales y una carga a los agricultores la clase media profesional y los pequentildeos propietarios Adicionalmente las grandes corporaciones se habiacutean inteshygrado verticalmente y avanzado tecnoloacutegicamente aprovechando un mercado maacutes amplio que sus competidores europeos y una oferta laboral sin regulacioacuten y alimentada por una fuerte migracioacuten lo que les redituoacute pinguumles ganancias (Brownlee 2004 y Steuerle 2004)13 Podriacutea decirse que el ldquosisteshyma republicanordquo de fiscalidad es un precursor del modelo de sustitucioacuten de importaciones de Ameacuterica

12 En Ameacuterica Latina por ejemplo las leyes sociales han sido inicialmente implementadas por regiacutemenes autoritarios en ocasiones sin existir previamente industrializacioacuten urbanizacioacuten y menos una economiacutea de mercado en pleno funcionamiento Sin embargo es justo reconocer que los procesos democraacuteticos estaacuten positivamente correlacionados con la consolidacioacuten de la legislacioacuten de proteccioacuten social y en especial la laboral A su vez la imposicioacuten sobre la renta en particular la individual ha sido introducida mayoritariamente por gobiernos democraacuteticos a partir de la deacutecada del sesenta 13 Tambieacuten es importante remarcar que en paralelo a la implantacioacuten del impuesto el Presidente Wilson sentoacute las bases ldquocientiacuteficasrdquo para lograr una tecnocracia estatal eficiente Su disentildeo fue hecho con el molde de las corporaciones comerciales abandonando el criterio del favor poliacutetico La visioacuten del papel de los rectores de la poliacutetica fiscal (Treasury ministerio de finanshyzas) y en menor medida de los agentes recaudadores era la de ldquomediadoresrdquo ente los objetivos de las empresas y las necesishydades del fisco

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Instituto de Estudios Fiscales

Latina excepto porque los EEUU lograron la consolidacioacuten de un gran espacio econoacutemico (mercado) mientras que Ameacuterica Latina dividida en muacuteltiples jurisdicciones muy diferentes no ha logrado inteshygrarse ni al magro nivel de zona de libre comercio

Institucionalmente EEUU reflejoacute en el impuesto a la renta su forma de resolver conflicshytos en este caso de clase y regionales mediante su estilo de democracia basada en la ldquofragmentashycioacuten del poderrdquo (contrapesos y garantiacuteas) instaurada por los Federalistas en la Constitucioacuten Estos dotaron al gobierno federal de la facultar de gravar ndashcausa inicial de la revolucioacuten libertadorandash y de hacer respetar los derechos de las minoriacuteas de los excesos ndashen este caso de las legislaturas estatashylesndash Debe tenerse presente que el impuesto a la renta de 1894 fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte con el argumento de que era un impuesto directo y por tanto debiacutea recaer en los estados de acuerdo a su poblacioacuten respecto a la total lo que el gobierno federal omitioacute Este principio anti-redistributivo interpretaba que en la esencia de la Constitucioacuten yaciacutea un estado socialmente neushytral (Brownlee 2004) La 16a enmienda al levantar este veto de la Suprema Corte al impuesto a la renta federal dividioacute la capacidad de gravar ndashlos estados monopolizan su potestad sobre los impuesshytos generales al consumondash pero multiplicoacute la de exonerar y privilegiar viacutea congresistas federales en el impuesto a la renta Es por ello que auacuten hoy permanecen los lobbysts que operan para los grupos de presioacuten primordialmente en el Congreso y que desde la subida de tasas para financiar la Primera Guerra Mundial han llenado el Coacutedigo tributario de 60000 paacuteginas plagadas de tratamientos espeshyciales (Levi 1988)14

Este conflicto de poderes por la competencia tributaria entre niveles de gobierno es sushymamente iroacutenico dado que el impuesto a la renta en especial el componente personal hace factible como pocos tributos el compartir las bases Precisamente en los Estados Unidos pero tambieacuten en vashyrios paiacuteses de Europa los gobiernos subnacionales (estaduales y locales) cobran una sobretasa utilishyzando la facilidad de utilizar la base definida a nivel nacional Esta virtud no la tienen otros tributos que generan ldquoefecto acumulacioacutenrdquo ndashcomo los impuestos generales sobre ventas o selectivos al consumondash o presentan una enorme dificultad administrativa para dividir las bases ndashcomo el IVA u otros impuestos directos como el patrimonio neto o herenciasndash Ademaacutes el contribuyente puede reaccionar de acuerdo a la hipoacutetesis de Tiebout (1956) por la cual el individuo elige doacutende residir seguacuten la mezcla de tributashycioacuten y servicios puacuteblicos que recibe en analogiacutea con el comportamiento en los mercados competitivos

Del otro lado del Atlaacutentico la industrializacioacuten trajo consigo mayor democratizacioacuten (inshyfluencia del Parlamento) dentro del particularismo del sistema poliacutetico britaacutenico y se materializoacute en el contundente triunfo liberal de 1906 Bajo la influencia reformadora de David Lloyd George se aprobashyron pensiones a la vejez (1908) el seguro de desempleo (1909) y de enfermedad (1911) de cuntildeo bismarckiano Para financiarlos en el famoso Presupuesto Popular de 1909 se introdujeron impuesshytos a la tierra maacutes altos (a la Henry George 188215) y un ldquosuperimpuestordquo a la renta sobre las L3000 para pagar los noveles programas sociales y rearmar la Marina Fue notable la introduccioacuten en esshyfuerzo conjunto con el conservador Winston Churchill de deducciones exenciones e incentivos en el impuesto a la renta como instrumentos de ingenieriacutea social16 y de beneficios sectoriales en coordinashycioacuten con otras poliacuteticas puacuteblicas (Steinmo 1993) Poliacuteticamente estas pugnas terminaron con el poder de veto en materia tributaria ejercido por la Caacutemara de los Lores ndashintegrada en forma hereditaria o nombrados por la Coronandash a lo aprobado por la Caacutemara de los Comunes ndashdemocraacuteticamente electandash

Finalmente el impuesto a la renta supuso un cambio significativo en el desarrollo de la tecnologiacutea tributaria (Tanzi 2006) en base a los avances de otras disciplinas como la contabilidad y

14 Justo es reconocer que siguiendo a Bobbio (2006) existen dos tipos de mercados poliacuteticos que culminan en pactos (contrashytos) Uno macro o multilateral entre partidos o coaliciones para ejercer el gobierno que tiene al poliacutetico como un negociador Otro micro o bilateral entre el representante y sus electores (constituency) que tiene al legislador como empresario que ofrece sus ideas y conducta En este uacuteltimo caso el poliacutetico representa las demandas de sus electores y debe bregar por los intereses de los mismos obteniendo ventajas tanto a nivel del gasto como de los impuestos 15 Henry George abogoacute por gravar exclusivamente la tierra (y los monopolios o su regulacioacuten) alegando que su oferta fija (suerte de propiedad comuacuten de la humanidad) no tiene efectos de eficiencia (exceso de la carga) y capta las plusvaliacuteas (equishydad) propugnando por mercados libeacuterrimos donde se sustituyan las restricciones al uso de patentes por subsidios a la investishygacioacuten y vastos programas sociales 16 Churchill sosteniacutea que la poliacutetica social debiacutea incentivar la competencia en la provisioacuten de la ldquored de seguridadrdquo (safety net) de tal manera que el desastre no ocurriese en la eventualidad de una falla De paso esto pondriacutea resguardo al sistema capitashylista de un ataque socialista

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32

las finanzas y a los cambios administrativos juriacutedicos e institucionales Por ejemplo los desarrollos contables permiten registrar los flujos de renta con mayor precisioacuten el surgimiento de grandes emshypresas permite la retencioacuten del impuesto sobre un grupo de asalariados de crecientes ingresos redushyciendo los costos de administracioacuten y cumplimiento y la implementacioacuten de registros de propiedad permite identificar quieacuten percibe los ingresos A lo largo del siglo la sofisticacioacuten de la contabilidad potenciada por la informaacutetica y acompantildeada por nuevos conceptos juriacutedico-tributarios como el ingreso global (renta mundial) o los precios de transferencia ya en las uacuteltimas deacutecadas del siglo XX proporshycionaraacute mayor precisioacuten y alcance al impuesto a la renta

