bopc 175/09 t - la vanguardiael ple del parlament, en la sessió tinguda el 4 de maig de 2011, un...

4. INFORMACIÓ

4.40. Acords, resolucions i comunicacions dels òrgans del Parlament

Informe de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert EconòmicTram. 260-00001/09Informe i conclusions de la Comissió p. 3

BUTLLETÍ OFICIALDEL PARLAMENT DE CATALUNYA

IX legislatura Número 175

Tercer període 3 de novembre de 2011

Dos fascicles Fascicle primer

S U M A R I

NOTES

Aquesta publicació és impresa en paper ecològic (definició europea ECF), en compliment del que estableix la Resolució 124/III del Parlament, sobre la utilit-zació del paper reciclat en el Parlament i en els departaments de la Generalitat, adoptada el 30 d’abril de 1990.

Els documents publicats en el Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya (BOPC) són una reproducció fidel dels documents originals entrats al Registre.

La numeració del BOPC no està necessàriament vinculada a una sola data.

ISSN: 0213-7798 · Dipòsit legal: B-20.066-1980 · Imprès a Multitext, SL www.parlament.cat

3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175

4.40. INFORMACIó 3

I. Informe

1. Creació de la Comissió

El Ple del Parlament, en la sessió tinguda el 4 de maig de 2011, un cop considerada la Proposta de resolució de creació d’una comissió d’estudi d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic presentada pel Grup Parlamentari de Convergència i Unió i pel Grup Parlamentari d’Esquerra Republicana de Catalunya (tram. 250-00002/09), d’acord amb l’article 54 del Re-glament, va adoptar la Resolució 61/IX del Parlament de Catalunya, per la qual es va crear la Comissió d’Estu-di d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic.

La Proposta que va donar lloc a la Resolució proposava la creació d’una comissió d’estudi integrada per tots els grups parlamentaris i amb participació de representants del Govern amb l’objectiu d’analitzar les relacions fiscals entre Catalunya i l’Estat, l’actual sistema de finançament autonòmic, la seva incidència sobre el grau de desenvo-lupament econòmic i la prestació dels serveis públics a Catalunya, i la viabilitat legal i econòmica d’un model de finançament per a Catalunya que permeti recaptar, ges-tionar, inspeccionar i liquidar els impostos i equiparar els ingressos als dels concerts econòmics vigents al País Basc i Navarra.

La Proposta també plantejava que la Comissió tingués vigència fins al 31 d’octubre de 2011, termini proposat per a presentar i aprovar l’informe final i les conclusions, d’acord amb les disposicions del Reglament del Parla-ment de Catalunya, i elevar-les al Ple com a proposta de resolució.

2. Antecedents parlamentaris

2.1. Comissió d’Estudi de la V Legislatura

Amb relació a l’objecte d’estudi de la Comissió, cal es-mentar com a principal antecedent parlamentari la cre-ació a la V legislatura de la Comissió d’Estudi sobre el Concert Econòmic com a Via per l’Adequat Finançament de l’Autonomia de Catalunya.

Els treballs d’aquesta comissió van concloure amb l’aprovació, el dia 14 de maig de 1999, d’un informe i d’uns criteris que van ésser publicats al Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya núm. 417, del 28 de juliol de 1999.

2.2. Resolucions i mocions del Parlament més rellevants relacionades amb el finançament de la Generalitat

Resolució 257/VI del Parlament de Catalunya, relati-va a la proposta d’establiment d’un nou sistema de finançament per a la Generalitat basat en el concert econòmic (BOPC 107, 07.11.2000)

«El Parlament de Catalunya insta el Govern a negociar l’establiment d’un nou sistema de finançament que tingui en compte el conjunt de criteris que s’exposen a continu-ació i que es basi en el model proposat:

4. INFORMACIÓ

4.40. ACORDS, RESOLUCIONS I COMUNICACIONS DELS ÒRGANS DEL PARLAMENT

Informe de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert EconòmicTram. 260-00001/09

Informe i conclusions de la Comissió

A la Mesa del Parlament

La Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic, en sessió tinguda el 28 d’octubre de 2011, d’acord amb l’article 57.3 del Regla-ment del Parlament, ha aprovat l’Informe i les Conclusi-ons següents:

Informe i conclusions de la Comissió d’estudi d’un Nou Model de Finançament Basat en el Concert Econòmic

I. Informe

1. Creació de la Comissió

2. Antecedents parlamentaris

2.1. Comissió d’Estudi de la V Legislatura

2.2. Resolucions i mocions del Parlament més rellevants relaciona-des amb el finançament de la Generalitat

3. Constitució de la Comissió

4. Pla de treball de la Comissió

5. Compareixences tingudes

6. Marc constitucional i estatutari del finançament de la Generali-tat: flexibilitat i obertura per a l’evolució del model de finançament

7. Trets essencials del règim de concert econòmic

8. Evolució del finançament de la Generalitat

9. Proposta presentada pel Govern (Informe sobre l’aplicació a Ca-talunya d’un nou model de finançament basat en el concert eco-nòmic)

10. Propostes de conclusions presentades pels grups parlamen-taris

II. Conclusions


4.40. INFORMACIó 4

l’increment real de la demanda de serveis i de prestaci-ons.

03.02. El nou model de finançament de la Generalitat ha de fer possible a curt termini la recuperació dels dèficits de dotacions de capital públic que tradicionalment ha pa-tit Catalunya.

03.03. El nou model ha de fer possible assimilar de ma-nera progressiva els recursos per capita de Catalunya als nivells de què disposen les autonomies de règim foral per a desenvolupar les mateixes competències. Per a evi-tar desequilibris financers, pot establir-se un període de transició, en el transcurs del qual s’haurà d’anar reduint substancialment el pes de l’Estat central en el total dels recursos públics.

03.04. El nou model de finançament de la Generalitat de Catalunya, l’anomenat Pacte fiscal, desenvolupat sota criteris de recursos mínims a l’entorn de la mitjana entre la població i l’esforç fiscal, pot tenir una aplicació per-fectament viable per al conjunt de l’Estat.

04. Criteris relatius a la solidaritat

04.01. Correspon a l’Estat la promoció de polítiques destinades a corregir els desequilibris econòmics entre territoris i a garantir un nivell idoni dels serveis públics fonamentals.

04.02. El nou model de finançament ha de donar claredat i transparència a les aportacions de Catalunya a la soli-daritat entre territoris, tant si són per a corregir desequi-libris econòmics com si són per a garantir un nivell idoni dels serveis públics fonamentals.

04.03. L’establiment d’un sistema transparent i ben de-limitat de contribucions a la solidaritat s’ha de reflectir en els saldos de les balances fiscals de cada comunitat autònoma amb l’Estat. És molt urgent que aquests saldos es calculin i se’n difongui el resultat.

04.04. La política de solidaritat, cooperació o redistribu-ció entre els territoris té dos components: les polítiques d’anivellament dels serveis públics i les polítiques de desenvolupament regional. Per tant, sembla convenient tenir-ho en compte per a afrontar-les de manera diferen-ciada.

04.05. Per a calcular l’aportació de Catalunya a la so-lidaritat entre territoris, també caldrà tenir en compte els costos de les especificitats i dels dèficits que pateix Catalunya en relació amb l’Estat i amb la Unió Europea.

05. Criteris relatius als recursos tributaris

05.01. Els ingressos de la Generalitat han de dependre dels impostos generats a Catalunya. La Generalitat ha de recaptar tots els impostos i ha d’aportar a l’Estat la part que li correspongui per a atendre les càrregues i els ser-veis que l’Estat continuï assumint com a propis, inclosa la contribució a la solidaritat.

05.02. La Generalitat ha de participar, totalment o par-cialment, segons que es determini, en tots els impostos generats a Catalunya. A més dels tributs cedits actual-ment, la Generalitat ha de participar, com a mínim, en els rendiments de l’impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF), de l’impost de societats, de l’impost so-bre el valor afegit (IVA) i dels impostos especials.

A) Criteris

01. Criteris relatius als objectius del nou model

01.00. El nou model de finançament de la Generalitat ha de respondre a les necessitats i les característiques pròpi-es de la nacionalitat històrica que és Catalunya.

01.01. El nou model de finançament de la Generalitat ha de garantir els recursos necessaris per a assegurar pri-oritàriament la cohesió social i l’increment de la com-petitivitat de l’economia productiva a Catalunya per tal d’aprofitar al màxim els possibles avantatges del procés d’integració europeu.

01.02. El finançament de la Generalitat a partir de l’any 2002 ha de superar el model vigent i ha d’assolir una veritable autonomia financera, amb un sistema clar de repartiment de competències i de recursos entre la Unió Europea (UE), l’Estat i la Generalitat.

01.03. La concreció de propostes sobre el nou model de finançament ha d’ésser, tant com sigui possible, el resul-tat d’un acord polític d’abast ampli; per tant, cal donar prioritat a la negociació i al consens entre els partits polí-tics amb representació al Parlament de Catalunya.

02. Criteris relatius a la definició del nou model

02.01. El dèficit fiscal de Catalunya amb l’Estat és exces-siu i s’ha de reduir fins a assolir un nivell similar al dels altres territoris europeus amb un nivell de renda similar al de Catalunya. Només un dèficit fiscal raonable podrà esdevenir sostenible en el futur.

02.02. La Generalitat de Catalunya ha de participar en tots els impostos de l’Estat pagats a Catalunya, per tal de disposar de recursos suficients per a afrontar les seves competències, i ha de poder decidir lliurement sobre la distribució dels seus recursos.

02.03. S’ha de garantir un sector públic català, Generali-tat i ens locals, amb un pes equivalent al dels països eu-ropeus més avançats, i amb una capacitat real i efectiva d’influir en l’activitat econòmica i de bastir un veritable estat del benestar a Catalunya.

02.04. El desenvolupament dels articles 44 a 48 de l’Es-tatut d’autonomia ha de fer possible consolidar uns in-gressos de la Generalitat situats, com a mínim, a l’entorn de la mitjana entre la població i l’esforç fiscal.

02.05. Els objectius generals de reducció del dèficit pú-blic i de millora de l’eficàcia de la despesa pública i la tendència generalitzada cap a una integració més eleva-da del sistema tributari fan necessàries la coordinació i l’harmonització entre els diferents nivells de govern.

02.06. El nou model ha de basar-se en l’acord bilateral entre la Generalitat i l’Estat. En conseqüència, Catalu-nya només ha de participar en el Consell de Política Fis-cal i Financera (CPFF), de l’Estat, a efectes de consulta i deliberació.

03. Criteris relatius a especificitats de Catalunya

03.01. Atès que la demanda de serveis públics a Catalu-nya presenta una elasticitat positiva en relació amb el ni-vell de renda i atès el criteri de l’eficiència de la inversió pública, cal que el sistema públic català pugui atendre


4.40. INFORMACIó 5

correcció dels desequilibris econòmics entre territoris i en el finançament de grans infraestructures.

10.02. Catalunya, que es troba situada en la mitjana eu-ropea de PIB per capita, no pot continuar tenint un saldo negatiu amb la Unió Europea, i, per tant, s’ha de millorar el saldo de la balança fiscal de Catalunya amb la Unió Europea, situant-lo en un nivell similar al d’altres terri-toris amb un nivell de renda equivalent al de Catalunya.

10.03. Els fons destinats al desenvolupament regional han de tenir un tractament conjunt però diferenciat dels recursos de caràcter general que constitueixen la base del sistema de finançament de les autonomies.

10.04. Cal exigir que els fons europeus es reparteixin en funció de les necessitats de cada territori i el sobreesforç de les regions europees més desenvolupades integrades dins un estat globalment menys desenvolupat, amb la fi-nalitat que les comarques catalanes en regressió puguin rebre més fons.

11. Criteris relatius a les inversions de l’Estat

11.01. Les inversions de l’Estat a Catalunya s’han d’in-crementar per a corregir la discriminació que hi ha hagut durant molts anys i compensar el dèficit reiteradament demostrat en les dotacions de capital públic.

11.02. Les inversions de l’Estat a Catalunya han d’estar entre un mínim que sigui el percentatge de població i un màxim representat pel percentatge de l’esforç fiscal.

11.03. En coherència amb el criteri de l’administració única, cal tendir a canalitzar la gestió de les inversions de l’Estat a Catalunya per mitjà de la Generalitat.

12. Criteris diversos

12.01. En el marc de l’assoliment de l’equilibri econò-mic de la Generalitat, cal que l’endeutament no sigui la via principal del finançament de les inversions. D’altra banda, el Pacte d’estabilitat i de creixement, signat en l’àmbit de la UE, també ho manifesta.

12.02. El Senat ha d’esdevenir d’una vegada una cambra de representació territorial que reconegui la plurinaci-onalitat de l’Estat i que accepti l’asimetria entre auto-nomies, i aleshores podrà ésser el marc adequat per a tractar qüestions relatives al finançament de les comuni-tats autònomes i als impostos el rendiment dels quals els correspongui totalment o parcialment a les comunitats autònomes.

12.03. La transparència del sistema de finançament i de l’ús dels recursos públics ha d’ésser una garantia per a l’estabilitat del nou model. Per a superar malfiances i ge-nerar confiança, cal que se subministri tota la informació sobre els antecedents i l’evolució de la comptabilitat pú-blica de l’Estat, adequadament regionalitzada.

12.04. El finançament de la Generalitat de Catalunya, a partir de l’any 2002, ha de superar el model dels costos efectius i les limitacions de la Llei orgànica de finança-ment de les comunitats autònomes (LOFCA) i del CPFF. Cal arribar a una veritable autonomia financera, mitjan-çant un pacte fiscal bilateral entre l’Estat i la Generalitat que, tot respectant l’Estatut d’autonomia, estableixi un sistema clar de repartiment de competències i de recur-sos.»

06. Criteris relatius a la capacitat normativa

06.01. La Generalitat ha de tenir la capacitat normativa sobre tots els impostos que tingui cedits.

06.02. L’ampliació de la capacitat normativa de la Gene-ralitat en matèria tributària ha d’ésser compatible amb un model de sobirania tributària compartida amb la Unió Europea i amb l’Estat espanyol.

07. Criteris relatius a l’administració tributària

07.01. S’ha d’aconseguir que la Generalitat sigui l’admi-nistració única a Catalunya en matèria tributària i que recapti tots els impostos de l’Estat pagats a Catalunya.

07.02. Els mitjans humans i materials de l’Agència Tri-butària de l’Estat a Catalunya haurien d’ésser traspassats a la Generalitat.

07.03. El fet que corresponguin a la Generalitat de Cata-lunya la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels recursos tributaris de l’Estat ha d’ésser compatible amb uns mecanismes de coordinació que garanteixin la lluita contra el frau i l’efectivitat necessària.

08. Criteris relatius al finançament de la Generalitat

08.01. El finançament dels serveis sanitaris i assistenci-als de la Seguretat Social s’han d’incorporar en el bloc del finançament general, després de fer els estudis que corresponguin per a garantir-ne la suficiència.

08.02. Ateses les característiques especials de les despe-ses de la sanitat, resulta recomanable preveure mecanis-mes de seguiment de l’evolució d’aquestes despeses, per tal de garantir sempre un finançament suficient.

08.03. Mentre no s’assoleixi aquesta integració en el sistema de finançament general, l’Estat ha de garantir un finançament de la sanitat que tingui en compte els elements diferencials en les despeses sanitàries de Ca-talunya basats en el més elevat grau d’envelliment de la població, la presència de centres d’excel·lència, els usu-aris desplaçats, l’elasticitat positiva de la renda i el cost diferencial de la vida.

09. Criteris relatius a les entitats locals

09.01. Cal traspassar definitivament a la Generalitat de Catalunya la participació actual de les entitats locals en els tributs de l’Estat. El Parlament de Catalunya ha de poder decidir sobre les competències i els recursos que han de correspondre als diferents nivells locals, o sigui, exercir la capacitat legislativa pel que fa a la tributació local.

09.02. El Fons de cooperació local de Catalunya i el Pla únic d’obres i serveis han de contribuir al desenvolupa-ment del model territorial de reequilibrament de pobla-ció i d’activitats de Catalunya.

09.03. S’ha de produir una redistribució de la despesa pública entre les diferents administracions públiques, i evitar la duplicació de competències i avançar cap a un nivell de recursos dels ens locals més gran, en la línia dels països de la Unió Europea.

10. Criteris relatius als fons europeus

10.01. Els fons europeus destinats al desenvolupament regional han de tenir un paper cabdal en la necessària


4.40. INFORMACIó 6

b) Valora com a satisfactori l’avanç fet en l’aplicació del principi de coresponsabilitat fiscal, que es concreta en una més gran capacitat normativa en matèria tributària i en els nous mecanismes de participació en l’Agència Tri-butària de l’Estat.

c) Considera que la incorporació de la Sanitat al finança-ment general, així com els nous criteris per a definir-ne el finançament, han possibilitat una ampliació dels me-canismes fiscals d’obtenció de recursos, a la vegada que incrementa aquests recursos per la compensació de la despesa produïda pels serveis prestats als residents en altres territoris i estableix les garanties corresponents.

d) Considera que el nou model de finançament atorga més suficiència de recursos a la Generalitat per als anys vinents, alhora que implica un procés de reducció pro-gressiva de les diferències amb el model foral de finan-çament.

3. El Parlament de Catalunya insta el Govern a:

a) Actualitzar per als anys 1999 - 2000 l’estudi publicat per la Generalitat sota el títol de La balança fiscal de Ca-talunya amb l’Administració central (1995-1998), seguint la mateixa metodologia que hi és emprada.

b) Pel que fa al seguiment del nou sistema de finança-ment autonòmic pactat per al període 2002-2007, eme-tre, abans de cloure la legislatura, un informe amb els resultats de l’aplicació d’aquest model en relació amb els produïts per l’anterior, el qual informe ha d’ésser lliurat a la Comissió Mixta de Valoracions Estat - Generalitat i a la Comissió d’Economia, Finances i Pressupost del Parlament de Catalunya.»

Resolució 915/VI del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Consell Executiu (BOPC 223, 15.10.2001)

«[...]

II. Autogovern

[...]

3. El Parlament de Catalunya constata que el nou sistema de finançament autonòmic:

a) Significa un dels avenços més importants per a l’auto-govern de Catalunya.

b) Comporta un increment de la suficiència financera per a desenvolupar les competències estatutàriament assu-mides per la Generalitat.

[...]»

Resolució 1489/VI del Parlament de Catalunya, so-bre l’orientació política general del Consell Executiu (BOPC 339, 07.10.2002)

«[...]

III. Model de finançament i inversió pública

1. El Parlament de Catalunya manifesta que:

a) La inversió de l’Estat a Catalunya, tot i les millores registrades puntualment, queden lluny d’assolir el per-centatge que li correspondria a Catalunya en funció de

Resolució 241/VI del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Consell Executiu (BOPC 101, 16.10.2000)

«[...]

II. Organització i administració de la Generalitat

II.I. Autogovern

[...]

2. El Parlament de Catalunya insta el Govern a defensar, mitjançant un ampli consens entre tots els grups parla-mentaris, un nou model de finançament basat en els prin-cipis de suficiència i autonomia financeres, coresponsa-bilitat fiscal i solidaritat interterritorial. Aquest model ha de permetre dotar el nostre sistema autonòmic d’un equi-libri econòmic adequat i just entre totes les comunitats autònomes i les administracions locals, per a aconseguir els nivells europeus de desenvolupament i benestar.

[...].»

Resolució 859/VI del Parlament de Catalunya, sobre el finançament autonòmic (BOPC 214, 13.09.2001)

«1. El Parlament de Catalunya manifesta la seva satis-facció pel nou model de finançament autonòmic signat el 27 de juliol d’enguany, en el Consell de Política Fiscal i Financera, amb l’acord unànime de totes les comunitats autònomes, fruit del diàleg i el consens entre el Partit Po-pular, el Partit Socialista, Convergència i Unió i Coalició Canària, atès que:

a) Constitueix per a Catalunya una fórmula de finança-ment estable que, basada en els principis de suficiència i autonomia financeres, coresponsabilitat fiscal i solidari-tat interterritorial, significa una reforma substancial en els mecanismes de subvenció-participació general en els ingressos de l’Estat que s’han aplicat durant els vint anys d’experiència acumulada de la LOFCA, la qual s’ha con-cretat en una major autonomia política i financera per a Catalunya i ha permès alhora la participació de Catalu-nya en els òrgans de gestió de l’Agència Tributària.

b) Preveu per a Catalunya un nivell suficient d’ingressos i de dotació financera adequat a les competències assumi-des, la qual cosa permet millorar l’autogovern amb plena capacitat política, tot introduint mecanismes que perme-ten incrementar la suficiència del finançament sanitari.

c) Garanteix i desenvolupa l’aplicació del principi de so-lidaritat per mitjà dels fons que s’estableixen en l’acord, per tal d’assegurar que tots els ciutadans i ciutadanes de l’Estat rebin nivells equiparables en la prestació dels ser-veis públics.

2. El Parlament de Catalunya:

a) Constata que el nou model de finançament és un pas endavant molt positiu en la línia marcada per la majoria dels acords adoptats per aquesta cambra en matèria de fi-nançament autonòmic. El nou model augmenta l’autono-mia financera de Catalunya, en millora la suficiència de recursos, potencia la coresponsabilitat fiscal amb l’Estat, assegura la solidaritat interterritorial i fixa alhora una bona base de futur.


4.40. INFORMACIó 7

• Mecanisme:

– Modificació de les lleis de l’Estat 16/1997 i 31/19997, de cessió de tributs de l’Estat a la Generalitat, i de les normes corresponents a cadascun dels tributs cedits.

• Finalitat:

– Ampliació de les facultats normatives sobre tributs es-tatals cedits a la Generalitat.

• Mecanisme:

– Llei marc de l’article 150.1 CE.

4.1.9.3 Administració tributària

• Finalitat:

– Compliment adequat de les disposicions estatutàries.

• Mecanisme:

– Traspassos sense modificació legislativa:

– Serveis de l’Agència Estatal d’Administració Tributària a Catalunya.

• Finalitat:

– Atribució de facultats sobre gestió, liquidació, recap-tació, inspecció de tots o d’alguns dels tributs estatals no cedits.

• Mecanisme:

– Llei orgànica de l’article 150.2 CE.»

Moció 5/VII del Parlament de Catalunya, sobre la reforma del sistema de finançament de les instituci-ons públiques catalanes (BOPC 44, 19.04.2004)

«1. El Parlament de Catalunya constata les mancances i les limitacions de les hisendes locals, i considera neces-sària la reforma del sistema de finançament de les insti-tucions públiques catalanes, tant les del Govern com les dels ens locals.


a) Impulsar, en el procés de revisió del marc estatutari iniciat pel Parlament de Catalunya en el si de la ponència conjunta, la reforma del sistema de finançament actual de les institucions públiques catalanes, tant les del Go-vern com les dels ens locals, tenint en compte els treballs que s’han emprès en el si de la Comissió de Govern Lo-cal de Catalunya.

b) Formular, en el procés de revisió del marc estatutari, la proposta pertinent al Govern de l’Estat perquè la Ge-neralitat pugui legislar i decidir sobre els criteris de dis-tribució de la participació dels ens locals en els ingressos de l’Estat o en els de la Generalitat en el marc del nou sistema de finançament, a partir dels principis següents:

Primer. L’assumpció per la Generalitat de la titularitat de tots els fons que integren la participació dels ens locals en els seus ingressos.

Segon. La garantia que cap ajuntament català pateixi una minva de les fonts de finançament actuals amb la im-plantació del nou sistema.

la seva població i el seu esforç fiscal en el si de l’Estat, i no permet recuperar el diferencial històric que en matè-ria d’estoc de capital públic té Catalunya, promogut per l’actual i els anteriors governs de l’Estat.

b) L’insuficient finançament autonòmic i la discrimina-ció en la inversió pública de l’Estat condemnen la socie-tat catalana a l’ofec econòmic i a un esforç suplementari per mantenir el nivell de vida i posen en perill la ne-cessària cohesió social i la imprescindible competitivitat per a situar Catalunya al mateix nivell de benestar dels països més avançats.

2. El Parlament de Catalunya proclama que:

a) Cal assolir, en el proper període negociador, un nou model de finançament basat en els criteris aprovats per la Resolució 257/VI del Parlament, en la via de l’obtenció dels resultats del concert econòmic.

b) Els governs de l’Estat i de la Generalitat han d’assolir, en els serveis públics i de protecció social, els estàndards europeus en el percentatge de despesa sobre el PIB en tots els àmbits de l’estat del benestar.

3. El Parlament de Catalunya insta el Govern a presentar, de manera urgent i prioritària, en l’àmbit de les compe-tències que té reconegudes la Generalitat, el projecte de llei tributària de Catalunya.

[...]»

Resolució 1653/VI del Parlament de Catalunya, per la qual s’aprova el document de la Comissió d’Estu-di per a l’Aprofundiment de l’Autogovern (BOPC 374, 23.12.2002)

Document de la Comissió d’Estudi per a l’Aprofundiment de l’Autogovern (BOPC 366, 05.12.2002), primera part, apartat II, subapartat 4.1.9:

«4.1.9 Finançament i administració tributària

4.1.9.1 Finançament autonòmic

• Finalitat:

– Augment de la capacitat normativa de la Generalitat sobre tributs cedits.

– Augment de l’autonomia tributària de la Generalitat.

– Augment de l’autonomia de la Generalitat en el recurs al crèdit.

• Mecanisme:

– Modificació de la Llei orgànica 8/1980, de finançament de les comunitats autònomes.

4.1.9.2 Cessió de tributs

• Finalitat:

– Establiment de mecanismes de protecció de la hisenda i les competències financeres de la Generalitat.

– Augment de la capacitat normativa de la Generalitat sobre tributs cedits.

– Establiment de la Generalitat com a administració tri-butària única en l’àmbit dels tributs cedits.


4.40. INFORMACIó 8

d) El Parlament de Catalunya insta el Govern a continuar impulsant, per mitjà de la Comissió Mixta d’Afers Eco-nòmics i Fiscals Estat-Generalitat, les negociacions per a adoptar un nou model de finançament en els terminis establerts per la disposició final primera de l’Estatut, re-collint l’aplicació dels nous percentatges de participació en el rendiment dels impostos; l’ampliació de la capacitat normativa en els tributs cedits; la creació de la finestra única i la constitució del Consorci Tributari; la modifi-cació dels mecanismes d’anivellament; l’assumpció, per mitjà d’òrgans economicoadministratius propis, de la revisió de les reclamacions que els contribuents poden interposar contra els actes tributaris dictats per l’Agèn-cia Tributària de Catalunya, i la gestió consorciada del cadastre entre l’Estat, la Generalitat i els ajuntaments. El Govern ha de cercar en aquest procés la màxima impli-cació de la societat catalana, dels exponents de la socie-tat civil organitzada, dels agents econòmics i socials i de les forces polítiques amb representació parlamentària. Així mateix, el Parlament de Catalunya insta el Govern a vetllar pel respecte del principi de transparència reco-llit per l’article 206.4 i la disposició addicional quinzena de l’Estatut, que han de permetre disposar d’un sistema de finançament just i demostrar la solidaritat financera de Catalunya amb el conjunt de territoris de l’Estat.

[...]»

Resolució 301/VIII del Parlament de Catalunya, so-bre l’orientació política general del Govern (BOPC 329, 08.10.2008)

«[...]

ACCIÓ POLÍTICA I DE GOVERN

I. Nou model de finançament

1. El Parlament de Catalunya, davant del procés de nego-ciació del nou model de finançament, constata que:

a) L’aprovació d’un nou model de finançament és una obligació legal que estableix l’Estatut aprovat pel Parla-ment i les Corts Generals i referendat pel poble de Ca-talunya.

b) No s’ha respectat el termini legal que exigia a la Co-missió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Gene-ralitat l’obligació de concretar l’aplicació del model de finançament de la Generalitat que estableix l’Estatut.

c) L’acord final, resultat del pacte i la negociació amb l’Administració general de l’Estat, ha de respectar ín-tegrament els preceptes i els criteris que estableix l’Es-tatut.

d) Una part de la resposta que cal donar a l’actual situ-ació de crisi es correspon amb la necessitat de millorar el finançament per a reforçar els serveis personals que presta la Generalitat i per a millorar la productivitat de les empreses.

2. El Parlament de Catalunya dóna suport al Govern en la seva negociació per a assolir un bon acord que perme-ti a la Generalitat disposar d’un sistema de finançament just. Aquest acord s’ha de produir en el marc de bilate-ralitat de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat. El nou model ha de tenir vigència a

Tercer. La clara delimitació de les competències de la Generalitat en matèria de finançament dels ens locals.

c) Presentar-li un balanç anual de l’assistència econòmi-ca en matèria de cooperació local entre el mateix Govern i l’Administració local, en especial amb els ajuntaments.»

Moció 14/VII del Parlament de Catalunya, sobre la revisió del sistema de finançament autonòmic (BOPC 55, 17.05.2004)

«1. El Parlament de Catalunya constata el fracàs de l’acord de finançament de l’any 2001 i, per aquest motiu, creu que cal que la Generalitat adopti les mesures perti-nents per a revisar-lo immediatament, i, en tot cas, dins aquesta VII legislatura.

2. El Parlament de Catalunya manifesta la necessitat que la revisió de l’acord de finançament actual sigui a partir de la tasca de la Comissió Mixta de Valoracions Estat - Generalitat establerta per l’Estatut d’autonomia de Cata-lunya, òrgan de negociació que representa la voluntat de consens social i polític existent a Catalunya.


a) Obrir immediatament la negociació per a revisar el model de finançament amb els objectius establerts en l’Acord de govern catalanista i d’esquerres a la Generali-tat de Catalunya, en paral·lel amb el període de redacció del nou Estatut d’autonomia de Catalunya.

b) Calcular l’impacte sobre el finançament de Catalunya de l’aplicació de les lleis de l’Estat aprovades des de l’any 2002 fins ara, per tal de complir l’article 2.e de la Llei orgànica 7/2001, del 27 de desembre, de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA), i en aplicació del principi de lleialtat institucional que figura en el darrer acord de finançament.

c) Actualitzar i publicar les balances fiscals de Catalunya amb l’Estat des de l’any 1999 al 2003.»

Resolució 153/VIII del Parlament de Catalunya, so-bre el desplegament de l’Agència Tributària de Ca-talunya (BOPC 229, 17.03.2008)

«El Parlament de Catalunya insta el Govern a dur a ter-me el desplegament de l’Agència Tributària de Catalunya tant des del punt de vista reglamentari com organitzatiu, i fer les accions necessàries per tal d’impulsar-ne la con-solidació en els terminis establerts.»

Resolució 70/VIII del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Govern (BOPC 132, 01.10.2007)

«[...]

I. Desplegament de l’Estatut d’autonomia

[...]

3. Desplegament de l’Estatut en cooperació amb les ins-titucions de l’Estat

[...]


4.40. INFORMACIó 9

Tercer. S’han de traspassar les competències i els mit-jans relatius a la revisió per la via administrativa de les reclamacions que els contribuents interposin contra els actes de gestió tributària dictats per l’Agència Tributària de Catalunya.

Quart. S’han d’establir les fórmules de gestió consorci-ada del cadastre entre l’Estat, la Generalitat i els muni-cipis.

f) Es constitueixi la finestreta única perquè els ciutadans puguin tramitar qualsevol impost en qualsevol oficina, amb independència de l’administració que en sigui titu-lar.

4. Segons el principi de lleialtat institucional, l’Estat ha de compensar la Generalitat per totes les decisions que prengui que comportin més despesa o menys ingressos per a la Generalitat. Amb aquesta finalitat, el Parlament de Catalunya insta el Govern a continuar treballant en l’avaluació de l’impacte que han tingut les decisions adoptades unilateralment per l’Estat.

5. El Parlament de Catalunya constata la necessitat d’avançar cap a un acord que expressi la unitat de les forces polítiques, com reclama la societat catalana, en la proposta de model de finançament que el Govern de la Generalitat ha de negociar amb el Govern de l’Estat.

6. El Parlament de Catalunya insta el Govern a desenvo-lupar plenament les competències en matèria de finances locals que l’Estatut atorga a la Generalitat.

[...]»

Resolució 519/VIII del Parlament de Catalunya, sobre el nou model de finançament (BOPC 524, 29.07.2009)

«I. El Parlament de Catalunya, un cop acordat el nou model de finançament entre el Govern de l’Estat i el Go-vern de la Generalitat i conegut l’acord del Consell de Política Fiscal i Financera, constata que:

1. El nou model respon als continguts de l’Estatut i de-senvolupa els preceptes que s’hi estableixen.

2. L’acord representa un nou model que comporta un canvi significatiu respecte al model actual, que consolida i fa efectiva la relació bilateral de la Generalitat de Cata-lunya amb el Govern de l’Estat.

3. L’acord proporciona a Catalunya un increment de re-cursos per a les polítiques pròpies que permetrà reduir sensiblement el dèficit fiscal de Catalunya amb relació a l’Estat. Aquest increment de recursos, defensats per una gran majoria de la societat catalana, se situen en l’ordre de les magnituds indicades per algunes de les instituci-ons socioeconòmiques més prestigioses de Catalunya.

4. L’aplicació a Catalunya d’aquest nou model s’ha de portar a terme per mitjà de l’acord que s’ha de produir en el marc de bilateralitat de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat, d’acord amb els articles 201 i 210 de l’Estatut, i per mitjà de l’aprovació de la normativa corresponent.

partir de l’1 de gener de 2009. D’acord amb l’Estatut, el model s’ha de poder aplicar gradualment per a garan-tir-ne la viabilitat financera i ha d’establir un sistema d’actualització i revisió.

3. El Parlament de Catalunya insta el Govern a continuar negociant el nou model de finançament de la Generalitat per tal que:

a) El finançament de la Generalitat estigui essencialment vinculat als impostos que paguen els catalans. En aquest sentit, els recursos de les finances de la Generalitat en l’exercici del 2009 han d’incloure el rendiment complet de tots els tributs estatals cedits, d’acord amb el que es-tableixen els articles 203, 206 i 210 i les disposicions ad-dicionals setena, vuitena, novena i desena de l’Estatut.

b) L’aplicació del nou model de finançament permeti un increment substancial dels ingressos de la Generalitat i comporti una reducció del dèficit fiscal de Catalunya amb l’Estat.

c) Una part dels impostos que els ciutadans de Catalunya paguen per damunt de la mitjana reverteixi en els serveis que els presta la Generalitat. En aquest sentit, per a de-terminar els recursos financers de la Generalitat, s’han de tenir en compte les necessitats de despesa i la capa-citat fiscal.

d) Catalunya continuï essent solidària. La solidaritat ha de garantir que les comunitats autònomes amb menys re-cursos puguin prestar els serveis públics essencials en condicions similars a la resta, sempre que facin un esforç fiscal similar, i ha de garantir també el principi d’ordina-litat en cada exercici pressupostari. Per això:

Primer. Els recursos destinats als serveis d’educació i sanitat i a altres serveis socials essencials s’han d’anive-llar perquè, en els mateixos serveis prestats en altres co-munitats autònomes, es puguin assolir nivells semblants sempre que es faci un esforç fiscal similar.

Segon. La variable bàsica per a distribuir els recursos anivellats ha d’ésser la població, rectificada pels costos diferencials, el percentatge de població immigrant i la resta de variables que estableix l’Estatut. Aquestes vari-ables s’han d’actualitzar anualment.

Tercer. L’Estat ha de garantir que l’aplicació dels meca-nismes d’anivellament no alteri en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de rendes per capita entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament.

e) La Generalitat tingui capacitat per a regular i gestio-nar els seus recursos. En aquest sentit:

Primer. Se li ha de reconèixer la capacitat normativa que permet l’Estatut, centrada en l’ampliació de la capacitat normativa sobre l’impost sobre la renda de les persones físiques i l’impost sobre el valor afegit, en aquest darrer especialment en les operacions efectuades en fase deta-llista.

Segon. S’ha de crear un consorci amb participació pari-tària de l’Agència Estatal de l’Administració Tributària i l’Agència Tributària de Catalunya. Aquest consorci ha de poder gestionar, recaptar, liquidar i inspeccionar tots els impostos cedits a Catalunya, d’acord amb les possibili-tats que confereix l’article 204.2 de l’Estatut.


4.40. INFORMACIó 10

cial i econòmic del país, i a portar a terme aquestes actu-acions mantenint la política d’austeritat i de rigor pressu-postari, per tal que el dèficit se situï dins els paràmetres que garanteixin l’estabilitat financera de la Generalitat.

III. L’actual situació econòmica comporta que moltes fa-mílies i treballadors es trobin en una situació difícil, que afecta el nivell de benestar i d’ocupació, i fa que moltes empreses tinguin problemes per garantir llur futur. Amb l’objectiu que no es posi en risc la cohesió social i que la crisi no generi més desigualtats, el Parlament de Ca-talunya insta el Govern, pel que fa als recursos del nou finançament destinats a atendre aquestes polítiques, tot mantenint les actuacions que s’estan portant a terme, a prioritzar durant la present legislatura els objectius se-güents:

a) L’ampliació dels plans de formació per als aturats, a fi de millorar-ne la capacitació i la qualificació professio-nals, i l’establiment d’una prestació incompatible amb el PIRMI, en forma de renda-formació, durant el període de reciclatge dels aturats que no tinguin subsidi d’atur.

b) L’impuls als plans locals anticrisi que siguin acordats amb els municipis en iniciatives estratègiques en llur àmbit i que tinguin per objectiu millorar l’ocupabilitat de la població, la rehabilitació energètica d’edificis i la millora d’infraestructures (polígons, rehabilitació d’ha-bitatges, etc.).

c) L’ampliació de la política de lloguer d’habitatges cons-truïts i sobretot d’habitatges en construcció paralitzada.

d) Continuar treballant en les mesures de suport finan-cer a les empreses per tal de millorar les condicions de manteniment de l’activitat, especialment pel que fa a les petites i mitjanes empreses.

e) Assegurar la cobertura de beques-menjador.

f) Reforçar el conjunt de prestacions socials, amb un es-forç especial per a pal·liar situacions que es puguin pro-duir per pèrdua de prestacions per atur a les llars, i es-tudiar l’adaptació dels criteris vigents d’accés al PIRMI per tal d’assegurar que puguin acollir-s’hi les persones que no perceben altres prestacions i no poden accedir a ajuts vinculats a la formació o el reciclatge professionals.

g) Assegurar el desplegament previst de la Llei de l’Estat 39/2006, de promoció de l’autonomia personal i atenció a les persones en situació de dependència, i de la Cartera de serveis socials de Catalunya.»