32 El nuevo papel del Estado el predominio de la poliacutetica fiscal y la ldquomasificacioacutenrdquo del impuesto

El Presidente Franklin D Roosevelt (FDR) no soacutelo condujo a su paiacutes en la salida de la mayor (Gran) Depresioacuten que habiacutea vivido el capitalismo y lideroacute el triunfo militar sobre las dictaduras corporativas a nivel mundial17 sino que tambieacuten extendioacute los objetivos y el marco de la accioacuten estatal activa (progressive liberalism)18 expresaacutendolos en un nuevo contrato social (New Deal)19 Conseshycuentemente se expandioacute el rol del Estado como estabilizador de la economiacutea y por ende gestor de ciertas actividades y el de benefactor mediante la ampliacioacuten de la cobertura de la seguridad social20

de proteccioacuten A estas dos fuerzas expansivas del gasto puacuteblico se sumoacute el esfuerzo beacutelico de la Segunda Guerra Mundial En contrapartida para financiarlo se implementoacute la ldquomasificacioacutenrdquo del imshypuesto a la renta

Desde el fin del ldquolargordquo siglo XIX que va desde la Revolucioacuten Francesa a la Primera Gueshyrra se consolidoacute el crecimiento de la poblacioacuten una fuerte urbanizacioacuten y una mayor participacioacuten electoral refrendada por el ingreso electoral de la mayoriacutea maacutes discriminada el geacutenero femenino Entre 1880 y 1930 el porcentaje de sufragantes respecto a la poblacioacuten adulta en las siete democracias maacutes avanzadas crecioacute en promedio un 75 por 100 llegando al 58 por 100 de la poblacioacuten adulta21

Como resultado siguiendo la teoriacutea de ldquotributacioacuten con representacioacutenrdquo era de esperarse un crecimiento paulatino de los contribuyentes del impuesto personal a la renta Y en efecto en el periacuteodo de doce antildeos que transcurren entre la Gran Depresioacuten (1929) y el antildeo de entrada en la Seshygunda Guerra Mundial (1941) el rendimiento del impuesto a la renta personal en EEUU casi se multishyplicoacute por tres ndashde US$ 29 a US$ 75 billonesndash pero el nuacutemero de contribuyentes lo hizo por 15 -del 4 por 100 de los trabajadores en el rsquo29 al 60 por 100 en 1945 con 43 millones de contribuyentes- Esta expansioacuten era necesaria para financiar las nuevas funciones del Estado como agente econoacutemico (productor regulador benefactor y estabilizador) que sustentaron el eacutexito poliacutetico del New Deal y la reconstruccioacuten europea de posguerra y se consolidaron por el dominio del pensamiento keynesiano amplificado en la academia

17 Pese a sus eacutexitos que consolidaron al sistema democraacutetico nada le fue faacutecil al Presidente Roosevelt Por ejemplo en plena guerra (1943) el Congreso dominado por los propios demoacutecratas levantoacute su veto a la Ley tributaria de 1942 que conteniacutea incentivos y exenciones muy diferentes al proyecto inicial del Ejecutivo por lo que debioacute compensarse la peacuterdida de base con incrementos del tipo (Steuerle 2004) 18 Croly (1965) el mayor exponente del liberalismo progresista (progressive liberalism) sosteniacutea que la accioacuten gubernamental es necesaria para crear las condiciones de libertad que garantizan una base rudimentaria de igualdad entre los ciudadanos Utiliza la nocioacuten de gobierno con potestad de intervencioacuten (de Hamilton) para avanzar en la igualdad de oportunidades (de Jefferson) que no se opone a los valores liberales sino que protege los valores individuales a traveacutes de la accioacuten del gobierno Asiacute el liberalismo llega a un nuevo balance entre libertad e igualdad que asegure oportunidad (libertad) para todos en contraposishycioacuten a la perpetua ventaja de los privilegiados los ricos y los poderosos en un paiacutes (nacionalismo progresista de Lincoln) dominashydo por el darwinismo social Por ello es considerado el precursor del ldquoestado del bienestarrdquo ndashwelfare statendash (Wilensky 1975) 19 Bobbio (2006) sostiene que sociedades poliaacuterquicas como son las actuales capitalistas y democraacuteticas son colectivos donde las decisiones son tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos (o pactos sociales desde los que impulshysan derechos individuales o colectivos a los fiscales o laborales) Por ende los pactos sociales no son soacutelo una hipoacutetesis racioshynal filosoacutefica (el contrato del Iusnaturalismo) de la organizacioacuten poliacutetica sino que constituyen instrumentos de gobierno que reglamentan las relaciones sociales y son fuente primaria de derecho 20 Durante su periacuteodo Roosevelt impulsoacute la idea de la proteccioacuten estatal proveyendo el miacutenimo bienestar del individuo ndashpobreza desempleo y pensionesndash a lo largo de toda su vida 21 Iroacutenicamente soacutelo en EEUU decrecioacute un 30 por 100 pero el porcentaje de sufragantes crecioacute en Dinamarca Francia Holanda Nueva Zelanda Suecia y el Reino Unido

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Teacutecnicamente desde los antildeos 30 la determinacioacuten de la base imponible siguioacute la definishycioacuten amplia de renta de Simons (1938) ndashconsumo maacutes cambio patrimonial netondash que permitioacute estashyblecer progresividad con impacto redistributivo manteniendo la eficiencia respecto del consumo de bienes y servicios La tasa marginal superior llegoacute al 90 por 100 y la tasa efectiva en los ricos frisoacute el 60 por 100 en 1945 en tanto que el tipo de ganancias elevadas a las corporaciones alcanzoacute el 94 por 100 al antildeo siguiente del ataque a Pearl Harbor (1942) (Brownlee 2004)

Como contrapartida para evitar los posibles impactos negativos en el ahorro la oferta de trabajo y la inversioacuten de riesgo fruto de este aumento de las tasas marginales el impuesto se llenoacute de exenciones y deducciones Un continuo uso (y abuso) de exenciones en el impuesto sobre la renta personal ndashpor ldquoexternalidadesrdquo sociales (educacioacuten donaciones etc) y de ldquofomento al ahorrordquo (desde el uso de la vivienda propia a las inversiones de prioridad estrateacutegica)ndash y por otra parte de ldquoincentivos a la inversioacutenrdquo en el impuesto a la renta empresarial -desde vacaciones tributarias y reinversiones hasta amortizaciones aceleradas- terminaron tergiversando no soacutelo la definicioacuten amplia de renta de Haig-Simons sino tambieacuten la equidad (horizontal y vertical) y sobre todo la simplicidad del tributo Estos continuos incrementos de tasas y de erosiones de la base por incentivos ndashtax breaksndash y disposiciones especiales ndashloopholesndash en el impuesto a la renta federal acaecidos durante la administracioacuten Roosevelt dominaraacuten el panorama tributario de las economiacuteas desarrolladas occidentales por cuarenta antildeos

Este empuje del impuesto a la renta como instrumento recaudador y redistribuidor (seshycundariamente) con altas tasas y perforaciones de base se agudizoacute por las particularidades de la institucionalidad democraacutetica estadounidense que la diferencian del resto de las democracias occishydentales (Steinmo 1993)

a) La imposibilidad constitucional de implementar un impuesto a las ventas (o general al consumo) federal22 maacutes la tradicioacuten cultural norteamericana de progresividad en el impuesto a la renta han llevado a que sea de los sistemas tributarios maacutes redistribushytivos del mundo23

b) El alto nuacutemero de exenciones concedidas a sectores y grupos de intereacutes ndash obviamente ligados a las altas tasasndash expresioacuten del claro predominio del Congreso en el disentildeo de la poliacutetica tributaria y

c) La complejidad de la legislacioacuten y las regulaciones con un alto costo para el contribushyyente y para la administracioacuten

En definitiva una vez maacutes fue la espiral ascendente de la demanda por servicios puacuteblishycos en especial de infraestructura y sociales y el esfuerzo beacutelico los que presionaron al cambio (reshyactivo) de los ingresos fiscales Y una vez maacutes el impuesto a la renta respondioacute creciendo hasta casi desvirtuarse pero reafirmando su capacidad de adaptarse a los cambios sociales y aprovechar los cambios tecnoloacutegicos24

33 La ldquocontrarreformardquo el retorno a tasas maacutes bajas y bases maacutes amplias

En una democracia el consentimiento a la tributacioacuten ndashque es fundamental para el eacutexito de la imposicioacuten sobre la renta por la necesidad del cumplimiento voluntariondash se materializa en la aprobacioacuten legislativa que es representativa de la voluntad del colectivo Esto no implica necesariashymente que los impuestos sean maacutes justos ya que son fruto de una negociacioacuten donde los sectores con maacutes poder impongan sus intereses Tampoco puede inferirse a priori que sean maacutes eficientes o

22 33 estados adaptaron el impuesto a las ventas al detalle entre 1932 y 1937 ante la caiacuteda de recaudacioacuten del impuesto a la propiedad durante la recesioacuten 23 Auacuten en la actualidad si bien el ahorro ndashdefinido como ldquono consumordquondash ha disminuido en las pasadas dos deacutecadas en EEUU seraacute difiacutecil que la sociedad acepte el abandono de la equidad vertical y la capacidad (de pago) redistributiva del impuesto a la renta (Pechman 1987) 24 Como por ejemplo las retenciones masivas a los asalariados y a las rentas de capital (intereses bancarios) la contabilidad consolidada de empresas etc

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justos debido a que es posible que la necesidad de incrementar el gasto para lograr la negociacioacuten presupuestal involucre un exceso de carga fiscal Sin embargo la ventaja del reacutegimen representativo es que contiene el mecanismo de la correccioacuten La democracia ndashviacutea elecciones competitivasndash permite el reemplazo de liacutederes e ideologiacuteas escogiendo entre nuevas alternativas Este mecanismo poliacutetico permite detectar y corregir los errores cambiando la poliacutetica en cuestioacuten (Webber y Wildavski 1986) En forma similar seguacuten la hipoacutetesis de Lindert (2004) el proceso democraacutetico reduce el ingresogasto puacuteblico ineficiente Asiacute como existen arreglos institucionales para controlar que los gastos en infraesshytructura fiacutesica y social no sean excesivos al punto de resentir el crecimiento econoacutemico tambieacuten la ldquomezclardquo tributaria es pasible de correcciones para no desestimular el trabajo y el ahorro25

El reto del gobierno radica en la explicacioacuten de sus decisiones (modificaciones) Esto es fundamental en materia tributaria porque existen intereses encontrados entre los electores productoshyres consumidores contribuyentes beneficiarios del Estado y recaudadores que muchas veces se superponen en sus papeles Como el reveacutes de una moneda el proceso de negociacioacuten de las reforshymas ndashen especial en impuestos que son simplemente transferencias entre los agentes econoacutemicos de una sociedadndash implica un cambio maacutes gradual y paulatino que en otras formas de gobierno26

Sin embargo en tributacioacuten pocas veces el cambio de direccioacuten ndashen reversandash fue tan brusco como a principios de los 80rsquos como reaccioacuten al crecimiento sin precedentes del Estado en las democracias occidentales en el tercer cuarto del siglo XX y con ello de la carga tributaria En la imshyposicioacuten a la renta esto se manifestaba en la espiral ascendente de tasas cada vez maacutes altas que trataban de compensarse con un gasto tributario que no teniacutea antecedente De alliacute la conocida aneacutecshydota de que la secretaria personal del Presidente Reagan pagaba maacutes impuesto a la renta que la General Electric Boeing General Dynamics y muchas otras multinacionales27

Las reformas tributarias impulsadas por la primer ministro Thatcher28 y la reforma del imshypuesto a la renta de 1986 en EEUU29 ensanchando las bases ndashreduciendo el gasto tributario en especial los incentivos a grandes empresas (corporate welfare)ndash y paralelamente bajando las tasas fue una correccioacuten ldquode vuelta a los oriacutegenesrdquo30

Una de las razones maacutes importantes para la rebaja de las altiacutesimas tasas de imposicioacuten en las economiacuteas desarrolladas que teniacutean promedios superiores al 70 por 100 durante los 70rsquos fue

25 Lindert (2004) identifica dos razones principales que rigen la relacioacuten democracia - control de programas puacuteblicos i) el proshyceso presupuestal y ii) el principio de poliacutetica fiscal de ldquouniversalismordquo (reglas y tasas uniformes con procesos administrativos transparentes) que reduce los costos de administracioacuten Por ejemplo los costos de la administracioacuten tributaria masiva han declinado secularmente como porcentaje de la recaudacioacuten desde algo maacutes de 4 por 100 en 1900 a menos de 2 por 100 en 1990 en Estados Unidos y Reino unido 26 El Parlamento cumple en adicioacuten al control las veces de instrumento eficaz para reducir los costos de negociacioacuten y de cumplimiento la ventaja de la accioacuten colectiva que no tienen los absolutismos o las sociedades jeraacuterquicas (Levi 1988) 27 De hecho las 250 maacutes grandes corporaciones no pagaron impuesto a la renta federal por lo menos en un ejercicio durante el periacuteodo 1981 a 1983 (Brownlee 2004) 28 Para el final de su administracioacuten y luego de tres victorias electorales Mrs Thatcher i) redujo la tasa marginal mayor del impuesto a la renta personal de 98 a 40 por 100 y la de empresas de 53 a 35 por 100 ii) unificoacute las dos tasas de IVA 8 por 100 y 125 por 100 en una sola de 15 por 100 agregando a la base imponible bienes y servicios antes exentos y iii) indexoacute el costo de las ganancias de capital pero abrioacute algunas brechas sobre instrumentos financieros y decidioacute sustituir el impuesto a la propiedad por uno per caacutepita (Community Charge) Este uacuteltimo sumamente impopular fue un fracaso y por la rebelioacuten del contribuyente desfinancioacute a los gobiernos locales conservadores que perdieron las elecciones Esta fue una de la principales causas de su dimisioacuten (Steinmo 1993) 29 La reforma de EEUU de 1986 puede resumirse en i) reduccioacuten del esquema de tasas del IRPF con la tasa marginal supeshyrior bajando de 50 a 28 por 100 ii) aumento del miacutenimo no imponible y las deducciones que liberaron a 6 millones de contribushyyentes maacutes pobres (12 por 100 del total) iii) suba de la tasa a las ganancias de capital de 20 a 28 por 100 y iv) reduccioacuten de la tasa empresarial de 48 a 34 por 100 pero eliminando gastos tributarios como el creacutedito fiscal a la inversioacuten Sin embargo la reforma de 1986 (votada por ambos partidos Republicano y Demoacutecrata) aumentoacute significativamente la equidad horizontal no afectoacute la progresividad y mantuvo el mismo rendimiento -respecto al PBI- que durante la administracioacuten Carter Adicionalmente se expandioacute el Earned Income Tax Credit (EITC) ndashun creacutedito fiscal por menores o familiares discapacitados a cargo de contrishybuyentes con bajos ingresosndash que regiacutea a nivel federal desde 1975 Este concepto deriva del Impuesto Negativo a la Renta propuesto por la economista britaacutenica Juliet Rhys-Williams a mediados del los 40rsquos e impulsado por Milton Friedman en los 60rsquos El EITC es el mayor programa de reduccioacuten de pobreza aplicado en los Estados Unidos En 2004 era percibido por maacutes de 21 millones de familias 30 Esto no supone un juicio de valor sobre otras medidas fiscales desarrolladas por dichas administraciones que escapan al toacutepico en cuestioacuten

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mantener la atraccioacuten al ahorro y la inversioacuten en un mundo cada vez maacutes abierto31 Estos paiacuteses lleshyvaban maacutes de un cuarto de siglo de avances en las liberalizaciones comercial y financiera Las tarifas arancelarias promedio eran menores al 5 por 100 y la desviacioacuten tambieacuten habiacutea disminuido (aunque se manteniacutean algunas barreras no arancelarias especialmente a commodities agropecuarias) La reduccioacuten de las tarifas en especial sobre los productos manufactureros llevoacute a una desindustrializashycioacuten paulatina de los paiacuteses desarrollados ndashfuerte caiacuteda de su participacioacuten en el productondash en parashylelo con mayor competencia internacional