Resolució 275/IX del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Govern (BOPC 150, 06.10.2011)

«I. POLÍTICA INSTITUCIONAL

[...]

I.4. Model de finançament

7

1. El Parlament de Catalunya constata la necessitat d’ar-ribar a un pacte fiscal per a Catalunya fora del sistema de règim comú i de la negociació multilateral. Per això es compromet a treballar perquè les conclusions de la Co-missió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat

5. Amb el nou model de finançament:

a) Catalunya ocuparà la posició relativa que li corres-pon d’acord amb el grau d’anivellament establert, des-prés d’haver contribuït a la solidaritat amb la resta de comunitats autònomes; aquesta aportació és fruit d’una negociació bilateral amb l’Estat. Per primera vegada els recursos per capita de la Generalitat se situaran per so-bre de la mitjana amb relació a la resta de territoris de règim comú.

b) El Fons de garantia dels serveis públics fonamentals estableix un criteri d’equitat transparent que permetrà per primera vegada visualitzar part de l’aportació cata-lana a la solidaritat.

c) El major esforç fiscal de la ciutadania de Catalunya es veurà reconegut. Els recursos estaran essencialment vin-culats als impostos que paguen els catalans i Catalunya es podrà beneficiar, en forma de millors serveis públics, d’una part dels impostos que els catalans paguen per so-bre de la mitjana.

d) S’instrumenta un nou fons de competitivitat que per-metrà compensar les comunitats autònomes que reben recursos per capita inferiors a la mitjana o inferiors a la capacitat fiscal que tenen.

e) La població esdevé la referència bàsica per al càlcul de les necessitats de despesa vinculades a l’estat del benes-tar. A més, la variable essencial per al repartiment dels recursos addicionals de l’Estat és l’increment de població des de l’any 1999 fins a l’any 2009, un increment direc-tament vinculat a l’evolució de la població immigrada.

f) Catalunya gaudirà d’un model estable, que tindrà vi-gència efectiva l’1 de gener de 2009. Cada any se n’actu-alitzaran les variables bàsiques, i cada cinc anys se’n po-dran revisar els paràmetres estructurals, una revisió que haurà de permetre també compensar, si s’escau, l’impac-te financer de la legislació estatal. Les futures revisions tindran en compte el que disposa l’article 201.4 de l’Es-tatut, en el sentit que el finançament de la Generalitat no ha de comportar efectes discriminatoris envers Ca-talunya respecte a les altres comunitats autònomes, i re-duiran progressivament el dèficit fiscal. A aquest efecte, s’ha de complir el que determina la disposició addicional quarta, que estableix que la Comissió Mixta ha d’elabo-rar els informes necessaris per a avaluar el compliment del dit article fins a assolir l’objectiu esmentat.

g) Catalunya augmenta la participació en els impostos de l’Estat, que passa del 33% de l’IRPF al 50%, del 35% de l’IVA al 50%, i del 40% dels impostos especials al 58%, d’acord amb les disposicions estatutàries.

h) Les millores dels recursos derivades de l’aplicació de les aportacions addicionals de l’Estat s’aniran produint de manera gradual fins a l’any 2011 i, a més, es garanteix una millora addicional del 30% l’any 2012.

i) Catalunya aconsegueix una major autonomia fiscal i un major autogovern, que li donen més poder de decisió i que combinen l’autonomia tributària amb la solidaritat.

II. El Parlament de Catalunya insta el Govern a dedicar els recursos provinents del nou model de finançament a reforçar els serveis essencials de l’estat del benestar que presta la Generalitat i a millorar la situació del teixit so-



3. Constitució de la Comissió

La Comissió d’Estudi es va constituir el dia 3 de juny de 2011 i va quedar integrada pels membres següents:

Grup Parlamentari de Convergència i Unió

Ramon Espadaler i ParcerisasAntoni Fernández TeixidóJordi Turull i Negre

Grup Parlamentari Socialista

Rocío Martínez-Sampere RodrigoJoaquim Nadal i Farreras

Grup Parlamentari del Partit Popular de Catalunya

Josep Enric Millo i RocherAlícia Sánchez-Camacho i Pérez

Grup Parlamentari d’Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa

Joan Boada MasoliverJoan Herrera Torres

Grup Parlamentari d’Esquerra Republicana de Catalu-nya

Sergi de los Ríos i MartínezJoan Puigcercós i Boixassa

Subgrup Parlamentari de Ciutadans

Albert Rivera Díaz

Subgrup Parlamentari de Solidaritat Catalana per la In-dependència

Uriel Bertran Arrué

Membres designats pel Govern

Georgina Arderiu MunillMaria Àngels Barbarà i FondevilaAlbert Carreras de OdriozolaLluís Franco i SalaFrancesc Homs i Molist

El Grup Parlamentari de Convergència i Unió, al qual va correspondre la presidència de la Comissió, va designar president el diputat Jordi Turull i Negre, el qual va ésser ratificat per la Comissió.

La Comissió ha tingut un òrgan rector unipersonal, inte-grat pel president, que ha presidit i ordenat els treballs de la Comissió. El lletrat que ha assistit la Comissió, Anto-ni Bayona Rocamora, ha fet així mateix les funcions de secretari.

en el Concert Econòmic es fonamentin en la necessitat d’establir un sistema de finançament per a Catalunya, amb les característiques següents:

a) Una relació bilateral entre la Generalitat de Catalunya i l’Estat.

b) L’establiment d’un sistema tributari integral propi per a Catalunya que determini les disposicions tributàries com les normes generals, de gestió i de procediment i normes específiques per a cada tribut, les relacions fi-nanceres entre Catalunya i l’Estat i els òrgans de super-visió del concert econòmic.

c) L’assumpció efectiva per la Generalitat de Catalunya de les competències en exacció, recaptació, gestió, liqui-dació, inspecció i revisió de tots els tributs generats a Catalunya i que es gestionin per mitjà de l’Agència Tri-butària de Catalunya.

d) La plena capacitat normativa sobre tots els tributs ge-nerats a Catalunya dins el marc d’harmonització fiscal comunitària.

e) L’establiment de la quota a lliurar a l’Estat com a part alíquota del cost de les competències o serveis comuns que exerceix l’Estat que li són propis, revisable quin-quennalment i que s’ha d’acordar en el marc de la Co-missió Bilateral Estat-Generalitat.


a) Constituir, en el termini d’un mes des de l’aprovació de les conclusions de la Comissió d’Estudi, un grup de treball per a avaluar i proposar la base del càlcul per a establir la quota a lliurar a l’Estat. Els resultats s’han de posar a disposició dels grups parlamentaris.

b) Aconseguir la implicació activa de tots els sectors po-lítics, econòmics i socials de Catalunya al voltant de les bases del model de finançament aprovades pel Parlament d’acord amb el Govern.

c) Impulsar accions informatives a la ciutadania i els agents econòmics i socials sobre la proposta aprovada pel Parlament d’acord amb el Govern del nou model de relació econòmica de Catalunya amb l’Estat.

d) Presentar, en un termini de tres mesos, un projecte de llei que reguli els instruments de consulta popular de caràcter no referendari, amb l’objectiu, entre altres, de poder donar suport legislatiu a un procés de ratifica-ció ciutadana de la proposta de pacte fiscal detallat en l’apartat 1 que Catalunya plantegi a l’Estat.

[...]»



– Liquidació pendent de l’aplicació de la disposició addi-cional tercera de l’Estatut per part del Govern Espanyol.

– Els compromisos pendents de compliment i derivats de l’actual model de finançament.

– L’estat de compliment del principi de lleialtat institu-cional, derivat de les lleis estatals amb incidència en els pressupostos de la Generalitat.

– Text de la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, del 28 de juny de 2010 (BOE 172, 16.07.2010), sobre el recurs d’inconstitucionalitat núm. 8045-2006, interposat per noranta-nou diputats del Grup Parlamen-tari Popular del Congrés dels Diputats contra diversos preceptes de la Llei orgànica 6/2006, del 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, en rela-ció amb l’àmbit del finançament autonòmic i local.

– Text del Dictamen del Consell Consultiu amb relació al Dictamen del Parlament de Catalunya sobre la propos-ta de Proposició de llei orgànica per la qual s’estableix l’Estatut d’autonomia de Catalunya i es deroga la Llei or-gànica 4/1979, del 18 de desembre, de l’Estatut d’autono-mia de Catalunya, les esmenes i els vots particulars re-servats per a defensar en el Ple (BOPC 213, 01.08.2005)

– Descripció dels elements que conformen el sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú vigent actualment a Espanya, específicament per a Catalunya, i avaluació dels seus elements.

– Descripció dels elements que conformen el sistema de finançament propi de les comunitats autònomes de règim foral (País Basc i Navarra).

– Quantificació i avaluació de l’aportació a la solidaritat interterritorial del sistema de finançament de les comu-nitats autònomes de règim comú vigent actualment a Es-panya i específicament en el cas de Catalunya.

– Quantificació i avaluació de l’aportació a la solidaritat interterritorial del sistema de finançament propi de les comunitats autònomes de règim foral (País Basc i Na-varra).

– Descripció dels elements que conformen el sistema de finançament dels Länder alemanys i de les províncies canadenques, especialment en dos àmbits: l’anivella-ment (o mecanisme de solidaritat interterritorial) i els mecanismes de gestió tributària dels recursos, ingressos i impostos que nodreixen el marc financer dels territoris a Alemanya i Canadà.

– Quantificació dels guanys proporcionats pel sistema de finançament de 2001 durant els anys de la seva vigència (2002-2008), definits com els ingressos addicionals, res-pecte al model anterior, que va reportar a la Generalitat de Catalunya. Per tant, es sol·licita la diferència resultant entre els ingressos fruit de l’aplicació del model acordat el 2001 i els ingressos que hagués proporcionat el model anterior.

– Quantificació dels guanys proporcionats pel sistema de finançament de 2009 durant els anys de la seva vigència (2009-2010), definits com els ingressos addicionals, res-pecte al model anterior, que va reportar a la Generalitat de Catalunya. Per tant, es sol·licita la diferència resultant entre els ingressos fruit de l’aplicació del model acordat

La Comissió s’ha reunit els dies següents:

3 i 10 de juny de 2011

1, 8 i 15 de juliol de 2011

9, 16 i 23 de setembre de 2011

7, 14, 21 i 28 d’octubre de 2011

També han assistit a la sessió de la Comissió els diputats i les diputades següents:

Roger Montañola i Busquets i Meritxell Roigé i Pedrola, del G. P. de Convergència i Unió; Laia Bonet Rull, Mi-quel Iceta i Llorens i Montserrat Tura i Camafreita, del G. P. Socialista; Pedro Chumillas Zurilla, José Antonio Coto Roquet i Santi Rodríguez i Serra, del G. P. del Par-tit Popular de Catalunya; Jaume Bosch i Mestres i Dolors Camats i Luis, del G. P. d’Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa; Oriol Amorós i March, Pere Aragonès i Garcia i Anna Simó i Castelló, del G. P. d’Esquerra Republicana de Catalunya, Jordi Cañas Pé-rez, del S. P. de Ciutadans.

4. Pla de treball de la Comissió

La Comissió, en la sessió del dia 10 de juny de 2011, va aprovar el seu Pla de treball, en el qual va establir el ca-lendari de les sessions i el termini del dia 31 d’octubre de 2011 per a aprovar un informe final amb les conclusions i el resultat dels treballs de la comissió.

La Comissió va establir els següents blocs objecte d’anà-lisi:

Àmbit jurídic. Sobre les possibilitats que Catalunya dis-posi d’un model de finançament propi basat en el concert econòmic des del punt de vista jurídic, atenent el marc normatiu existent (CE, EAC, LOFCA...).

Àmbit fiscal tributari. Sobre impostos cedits i a cedir, so-bre la capacitat normativa i les seves possibilitats actuals i futures amb relació a aquests impostos, i sobre els dife-rents models de gestió tributària (liquidació, recaptació, inspecció...).

Àmbit de finançament. Sobre valoració i resultats del sis-tema de finançament vigent, balances fiscals (resultats i sistemes d’actualització), costos i despeses de l’Estat per compte de Catalunya (territorialitzables i no territo-rialitzables), principi de solidaritat, principi de lleialtat institucional i criteris de revisió per a un nou model de finançament basat en el concert econòmic.

També va acordar les compareixences a tenir davant la Comissió, estructurades en funció dels blocs establerts. Aquestes compareixences es van ampliar per acord adoptat en la sessió del 14 d’octubre de 2011.

Finalment, la Comissió va acordar demanar al Govern, per mitjà dels seus representants en la Comissió, infor-mació sobre diversos aspectes del sistema de finança-ment, d’acord amb el que especifica el Pla de treball.

En data 21 d’octubre de 2011, el Govern va lliurar a la Comissió la documentació següent:



Susana Sartorio Albalat, catedràtica de dret financer de la Universitat de Barcelona

Maite Vilalta Ferrer, professora d’hisenda pública de la Universitat de Barcelona

Ángel Luis Alonso de Antonio, catedràtic de dret consti-tucional de la Universitat Complutense de Madrid

16 de setembre de 2011

Iu Pijoan i Font, inspector d’hisenda de l’Estat

Elisenda Paluzie i Hernàndez, professora titular de teo-ria econòmica de la Universitat de Barcelona

Ignacio Zubiri Oria, catedràtic d’hisenda pública de la Universitat del País Basc

Eduardo Gracia Espinar, soci i director del departament de dret tributari d’Ashurst


Xavier Cuadras Morató, professor titular del departa-ment d’economia i empresa de la Universitat Pompeu Fabra

Núria Bosch Roca, catedràtica d’hisenda pública de la Universitat de Barcelona

Guillem López i Casasnovas, catedràtic d’economia i empresa de la Universitat Pompeu Fabra

Santiago Lago Peñas, catedràtic d’economia aplicada de la Universitat de Vigo

Agustí Colom i Cabau, professor de teoria econòmica de la Universitat de Barcelona

7 d’octubre de 2011

Albert Castellanos Maduell, professor associat de l’àrea d’economia aplicada del departament d’economia i em-presa de la Universitat Pompeu Fabra

Joan Ramon Rovira Homs, cap del Gabinet d’Estudis Econòmics i Infraestructures de la Cambra de Comerç de Barcelona

Antoni Zabalza Martí, catedràtic de teoria econòmica de la Universitat de València

Àngel de la Fuente Moreno, membre de l’Institut d’Ànà-lisi Econòmica - CSIC

Francisco Javier Loscos Fernández, professor del depar-tament d’economia aplicada de la Universitat Complu-tense de Madrid


Germà Bel i Queralt, catedràtic d’economia de la Uni-versitat de Barcelona

Jesús Ruiz-Huerta Carbonell, catedràtic d’hisenda pú-blica de la Universitat Rei Joan Carles (Comunitat de Madrid)

Concepció Patxot Cardoner, professora titular de teoria econòmica de la Universitat de Barcelona

el 2009 i els ingressos que hagués proporcionat el model de 2001.

– Liquidació del model de finançament corresponent al primer any d’aplicació del sistema vigent (2009) publica-da per l’Administració general de l’Estat.

– Descripció de la metodologia de càlcul, gestió i liqui-dació de la inversió de l’Administració general de l’Estat a Catalunya realitzada en funció del que disposa la dis-posició addicional tercera de l’Estatut.

– Liquidacions de cadascun dels anys de vigència de les inversions de l’Administració general de l’Estat a Cata-lunya relacionades amb el compliment de la disposició addicional tercera de l’Estatut, especificant la base de càlcul sobre la qual es determina el percentatge d’inver-sió sobre el PIB que fixa la disposició addicional tercera de l’Estatut i distingint entre les diferents formes de fer efectiva l’execució d’aquesta inversió.

– Estudi sobre l’aplicació de les disposicions de l’Estatut en matèria de finançament local.

5. Compareixences tingudes

En desenvolupament del Pla de treball, la Comissió ha tingut les compareixences següents:

1 de juliol de 2011

Alejandro Saiz Arnaiz, catedràtic de dret constitucional de la Universitat Pompeu Fabra

Ferran Requejo Coll, catedràtic de ciència política de la Universitat Pompeu Fabra

8 de juliol de 2011

Enric Argullol i Murgadas, catedràtic de dret adminis-tratiu de la Universitat Pompeu Fabra

Carles Viver i Pi-Sunyer, catedràtic de dret constitucio-nal de la Universitat Pompeu Fabra i director de l’Institut d’Estudis Autonòmics

Josep Maria Coronas Guinart, advocat

Francesc de Carreras Serra, catedràtic de dret constituci-onal de la Universitat Autònoma de Barcelona

15 de juliol de 2011

Heribert Padrol i Munté, advocat

Joan Carles Costas i Terrones, professor d’economia i hi-senda de la Universitat de Barcelona

Luis Manuel Alonso González, catedràtic de dret finan-cer i tributari de la Universitat de Barcelona

Joaquim Solé Vilanova, catedràtic d’hisenda pública de la Universitat de Barcelona


Fernando de la Hucha Celador, catedràtic de dret finan-cer i tributari de la Universitat Pública de Navarra



Aquests tres elements (Constitució, Estatut i jurispru-dència constitucional) són, per tant, tres paràmetres que cal tenir sempre present en el moment d’analitzar les possibilitats jurídiques perquè el finançament de la Generalitat pugui evolucionar cap a un model basat en el règim del concert econòmic, d’acord amb l’encàrrec que s’ha formulat a la comissió d’estudi.

6.2. Les disposicions constitucionals

6.2.1. Hi ha una coincidència molt gran en la doctrina ju-rídica i en l’àmbit polític, que s’ha posat també en relleu en les compareixences tingudes per la Comissió, pel que fa a considerar que el marc jurídic constitucional en ma-tèria de finançament és especialment obert i no predeter-mina, per si mateix, un model o uns models concrets del finançament autonòmic. El fet que això passi en l’àmbit del finançament no ha d’estranyar, ja que l’obertura del sistema autonòmic és una pauta general que deriva d’una regulació (el títol VIII de la Constitució) bàsicament procedimental i que remet de manera singular la seva concreció i configuració formal als estatuts d’autonomia, que actuen (o haurien d’actuar) com a veritables normes de desplegament constitucional. Aquesta remissió als es-tatuts no és, però, absoluta, ja que en determinats casos el títol VIII CE fa remissions concretes a altres lleis or-gàniques, diferents dels estatuts, com succeeix precisa-ment en l’àmbit del finançament amb la LOFCA.

El dret a l’autonomia territorial que reconeix l’article 2 CE té el seu reflex en l’article 156 CE pel que fa al vessant específic de l’autonomia financera de les comunitats au-tònomes. Aquesta autonomia financera s’ha de situar en el marc del que disposen els articles 138, 157 i 158 CE, que recullen diversos principis de caràcter general, amb un contingut que no és prou determinant per modificar la conclusió abans expressada sobre la naturalesa ober-ta i no necessàriament uniforme del model de finança-ment.

L’article 138 es refereix al principi de solidaritat interter-ritorial que s’ha de donar entre les comunitats autònomes i atribueix a l’Estat l’obligació de vetllar pel compliment d’aquest principi, que s’ha de traduir en l’existència d’un equilibri adequat i just entre els territoris.

L’article 156 es refereix al principi de coordinació entre les hisendes estatal i autonòmica i al principi de solida-ritat entre tots els ciutadans. Cal remarcar que, en aquest cas, la Constitució es refereix al principi de solidaritat en un sentit diferent al de l’article 138, ja que sembla tenir com a destinatari principal els ciutadans (i no els territo-ris) pel que fa a llur obligació de contribuir en el sosteni-ment de les despeses públiques (art. 31 CE).

Els articles 157 i 158 CE fan referència als diversos re-cursos que poden configurar la hisenda autonòmica. Cal destacar de manera especial que el text constitucional ofereix un ventall de possibilitats i d’origen dels recur-sos, sense predeterminar en cap moment un sistema d’ingressos concret i aplicable uniformement a totes les comunitats autònomes.

L’article 157 CE estableix que els recursos de les comu-nitats autònomes seran constituïts per:


Manuel Bustos i Garrido, president de la Federació de Municipis de Catalunya

Ferran Bel Accensi, membre del Consell Nacional de l’Associació Catalana de Municipis i Comarques

6. Marc constitucional i estatutari del finançament de la Generalitat: flexibilitat i obertura per a l’evolució del model de finançament

6.1. Consideracions preliminars

6.1.1. Qualsevol reflexió jurídica sobre la possibilitat que Catalunya pugui disposar d’un règim de finançament ba-sat en els trets que caracteritzen el model de concert o conveni econòmic exigeix el compliment d’uns requisits inexcusables.

El primer requisit és molt clar i evident i se situa en el pla de la legalitat constitucional. La fórmula que es pogués adoptar ha de poder tenir cabuda dins el marc consti-tucional, i no entrar-hi en contradicció. Aquesta és una conseqüència necessària del principi de supremacia de la Constitució espanyola (CE) amb relació a qualsevol decisió normativa adoptada pel legislador estatal i auto-nòmic.

Però la Constitució no és l’únic límit jurídic que cal con-siderar, perquè el nostre sistema d’autogovern territori-al es construeix, d’acord amb el que disposa la matei-xa Constitució, mitjançant el seu reconeixement en una norma pròpia i específica com és l’Estatut d’autonomia. Per tant, l’Estatut s’afegeix també a la Constitució com a límit a la disponibilitat del legislador, la qual cosa sig-nifica que el model de finançament no ha de respectar només la Constitució, sinó que ha d’ésser també compa-tible amb el contingut estatutari. Per tant, l’articulació d’un nou model de finançament de la Generalitat haurà de tenir també el seu encaix en el marc estatutari vigent.

6.1.2. A banda d’aquests dos requisits normatius, una anàlisi jurídica acurada d’aquesta qüestió ha de conside-rar també la jurisprudència constitucional, en la mesura que el Tribunal Constitucional és l’intèrpret suprem de la Constitució i la seva doctrina és la que acaba configurant a la pràctica el sentit, l’abast i els límits de les dispo-sicions constitucionals i estatutàries. La jurisprudència constitucional no és un límit normatiu en sentit estricte, però els seus efectes s’hi equiparen en la mesura que és font d’interpretació de la Constitució i dels estatuts i que les sentències del Tribunal Constitucional poden anul-lar i deixar sense efecte les decisions del legislador. En contrapartida, la jurisprudència pot evolucionar i canviar amb el temps, la qual cosa significa que no és intangible. Aquesta circumstància pot ésser aprofitada pel legisla-dor, però és evident que el legislador assumirà un risc si les seves pretensions no coincideixen amb la doctrina establerta, especialment quan aquesta doctrina s’ha anat construint de forma reiterada i en la mateixa direcció al llarg del temps.



El règim d’autonomia «estatutari», en un marc constitu-cional especialment obert i flexible, no podia deixar fora d’aquest mateix principi, per una elemental raó de cohe-rència, el sistema de finançament. L’autonomia financera i la disponibilitat de recursos econòmics té una relació directa amb l’exercici de les competències o funcions que passen a ésser responsabilitat territorial, ja que sense recursos suficients no es pot desenvolupar materialment l’autonomia (art. 156.1 CE). Aquesta connexió tan es-treta entre les competències i el sistema de finançament porta a la conclusió necessària de considerar que la de-terminació del model de finançament forma part també del contingut estatutari per dues raons bàsiques. En pri-mer lloc, per la relació que es dóna amb l’article 147.2.d CE, i en segon lloc pel fet que la Constitució no defineix un model concret de finançament, d’acord amb la natura-lesa i el contingut que mostren els articles 138, 156, 157 i 158 CE. En aquest sentit, cal destacar que el Tribunal Constitucional accepta aquest principi de flexibilitat i obertura constitucional quan reconeix que la Constitució no «predetermina» quin ha d’ésser el sistema de finança-ment autonòmic (STC 192/2000, de 13 de juliol).

6.2.2. Els estatuts de primera generació van incorporar un títol específic sobre finançament, sense provocar en aquell moment cap mena de dubte sobre aquesta solució o, dit amb altres paraules, sobre la consideració del fi-nançament autonòmic com a contingut propi i necessari dels estatuts. Aquesta regulació estatutària va donar lloc a dos models clarament definits: l’anomenat «sistema de finançament comú», vigent amb caràcter general, inclo-ent-hi Catalunya, i el conegut com a «model de règim foral», vigent només al País Basc (concert econòmic) i Navarra (conveni econòmic). A banda d’aquests dos mo-dels, cal esmentar la situació especial que afecta la fisca-litat de les Illes Canàries.

És important destacar que el sistema de finançament comú, i la inclusió de Catalunya en aquest sistema, s’ha produït bàsicament per la concurrència de tres factors. En primer lloc, per l’opció estatutària seguida, basada en un model aplicatiu de les diferents vies de recursos de l’article 157; en segon lloc, per l’aplicació d’aquest model amb trets substancialment iguals a totes les comunitats autònomes, a banda del règim foral, i, en tercer lloc, per l’impacte que ha tingut sobre aquest model l’aplicació de la Llei orgànica de finançament de les comunitats autò-nomes (LOFCA), d’acord amb el que disposa l’apartat 3 de l’article 157 CE.

La combinació de tots aquests factors va significar per a Catalunya una limitació important de la singularitat i la bilateralitat del sistema de finançament regulat en l’Estatut, limitació que l’evolució posterior del model ha contribuït encara més a posar en evidència. D’entre els factors acabats d’esmentar, cal destacar de manera especial el paper desenvolupat per la LOFCA. D’acord amb el que disposa l’article 157.3 CE, l’exercici de les competències financeres relacionades amb els recursos de les comunitats autònomes, les normes per a resoldre els conflictes que poguessin sorgir i les possibles formes de col·laboració financeres entre les comunitats i l’Estat poden ésser regulades per mitjà d’una llei orgànica.

En relació amb aquest precepte constitucional, cal fer di-verses precisions. La primera és que l’existència d’aques-

«a) Impostos cedits totalment o parcialment per l’Estat; recàrrecs sobre impostos estatals i altres participacions en els ingressos de l’Estat.

b) Els seus propis impostos, taxes i contribucions espe-cials.

c) Transferències d’un fons de compensació interterrito-rial i altres assignacions a càrrec dels pressupostos gene-rals de l’Estat.

d) Rendiments procedents del seu patrimoni i ingressos de dret privat.

e) El producte de les operacions de crèdit.»

Per la seva banda, l’article 158 CE es refereix a dos ins-truments per a garantir el principi de solidaritat, que, com és lògic, poden afectar en sentit positiu o negatiu, segons el cas, els ingressos a què es refereix l’article 157. Aquests mecanismes són: d’una banda, les assignacions previstes als pressupostos de l’Estat per tal de garantir un nivell mínim de la prestació dels serveis públics fona-mentals a tot l’Estat; d’altra banda, un fons de compen-sació destinat a despeses d’inversió, els recursos del qual seran distribuïts per les Corts Generals i que té com a finalitat corregir els desequilibris econòmics territorials.

Com s’ha dit abans, el model d’autonomia territorial que estableix la CE és un model obert i es fonamenta en el principi dispositiu. Aquest principi és consubstancial al sistema, malgrat que el procés de configuració de l’Estat autonòmic que finalment s’ha seguit no ha contribuït de ben segur a reconèixer la importància que té. Tanmateix, és una dada indiscutible que no hi ha autonomia sense els estatuts i que, per tant, han d’esser aquestes normes les que concretin l’abast i la mesura de les disposicions més generals de la Constitució.

El principi dispositiu permet que el contingut de l’auto-nomia no hagi de respondre necessàriament a un criteri homogeni. Les competències de les comunitats autò-nomes les determinen els estatuts corresponents dins el marc de la Constitució, tal com indica expressament l’article 147.2.d CE.

Amb independència que el procés autonòmic s’ha desen-volupat a la pràctica amb una tendència uniformitzadora, això no pot desvirtuar el sistema d’autonomia «a la car-ta» que és inherent a la remissió estatutària, és a dir, un sistema d’autonomia particular definit per l’«estatut» o «carta» d’autonomia. Tampoc s’han d’oblidar en aquest sentit les possibilitats que ofereix la Constitució per singularitzar encara més el contingut material de l’au-tonomia, mitjançant la utilització de les vies d’atribució extraestatutària de competències, d’acord amb l’article 150.1 i 2 CE, vies que tenen un potencial asimètric in-negable.

A diferència de la majoria de sistemes comparats de ti-pus federal o regional, que s’articulen sobre el principi d’igualtat o que només admeten diferències puntuals entre els territoris integrants de la federació o de l’es-tat, la voluntat del constituent espanyol del 1978 no fou precisament apostar per aquest tipus de solució. Si ha-gués estat així, el títol VIII de la Constitució tindria una configuració ben diferent.



principals de la reforma estatutària fou el de regular un nou model de finançament amb la idea de reforçar el protagonisme de l’Estatut en aquesta matèria i matisar la dinàmica uniformitzadora generada per l’aplicació de la LOFCA.

Aquesta operació era en teoria possible per les raons abans exposades sobre les característiques obertes que presenta el marc constitucional en aquest àmbit i pel pa-per preeminent que hi poden desenvolupar els estatuts en relació amb la LOFCA. D’acord amb aquest escenari teòric, l’Estatut del 2006 va fer un pas de concreció im-portant respecte de l’Estatut del 1979 sobre els diversos elements bàsics que configuren el model de finançament.

Tot i que en el procés de reforma es va plantejar l’op-ció del sistema de concert econòmic, aquesta fórmula no es va incorporar a l’Estatut i l’opció seguida fou la d’aprofundir en el sistema de coresponsabilitat fiscal. Cal precisar que la incorporació d’un model de concert a l’Estatut fou considerada com una opció inconstitucional pel Consell Consultiu de la Generalitat en el dictamen emès sobre la Proposta de Proposició de llei de reforma de l’Estatut (Dictamen 269, de l’1 de setembre de 2005, fonament 10, apartat 11). L’evolució del model existent es va plantejar, com s’acaba d’indicar, sobre uns paràmetres de major precisió i garantia dels principis inspiradors del model, especialment pel que fa a la suficiència, la solida-ritat, l’autonomia financera i la coordinació, juntament amb una aposta clara i decidida a favor de la transparèn-cia de les relacions fiscals i financeres, i a l’equitat i la lleialtat institucional entre l’Estat i la Generalitat.

6.3.2. Una de les novetats importants de l’Estatut del 2006 és la regulació molt més detallada de les compe-tències financeres relatives als recursos tributaris, espe-cíficament pel que fa a l’abast de la cessió dels tributs estatals. L’autonomia financera de la Generalitat s’ha re-conegut sempre en un sentit ampli en el seu vessant de despesa, és a dir, en la capacitat exclusiva de les institu-cions de la Generalitat per a aplicar els recursos d’acord amb les seves pròpies directives polítiques i socials. Tan-mateix, el vessant de l’autonomia financera que afecta els ingressos i que connecta directament amb el principi de suficiència financera passa en el nou Estatut a tenir una definició més precisa, i orientada cap al principi de coresponsabilitat fiscal. El model que estableix l’Estatut es fonamenta en la participació en els recursos tributaris de l’Estat i s’articula, per mitjà de l’article 203 i de la dis-posició addicional setena, sobre els tributs cedits total-ment o parcialment. Aquesta cessió comporta la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels tributs, i permet l’exercici parcial de la capacitat normativa sobre les figures tributàries.

Aquest model de coresponsabilitat té una de les seves al-tres expressions bàsiques en les disposicions addicionals vuitena, novena i desena, que estableixen l’abast de la participació de la Generalitat en els tributs parcialment cedits, participació de la qual cal destacar el 50% de l’IRPF, el 58% dels impostos especials i el 50% de l’IVA. L’increment d’aquestes participacions respecte de la situ-ació anterior, juntament amb la consolidació dels tributs totalment cedits, comporta un increment percentual no-table del pressupost i dels ingressos. Tanmateix, cal tenir present que l’efectivitat de les disposicions estatutàries

ta llei orgànica no és un element necessari del sistema de finançament, ja que la Constitució la preveu només com una possibilitat i no l’estableix com una exigència. La se-gona és que el seu abast operatiu hauria d’ésser limitat, ja que la Constitució n’indica les finalitats concretes i no la contempla com un títol habilitador perquè l’Estat pugui regular globalment el sistema de finançament autonòmic per llei orgànica.

Aquestes precisions permeten, o haurien de permetre, resoldre l’encaix entre la LOFCA i els estatuts d’autono-mia, mantenint el principi de prevalença estatutària en la regulació del règim de finançament, de manera que aquest no s’hauria de veure alterat en la seva substància per les determinacions de la LOFCA. Aquesta és la idea que l’Estatut intenta reflectir amb el principi d’interpre-tació harmònica entre la norma bàsica de Catalunya i la LOFCA (disposició addicional dotzena EAC).

Tanmateix, la lectura de la relació entre l’Estatut i la LOFCA no ha seguit aquest camí, ja que la concurrència de diverses circumstàncies ha fet que el sistema regu-lador s’hagi capgirat en perjudici dels estatuts i a favor de les determinacions de la LOFCA. La circumstància principal que ha contribuït a aquest resultat ha estat la mateixa LOFCA: malgrat que també estableix que s’ha d’interpretar harmònicament amb els estatuts, conté uns criteris de finançament i unes mesures d’aplicació (singularment, el Consell de Política Fiscal i Financera) que fan que el model concret de finançament depengui essencialment de l’aplicació d’aquesta llei i no de les dis-posicions estatutàries, i situa al mateix temps el model dins d’un règim comú per a totes les comunitat autòno-mes, llevat de les que gaudeixen del concert o conveni econòmic. El protagonisme que en aquest sentit ha ad-quirit la LOFCA s’ha vist reforçat, d’altra banda, per la jurisprudència del Tribunal Constitucional, que ha vist en la competència estatal sobre la hisenda general (art. 149.1.14 CE) un títol habilitador directe per a regular el finançament autonòmic (STC 181/1988, del 13 d’octu-bre, i 13/2007, del 18 de gener, entre d’altres) i donar a la LOFCA un espai pràcticament il·limitat de regulació en l’àmbit del finançament.

Cal destacar, no obstant això, que la configuració d’aquest escenari jurídic s’ha pogut produir en bona part gràcies a la indeterminació que en matèria de fi-nançament tenien els estatuts de primera generació. La mateixa regulació «oberta» dels estatuts en matèria de finançament va contribuir, sens dubte, a fer que el model s’acabés configurant a partir de la lògica LOFCA, amb alguna excepció important, com ha estat la necessitat de respectar els procediments de bilateralitat establerts en els estatuts o l’aplicació singularitzada de la cessió dels tributs estatals també prevista estatutàriament, la qual cosa matisa els efectes del sistema de coordinació multi-lateral que defineix la LOFCA.

6.3. Les disposicions de l’Estatut del 2006 en matèria de finançament

6.3.1. L’aprovació del nou Estatut d’autonomia del 2006 va suposar, en el context d’unes circumstàncies políti-ques que van permetre la viabilitat de la reforma, una gran oportunitat per a actuar sobre les bases estatutàri-es del finançament de la Generalitat. Un dels objectius



El principi bàsic que estableix l’Estatut és, doncs, que la solidaritat no pot anar en perjudici de qui la dóna, és a dir, que el resultat final no pot deixar en millor posició les comunitats que n’han estat beneficiàries en relació amb qui l’ha prestada. Aquesta situació és la que vol evi-tar l’article 206, que va clarament en la línia de solució d’aquests problemes en els models federals, especial-ment després de la Sentència del Tribunal Constitucional alemany de l’11 de novembre de 1999, que limita el con-cepte de solidaritat, en el sentit que el seu objectiu no és d’eliminar diferències, sinó de reduir-les.

La bilateralitat en el sistema de finançament no és una novetat com a tal del nou Estatut. Ara bé, enfront de la creixent importància de la multilateralitat que deriva del paper que la LOFCA i la praxi han donat al Consell de Política Fiscal i Financera, l’Estatut referma la bilate-ralitat mitjançant la consideració de la Comissió Mixta d’Afers Exteriors Estat - Generalitat com a principal òr-gan de coordinació i cooperació en matèria de finança-ment. La importància d’aquest òrgan bilateral ve donada per les funcions que li atribueix l’article 210, que tenen el contingut essencial en el desplegament del nou model de finançament, tal com estableix la disposició final pri-mera de l’Estatut. L’atribució d’aquesta funció, en els ter-mes en què ho fa aquesta disposició, permet deduir una voluntat estatutària clara d’establir una solució prevalent i determinant dels mecanismes de decisió bilateral pel que fa al finançament de Catalunya, per sobre dels meca-nismes multilaterals regulats per la LOFCA.

Cal recordar que el Consell de Política Fiscal i Finance-ra, concebut en teoria com un òrgan consultiu que només ha de fer recomanacions, ha esdevingut un referent obli-gat per a les comissions mixtes bilaterals, ja que aques-tes queden vinculades, a la pràctica, a acceptar o rebutjar globalment els seus acords sobre finançament, sense que s’admeti la possibilitat de models alternatius decidits en seu bilateral. No hi ha dubte que sobre aquest escenari hi hauria d’incidir de manera molt significativa el que estableixen l’article 210 i la disposició final primera de l’Estatut, de manera que es podria sostenir, sense neces-sitat de rebutjar els mecanismes multilaterals ni de con-siderar-ho incompatible amb aquests mecanismes, que la determinació final del model català de finançament és una decisió que s’ha d’adoptar en el si de la Comissió Mixta Estat - Generalitat.

Finalment, un darrer aspecte que cal esmentar i que té relació amb el finançament és el compromís estatal que estableix la disposició addicional tercera de l’Esta-tut d’inversió en infraestructures a Catalunya per tal de compensar el dèficit d’inversions acumulat al llarg dels darrers anys. Aquesta clàusula no pot ésser considerada com un element del model de finançament, ja que per la seva naturalesa no afecta pròpiament el volum de re-cursos de què pot disposar la Generalitat. Tanmateix, la necessitat d’aquest precepte és il·lustrativa d’un sistema de distribució territorial dels recursos que ha perjudicat històricament Catalunya en l’àmbit concret de la política general d’infraestructures seguida per l’Estat i que con-tribueix a justificar la necessitat de reforma del model de finançament en coherència amb les altres determinaci-ons estatutàries exposades.

no és automàtica, ja que depèn de l’aprovació de la cor-responent llei de cessió, tal com recorden les esmentades disposicions addicionals.

Cal destacar, però, que aquesta remissió a les lleis de cessió no converteix en programàtic el contingut de l’Es-tatut. L’article 203 i les disposicions addicionals setena, vuitena, novena i desena estableixen unes determinaci-ons concretes sobre participació tributària que la llei de cessió no pot ignorar, malgrat que el procés s’hagi d’ar-ticular sota la forma d’un acord de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat (regulada per l’article 210 EAC), tramitat ulteriorment com a pro-jecte de llei.

Òbviament, l’autonomia financera es complementa tam-bé amb la capacitat per a establir tributs propis i el recurs a l’endeutament, però no hi ha dubte que l’element on es produeix el canvi més significatiu és el de la participació en els tributs estatals. Aquesta novetat s’ha de posar en connexió, alhora, amb la creació de l’Agència Tributària de Catalunya, d’acord amb el que disposa l’article 204 de l’Estatut. Aquest precepte estableix que la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs propis de Catalunya, i també, per delegació de l’Estat, dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat, correspon a l’Agència. Però cal ressaltar que el mateix precepte permet l’extensió d’aquest àmbit funcional als altres impostos estatals recaptats a Catalunya, per mitjà de la creació d’un consorci entre les agències catalana i estatal, amb la idea que esdevingui l’Administració tri-butària única a Catalunya.

6.3.3. El nou Estatut també introdueix perfils més con-crets en els altres elements del model de finançament, com són els que afecten al compliment del principi de solidaritat, la transparència i la lleialtat institucional i la bilateralitat en les relacions financeres. Pel que fa a la so-lidaritat, l’Estatut estableix una relació molt estreta entre aquest principi i el de suficiència. En aquest sentit, l’ar-ticle 206 vincula aquests dos conceptes quan determina que els recursos de la Generalitat per finançar els seus serveis han de tenir en compte les necessitats de despe-sa (suficiència) i al mateix temps la seva capacitat fiscal, qüestió que cal relacionar amb el principi de solidaritat. En aquest sentit, el mateix article 206 diu que els recur-sos són els que deriven dels ingressos tributaris, ajustats a l’alça o a la baixa en funció de la seva participació en els mecanismes d’anivellament i de subsidiarietat.

Per la seva banda, l’article 206 de l’Estatut vol garantir l’equilibri entre els dos principis i evita que l’aplicació del principi de solidaritat arribi a posar en risc la sufici-ència de recursos per a atendre les responsabilitats que pertoquen a la Generalitat. En aquest sentit, un cop esta-blerta la prioritat en la suficiència dels recursos, l’Estatut defineix uns criteris d’aplicació dels mecanismes d’ani-vellament que afecten especialment la transparència dels mecanismes emprats, l’avaluació periòdica del resultat i, de manera especial i més substantiva, la garantia que l’aplicació dels mecanismes de solidaritat no alterin en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de les ren-des per càpita entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament.



6.4. La Sentència sobre l’Estatut d’autonomia i els seus efectes sobre el finançament de la Generalitat

6.4.1. Es pot afirmar, sense cap gènere de dubte, que la doctrina establerta per la STC 31/2010, del 28 de juny, ha tingut com a efecte principal i general desactivar el potencial de l’Estatut com a norma que desenvolupa i concreta el contingut de l’autonomia en el marc del tí-tol VIII de la Constitució. Aquesta funció constitucional específica dels estatuts es veu seriosament limitada per la sentència, en negar pràcticament cap marge de mani-obra substantiu a la norma estatutària per a definir els elements neuràlgics del règim d’autonomia i per a garan-tir-ne jurídicament el contingut.

Amb una doctrina criticable i sorprenent, perquè igno-ra i deixa de banda els principis bàsics sobre els quals es construeix constitucionalment el sistema autonòmic, principis que havien estat reconeguts fins ara per la ma-teixa jurisprudència constitucional, el Tribunal Consti-tucional relega de iure i de facto el paper dels estatuts a normes de valor no només subordinat a la Constitució, com a únic límit aplicable, sinó també a la interpreta-ció que pugui fer de les disposicions constitucionals el mateix Tribunal Constitucional, que no es considera vinculat per les disposicions estatutàries. Un altre efecte negatiu d’aquesta sentència és la supeditació que esta-bleix dels preceptes estatutaris respecte al que establei-xin les lleis orgàniques de l’Estat en determinats supò-sits. Es desvirtua així el paper rellevant i especial que haurien de tenir els estatuts en la definició del contingut de l’autonomia en el seus diferents vessants, com a nor-mes que compleixen una funció de desenvolupament de la mateixa Constitució i, per tant, amb valor de normes «materialment» constitucionals (consideració que para-doxalment els dóna la STC 31/2010, però sense treure’n les conseqüències derivades d’aquest fet).

El resultat final és que les determinacions del nou Es-tatut de Catalunya, en els principals àmbits de l’autogo-vern, passen a tenir un valor relatiu, en la mesura que els efectes que puguin tenir dependran del que determini la jurisprudència del Tribunal Constitucional, construï-da lliurement a partir del text constitucional, però sense que li siguin vinculants les determinacions estatutàries, i en altres casos dependran del que estableixin altres lleis estatals, singularment les lleis orgàniques que tenen re-lació directa amb les matèries estatutàries (com és el cas de la LOFCA en l’àmbit del finançament).

6.4.2. Aquesta doctrina esdevé també aplicable en ma-tèria de finançament, tal com es desprèn dels fonaments jurídics 130 i següents de la STC 31/2010. Per tant, tot l’esforç que fa l’Estatut, descrit en l’apartat anterior, de definir un model de finançament per a Catalunya amb uns perfils propis, no serveix per a desplegar efectes ju-rídics directes i plens per si mateix, perquè el Tribunal Constitucional nega aquesta capacitat d’actuació a l’Es-tatut i la condiciona al que pugui establir l’Estat d’acord amb la seva competència sobre la hisenda general (art. 149.1.14 CE), i de manera molt especial per mitjà de la LOFCA, d’acord amb la remissió que l’article 157.3 CE fa a favor d’aquesta llei orgànica.

6.3.4. Als efectes del treball i de les conclusions de la Comissió d’Estudi, un aspecte molt important a destacar és l’escenari que deixa obert l’Estatut vigent per a una possible evolució cap a un model de finançament articu-lat sobre trets semblants als que defineixen el model de concert o conveni econòmic.

En aquest sentit, cal destacar com a elements més relle-vants:

a) El caràcter obert i potencialment il·limitat de la ces-sió de tributs estatals i de la capacitat normativa sobre aquests tributs, que es desprèn de l’article 203.2 i de la disposició addicional setena. Sens perjudici de les ces-sions que permeten per a determinats impostos les dis-posicions addicionals vuitena, novena i desena, l’article 203.2 inclou com a possible objecte de cessió tots els tributs estatals, en la modalitat parcial o total, i la dis-posició addicional setena, que regula els impostos cedits, en permet l’ampliació per mitjà d’un acord entre el Go-vern de l’Estat i el de la Generalitat, sense imposar cap límit. A més, aquesta possible ampliació no requereix una modificació de l’Estatut, ja que s’articula mitjançant lleis de cessió que no es consideren com una modificació estatutària.

b) El marc bilateral de decisió que l’Estatut estableix mit-jançant la comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat. D’acord amb l’article 210.2, aquest òrgan és competent per a acordar l’abast i les condici-ons de la cessió de tributs estatals, cessió que, com s’ha vist a la lletra anterior, es pot ampliar també, per acord d’aquesta mateixa Comissió, a altres tributs inicialment no cedits. A banda d’això, aquest marc bilateral de de-cisió també inclou la determinació de la contribució a la solidaritat i els mecanismes d’anivellament, tal com recull expressament la lletra b de l’article 210.2 EAC.

c) La possibilitat d’atribuir a l’Agència Tributària de Ca-talunya, per delegació de l’Estat, la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels tributs estatals cedits to-talment a la Generalitat, tal com disposa l’article 204.1 EAC. Cal precisar que en el cas de cessió total no seria necessari articular la fórmula consorciada a què es re-fereix l’apartat 2 del mateix precepte, ja que l’aplicació d’aquesta fórmula només és exigida quan es tracta d’im-postos cedits parcialment.

La combinació i l’aprofitament d’aquests tres elements permet considerar que l’Estatut incorpora els elements necessaris perquè en un marc de decisió bilateral entre l’Estat i la Generalitat es pugui definir un model de fi-nançament que es fonamenti en una àmplia cessió dels tributs estatals a la Generalitat, amb la corresponent capacitat normativa, la gestió per l’Agència Tributària de Catalunya d’aquests tributs i la determinació en clau també bilateral de la contribució des de Catalunya a la solidaritat i l’anivellament. Sense ésser pròpiament un model de concert o conveni, és evident que el resultat final d’una fórmula de finançament com l’exposada s’hi acosta molt.

En qualsevol cas, és important posar en relleu que una evolució del sistema de finançament com la que s’acaba d’exposar té perfecte encaix en l’Estatut i podria ésser operativa en aplicació estricta dels preceptes estatutaris.



xibilitat jurídica del model i la naturalesa de l’òrgan que ha de prendre la decisió. I, en tercer lloc, perquè l’aplica-ció concreta del model no és directament operativa per mitjà de la decisió de l’òrgan multilateral, sinó que depèn de cada comissió bilateral, tal com recorda expressament la STC 31/2010 (FJ 130) i també altres sentències anteri-ors, com és el cas, singularment, de la STC 13/2007, del 18 de gener (FJ 8).

Els elements que s’acaben d’exposar obren la porta a un model que es fonamenti en una cessió àmplia dels tributs estatals amb capacitat normativa i de gestió i recaptació per a les comunitats autònomes i que estableixi també unes bases més transparents, justes i equilibrades per a l’aplicació dels mecanismes d’anivellament i solidaritat interterritorial, opcions totes possibles i compatibles amb les determinacions estatutàries. I també deixen oberta la porta a la possibilitat que l’aplicació d’aquest model es faci efectiva només quan ho acordi la corres-ponent comissió mixta bilateral, amb la qual cosa es permet exercir un «control polític» de l’aplicació efec-tiva del sistema, i això podria comportar una aplicació singularitzada o «a la carta», si els elements definidors del model es formulessin de manera que fossin possibles diferents alternatives o possibilitats d’aplicació.

Cal tenir present que la funció dels acords del Consell de Política Fiscal i Financera en el context LOFCA és la d’establir els elements de «coordinació» del sistema amb caràcter global, sense que això impliqui necessàriament que el sistema hagi d’ésser exactament igual per a totes les comunitats autònomes, ja que això dependrà del ma-teix contingut i naturalesa dels criteris establerts i de la decisió que finalment adoptin els òrgans bilaterals per concretar-ne l’aplicació a la comunitat respectiva.

6.4.4. Aquest marge de maniobra de què disposa la LOFCA oferiria la possibilitat, en termes jurídics, i sempre que es donessin les condicions polítiques neces-sàries, d’articular un model de finançament, per mitjà d’un acord del Consell de Política Fiscal i Financera, i acompanyat, si esqueia, de les reformes necessàries de la LOFCA, que permetés evolucionar amb trets semblants als que caracteritzen el model de concert o conveni eco-nòmic, pel que fa a la suficiència financera i a la gestió tributària, i també la possibilitat d’establir un sistema de retorn a l’Estat no exactament igual al de la quota, però sí més just i equilibrat i que integri els elements necessa-ris d’anivellament.

Evidentment, en l’evolució cap a aquest model hi podria intervenir la Comissió Mixta Estat - Generalitat, no no-més en la seva fase de concreció i aplicació a posteriori, sinó també prenent la iniciativa per a la seva configura-ció. Cal recordar que les funcions que atorga a aquest òrgan l’article 210 EAC li permeten actuar com a òrgan promotor de mesures per a l’actualització i modificació del sistema de finançament, i que la STC 13/2007, del 18 de gener (FJ 8), reconeix també expressament aquesta iniciativa prèvia dels òrgans bilaterals.

L’escenari que s’acaba d’exposar és compatible, d’altra banda, amb la jurisprudència constitucional referida al finançament «comú». Malgrat que la STC 31/2010, del 28 de juny, es refereix a aquest model amb els adjectius de «general» i «homogeni», cal precisar que aquesta

La Sentència considera, en definitiva, que els estatuts de les comunitats autònomes subjectes al règim comú de finançament, com en el cas de Catalunya, no tenen mar-ge de maniobra substantiu, perquè, en la mesura que les decisions sobre el finançament s’han d’adoptar amb ca-ràcter general i de forma homogènia per a tot el sistema, i, en conseqüència, per l’Estat i en l’àmbit estatal d’actu-ació, no són possibles solucions unilaterals que tindrien repercussions en el conjunt i que podrien condicionar les decisions del mateix Estat i d’altres comunitats autòno-mes.

Per tant, segons la sentència, les decisions sobre el fi-nançament han de recaure en l’òrgan multilateral que estableix la LOFCA (el Consell de Política Fiscal i Fi-nancera), en el qual l’Estat exerceix les funcions de coor-dinació que li reconeixen els articles 149.14 i 157.3 CE, sens perjudici que aquestes decisions «s’integrin» poste-riorment amb les funcions que realitzen les comissions mixtes bilaterals regulades pels estatuts, pel que fa a la tasca específica de concretar l’aplicació a cada comunitat autònoma del model.

Els efectes d’aquesta doctrina s’estenen, d’acord amb els fonaments jurídics 130 i 134 de la Sentència, al principi de suficiència financera (recursos disponibles) i als me-canismes de solidaritat i anivellament, és a dir, als dos aspectes clau del règim de finançament. D’altra banda, pel que fa a les competències de la Comissió Mixta Es-tat - Generalitat, el fonament jurídic 135 de la sentència n’afebleix clarament el paper, ja que condiciona l’exerci-ci d’aquestes competències a la capacitat que s’atribueix als òrgans multilaterals, d’acord amb el que estableix la LOFCA.

Com es pot deduir fàcilment, la doctrina continguda en la STC 31/2010 significa negar eficàcia pròpia i directa a les disposicions estatutàries sobre els aspectes bàsics de finançament, en la mesura que recondueix aques-ta efectivitat al marc d’aplicació de la LOFCA. Però és important destacar que en cap moment la Sentència no posa en qüestió la validesa constitucional de les opcions estatutàries sobre el finançament considerades en si ma-teixes, ja que l’única objecció constitucional que fa és que es formulen en una norma «inadequada» per a poder produir efectes directes.

6.4.3. El que s’acaba d’exposar permet afirmar que el model de finançament determinat per l’Estatut (inicial i potencial) podria ésser plenament efectiu si es formula en el context d’aplicació de la LOFCA, és a dir, mitjan-çant un acord del Consell de Política Fiscal i Finance-ra, aplicat posteriorment per la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat.

Això ens situa en un marc d’actuació que cal destacar pel que fa a les possibilitats d’evolució del sistema de fi-nançament, per tres raons fonamentals. En primer lloc, perquè la Constitució no prefigura cap model concret de finançament i, per tant, el marge d’actuació LOFCA és molt elàstic, en el sentit que permet actuar i evolucionar d’una manera molt oberta sobre els diferents elements que integren el sistema de finançament (per exemple, aplicant en profunditat el model determinat per l’Esta-tut). En segon lloc, perquè això comporta l’existència d’un marge de decisió essencialment polític, atesa la fle-



aquest règim singular, que a la pràctica significa l’exclu-sió del règim comú, per al cas del País Basc i Navarra, comunitats que es regeixen, respectivament, pels siste-mes de concert i conveni econòmic, d’acord amb el que determinen llurs estatuts. Per tant, es podria pensar en una hipòtesi de singularització per a Catalunya amb una clàusula semblant que permetés articular el finançament de la Generalitat per via bilateral i tenint com a referèn-cia únicament les disposicions de l’Estatut.

L’articulació d’una clàusula com aquesta hauria de tenir en el pla jurídic una fonamentació que la legitimés des del punt de vista constitucional, sobretot després que la STC 31/2010, del 28 de juny, hagi reiterat la inclusió del règim de finançament de Catalunya dins el règim comú i l’aplicació del marc multilateral que aquest fet implica.

6.5.3. Un possible encaix d’aquest règim singular podria ésser la invocació de la disposició addicional primera de la Constitució, que és la que justifica el règim especial del País Basc i de Navarra. Però aquesta possibilitat s’en-frontaria a dues objeccions difícils de salvar.

En primer lloc, la lectura territorialment limitada de la foralitat que ha fet fins ara la jurisprudència constitucio-nal, que exclou Catalunya. Sense anar més lluny, només cal recordar que la sentència de l’Estatut nega a l’article 5 EAC qualsevol mena de connexió amb la disposició addicional primera CE quan es refereix als drets his-tòrics de Catalunya (FJ 10), i que sentències anteriors (STC 76/1988, del 26 d’abril, i 214/1989, del 21 de de-sembre, entre d’altres) limiten l’aplicació de l’esmentada clàusula constitucional al País Basc i Navarra. Cal re-cordar que, en aquests dos territoris, l’excepció que con-templa la LOFCA respecte del règim comú es justifica expressament per l’existència d’aquest règim de foralitat, d’acord amb el que estableixen les normes estatutàries respectives.

En segon lloc, perquè la invocació de la disposició ad-dicional primera CE, en el supòsit teòric que es consi-derés aplicable a Catalunya, n’exigiria el reconeixement en l’Estatut, ja que l’esmentada disposició condiciona el reconeixement de la foralitat al fet que es determini en el marc de la Constitució i dels «estatuts d’autonomia». I en aquest sentit ja s’ha vist que l’article 5 EAC, tal com ha estat interpretat per Tribunal Constitucional, no té aquest abast ni aquest significat.

6.5.4. Tanmateix, la inclusió d’una clàusula especial per a Catalunya dins la LOFCA podria trobar fonamentació en el marge ampli de maniobra que la Constitució per-met en matèria de finançament.

En aquest sentit, cal recordar un cop més que la Cons-titució no predetermina un determinat model de finan-çament, fet que ha estat expressament reconegut per la jurisprudència constitucional (STC 192/2000, del 13 de juliol), la qual cosa deixa obert un espai important de decisió política en aquest àmbit per mitjà de la LOFCA, que no exclou necessàriament la diversitat. Dit en altres paraules, la Constitució no defineix ni determina un mo-del de finançament concret i que s’hagi d’aplicar unifor-mement a totes les comunitats autònomes.

També cal recordar el paper que els estatuts tenen en la regulació del finançament, que és una conseqüència de-

«generalitat» i «homogeneïtat» no es poden entendre en sentit absolut, d’acord amb la mateixa doctrina jurispru-dencial.

Cal recordar, en aquest sentit, la importància de la Sen-tència 13/2007, del 18 de gener, dictada en relació amb els acords de finançament del 1996 (aplicables al quin-quenni 1997-2001), en la qual el Tribunal rebutja de manera clara i directa la idea d’un model «igual» de fi-nançament per a totes les comunitats autònomes, quan diu que la homogeneïtat que ha de garantir la LOFCA sobre el règim comú no ha d’ésser absoluta (el FJ 7 diu, concretament, que el que és exigible és un «mínim» grau d’homogeneïtat) i quan admet que pel joc de les decisi-ons dels òrgans bilaterals puguin arribar a coexistir di-ferents sistemes o models de finançament (asimetria en el finançament), en funció de si aquests òrgans bilaterals accepten o no el nou model (FJ 10).

És important destacar que, en relació amb aquesta pos-sible evolució del model de finançament dins el marc LOFCA, s’ha produït una àmplia coincidència (amb certs matisos) entre els experts jurídics que han compa-regut davant la Comissió d’Estudi.

6.5. Possibilitat d’establir un règim de finançament singular o especial per a Catalunya després de la Sentència de l’Estatut

6.5.1. L’escenari que s’acaba d’exposar seria compatible amb la doctrina establerta pel Tribunal Constitucional en la Sentència sobre l’Estatut. Aquesta doctrina no tanca la porta perquè via LOFCA es pugui evolucionar cap a un model com el que permet el potencial estatutari i aprofundir-hi, tal com ha quedat exposat. Ara bé, també és cert que, aquesta evolució, el Tribunal la situa en el context del sistema de finançament comú, la qual cosa comporta la necessitat de combinar mecanismes multila-terals i bilaterals de decisió.

La diferenciació entre la fase de definició del model (multilateral) i la de concreció i aplicació (bilateral) té molta importància, perquè, com s’ha dit, no exigeix que el model s’apliqui de manera exactament igual a totes les comunitats. Les característiques més o menys obertes amb què es defineixi el model (amb garantia d’un mínim grau d’homogeneïtat) i la decisió final dels òrgans bilate-rals és un element important, perquè pot representar re-sultats sensiblement diversos. Com s’ha vist abans, això ja es va produir l’any 1996, quan el model establert pel Consell de Política Fiscal i Financera fou rebutjat per al-gunes comunitats autònomes, la qual cosa va comportar que no totes les comunitats de règim comú es financessin d’acord amb el mateix model.

6.5.2. Dit això, la qüestió que ara cal plantejar és si en aquest escenari postsentència de l’EAC, que sembla con-dicionar l’aplicació de les clàusules estatutàries al règim de finançament comú establert per la LOFCA, es pot articular una solució de futur que permeti configurar el finançament de la Generalitat com un règim singular o especial sobre unes bases semblants a les del concert o conveni econòmic.

Cal recordar en aquest sentit que la mateixa LOFCA (disposicions addicionals primera i segona) ja estableix



6.5.6. Una fórmula com la que s’acaba de descriure per-metria, a la pràctica, que el règim de finançament de la Generalitat es regís exclusivament per les disposicions de l’Estatut, en clau de bilateralitat. L’únic obstacle jurí-dic que es podria oposar a una solució com aquesta seria la jurisprudència constitucional sobre el sistema de fi-nançament comú i l’afirmació categòrica que sembla que s’hi fa (sobretot en la STC 31/2010, del 28 de juny) amb relació a la inclusió de Catalunya en aquest règim.

Si s’analitza bé aquesta jurisprudència, però, es pot de-duir que el que ha volgut establir és que l’Estatut no té, per si mateix, capacitat per definir un model de finança-ment propi al marge de la LOFCA, sobretot perquè això significaria negar a l’Estat la seva potestat unilateral per definir i coordinar el model, d’acord amb la seva compe-tència sobre la hisenda general (art. 149.1.14 CE) i l’habi-litació que li dóna l’article 157.3 CE.

Aquesta jurisprudència defineix els límits de la regulació del finançament des de la perspectiva estricta del paper del legislador estatutari, sense predeterminar en conse-qüència les opcions o alternatives que l’Estat pot articu-lar en exercici de les seves competències. Es pot afirmar, doncs, que la fórmula del règim especial via LOFCA no es troba afectada per la jurisprudència constitucional, per la senzilla raó que aquesta situació no ha estat abor-dada com a tal pel Tribunal Constitucional.

La STC considera que Catalunya està subjecta al règim de finançament comú, perquè entén que li és aplicable el marc LOFCA i, en el moment present, aquest marc com-porta que Catalunya en formi part, perquè és l’únic mo-del que estableix (salvant els règims especials del País Basc, de Navarra, de Canàries i de les ciutats autònomes de Ceuta i de Melilla), i el Tribunal en treu les conse-qüències lògiques, derivades de la regulació LOFCA. Però cal insistir que aquesta doctrina no «constituciona-litza» com a única opció possible la regulació actual de la LOFCA, ni el mateix abast del règim comú (que no és tan «comú», atesa l’existència dels règims especials ja vigents), sinó únicament la capacitat legislativa que ha de tenir l’Estat per a actuar en l’àmbit del finançament autonòmic.

Cal insistir que, quan la jurisprudència constitucional diu que les decisions sobre el finançament autonòmic s’han d’adoptar amb caràcter general i de forma homo-gènia per a tot el sistema, ho fa per posar en relleu la ne-cessitat que sigui l’Estat el que prengui aquesta decisió, però sense que això determini com l’ha de prendre ni que s’hagi de fer sota una modalitat concreta. Les STC 13/2007, del 18 de gener (FJ 5), i 31/2010, del 28 de juny (FJ 130), permeten deduir clarament aquesta intenció.

La jurisprudència constitucional no ha «cristal·litzat» per tant el model de règim comú vigent com l’única opció constitucional possible. Arribar a una conclusió com aquesta contradiria la mateixa doctrina jurisprudencial sobre el caràcter obert i no predeterminat del finança-ment autonòmic que es desprèn de la Constitució i la mateixa LOFCA, quan ja admet especialitats més enllà dels supòsits forals; i seria també incompatible amb el marge d’opció que cal reconèixer al legislador estatal en el moment d’exercir les competències que li atribueixen els articles 149.1.14 CE i 157.3 CE, per poder configurar

rivada de l’absència d’un model establert constitucional-ment. El finançament és «matèria» estatutària i depèn, per tant, del que puguin establir els estatuts, sobretot quan l’existència d’una llei estatal de finançament (la LOFCA) és considerada per la Constitució com a po-testativa. Des del punt de vista constitucional, el finan-çament autonòmic es podria regular perfectament per mitjà del binomi Constitució-Estatut, sense necessitat d’una llei general de finançament. I aquesta hipòtesi, constitucionalment indiscutible a tenor del que estableix l’apartat 3 de l’article 157 CE, confirma que el marc constitucional pot assumir, des d’un punt de vista jurídic, l’existència de diversos models en funció dels diferents continguts estatutaris.

Aquest mateix caràcter potestatiu que té la LOFCA és també un altre argument important que cal considerar, sobretot si tenim en compte que aquesta eina legislativa està essencialment dissenyada com un instrument de què disposa l’Estat per coordinar el sistema en el seu conjunt. Aquesta funció ha estat destacada reiteradament per la jurisprudència constitucional, amb la idea que l’article 157.3 CE no pretén altra cosa que garantir la intervenció unilateral de l’Estat en matèria de finançament amb la finalitat d’obtenir un mínim grau d’homogeneïtzació, per tal d’evitar que el finançament quedi condicionat exclusi-vament al que determini cada estatut d’autonomia (STC 68/1996, del 4 d’abril). Aquesta mateixa idea d’evitar una «congelació» del model (si només quedés en mans dels estatuts), i de salvaguardar el poder de decisió estatal, és la que es troba també en la sentència de l’Estatut, d’acord amb el que expressa el seu FJ 130.

6.5.5. Les reflexions que s’acaben de fer posen en relleu que la LOFCA, com a instrument de coordinació del sis-tema de finançament autonòmic, permet a l’Estat diverses possibilitats o escenaris d’aplicació del sistema per asse-gurar aquesta coordinació, sense que constitucionalment s’imposi forçosament una solució igual o comuna per a totes les comunitats autònomes. Fins al moment present, això ha estat així amb l’anomenat model de «règim comú» (excepció feta del País Basc i Navarra), però això no ex-clou, lege ferenda, que en el futur l’Estat pugui articular el sistema a partir d’un marc més flexible, que permeti am-pliar el reconeixement d’un règim singular a comunitats altres que les que actualment determina la LOFCA. Es tracta, per tant, d’un espai de maniobra i d’opció políti-ca del legislador estatal, que la Constitució permet (o, dit d’una altra manera, no prohibeix) dins el marge de flexibi-litat amb què regula el finançament autonòmic.

En aquest sentit, cal recordar que la mateixa LOFCA ja reconeix altres règims especials, a part dels forals, com és el cas de la regulació peculiar de Canàries i de les ciutats autònomes de Ceuta i de Melilla, d’acord amb el que estableixen les disposicions addicionals quarta i cin-quena de la Llei.

D’altra banda, l’Estatut tampoc no seria un obstacle per a aquesta opció, malgrat que l’article 201.1 faci referèn-cia a la LOFCA com a marc regulador del finançament de la Generalitat i que la disposició addicional dotzena esmenti la necessitat de fer una interpretació harmònica entre les disposicions estatutàries i la LOFCA. Ambdós requisits se seguirien complint, perquè seria la mateixa LOFCA la que determinaria el règim especial.



que defineixen un model semblant al de concert econò-mic, poden ésser reconduïbles a l’àmbit d’aplicació de l’article 150.2 CE, en la mesura que aquest precepte par-la específicament de transferència de «facultats corres-ponents a una matèria de titularitat estatal».

La doctrina ha entès normalment que el terme facultats s’usa com a sinònim de competències en sentit tècnic. Cal recordar que aquest concepte tècnic de competència significaria la concurrència necessària de dos elements: un àmbit material susceptible d’ésser regulat i/o gestio-nat i el reconeixement d’unes potestats o funcions jurídi-ques concretes en relació amb aquesta matèria.

Tot i aquesta reconducció al concepte més tècnic de com-petències, cal no oblidar, però, que la redacció de l’article 150.2 CE denota una voluntat d’obertura molt gran quan utilitza el terme facultatsamb referència a una matèria de titularitat estatal, la qual cosa permet una interpretació especialment àmplia i flexible, en el sentit que pot ésser aplicable a qualsevol potestat o funció estatal que tingui relació amb una matèria concreta de titularitat estatal.

Com ja s’ha exposat, un sistema de finançament basat en el concert econòmic pivota sobre tres eixos bàsics: la cessió (o concertació) de tots o de la majoria dels tributs estatals; la gestió d’aquests tributs, i l’establiment d’una quota de retorn de recursos a la hisenda estatal com a compensació pels serveis prestats directament per l’Es-tat en el territori, eventualment ampliable al concepte de contribució a l’anivellament interterritorial.

D’aquests elements, els dos primers no ofereixen dubtes sobre la possible inclusió en l’article 150.2 CE. La ces-sió de tributs estatals, amb o sense capacitat normativa, i la gestió d’aquests tributs per la comunitat autònoma, serien un exemple clar i inequívoc de transferència o de delegació (depenent de la tècnica utilitzada) de facultats de titularitat estatal. En aquest sentit, cal recordar que l’article 157 CE considera explícitament els impostos cedits com una «competència» financera de les comuni-tats autònomes i que l’article 156 CE esmenta també ex-plícitament la possibilitat de delegació a les comunitats autònomes de la recaptació, la gestió i la liquidació dels recursos tributaris de l’Estat. En relació amb la cessió de tributs, cal recordar també els preceptes estatutaris que remeten a les lleis estatals la concreció de la cessió, i també l’ús habitual que es fa de l’article 150.1 CE per atribuir a les comunitats autònomes facultats normatives sobre els impostos cedits. També cal tenir present que la jurisprudència constitucional considera que el finan-çament autonòmic forma part de la competència estatal sobre la «hisenda general» (article 149.1.14 CE).

El que s’acaba d’exposar permetria, doncs, articular di-rectament mitjançant una llei orgànica per via de l’article 150.2 CE una cessió àmplia de tributs estatals a la Ge-neralitat, i també atribuir a la Generalitat facultats nor-matives i atribuir-li les funcions relatives a la gestió dels tributs, per mitjà de l’Agència Tributària de Catalunya.

Si aquesta hipòtesi és factible, és obvi que tampoc no hauria de presentar cap problema constitucional el fet que una llei orgànica de l’article 150.2 articulés un me-canisme de retorn d’una part dels tributs cedits. Aquesta fórmula es podria considerar com una «condició» esta-blerta sobre la mateixa transferència, que la llei orgànica

el model que consideri més adequat d’entre els diferents models possibles que s’atinguin als principis constituci-onals d’autonomia i suficiència financera, de solidaritat i de coordinació amb la hisenda estatal.

6.6. Articulació d’un règim singular de finançament per mitjà d’una transferència de recursos tributaris, de la potestat normativa i de la gestió tributària, a l’empara de l’article 150.2 de la Constitució

6.6.1. Una altra possibilitat de configurar un model de finançament propi per a Catalunya basat en elements semblants als que caracteritzen el sistema de concert o conveni també es podria articular sobre les possibilitats que ofereix l’article 150.2 CE, que permet que l’Estat transfereixi o delegui a les comunitats autònomes, mit-jançant una llei orgànica, facultats corresponents a una matèria de titularitat estatal que per llur naturalesa si-guin susceptibles de transferència o delegació.

Òbviament, es tracta d’una opció de naturalesa més ex-cepcional i subsidiària que la que es planteja en l’apartat 6.5, però és una opció no descartable en el context de les possibilitats que permet el debat jurídic sobre aquesta qüestió i dels condicionants polítics que el poden afectar.

Aquesta via es defineix doctrinalment com una tècnica d’atribució extraestatutària de competències que permet completar el marc d’autogovern establert pels estatuts. Cal destacar que l’origen d’aquesta disposició constituci-onal és essencialment polític, i que fou pensada sobretot (tal com es desprèn dels debats constituents) per a les nacionalitats històriques, com un complement de la dis-posició addicional primera de la Constitució.

En tot cas, és evident que tant l’esperit de la norma constitucional com la seva literalitat li donen un com-ponent d’asimetria potencial, important dins el sistema autonòmic, tal com ho ha demostrat la praxi de les di-verses aplicacions que han tingut com a destinatàries comunitats autònomes concretes. Com a exemples més rellevants es poden esmentar les lleis orgàniques 11/1982 i 12/1982, de transferència de competències a Canàries i a la Comunitat Valenciana, respectivament, que en el seu moment van complementar de manera significativa les competències estatutàries d’aquestes dues comunitats, i la Llei orgànica 6/1997, de transferència de competèn-cies a la Generalitat de Catalunya en matèria de trànsit i circulació de vehicles de motor. Aquestes experiènci-es d’aplicació també van resoldre un dubte inicial que s’havia formulat sobre el tipus de facultats transferibles (normatives o només executives) i van deixar clar que la transferència o delegació pot incloure tant les potestats normatives (legislatives i reglamentàries) com les funci-ons executives.

6.6.2. L’aplicació d’aquesta via constitucional a l’àmbit específic del finançament de la Generalitat no s’ha plan-tejat de manera directa en el debat jurídic sobre aquesta qüestió i obliga, per tant, a considerar diversos aspectes per a avaluar-ne les possibilitats d’èxit, deixant de banda els condicionants polítics, que òbviament també hi hau-rien de concórrer.

La primera qüestió a resoldre és si els elements que in-tegren el règim de finançament, i de manera especial els



comú, el seu finançament real no serà el que teòricament i potencialment permet l’Estatut, sinó el que es determi-ni en aplicació del marc LOFCA.

En conseqüència, no es donaria una situació d’incohe-rència entre l’Estatut i la utilització de l’article 150.2 CE, ja que l’aplicació d’aquest precepte vindria a donar a la Generalitat unes facultats que aquesta no té garantides directament pel text estatutari. El mateix succeeix en el cas de la gestió dels impostos cedits, en la mesura que la creació de l’Administració tributaria única només abasta els impostos totalment cedits (article 204.1) i, més enllà d’això, només seria operativa amb la concurrència de la voluntat estatal (consorci de l’article 204.2).

En qualsevol cas, es podria parlar fins i tot d’una relació de compatibilitat entre la llei orgànica de transferència i l’Estatut, en la mesura que la primera podria actuar com un instrument d’aplicació inicial o transitòria del poten-cial estatutari, que permetria evolucionar cap un règim semblant al del concert, mentre aquest objectiu no es pu-gui assolir per una altra via.

6.6.3. Una de les qüestions que ha ocupat més la doctrina en l’anàlisi de l’article 150.2 CE és la interpretació del límit constitucional que es pot establir a les transferèn-cies estatals per raó de llur «naturalesa». La raó última d’aquest límit és evitar que es transfereixin facultats o funcions que puguin comprometre elements estructurals de l’Estat, especialment pel que fa als principis d’unitat i de sobirania.

En el pla jurídic, és difícil traduir aquest límit en una llista de matèries intransferibles. Tampoc no es disposa, ara per ara, de jurisprudència constitucional significativa sobre aquesta qüestió. Tanmateix hi ha un argument im-portant a favor de la naturalesa transferible de les com-petències sobre finançament, que es dedueix de l’existèn-cia dels règims vigents de concert i conveni econòmic que s’apliquen al País Basc i a Navarra i que evidencien que l’existència d’aquest sistema no atempta contra les bases estructurals de l’Estat. En aquest sentit, no hi ha cap argument consistent per negar a l’article 150.2 CE el potencial competencial que s’ha pogut assolir mitjançant la disposició addicional primera de la Constitució. Les dues es poden considerar clàusules excepcionals d’am-pliació de les competències, amb la diferència essencial que la segona permet articular i consolidar aquesta ex-cepcionalitat en el marc estatutari i la primera no.

Cal recordar també que la Constitució no estableix lí-mits en relació amb els recursos disponibles per les co-munitats autònomes, recursos entre els quals es troben els impostos cedits totalment o parcialment per l’Estat. Això fa que una transferència per via de l’article 150.2 CE sigui possible sempre que respecti els principis cons-titucionals generals del finançament autonòmic.

6.6.4. Un altre argument que es podria oposar a la utilit-zació de l’article 150.2 CE, en l’escenari en consideració, és la possible afectació dels principis de coordinació i de solidaritat en matèria de finançament a què es refereixen els articles 138, 156.1, 157.3 i 158 de la Constitució.

Si la qüestió se situa en el context del finançament de «règim comú», aquests principis es podrien oposar com un límit material implícit a una transferència singularit-zada que suposés, de facto, una excepció a aquest règim

podria definir quant als criteris i procediments aplica-bles per a fer-la efectiva. També hi hauria la possibilitat que la llei orgànica remetés aquesta qüestió a la Comis-sió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals regulada per l’ar-ticle 210 EAC, o bé al marc de decisió de la LOFCA, si es volgués temperar el marc de bilateralitat amb un component multilateral, considerant les implicacions in-terterritorials que es donen en aquest àmbit.

Tampoc no sembla que hagués d’ésser un obstacle a la intervenció en aquest cas d’una llei de l’article 150.2 CE el fet que aquest precepte especifiqui que la llei ha de determinar en cada cas la corresponent transferència de mitjans financers. Aquesta especificació es podria utilit-zar com a argument restrictiu de l’abast d’aplicació de l’article 150.2 CE, en el sentit que es refereix només a competències substantives o materials i no a competèn-cies estrictament financeres. Però aquesta lectura seria excessivament formalista, ja que la lògica interpretativa del precepte fa pensar més en la voluntat d’assegurar el finançament addicional dels serveis que poder ésser objecte d’una transferència, quan s’escaigui, que no pas en la voluntat de limitar l’abast d’aplicació d’una norma que, com s’ha dit, es formula en termes molt amplis, com posa en relleu l’ús de l’expressió «facultats corresponents a una matèria de titularitat estatal».

Un segon aspecte que cal considerar és el de la cohe-rència entre la utilització de la via de l’article 150.2 CE i les disposicions de l’Estatut del 2006 en matèria de fi-nançament. Tal com s’ha dit reiteradament, la regulació estatutària no és tancada, i aquesta obertura permetria, en teoria, un desenvolupament en la línia dels tres eixos en què es fonamenta el sistema de concert. Això es po-dria utilitzar com un argument en contra de l’aplicació de l’article 150.2 CE en aquest cas, ja que aquesta fórmu-la no es pot utilitzar en relació amb les competències que ja reconeix l’Estatut o que es poden assolir mitjançant el desenvolupament dels preceptes estatutaris. En aquest sentit, cal recordar que l’Estatut possibilita la cessió dels tributs estatals (que pot ésser molt àmplia, d’acord amb la disposició addicional setena) i defineix uns mecanis-mes específics per a fer-la efectiva, com són l’acord bi-lateral i les corresponents lleis estatals de cessió. I que l’Estatut també regula un sistema de gestió, mitjançant una fórmula específica d’Administració tributària.