Es importante reconocer que las aperturas comercial y financiera tambieacuten fueron influishydas por la necesidad de favorecer a los nuevos sectores dinaacutemicos (ldquonueva economiacuteardquo) Con un coshymercio liberalizado al bajar la proteccioacuten se redujo la rentabilidad del sector manufacturero Entonces gravar a la renta sobre bases amplias y tasas bajas favorecioacute la toma de riesgo en los nueshyvos y dinaacutemicos sectores de servicios financiero tecnologiacutea del conocimiento y entretenimiento A su vez se promueve la competencia sin gasto tributario y la neutralidad sectorial ndashlimitando los incentishyvos al sector manufacturerondash Asiacute se ampliacutean las oportunidades de inversioacuten para los grupos de mashyyores ingresos y las burocracias se vuelven maacutes dinaacutemicas auspiciando la aceptacioacuten de la eliminacioacuten de incentivos (privilegios)

Tambieacuten debe recordarse que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea producido algunos cambios estructurales en el impuesto que ya no se revertiriacutean Por ejemplo en 1918 en EEUU el impuesto a la renta empresarial (grandes empresas corporations) rendiacutea 4 veces maacutes que el personal ndashreducido a los muy pudientesndash en 1950 ambos recaudaban lo mismo y ya en 1980 las personas fiacutesicas pagashyban 4 veces lo que las corporaciones ratio que sigue estable hasta hoy Esto reflejaba la idea de limitar la tributacioacuten sobre factores de bases moacuteviles (capital) al tiempo que aumentaba la carga sobre el factor de menor movilidad (trabajo)

La rebaja de tasas operada en los 80rsquos en Reino Unido y Estados Unidos dos economshyiacuteas de mercado muy importantes armonizadas y en crecimiento determinoacute un realineamiento del impuesto a la renta a escala planetaria por su influencia en la atraccioacuten de ahorro e inversiones en una economiacutea mundial cada vez maacutes interrelacionada Asiacute estas dos economiacuteas que representaban cerca de un tercio del PBI mundial en una suerte de posicioacuten de liacuteder en un modelo de Stackelberg para la atraccioacuten de capital32 influyeron para que en la deacutecada de los 80rsquos la rebaja de tasas marginashyles superiores en el IRPF fuese en promedio de casi 34 por 100 y en el impuesto empresarial de 28 por 100 en los paiacuteses de la OCDE

Sin embargo el rendimiento al Fisco y la carga tributaria sobre los factores praacutecticamenshyte no se alteraron Boscaacute Garciacutea y Taguas (2005) analizaron ndashmediante una base de datos para 21 paiacuteses de la OCDE en el periacuteodo 1965-2001ndash los tipos impositivos medios efectivos sobre el capital y el trabajo Del anaacutelisis surge que para EEUU tanto la carga sobre el capital como sobre el trabajo han subido muy levemente desde 1986 en tanto que en el Reino Unido se operoacute una leve disminucioacuten en ambos tipos hasta 1997 donde la tendencia se revierte aunque muy moderadamente A su vez las cargas sobre los factores de produccioacuten sufrieron cambios muy poco relevantes en el resto de los paiacuteses de la OCDE en los 80rsquos y 90rsquos

Adicionalmente la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra praacutecticamente al mismo nivel que a principios de los 80rsquos cerca del 13 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos por impuesto a la renta de empresas se ha incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB siendo el nivel actual de poco menos del 4 por 100 del PIB este crecimiento se ha

31 Es importante notar que previo a las rebajas de tasas sobre ganancias de los 80rsquos durante los mandatos de Regan se redushyjo la tasa de 70 por 100 a 28 por 100 ya habiacutean sucedido dos anteriores la de la administracioacuten Coolidge que bajoacute el tipo de 73 por 100 en 1921 a la salida de la Primera Guerra Mundial a 25 por 100 en 1926 y el gobierno de Kennedy que la llevoacute de 91 por 100 a 70 por 100 Sus partidarios alegan ademaacutes de efectos positivos en el crecimiento un aumento de la tasa cumplishymiento logrando por ejemplo que en los antildeos 20 pasara de 44 al 78 por 100 para aquellos que pagaban sobre $50000 en tanto que para el decil de mayores ingresos aumentara de 44 por 100 en 1981 a 57 por 100 en 1988 32 En este caso el liacuteder las economiacuteas de EEUU y el Reino Unido fijan la cantidad (el tipo de impuesto a la renta) y el resto de los competidores reacciona bajando auacuten maacutes el tipo en un periacuteodo de casi veinte antildeos En efecto estas dos economiacuteas preshysentan hoy de las tasas maacutes altas del mundo de impuesto corporativo Sin embargo las economiacuteas maacutes grandes tienden a ser maacutes atractivas a la inversioacuten por el tamantildeo de mercado y menos propensas a bajas continuas por competencia tributaria

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verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) En efecto desde 1990 la tasa ha caiacutedo cerca de un 25 por 100 en la OCDE y un 40 por 100 desde las reformas de Thatcher y Reagan de inicio de los 80rsquos

GRAacuteFICO 1

TASAS DE IMPUESTO RENTA DE EMPRESAS (IRE) Y RECAUDACIOacuteN ( DEL PIB) PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA EL IRE Y EL IRPERSONA FIacuteSICA EN OECD Y AMEacuteRICA LATINA

0

2

4

6

8

10

12

14

1980 1985 1990 1995 2000 2004 2005

- P

IBshy

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

Tasa

s

Recaudacioacuten IR en OCDE

Recaudacioacuten IRPF en OECD

Tasas de IRE en OCDe (eje derecho)

Tasas de IRE en Lat Am (eje derecho)

Recaudacioacuten IR en Lat Am

Recaudacioacuten IRPF en Lat Am

Fuente Cepal y BID

Dos grupos de argumentos se han ensayado para explicar la paradoja ldquocaiacuteda del tipo - crecimiento de la recaudacioacutenrdquo del impuesto sobre la renta empresarial en los paiacuteses de la OCDE El primer grupo alude a un incremento del nuacutemero de empresas dentro del total de agentes que realizan actividades econoacutemicas (corporatization) tanto por la peacuterdida de peso relativo de sectores en los que predomina la organizacioacuten no-empresarial (non-corporate) como por un pasaje de la tributacioacuten pershysonal a la corporativa (Sorensen 2006) El segundo grupo de argumentos refiere al aumento de la rentabilidad empresarial en particular la del sector financiero cuyo peso relativo aumentoacute (Devereux et al 2004)33

Respecto a la imposicioacuten sobre la renta personal y pese a la rebaja de tasas anotada el impuesto mantuvo su capacidad redistributiva Por ejemplo el 10 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten en la UE15 que percibiacutea en promedio el 29 por 100 del ingreso autoacutenomo (pre-fiscal) en el antildeo 2001 pagaba maacutes del 38 por 100 del impuesto a la renta personal34 cuya recaudacioacuten representoacute en proshymedio casi el 11 por 100 del PIB En Estados Unidos el 1 por 100 maacutes rico de la poblacioacuten percibioacute el 175 por 100 del ingreso autoacutenomo en el antildeo 2001 pagoacute el 35 por 100 del impuesto a la renta pershysonal cuya recaudacioacuten fue de maacutes de 123 por 100 del PIB (Tax Policy Center 2008)35

Por uacuteltimo en teacuterminos de poliacutetica econoacutemica global suele decirse que Thatcher detuvo el avance estatal de los ldquokeynesianosrdquo Sin duda se contuvo el crecimiento del Estado y avanzoacute la

33 Devereux et al (2004) se refieren al crecimiento de la recaudacioacuten del impuesto a la renta empresarial en Reino Unido entre 1980 y 2004 Sin embargo si se toma el periacuteodo 1985ndash2007 la recaudacioacuten del impuesto corporativo solamente cae en Reino Unido (y solamente en otros cuatro paiacuteses de la OCDE Japoacuten Alemania Italia y Luxemburgo) 34 Estimaciones propias en base a EUROMOD (2006) En algunos paiacuteses estaacuten tambieacuten incluidos los impuestos sobre la propiedad 35 La distribucioacuten actual del ingreso en Estados Unidos coincide casi exactamente con la de 1928 justo antes de la Gran Deshypresioacuten En dicho antildeo el 1 por 100 maacutes rico percibiacutea el 24 por 100 del ingreso casi ideacutentico al 23 por 100 actual Entre 1940 y 1984 la participacioacuten de este 1 por 100 nunca superoacute el 15 por 100 y fue incluso de menos de un diacutegito en los 60rsquos y 70rsquos (Financial Times 2008)