Ara bé, en el cas del finançament ja s’ha pogut com-provar que ens trobem davant una situació especial que impedeix considerar aquesta evolució del model de fi-nançament com una qüestió de regulació estatutària d’efectes directes. La STC 31/2010, del 28 de juny, és molt clara en aquest punt quan condiciona l’efectivitat de les determinacions de l’Estatut a l’evolució que pugui tenir el model en el marc d’aplicació de la LOFCA, la qual cosa significa, dit ras i curt, que el finançament de la Generalitat no és una matèria d’estricta o exclusiva re-gulació estatutària, ni tampoc exclusivament subjecta a les decisions bilaterals adoptades a l’empara de l’Estatut. Ans al contrari, la implementació de les determinacions estatutàries depèn, en definitiva, segons la doctrina juris-prudencial, dels mecanismes establerts per la LOFCA, és a dir, d’una regulació extraestatutària establerta per l’Estat o amb la concurrència de la voluntat estatal. I, mentre la LOFCA mantingui Catalunya dins el règim



Aquesta naturalesa de llei especial de la llei orgànica també permetria que el contingut i els efectes d’aquesta llei de transferència fossin d’aplicació prevalent respecte del règim comú regulat per la LOFCA d’acord amb la finalitat que persegueix l’article 150.2 CE.

6.6.5. La utilització de la via de l’article 150.2 CE no suposaria una garantia plena de manteniment i vigència del règim especial de finançament, atesa la naturalesa extraestatutària de la transferència, que en permetria, en teoria, la revocació per decisió del mateix Estat.

Aquesta és una diferència important respecte d’una regu-lació estatutària, que estaria garantida pel règim especial de reforma. Ara bé, en aquest cas això té una importàn-cia relativa, després que la STC 31/2010, del 28 de juny, ha deixat clar que l’efectivitat de la majoria de disposi-cions estatutàries sobre el finançament depenen de llur reconeixement o encaix dins el marc d’aplicació de la LOFCA. Cal ésser conscients, per tant, que l’articulació d’un règim de finançament singular via clàusula d’ex-cepció dins la LOFCA (vegeu l’apartat 6.5) o via article 150.2 CE no ofereix les mateixes garanties d’intangibili-tat que són pròpies d’una regulació estatutària.

7. Trets essencials del règim de concert econòmic

7.1. D’acord amb el que determinen els estatuts respec-tius, les comunitats del País Basc i de Navarra es regei-xen pel sistema de concert o conveni econòmic. Aquest sistema de finançament es fonamenta essencialment en la disponibilitat dels ingressos tributaris generats en el territori i el retorn a la hisenda estatal d’una part d’aquests ingressos en concepte de pagament dels ser-veis de titularitat estatal que es presten en el territori. La principal diferència d’aquest model respecte del finança-ment de règim comú rau en el fet que aquest darrer s’ar-ticula sobre impostos cedits (totalment o parcialment) i és dependent en bona part de les participacions en els ingressos de l’Estat, la qual cosa fa que les hisendes au-tonòmiques hagin de comptar amb aquest element per a garantir llur finançament. D’altra banda, en el sistema de règim comú els recursos finalment disponibles depenen també de l’aplicació dels mecanismes d’anivellament i solidaritat, que condicionen el resultat final amb un efec-te especialment negatiu fins ara per a Catalunya, d’acord amb el que reflecteixen els criteris de càlcul de les ba-lances fiscals.

7.2. Els elements que configuren el sistema de concert són el concert impositiu i la quota (o cupo). El concert o conveni impositiu regula la hisenda autonòmica amb una àmplia descentralització i autonomia pel que fa als ingressos (tributs concertats), que comprèn pràcticament la totalitat dels impostos estatals (les excepcions afecten alguns impostos especials). La disponibilitat sobre els ingressos no afecta únicament la recaptació dels tributs en el territori, ja que el règim de concert incorpora la possibilitat de desenvolupar un sistema impositiu propi dins d’unes determinades condicions, que inclou la ca-pacitat normativa sobre els impostos. En relació amb la recaptació, el règim de concert significa que la gestió

comú. Tanmateix, hi ha diversos arguments per a soste-nir el contrari:

a) En primer lloc, la mateixa obertura constitucional del sistema de finançament, que fa que l’establiment d’un model concret sigui fruit de la decisió del legislador esta-tal, que té diverses opcions o possibilitats de concreció.

b) En segon lloc, el component de bilateralitat que ja conté l’anomenat «règim comú», i que fa dependre dels òrgans bilaterals l’aplicació mateixa del model, tal com es desprèn del joc combinat entre els estatuts i la LOFCA, que també ha avalat expressament el Tribunal Constitucional i que permet la coexistència de diversos models dins el sistema «comú».

c) En tercer lloc, i aquest és l’argument més determinant, la constatació que la garantia d’aplicació dels principis de coordinació i de solidaritat és una responsabilitat de l’Estat (tal com recorden el FJ 130 de la STC 31/2010 i el FJ 7 de la STC 13/2007), la qual cosa significa que correspon a l’Estat d’adoptar les mesures necessàries per a l’efectivitat d’aquests principis. (En aquest sentit, cal destacar que els instruments de decisió multilateral ac-tualment regulats per la LOFCA no són un requeriment constitucional, sinó una opció legislativa, i que l’exis-tència d’aquests instruments no anul·la la competència originària de l’Estat.) I, malgrat que el lloc més idoni per a garantir aquests principis sigui la LOFCA, això no exclou, com és lògic, que el mateix Estat pugui fer-ho també en aprovar una llei de transferència, que a més també és, formalment, una llei orgànica. El fet que la LOFCA no sigui una llei d’existència necessària, d’acord amb el que estableix l’article 157.3 CE, tampoc no per-metria considerar en aquest cas el supòsit d’una reserva de regulació a favor de la LOFCA fonamentada en la doctrina de la funció constitucional que compleixen de-terminades lleis. D’altra banda, la garantia dels principis de coordinació i solidaritat també quedaria assegurada, en darrer terme, pel caràcter revocable, per decisió del mateix Estat, de les transferències realitzades per la via de l’article 150.2 CE, o per l’establiment d’altres formes de control que es pogués reservar l’Estat.

d) En quart lloc, perquè la utilització de la via de l’arti-cle 150.2 CE tampoc no suposaria necessàriament l’atri-bució d’un «privilegi» econòmic o social prohibit per la Constitució. Un sistema semblant al concert no implica necessàriament un privilegi si es configura prenent en consideració el principi de solidaritat, d’acord amb el que s’acaba d’exposar en la lletra anterior. D’altra ban-da, és oportú recordar que la prohibició de privilegis que estableix l’article 138.2 CE s’acota específicament a les diferències que es puguin donar entre els estatuts d’au-tonomia.

Del que s’acaba d’exposar es pot concloure que, en ter-mes jurídics, no existeix cap obstacle insalvable per a la utilització de l’article 150.2 CE en l’àmbit del finança-ment que es pugui deduir implícitament dels preceptes constitucionals que regulen el finançament autonòmic, ni de l’existència de la LOFCA, ni del marge de maniobra que permet aquell precepte constitucional. Per tant, una llei orgànica de transferència podria actuar de manera autònoma mitjançant l’article 150.2 CE, i configurar, per aquesta via especial, un règim singular de finançament.



realitzar funcions de suport, direcció i coordinació dels serveis transferits. Pel que fa a les despeses d’inversió, se n’excloïa la inversió nova i, per tant, es feien correspon-dre tan sols amb inversió de reposició.

El mètode del cost efectiu suposava un coneixement pre-cís dels costos abans de la transferència, i això no fou possible en múltiples ocasions donades les dificultats d’assignació territorial de la despesa. El resultat, a la pràctica, va suposar un elevat nivell de negociació políti-ca en els recursos a transferir.

Les despeses de nova inversió, atès que no quedaven in-closes en el mecanisme, es van introduir en el Fons de compensació interterritorial, fet que va distorsionar-ne els objectius inicials.

El Fons de compensació interterritorial que instaura l’ar-ticle 158 de la Constitució fou aplicat per primera vega-da l’any 1982, i a partir de l’any 1990 s’hi van introduir reformes en profunditat. L’objectiu que es pretenia amb aquest Fons era corregir els desequilibris territorials, però va constituir-se com un mecanisme de finançament parcial de la inversió nova que realitzaven les comunitats amb serveis ja traspassats. Les dificultats en la determi-nació del cost efectiu dels serveis traspassats implicava la inexistència d’un mecanisme d’aplicació automàtica de criteris en el finançament, i aquest fet va donar lloc a múltiples dificultats d’ordre econòmic i polític.

8.2. Segon període (1984-1986)

Des del gener de 1984 es va iniciar el sistema anomenat formalment «transitori», el qual mantenia el criteri del «cost efectiu» dels serveis transferits al territori, d’acord amb el que estableix la disposició transitòria primera de la Llei orgànica de finançament de les comunitats autò-nomes i l’aplicació del Fons de compensació interterrito-rial. El finançament que havia de rebre cada comunitat es corresponia amb el cost efectiu, amb deducció dels ingressos obtinguts a conseqüència de les taxes recapta-des sobre els serveis transferits.

El percentatge de participació d’una comunitat autòno-ma en els ingressos de l’Estat s’obtenia deduint del cost efectiu esmentat la recaptació dels impostos que l’Estat havia cedit, per delegació, a aquella comunitat. Aquest sistema limitava els incentius a una gestió eficient de la recaptació dels tributs cedits, ja que les disminucions en la recaptació donaven lloc a una participació superior en els ingressos de l’Estat, i a un finançament més gran per a la comunitat autònoma. A partir del 1986, aquest pro-blema es va corregir mitjançant l’establiment del criteri de recaptació «normativa», que seria la que la comunitat esperaria obtenir en condicions normals. Les diferències entre recaptació efectiva i recaptació normativa (fruit de l’eficiència en la gestió dels tributs cedits) repercutirien en el finançament d’aquella comunitat.

Mitjançant els recursos esmentats, quedava incorporada la inversió de reposició, però no el finançament de nova inversió, el qual restava atribuït al Fons de compensació interterritorial, de forma similar al període anterior. Fins aleshores, l’esmentat fons es regulava mitjançant dispo-sicions de la llei de pressupostos. La regulació general del Fons s’estableix per mitjà de la Llei 7/1984. Atès que el Fons finançava nova inversió, totes les comunitats au-

dels tributs es considera com una competència pròpia de la comunitat autònoma que s’exerceix per mitjà de les institucions forals.

Pel que fa a la determinació de la quota de retorn de les hisendes forals a la hisenda general, el criteri seguit per a calcular-la és el de considerar les càrregues no assumides per la comunitat, i que per tant responen als serveis que l’Estat continua prestant en el territori, juntament amb l’índex d’imputació, que correspon a la part proporcional de la càrrega que correspon assumir a la hisenda foral. De l’import resultant, se n’han de deduir els ingressos no concertats que la hisenda estatal continua percebent en els territoris corresponents.

7.3. Com es pot deduir dels trets que el caracteritzen, el règim de concert o conveni proporciona una àmplia au-tonomia fiscal a les comunitats que disposen d’aquest rè-gim. Des del punt de vista dels ciutadans, aquest sistema també fa que percebin més clarament la relació existent entre la responsabilitat de gestió dels serveis públics a què tenen accés i les càrregues fiscals que suporten.

Tanmateix, cal posar en relleu alguns efectes negatius que s’haurien de considerar si el règim de concert (o un règim de contingut similar) es vol estendre a altres co-munitats. Entre aquests efectes negatius, cal destacar les distorsions sobre el mercat i les diferències en la pressió fiscal entre els territoris, repercussions que s’han de tenir especialment en compte en el context del mercat únic i de l’harmonització fiscal dins la Unió Europea. Cal des-tacar també els problemes que poden aparèixer en algun tipus d’impost i que poden afectar la translació del tribut (com és el cas, singularment, de l’impost de societats).

Finalment, cal tenir present que els sistemes de concert o conveni actualment existents no consideren el principi de solidaritat (almenys en el sentit i amb l’amplitud que té en el règim comú) per a l’establiment de la quota, ni pel que fa a la determinació de les càrregues no assumibles ni pel que fa a la forma de càlcul de l’índex d’imputació.

8. Evolució del finançament de la Generalitat

8.1. Primer període (1979-1983)

Entre els anys 1979 i 1983 es va produir el procés ini-cial de traspàs de competències, aprovació dels primers estatuts d’autonomia i reajustaments en les valoracions dels serveis transferits. Això va donar lloc a un període de provisionalitat, en què l’Estat estava obligat a garan-tir el finançament dels serveis transferits per una quan-titat igual al cost efectiu del servei en el moment de la transferència. La fixació d’un percentatge de participació en els ingressos de l’Estat no es produiria fins al 1982, i l’aplicació efectiva no seria fins al 1984. L’acord del Con-sell de Política Fiscal i Financera, del 18 de febrer de 1982, estableix la forma de determinar-ne el cost efec-tiu i en defineix els elements: costos directes, indirectes i despeses d’inversió. Dins els costos directes s’incloï-en les despeses de personal i de funcionament relacio-nades amb la prestació del servei. Els costos indirectes es corresponien amb costos de funcionament per tal de



Cal ressenyar, però, que es va cedir l’impost d’actes jurí-dics documentats, per tal de compensar reduccions deri-vades de la introducció de l’IVA.

8.4. Quart període (1992-1996)

A l’inici del període 1992-1996 es van introduir canvis menors en el sistema de finançament. Les variables uti-litzades per a determinar les ponderacions es van modi-ficar, i les ponderacions es van aplicar a les comunitats autònomes segons si s’havien acollit a l’article 143 CE o a l’article 151 CE, a diferència del període anterior, en què es relacionaven amb les competències transferides en educació. La variable «població» va tenir un pes su-perior en el finançament de les comunitats autònomes de l’article 151, mentre que el canvi fou menor per a les de l’article 143. Però el finançament definitiu rebut es va fixar a partir d’un conjunt de criteris establerts pel Con-sell de Política Fiscal i Financera, fet pel qual nou co-munitats no rebien els diners en relació directa amb la fórmula establerta.

La introducció, a partir de l’any 1994, d’un mecanisme de coresponsabilitat fiscal suposa un canvi substancial respecte a la regulació establerta per a aquest període. D’aquesta manera se cedia el 15% de l’impost de la ren-da de les persones físiques, alhora que es reduïa en una quantitat corresponent el percentatge de participació en els ingressos de l’Estat. D’una situació prèvia que reco-neixia a les comunitats autònomes uns ingressos en fun-ció d’uns criteris, es passa a una altra situació en què el finançament depèn de forma parcial també de les vari-acions en la recaptació efectiva en el territori de cada comunitat. També es van establir, alhora, criteris per a limitar els possibles efectes de la mesura, i això va pro-vocar que les variacions fossin en general poc significa-tives.

La importància d’introduir la coresponsabilitat fiscal, mitjançant la participació en el 15% de l’IRPF, va supo-sar un canvi qualitatiu rellevant respecte als desenvolu-paments anteriors.

8.5. Cinquè període (1997-2001)

L’acord de finançament de les comunitats autònomes per al quinquenni 1997-2001 fou aprovat pel Consell de Po-lítica Fiscal i Financera en la sessió del 23 de setembre de 1996 i, pel que fa a Catalunya, per la Comissió Mixta de Valoracions Estat - Generalitat en la sessió del 16 de gener de 1997. Els aspectes principals de l’acord són els següents:

– S’amplia el percentatge de participació de les comuni-tats autònomes en l’IRPF i es divideix en dues parts: un IRPF autonòmic d’un 15% i una participació d’un 15% en les quotes líquides de l’IRPF de la comunitat autò-noma.

– S’atorga més capacitat normativa a les comunitats au-tònomes per a modificar alguns aspectes dels tributs ce-dits i del tram d’IRPF autonòmic, el qual passa a ésser com un tribut cedit de forma parcial.

– S’estableix la participació de les comunitats autònomes en les tasques de direcció i control de l’Agència Estatal

tònomes n’eren creditores. El Fons es repartia entre les comunitats autònomes, fruit de la suma de les quantitats següents: el 70%, en funció d’una variable que correspo-nia a la inversa de la renda per capita; el 20%, en funció de una variable migratòria; el 5%, en funció de l’atur, i el 5% restant, en funció d’una variable que recollia la superfície. A més a més, es tenia en compte el fet insular de les Balears i les Canàries.

Aquest sistema transitori va donar lloc a una àmplia controvèrsia. Entre els aspectes més discutits hi havia el procés de valoració dels costos de les competències transferides i el bloqueig en les assignacions regulades per l’article 15 de la LOFCA, que anaven destinades a garantir un nivell mínim de provisió de serveis públics fonamentals. Aquestes assignacions, amb una interpre-tació que des de bon principi era difícil d’articular, a la pràctica no s’han dut a terme.

Les diferències existents en la prestació de serveis pú-blics amb anterioritat a les transferències ha estat una de les qüestions de debat més rellevants des de l’inici del procés descentralitzador. El sistema de valoració del cost efectiu no va tendir a corregir la tendència històrica prè-via a les transferències: d’aquesta manera, aguditzava els dèficits històrics en la prestació de serveis públics, però situava el nivell competencial més a prop dels ciutadans i, per tant, més subjecte a la pressió política.

8.3. Tercer període (1987-1991)

El criteri de cost efectiu es va substituir per un reparti-ment del finançament total per a les comunitats de règim comú, segons un conjunt de variables demogràfiques, geogràfiques (població, superfície, insularitat i nombre d’unitats administratives) i redistributives (riquesa rela-tiva –diferència entre la població relativa i la renda rela-tiva de cada comunitat respecte a la resta de comunitats de règim comú– i esforç fiscal –diferència entre quotes líquides relatives declarades a l’IRPF pels residents i la renda relativa de cada comunitat–).

Ateses les diferències a nivell competencial en matèria d’educació, es van haver d’estimar ponderacions de les variables atenent dos grups de comunitats, les que dispo-saven de competències en aquesta matèria i les que no. En establir les esmentades ponderacions, s’hi va afegir una restricció important: cap comunitat no havia de re-bre menys recursos que en l’etapa anterior.

Es va avançar en l’objectiu de reduir diferències de fi-nançament per capita en diferents comunitats amb les mateixes transferències, però no es van corregir defici-ències prèvies a les competències, com les relatives a la inversió pública.

Durant aquest període es va augmentar el finançament incondicionat mitjançant la participació en els ingressos de l’Estat, i es va avançar així en l’objectiu d’augmentar l’autonomia des del vessant de la despesa, tot i mantenir una elevada dependència de les transferències de l’Es-tat. El finançament condicionat resulta fonamentalment dels fons provinents de la Unió Europea i del Fons de compensació interterritorial. Els recursos propis fruit d’impostos cedits (patrimoni, successions i donacions, transmissions patrimonials i actes jurídics documentats i taxes sobre el joc) no es van modificar substancialment.



manté en grans línies la regulació establerta per la Llei 29/1990 pel que fa a les comunitats beneficiàries. Són les regions que la Unió Europea considera beneficiàri-es dels fons estructurals de l’objectiu I, entre les quals no es troba Catalunya. La Llei 22/2001, reguladora dels fons de cooperació interterritorial, va introduir diferents reformes en aquests fons per a incloure-hi les despeses corrents necessàries per a posar en funcionament les in-versions i fer-ho compatible amb el que estableix l’article 157 CE.

El model de finançament derivat de l’acord del 2001 va significar un canvi molt important de l’estructura dels ingressos autonòmics, amb un increment notable dels ingressos tributaris i un descens de les transferències de l’Estat. Fins a l’any 2001, els ingressos de la Generalitat es nodrien entre el 70% i el 80% de les transferències de l’Estat, mentre que a partir de l’any 2002 els ingressos corresponents als recursos tributaris se situen a l’entorn del 60%. En relació amb aquest canvi tan significatiu de procedència dels recursos, cal destacar que amb l’Acord del 2001 va desaparèixer com a font de finançament la participació de les comunitats autònomes en els ingres-sos de l’Estat en la mesura que aquesta participació es produeix directament per mitjà de l’ampliació dels tri-buts cedits. Tanmateix, com ja s’ha dit, es va crear un fons de suficiència per tal de cobrir la diferència que hi hagués entre les necessitats de despesa de cada comuni-tat i la seva capacitat fiscal, que s’articula mitjançant una transferència estatal de caràcter incondicionat.

8.7. El model vigent: l’acord del 2009

L’Acord 6/2009, del Consell de Política Fiscal i Finan-cera del 15 de juliol, per la reforma del sistema de fi-nançament de les comunitats autònomes de règim comú, estableix les bases del sistema de finançament vigent i ha donat lloc a importants canvis en aquesta regulació.

Una dada important a destacar és que aquest model s’es-tableix ja sobre la base del nou Estatut del 2006 i pren en consideració, per tant, els principis estatutaris relatius a l’autonomia financera (cistella tributària, capacitat nor-mativa i gestió tributària), l’equitat i el marc de relació entre l’Estat i la Generalitat. No obstant això, cal recor-dar que l’aplicació d’aquests principis estatutaris se situa dins el context LOFCA, amb els condicionants que això implica sobre els efectes que es podrien derivar autòno-mament de les previsions estatutàries en un marc d’apli-cació bilateral.

L’Acord del 2009 ha comportat la modificació correspo-nent de la LOFCA, mitjançant la Llei orgànica 3/2009, del 18 de desembre, i la promulgació de la Llei 22/2009, de la mateixa data, que completa i desplega el sistema de finançament autonòmic i modifica les normes tributàries afectades.

Aquests canvis afecten especialment la cessió de tributs i altres mecanismes financers com el fons de garantia de serveis públics fonamentals, el fons de suficiència global i el fons de convergència autonòmica. Com a conseqüèn-cia de l’aprofundiment en el principi de coresponsabilitat fiscal, el règim de cessió de tributs s’amplia en els per-centatges de cessió i en les competències normatives, de manera que es produeix una elevació del percentatge de

d’Administració Tributària, en relació amb l’IRPF del territori respectiu.

– Es dissenya un fons de garantia per tal d’evitar dis-torsions i desequilibris financers entre les comunitats autònomes.

Durant aquest quinquenni, el finançament de les comuni-tats autònomes provindrà de: els tributs cedits i les taxes pels serveis transferits; l’IRPF autonòmic; la participació en les quotes líquides de l’IRPF, i la participació en els ingressos generals de l’Estat. A més, cal considerar els fons de desenvolupament que reben de la Unió Europea certes comunitats autònomes.

Els tributs cedits per a aquest quinquenni són els ma-teixos del període anterior (patrimoni, successions i donacions, transmissions patrimonials i actes jurídics documentats i taxes sobre el joc) i, a més, el tram auto-nòmic de l’IRPF. La capacitat normativa de les comuni-tats autònomes respecte a aquests tributs se centra en la possibilitat de modificar les tarifes i els mínims exempts.

8.6. Sisè període (2001-2009)

El sistema de finançament derivat de l’acord del 2001 (que ha estat vigent mentre no s’han desplegat les dis-posicions de l’Estatut del 2006) integra el finançament de les competències comunes i també el de les correspo-nents a la gestió dels serveis sanitaris i dels serveis so-cials de la seguretat social. El sistema s’articula a partir d’aquests tres blocs i de les necessitats de finançament de cada comunitat autònoma prenent en consideració varia-bles sociodemogràfiques i administratives.

L’estructura financera del sistema establia un finança-ment amb els recursos següents: les taxes dels serveis traspassats, i els tributs cedits sobre el patrimoni, sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats, sobre successions i donacions i sobre el joc, amb compe-tències normatives; la tarifa autonòmica de l’IRPF, equi-valent al 33%, amb competències normatives sobre la ta-rifa i les deduccions; el 35% de les recaptacions líquides per l’IVA i el 40% pels impostos especials de fabricació sobre la cervesa, sobre el vi i begudes fermentades, so-bre els productes intermedis, sobre l’alcohol i begudes derivades, sobre els productes del tabac i sobre els hi-drocarburs, i el 100% de les recaptacions líquides per l’impost sobre l’electricitat i per l’impost especial sobre determinats mitjans de transport.

La cessió de l’IVA, dels impostos especials de fabrica-ció, de l’impost sobre l’electricitat i de l’impost especial sobre determinats mitjans de transport es condicionava al fet que la comunitat autònoma tingués traspassats els serveis de gestió de l’assistència sanitària de la seguretat social.

El sistema de finançament establia també un fons de su-ficiència per a cobrir la diferència entre les necessitats de despesa de cada comunitat autònoma i la seva capacitat fiscal. Al marge del sistema de finançament pròpiament dit, s’hi inclouen les assignacions d’anivellament i el fons de compensació interterritorial. Les assignacions de l’anivellament han de garantir un nivell mínim en la prestació dels serveis d’educació i de sanitat de tot el ter-ritori de l’Estat. El fons de compensació interterritorial



9. Proposta presentada pel Govern (Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic)

Informe sobre l’aplicació A Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmicÍndex

I. Objecte de l’informe i contingut de l’expressió «Model de finança-ment basat en el concert econòmic»

II. Compatibilitat de l’aplicació a Catalunya d’un model de finança-ment basat en el concert amb la Constitució, l’Estatut d’autonomia i el dret europeu

A. Compatibilitat amb la Constitució

1. Principi de solidaritat

2. La relació dels recursos autonòmics de l’article 157.1 de la Cons-titució

3. Prohibició de privilegis econòmics i socials

4. La potestat originària de l’Estat per establir tributs

5. Habilitació constitucional i criteris justificatius. La Disposició ad-dicional primera de la Constitució i els drets històrics

B. Compatibilitat amb l’Estatut d’autonomia

1. Plantejament de la qüestió

2. Sistema organitzatiu

3. Recursos per al finançament de la Generalitat

4. Criteris que han de regir la fixació del nivell de recursos financers de la Generalitat

5. Mecanismes d’anivellament i solidaritat

6. Valoració d’impacte financer de les normes i la garantia d’inversi-ons estatals en infraestructures

7. L’argument de la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de juny

C. Compatibilitat amb el Dret de la Unió Europea

1. El nou model de finançament i el Dret originari i derivat de la Unió Europea

2. Jurisprudència europea sobre les potestats financeres de les en-titats territorialment descentralitzades

III. Instruments normatius i procediment per establir i desenvolupar un model de finançament basat en el concert. el problema de la garantia jurídica del model: el pacte bilateral

A. Instruments normatius i procediment


2. La «reserva» de LOFCA i l’Estatut, les lleis dels articles 150.2 i 150.1 CE i les lleis de la Disposició addicional setena de l’Estatut.

3. Contingut de la LOFCA

4. Instruments normatius que cal emprar per desenvolupar el nou model de finançament

B. El problema de la garantia jurídica del model: el pacte bilateral

1. Notes essencials del pacte bilateral en el règim de Concert

2. El pacte bilateral en el nou model de finançament

a) El pacte bilateral en la fase d’establiment del nou sistema de fi-nançament

b) El pacte bilateral en la concreció, el desenvolupament i la modifi-cació del nou sistema de finançament

IV. Efectes de la implantació del nou model de finançament

A. efectes sobre el finançament dels ens locals i de les comunitats autònomes de règim comú

1. Efectes sobre el finançament dels ens locals

2. Efectes sobre el finançament de les comunitats autònomes de règim comú

a) La hipotètica modificació del sistema de finançament de les co-munitats autònomes

b) La hipotètica incidència en la disponibilitat de recursos de les comunitats autònomes

B. Normativa estatal afectada

1. Normativa tributària

2. Normativa d’estabilitat pressupostària

cessió de l’IRPF (del 33% al 50%), de l’IVA (del 35% al 50%) i dels impostos especials de fabricació sobre la cervesa, sobre el vi i les begudes fermentades, sobre els productes intermedis, sobre l’alcohol i les begudes deri-vades, sobre els productes del tabac i sobre els hidrocar-burs (del 40% al 58%).

Aquests percentatges responen al que estableixen les dis-posicions addicionals vuitena, novena i desena de l’Esta-tut i han suposat també la modificació del contingut de la disposició addicional setena de l’EAC, en els termes de l’article 1 de la Llei 16/2010, del 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Generalitat. En aquesta mateixa Llei s’estableixen també l’abast i les condicions de la cessió i de l’atribució de facultats normatives.

Pel que fa als resultats d’aquest model, la liquidació del 2009 permet fer una estimació de recursos totals de prop de 17.200 milions d’euros, amb uns recursos addicionals, respecte del model anterior, de 1.986 milions d’euros, aproximadament. Pel que fa al procés d’anivellament i redistribució, les dades per població ajustada situen Ca-talunya sobre l’índex inicial de 120-121 i de 104-105, després de l’anivellament, mentre que la relació que es donava en el model del 2001 (liquidació del 2008) era de 122 (índex inicial) i 97 (índex després de l’anivellament).



– La Comunitat Autònoma –o, rectius, els Territoris Històrics2– ingressa a la seva Hisenda el rendiment de pràcticament tots els tributs produïts o suportats en el seu territori3.

– La Comunitat Autònoma té capacitat normativa per dissenyar els elements fonamentals dels impostos di-rectes i parcialment d’alguns dels indirectes4. En exercir aquesta potestat ha de respectar, però, tant els principis i regles que es fixen a l’Estatut d’Autonomia –per exem-ple, com ara el principi d’«atendre a l’estructura general impositiva de l’Estat»5–, com aquells que es preveuen en la pròpia llei reguladora del Concert –per exemple, l’ade-quació a la Llei General Tributària quant a terminologia i conceptes o l’obligació de mantenir una pressió fiscal equivalent a l’existent a la resta de l’Estat6–.

– La Comunitat Autònoma té atribuïda la gestió sobre la quasi totalitat dels tributs7. Concretament li correspon la seva liquidació, recaptació, inspecció, revisió adminis-trativa de les reclamacions i exercici de la potestat san-cionadora.

– La Comunitat Autònoma retorna a l’Estat una part dels ingressos tributaris obtinguts i ho fa aplicant com a cri-teri per determinar la quantia de la quota de retorn, no el de la necessitat de despesa de la Comunitat per finançar l’exercici de les seves competències, sinó el criteri de la contribució a totes les càrregues de l’Estat que no assu-meixi la Comunitat Autònoma8, més aquelles que derivin

2. Com és conegut aquesta és una de les grans especificitats del Concert Basc. Tanmateix, com es obvi, en el cas de que aquest fos el model que es decidís adoptar per a Catalunya, caldria adaptar la refe-rència als Territoris Històrics a la realitat catalana. Per això, en aquest Informe en referir-nos al Concert Basc farem referència a la Comunitat Autònoma tant per al·ludir als Territoris Històrics com a la Comunitat en sentit estricte.

3. Només en resten exclosos els impostos que s’integren en la renda de duanes (és a dir, els drets d’importació i els gravàmens a la impor-tació dels Impostos Especials i de l’Impost sobre el Valor Afegit). A banda, també corresponen a l’Estat les retencions de treball dels fun-cionaris i empleats estatals, les retencions de capital del deute públic, determinades taxes i tributs sobre jocs, altres taxes i contribucions es-pecials per la realització d’activitats o la prestació de serveis i d’altres ingressos no tributaris -patrimonials i per actius financers-, així com els provinents de cotitzacions socials.

4. En el model de Concert, es reconeix la capacitat normativa auto-nòmica en els impostos principals del sistema tributari (Impost sobre la Renda de las Persones Físiques; Impost sobre el Patrimoni; Impost sobre Successions i Donacions; Impost sobre Societats; part de l’Im-post sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats; tributs sobre el joc quan la seva autorització es realitzi al País Basc).Tanmateix, no té aquesta capacitat normativa respecte de l’Impost de la Renda de no Residents, sobre l’Impost sobre el Valor Afegit, una part de l’Impost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats, l’Impost sobre Primes d’Assegurances, els Impostos Especials i els Impostos sobre Vendes Minoristes de determinats Hi-drocarburs.

5. Article 41.2.a de l’Estatut d’Autonomia del País Basc.

6. Article 3 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc.

7. L’Estat es reserva la competència exclusiva sobre la regulació, ges-tió, inspecció, revisió i recaptació dels drets d’importació i dels gra-vàmens a la importació en els Impostos Especials i en l’Impost sobre el Valor Afegit (article 5 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc).

8. Articles 41.2.d de l’Estatut d’Autonomia del País Basc i 49 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc.

3. Normativa relativa al finançament dels ens locals

4. Normativa processal

5. Normativa requerida de finançament per a la seva implementació

V. Conclusions

Annexos

Annex I– Sentències del Tribunal Constitucional sobre els drets his-tòrics i la Disposició addicional primera de la Constitució

Annex II– Sentències del Tribunal Constitucional sobre el Règim econòmic i fiscal canari i la Disposició addicional tercera de la Constitució

Annex III– Decisions de la Comissió Europea sobre ajuts establerts pels Territoris Històrics de la Comunitat Autònoma del País Basc

Annex IV– Sentències del Tribunal de Justícia de la Unió Europea sobre decisions de la Comissió Europea relatives a ajuts establerts pels Territoris Històrics de la Comunitat Autònoma del País Basc

Annex V– Sentències del Tribunal Suprem sobre aspectes relatius a l’aplicació del règim de Concert

I. Objecte de l’informe i contingut de l’expressió «Model de finançaMent basat en el concert econòMic»

En sessió tinguda el dia 4 de maig d’enguany, per Reso-lució 61/IX, el Ple del Parlament de Catalunya va decidir la creació d’una «Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic», sense pràc-ticament cap més precisió.

En aquest Informe, que s’emet a requeriment del depar-tament de la Presidència de la Generalitat, analitzarem, en primer lloc, la viabilitat jurídica, des de la perspectiva constitucional, estatutària i del dret europeu, de l’aplica-ció a Catalunya d’un sistema de finançament «basat en el Concert Econòmic». En segon lloc, abordarem la qüestió del procediment i els instruments normatius que caldria emprar per establir, desenvolupar i aplicar aquest mo-del I, finalment, en la tercera part, farem referència als efectes que podria tenir el nou model sobre el règim de finançament dels ens locals i de les comunitats autòno-mes de règim comú, així com les disposicions generals de l’Estat que resultarien afectades per la incorporació del nou sistema de finançament.

Abans, però, d’entrar en l’anàlisi d’aquestes tres qüesti-ons cal precisar què entendrem en aquest Informe per «model basat en el Concert Econòmic», ja que el Ple del Parlament va deixar deliberadament oberta aquesta qüestió.

Doncs bé, entendrem que poden incloure’s en l’expressió «model basat en el Concert Econòmic», en primer lloc, els sistemes de finançament que comparteixin els trets fonamentals del Concert Basc o el Conveni Navarrès1. Aquests trets, als efectes que aquí interessen, es poden enunciar tot recordant que en aquest model:

1. Les diferències entre els dos models, que existeixen, són aquí irre-llevants. De fet, a partir d’ara farem referència exclusivament al Con-cert Basc, com fa de fet la resolució del Parlament.



És més, també entendrem inclosos en aquesta expressió els sistemes de finançament basats en els sis requisits anteriors encara que la seva concreció no sigui idèntica a la del Concert Basc, però sempre que la diversitat en la concreció no arribi a desvirtuar el contingut essencial dels criteris esmentats ni alteri substancialment els re-sultats pràctics del model.

Així, per exemple, es podria considerar inclòs en el mo-del de Concert Econòmic un sistema de finançament que introduís alguns canvis en la relació dels tributs concer-tats o en la capacitat normativa o de gestió sobre alguns d’aquests tributs, sempre que es respectés el criteri de que la pràctica totalitat dels tributs fossin concertats i la capacitat normativa i, molt especialment, la de gestió s’atribuïssin com regla absolutament general a la Comu-nitat Autònoma i només com a excepció a l’Estat. Cer-tament la fixació del llindar a partir de la qual el model de Concert es desfigura és impossible de determinar a priori de manera objectiva. El debat aquí restarà sempre obert.

Igualment, es podrien incloure en el model del Concert sistemes de finançament que a l’hora de determinar el «cupo» o la quota de retorn, empressin una metodologia diversa de l’aplicada al País Basc, sempre que respectes-sin el criteri fonamental que la quota es fixa a partir de les càrregues suportades per l’Estat, no de les necessitats de la Comunitat Autònoma per fer front a les despeses derivades de les seves competències.

El mateix es podria argumentar respecte del caràcter pactat. En hipòtesi es podria aconseguir la garantia jurí-dica del sistema front hipotètiques decisions unilaterals de l’Estat, emprant mecanismes diferents dels previstos al Concert Basc.

Més complexa en canvi és la qüestió relativa al caràcter propi dels tributs que defineix el sistema de Concert. La pregunta fonamental que es planteja és si podria inclou-re’s en el model de Concert algun sistema de finança-ment basat en una cessió de tributs per part de l’Estat.

És més que probable que, des de la perspectiva estric-tament teòrica, un sistema de finançament basat en la cessió del tributs no encaixi en el model del Concert. Tanmateix, atesa la limitada transcendència pràctica que té aquest sisè criteri definidor del Concert i donada la obertura de l’expressió «basat en el Concert» empra-da pel Parlament, en aquest Informe considerarem que també podrien incloure’s en aquesta locució els sistemes de finançament basats en la cessió de tributs per part de l’Estat sempre que complissin els requisits següents:

– Que la cessió fos una cessió total del rendiment i afec-tés a tots o quasi tots els tributs el rendiment dels quals s’atribueix als Territoris Històrics en el model de Con-cert Basc.

– Que el càlcul del rendiment que correspon a l’Estat dels tributs cedits es basi en el criteri de les càrregues suportades per l’Estat que no assumeixi la Comunitat Autònoma i no en el criteri de la necessitat de despesa de la Comunitat per finançar l’exercici de les seves compe-tències. Si es respecta aquest criteri es podria considerar secundària la qüestió de si el mecanisme concret per fer-lo efectiu ha de ser el de la fixació d’una quota de retorn

de l’aplicació del principi de solidaritat «en els termes previnguts a la Constitució i l’Estatut d’Autonomia»9.

– L’existència del model està garantit jurídicament front a canvis unilaterals imposats per l’Estat com a conse-qüència de ser fruit d’un pacte bilateral entre l’Estat i la Comunitat Autònoma: cal la concurrència de la voluntat de l’Estat i de la Comunitat Autònoma per establir-lo, per «actualitzar-lo» i per modificar-lo.