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gestioacuten privada de actividades con importantes externalidades positivas y auacuten la provisioacuten de bienes puacuteblicos Se revaluoacute la importancia de la poliacutetica monetaria en economiacuteas acosadas por la inflacioacuten y el deacuteficit del sector puacuteblico Esto afectoacute poliacuteticamente la percepcioacuten del Estado y en la teoriacutea econoacuteshymica se comenzoacute a cuestionar el papel de la poliacutetica fiscal como instrumento dominante En efecto la nueva concepcioacuten del rol de la poliacutetica monetaria comienza a ganar importancia en un mundo finanshycieramente cada vez maacutes integrado junto a una valorizacioacuten de los procesos de mercado en general pero con mayor eacutenfasis en el sector financiero y con menor regulacioacuten

Atrevidamente preferimos sostener que Thatcher y Reagan detuvieron a Schumpeter maacutes que al ldquoestado del bienestarrdquo De acuerdo con el prestigioso economista de la escuela de Viena la crisis del ldquoestado tributariordquo se origina en el (exceso de) eacutexito del capitalismo y no en su fracaso como afirma el socialismo cientiacutefico En un caso patoloacutegico de ley de Wagner36 la poblacioacuten cada vez maacutes opulenta reclama maacutes y maacutes servicios puacuteblicos En consecuencia se afecta la rentabilidad y con ella la productividad que es el motor del sistema La ldquocontrarreformardquo proboacute que reduciendo las tasas y ampliando las bases se puede mantener la presioacuten fiscal y no alterar los tipos impositivos sobre el capital y el trabajo Por primera vez el impuesto a la renta fue utilizado como instrumento para congeshylar el gasto por restriccioacuten financiera ndashla situacioacuten fiscal era deficitariandash mediante el retorno al disentildeo ortodoxo del tributo En definitiva el viejo principio de tributacioacuten progresiva mediante impuesto a la renta se afirmoacute sin perder recaudacioacuten durante la administracioacuten Reagan en convivencia con la reshyvuelta contra el ensanchamiento del Estado

En Ameacuterica Latinahellip

Mientras la recaudacioacuten total del impuesto a la renta en la OCDE se encuentra estancada desde hace dos deacutecadas en un 13 por 100 del PIB en promedio en Ameacuterica Latina se ha duplicado llegando al 4 por 100 La brecha se explica por la recaudacioacuten del impuesto a la renta personal que es casi 8 veces mayor en la OCDE que en los paiacuteses latinoamericanos donde apenas supera el 1 por 100 del PIB en promedio (Graacutefico 1) Si bien los ingresos financieros son en promedio cinco veces superiores en la OCDE en Ameacuterica Latina el 10 por 100 maacutes rico concentra el 44 por 100 del ingreso por lo que deberiacutea esperarse una mayor contribucioacuten por renta personal

Los ingresos por impuesto a la renta de empresas se han incrementado algo maacutes de 1 por 100 del PIB en Ameacuterica Latina siendo el nivel actual de aproximadamente 3 por 100 del PIB lo que representa un 75 por 100 del promedio de la OCDE Al igual que en los paiacuteses desarrollados este crecimiento se ha verificado pese a que las tasas se han venido reduciendo en forma significativa (Tablas 1 y 2 en Anexo) Sin embargo el argushymento de la ldquocorporizacioacutenrdquo no parece vaacutelido para Ameacuterica Latina En primer lugar porque a diferencia de lo que sucede en los paiacuteses desarrollados las sociedades personales (non-corporate) pagan impuesto a la renta corporativo al igual que las sociedades anoacutenimas En segundo lugar porque la informalidad asociada a la actividad de los ldquonegocios de hogaresrdquo (personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas) se ha mantenido estable y no parece por tanto indicar una caiacuteda de este tipo de organizacioacuten no-empresarial Finalmente el disentildeo del impuesto a la renta personal ndashaltos miacutenimos no imponibles numerosas deducciones y tasas margishynales maacuteximas no superiores a las del impuesto a la renta empresarialndash tampoco incentiva el pasaje de la tributacioacuten personal a la corporativa

Siacute resulta de recibo el argumento referente al aumento de la rentabilidad empresarial en la regioacuten La bonanza del uacuteltimo ciclo y en particular el precio de las commodities2 explican este aumento de la rentabilidad de las empresas Adicionalmente debe destacarse que la mayoriacutea de las Administraciones Tributarias latinoamericashynas se han profesionalizado y convertido en semi-autoacutenomas financieramente en los uacuteltimos quince antildeos y aunque auacuten con mucho trecho por recorrer ndashen particular en relacioacuten a la planificacioacuten fiscal internacionalndash han mejorado la fiscalizacioacuten del impuesto corporativo

1 Chile que grava con un tipo de 17 por 100 las utilidades empresariales mientras que el tipo marginal mayor del impuesto a la renta personal alcanza el 40 por 100 es una excepcioacuten Para un comentario sobre las conseshycuencias de este disentildeo veacutease Barreix y Roca (2007)

2 En promedio los primeros cinco rubros de exportaciones tradicionales (incluyendo el turismo) explican el 62 por 100 de los ingresos por exportaciones de los paiacuteses de Ameacuterica Latina En el paiacutes maacutes diversificado Brasil explican maacutes del 50 por 100 de las exportaciones

36 Tiene como hipoacutetesis el crecimiento continuo del sector puacuteblico a medida que la renta nacional aumenta debido a que eacuteste provee servicios (seguridad justicia infraestructura etc) con una elasticidad ingreso mayor que uno

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34 La innovacioacuten que vino del friacuteo por la competitividad sin perder equidad

A fines de los lsquo80s los paiacuteses desarrollados ya comenzaban a enfrentar presiones comshypetitivas por la inversioacuten ndashtraducidas en una rebaja ininterrumpida de la tasa que grava la renta emshypresarialndash y por el ahorro ndashque se manifestaban en una ldquodualizacioacutenrdquo del impuesto a la renta personal con tratamientos maacutes generosos para intereses y ganancias de capital

Respecto a las presiones competitivas por la inversioacuten en los 25 antildeos que van desde el inicio de los lsquo80s a la actualidad la tasa media del impuesto a la renta empresarial cayoacute de 476 por 100 a 285 por 100 en los paiacuteses de la OCDE (Anexo 1 Tabla 1 cuadrante a) reflejando la competenshycia tributaria de los paiacuteses por la atraccioacuten de inversiones ndashactividad empresarialndash en una economiacutea globalizada producto de las liberalizaciones comercial y financiera Esta tendencia se agudiza en procesos exitosos de integracioacuten en la medida que otras poliacuteticas relevantes como la comercial y la monetario-cambiaria se uniformizan Asiacute en la Unioacuten Europea la reduccioacuten de los tipos del impuesto a la renta empresarial fue de aproximadamente 45 por 100 en el uacuteltimo cuarto de siglo mientras que en el resto de los paiacuteses de la OCDE la reduccioacuten fue de 25 por 100 Esto reflejariacutea una suerte de dilema del prisionero donde siempre se elige bajar la tasa Sin embargo el juego puede volverse coshyoperativo en la iteracioacuten si se castiga al otro jugador en las rondas sucesivas y el temor a este castishygo (baja continua de tasas) incentiva al acuerdo (cooperacioacuten) que deja a los jugadores en equilibrio (en una tasa dada)

34 1 Los impuestos a la renta Duales

Respecto a las presiones competitivas por el ahorro una primera respuesta fue incluir durante los antildeos ochentas alguacuten grado de dualidad en el tratamiento de las ganancias de capital y los intereses En el caso de las ganancias de capital la mayoriacutea de los paiacuteses establecieron una tasa diferencial menor que la tasa marginal superior del impuesto a la renta personal Al respecto el caso de los Estados Unidos es tiacutepico las ganancias de capital realizadas en un periacuteodo superior al antildeo son gravadas con una tasa uacutenica de 15 por 100 En cuanto a los intereses los paiacuteses en desarrollo coshymenzaron a establecer un sistema cedular con tasas maacutes bajas En Ameacuterica Latina lo hicieron por ejemplo Argentina Brasil Costa Rica y Nicaragua