Des de la perspectiva jurídica, aquesta característica es plasma essencialment en el fet que en puritat la seva vi-gència actual i la seva «actualització» deriven de la in-corporació del model a l’Estatut d’Autonomia del País Basc –que, com tots els Estatuts, té característiques «pactades» tant pel que fa a la seva aprovació com a la seva modificació– i, d’altra banda, deriva del fet que la seva concreció i desenvolupament s’han anat produint mitjançant la denominada llei del Concert que es una llei d’article únic, tramitada pel procediment de lectura única, que a la pràctica es limita a formalitzar un acord bilateral previ entre l’Estat i la Comunitat sense introdu-ir-hi cap modificació10.

– Finalment, el Concert es caracteritza pel fet que els tributs concertats, en puritat teòrica, no són tributs esta-tals cedits, sinó tributs de la pròpia Comunitat Autòno-ma. Aquest fet es manifesta, entre d’altres, en l’afirmació continguda a l’Estatut d’Autonomia del País Basc (arti-cle 41.2) i a la Llei 12/2002 del Concert (article 1), que estableix que les Institucions competents dels Territoris Històrics «podrán mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen tributario». Malgrat tot cal tenir en compte que la Comunitat Autònoma no té una disponibilitat absoluta sobre els tributs i sobre la relaci-ons financeres i tributàries amb l’Estat ja que, d’una ban-da, no es pot oblidar que les disposicions que aproven i actualitzen el Concert són disposicions estatals –certa-ment paccionades– i, d’altra banda, com hem avançat, cal que la Comunitat Autònoma, en regular el sistema de finançament, s’atengui a l’estructura general impositiva de l’Estat i respecti entre d’altres, els principis de coor-dinació, harmonització fiscal i col·laboració amb l’Estat. Posteriorment també tindrem ocasió d’analitzar la trans-cendència pràctica d’aquesta característica del Concert.

Així doncs en aquest Informe considerarem que es pot incloure en l’expressió «sistema basat en el Concert Eco-nòmic» i fins i tot en la de «sistema de Concert Econò-mic» sense més precisions, qualsevol sistema de finança-ment que respecti aquest sis criteris i els concreti de la mateixa manera que ho ha el règim de finançament basc.

Entre d’altres, tenen el caràcter de càrregues no assumides per la Comunitat Autònoma les quantitats assignades en els Pressupos-tos Generals de l’Estat al Fons de Compensació Interterritorial, i les transferències o subvencions que faci l’Estat a favor d’ens públics que exerceixin competències no assumides per la Comunitat Autònoma del País Basc Articles 52.3 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc, i 4.3 de la Llei 29/2007, de 25 d’octubre, per la qual s’apro-va la metodologia d’assenyalament de la quota del País Basc per al quinquenni 2007-2011.

9. Article 48 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc.

10. Igualment, la adaptació del Concert a les reformes de lleis esta-tals que l’afectin requereix “l’acord comú” d’ambdues Administracions (Disposició Addicional segona. Dos de la Llei 12/2002 del Concert).



rat el caràcter obert de la Constitució en aquest àmbit13 i la pràctica dels més de 30 anys d’Estat de les autonomies mostra clarament l’existència, constitucionalment pací-fica, de diversos sistemes de finançament autonòmic14.

Això no vol dir, però, que la Constitució no estableixi un seguit de regles i sobre tot de principis que forçosament han de regir el sistema de finançament de les comunitats autònomes i que, per tan, han de ser respectats a l’hora de la seva aprovació i aplicació.

Cal analitzar, doncs, si l’aplicació a Catalunya d’un mo-del de Concert Econòmic o d’un model de cessió total de tributs, en l’accepció donada a aquestes expressions en el capítol anterior, respectaria o no els preceptes constitu-cionals en què es fixen les regles i principis aplicables al finançament autonòmic. Concretament es tracta del prin-cipi de solidaritat previst en els articles 138.1 i 156.1 de la Constitució (CE); la relació dels recursos de les comu-nitats autònomes continguda a l’article 157.1 CE; la pro-hibició establerta a l’article 138.2 CE que les diferències entre els estatuts d’autonomia impliquin privilegis eco-nòmics o socials, i la proclamació de la potestat originà-ria per establir els tributs com a competència exclusiva de l’Estat (article 133.1 CE). A la segona part d’aquest Informe farem referència també al dret fonamental dels membres de les Corts Generals a participar en els afers públics i a accedir en condicions d’igualtat a les funcions públiques (article 23.1 i 2 CE) que, en hipòtesi, podria veure’s afectats per alguns dels procediments que podri-en establir-se per tal d’afavorir al màxim el caràcter pac-tat i bilateral de l’adopció del nou model de finançament.

1. Principi de solidaritat

No sembla necessari desplegar una llarga argumentació per posar de manifest que ni el model de Concert ni el de cessió «total» vulneren per se el principi de solidari-tat o impedeixen la seva plena efectivitat. Aquestes dos sistemes afecten la forma de gestionar els ingressos tri-butaris que es generen en un territori autonòmic però no són incompatibles amb l’establiment de mecanismes de solidaritat amb altres comunitats autònomes i amb els seus ciutadans.

De fet, com ja hem apuntat, el principi de solidaritat és un dels principis que expressament regeix el règim de Concert Econòmic del País Basc.

Certament la forma concreta en la que es dissenyin els mecanismes de solidaritat, tant en un model de Concert com en un de cessió «total» amb quota de retorn, a la pràctica pot afavorir en major o menor mesura la realit-zació efectiva d’aquest principi o pot fins i tot dificultar

13. SSTC 192/2000, de 13 de juliol, FJ 4 i 13/2007, de 18 de gener, FJ 3.

14. Com és conegut sota la vigència de la Constitució han estat vi-gents tant els models de Concert Basc i del Conveni Navarrès, com diversos sistemes de règim comú. En efecte, el règim comú no sola-ment s’ha concretat en, almenys, tres sistemes diversos al llarg dels trenta anys d’Estat de les Autonomies, sinó que en determinats mo-ments han coexistit diversos sistemes al mateix temps i això no sola-ment degut al cas canari –reconegut expressament a la Disposició addicional tercera de la Constitució– sinó al fet que als anys noranta algunes comunitats autònomes de règim comú (Andalusia, Castella La Manxa i Extremadura) van decidir no optar pel sistema de finança-ment establert amb caràcter general per a la resta de comunitats de règim comú per al quinquenni 1997-2001, sinó regir-se pel model del quinquenni 1992-1996.

o el de la retenció per part de l’Estat de la part del ren-diment que li correspon dels tributs «totalment» cedits.

– Que es cedeixi a la Comunitat Autònoma una capaci-tat normativa similar a l’atribuïda als Territoris Històrics per dissenyar els elements fonamentals dels impostos di-rectes i parcialment els dels indirectes.

– Que es cedeixi la gestió de la pràctica totalitat dels tri-buts suportats a Catalunya.

– I, finalment, que s’estableixin mecanismes de pacte bi-lateral amb capacitat per garantir jurídicament l’establi-ment, la reforma i l’actualització del sistema de finança-ment front hipotètiques alternacions unilaterals per part de l’Estat.

Un model que partís d’aquestes premisses no seria un simple aprofundiment del sistema de cessió del règim de finançament comú avui vigent. No ho seria sobre tot pel fet que la fixació del nivell de recursos corresponents a Catalunya –a través d’una quota de retorn o del càlcul del volum de la cessió– es basaria exclusivament en els ingressos de la Generalitat, les càrregues de l’Estat i les contribucions a la solidaritat, no en les necessitats de despesa de la Comunitat Autònoma per fer front a les seves competències ni en la combinació dels criteris dels ingressos i les despeses de la Comunitat11. Un model que compartís les sis premisses anteriorment apuntades es podria considerar molt pròxim al model del Concert i per aquest motiu en aquest Informe s’inclou en l’expressió més àmplia de model «basat en el Concert».

Així, doncs, en l’Informe, juntament amb el model de Concert –en les seves diverses concrecions possibles–, analitzarem també al mateix temps, però de forma au-tònoma quan sigui necessari, el model que per abreujar denominarem a partir d’ara «model de cessió total de tributs12» o «model de cessió total de tributs amb quota de retorn». Quan vulguem referir-nos al mateix temps al model de Concert i de cessió «total» de tributs emprarem també l’expressió «models basats en el Concert».

II. Compatibilitat de l’aplicació a Catalunya d’un model de finançament basat en el concert amb la Constitució, l’Estatut d’autonomia i el dret europeu

A. Compatibilitat amb la Constitució

Tant la doctrina com la jurisprudència es mostren unà-nimes a l’hora de reconèixer que la que Constitució no conté un model de finançament per a les comunitats au-tònomes ni exigeix que s’estableixi un model general i únic per a totes elles. El Tribunal Constitucional ha reite-

11. Sobre tot si l’augment d’ingressos derivats d’un major esforç fiscal es “compensa” amb una disminució de les transferències estatals per finançar les competències autonòmiques.

12. Tot i que aquest model es vinculi a la cessió “total” de tributs, cal precisar que, com s’ha assenyalat en definir les característiques del model, la cessió hauria d’incloure no la totalitat de tributs estatals suportats a Catalunya, sinó aquells –o la seva major part– el rendiment dels quals s’atribueix als Territoris Històrics en el model de Concert Basc.



Evidentment, el retret de la no previsió constitucional de tributs concertats no té cap virtualitat en el cas d’apostar per l’establiment d’un sistema de cessió «total» de tributs ja que els tributs totalment cedits estan expressament previstos en l’article constitucional que estem analitzant (article 157.1.a CE).

D’altra banda, pel que fa a la dificultat d’encaixar alguns dels recursos previstos en l’article 157.1 CE en un model «basat en el Concert» –per exemple, els recàrrecs sobre els impostos estatals en el model de Concert–, cal tenir present que la no creació efectiva d’un recurs econòmic previst en abstracte a la Constitució o la manca d’efec-tivitat real d’algun dels tributs creats, és un fet relativa-ment freqüent en dret comparat i no és desconegut en el cas espanyol.

3. Prohibició de privilegis econòmics i socials

Malgrat que aquesta prohibició constitucional fa refe-rència exclusivament al contingut dels Estatuts d’autono-mia, amb tota probabilitat es podria aplicar també a les disposicions que regulen els sistemes de finançament de les comunitats autònomes i, per tant, cal que aquí ana-litzem la seva incidència en l’aplicació a Catalunya d’un model de finançament basat en el Concert.

És clar, malgrat que sovint sembla oblidar-se, que el sim-ple fet que una comunitat autònoma tingui un sistema de finançament diferent al de les altres no implica que la primera gaudeixi d’un privilegi econòmic o social. Per tal que el tracte diferent es pugui titllar de privilegiat des de la perspectiva jurídica, cal, d’una banda, que legal-ment es veti a d’altres comunitats amb característiques similars la possibilitat d’accedir a aquest model o que el sistema de finançament es configuri legalment de tal manera que necessàriament provoqui uns desequilibris econòmics capaços de perjudicar de manera rellevant les altres comunitats.

En la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 31/2010, de 28 de juny, sobre l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, el Tribunal Constitucional ha tingut ocasió de referir-se a una qüestió semblant i, després de reiterar que la Constitució admet diferents concrecions, declara que quan l’article 138.2 CE proclama que les diferències entre els Estatuts d’Autonomia «no podran implicar, en cap cas, privilegis econòmics o socials», no està impo-sant una homogeneïtat absoluta, sinó que el que proscriu són les diferències que no tinguin justificació objectiva i raonable, comportant beneficis que altres comunitats autònomes, en les mateixes circumstàncies, no podrien obtenir (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 131).

En els propers epígrafs ens referirem a la qüestió de la justificació objectiva i raonable. En aquest moment cal constatar: primer, que no hi ha cap disposició en l’orde-nament jurídic vigent que prohibeixi expressament a les comunitats autònomes de règim comú accedir al model del Concert o a un model de cessió «total» amb quota de retorn, de manera que la seva aplicació a Catalunya no impedeix que legalment no es pogués estendre a d’altres Comunitats15, ni tampoc té perquè provocar una pèrdua de recursos a les altres comunitats, com veurem en la

15. De fet, en teoria al sistema de Concert només hi podrien aspirar les comunitats autònomes que disposessin d’uns ingressos concer-

la seva efectivitat, però en cap cas es pot considerar a priori que aquests models, considerats en abstracte, vul-nerin el principi de solidaritat o impedeixin la seva rea-lització pràctica.

2. La relació dels recursos autonòmics de l’article 157.1 de la Constitució

És un fet cert que en el llistat dels recursos de les comu-nitats autònomes contingut a l’article 157 de la Constitu-ció no hi figuren els tributs concertats i en canvi n’hi ha d’altres no que tenen fàcil encaix en un model de Con-cert o, fins i tot, en un model com el que hem denominat de cessió «total» amb quota de retorn. Tanmateix, davant d’aquesta objecció cal tenir present, d’una banda, que el referit llistat no té caràcter exhaustiu ni voluntat d’esta-blir numerus clausus i, d’altra banda, cal advertir que no tots els recursos que hi figuren han d’aplicar-se forçosa-ment a la pràctica.

Les dues afirmacions precedents resulten corroborades abastament tan pel contingut de la legislació dictada a partir de l’entrada en vigor de la Constitució –inclosos l’Estatut de Catalunya de 2006 i la Llei Orgànica 8/1980, de 22 de setembre, de Finançament de les Comunitats Autònomes (LOFCA)– com per la pràctica dels trenta anys de vigència de l’Estat de les autonomies.

En efecte, d’una banda, les comunitats han disposat i continuen disposant de recursos que no estan expressa-ment previstos a l’article 157.1 CE. Uns provenen de fonts externes a les comunitats (com ara els fons europeus, les taxes estatals sobre el joc o les subvencions condiciona-des estatals), d’altres són fruit de decisions pròpies de les comunitats autònomes (per exemple, les que estableixen determinats preus públics). En cap dels casos esmentats ha estat necessari reformar la Constitució per incorporar a les fonts de finançament autonòmic aquests recursos no previstos en l’article 157.1 CE.

El que s’ha assenyalat queda reflectit, per exemple, a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006 que en el seu article 202 preveu entre d’altres els recursos provinents de la Unió Europea i de programes comunitaris i, amés, clou el llistat de recursos amb la clàusula i «qualsevol altre recurs que pugui establir-se...». El mateix succeeix a la Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes (article 4.U.c), la qual, en enumerar els recur-sos d’aquestes, fa referència als «tributs cedits, totalment o parcialment, per l’Estat», mentre que l’article 157.1.a de la Constitució fa referència, en canvi, als «Impostos cedits totalment o parcialment per l’Estat». Aquesta dis-cordança terminològica no és irrellevant ja que permet cedir a les comunitats autònomes determinades taxes (és a dir, no es tracta d’impostos estatals) com ara la Taxa sobre Rifes, Tómboles, Apostes i Combinacions Alea-tòries (article 34 de la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú i Ciutats amb Es-tatut d’Autonomia i es modifiquen determinades normes tributàries). També l’article 4.U.i de la mateixa LOFCA preveu entre els recursos autonòmics els provinents dels «seus propis preus públics», recurs no previst a l’article 157.1 de la Constitució. Per tant, sembla indiscutible que la relació de recursos previstos en aquest precepte cons-titucional no és exhaustiva.



aplicació, però, insistim, no s’ha afirmat que introduís privilegis, en el sentit jurídic d’aquesta expressió, que és el sentit que aquí ens importa. En qualsevol cas l’aplica-ció del model de Concert a Catalunya es pot regular de manera que s’evitin els perills de provocar desequilibris discriminatoris, sense desvirtuar les característiques bà-siques del model.

Així doncs hi ha molt bons arguments jurídics per avalar la tesi que l’aplicació a Catalunya d’un model de Concert Econòmic –en alguna de les seves possibles concreci-ons– no vulneraria la prohibició de no establir privilegis jurídics. Per les mateixes raons, tampoc ho faria un sis-tema de cessió «total» de tributs amb «quota de retorn».

4. La potestat originària de l’Estat per establir tributs

Alguns sectors doctrinals han sostingut la tesi que el règim de Concert Econòmic Basc, i molt especialment l’existència d’un règim tributari propi i d’uns tributs dels Territoris Històrics, entra en contradicció amb la potes-tat originària exclusiva de l’Estat per establir tributs (ar-ticle 133.1 CE) i només es salva la seva constitucionalitat en el fet que la Disposició addicional primera de la Cons-titució permet exceptuar l’aplicació d’aquest –i d’altres– preceptes constitucionals en els casos basc i navarrès18.

Aquesta no és, però, una doctrina pacífica. Des d’altres sectors doctrinals es destaca, tot fent referència a la juris-prudència del Tribunal Constitucional que s’acaba d’es-mentar en l’epígraf anterior, que la Disposició addicional no pot salvar les inconstitucionalitats, però que en aquest cas no hi ha contradicció entre la potestat originària de l’Estat per establir tributs i existència al País Basc d’un règim tributari basat en tributs propis ja que l’Estat ha fet ús de la seva potestat originària en la mesura en que, jurídicament, l’actualització del model i la seva aplicació al País Basc no deixa de ser fruit de lleis estatals –com l’Estatut d’Autonomia i les lleis del Concert–, malgrat que es tracti de lleis que tenen un important component paccionat.

Tanmateix, per analitzar la qüestió que es objecte d’aquest Informe no cal entrar en aquest complex debat doctrinal ja que, d’una banda, si s’opta per aplicar a Ca-talunya un sistema de cessió «total» de tributs és clar que la potestat originària de l’Estat queda preservada ja que és ell mateix el que de manera jurídicament unilateral fa la cessió; d’altra banda perquè, com raonarem més en-davant, tan si s’opta per aquest model com si es fa pel model de Concert, a Catalunya, llevat reforma constitu-cional, aquest establiment s’ha de realitzar a través d’una reforma de la LOFCA i, com és obvi, aquest fet preserva la potestat originària de l’Estat per establir tributs, mal-grat que, com analitzarem a la tercera part de l’infor-me, aquest fet impedeix el compliment ple d’una de les característiques fonamentals dels models basats en el Concert: el ser fruit d’un pacte bilateral que el garanteix jurídicament front decisions unilaterals de l’Estat.

constitucionalitat de la normativa reguladora del règim de concert que emparava les disposicions i actes d’aplicació objecte de litigi.

18. Vegeu per tots, Manuel Medina Guerrero, Los Regímenes Finan-cieros Forales en la Constitución de 1978. Instituto Vasco de Adminis-tración Pública. Oñati. 1991.

tercera part. El que sí que podria exigir a la pràctica una hipotètica extensió del model «basat en el Concert» a d’altres comunitats autònomes és, una vegada més, ajus-taments a la baixa d’aquest model i, concretament, del model aplicat a Catalunya. Però, insistim, ni l’extensió és obligada jurídicament, ni la no extensió comporta per se privilegis.

De fet, la configuració legal del Concert Basc no porta de manera necessària i automàtica a resultats despropor-cionats perjudicials per a d’altres comunitats autònomes. Al respecte, cal recordar que la Llei 12/2002 del Con-cert, estableix que la normativa tributària «mantindrà una pressió fiscal efectiva global equivalent a l’existent a la resta de l’Estat» (article 3), que incorpora el principi de solidaritat (articles 2.u.Primer i 48) i preveu la partici-pació en el Fons de Compensació Interterritorial (article 52.3.a). Cosa diferent pot ser la manera en què s’ha con-cretat a la pràctica els diversos elements del Concert i els resultats pràctics que ha tingut. És més, no es pot oblidar que l’aplicació del Concert pot tenir resultats negatius per a la comunitat autònoma en ser un model de risc uni-lateral ja que, en fixar-se la quota de retorn únicament en funció de les càrregues de l’Estat, una disminució dels ingressos tributaris de la Comunitat Autònoma compor-ta automàticament no una disminució d’aquella contri-bució, sinó una menor disponibilitat de recursos per a la Comunitat per exercir les seves competències.

De fet, si el model del Concert introduís el que, des d’un punt de vista jurídic, es pogués considerar com un autèntic privilegi, caldria concloure que es tracta d’un model inconstitucional ja que el Tribunal Constitucional ha reiterat que, malgrat que el Concert es pugui emparar en la Disposició addicional primera de la Constitució, que proclama el reconeixement dels drets històrics dels territoris forals i la possibilitat d’actualitzar el règim fo-ral, aquest reconeixement i aquesta actualització han de respectar els mandats i principis constitucionals, fins al punt que s’haurien de suprimir les actualitzacions o no reconèixer els drets històrics que fossin incompatibles amb les determinacions constitucionals16. En tot cas, és simptomàtic que fins el moment ningú no ha denunciat el Concert davant del Tribunal Constitucional per vulnerar la prohibició d’establir privilegis a econòmics o socials. Certament s’han portat davant del Tribunal altres aspec-tes relacionats amb el Concert i s’ha qüestionat en altres seus, com la jurisdicció ordinària17, les desigualtats entre comunitats autònomes que provoca en la pràctica la seva

tats que els permetessin cobrir les despeses generades per les seves competències i, a més, pagar una quota de retorn a l’Estat.

16. Vegeu les SSTC 76/1988, de 26 d’abril (FJ 3) i 86/1988, de 3 de maig (FJ 5).

17. Ha estat notable la conflictivitat que ha suscitat davant dels Tri-bunals l’exercici, per part dels òrgans rectors dels territoris històrics del País Basc, de les potestats normatives que els confereix el règim de concert. Diverses han estat les normes forals que establien rè-gims d’ajuts que han estat impugnades, per l’Administració de l’Estat, per altres comunitats autònomes o, fins i tot, entitats associatives de l’àmbit econòmic i empresarial, davant de la jurisdicció contencioso-administrativa, per entendre, entre d’altres motius, que menyscabaven la lliure competència empresarial i el lliure moviment de capitals. Els corresponents processos jurisdiccionals han culminat amb nombro-ses sentències del Tribunal Suprem, algunes de les quals van anul-lar les normes tributàries impugnades (sentències de 7 de febrer de 1998, 13 d’octubre de 1998, 22 d‘octubre de 1998 i 17 de novembre de 2004), però sense que el Tribunal no es plantegés cap problema de



En efecte, la voluntat política d’assolir un règim de fi-nançament diferent no respon solament a uns legítims desitjos d’autogovern i d’autofinançament, sinó que tam-bé connecta amb criteris objectius que no poden deixar de ser presos en consideració, ja que el funcionament del procés de descentralització política requereix la seva adequació a les característiques de les comunitats territorials descentralitzades. De fet, només les especi-ficitats de les magnituds econòmiques de Catalunya ja la situa clarament fora del requisit del Tribunal de que es trobi «en les mateixes circumstàncies» que les altres Comunitats Autònomes. El principal dels criteris dels quals es podria fer esment és la necessitat d’atendre les especificitats de l’economia catalana que presen-ta unes característiques que no tenen comparació amb la resta de comunitats autònomes de l’Estat, per raó de la seva diversitat, potencial i recursos que genera20. És precisament aquesta economia la que requereix que Catalunya pugui disposar d’un sistema de finançament que li permeti tenir atribuïts uns instruments de política econòmica i fiscal específics que, amb respecte per les prescripcions constitucionals i de Dret europeu que re-sultin aplicables, permetin impulsar les actuacions que millor s’adaptin a les especificitats del teixit productiu català. En definitiva, es tractaria d’una manifestació par-ticularitzada de la noció d’interessos de Catalunya que el Tribunal Constitucional, en la Sentència 31/2010, de 28 de juny (Fj 118) ha considerat, des de la perspectiva de l’organització territorial de l’Estat, com absolutament irreprotxable en termes constitucionals, alhora que ha vinculat les nocions d’interessos i competències de les comunitats autònomes, en emmarcar aquells en les com-petències (STC 4/1981, de 2 de febrer, FJ 3).

Precisament, les competències que corresponen a la Generalitat de Catalunya, l’exercici de les quals ha de disposar d’un finançament suficient, no poden ser ana-litzades només des d’una perspectiva estrictament teò-rica i conceptual, sinó que han de vincular-se a la rea-litat econòmica i social de Catalunya que presenta unes particularitats que no són presents en altres comunitats autònomes: la densitat del teixit productiu i industrial català, el nombre de població immigrant, la població en risc d’exclusió social, els costos de manteniment d’infra-estructures, o les actuacions d’impuls a la investigació i recerca, són només algunes de les especificitats que són presents en la realitat econòmica i social sobre la qual la Generalitat de Catalunya exerceix les seves competènci-es. Ignorar aquesta realitat o no valorar-la adequadament condueix indefectiblement a la insuficiència del finança-ment de les competències de la Generalitat en el marc d’una situació paradoxal: a Catalunya es generen prou recursos tributaris per fer front de manera suficient a l’exercici de les competències assumides, però, tot i això, no disposa de prou finançament per exercir-les. Un nou

20. Es pot fer esment de dues dades rellevants. El primer semes-tre de l’any 2011, el valor de les exportacions catalanes va pujar a 27.161.586,3 milers d’euros, xifra que va representar el 25,53 % del total de transaccions d’aquest tipus a l’Estat espanyol, mentre que les importacions van pujar a 36.744.263,9 milers d’euros i van representar el 28,17% del total espanyol (Font: Institut d’Estadística de Catalunya). D’altra banda, durant els vuit primers mesos de l’any 2011, Catalunya ha concentrat el 24,7% de les entrades de turistes a l’Estat fins als 9.842.903 de turistes, amb un increment del 3,9 % respecte al mateix període de l’any 2010 (Font: Institut d’Estudis Turístics).

No obstant el que s’ha dit fins ara, malgrat que s’accep-ti que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de Concert o de cessió «total» de tributs no vulneraria cap precepte constitucional, encara podrien formular-se dos dubtes de constitucionalitat relacionats, l’un amb la necessitat o no que existeixi en la Constitució una habilitació expressa que empari l’establiment d’aquests models i, l’altre, amb els criteris que si s’escau haurien de justificar aquesta aplicació. Això és el que analitzarem en el proper epí-graf.

5. Habilitació constitucional i criteris justificatius. La Disposició addicional primera de la Constitució i els drets històrics

La pregunta de si és necessària una habilitació consti-tucional per tal de poder aplicar a Catalunya el model de Concert o el de tributs «totalment» cedits només pot tenir una resposta negativa.

Les constitucions, a diferència de les lleis, llevat d’alguns preceptes que contenen mandats de fer o de cert tipus de normes programàtiques, no són normes que calgui «desenvolupar» a través de disposicions que es limitin a concretar el que elles estableixen de manera implícita. Com ha reiterat el Tribunal Constitucional, les Constitu-cions són en essència marcs normatius en els que hi ca-ben legítimament totes les diverses opcions polítiques i normatives que no contravinguin els seus preceptes. Per això no calen habilitacions expresses per poder legislar19.

De fet, en el cas que aquí analitzem cal tenir en compte que és la pròpia Constitució la que ha «desconstituciona-litzat» en gran mesura el sistema de finançament de les comunitats autònomes i crida a d’altres normes perquè amb tota llibertat, respectant només les regles i principis constitucionals, estableixin el sistema o els sistemes de finançament que creguin oportuns.

Aquest principi cal aplicar-lo també a la qüestió de la justificació de l’aplicació d’un sistema de finançament o un altre. Malgrat que les normes, incloses evidentment les lleis, han de perseguir finalitats lícites i no poden incórrer en arbitrarietat o introduir desigualtats injus-tificades, si respecten la Constitució no cal que tinguin altra justificació que la de la voluntat política de la ma-joria necessària per la seva adopció, que en aquest cas respondria, a més, a la voluntat de millorar l’autogovern de Catalunya (sobre la qüestió de les legítimes opcions polítiques del legislador, vegeu la STC 13/2007, de 18 de gener, FJ 4 i sentències que s’hi citen).

Aquest no és, però, l’únic argument que permetria justifi-car i legitimar, si fos necessari, un tractament diferenciat de Catalunya per part de la LOFCA, des de la perspec-tiva, per exemple, del principi constitucional d’igualtat.

19. Així ho declara de manera nítida, entre d’altres, la STC 49/2008, de 9 d’abril (FJ 12), tot afirmant que “la Constitución no se limita a ser un conjunto de normas que deben ser ejecutadas o un programa que debe ser desarrollado, sino un marco de coincidencias lo sufici-entemente amplio como para que dentro del mismo quepan opciones políticas de diverso signo. Por ello, en la STC 11/1981, de 8 de abril, añadimos inmediatamente que “[l]a labor de interpretación de la Cons-titución no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o variantes imponiendo autoritariamente una de ellas”, opción ésta que “habrá de llegar únicamente cuando el carácter unívoco de la interpre-tación se imponga por el juego de los criterios hermenéuticos (FJ 7)”.



el fet que a l’Estatut d’Autonomia d’Aragó aprovat l’any 2007 es fa referència expressa a l’aplicació de la Disposi-ció addicional primera a aquesta Comunitat Autònoma23. Tanmateix, cal reconèixer que la doctrina majoritària ha donat una resposta negativa a aquest interrogant24. Tam-bé ho ha fet recentment de manera preventiva i expedi-tiva el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010, de 28 de juny (FJ 10) sobre l’Estatut de 2006, amb una doctri-na i una decisió reiterades a la STC 137/2010, de 16 de desembre (FJ 4).

En efecte, el Tribunal Constitucional, tot analitzant les referències als drets històrics del poble català com a fo-nament de l’autogovern de Catalunya que es contenen en el preàmbul i en l’article 5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya25, declara que es tracta d’uns drets històrics que tenen un sentit diferent al dels drets dels territoris fo-rals a què es refereix la Disposició addicional primera de la Constitució, ja que es refereixen, d’una banda, a drets i tradicions de Dret privat i, d’altra banda, en l’àmbit del Dret públic, al dret d’accedir més fàcilment a l’autono-mia que reconeix la Disposició transitòria segona de la Constitució als territoris que en el passat haguessin refe-rendat Estatuts d’autonomia.

Per al Tribunal Constitucional, tant els drets històrics com les institucions seculars i la tradició jurídica de Ca-talunya invocada per l’article 5 són únicament aquells dels quals deriva el reconeixement d’una posició singular de la Generalitat en relació amb el dret civil, la llengua, la cultura, la projecció d’aquestes en l’àmbit educatiu, i el sistema institucional en què s’organitza la Generalitat26.

la Llei orgànica 4/1979, del 18 de desembre, de l’Estatut d’autonomia de Catalunya.

23. La Disposició addicional tercera de l’Estatut d’Autonomia d’Aragó estableix: “La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica la renuncia del pueblo aragonés a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, los que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establece la disposición adicional primera de la Constitución.”

24. Incloent-hi el Consell Consultiu en el Dictamen número 269, d’1 de setembre de 2005, sobre la proposta de Proposició de llei orgànica per la qual per la qual s’estableix l’Estatut d’autonomia de Catalunya i es deroga la Llei orgànica 4/1979, del 18 de desembre, de l’Estatut d’autonomia de Catalunya.

25. Article 5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “L’autogovern de Catalunya es fonamenta també en els drets històrics del poble cata-là, en les seves institucions seculars i en la tradició jurídica catalana, que aquest Estatut incorpora i actualitza a l’empara de l’article 2, la disposició transitòria segona i altres preceptes de la Constitució, dels quals deriva el reconeixement d’una posició singular de la Generalitat amb relació al dret civil, la llengua, la cultura, la projecció d’aquestes en l’àmbit educatiu, i el sistema institucional en què s’organitza la Ge-neralitat.”Preàmbul de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “L’autogovern de Ca-talunya es fonamenta en la Constitució, i també en els drets històrics del poble català, que, en el marc d’aquella, donen origen en aquest Estatut al reconeixement d’una posició singular de la Generalitat. Ca-talunya vol desenvolupar la seva personalitat política en el marc d’un Estat que reconeix i respecta la diversitat d’identitats dels pobles d’Es-panya.”

26. El Tribunal entén que l’article 5 de l’Estatut anticipa l’elenc de competències que atribueix a la Comunitat Autònoma en l’àmbit de la llengua, de la cultura i de l’educació i fa explícites les raons que justi-fiquen el concret sistema institucional en què s’organitza la Generali-tat. Per al Tribunal Constitucional, només de manera impròpia podria entendre’s que tals drets històrics són també, jurídicament, fonament de l’autogovern de Catalunya, ja que en el seu abast constitucional únicament poden explicar l’assumpció estatutària de determinades competències en el marc de la de la Constitució, però mai el fonament

sistema de finançament autonòmic hauria de poder per-metre disposar de prou recursos per finançar, de forma efectiva i real, les competències assumides.

Aquí, cal recordar que el Tribunal Constitucional ha declarat que l’autonomia política dels ens territorials va estretament lligada a la seva suficiència financera, ja que exigeix la plena disposició de mitjans financers per poder exercir, sense condicionaments indeguts i en tota la seva extensió, les competències, en especial les que es configuren com a exclusives; és a dir, per possibilitar i garantir l’exercici de l’autonomia constitucionalment reconeguda, de tal manera que l’amplitud dels mitjans determina la possibilitat real d’assolir els fins (SSTC 96/2002, de 25 d’abril, Fj 3 i 194/2004, de 10 de novem-bre, Fj 22)21.

Així mateix, un model de finançament basat en el Con-cert permetria posar les bases per fer possible una gestió fiscal i econòmica més eficaç amb la conseqüent im-plementació del principi d’eficàcia amb que ha d’actuar l’Administració pública (article 103.1 de la Constitució), apropant, a més, la gestió als ciutadans.

Arribats a aquest punt encara hem de preguntar-nos si també la Disposició addicional primera de la Constitució i els drets històrics que l’Estatut de 2006 incorpora i ac-tualitza en el seu article 5, poden justificar l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament de Concert o de cessió «total» de tributs.

Com es conegut la Disposició addicional primera no de-termina quins són els «territoris forals» als que s’aplica ni precisa el contingut del concepte de «territori foral». Tampoc aclareix si el model de Concert Econòmic –o de Conveni en el cas de Navarra– forma part del «règim foral» o dels drets històrics que diu emparar i respectar i que permet actualitzar.

Tradicionalment la doctrina científica, el Tribunal Cons-titucional i la legislació han considerat que la referida Disposició era aplicable als territoris forals situats en el territori de les Comunitats Autònomes del País Basc i de Navarra i que en els drets històrics i el règim foral es podien incloure els règims de Concert i de Conveni.

Subsisteix, però, la pregunta de si aquesta disposició constitucional pot aplicar-se també a Catalunya.

És cert que un important sector doctrinal ha aportat bons arguments jurídics per fonamentar una resposta positi-va a aquest interrogant22 i no es pot menystenir tampoc

21. És una constant en la doctrina constitucional el vincular autono-mia política - autonomia financera - suficiència financera. Així, per al Tribunal Constitucional, quan la Constitució reconeix a les comunitats autònomes en els seus articles 137 i 156 autonomia per a la gestió dels seus interessos, s’està referint tant a l’autonomia “política” com a la “financera”. Aquesta darrera, com a instrument indispensable per a la consecució de l’autonomia política, implica no només la capacitat de les comunitats autònomes per establir i exigir els seus propis tri-buts, sinó també la seva aptitud per accedir a un sistema adequat –en termes de suficiència– d’ingressos, d’acord amb els articles 133.2 i 157.1 de la Constitució (STC 289/2000, de 30 de novembre, Fj 3).

22. Vegeu per exemple: Joaquim Ferret. Catalunya i els drets histò-rics. Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona 2001. També són relle-vants els vots particulars dels consellers senyors Agustí M. Bassols i Parés, Jaume Camps i Rovira, i Jaume Vernet i Llobet al Dictamen del Consell Consultiu de la Generalitat número 269, d’1 de setembre de 2005, sobre la proposta de Proposició de llei orgànica per la qual per la qual s’estableix l’Estatut d’autonomia de Catalunya i es deroga



ble la seva existència i sense el qual no haguessin pogut desenvolupar les seves funcions en el passat; un finança-ment, en definitiva, que permetia la recognoscibilitat de la Generalitat de Catalunya com a institució. De fet, la importància del finançament per al sistema institucional de la Generalitat es fa palès en diversos preceptes estatu-taris que, en regular les institucions, fa esment a aspectes vinculats al seu finançament28.

En definitiva, del que s’ha dit en aquest capítol es pot concloure que hi ha bons arguments jurídics per sostenir que l’aplicació a Catalunya d’un model de Concert –en alguna de les seves possibles concrecions– o d’un model de cessió «total» de tributs amb quota de retorn, no con-travindria cap dels preceptes constitucionals que regulen aquesta matèria, a reserva del que es dirà en la tercera part de l’Informe en relació al pacte bilateral.

B. Compatibilitat amb l’Estatut d’autonomia


No es pot ignorar que, en una primera aproximació, al-guns dels articles de l’Estatut d’Autonomia avui vigent a Catalunya no responen estrictament als principis que conformen els sistemes de finançament de Concert ni, de fet, als principis que haurien de conformar un sistema de cessió «total» de tributs amb quota de retorn o fixació de la cessió basat en el criteri de les càrregues de l’Estat. Aquesta és una qüestió important perquè, si s’arribés a la conclusió que alguns dels preceptes estatutaris no són compatibles amb un règim de finançament «basat en el Concert Econòmic», la implantació d’aquest règim po-dria portar a exigir la reforma de l’Estatut, llevat del cas, com veurem, que es tracti de preceptes estatutaris que el Tribunal ha considerat que no vinculen al legislador es-tatal ja que contenen simples recomanacions polítiques. En aquests casos la qüestió podria plantejar una proble-màtica diferent.

És necessari, per tant, analitzar el contingut dels precep-tes estatutaris en matèria de finançament per determinar si són compatibles amb un règim «basat en el Concert Econòmic». A tal efecte, agruparem els esmentats pre-ceptes en cinc grans blocs referits a:

– El sistema organitzatiu (Comissió Mixta d’Afers Eco-nòmics i Fiscals Estat - Generalitat, Agència Tributària de Catalunya i Consorci amb l’Estat);

– Els recursos que preveu l’Estatut per al finançament de la Generalitat;

– Els criteris que han de regir la fixació del nivell de re-cursos financers de la Generalitat;

– Els mecanismes d’anivellament i solidaritat;

– Altres aspectes com la valoració d’impacte financer de les normes i la garantia d’inversions estatals en infraes-tructures.

28. Principi de suficiència financera de la Generalitat (article 201.2) i dels ens locals (article 217); autonomia financera del Parlament de Catalunya (article 58.1); autonomia pressupostària del Consell de Ga-ranties Estatutàries (article 77.4), del Síndic de Greuges (article 79.3) i de la Sindicatura de Comptes (article 80.2) i garantia de finançament per als nous àmbits competencials dels governs locals (article 84.4).