En el caso de los paiacuteses noacuterdicos ndashDinamarca Finlandia Noruega y Sueciandash a la fuga del ahorro se sumaba el problema de que sus sistemas integrales presentaban tasas marginales alshytas muy superiores a las de otros paiacuteses ndashhasta 73 por 100 en Dinamarca y Sueciandash y a la vez tenshyiacutean bases tributarias estrechas Esto uacuteltimo se debiacutea a tratamientos especiales y exenciones para determinadas rentas del capital y a la deduccioacuten total de los intereses ndashen particular los de preacutestashymos para compra de viviendandash a dichas altas tasas marginales Los tratamientos especiales para las rentas del capital eran parte de un (desordenado) intento de hacer maacutes atractiva su tributacioacuten y evishytar que por falta de cooperacioacuten entre las administraciones tributarias el ahorro se fugara Pero el sistema integral asiacute disentildeado conteniacutea incentivos fuertes para la elusioacuten a traveacutes de la planificacioacuten fiscal obteniacutea recaudaciones negativas por rentas del capital y su naturaleza progresiva resultaba ser maacutes teoacuterica que real (Picos Saacutenchez 2003) Ademaacutes introduciacutea un incentivo muy grande a la elusioacuten en paiacuteses donde el incumplimiento de las obligaciones ciudadanas incluyendo la tributaria es visto como una conducta antisocial y moralmente repulsiva

En consecuencia entre 1987 y 1993 los paiacuteses noacuterdicos formalizaron el impuesto dual a la renta Baacutesicamente este impuesto grava separadamente las rentas del trabajo ndasha tasas progresishyvasndash y las rentas del capital ndasha una tasa proporcionalndash sean ellas empresariales o pasivas El disentildeo ldquoanclardquo en la tasa que grava las rentas empresariales y las rentas de capital (en torno al 30 por 100) que a su vez es la tasa menor del impuesto sobre las rentas del trabajo las que son gravadas de manera progresiva hasta tasas cercanas al 50 por 100

En resumen el dual noacuterdico reconoce un tratamiento beneficioso a las rentas del capital atendiendo la naturaleza de los factores de produccioacuten la integracioacuten de los mercados financieros obliga a los paiacuteses con alta tasa de impuesto sobre la renta a gravar a un tipo menor (y proporcional) al factor maacutes moacutevil el capital financiero para que no se fugue sin que se lo pueda detectar (Alworth

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2007)37 El sistema dual de impuesto a la renta bien puede considerarse entonces una respuesta formal a la fuga del ahorro asociada al disentildeo sinteacutetico En el mismo sentido se procura retener la inversioacuten directa reconociendo tambieacuten la movilidad del capital (y la capacidad) empresarial38 Con esto se desliga al impuesto a la renta empresarial de su funcioacuten de apoyo del impuesto a la renta personal definido sobre la base de renta tipo Haig-Simons ndashmera retencioacuten si el impuesto personal y el empresarial estaacuten totalmente integradosndash

Maacutes auacuten recientemente varios paiacuteses ndashEslovenia Espantildea y Uruguay en 2007 y Alemashynia en 2008ndash introdujeron un dual ldquoplusrdquo Este toma la idea central del dual noacuterdico de gravar separashydamente las rentas del trabajo con tipos progresivos y las rentas del capital con un tipo lineal Sin embargo a diferencia del dual noacuterdico distingue entre las rentas de capital activas ndashlas rentas emshypresariales que son rentas netas- y las rentas de capital pasivas ndashintereses dividendos arrendashymientos ganancias de capital rentas puras de capital que son baacutesicamente brutasndash Por ejemplo mientras las rentas empresariales en Espantildea son gravadas al 35 por 100 las rentas pasivas de capishytal lo son al 18 por 100 en Uruguay las tasas respectivas son 25 por 100 y 12 por 10039

Este disentildeo reconoce que la competencia por la captacioacuten del empresario como elemenshyto relevante del desarrollo como generadora de empleo e innovacioacuten y reduce su tipo (renta empresashyrial) pero grava cuando eacutesta sale del circuito empresarial (distribucioacuten de utilidades dividendos intereses regaliacuteas etc) A su vez reconoce un cambio cualitativo en la composicioacuten del capital que por la mundializacioacuten la ldquosociedad del conocimientordquo hace que el capital humano constituya una forshyma de acumulacioacuten muy relevante y con creciente rendimiento para los residentes maacutes (capacitados) integrados a la economiacutea global Asiacute la renta personal seriacutea beneficiaria en buena parte de un costo de desarrollo pago por toda la sociedad por lo debe contribuir a tasas marginales superiores a nivel similar o mayor a las empresariales

La menor tasa sobre las rentas pasivas de capital no soacutelo obedece a razones administrashytivas sino tambieacuten a razones de eficiencia40 Entre las primeras (a) las rentas empresariales son renshytas netas mientras que las rentas pasivas de capital son (baacutesicamente) rentas brutas (b) el capital financiero es auacuten maacutes moacutevil que el empresarial

Respecto a las razones de eficiencia (a) con una tasa inferior para las rentas pasivas de capital se reconoce que la peacuterdida de bienestar asociada a un impuesto sobre el ahorro no debe meshydirse por la disminucioacuten de su nivel actual sino por la reduccioacuten de consumo futuro que el ahorro acshytual podraacute comprar siendo por tanto significativamente mayor que la peacuterdida habitualmente estimada (Feldstein 2006) y (b) con una tasa inferior sobre los dividendos distribuidos y las ganancias de capishytal se procura evitar ineficiencias en su localizacioacuten Por ejemplo una alta tasa sobre los dividendos induce a no distribuirlos (efecto lock in) y en consecuencia (i) genera peacuterdida de eficiencia en la seshyleccioacuten de inversiones (ii) desestimula la disciplina de los directivos que tienen acceso privilegiado a financiamiento propio y (iii) puede incluso llevar a una menor recaudacioacuten de la que se obtendriacutea grashyvando la inversioacuten (o el consumo) que el efecto lock in impide (Feldstein 2006)41

37 Tambieacuten es justo reconocer el argumento de Slemrod por el que la convergencia internacional de aliacutecuotas tendriacutea origen en la confluencia de estructuras socioeconoacutemicas o en la aplicacioacuten de un pensamiento econoacutemico dominante 38 Tambieacuten se debe incorporar el argumento de que la mayor parte del impuesto a la renta empresarial acaba incidiendo sobre el factor trabajo en especial el no especializado que es menos moacutevil y sujeto a restricciones migratorias argumento que ha dominado la literatura desde el modelo de incidencia del impuesto a la renta de empresas de Harberger (1962) 39 En el dual noacuterdico las personas fiacutesicas que realizan actividades econoacutemicas tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo ndashalcanzadas por tasas marginales de hasta 50 por 100ndash de rentas empresariales ndashgravadas al 30 por 100ndash El impuesto dual ldquoplusrdquo en Uruguay por el contrario limita esta posibilidad de arbitraje al punto de dejar libre la opcioacuten de acogerse al impuesto sobre la renta empresarial o personal a las personas fiacutesicas que realicen actividades econoacutemicas Veacutease Barreix y Roca (2007) 40 Para un desarrollo de estos argumentos y un comparativo de los sistemas ndashintegral uniforme dual noacuterdico y los nuevos dualesndash veacutease Barreix y Roca (2007) 41 Adicionalmente Boadway (2005) se pronuncia a favor de reducir el impuesto a las rentas de capital pues sostiene que (i) existe una tendencia sistemaacutetica a ahorrar por debajo del ahorro oacuteptimo lo que parece irracional (en la praacutectica es posible que los individuos esteacuten actuando estrateacutegicamente anticipando que el Estado o un filaacutentropo los ayudaraacute) y que (ii) al gravar las rentas del capital se discrimina contra los hogares con ingreso fluctuante en los que el ahorro opera como una forma de aplashynar su consumo En teoriacutea gravar las rentas de capital a una tasa maacutes reducida equivale a aplicar tasas diferentes al consumo presente y al futuro