L’Alt Tribunal conclou, amb una interpretació portada a la part dispositiva de la Sentència, declarant que l’article 5 de l’Estatut no és contrari a la Constitució si s’interpre-ta en el sentit que l’incís «en els drets històrics del poble català» no remet al contingut de la Disposició addicional primera de la Constitució ni és fonament jurídic propi de l’autogovern de Catalunya fora de la Constitució.

En aquest punt cal fer una precisió sobre l’abast del caràc-ter vinculant de la doctrina del Tribunal Constitucional, que pot ser rellevant no solament en relació a aquest pro-nunciament de la STC 31/2010 sinó també a la resta de pronunciaments que aquí ens afecten: és cert que aquesta decisió, i la doctrina que directament li dóna fonament, vinculen tots els poders públics i per tant tots els legisla-dors, tanmateix això no impedeix que els referits legis-ladors, donades certes circumstàncies que no és del cas analitzar aquí, no puguin reiterar les seves propostes le-gislatives tot instant així que, si escau, el Tribunal recon-sideri la seva doctrina. El legislador estatal així ho fa amb freqüència, dictant lleis que s’aparten de manera clara de la doctrina constitucional vigent; darrerament ho ha fet de manera flagrant en una reforma del Codi penal oberta-ment contrària a una doctrina del Tribunal Constitucional relativa a l’abonament del període de presó provisional en més d’una causa27. I és que, front al que sostenen alguns autors, la Constitució no és el que diu la Constitució més el que diu la doctrina del Tribunal Constitucional que aquella diu. La doctrina del Tribunal Constitucional no és paràmetre o cànon de la constitucionalitat de les lleis.

Tanmateix, fet aquest excursus necessari, cal admetre que a la pràctica avui hi ha molt poques possibilitats que el Tribunal Constitucional modifiqui la seva jurisprudèn-cia en matèria de finançament autonòmic i en general en matèria d’estructura territorial de l’Estat i menys encara que ho faci a instància, directa o indirecta, d’una comu-nitat autònoma.

Això no obstant, malgrat les evidents dificultats de rei-vindicar amb èxit l’aplicació de la Disposició addicional primera per justificar l’establiment a Catalunya d’un sis-tema de finançament de Concert o de cessió «total» de tributs, cal tenir present que, com hem pogut comprovar, la STC 31/2010 no ha declarat la inconstitucionalitat de la incorporació dels drets històrics a l’article 5 de l’Esta-tut ni ha negat que puguin ser emprats com a arguments per fonamentar l’aplicació a Catalunya d’un model de finançament basat en el Concert. Cal tenir en compte, en tal sentit, que, com hem vist, la Sentència admet que dels drets històrics deriva el reconeixement d’una posi-ció singular de la Generalitat en relació amb el dret civil, la llengua, la cultura, la projecció d’aquestes en l’àmbit educatiu, i el sistema institucional en què s’organitza la Generalitat. És aquest darrer àmbit –el sistema institu-cional– el que, connectat amb els drets històrics, podria en el seu cas contribuir a justificar un nou sistema de finançament, en la mesura que un dels aspectes vinculats històricament a les institucions pròpies de Catalunya és el finançament de què han gaudit aquestes per fer possi-

de l’existència en Dret de la Comunitat Autònoma de Catalunya i del seu dret constitucional a l’autogovern.

27. Concretament, la Llei Orgànica 5/2010, de 22 de juny, dóna nova redacció a l’article 58 del Codi Penal, establint, en un sentit oposat al que sostenia el Tribunal Constitucional, que en cap cas un mateix període de privació de llibertat podrà ser abonat en més d’una causa.



primera fase també podrien justificar que la Comissió Mixta es configurés com l’òrgan bilateral Generalitat - Estat que exercís funcions de col·laboració en el desen-volupament i aplicació del nou sistema de finançament. No obstant això, en tractar-se d’un nou sistema de finan-çament, seria possible configurar a més un altre òrgan de col·laboració Generalitat - Estat en aquest àmbit; això requeriria, però, delimitar amb claredat quines funcions correspondrien a cadascun dels dos òrgans.

Respecte de l’Agència Tributària de Catalunya30, la seva previsió estatutària tampoc no suposa cap obstacle per a l’establiment del nou règim de finançament autonòmic, ja que la seva creació es situa en l’àmbit organitzatiu i funcional de la Generalitat de Catalunya31, com constata el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010 (FJ 132).

Per últim, en relació amb el Consorci paritari que segons l’article 204.2 de l’Estatut32 ha de gestionar els tributs que no siguin propis de la Generalitat ni siguin esta-tals cedits totalment, es podria plantejar la qüestió de si aquesta gestió compartida podria entrar en contradicció amb una gestió tributària gairebé exclusiva de la Gene-ralitat, que és pròpia del règim de Concert o de cessió «total» de tributs.

Per respondre a aquest plantejament, cal partir de l’article 204.1 de l’Estatut que estableix que la gestió, la recapta-ció, la liquidació i la inspecció de tots els tributs propis de la Generalitat de Catalunya, i també, per delegació de l’Estat, dels tributs estatals cedits totalment a la Genera-litat, corresponen a l’Agència Tributària de Catalunya. Pel que fa a la resta d’impostos de l’Estat recaptats a Catalu-nya, l’article 204.2, 1r paràgraf, preveu que la Generalitat de Catalunya pugui rebre una delegació de l’Administra-ció tributària de l’Estat o que es puguin establir fórmu-les de col·laboració. Per tant, aquest darrer paràgraf faria referència tant als impostos estatals cedits parcialment, com als impostos estatals hipotèticament no cedits. És en aquest marc que s’ha de constituir, en el termini de dos anys, un consorci o un ens equivalent, amb participació paritària de l’Agència Estatal d’Administració Tributària i de l’Agència Tributària de Catalunya.

La compatibilitat d’aquest precepte amb els nous models de finançament que estem analitzant deriva del fet que a la pràctica en tots ells l’Estat continua tenint, ni que sigui

30. Article 204 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “1. La gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs propis de la Generalitat de Catalunya, i també, per delegació de l’Estat, dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat, corresponen a l’Agència Tri-butària de Catalunya.(...)L’Agència Tributària de Catalunya s’ha de crear per llei del Parlament i disposa de plena capacitat i atribucions per a l’organització i l’exercici de les funcions a què fa referència l’apartat 1.”

31. L’Agència Tributària ha estat regulada mitjançant la Llei 7/2007, del 17 de juliol, de l’Agencia Tributària de Catalunya.

32. Article 204.2 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “La gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels altres impostos de l’Estat recaptats a Catalunya corresponen a l’Administració tributària de l’Es-tat, sens perjudici de la delegació que la Generalitat en pugui rebre ni de la col·laboració que es pugui establir especialment quan ho exigeixi la naturalesa del tribut.Per a desplegar el que determina el paràgraf anterior, s’ha de consti-tuir, en el termini de dos anys, un consorci, o un ens equivalent, amb participació paritària de l’Agència Estatal d’Administració Tributària i de l’Agència Tributària de Catalunya. El Consorci es pot transformar en l’Administració tributària a Catalunya.”

2. Sistema organitzatiu

Des de la perspectiva aquí analitzada, els preceptes esta-tutaris que podrien plantejar algun dubte són els relatius a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat (article 201.3, entre d’altres), a l’Agència Tri-butària de Catalunya (article 204) i al Consorci paritari o ens equivalent (article 204.2).

Per determinar la possibilitat d’encaix de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat en un sistema de finançament de Concert o de cessió «total» de tributs cal partir de la jurisprudència constitucional que ha declarat (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 131) que la Comissió Mixta és un instrument per propiciar la in-tegració de les posicions de l’Estat i de la Comunitat Au-tònoma, si bé ni li pertoca aconseguir els acords per al desplegament normatiu o l’aplicació del Títol VI de l’Es-tatut (Del finançament de la Generalitat) ni pot quedar desconnectada dels òrgans i procediments multilaterals. El fet, certament discutible, que el Tribunal Constituci-onal consideri que l’esmentada Comissió no té atribuïda una funció especialment rellevant, més enllà de ser un fòrum de negociació entre l’Administració de la Genera-litat i l’Administració de l’Estat, contribueix a facilitar la seva inserció en el nou règim de finançament.

Però, de quina manera podria inserir-se l’esmentada Co-missió Mixta en un dels règims de finançament «basats en el Concert Econòmic»? Per donar resposta a aquest in-terrogant convé distingir dues fases o etapes diferents en el procés de l’elaboració del nou sistema de finançament:

a) Primera fase (Debat i negociació sobre el nou sistema de finançament): res no impedeix, des del punt de vista estrictament jurídic, que la Comissió Mixta sigui l’òrgan que debati i negociï el nou règim de finançament (sense perjudici que, si es considera oportú, es puguin consti-tuir altres òrgans o mecanismes de negociació bilateral entre l’Estat i la Generalitat). En tal sentit, les funcions atribuïdes a la Comissió per l’Estatut i la seva composi-ció donen suport a aquesta conclusió; així, pel que fa a les funcions, correspon a la Comissió, d’acord amb l’ar-ticle 210.1 de l’Estatut, «la concreció, l’aplicació, l’ac-tualització i el seguiment del sistema de finançament, i també la canalització del conjunt de relacions fiscals i financeres de la Generalitat i l’Estat».

A més, la seva composició, que inclou representats no només de l’Administració de la Generalitat de Catalunya, sinó també dels grups parlamentaris del Parlament de Catalunya29, garanteix la intervenció de la institució que representa tots els ciutadans catalans en la configuració del nou sistema de finançament.

b) Segona fase (Concreció i aplicació nou sistema de fi-nançament): res no impedeix que sigui la Comissió Mix-ta la que acordi, si s’escau, el «cupo» a pagar a l’Estat o el volum de la cessió corresponent a la Generalitat o la que resolgui discrepàncies en l’aplicació del nou siste-ma de finançament. Les raons anteriorment exposades per justificar la intervenció de la Comissió Mixta en la

29. Acord GOV/82/2011, de 17 de maig, pel qual es nomenen els representants de la Generalitat de Catalunya a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat. DOGC núm. 5882, de 19.05.2011.



La resposta a aquesta qüestió depèn de com es configurés el nou model de finançament. No obstant això, és veritat que, per exemple, en un sistema de Concert semblaria que hi hauria alguns recursos dels previstos estatutàriament que, en principi, podrien no existir, com ara els recàrrecs sobre tributs estatals, en la mesura que el lloc d’aquests seria ocupat pels tributs concertats. Aquesta circumstàn-cia, però, no planteja cap problema d’antiestatutarietat si es té en compte que la relació de recursos estatutaris no s’ha d’interpretar com una exigència inexcusable que les finances de la Generalitat és nodreixin necessàriament de tots i cadascun d’ells, sinó com el marc normatiu que regula les fonts de les quals pot obtenir finançament la Generalitat. De fet cal tenir en compte que l’operativitat pràctica de diferents recursos que es relacionen a l’article 203.3 de l’Estatut, resta condicionada a la seva creació efectiva mitjançant decisions posteriors de les diferents administracions, com ara l’autonòmica (en el cas de tri-buts propis), l’estatal (en el cas d’assignacions amb càrrec als pressupostos generals de l’Estat) o l’europea (en el cas de recursos procedents de la Unió Europea), que aques-tes administracions podrien lliurement no adoptar.

Així, per exemple, respecte dels tributs estatals cedits parcialment, previstos a l’article 203.2.b35 amb relació a l’article 206.2 de l’Estatut36, cal tenir en compte que la seva creació s’hauria d’instrumentar a través de lleis aprovades pel legislador estatal, que, d’acord amb la ju-risprudència constitucional, no té cap obligació de dic-tar-les, pot fer-ho o no amb total llibertat. Per tant, la llibertat amb què compta el legislador estatal per donar compliment al que preveuen les normes estatutàries es constitueix en un altre argument per sostenir que aque-lles no són un obstacle insalvable a l’hora d’establir un règim de finançament en què no apareguin alguns dels recursos previstos a l’Estatut, en concret els tributs ce-dits parcialment37.

El mateix es pot dir respecte del problema oposat: la no previsió expressa a la llista de recursos de la Generalitat de l’article 202 de l’Estatut, de tributs que són típics d’un sistema de Concert, com es el cas dels tributs concertats. Com hem raonat en analitzar la compatibilitat del nou model de finançament amb l’article 157 de la Constitu-ció, la llista de l’article 202 de l’Estatut no és taxada i, de fet, en aquest cas així es reconeix expressament mit-

35. Article 203.2 de l’Estatut de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “La Generalitat participa en el rendiment dels tributs estatals cedits a Catalunya. A aquest efecte, aquests tributs tenen la consideració següent:a) Tributs cedits totalment, que són aquells respecte als quals corres-ponen a la Generalitat la totalitat dels rendiments i la capacitat nor-mativa.b) Tributs cedits parcialment, que són aquells respecte als quals cor-responen a la Generalitat una part dels rendiments i, si s’escau, la capacitat normativa.”

36. Article 206.2 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “La Generali-tat participa en el rendiment dels tributs estatals cedits. El percentatge de participació s’estableix tenint en compte els seus serveis i les seves competències.”

37. Com a argument complementari, es pot raonar que un nou siste-ma de finançament basat en el Concert Econòmic, ja indica que aquell no necessàriament ha de reproduir de forma mimètica el règim en el qual s’inspira, sinó que pot tenir trets diferenciadors que, tot i que no-més es podran valorar quan es formuli una proposta concreta de nou finançament, sí que permetrien diferents formulacions que, fins i tot en el cas que hom defensés la imperativitat de la regulació estatutària, podrien permetre considerar que aquesta ha estat respectada.

de manera residual, alguns tributs propis i continua reser-vant-se algunes potestats relatives als tributs concertats o totalment cedits. En aquest context el Consorci tindria forçosament unes facultats coordinadores molt reduïdes però no inexistents i res impedeix que per acord de l’Estat i de la Generalitat pugui assumir d’altres competències.

És més, cal tenir present un altre argument al que ja hem al·ludit i farem referència freqüent a partir d’ara. Tot i que la STC 31/2010 ja esmentada no es va pronunciar sobre l’article 204.2 de l’Estatut que, com s’ha assenyalat, pre-veu la constitució del consorci, conté una doctrina que pot resultar d’aplicació a aquest article.

En efecte, aquesta Sentència (FJ 111) atorga una com-pleta llibertat a l’Estat per implementar les previsions estatutàries en diversos àmbits com l’organitzatiu o el procedimental, que requereixen de la seva actuació per ser materialitzades (FJ 111); doncs bé, d’acord amb aquesta discutible doctrina, la configuració del Consorci que preveu l’Estatut d’Autonomia de Catalunya tampoc no es podria considerar com una determinació que vin-culés l’Administració de l’Estat, en la mesura que no es-taria dotada d’una força normativa o obligacional, sinó que només reflectiria una recomanació política que l’Es-tat podria lliurement implementar o no. Per tant, la no constitució del Consorci en el nou model de finançament podria interpretar-se –en virtut de la jurisprudència constitucional– no com un incompliment estatutari, sinó com una lliure decisió de les administracions implicades –estatal i autonòmica– que decidirien no constituir-lo33.

3. Recursos per al finançament de la Generalitat

De la mateixa manera que, com anteriorment s’ha in-dicat, es podria plantejar que l’article 157.1 de la Cons-titució conté una relació de recursos econòmics de les comunitats autònomes que podria no adir-se amb els re-cursos d’un règim de finançament basat en el model del Concert Econòmic, també es podria plantejar el dubte de si l’establiment d’algun d’aquests models entraria en contradicció amb l’article 202.3 de l’Estatut, que regula els recursos de la Generalitat34 i no preveu l’existència de tributs concertats i, en canvi, en preveu d’altres que en un model de Concert no existirien.

33. De fet, passats més de cinc anys des de l’entrada en vigor de l’Estatut, aquest Consorci no ha estat constituït. Recordem que l’arti-cle 204.2, 2n paràgraf, fixa un termini de dos anys per a la constitució del consorci.

34. Article 202.3 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “Els recursos de les finances de la Generalitat són constituïts per:a) Els rendiments dels seus impostos, taxes, contribucions especials i altres tributs propis.b) El rendiment de tots els tributs estatals cedits, d’acord amb el que disposa l’article 201 d’aquest Estatut.c) Els recàrrecs sobre els tributs estatals.d) Els ingressos procedents del Fons de compensació interterritorial i d’altres assignacions establertes per la Constitució, si escau.e) Altres transferències i assignacions amb càrrec als pressupostos generals de l’Estat.f) Els ingressos per la percepció dels seus preus públics.g) Els rendiments del patrimoni de la Generalitat.h) Els ingressos de dret privat.i) El producte d’emissió de deute i de les operacions de crèdit.j) Els ingressos procedents de multes i sancions en l’àmbit de les se-ves competències.k) Els recursos procedents de la Unió Europea i de programes comu-nitaris.l) Qualsevol altre recurs que pugui establir-se en virtut del que dispo-sen aquest Estatut i la Constitució.”



En efecte, la referència als mecanismes d’anivellament i de solidaritat de l’article 206.3 de l’Estatut incideix en un dels factors que contribueixen a configurar el volum de recursos que ha de pagar a l’Estat una comunitat autò-noma amb un règim de finançament basat en el règim de Concert o en el de cessió «total» de tributs: en concret, la realització efectiva del principi de solidaritat previst a l’article 138.1 de la Constitució. Per tant, des d’aquesta perspectiva, la regulació de l’article 206.3 de l’Estatut no plantejaria problemes de compatibilitat amb relació amb un model de quota de retorn, sinó que seria perfectament coherent amb aquest. Aquesta conclusió es veu confir-mada pel fet que el precepte esmentat, en modular els re-cursos financers de què podrà disposar la Generalitat, fa referència a l’ajustament d’aquests recursos –ajustament que es vincula als mecanismes de solidaritat i d’anive-llament–, però sense predeterminar la concreta manera en què es durà a terme aquest ajustament ni com opera-rà sobre els recursos financers de la Generalitat. En el cas del sistema de cessió «total» que venim analitzant, com ja hem apuntat, la forma de pagament de la part dels ingressos tributaris generats a Catalunya que s’han de destinar als mecanismes d’anivellament i de solidaritat podria articular-se bé a través d’un mecanisme similar a la quota de retorn, bé a través d’alguna fórmula de ces-sió de tributs que permetés la retenció per part de l’Estat d’aquestes quantitats.

Anant un pas més enllà, també és oportú analitzar si els criteris estatutaris que regeixen els mecanismes d’anive-llament i de solidaritat, es poden integrar com a criteris per regir la fixació de la quota de retorn o, en el seu cas, la quantia de la cessió. Per respondre a aquest dubte, cal partir novament de la doctrina de la STC 31/2010, de 28 de juny (FJ 134), que, d’una banda, va declarar la compa-tibilitat de les previsions estatutàries amb el contingut de l’article 158 de la Constitució, tot raonant que l’expressió «serveis d’educació, sanitat i altres serveis essencials» era equivalent a la de «serveis públics fonamentals» de l’esmentat precepte constitucional, i que el criteri dels «nivells semblants en el conjunt de l’Estat» pressuposa-va el «nivell mínim» del mateix article 158.1, i, de l’al-tra, va reconèixer la llibertat de l’Estat per determinar els mecanismes de solidaritat i de prestació dels serveis públics fonamentals en tot el territori espanyol. Aquesta doctrina constitucional, per tant, en reconèixer la cons-titucionalitat dels criteris de l’article 206.3 de l’Estatut, no impedeix que aquests puguin operar com a criteris que coadjuvin a fixar la quota de retorn en la mesura que aquesta hauria d’incloure, precisament, la contribució de la Comunitat Autònoma a la solidaritat.

Una segona qüestió que es podria formular és si el princi-pi d’ordinalitat de l’article 206.5 de l’Estatut39, es podria integrar com a criteri per regir la fixació de la quota de retorn o la quantia de la cessió en un sistema basat en el règim de Concert Econòmic o de cessió «total» de tributs.

Torna a ser inexcusable començar referint-se a la STC 31/2010, de 28 de juny (FJ 134), que efectua un doble pronunciament sobre aquest precepte estatutari qual deixa sense efectivitat pràctica per dues vies. Primera-

39. Article 206.5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “L’Estat ha de garantir que l’aplicació dels mecanismes d’anivellament no alteri en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de rendes per càpita entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament.”

jançant la clàusula residual, ja esmentada, que tanca la relació de recursos continguda en aquest article.

4. Criteris que han de regir la fixació del nivell de recur-sos financers de la Generalitat

Més problemes suscita d’entrada l’adequació a un siste-ma de finançament basat en el Concert dels criteris que segons l’article 206 de l’Estatut han de regir la fixació del nivell de recursos de la Generalitat.

En una primera aproximació a aquest precepte estatutari sembla clar que els criteris emprats per fixar el nivell de recursos dels que disposarà la Generalitat respon amb na-turalitat als criteris emprats en el sistema de finançament comú (centrat essencialment en les despeses de les res-pectives Comunitats per exercir les seves competències). És cert que l’Estatut d’Autonomia de 2006 es posa especi-al èmfasi en el criteri dels ingressos autonòmics lligats a l’esforç fiscal i també ho és que a l’apartat primer d’aquest article 206 s’inclou la clàusula, manifestament oberta, «entre d’altres criteris». Això no obstant, requeriria forçar molt els criteris hermenèutics per arribar a la conclusió que la referència a les despeses continguda en aquest pre-cepte podria ser sinònim de despeses generades per fer front a les càrregues de l’Estat i a la solidaritat.

No obstant, no cal tampoc en aquest cas cal entrar en aquests disquisicions i fer grans esforços interpretatius per justificar la no contradicció entre l’Estatut i els futurs sistemes de finançament ja que, com veurem, també en aquest supòsit STC 31/2010 ha declarat que la regulació estatutària no vincula al legislador estatal, de manera que una regulació legal que en el seu cas no s’avingués amb la lletra de l’Estatut no per això seria inconstitucional.

5. Mecanismes d’anivellament i solidaritat

També es podria plantejar la compatibilitat del nou siste-ma de finançament amb la regulació estatutària relativa als mecanismes d’anivellament i de solidaritat amb les al-tres comunitats autònomes. Així, en primer lloc, hom es podria qüestionar si la referència als mecanismes d’ani-vellament i de solidaritat (article 206.3 de l’Estatut)38, és coherent amb un model de quota de retorn.

Sense perjudici de tornar a recordar que el Tribunal Constitucional, en la STC 31/2010, de 28 de juny, a través de diverses tècniques (declaració d’inconstitucionalitat, tècnica interpretativa i reducció dels manaments estatu-taris a simples recomanacions polítiques), ha eliminat la força normativa de la regulació relativa als mecanismes d’anivellament i solidaritat, per la qual cosa no pot con-vertir-se en un obstacle per a qualsevol normació que en aquest àmbit volgués adoptar l’Estat, el cert és que la regulació estatutària és perfectament compatible amb l’articulació d’un règim basat en el Concert Econòmic.

38. Article 206.3 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “Els recur-sos financers de què disposi la Generalitat es poden ajustar perquè el sistema estatal de finançament disposi de recursos suficients per a garantir l’anivellament i la solidaritat a les altres comunitats autòno-mes, a fi que els serveis d’educació, de sanitat i altres serveis socials essencials de l’estat del benestar prestats pels diferents governs auto-nòmics puguin assolir nivells similars al conjunt de l’Estat, sempre que portin a terme un esforç fiscal també similar. De la mateixa manera, la Generalitat rep recursos, si escau, dels mecanismes d’anivellament i de solidaritat. Els nivells esmentats són fixats per l’Estat.”



la regulació estatutària amb un sistema de finançament basat en el Concert, tot i que aquella normativa no conté una regulació estrictament equiparable a la del principi de lleialtat institucional previst a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya. En efecte, en els règims de Concert i de Conveni, les modificacions estatals que justificarien que s’introduïssin modificacions en el propi Concert o Con-veni o en el «cupo» a pagar, no es vinculen a qualsevol normativa estatal que suposés un increment de les des-peses a què ha de fer front la Comunitat Autònoma en exercici de les seves competències, sinó que es limiten a determinades disposicions estatals que, presumible-ment, tindrien una incidència en les finances autonòmi-ques, com ara aquelles que reformessin substancialment l’ordenament jurídic tributari de l’Estat41 o alteressin la distribució de competències normatives que afectessin la imposició indirecta, creessin noves figures tributàries42 o reformessin el sistema de finançament comú43.

Per tant, els règims de Concert i de Conveni també contenen una regulació que, malgrat que amb diferent formulació, respon a la mateixa finalitat que persegueix l’Estatut: fer front a actuacions normatives estatals que puguin incidir en les finances autonòmiques.

Però l’aplicació del principi de lleialtat institucional estatutari podria anar més enllà del previst als règims vigents de Concert i de Conveni. En efecte, si, hipotè-ticament, el finançament de la Generalitat de Catalunya es fonamentés en aquest nou règim de finançament i s’aprovessin disposicions estatals que suposessin una major despesa per a la Generalitat de Catalunya, això significaria que aquesta –de la mateixa manera que en el sistema de finançament comú– hauria de dedicar-li uns

41. La Disposició addicional tercera de la Llei 28/1990, de 26 de de-sembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra estableix:“En el caso de producirse una reforma sustancial en el ordenamiento jurídico tributario del Estado, se procederá por ambas Administracio-nes, de común acuerdo, a la adaptación del presente convenio a las modificaciones que hubiesen experimentado los tributos convenidos y a la revisión, en su caso, de la aportación líquida del año base del quinquenio que corresponda, en la forma y cuantía procedentes, con efectos a partir del año en que entre en vigor la citada reforma.”

42. La Disposició addicional segona, apartat dos, de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Co-munitat Autònoma del País Basc, determina:“En el caso de que se produjese una reforma en el ordenamiento jurídico tributario del Estado que afectase a la concertación de los tributos, se produjese una alteración en la distribución de las compe-tencias normativas que afecte al ámbito de la imposición indirecta o se crearan nuevas figuras tributarias o pagos a cuenta, se procederá por ambas Administraciones, de común acuerdo, a la pertinente adap-tación del presente Concierto Económico a las modificaciones que hubiese experimentado el referido ordenamiento.”

43. La Disposició addicional cinquena de la Llei 29/2007, de 25 d’oc-tubre, per la qual s’aprova la metodologia d’assenyalament de la quota del País Basc per al quinquenni 2007-201, estableix:“En el caso de que se produjese una reforma del régimen de cesión de tributos del Estado o una modificación sustancial en los Presupuestos Generales del Estado como consecuencia de la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas o de los Entes Loca-les, se reunirá la Comisión Mixta del Concierto Económico para anali-zar y determinar, si procede, la revisión del cupo liquido del año base del quinquenio y/o del índice de actualización del mismo, surtiendo en su caso la revisión efectos a partir del año en que se produzca dicha reforma.”Una regulació pràcticament idèntica va ser introduïda, per al cas navarrés, per la Llei 48/2007, de 19 de desembre, que va afegir una Disposició addicional desena al Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra, aprovat per la Llei 28/1990, de 26 de desembre.

ment, privant-lo de força normativa, ja que si bé no el va valorar com a contrari a la Constitució, va afirmar que l’esmentat article hauria de declarar-se inconstitucional en cas que tingués una naturalesa condicional i impera-tiva. Per tant, a sensu contrari, l’article 206.5 de l’Es-tatut no té cap tipus de força normativa. En segon lloc, per la via interpretativa, el Tribunal Constitucional ar-riba a la conclusió que l’article esmentat ha d’entendre’s com la manifestació d’un principi inherent al model de solidaritat interterritorial, en virtut de la qual l’Estat està constitucionalment obligat a procurar un «equilibri econòmic, adequat i just» entre comunitats autònomes que no perjudiqui les més pròsperes més enllà del rao-nablement necessari per a la promoció de les menys afa-vorides, de manera que, per al Tribunal Constitucional, la garantia de l’Estatut només operaria quan l’alteració de la posició de Catalunya es degués, no a l’aplicació dels mecanismes d’anivellament, sinó exclusivament a l’aportació que realitzés Catalunya com a conseqüència de la seva possible participació en els dits mecanismes, no com a conseqüència de les aportacions alienes.

Aquest pronunciament del Tribunal Constitucional no impedeix, però, que el criteri de l’article 206.5 de l’Es-tatut sigui utilitzat com un dels factors a partir del qual es calculi la quota de retorn o la quantia de la cessió, en la mesura que l’Alt Tribunal no va considerar l’esmentat precepte com a contrari a la Constitució. El principi d’or-dinalitat es veuria dotat, en principi, de la força norma-tiva que li atorgaria el legislador estatal que aprovés el nou règim de finançament basat en el règim de Concert. El que sí que semblaria difícil d’obviar –almenys a nivell normatiu– és la interpretació que fa el Tribunal Constitu-cional del precepte estatutari que té com a conseqüència que Catalunya podria veure’s superada en l’ordenació de rendes per càpita per comunitats autònomes que rebes-sin fons provinents dels mecanismes d’anivellament als quals Catalunya contribuís, però sense que aquesta con-tribució fos determinant del canvi de posicionament en l’ordenació de rendes.

6. Valoració d’impacte financer de les normes i la garan-tia d’inversions estatals en infraestructures

Dels dos darrers dubtes que podrien plantejar-se respec-te de la compatibilitat de preceptes estatutaris amb un règim de finançament basat en els models de Concert Econòmic, el primer fa referència a un aspecte que no constitueix un mecanisme ordinari de finançament, sinó que segons l’Estatut es tracte d’una exigència derivada del principi de lleialtat institucional. Ens referim a l’exi-gència de valorar «l’impacte financer... que les disposici-ons generals aprovades per l’Estat tinguin sobre la Ge-neralitat..., en un període de temps determinat, en forma de variació de les necessitats de despesa o de la capacitat fiscal, a fi d’establir els mecanismes d’ajustament neces-saris» (article 209.1 de l’Estatut40).

L’examen de la normativa reguladora dels règims de Concert i de Conveni, permet afirmar la compatibilitat de

40. Article 209.1 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “D’acord amb el principi de lleialtat institucional, s’ha de valorar l’impacte financer, positiu o negatiu, que les disposicions generals aprovades per l’Estat tinguin sobre la Generalitat o les aprovades per la Generalitat tinguin sobre l’Estat, en un període de temps determinat, en forma d’una vari-ació de les necessitats de despesa o de la capacitat fiscal, a fi d’esta-blir els mecanismes d’ajustament necessaris.”



7. L’argument de la Sentència del Tribunal Constitucio-nal 31/2010, de 28 de juny

Hem raonat en els apartats anteriors que la regulació es-tatutària del règim de finançament de la Generalitat és compatible amb un sistema de finançament basat en el Concert Econòmic o en el de cessió «total» de tributs tal i com l’hem entès en aquest Informe. No obstant això, com també hem anat avançant, fins i tot en els casos en els que aquest encaix pugui plantejar algun dubte, la dis-cutible doctrina establerta pel Tribunal Constitucional, especialment en la STC 31/2010, permet aclarir aquest dubtes.

En efecte, cal recordar que la referida Sentència (FFJJ 130 i 135), malgrat que admet que els Estatuts d’Auto-nomia subjectes al règim comú de finançament poden regular la hisenda autonòmica, posa especial èmfasi en destacar el paper que correspon a l’Estat per regular tot el sistema tributari i delimitar les competències finan-ceres autonòmiques, raonant que, alhora que l’Estat té competència exclusiva en matèria d’Hisenda general (article 149.1.14 de la Constitució) i té atribuïda la po-testat originària per establir tributs mitjançant llei (arti-cle 133.1 de la Constitució), també li correspon regular l’exercici de les competències financeres de les comuni-tats autònomes (article 157.3 de la Constitució).

A partir d’aquest raonament, que sembla concebre els Estatuts no com a disposicions estatals de caràcter pac-cionat, sinó com a disposicions autonòmiques «imposa-des» unilateralment per les comunitats autònomes, la Sentència nega la naturalesa vinculant de les previsions estatutàries i reitera la completa llibertat del legislador estatal per implementar-les, declarant que la cessió de tributs, els percentatges de participació en tributs cedits parcialment, la contribució a la solidaritat i a l’anive-llament de serveis públics fonamentals i la participació en la distribució de fons estructurals europeus, són as-pectes que han de ser regulats per l’Estat (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 135). Més concretament, el Tribunal Constitucional declara que les potestats autonòmiques sobre tributs cedits seran establertes en la llei de cessió amb l’abast que el legislador estatal cregui oportú (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 132), alhora que rebutja que l’Estatut pugui incidir en l’articulació dels mecanismes de solidaritat i anivellament (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 134).

Per últim, la sentència afirma amb rotunditat la completa llibertat de les Corts Generals per tramitar els projectes de llei que o bé incorporin directament previsions esta-tutàries –com ara els percentatges de cessió de determi-nats impostos (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 137) o els criteris per fixar la inversió de l’Estat a Catalunya (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 138)–, o bé implementin els acords presos per òrgans previstos a l’Estatut –com ara la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat que pot acordar les condicions de la cessió de tributs estatals cedits totalment i parcialment (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 136)–.

Els Estatuts d’Autonomia, per tant, queden reduïts, tam-bé en aquest àmbit, segons la STC 31/2010, a poc més que simples manifestacions de voluntat política que po-den ser lliurement implementades o no pel legislador or-

recursos que hauria de detreure d’altres partides, a no ser que existís un sistema estable que atorgués un finan-çament suplementari de l’Estat per a aquests supòsits, tal com estableix l’article 206 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya. En el règim de Concert, aquest finança-ment suplementari semblaria que no es podria obtenir, a priori, reduint el «cupo» que ha de pagar la Comunitat Autònoma, ja que això –a banda de constituir un meca-nisme que no podria donar una resposta immediata a les necessitats de finançament autonòmiques– aniria contra la mateixa naturalesa de la quota a pagar a l’Estat, que es destina a finançar les despeses estatals no assumides per la Comunitat Autònoma, i no a finançar de manera indirecta les despeses autonòmiques.

Per tant, en cas de disposicions estatals que impliquessin un major de grau de despesa per a la Generalitat de Cata-lunya, si aquesta estigués inclosa en un sistema de finan-çament basat en el règim de Concert, caldria preveure els mitjans suplementaris estatals de finançament de la major despesa a què hagués de fer front la Generalitat44.

L’últim dubte que es planteja és si la garantia d’un per-centatge mínim d’inversions estatals en infraestructures, regulat en la Disposició addicional tercera de l’Estatut45, seria aplicable en un règim de finançament basat en el Concert Econòmic.

Obviant el fet que la Sentència 31/2010 (FJ 138) també ha deixat sense força normativa plena aquest precepte estatutari, en declarar que no té efectes vinculants per a l’Estat, cal tenir present que la garantia de la Disposició addicional tercera de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya no està relacionada amb el finançament de la Generalitat de Catalunya, per la qual cosa el seu compliment per part de l’Estat no depèn de l’aprovació d’un nou sistema de fi-nançament basat en el règim de Concert. En efecte, les inversions estatals en infraestructures que preveu l’es-mentada Disposició addicional no es destinen a finançar competències assumides estatutàriament per la Genera-litat, sinó que es tracta d’inversions que lògicament han d’estar vinculades a àmbits materials de competència ex-clusiva estatal (ports i aeroports d’interès generals, obres d’interès general, ferrocarrils que circulin per més d’una comunitat autònoma, etc.), per la qual cosa estan des-vinculades del sistema de finançament autonòmic tant si aquest es fonamenta en el model de règim comú, com si es fonamenta en el règim de Concert. Cosa diferent és que part d’aquestes inversions estatals en infraestructu-res es nodreixi d’ingressos tributaris generats en territori autonòmic i que es puguin arribar a computar a l’hora de fixar la quota de retorn.

44. De fet, cal recordar que el Tribunal Constitucional no ha exclòs que una Comunitat Autònoma que disposi del règim de Concert Eco-nòmic, com el País Basc, pugui rebre altres fons estatals, com ara els procedents de la territorialització de fons subvencionals de l’Estat (STC 148/1998, de 2 de juliol, FJ 6).

45. Disposició addicional tercera de l’Estatut d’Autonomia de Cata-lunya:“1. La inversió de l’Estat a Catalunya en infraestructures, exclòs el Fons de compensació interterritorial, s’ha d’equiparar a la participació re-lativa del producte interior brut de Catalunya amb relació al producte interior brut de l’Estat per un període de set anys. Aquestes inversions poden emprar-se també per a l’alliberament de peatges o la construc-ció d’autovies alternatives.2. A aquest fi, s’ha de constituir una comissió integrada per les admi-nistracions estatal, autonòmica i local.”



D’entrada es pot afirmar que ni el dret originari ni derivat de la Unió Europea no contenen disposicions que impe-deixin aprovar un nou sistema de finançament basat en el règim de Concert, en la mesura que aquest nou sistema constituiria simplement una forma de regular i gestionar el finançament d’unes entitats territorials descentralitza-des d’un Estat membre de la Unió Europea que, a priori i sense perjudici de l’anàlisi que mereixés el contingut concret de la proposta de normativa reguladora del nou sistema de finançament, no incidiria en cap disposició de Dret europeu. En definitiva, el principi de neutralitat institucional del Dret europeu respecte de l’organització interna de l’Estat i la distribució de competències entre els ens territorials que el componen, permet arribar a la conclusió que la regulació d’un sistema de finançament d’un ens descentralitzat d’un Estat membre que es fona-mentés en els principis que aquí estem analitzant, no in-fringiria el Dret originari de la Unió Europea.

Tanmateix, el que s’acaba de dir no equival a afirmar que el Dret europeu, originari i derivat, no pugui actuar com límit de la configuració, el desenvolupament i l’aplicació concretes del nou sistema de finançament.

En efecte, el dret originari de la Unió Europea (Tractat de Funcionament de la Unió Europea) conté diverses dis-posicions tendents a assegurar aspectes que es conside-ren essencials en el projecte europeu, com ara la lliure circulació de mercaderies, la lliure competència i la unió econòmica, disposicions que haurien de ser respectades en el desenvolupament i aplicació del nou sistema de fi-nançament. Es pot fer esment, en tal sentit, de les prohi-bicions d’establir exaccions d’efecte equivalent als drets de duana d’importació i exportació, que resten prohibits (articles 28.146 i 3047); de fixar mesures d’efecte equiva-lent a les restriccions quantitatives a la importació i a l’exportació, que resten prohibides (articles 3448 i 3549); d’establir restriccions a la lliure prestació de serveis (arti-cle 5650); d’atorgar ajuts sota qualsevol forma que falsegin o amenacin falsejar la competència afavorint determina-

46. Article 28(antic article 23 TCE) “1. La Unión comprenderá una unión aduanera, que abarcará la totali-dad de los intercambios de mercancías y que implicará la prohibición, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de impor-tación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equiva-lente, así como la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países.”