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34 2 El impuesto a la renta Uniforme (Flat)

Frente a la complejidad administrativa del impuesto sobre la renta personal sinteacutetico y para corregir las posibilidades de arbitraje generadas por la diferencia de tasas entre el impuesto sobre la renta de las empresas y de las personas Hall y Rabushka (1983 y 1995) propusieron una combinacioacuten de dos impuestos a la misma tasa

i) Un impuesto sobre los flujos de las empresas (tipo cash flow) esto es sobre las venshytas (incluidas las exportaciones) menos los salarios los insumos y la inversioacuten (que se puede deducir totalmente en el momento de su realizacioacuten) tanto nacionales como importados y

ii) Un impuesto sobre los salarios a partir de un miacutenimo no imponible con lo cual pese a la tasa uniforme se logra que sea en cierta medida progresivo

El ahorro no se deduce en el momento de su realizacioacuten ni tampoco se gravan posteshyriormente sus rendimientos Esto es no se gravan los intereses dividendos ni ganancias de capital y las empresas no pueden deducir los intereses pagados42 Dicho maacutes claramente en este esquema los bancos no pagan impuesto a la renta Es faacutecil demostrar que desde una perspectiva de ciclo de vida este disentildeo grava el consumo43 Maacutes auacuten opera como un IVA tipo consumo basado en el prinshycipio de origen y calculado por el meacutetodo de sustraccioacuten

El impuesto uniforme fue introducido en Estonia en 1994 pero tomoacute relevancia cuando la Federacioacuten Rusa lo adoptoacute en 2001 Lituania y Letonia siguieron a su vecino baacuteltico en la primera ola de flat tax y luego de 2004 se expandioacute a Eslovaquia Georgia Rumania y Ucrania En rigor la uacutenica semejanza importante entre el impuesto de tasa uniforme que han implantado estos paiacuteses y el esshyquema de Hall y Rabushka es la existencia de una tasa uacutenica sobre los salarios Por el lado de las diferencias las hay ante todo i) en la forma de establecer el miacutenimo no imponible ii) en que algunos han gravado las rentas de capital y otros no y iii) en que todos han mantenido el impuesto tradicional a la renta de las empresas y no necesariamente a la misma tasa que el impuesto sobre las rentas del trabajo

Auacuten estando lejos de la propuesta de Hall y Rabushka el impuesto de tasa uniforme aplicado es maacutes simple de administrar Por ejemplo son maacutes sencillas las retenciones administratishyvas se elimina el problema de exceso de progresividad antes sentildealado cuando se obtienen rentas irregulares se reducen los incentivos para traspasar ingresos entre contribuyentes relacionados (coacutenyuges) aunque no desaparecen por completo debido a la existencia del miacutenimo no imponible y por uacuteltimo si la tasa del impuesto a la renta de las empresas se iguala a la que grava las rentas del trabajo (como en la Repuacuteblica Eslovaca y Rumania) desaparecen los alicientes a que las personas constituyan empresas para reducir la carga impositiva sobre sus actividades econoacutemicas

Ahora bien como sentildealan Keen Kim y Varsano (2006) la mayor simplicidad que lograshyron en su impuesto a la renta estos paiacuteses no guarda relacioacuten con su estructura de tasa uniforme Lo que se ha hecho es establecer un miacutenimo no imponible alto definido en forma tal que deje fuera del impuesto a un alto porcentaje de la poblacioacuten y admitir solo un limitado nuacutemero de deducciones

El principal problema del impuesto uniforme es que la tasa que permite mantener el nivel de recaudacioacuten anterior a la reforma resulta demasiado alta para las rentas de capital Por lo tanto este impuesto uniforme como el sinteacutetico desplaza el ahorro (es decir causa fuga de capitales)

En resumen en esta fase el impuesto a la renta personal continuacutea reduciendo sus tipos pero intenta ampliar las bases eliminando exenciones y creacuteditos tanto para la ingenieriacutea social como

42 Los intereses constituyen una transferencia que no genera valor agregado en caso de que tenga lugar entre residentes Al no ser deducibles la tributacioacuten pierde importancia al determinar la combinacioacuten financiera oacuteptima 43 Un impuesto a los salarios durante todo el ciclo vital suponiendo que no queda acervo de ahorro final equivale a un impuesshyto al consumo en valor presente En el caso de haber ahorro remanente esta observacioacuten sigue siendo vaacutelida si se agrega un impuesto sobre herencias y legados

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Instituto de Estudios Fiscales

para el ahorro con lo que tiende a ldquodespersonalizarserdquo Esto no solo facilita la administracioacuten y el cumplimiento sino que ademaacutes mejora la progresividad y capacidad redistributiva Por ejemplo el impuesto uniforme a traveacutes de un miacutenimo no imponible alto se asegura que quede fuera del gravashymen el porcentaje maacutes pobre de la poblacioacuten y a quienes siacute pueden soportarlo les reduce las deducshyciones En tanto en el componente corporativo la rebaja del tipo refleja la competencia por la atraccioacuten de la capacidad empresarial portadora de inversioacuten e innovacioacuten y creadora de trabajo a la vez que se intenta gravar a todos los flujos (rentas puras de capital conformadas por dividendos intereses regaliacuteas etc) aunque a tasas auacuten maacutes bajas cuando salen del ldquociacuterculo virtuosordquo de la actividad empresarial

4 EPIacuteLOGO

El sistema de imposicioacuten a la renta se fue adaptando a los cambios de objetivos de poliacuteshytica concepciones teacutecnicas y estructuras institucionales en diferentes contextos poliacuteticos econoacutemicos y culturales como ninguacuten tributo en sus dos siglos de existencia

Surgioacute del pragmatismo poliacutetico conservador y econoacutemico liberal como un impuesto jusshyto porque soacutelo lo pagaban los ricos en forma proporcional para financiar la guerra ndashlo que le confirioacute el ethos de instrumento del sacrificio nacionalndash ante otras fuentes exhaustas Fue evolucionando coshymo ingreso para el creciente gasto puacuteblico social al fin del siglo XIX particularmente leyes laborales y de pobreza que paralelamente reduciacutean los espacios poliacuteticos del socialismo cientiacutefico

Se incuboacute en economiacuteas con pujantes cambios tecnoloacutegicos (industrializacioacuten) y sociales (urbanizacioacuten y participacioacuten ciudadana) acompantildeados por un creciente desarrollo financiero Poliacutetishycamente emergioacute de regiacutemenes representativos que delegaban la ejecucioacuten a ministros responsables dotados de administraciones maduras Estos dos rasgos son fundamentales para su eficacia basada en la necesidad de cumplimiento (quasi) voluntario El tributo era cedular y proporcional con pocas excepciones respetando criterios (cientiacuteficos) de eficiencia las bajas tasas ndashcercanas al 10 por 100ndash evitaban las exenciones consideradas inequitativas y generadoras de ineficiencias

Durante la primera parte del siglo XX se suma su capacidad como tributo redistributivo (progresividad) para financiar conquistas sociales (ldquoestado del bienestarrdquo) y el creciente papel del estado en la economiacutea impulsado por la accioacuten poliacutetica de transformadores sociales y el pensamiento econoacutemico heterodoxo En segundo plano el financiamiento beacutelico seguiacutea presente pero comenzaba a predominar como recurso para sostener una seguridad social integral ndashtoda la vida y a todos los estratosndash en la medida que el impuesto y la participacioacuten electoral tambieacuten se masificaban

A partir de uacuteltimo cuarto de siglo se produjo una revuelta conservadora que tuvo como premisas revertir la expansioacuten de la gestioacuten puacuteblica y promover las liberalizaciones comerciales y financieras Su soporte teoacuterico fue el pensamiento neomonetarista que revitalizoacute el papel de la poliacutetica monetaria en un marco de una fiscalidad ndashincluyendo la accioacuten regulatoriandash maacutes restringida y equilishybrada Privoacute la recuperacioacuten de la eficiencia mediante el retorno del sistema a reducir las bases y ampliar (corregir) las bases sin afectar sustancialmente el rendimiento y la carga sobre los factores El objetivo de equidad vertical y financiamiento del gasto social siguioacute vigente en tanto el de la seguridad externa se extingue siendo sustituido por creciente preocupacioacuten por la competitividad (eficiencia econoacutemica y capacidad de administracioacuten) en un mundo cada vez maacutes liberalizado e interrelacionado