47. Article 30 (antic article 25 TCE) “Quedarán prohibidos entre los Estados miembros los derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equiva-lente. Esta prohibición se aplicará también a los derechos de aduana de carácter fiscal.”

48. Article 34 (antic article 28 TCE) “Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente.”

49. Article 35 (antic article 29 TCE) “Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la exportación, así como todas las medidas de efecto equivalente.”

50. Article 56 (antic article 49 TCE) “En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión para

gànic (a través de la Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes) o pel legislador ordinari estatal, en virtut de les competències que té atribuïdes l’Estat pels articles 133, 149.1.14 i 157.3 de la Constitució.

Una evident manifestació de l’àmplia llibertat de què gaudeix el legislador orgànic no estatutari i el legislador ordinari, i el paper poc rellevant que juguen els Estatuts d’autonomia en l’àmbit del finançament, són les impor-tants i prolixes modificacions introduïdes els anys 2009 i 2010 en el finançament de les comunitats autònomes de règim comú, instrumentades a través de la reforma de la Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autò-nomes, i de l’aprovació tant de la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú i Ciutats amb Estatut d’Autonomia, com de les diverses lleis de cessió de tributs a les comunitats autònomes. Aquestes modificacions han afectat totes les comunitats sense ex-cepció, incloses aquelles que no havien modificat el seu Estatut d’Autonomia, la qual cosa demostra que el con-tingut d’aquests no és especialment determinant per a l’Estat a l’hora d’establir un nou sistema de finançament. Per això, no semblaria massa coherent argumentar ara que el respecte per l’Estatut d’Autonomia de Catalunya impedeix establir un sistema de finançament de Concert o de cessió «total» de tributs, sense modificar l’Estatut.

En definitiva, d’acord amb els raonaments exposats, cal arribar a la conclusió que, si bé no es pot desconèixer que la regulació del finançament de la Generalitat que es conté en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, en una primera aproximació, s’insereix naturalment en el model de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú, seria possible impulsar i aprovar un règim de fi-nançament de la Generalitat de Catalunya fonamentat en el sistema de Concert Econòmic o en el de tributs «to-talment» cedits tal i com l’hem entès en aquest Infor-me, sense que això contradigués l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i sense que, per tant, calgués modificar-lo. Cosa diferent és la valoració de la conveniència o no de procedir en el seu moment a una reforma estatutària per compassar plenament el seu contingut al nou sistema de finançament amb l’objectiu d’afavorir la seguretat jurídi-ca i reforçar la posició constitucional de l’Estatut en tant que norma institucional bàsica de Catalunya.

C. Compatibilitat amb el Dret de la Unió Europea

1. El nou model de finançament i el dret originari i deri-vat de la Unió Europea

El nou model de finançament no ha de ser contrastat només amb la Constitució espanyola i l’Estatut d’Auto-nomia de Catalunya, sinó que també és necessari analit-zar-lo des de la perspectiva de la seva compatibilitat amb el Dret de la Unió Europea. En efecte, no es pot obviar que l’Estat espanyol forma part de la Unió Europea, la qual condiciona i predetermina moltes de les polítiques internes que poden adoptar els Estats que la componen, condicionament i predeterminació que pot provenir tant del Dret originari europeu com del Dret derivat de la Unió.



regional descentralitzada, no hauria de tenir virtua-litat suficient per incidir en les prescripcions del dret originari de la Unió Europea, i serien, en tot cas, les disposicions de desenvolupament d’aquell sistema i els actes d’aplicació els que serien susceptibles d’afectar aquelles prescripcions.

No obstant això, no es pot descartar que el Dret origi-nari europeu pogués arribar a tenir alguna incidència, precisament, en l’àmbit de l’ordenació de potestats entre Estat i comunitats autònomes. En efecte, malgrat que te-òricament el dret de la Unió Europea no constitueix un criteri per distribuir competències en l’Estat autonòmic, la interdicció per als Estats membres de tenir un dèficit públic excessiu continguda en l’article 126 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea, podria ser arribar a ser utilitzada per l’Estat com un argument addicional per reservar-se determinades potestats en un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic. De fet la recent STC 134/2011, de 20 de juliol, utilitza el Dret eu-ropeu, originari i derivat, com a criteri per reforçar l’ar-gumentació que condueix a reconèixer la constituciona-litat de la reserva a l’Estat de determinades potestats en matèria d’estabilitat pressupostària56.

Passant a analitzar el dret derivat de la Unió Europea, es posa de manifest que aquest té una incidència directa en la configuració del nou sistema de finançament. En efec-te, emparat en l’article 113 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea que habilita el Consell per adoptar disposicions per harmonitzar les legislacions relatives a diversos impostos, en concret els impostos sobre el vo-lum de negocis, els impostos sobre consums específics i altres impostos indirectes (article 113)57, el Consell ha

56. El Tribunal Constitucional en la sentència 134/2011, de 20 de juliol, declara:Fj 5: “Conviene comenzar señalando la relación existente entre las dos Leyes recurridas y la normativa europea, relación que resaltan las par-tes del proceso. En efecto, el art. 104 del Tratado de la Comunidad Europea (que se corresponde con el actual art. 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) estableció que “los Estados miembros evitarán défi-cits públicos excesivos” (apartado 1), especificando que “la Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros”. Dicho precepto también concretó los aspectos de la disciplina presupuestaria que ha-bían de ser observados para evitar un déficit excesivo (apartado 2), aludiendo a las medidas a adoptar por el Consejo en el caso de no seguirse sus recomendaciones sobre reducción del déficit (apartado 6 y siguientes).(...)Fj 7: “Más específicamente, también hay que considerar que hemos afirmado, en cuanto al encuadramiento de normas vinculadas al De-recho comunitario, que prestar atención a como se ha configurado una institución por la normativa comunitaria “puede ser no sólo útil, sino incluso obligado para aplicar correctamente sobre ella el esque-ma interno de distribución competencial” (STC 13/1998, de 22 de ene-ro, FJ 3).Pues bien, en este caso las Exposiciones de Motivos de los Reglamen-tos (CE) 1466/97 y 1467/97 ponen de relieve que la estabilidad presu-puestaria constituye un elemento esencial de la política económica comunitaria en materia presupuestaria, debiendo las instituciones co-munitarias verificar “la conformidad de las políticas económicas [de los Estados] con las orientaciones económicas generales previstas en el apartado 2 del art. 103 [del Tratado]”. (Exposición de Motivos del Re-glamento CE 1466/97). En el mismo sentido, la Exposición de Motivos de la Ley 18/2001 afirma que en el contexto de la Unión Económica y Monetaria de 1999 “la política presupuestaria continuará jugando un papel clave en esta orientación de política económica”.

57. Article 113 (antic article 93 TCE)“El Consejo, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legis-lativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, adoptará las disposiciones referentes a la armo-

des empreses o produccions (article 107.151); de gravar productes d’altres Estats membres amb tributs interns que siguin superiors als que gravin directament o indi-rectament productes nacionals similars (article 11052); de beneficiar els productes exportats al territori d’un dels Estats membres mitjançant la devolució de tributs interns superior a l’import d’aquells amb què hagin estat gravats (article 11153) i, finalment, de concedir exoneracions i re-embossaments a les exportacions i imposar gravàmens compensatoris a les importacions (article 11254).

Un altre àmbit rellevant que cal prendre en consideració són les disposicions relatives a l’estabilitat pressupostà-ria dels Estats membres de la Unió Europea, disposici-ons que són d’aplicació a les entitats regionals d’aquells Estats, que estan obligades a respectar-les. Precepte essencial en aquest àmbit és l’article 126 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea que estableix que els Estats membres evitaran dèficits públics excessius, alho-ra que fixa les competències de la Comissió i del Consell per al cas que aquells es produeixin55.

Un cop assenyalades les anteriors normes de Dret ori-ginari de la Unió Europea, es pot afirmar que, en prin-cipi, el contingut de la normativa que regulés el nou sistema de finançament, en la mesura que tindria es-sencialment un caràcter d’ordenació de potestats entre l’Administració central d’un Estat membre i una entitat

los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación.”

51. Article 107 (antic article 87 TCE) “1. Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercam-bios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determi-nadas empresas o producciones.”Actualment, són d’aplicació les Directrius sobre els ajuts d’Estat de finalitat regional per al període 2007-2013 (Diari Oficial de la Unió Euro-pea C-54. de 4 de març de 2006).

52. Article 110 (antic article 90 TCE) “Ningún Estado miembro gravará directa o indirectamente los produc-tos de los demás Estados miembros con tributos internos, cualquiera que sea su naturaleza, superiores a los que graven directa o indirecta-mente los productos nacionales similares.”

53. Article 111 (antic article 91 TCE) “Los productos exportados al territorio de uno de los Estados miem-bros no podrán beneficiarse de ninguna devolución de tributos inter-nos superior al importe de aquellos con que hayan sido gravados di-recta o indirectamente.”

54. Article 112 (antic article 92 TCE) “En cuanto a los tributos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y los otros impuestos indirectos, no se podrán conceder exoneraciones ni reem-bolsos a las exportaciones a los demás Estados miembros ni imponer gravámenes compensatorios a las importaciones procedentes de los Estados miembros, a menos que las medidas proyectadas hubieren sido previamente aprobadas por el Consejo, a propuesta de la Comi-sión, para un período de tiempo limitado”

55. Article 126 (antic article 104 TCE) “1. Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos.”El Protocol número 12, sobre el Procediment aplicable en cas de dè-ficit excessiu, determina que als efectes de l’article 126 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea, s’entendrà per públic el pertanyent a les administracions públiques, entre les quals s’inclou l’administració regional.



Un segon exemple el constitueix l’Impost sobre el Va-lor Afegit, respecte del qual les disposicions europees que l’harmonitzen han impedit que les comunitats au-tònomes hagin pogut assumir potestats normatives, tal com també es va reconèixer en l’Acord del Consell de Política Fiscal i Financera 6/2009, de 15 de juliol60, tot i que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya preveu la cessió de competències normatives estatals sobre determinades operacions subjectes a IVA61. Com en el supòsit anterior, l’exposició de motius de la Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya i de fixació de l’abast i condi-cions de dita cessió, també va recollir el compromís del Govern d’impulsar reformes de la normativa europea que permetessin l’exercici de capacitat normativa per les comunitats autònomes en determinades operacions de l’impost62.

Per tant, el principal aspecte del dret derivat europeu que caldria tenir en compte en la configuració del nou rè-gim de finançament autonòmic, és que aquest nou règim no podria preveure l’assumpció de potestats normatives, en determinats impostos que haguessin estat objecte de disposicions harmonitzadores aprovades per la Unió Eu-ropea63.

Finalment, com en el cas del dret originari de la Unió Europea, tampoc no es pot descartar que l’Estat pogués

determinados productos sujetos al Impuesto sobre Hidrocarburos, con neutralidad financiera.”

60. L’Apartat 4.4.6 de l’Acord 6/2009, de 15 de juliol, assenyala:“4.4.6 Impuesto sobre el Valor AñadidoEn el modelo vigente hasta el momento las CC.AA. no tienen capaci-dad normativa alguna en este impuesto.En el nuevo Sistema de Financiación, y en el marco que permita la normativa comunitaria, por este Acuerdo se insta al Gobierno a busca fórmulas para que las CC.AA. puedan asumir competencias respecto a la tributación por este impuesto en la fase minorista con destino exclusivo a consumidores finales.Es sabido que el IVA es un impuesto armonizado y que las Directivas comunitarias imponen restricciones claras a las competencias de los Estados miembros e impiden la distribución interna de esas compe-tencias. Sin embargo, es posible trabajar con las Instituciones de la Unión Europea para que las normas comunitarias sean más flexibles en cuanto a permitir el ejercicio de capacidad normativa de las CC.AA. en la fase minorista del impuesto.”

61. La Disposició addicional onzena de l’Estatut d’Autonomia de Ca-talunya estableix:“En el marc de les competències i de la normativa de la Unió Europea, l’Administració General de l’Estat ha de cedir competències normati-ves sobre l’impost sobre el valor afegit en les operacions efectuades en fase detallista els destinataris de les quals no tinguin la condició d’empresaris o professionals i en la tributació en fase detallista dels productes gravats pels impostos especials de fabricació.”

62. L’exposició de motius de La Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya i de fixació de l’abast i condicions de dita cessió, assenyala:“En cuanto al Impuesto sobre el Valor Añadido, el Gobierno se ha comprometido a trabajar con las instituciones de la Unión Europea para que las normas comunitarias permitan el ejercicio de capacidad normativa de las Comunidades Autónomas en la fase minorista del impuesto con destino exclusivo a los consumidores finales.”

63. Així es reflecteix en la normativa reguladora dels règims de Con-cert i de Conveni que no preveuen que la Comunitat Autònoma del País Basc i la Comunitat Foral de Navarra assumeixin potestats nor-matives sobre l’Impost sobre el Valor Afegit i els impostos especials (articles 5.1, 26 i 33.1 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc; articles 3.1, 32 i 35.4 de la Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra).

dictat normes harmonitzadores de determinats impostos estatals.

Aquestes normes harmonitzadores impedeixen que les comunitats autònomes puguin assumir competències normatives sobre els impostos afectats. Així ho assenya-la, en l’àmbit del règim de finançament comú, l’Acord del Consell de Política Fiscal i Financera 6/2009, de 15 de juliol, en relació amb els anomenats Impostos especials de fabricació harmonitzats, sobre els quals les comu-nitats autònomes no han assumit potestats normatives, amb l’excepció de l’Impost sobre Hidrocarburs respecte del qual sí que n’han assumit però amb caràcter limitat, per efecte de la Directiva 2003/96/CE del Consell, de 27 d’octubre de 2003, per la qual es reestructura el règim comunitari d’imposició dels productes energètics i de l’electricitat. Aquesta circumstància va ser constatada i valorada en l’esmentat Acord del Consell de Política Fis-cal i Financera58, i es va reflectir en les lleis de cessió de tributs, com ara la Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya, en què es feia constar que el Govern de l’Estat promouria davant de la Unió Europea les modi-ficacions necessàries perquè les comunitats autònomes poguessin assumir potestats normatives sobre l’impost59.

nización de las legislaciones relativas a los impuestos sobre el volu-men de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y otros impuestos indirectos, en la medida en que dicha armonización sea necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior y evitar las distorsiones de la competencia.”

58. L’Apartat 4.4.7 de l’Acord 6/2009, de 15 de juliol, assenyala:“4.4.7 Impuestos Especiales de Fabricación armonizados (…)En el modelo vigente las CC.AA. no tienen capacidad normativa al-guna sobre estos tributos. En el acuerdo de reforma del Sistema de Financiación, dados los imperativos de la Unión Europea, las CC.AA. seguirán sin poder asumir competencia normativa alguna sobre ellos, a excepción del Impuesto sobre Hidrocarburos.Al respecto, la Comisión Europea ha emitido en mayo de 2008 un dic-tamen motivado por el que concluye que el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (IVMDH) no se ajusta a la normativa comunitaria. En la actualidad el Reino de España y la Comi-sión Europea están negociando a fin de que, dentro de ciertos límites, puedan existir diferenciaciones territoriales en el Impuesto armoniza-do sobre Hidrocarburos, si bien para ello es necesaria una habilitación expresa a nuestro país en la Directiva 2003/96/CE, cuya modificación está actualmente en tramitación en la Comisión.Una vez que, en su caso, la Comisión haga oficial (mediante la pu-blicación en el DOUE) su propuesta de modificación de la Directiva 2003/96/CE, con inclusión de la cláusula específica para España, se emprenderán las reformas legales necesarias, derogando el IVMDH y modificando el Impuesto sobre Hidrocarburos de modo que se permi-ta a las CC.AA. añadir un suplemento sobre el tipo de este impuesto fijado a nivel estatal para determinados productos. Con ello se pre-tende que las CC.AA. tengan capacidad normativa y de influencia en la recaudación del Impuesto armonizado sobre Hidrocarburos, resol-viendo al mismo tiempo el procedimiento de infracción abierto por la Comisión. Estas reformas legales se realizarán de manera que resulte neutral desde el punto de vista financiero la sustitución del IVMDH por los nuevos suplementos de tipos, para cada Comunidad Autónoma, en el momento de entrar en vigor. Por ello, estos suplementos de tipos sobre determinados productos sujetos al Impuesto sobre Hidrocar-buros sustituirán al IVMDH como recurso del sistema, en términos de igualdad y a todos los efectos, sin precisar acuerdos posteriores en las Comisiones Mixtas.”

59. L’exposició de motius de La Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya i de fixació de l’abast i condicions de dita cessió, assenyala:“Finalmente, el Gobierno se ha comprometido, en el marco del ac-tual procedimiento de la Comisión Europea sobre el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (en adelante, IVMDH), a proponer la modificación de la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el mar-co comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad, para que, si eventualmente fuera necesario, pueda sus-tituirse este impuesto por suplementos autonómicos de tipos sobre



De la doctrina que fixa el Tribunal de Justícia poden des-tacar-se tres aspectes: el reconeixement que els ens ter-ritorialment descentralitzats dels Estats membres poden exercir potestats financeres; la declaració que mesures econòmiques i tributàries adoptades per entitats descen-tralitzades poden inserir-se en el supòsit de l’article 87.1 del Tractat i, finalment, la determinació dels criteris con-forme als quals s’ha d’enjudiciar si aquestes mesures es situen dins o fora de l’àmbit d’aplicació de l’article 87.1 del Tractat. Veiem-los un per un.

a) Reconeixement de les potestats financeres dels ens territorialment descentralitzats dels Estats membres: el Tribunal declara que no pot excloure’s que una entitat infraestatal compti amb un estatut jurídic i fàctic que la faci prou autònoma del Govern central d’un Estat mem-bre com perquè sigui ella mateixa, i no el Govern cen-tral, qui exerceixi un paper fonamental en la definició del medi polític i econòmic en què operen les empreses. En aquest cas, és el territori en què l’entitat infraestatal que ha adoptat la mesura exerceix la seva competència, i no el territori nacional en el seu conjunt, el que ha de considerar-se per a determinar si la mesura afavoreix certes empreses, en comparació amb altres que es troben en una situació fàctica i jurídica comparable67.

b) Les mesures adoptades per entitats descentralitzades poden infringir l’article 87.1 del Tractat: per al Tribunal de Justícia aquest precepte prohibeix els ajuts d’Estat que afavoreixin determinades empreses o produccions, és a dir, els ajuts selectius. Aquesta anàlisi és també và-lida quan la mesura no l’hagi adoptat el legislador naci-onal sinó una autoritat infraestatal, ja que una mesura adoptada per una entitat territorial i no pel poder central pot constituir un ajut si es compleixen els requisits esta-blerts en l’article 87.1.

c) Criteris per determinar si una mesura adoptada per una entitat descentralitzada infringeix l’article 87.1 del Tractat. En aquest punt, el Tribunal efectua una doble distinció:

– Homogeneïtat en el sistema de finançament de les enti-tats descentralitzades: en cas d’un model de repartiment de les competències fiscals conforme al qual totes les autoritats locals d’un determinat nivell (regions, muni-cipis o altres) tenen atribuïda la facultat de fixar un tipus impositiu per al seu territori, la mesura adoptada per una autoritat local no és selectiva, ja que no és possible deter-minar un nivell impositiu normal, que pugui funcionar com a paràmetre de referència.

– Heterogeneïtat en el sistema de finançament de les entitats territorialment descentralitzades: per a apreciar si és selectiva una mesura adoptada per una entitat in-fraestatal –que, concretament, fixa només per a una part del territori d’un Estat membre un tipus impositiu reduït en comparació amb el vigent en la resta de l’Estat–, ha d’examinar-se si ha estat adoptada en exercici de facul-tats prou autònomes del poder central i, si és el cas, si s’aplica a totes les empreses establertes o totes les pro-

67. La sentència assenyala que el marc de referència no ha de coin-cidir necessàriament amb el territori de l’Estat membre considerat, de tal manera que una mesura que concedeixi un avantatge en només una part del territori nacional no passa per aquest fet a ser selectiva en el sentit de l’article 87.1 CE.

arribar a utilitzar disposicions europees en matèria de disciplina pressupostària per justificar la reserva de de-terminades potestats en aquest àmbit64.

2. Jurisprudència europea sobre les potestats financeres de les entitats territorialment descentralitzades

És necessari fer esment de la doctrina jurisprudencial europea (Tribunal de Justícia de la Unió Europea) recai-guda en relació amb normes i actes tributaris adoptats per entitats descentralitzades que gaudien d’un règim de finançament diferenciat, atès que el seu examen ha d’apuntar, previsiblement, quins són els trets que fan que aquest règim i el seu desenvolupament sigui o no compa-tible amb el Dret europeu.

En aquest marc, cal començar referint-se a la sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea de 6 de se-tembre de 2006 (assumpte C-88/03), que va resoldre un recurs d’anul·lació interposat per la República Portugue-sa contra la Decisió 2003/442/CE de la Comissió, que va determinar que les reduccions dels tipus de l’impost so-bre la renda, adoptades per l’òrgan legislatiu de la Regió de les Açores, aplicables a determinades entitats empre-sarials no eren compatibles amb el mercat comú. Cal fer notar que en el procés, el Govern de Portugal65 va rebre el suport del Regne d’Espanya com a part coadjuvant, as-pecte que palesa que aquest considerava que la doctrina que fixés el Tribunal de Justícia podria afectar-la66.

La importància de la sentència es troba en el fet que el Tribunal de Justícia va establir quines eren les condi-cions que havia de complir una entitat territorialment descentralitzada per poder considerar que les mesures econòmiques i tributàries que adoptés en el seu àmbit territorial no podien ser automàticament equiparades a ajuts estatals que atemptessin contra la competència, prohibits per l’article 87.1 del Tractat de la Comunitat Europea.

64. Dintre del dret europeu vigent, es pot fer esment de dues dis-posicions en matèria de disciplina pressupostària: el Reglament (CE) núm. 1466/97 del Consell, de 7 de juliol de 1997, relatiu al reforçament de la supervisió de les situacions pressupostàries i a la supervisió i coordinació de les polítiques econòmiques, i el Reglament (CE) núm. 1467/97 del Consell, de 7 de juliol de 1997, relatiu a l’acceleració i cla-rificació del procediment de dèficit excessiu.Actualment, també està en tramitació una proposta de directiva del Consell sobre els requisits aplicables als marcs pressupostaris dels Estats membres (Document COM-2010 523 Final).

65. El Govern portuguès al·legava, d’una banda, que les reduccions dels tipus de l’impost sobre la renda en favor de les persones físiques o jurídiques amb residència en les Açores no eren mesures selectives, sinó generals, i que, en tot cas, la diferenciació en matèria de càrre-gues que es deriva d’aquestes reduccions quedava justificada per la naturalesa o per l’estructura del sistema fiscal portuguès. De l’altra, el Govern portuguès també raonava que les reduccions dels tipus impo-sitius es derivaven directament dels principis rectors del sistema fiscal portuguès i, en concret, dels principis de redistribució i de solidaritat nacional, així com del grau d’autonomia de la regió de les Açores; a més, es justificaven pels factors esmentats en l’article 299 CE, apartat 2: insularitat, clima advers i dependència econòmica de les Açores d’un reduït nombre de productes.

66. El Regne d’Espanya argumentava que la descentralització, quan existia, formava part del marc constitucional dels Estats membres i acceptar les al·legacions de la Comissió suposaria ignorar l’estructura constitucional, en particular tenint en compte que la política en matè-ria de fiscalitat directa continuava sent de l’exclusiva competència dels Estats membres.

Fascicle segon



cap moment es va plantejar cap qüestió que afectés a la compatibilitat del propi règim de Concert amb el dret de la Unió Europea, sinó només al resultat de l’exercici de les potestats que aquell conferia als òrgans forals de la Comunitat Autònoma del País Basc.

Moltes d’aquestes decisions de la Comissió Europea han estat objecte de recurs per part dels òrgans executius dels Territoris Històrics del País Basc (Diputacions Forals de Biscaia, Àlaba i Guipúscoa) i per la pròpia Comunitat Autònoma del País Basc, davant del Tribunal de Justí-cia de la Unió Europea. És oportú destacar la significa-tiva dada que no són aquestes les úniques parts que han comparegut en els diversos processos judicials, sinó que també ho han fet com a part coadjuvant dels recurrents el Regne d’Espanya i algunes entitats associatives de l’àm-bit econòmic i empresarial de l’àmbit de la Comunitat Autònoma del País Basc70, i com part coadjuvant de la Comissió la Comunitat Autònoma de la Rioja. Tres re-cents sentències del Tribunal de Justícia de la Unió Eu-ropea (Sala Tercera), de dates 9 de juny de 2011 i dues de 28 de juliol de 2011, ha desestimat diversos recursos de cassació interposats contra diferents sentències dictades pel Tribunal de Primera Instància de les Comunitats Eu-ropees, que havien confirmat decisions de la Comissió europea que havien considerats incompatibles amb el mercat comú els règim d’ajuts establerts per les Diputa-cions Forals basques.

Si bé les sentències assenyalades constitueixen les més recents que ha dictat el Tribunal de Justícia de la Unió Europea, el pronunciament més rellevant d’aquest és el contingut en la seva sentència d’11 de setembre de 2008 (assumptes acumulats C-428/06 a C-434/06), que va resoldre diverses qüestions prejudicials plantejades pel Tribunal Superior de Justícia del País Basc en relació amb la compatibilitat amb el Dret europeu, dels règims tributaris adoptats pels òrgans forals de la Comunitat Autònoma del País Basc. La sentència, tot seguint la doctrina de la sentència 6 de setembre de 2006 (assump-te C-88/03), va admetre que els règims tributaris forals que es qüestionaven podien emparar-se en l’autonomia institucional, de procediment i econòmica de què gaudia l’autoritat que adoptava la mesura71. Aquest pronuncia-

creació a Biscaia (Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 40/2003, de 14 de febrer del 2003); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2002, relativa al règim d’ajudes estatals executat per Espanya en favor de les empreses de Guipúscoa en forma de crèdit fiscal del 45 % de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 314/2002, de 18 de novembre del 2002); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals executat per Espanya en favor de les empreses d’Àlaba en forma de crèdit fiscal del 45 % de les inversi-ons (Diari Oficial Comunitats Europees 296/2002, de 30 d’octubre del 2002); Decisió de la Comissió, de 22 d’agost del 2002, relativa al règim d’ajudes estatals aplicat per Espanya als “centres de coordinació de Biscaia” [Ajuda C 48/2001 (ex NN 43/2000)] (Diari Oficial Unió Europea 31/2003, de 6 de febrer del 2003).

70. Confederació Empresarial Basca (Confebask), Cambra Oficial de Comerç, Indústria i Navegació de Biscaia, Cambra Oficial de Comerç i Indústria d’Àlaba, Cambra Oficial de Comerç, Indústria i Navegació de Guipúscoa.

71. En concret, la sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Eu-ropea d’11 de setembre de 2008, va declarar que l’article 87.1 del Tractat de la Unió Europea, havia d’interpretar-se en el sentit que, per apreciar el caràcter selectiu d’una mesura, s’havia de tenir en compte l’autonomia institucional, de procediment i econòmica de què gaudia l’autoritat que adopta la mesura. El Tribunal també va resoldre que incumbia a l’òrgan jurisdiccional, únic competent per a identificar el Dret nacional aplicable i interpretar-lo, i per a aplicar el Dret comunitari

duccions efectuades en el territori sobre el qual aquella tingui competència.

El Tribunal raona que perquè pugui considerar-se que la decisió s’ha adoptat en exercici d’atribucions prou autò-nomes és necessari, en primer lloc, que sigui obra d’una autoritat regional o local que, des del punt de vista cons-titucional, compti amb un estatut polític i administratiu diferent del Govern central (autonomia institucional). A més, ha d’haver estat adoptada sense que el Govern cen-tral hagi pogut intervenir directament en el seu contingut (autonomia procedimental). Finalment, les conseqüènci-es financeres de la mesura adoptada no han de veure’s compensades per ajuts procedents d’altres regions o del Govern central (autonomia econòmica). Això implica que, per arribar a la conclusió que hi ha la suficient auto-nomia política i fiscal en relació amb el Govern central, cal que l’entitat regional o local assumeixi les conse-qüències polítiques i financeres de la mesura68.

La importància d’aquest pronunciament del Tribunal de Justícia de la Unió Europea rau, d’una banda, en el re-coneixement que els ens territorialment descentralitzats dels Estats membres poden comptar amb unes potestats financeres pròpies i diferenciades de l’Estat en què s’in-sereixen, i de l’altra, en la determinació dels criteris que permeten considerar que una mesura financera adoptada per aquells ens no constitueix un ajut de caràcter selectiu prohibit pel Dret originari de la Unió Europea.

En el marc d’aquesta jurisprudència, l’aplicació del rè-gim de Concert de la Comunitat Autònoma del País Basc ha generat una notable conflictivitat davant de la Unió Europea, en concret, pel règim d’ajuts a empreses establerts pels òrgans forals bascos, en exercici de les competències que els atribueix la normativa reguladora del règim de Concert. Així es fa palès, en primer lloc, en diverses decisions de la Comissió Europea que han analitzat diferents règims d’ajuts establerts pels òrgans forals de la Comunitat Autònoma del País Basc, decla-rant-los incompatibles amb el mercat comú69, si bé en

68. En cas que la mesura de l’entitat regional es veiés compensada per ajuts de l’Estat central, el marc jurídic pertinent per a apreciar la selectivitat de les mesures fiscals en qüestió no es podria circums-criure als límits geogràfics de la regió, sinó que hauria d’apreciar-se en relació amb la totalitat del territori.

69. Decisió de la Comissió, de 10 de maig de 1993, relativa a un sistema d’ajudes fiscals a la inversió en el País Basc (Diari Oficial Co-munitats Europees 134/1993, de 3 de juny de 1993); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals aplicat per Espanya a algunes empreses de recent creació d’Àlaba (Diari Oficial Comunitats Europees 314/2002, de 18 de novembre del 2002); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals aplicat per Espanya en favor d’algunes empreses de recent creació a Biscaia (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 279/2002, de 17 d’octubre del 2002); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals aplicat per Espanya a algunes empreses de recent creació a Guipúscoa (Espanya) (Diari Ofi-cial Comunitats Europees 174/2002, de 4 de juliol del 2002); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes esta-tals executat per Espanya en favor de les empreses de Biscaia en for-ma de crèdit fiscal del 45 % de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 17/2003, de 22 de gener del 2003); Decisió de la Comissió, de 20 de desembre del 2001, relativa a un règim d’ajudes executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació a Guipúscoa (Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 77/2003, de 24 de març del 2003); Decisió de la Comissió, de 20 desembre del 2001, relativa a un règim d’ajudes executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació a Àlaba (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 17/2003, de 22 de gener del 2003); Decisió de la Comissió, de 20 de desembre del 2001, relativa a un règim d’ajudes executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent



III. Instruments normatius i procediment per establir i desenvolupar un model de finançament basat en el concert. El problema de la garantia jurídica del model: el pacte bilateral

A. Instruments normatius i procediment


Establert, amb la reserva ja avançada relativa al caràc-ter pactat que analitzarem precisament en aquest capítol, que l’aplicació a Catalunya del règim de finançament de Concert o de cessió «total» de tributs no suscita proble-mes insalvables de compatibilitat amb la Constitució, l’Estatut i el Dret europeu, hem d’analitzar seguidament quina o quines són les normes jurídiques i quin és el pro-cediment que cal emprar per incorporar el nou sistema de finançament a l’ordenament jurídic vigent.

Per donar resposta a aquesta qüestió cal distingir dues fases en l’esmentat procés d’incorporació: en primer lloc, la fase en la que s’adopta la decisió de sostreure a Catalu-nya del règim general de finançament i d’aplicar un siste-ma basat en el Concert, i es regulen els trets fonamentals del nou model i la segona fase en què es concreten i de-senvolupen aquests trets generals i s’implementen, és a dir, es dóna aplicació normativa concreta al model.

– Pel que fa a la primera fase, les preguntes a resoldre són essencialment les següents: cal que sigui la LOFCA, que avui regula els aspectes fonamentals del règim de fi-nançament de la Generalitat, la norma que exceptuï Ca-talunya d’aquest règim i prevegi el nou model de finan-çament basat en el Concert? Poden adoptar-se aquestes decisions a través de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, com es va fer al País Basc i a Navarra, de manera que una reforma estatutària desplacés l’aplicació de la LOFCA a Catalunya? Podria establir-se el nou model mitjançant lleis orgàniques de delegació o de transferència de l’arti-cle 150.2 CE o fins i tot o lleis de cessió de l’article 150.1 CE o les lleis estatals previstes a la Disposició addicional setena de l’Estatut d’Autonomia de 2006?

La resposta a aquestes qüestions està condicionada de manera decisiva per la configuració que de la LOFCA i de les seves funcions constitucionals n’ha fet la jurispru-dència constitucional i el propi legislador estatal.

2. La «reserva» de LOFCA i l’Estatut, les lleis dels arti-cles 150.2 i 150.1 CE i les lleis de la Disposició addicio-nal setena de l’Estatut.

En efecte, el Tribunal Constitucional ha donat a la LOFCA un protagonisme extraordinari a la hora de pre-cisar el model de finançament de les comunitats autòno-mes. Ho ha fet a partir de la tesi de que en l’ordenament espanyol el legislador estatal és l’únic competent per establir el marc general de tot el sistema tributari i per delimitar les competències financeres de les comunitats autònomes en relació amb l’Estat i en declarar que aquest legislador és, precisament, el legislador de la LOFCA.

Pel Tribunal Constitucional la referida competència es-tatal derivaria de competència sobre la Hisenda general

ment, que implicava un reconeixement implícit per part del Tribunal de Justícia de la Unió Europea, de la com-patibilitat del règim de Concert Econòmic amb el Dret europeu72, confirma una de les notes més rellevants que es pot extreure de l’examen de la jurisprudència euro-pea, com és que en cap moment no es va plantejar que el règim de Concert fos contrari a cap disposició de Dret europeu.

Per últim, és oportú posar en relleu que la notable con-flictivitat que han generat en relació al Dret europeu les disposicions de desenvolupament del règim de Concert han arribat, fins i tot, de forma indirecta, a seu constitu-cional. En efecte, la sentència del Tribunal Constitucio-nal 96/2002, de 25 d’abril, declara la inconstitucionalitat i nul·litat de la Disposició addicional vuitena de la Llei de les Corts Generals 42/1994, de 30 de desembre, de me-sures fiscals, administratives i de l’ordre social. Aquesta disposició addicional tenia per objecte complir amb la Decisió de la Comissió 93/337/CEE, de 10 de maig que va posar manifest la discriminació que les Normes forals sobre incentius fiscals a la inversió números 28/1988, de 18 de juliol, 8/1988, de 5 de juliol, i 6/1988, de 14 de juliol, d’Àlaba, Biscaia i Guipúscoa, suposaven en rela-ció amb l’article 52 del Tractat de la Comunitat Europea, sobre llibertat d’establiment i exercici d’activitats empre-sarials, declarant-los incompatibles amb el mercat comú.

L’esmentada disposició addicional de la Llei 42/1994 pretenia donar resposta als requeriments de la Comissió preveient la concessió d’incentius fiscals i subvencions als residents en la resta de la Unió Europea que no ho fossin en territori espanyol i que haguessin de sotmetre’s a la legislació tributària de l’Estat, sense que poguessin acollir-se a la de la Comunitat Autònoma o Territori His-tòric del País Basc o Navarra en la qual operessin. El Tribunal Constitucional va entendre que aquesta regu-lació, en la mesura que no era aplicable als residents en territori comú que operessin al País Basc o Navarra, als quals fos aplicable la normativa comuna, infringia diver-sos preceptes constitucionals73.

als litigis de què coneix, verificar si els Territoris Històrics i la Comunitat Autònoma del País Basc gaudien de tal autonomia, cosa que tindria com a conseqüència que les normes adoptades dins dels límits de les competències atorgades a aquestes entitats infraestatals per la Cons-titució espanyola i les altres disposicions del Dret espanyol no tindrien caràcter selectiu, en el sentit del concepte d’ajut d’Estat de l’article 87 CE, apartat 1.

72. El Vicepresident segon del Govern i Ministre d’Economia i Hi-senda, en respondre una pregunta parlamentària del diputat Pedro Azpiazu, del Grup Parlamentari Basc, va reconèixer que el Tribunal de Justícia de Luxemburg havia confirmat la validesa del règim de Con-cert Econòmic (Diari de sessions del Congrés dels Diputats número 27, de 17 de setembre de 2008).

73. En concret, la llibertat d’empresa de l’article 38 de la Constitució, la llibertat de circulació de l’article 139.2 i la garantia constitucional de l’article 139.1, quant manifestació concreta del principi d’igualtat de l’article 14.



que, com diem, el legislador estatal ha fet seva i, en con-seqüència, les possibilitats d’un canvi de doctrina en aquest àmbit són totalment remotes.

En suma, atès que difícilment es podria defensar que l’aplicació a Catalunya d’un model de finançament com el del Concert no afectaria al «marc general i als límits de l’autonomia financera de les comunitats autònomes» i «al marc general de tot el sistema tributari», cal con-cloure que, d’acord amb la jurisprudència constitucional, ha de ser la LOFCA la disposició que incorpori el nou sistema de finançament a l’ordenament jurídic vigent, ni que sigui amb els límits que després veurem.

Aquesta funció no la pot portar a terme una reforma estatutària, que sens dubte preservaria millor la idea de pacte bilateral, malgrat la seva complexitat proce-dimental i política. Certament, en el cas del País Basc «l’actualització» del Concert es va produir a través de l’Estatut d’Autonomia, tanmateix cal tenir present que en aquest cas l’Estatut es va dictar abans de que s’aprovés la primera LOFCA i, sobre tot, abans de que el Tribu-nal Constitucional establís la «reserva» de LOFCA a què hem fet referència. En tot cas, a l’actualitat, la referència jurisprudencial que acabem de fer, en què es declara que l’article 157.3 CE té per objectiu habilitar la intervenció unilateral de l’Estat tot excloent el «albur de lo que se de-cidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía», sembla deixar clar que, pel Tribunal Constitucional, un dels objectius primordi-als de la reserva de LOFCA és precisament el d’excloure la intervenció dels Estatuts.

Una cosa semblant es pot dir respecte de les lleis de de-legació o de transferència de l’article 150.2 CE. Front el que s’ha dit respecte dels Estatuts d’Autonomia es podria contra argumentar que en aquests casos es tracta de deci-sions unilaterals de l’Estat i que les lleis de transferència o de delegació són lleis orgàniques estatals que, a més, no són fruit d’un pacte bilateral entre l’Estat i la Comuni-tat Autònoma que rep la delegació o transferència.