En la uacuteltima deacutecada del siglo las economiacuteas noacuterdicas imponen un tributo dual que reshyconoce un tratamiento diferencial a las rentas de un capital ndashtanto ahorro44 como inversioacutenndash cada vez

44 La baja del ahorro en los paiacuteses de la OCDE se refleja en que era en promedio 138 por 100 en los 70rsquo y se precipitoacute a cerca de 7 por 100 a fines de siglo (Seidman 1997)

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maacutes moacutevil En tanto en las nuevas economiacuteas de mercado se transformoacute en un impuesto (uniforme) a tasa uacutenica para toda clase de renta con un miacutenimo no imponible alto ndashpara dotarlo de cierta equidad verticalndash y escasas deducciones que favorecen considerablemente la tarea de administraciones incishypientes

Por primera vez el liderazgo de los cambios no es anglo ni sajoacuten sino que pertenece a economiacuteas pequentildeas cuyo objetivo principal es la competitividad internacional (no un enemigo poliacutetishyco externo o interno) Asimismo se intenta mantener la progresividad (distribucioacuten del ingreso) y la capacidad de proveer fondos para poliacuteticas sociales (cohesioacuten social) ndashen especial el creciente gasto de pensionesndash asiacute como favorecer la simplicidad en el cumplimiento y su control administrativo (instishytucionalidad deacutebil y comparativamente en desventaja con las grandes empresas multinacionales y regionales al no contar con una efectiva cooperacioacuten entre jurisdicciones)

En definitiva se sostiene que la historia de la poliacutetica fiscal y su gestioacuten constituyen un fiel reflejo de la estructura socioeconoacutemica y del grado de avance poliacutetico y cultural de las institucioshynes de una colectividad En tal caso el sistema de imposicioacuten a la renta y su administracioacuten parafrashyseando a los Fisioacutecratas provee el coacutedigo geneacutetico y la patologiacutea forense del estado y la evolucioacuten de ese colectivo

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ANEXO

TABLA A1

Cuadrante a Cuadrante b

Tasa del Impuesto a a la renta empresarial en paiacuteses de la OECD Tasas del Impuesto a a la renta empresarial en Latinoameacuterica Paiacutes 1981 1992 2000 2005 2007 Pais 1992 2000 2005 2007 Australia 460 390 340 300 300

Austria 550 300 340 250 250 Argentina 200 350 350 350 Beacutelgica 480 390 402 340 340 Bolivia 00 250 250 250 Canadaacute 518 443 446 361 361 Brasil 400 370 340 340 Dinamarca 400 340 320 250 Chile 350 150 170 170 Finlandia 615 390 290 260 260 Francia 500 340 378 350 344 Colombia 300 350 350 34 Alemania 600 582 520 389 389 Costa Rica 300 300 300 300 Grecia 450 46-35 400 320 250 Ecuador 444 250 250 250 Hungriacutea na 400 180 160 200

El Salvador 250 250 250 250 Irlanda 450 400 240 125 125 Italia 363 522 370 330 330 Guatemala 340 250 320 310 Japoacuten 420 500 409 395 395 Honduras 402 250 250 300 Holanda 480 350 350 315 255 Meacutexico 350 350 390 280 Nueva Zelanda 450 330 330 330 330 Noruega 508 280 280 280 280 Nicaragua 355 300 300 250 Polonia na 400 300 190 190 Panamaacute 450 300 200 200 Portugal 490 369 352 275 265 Paraguay 300 300 200 100 Espantildea 330 350 350 350 325 Peruacute 300 300 300 300 Suecia 578 300 280 280 280 Suiza 330 280 249 213 213 R Dominicana 493 250 250 250 China na na 249 213 213 Uruguay 300 300 300 250 Inglaterra 520 330 300 300 300 Venezuela 677 340 340 340 Estados Unidos 497 389 393 393 393

Promedio Simple 345 289 284 264 Promedio Simple 476 381 336 292 285

Cuadrante a

TABLA A2

Cuadrante b

Recaudacioacuten sobre el impuesto a la renta como del PI B en la OECD Recaudacioacuten sobre el impuestoa la renta com o del PIBen Ameacuterica Latina

Paiacutes 1965 1975 1985 1995 2000 2005

Paiacutes 1990 1995 2000 2004 2005 2006 IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE IRPF IRE I RP F I RE I RPF I RE I R PF I R E I RP F I R E IR P F I R E IR P F I RE Alemania

Australia Austria Beacutelgica Canadaacute Dinamarca Eslovaquia Espantildea Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Holanda Hungriacutea Irlanda Islandia Italia Japoacuten Korea Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Polonia Portugal Reino Unido Repuacuteblica Checa Suecia Suiza Turquiacutea Promedio Simple

82 72 68 64 58

127 na 21 78

101 36 11 91 na 42 51 28 40 na 69

117 94 na na 101 na 171 58 26

25 34 18 19 38 14 na 14 40 25 18 03 26 na 23 05 18 40 na 31 11 50 na na 13 na 21 13 05

103 113 79

129 105 214 na 27 89

141 37 15

111 na 72 60 38 50 13 90

124 155 na na 141 na 192 96 53

15 32 16 27 43 12 na 13 29 17 18 06 32 na 14 08 16 43 13 51 11 34 na na 22 na 18 21 08

103 128 94

158 115 234 na 53 97

148 49 31 83 na 108 55 90 68 22

101 96

188 na na 98 na 185 102 43

22 26 14 22 27 22 na 14 19 14 19 06 30 na 11 09 31 57 19 70 73 26 na na 47 na 17 18 15

102 117 86

142 134 262 na 76

100 142 49 30 78 67

100 97

104 60 37 80

106 165 83 56

100 48

161 101 49

10 42 14 23 29 23 na 17 29 23 21 16 31 18 27 09 35 43 24 66 38 44 28 24 28 46 28 18 15

94 118 95

140 131 255 33 64

125 145 80 44 60 71 95

132 105 57 34 72

103 145 73 57

109 46

175 106 72

18 63 20 32 44 33 27 31 26 59 31 36 40 22 37 14 29 37 33 70 89 42 24 39 36 35 40 28 24

81 123 93

139 119 245 27 64 96

135 76 40 70 67 83

144 105 50 34 73 97

155 43 55

106 46

160 106 48

17 59 23 35 35 38 28 39 31 33 28 28 38 21 34 23 28 43 41 60

118 63 21 30 34 45 38 26 23

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Haitiacute MeacutexicoNicaragua Panamaacute Peruacute Paraguay Rep Dominicana El Salvador UruguayVenezuela

00 04 27 07 02 04 01 01 08 05 18 03 23 01 00 06 01 06 01

06 04 19 17 28 14 12 16 21 06 23 15 14 06 12 16 19 09 13

08 05 31 09 02 05 01 01 09 06 19 03 21 13 00 06 02 10 02

16 08 21 26 35 17 16 17 32 06 18 14 23 16 25 17 31 18 23

14 05 37 15 02 09 02 01 09 09 18 09 24 14 00 07 02 20 02

23 21 22 28 37 18 16 14 18 07 25 15 18 14 20 21 33 23 14

14 03 33 13 02 14 08 01 09 09 17 15 17 13 00 07 02 13 01

36 21 28 32 51 19 19 16 27 11 23 32 16 25 21 19 32 27 20

15 02 35 23 02 12 08 02 09 12 18 16 19 18 00 07 04 09 00

37 25 34 37 53 22 24 19 29 11 24 31 17 25 20 22 35 31 24

15 02 36 27 02 10 08 02 09 10 18 16 20 13 00 09 04 15 00

35 29 34 43 57 24 23 21 34 11 25 31 29 47 19 24 38 31 30

OECD Total UE 19

70 72

22 20

94 99

22 21

102 110

26 30

98 98

27 29

98 95

37 38

92 90

37 38

Promedio Simple 06 14 08 20 10 20 10 25 11 27 11 31

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