Tanmateix front aquesta contra argumentació cal tenir present, en primer lloc, que la «reserva» de llei orgànica que el Tribunal Constitucional atribueix a l’article 157.3 CE és una reserva de llei orgànica a favor d’una llei es-pecífica, la LOFCA, de manera que, com ha reiterat el Tribunal en relació a aquest tipus de reserva, la matèria reservada no pot ser regulada per altres lleis orgàniques.

D’altra banda cal destacar que l’article 150.2 condiciona la possibilitat de transferir o delegar «facultats correspo-nents a una matèria de titularitat estatal» al fet que «per la seva naturalesa siguin susceptibles de transferència o de delegació». En aquest cas, aquest requisit podria plan-tejar problemes ja que la competència estatal és, segons el Tribunal Constitucional, la d’Hisenda General i, més concretament, aquesta competència més –o interpretada d’acord amb– la potestat originària per fixar els tributs i la de dictar la llei orgànica que fixa el marc general del sistema de finançament i la distribució de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes. Des d’aquesta perspectiva sembla difícil que la Hisenda General o el marc general del finançament o la distribució i compe-tències es pugui fixar des d’una comunitat autònoma ni que sigui per delegació o transferència estatal.

(article 149.1.14 CE), de la potestat originària de l’Estat per establir tributs (article 133 CE) i de la possibilitat de dictar la LOFCA (article 157.3 CE), possibilitat que de fet converteix en una espècie de reserva de llei orgànica específica a favor d’aquesta llei, al mateix temps que la integra en el bloc de constitucionalitat (SSTC 250/1988, de 20 de desembre. FJ 1, 68/1996, de 18 d’abril, FJ 3, 171/1996, de 30 d’octubre, FJ 4 i 13/2007, de 18 de gener, FJ 2), i, per tant, la converteix en cànon de constituciona-litat de les altres disposicions infraconstitucionals.

El Tribunal transforma el que l’article 157.3 qualifica com a «possibilitat» de dictar una llei orgànica destina-da a regular «l’exercici» de les competències financeres de les comunitats autònomes i a «resoldre conflictes» i establir «formes de col·laboració entre les comunitats», en una llei que l’Estat ha de dictar forçosament ja que la Constitució li reserva amb caràcter excloent la «función específica y constitucionalmente definida» de «fijación del marco y los límites en que (la autonomia financera de les comunitats autònomes) ha de actuar», i la funció «de establecer el marco general de todo el sistema tri-butario y delimitar las competencias financieras de las comunidades autónomas en relación con el Estado (STC 13/2007, de 18 de gener, entre d’altres). I és que, segons el Tribunal, la Constitució «con el artículo 157.3 CE, que prevé la posibilidad de que una Ley Orgánica regule las competencias (sic) de las Comunidades Autónomas, no pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Es-tado... a fin de alcanzar un mínimo grado de homogenei-dad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Es-tatutos de Autonomía» (SSTC 179/1987, de 12 de novem-bre, FJ 2; 250/1988, de 20 de desembre, FJ 4; 68/1996, de 4 d’abril, FJ 9; 13/2007, de 18 de gener, FJ 7, entre d’altres).

En definitiva, el Tribunal reserva o atribueix a la LOFCA l’exercici de la competència estatal, deduïda dels articles 149.1.14, 133 i 157.3 CE i consistent en establir el marc general de tot el sistema tributari i delimitar les compe-tències financeres de les comunitats autònomes en rela-ció a l’Estat. I, de fet, a la pràctica LOFCA sempre ha proclamat, en els seus diversos preàmbuls i articulats, que l’establiment d’aquest marc general del sistema de finançament i la delimitació de competències entre l’Es-tat i les comunitats autònomes constituïa el seu objecte fonamental de regulació.

Certament, tant la interpretació constitucional i legal dels articles 149.1.14. 133 i 157.3 com l’establiment d’una reserva a favor de la LOFCA o, si es prefereix, la pre-eminència absoluta constitucionalment atribuïda a la LOFCA per establir el marc general del sistema de fi-nançament, són perfectament discutibles74. Així mateix cal recordar que el legislador futur sempre pot intentar que el Tribunal Constitucional revisi la seva doctrina. No obstant això, s’ha de tenir present que aquesta és una ju-risprudència llarga, consolidada i reiterada recentment,

74. Com pot haver-hi una reserva a favor d’una llei que, d’acord amb l’esmentat article 157.3, podria no haver estat dictada per l’Estat?; com pot haver-hi reserva de llei orgànica si els primers Estatuts d’au-tonomia van regular aquesta qüestió abans que es dictés la LOFCA?



en aquesta matèria, li atribueix la funció constitucional d’establir únicament el «marc general» del sistema de fi-nançament global, no la regulació detallada de cadascun d’aquests sistemes i, en segon lloc perquè cal emprar aquí el criteri general d’interpretació restrictiva que segons el Tribunal Constitucional ha de guiar la delimitació de l’abast material de les matèries objecte de reserva de llei orgànica per tal d’evitar petrificacions de l’Ordenament jurídic i preservar la regla de les majories parlamentàries no qualificades en què es basa el sistema democràtic es-tablert a la Constitució espanyola (STC 135/2006, de 27 d’abril, FJ 2). D’altra banda, tal com assenyala aquesta darrera sentència, l’àmbit de reserva de llei orgànica, en no ser coextens o necessàriament coincident amb l’abast de les competències estatals, ha de cohonestar-se amb els preceptes del bloc de la constitucionalitat que distri-bueixen les competències entre l’Estat i les comunitats autònomes, tot adaptant-se al màxim a aquesta distribu-ció de competències.

4. Instruments normatius que cal emprar per desenvolu-par el nou model de finançament

Pel que fa a la qüestió dels instruments normatius que haurien de concretar el model dissenyat genèricament per la LOFCA i per donar aplicació normativa a les previsions contingudes a la LOFCA i a les lleis que la desenvolupin, dependrà del model de finançament que s’adopti.

Si s’opta per un model de Concert, la llei de desenvolu-pament podria ser una llei com la del Concert Basc, tan pel que fa al seu contingut com al procediment d’adopció i modificació. Tornarem sobre aquesta darrera qüestió immediatament.

Si el model és el que hem denominat de cessió «total» de tributs, la via per realitzar la cessió podria ser la de les lleis de cessió de l’article 150.1 de la Constitució, amb la possible excepció de la regulació de la quota de retorn o de mecanismes similars ja que, com hem dit, la seva regulació no és pròpia d’una llei de cessió i pot requerir la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA bé en una altra llei estatal, sense excloure la possibilitat que en aquest cas també s’empri una llei semblant a la del Concert pel que fa a la seva naturalesa i procediment.

B. El problema de la garantia jurídica del model: el pacte bilateral

1. Notes essencials del pacte bilateral en el règim de Con-cert

Com hem apuntat al començament d’aquest Informe, una de les característiques típiques del model de finançament del Concert rau en el fet que el seu establiment i la seva modificació són fruit d’un pacte bilateral entre l’Estat i la Comunitat Autònoma: per a la seva «actualització» i reforma ha calgut i cal la concurrència de voluntats de l’Estat i de la Comunitat. Des de la perspectiva autonò-mica, aquesta característica té una transcendència pràc-tica molt important: impedeix la supressió o l’alteració del sistema per decisió unilateral del Estat.

A l’hora de valorar la idoneïtat d’emprar les lleis de l’ar-ticle 150.2 CE per establir el nou sistema de finançament caldria valorar encara un altre element més «conceptu-al». Ens referim a la qüestió de si en aquest cas el que realment farien les lleis estatals seria realment la trans-ferència o delegació d’una competència o d’una facultat de l’Estat, com correspon a les lleis de l’article 150.2 des del punt de vista conceptual i com ha estat la pràctica fins ara, o bé farien una cosa diferent com és regular un nou sistema de finançament, un nou sistema per finançar competències que la Comunitat ja té assumides, malgrat que circumstancialment també poguessin incloure’s al-gunes delegacions de competències o de facultats esta-tals.

Les mateixes conclusions són d’aplicació a les lleis esta-tals previstes a la Disposició addicional setena de l’Es-tatut i a les lleis de l’article 150.1 CE que, en hipòtesi també podrien servir, com a mínim parcialment, per re-alitzar les funcions a les que es refereix l’esmentada Dis-posició addicional. Aquestes lleis, com veurem immedi-atament, poden ser útils per implementar el nou model de finançament basat en el Concert, tanmateix en la fase de l’establiment d’aquest sistema i de concreció dels seus elements fonamentals, tant la «reserva de LOFCA» com la pròpia naturalesa de les lleis estatals de l’article 150.1 les fan inidònies per realitzar la tasca d’incorporar a l’or-denament el nou sistema de finançament.

3. Contingut de la LOFCA

En definitiva, tot el que s’ha exposat fins aquí sembla portar dreturerament a la conclusió que la decisió d’apli-car a Catalunya un sistema de finançament basat en el Concert s’ha d’adoptar mitjançant una reforma de la LOFCA.

Ara bé, establerta aquesta premissa sorgeix la qüestió de com s’ha de formalitzar aquesta decisió i més con-cretament si es pot fer mitjançant una simple clàusula d’excepció per a Catalunya en què únicament se l’ha ex-clogués del règim de finançament comú75, tot remetent a regulació del seu règim específic a una altra llei o cal que la LOFCA reguli els aspectes fonamentals del nou regim de finançament.

Atesa la reserva de LOFCA o, si es prefereix, la funció preeminent que el Tribunal Constitucional li ha atribuït en aquesta matèria, sembla que la solució més adequada és la de considerar que la LOFCA, a banda de preveure l’aplicació del model basat en el Concert, hauria de regu-lar també els principis i els trets essencials d’aquest nou règim de finançament, especialment els referits al càlcul de la quota de retorn o del nivell de cessió en cas que s’opti per un model de cessió «total» de tributs. Si no fos així, es podria produir un frau a la reserva constitucional de LOFCA que el Tribunal Constitucional ha volgut de-duir de l’article 157.3 CE.

Ara bé, aquesta regulació de la LOFCA no ha ser ni exhaustiva ni de detall. Això es així, primer, perquè la doctrina constitucional que consagra el que hem qualifi-cat com a «reserva» o posició preeminent de la LOFCA

75. Fent referència expressis verbis a Catalunya o a dades objectives que permetessin clarament la seva identificació (Producte Interior Brut de la Comunitat Autònoma, recaptació tributària en la Comunitat, etc).



Tanmateix, malgrat aquestes dues afirmacions, que són difícilment controvertibles, cal fer tres precisions que, tot i que no desvirtuen el que s’ha dit, sí que permeten modular parcialment l’abast i les conseqüències d’aques-tes premisses.

En primer lloc, cal tenir present que les decisions del Consell de Política Fiscal i Financera no són vinculants i que fins i tot podrien adduir-se arguments per sostenir que en aquest cas la seva participació no és estrictament necessària, malgrat que cal reconèixer que aquests argu-ments tenen una força persuasiva limitada.

En efecte, pel que fa al caràcter no vinculant cal recordar que, tot i que el Consell sembla anar-se configurant en la doctrina constitucional i en la legislació estatal com un òrgan de coordinació i no com un òrgan de simple cooperació o col·laboració, i a pesar que la LOFCA en els seus darrers preàmbuls fa sempre referència als Acords previs del Consell, el cert és que, jurídicament, els acords d’aquest organisme constitueixen «recomanacions» que no vinculen el legislador de la LOFCA77.

31/2010, de 28 de juny, FJ 130, 131 i 135, que es remet a la STC 13/2007, de 18 de gener, FJ 8).Per tant, si les decisions que afecten la suficiència financera de totes les comunitats autònomes han de ser preses en el si de l’òrgan multi-lateral de relació i, en canvi, la negociació bilateral amb una Comunitat Autònoma només pot tenir una funció complementària, de preparació o concreció dels acords multilaterals, però no pot actuar al marge dels mecanismes multilaterals ni contradir-los, es planteja la qüestió de en quina mesura podria establir-se un model bilateral en el nou règim de finançament autonòmic basat en el Concert Econòmic, sense la inter-venció del Consell de Política Fiscal i Financera.

77. Com destaca el Tribunal Constitucional (STC 13/2007, de 18 de gener, Fj 2 i 8), els acords del Consell de Política Fiscal i Financera, d’acord amb la seva normativa reguladora, adopten la forma de sim-ples recomanacions que s’eleven al Govern (article 10.2 del Regla-ment de règim interior del Consell, aprovat per Acord 1/1981, de 20 d’agost), corresponent al Govern de l’Estat elevar, per la seva part, la seva pròpia proposta a les Corts Generals. Per tant, l’acord que pugui adoptar el Consell no és vinculant per a l’Estat com es deriva de la jurisprudència constitucional que sosté que si bé la negociació prèvia prevista a la LOFCA és un instrument al servei de cooperació que en aquest àmbit ha d’existir entre l’Estat i les comunitats autònomes, això no obsta que, quan aquests mecanismes resultin insuficients per re-soldre els conflictes que poguessin sorgir, la decisió final correspongui al titular de la competència prevalent (STC 13/2007, de 18 de gener, Fj 9).Si examinem els efectes dels acords del Consell des de la perspecti-va de la seva vinculatorietat per a les comunitats autònomes, es pot comprovar que tampoc no tenen un caràcter vinculant, ja que no són d’acceptació obligada per a totes elles. Així s’ha fet palès en diversos Acords adoptats pel Consell relatius als nous sistemes de finança-ment autonòmic; n’és un exemple l’Acord 6/2009, de 15 de juliol, per a la reforma del sistema de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú i ciutats amb Estatut d’Autonomia, que preveu que el finançament de les comunitats autònomes que no acceptin el nou sistema en els sis mesos següents a l’aprovació de les corresponents lleis es regirà per la legislació en vigor abans d’aquest acord. La Llei 22/2009, de 18 de desembre, que va regular el nou sistema de fi-nançament de les comunitats autònomes de règim comú, també va recollir aquesta excepció (disposicions addicional 4a, transitòries 2a i 3a, i derogatòria).Aquesta no vinculatorietat dels acords que correspon adoptar al Con-sell no ha de fer oblidar ni la rellevància política general que els ca-racteritza (de fet, les lleis estatals reguladores dels nous sistemes de finançament autonòmic no s’han apartat dels acords previs adoptats pel Consell i ha incorporat fidelment els seus acords) ni el fet que la seva inobservança podria arribar a constituir-se en una possible objecció de constitucionalitat de les lleis que pogués adoptar l’Estat reguladores del sistema de finançament autonòmic que no fossin ob-jecte del coneixement i acord previ per part del Consell.Per últim, també és important destacar que en el Consell el paper rellevant correspon a l’Administració de l’Estat i no a les comunitats autònomes, en la mesura el nombre de vots que s’atorga a aquella i a aquestes provoca que no es pugui assolir cap Acord si l’Administració de l’Estat no hi està d’acord. Així, pel que fa a la ponderació dels vots, els Ministres d’Economia i Hisenda i el de Política Territorial disposen,

També hem tingut ocasió de posar de manifest que aquest caràcter bilateral i pactat es manifesta jurídica-ment en el fet que la seva «actualització» i modificació es produeix a través de l’Estatut d’Autonomia –que, com és sabut, malgrat ser una llei estatal, es una llei pacciona-da– i de la Llei del Concert que és també una llei estatal tramitada pel procediment de lectura única, que conté un article únic que es limita a aprovar el Concert que és fruit d’un Acord previ entre l’Administració estatal i l’autonòmica. De fet, les Corts poden rebutjar o ratificar l’Acord, que significativament es publica com Annex a la llei, però no poden introduir-hi esmenes. A més, l’Acord no se sotmet al debat del Consell de Política Fiscal i Fi-nancera. També tornarem en les properes pàgines sobre aquesta qüestió del procediment de lectura única.

Tot seguit, cal analitzar si aquest procediment es pot aplicar a Catalunya; en definitiva si es pot establir un pacte exclusivament bilateral per tal de garantir jurídi-cament el nou model de finançament front hipotètiques decisions unilaterals de l’Estat.

2. El pacte bilateral en el nou model de finançament

a) El pacte bilateral en la fase de l’establiment del nou sistema de finançament

Cal afirmar d’entrada que en la fase de l’establiment del nou sistema de finançament tan el caràcter pactat com el bilateral que són propis del model basat en el Concert no tindrien plena aplicació a Catalunya.

Això és així, en primer lloc, pel que fa al caràcter pactat, perquè com hem vist l’establiment d’aquest nou model de finançament s’ha d’articular necessàriament a través d’una reforma de la LOFCA i aquesta llei, a diferència dels Estatuts, no té caràcter pactat ni el pot tenir sobre tot a partir de la jurisprudència constitucional que impe-deix qualsevol limitació jurídica a la llibertat de configu-ració del legislador estatal, ni que aquesta limitació pro-vingui en el seu cas d’una llei estatal com és un Estatut d’Autonomia (STC 31/2010).

I en segon lloc, pel que fa a la bilateralitat estricta tam-poc es pot preveure a l’hora d’incorporar el nou model a la LOFCA ja que, segons el Tribunal Constitucional, en el procediment de reforma d’aquesta llei hi ha d’interve-nir necessariament els òrgans multilaterals de relació i, més concretament, el Consell de Política Fiscal i Finan-cera, per tal de permetre que en el procés de reforma hi intervinguin totes les comunitats autònomes de règim comú. De fet, els instruments bilaterals, a tenor de la ju-risprudència constitucional, no solament han de conviu-re amb els multilaterals sinó que hi estan supeditats76.

76. Cal recordar que el Tribunal en les SSTC 13/2007 i 31/2010 con-solida, en l’àmbit del finançament autonòmic, el paper dels mecanis-mes multilaterals i redueix l’espai de bilateralitat entre Administració de l’Estat i Comunitat Autònoma. En concret, les sentències esmentades sosté que correspon a l’òrgan multilateral de relació –Consell de Políti-ca Fiscal i Financera– en què l’Estat exercita funcions de cooperació i coordinació ex article 149.1.14 de la Constitució, adoptar les decisions tendents a garantir la suficiència financera de les comunitats autòno-mes que han d’adoptar-se amb caràcter general per l’Estat i de forma homogènia per a tot el sistema (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 130). El paper de les Comissions mixtes de caràcter bilateral es redueix, per al Tribunal, bé a acostar posicions amb caràcter previ a la inter-venció de l’òrgan multilateral, bé a concretar, a posteriori, l’aplicació a cada Comunitat Autònoma dels recursos previstos en el sistema de finançament que, a la vista de les recomanacions del Consell de Po-lítica Fiscal i Financera, poguessin establir les Corts Generals (STC



fronta amb la dificultat que presenta la jurisprudència constitucional que, al resoldre un dels recursos d’incons-titucionalitat interposats contra l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (STC 31/2010, de 28 de juny), va declarar la completa llibertat de què gaudia el legislador estatal tant enfront dels preceptes estatutaris que exigien de la seva intervenció per ser implementats, com en relació amb els acords que corresponia adoptar els òrgans estatutaris de col·laboració entre Generalitat i Administració de l’Estat que també podrien requerir d’actuacions normatives es-tatals amb rang de llei.

Tot i la jurisprudència constitucional, el cert és que, com hem apuntat abans, els sistemes de finançament de Con-cert Basc i de Conveni Navarrès, han gaudit d’un règim específic de tramitació que acota la possibilitat que les Corts Generals puguin modificar l’acord prèviament assolit per les representacions de la Comunitat Autòno-ma del País Basc i per la Comunitat Foral de Navarra. Certament el caràcter paccionat del Concert es podria considerar que forma part del nucli del seu règim tradi-cional de finançament, però on està regulat aquest règim específic de tramitació parlamentària a les Corts Gene-rals? Si examinem l’Estatut d’Autonomia del País Basc i la Llei Orgànica 13/1982, de 10 d’agost, de Reintegració i Millorament del Règim Foral de Navarra, no trobarem cap precepte que estableixi de forma expressa aquesta modulació de la capacitat d’intervenció de les Corts Ge-nerals79. La resposta la podem trobar en els Reglaments del Congrés dels Diputats i del Senat, no perquè regulin una tramitació especial per les propostes de llei norma-dores dels respectius règims de finançament basc i na-varrès, sinó perquè estableixen una especialitat procedi-mental que, per raons d’oportunitat política, s’ha aplicat a aquelles propostes.

En efecte, els articles 150 del Reglament del Congrés dels Diputats80 i 129 del Reglament del Senat81 regulen la

79. En el cas de Navarra, l’article 45.5 de la Llei Orgànica 13/1982, de 10 d’agost, de Reintegració i Millorament del Règim Foral de Na-varra, determina que donada la naturalesa paccionada dels Convenis Econòmics, un cop subscrits pel Govern de la nació i la Diputació, seran sotmesos al Parlament Foral i a les Corts Generals per a la seva aprovació mitjançant llei ordinària. Cal fer notar, però, que aquesta re-dacció no limita la capacitat d’intervenció de les Corts Generals.

80. Article 150 del Reglament del Congrés dels Diputats:“1. Cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permi-ta, el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar que se trámite directamente y en lectura única.2. Adoptado tal acuerdo se procederá a un debate sujeto a las nor-mas establecidas para los de totalidad sometiéndose seguidamente el conjunto del texto a una sola votación.3. Si el resultado de la votación es favorable, el texto quedará apro-bado y se remitirá al Senado. En caso contrario, quedará rechazado.”

81. Article 129 del Reglament del Senat:“1. Cuando la naturaleza de un proyecto o de una proposición de ley, remitidos por el Congreso de los Diputados, lo aconseje, o su simpli-cidad de formulación lo permita, el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar que se tramite directamente y en lectura única.2. A tal efecto, se procederá a un debate de totalidad, en el que los turnos a favor y en contra serán de quince minutos, y tras ellos los Grupos parlamentarios podrán fijar su posición en intervenciones que no excedan de diez minutos.3. Antes de su debate en el Pleno, y dentro del plazo señalado por la Mesa de la Cámara, podrán presentarse únicamente propuestas de veto, cuya tramitación se realizará conforme a las normas establecidas en el artículo 121 de este Reglamento. Caso de ser aprobada alguna

I, respecte dels arguments que permetrien discutir la ne-cessitat de la intervenció del Consell de Política Fiscal i Financera, es deduirien tant del tenor de l’article 3.2 de la LOFCA, que estableix les funcions del CPFF78, com de la pròpia jurisprudència constitucional. En efecte, d’acord amb aquestes dues fonts es podria sostenir que les reformes de la LOFCA només requeririen la partici-pació del Consell quan el nou sistema incidís en la sufi-ciència financera de les altres comunitats autònomes o suposés un canvi del sistema de finançament autonòmic.

Des de d’aquesta perspectiva es podria argumentar que, a priori, la formulació d’un nou sistema de finançament basat en el règim de Concert no tindria perquè incidir inexcusablement en la suficiència financera de les comu-nitats autònomes, ja que no comportaria necessàriament, ni un augment ni una disminució dels recursos per a les altres comunitats autònomes, com s’analitzarà més en-davant.

D’altra banda, pel que fa al supòsit del canvi general del sistema de finançament autonòmic, podria sostenir-se que la introducció d’un nou sistema de finançament ba-sat en el règim de Concert que fes referència particularit-zada a una comunitat autònoma no podria equiparar-se a un canvi general del sistema de finançament autonòmic, a no ser que, com a conseqüència del nou règim, calgués introduir modificacions en el sistema de finançament de règim comú. S’ha de reconèixer, però, que les possibili-tats de que prosperin aquests arguments són molt escari-des, malgrat que és ben cert que en el cas basc o navarrès no es va produir la intervenció del Consell de Política Fiscal i Financera.

– Encara resta una tercera matisació que es podria enun-ciar en forma de pregunta: la reforma de la LOFCA en què s’establís per a Catalunya un sistema de finançament basat en el Concert, podria tramitar-se a les Corts Gene-rals pel procediment de lectura única, tot reforçant així el caràcter pactat i bilateral del nou model de finançament?

Certament, l’objectiu de garantir el caràcter bilateral i pactat front la intervenció de les Corts Generals s’en-

en conjunt, del mateix nombre de vots que corresponen a les comu-nitats autònomes i Ciutats Autònomes, mentre que els acords només es poden adoptar per majoria de 2/3 en primera votació o per majoria absoluta, en segona votació.

78. Article 3.2 LOFCA: “El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, como órgano de coordinación del Es-tado y las Comunidades Autónomas en materia fiscal y financiera, en-tenderá de las siguientes materias:a) La coordinación de la política presupuestaria de las Comunidades Autónomas con la del Estado. b) La emisión de los informes y la adopción de los acuerdos previstos en la Ley Orgánica 18/2001, Complementaria de la Ley General de Es-tabilidad Presupuestaria.c) El estudio y valoración de los criterios de distribución de los recur-sos del Fondo de Compensación.d) El estudio, la elaboración, si procede, y la revisión de los métodos utilizados para el cálculo de los costes de los servicios transferidos a las Comunidades Autónomas.e) La apreciación de las razones que justifiquen, en cada caso, la per-cepción por parte de las Comunidades Autónomas de las asignacio-nes presupuestarias, así como los criterios de equidad seguidos para su afectación.f) La coordinación de la política de endeudamiento.g) La coordinación de la política de inversiones públicas.h) En general, todo aspecto de la actividad financiera de las Comuni-dades Autónomas y de la Hacienda del Estado que, dada su natura-leza, precise de una actuación coordinada.”



Certament l’especialitat procedimental de lectura úni-ca és la que s’ajustaria millor al caràcter paccionat del nou règim de finançament, i, alhora seria estrictament respectuosa amb la potestat legislativa de les Corts Ge-nerals, en la mesura que, d’una banda, no es podria pre-sentar cap esmena als corresponents projectes de llei que previsiblement serien aprovats per les Corts si es té en compte que el Govern de l’Estat presumiblement hauria de gaudir d’una majoria suficient que li donés suport, però de l’altra les Corts també seguirien gaudint de la potestat d’aprovar o rebutjar els projectes de llei que se’ls presentessin84. Aquest fet permet, a més, contrarestar qualsevol argument que pretengués denunciar una hi-potètica vulneració del dret dels membres de les Corts Generals a la participació en els afers públics consagrats a l’article 23 CE.

D’acord amb l’assenyalat, es pot afirmar que seria pos-sible aplicar el procediment de lectura única a la trami-tació dels projectes de llei que regulessin un nou règim de finançament basat en el model de Concert Econòmic, ja que un dels requisits establerts pels reglaments par-lamentaris que justifica l’aplicació d’aquesta especialitat procedimental –«la naturalesa del projecte»–, és absolu-tament obert, aspecte que permetria aplicar-lo, sempre que es fonamentés convenientment, a les propostes nor-matives reguladores del nou sistema de finançament. La possible existència de «recomanacions» del Consell de Política Fiscal i Financera tampoc seria obstacle a l’apli-cació d’aquest procediment de tramitació parlamentaria.

A més, l’aplicació d’aquesta especialitat procedimental tindria l’avantatge que no caldria modificar cap norma per a la seva aplicació, sinó que bastaria que el Govern, en trametre els corresponents projectes de llei a les Corts Generals sol·licités la tramitació de les propostes norma-tives en règim de lectura única85.

b) El pacte bilateral en la fase de concreció, desenvolupa-ment i modificació del nou sistema de finançament

La manca de bilateralitat plena a què s’ha fet referència en l’apartat anterior admet encara més matisacions i mo-dulacions en les fases de concreció, desenvolupament i modificació del nou sistema de finançament, que s’han

mitjançant un article únic, incorpora, com annex, l’Acord de la Comis-sió Negociadora del Conveni Econòmic (Acta 1/2007).

84. Si bé el règim de lectura única seria la tramitació parlamentària que permetria donar una millor resposta al caràcter paccionat del nou règim de finançament, és possible imaginar, a tall d’hipòtesis, altres possibles especialitats procedimentals que donessin rellevància a l’acord bilateral que es pogués assolir entre la representació de la Ge-neralitat de Catalunya i de l’Administració de l’Estat. Potser no és ara el moment per determinar quines podrien ser aquestes especialitats o variants de tramitació parlamentària, però podrien passar, en la fase inicial, per la presentació de les propostes normatives davant de les Corts Generals, a proposta del Parlament de Catalunya utilitzant algu-na de les dues vies que preveu l’article 87.2 de la Constitució, i en la fase de tramitació parlamentària, per acords polítics que permetessin que, en cas que es presentessin esmenes als projectes de llei, aques-tes fossin informades per la Generalitat de Catalunya.

85. Sí que seria possible que en l’acord bilateral previ que s’assolís Sí que seria possible que en l’acord bilateral previ que s’assolís entre Generalitat i Administració de l’Estat, aquesta es comprometés a sol·licitar del Congrés dels Diputats l’aplicació de l’esmentada especialitat procedimental. Aquest compromís només afectaria el Govern de l’Estat i seria els Plens de les Cambres els que, amb perfecta llibertat, decidirien sobre l’aplicació o no del règim de tramitació de lectura única.

tramitació d’un projecte de llei pel procediment de lectu-ra única. L’aplicació d’aquest procediment, que ha de ser acordada pels Plens de les Cambres respectives, suposa que el projecte de llei és sotmès a un debat subjecte a les normes establertes per als de la totalitat, sotmetent-se tot seguit el conjunt del text a una sola votació. Per tant, es tracta d’una tramitació parlamentària en què les Corts Generals han pogut acceptar o rebutjar el projecte de llei presentat pel Govern de l’Estat que reculli l’acord assolit per la representació de la Comunitat Autònoma del País Basc o de Navarra, amb la representació de l’Administra-ció de l’Estat, però el que no han pogut fer és modificar el text que el Govern de l’Estat presenti com a projecte de llei, a través de la presentació d’esmenes a l’articulat per part dels grups parlamentaris.

La tramitació parlamentària de les normes reguladores dels règims de Concert (Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc; Llei 29/2007, de 25 d’octubre, per la qual s’aprova la metodologia d’assenyalament de la quota del País Basc per al quinquenni 2007-2011) i de Conveni (Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comu-nitat Foral de Navarra; Llei 48/2007, de 19 de desembre, per la qual es modifica la Llei 28/1990, de 26 de desem-bre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Es-tat i la Comunitat Foral de Navarra), confirma que es va seguir el procediment de lectura única, sense que es po-guessin presentar esmenes82.

Per tant, la incidència del caràcter paccionat del règim de Concert i de Conveni en el seu pas per les Corts Generals no altera l’abast de la potestat d’aquestes per aprovar els corresponents projectes de llei que se li presentin, sinó que s’instrumenta a través de l’aplicació d’una especiali-tat procedimental prevista en els Reglaments de les res-pectives cambres. Per últim, com també hem dit abans, tot i que resulti irrellevant des d’una estricta perspectiva jurídica, també es pot considerar com un reconeixement per part de les Corts Generals del caràcter paccionat dels règims de Concert i de Conveni el fet que el contingut de la llei que aproven incorpori, com annex, l’acord de la corresponent comissió bilateral negociadora83.

de ellas, el Presidente del Senado dará por concluido el debate sobre el proyecto afectado y lo comunicará al Presidente del Gobierno y del Congreso de los Diputados, trasladándoles el texto de la propuesta.4. En el caso de que el proyecto o proposición de que se trate no sea aprobado por el Senado o no alcance la mayoría exigida según la naturaleza del proyecto, se considerará rechazado por la Cámara, comunicándolo así el Presidente del Senado al Congreso de los Dipu-tados, a los efectos correspondientes.”

82. El procediment de lectura única ha de ser acordat pel Ple de les cambres, posteriorment a l’acord de la Mesa d’admissió a tràmit del projecte de llei, acord que, per imperatiu de l’article 110 del Re-glament del Congrés dels Diputats, comporta l’obertura d’un termini de presentació d’esmenes. L’examen dels antecedents parlamenta-ris reflecteix una particularitat en la decisió de la Mesa del Congrés d’admissió a tràmit del corresponent projecte de llei; la decisió de la Mesa obre, efectivament, un termini de presentació d’esmenes, però aquestes hauran de ser tramitades com de totalitat de devolució, “de conformidad con la especial naturaleza del Proyecto de Ley”; és a dir, no s’admeten esmenes a l’articulat. En la mateixa decisió, la Mesa acorda proposar al Ple de la cambra la tramitació del projecte de llei pel procediment de lectura única.

83. N’és un exemple la Llei 48/2007, de 19 de desembre, per la qual es modifica la Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra, que,



1. Efectes sobre el finançament dels ens locals

Cal plantejar-se si l’articulació del nou règim de finan-çament podria obligar a modificar aspectes relatius al fi-nançament local previstos a la Llei d’Hisendes Locals, o bé si es tracta d’àmbits absolutament desconnectats.

En una primera aproximació trobem una dada signi-ficativa: les Comunitats Autònomes que gaudeixen del règim de Concert (País Basc) i de Conveni (Navarra), i la Comunitat Autònoma que gaudeix també d’un Rè-gim Econòmic i Fiscal propi (Illes Canàries) són objecte d’una regulació específica en el Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la llei reguladora de les Hisendes Locals (article 1.2 per al País Basc i Navarra86, Disposició addicional vuitena per al País Basc87 i article 158 per a Canàries88). Aquestes re-gulacions apunten a la incidència dels dos règims forals en el finançament dels ens locals, si bé restaria per deter-minar si aquesta incidència prové de les especificitats del dret foral en matèria de finançament local, especificitats que no serien automàticament traslladables a un règim de finançament basat en el Concert Econòmic.

Per donar resposta a aquesta qüestió, cal acudir a la pròpia Llei d’Hisendes Locals. En efecte, si analitzem les fonts de finançament local es posa de manifest que part del finançament de determinats municipis (els que siguin capitals de província o de comunitat autònoma, o que tinguin població de dret igual o superior a 75.000 habitants), prové de la recaptació d’impostos de l’Estat, en concret de la cessió de determinats percentatges dels seus rendiments, imputables als seus territoris, que no hagin estat objecte de cessió a les comunitats autòno-mes (article 111 i següents del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març)89.

86. Article 1.2 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals:“Esta ley se aplicará en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra.”

87. Disposició addicional vuitena del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals:“Los Territorios Históricos del País Vasco continuarán conservando su régimen especial en materia municipal en lo que afecta al régi-men económico-financiero en los términos de la Ley del Concierto Económico, sin que ello pueda significar un nivel de autonomía de las corporaciones locales vascas inferior al que tengan las demás corpo-raciones locales, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y de las competencias que a este respecto puedan corresponder a la comunidad autónoma.”

88. Article 158 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals:“Las entidades locales canarias dispondrán de los recursos regulados en esta ley, sin perjuicio de las peculiaridades previstas en la legisla-ción del régimen económico fiscal de Canarias. A estos efectos, los cabildos insulares de las islas Canarias tendrán el mismo tratamiento que las diputaciones provinciales.En concreto, a los municipios de las islas Canarias a los que se refiere el art. 111 de esta ley, así como a los cabildos insulares, únicamente se les cederá el porcentaje correspondiente del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de los Impuestos Especiales sobre Cerveza, sobre Productos Intermedios y sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, y, en consecuencia, estas cuantías son las únicas que serán objeto de deducción a efectos de lo dispuesto en los arts. 120 y 142 de esta ley.

89. L’article 112 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals, estableix:

de realitzar a través de la LOFCA o d’altres disposicions normatives. Concretament, admet l’establiment de me-canismes de participació de la Generalitat en el proce-diment d’elaboració d’aquestes lleis amb l’objectiu d’im-pulsar al màxim al caràcter bilateral i pactat d’aquests instruments normatius, malgrat que, evidentment, des de la perspectiva estrictament jurídica, la darrera paraula sobre la pervivència del model de finançament continu-arà corresponent a la decisió, lliure i lliure unilateral, de l’Estat.

Així, un cop establert el nou sistema de finançament, la LOFCA podria preveure mecanismes pactats i estricta-ment bilaterals a l’hora de procedir a la seva reforma i per aprovar i modificar altres disposicions estatals que es pugessin dictar per completar el disseny del model, per desenvolupar-lo i aplicar-lo.

En efecte, res no impedeix en el nostre Ordenament Ju-rídic que la LOFCA, desprès d’establir el nou model i re-gular els seus trets essencials, incorpori mecanismes que tendeixin a afavorir al màxim el pacte bilateral. Això podria fer-ho tan en regular el procediment de la seva pròpia reforma pel que fa al cas català, com els proce-diments d’aprovació i reforma de disposicions amb rang de llei ordinària de les Corts Generals destinades a con-cretar, desenvolupar i aplicar el nou sistema de finança-ment. En el cas de la LOFCA es tractaria d’una autolimi-tació del legislador estatal que, com a tal, no plantejaria problemes de legalitat.

Entre d’altres mesures que es podrien preveure per afa-vorir el pacte bilateral podrien esmentar-se informes preceptius d’institucions de la Generalitat com ara el Parlament; acords previs entre l’Estat i la Generalitat, per exemple, per a la negociació de la quota de retorn o dels nivells de cessió; organismes bilaterals per a la resolució de discrepàncies entre l’Administració estatal i autonòmica o l’exclusió de la intervenció del Consell de Política Fiscal i Financera en la mesura en que, un cop la LOFCA ha exclòs el nou sistema de finançament del règim comú, és més fàcil d’argumentar que els efectes d’aquestes lleis es cenyeixen únicament a la Comunitat Autònoma de Catalunya.

Finalment, també en aquest cas es podria preveure la uti-lització del procediment legislatiu de lectura única per a l’aprovació d’aquestes lleis.

IV. Efectes de la implantació del nou model de finançament

A. efectes sobre el finançament dels ens locals i de les comunitats autònomes de règim comú

Un altre aspecte que ha de ser objecte d’una anàlisi espe-cial és la consideració de si el nou règim de finançament tindrà incidència sobre el règim de finançament dels ens locals i de la resta de comunitats autònomes de règim comú, tot i que només podrà donar-se una resposta de-tallada a aquesta qüestió quan es formuli una proposta concreta d’un nou règim de finançament basat en el Con-cert Econòmic.



tat a la qual hauria de contribuir la Comunitat Autònoma a través del pagament del «cupo»;

– per la Generalitat, a través de la participació dels ens locals en els seus recursos.

La possibilitat de recórrer a una d’aquestes vies no pot fer oblidar que, d’acord amb la jurisprudència constituci-onal, incumbeix a l’Estat en última instància fer efectiu el principi de suficiència financera de les hisendes locals (STC 48/2004, de 25 de març, FJ 10). No obstant això, l’alternativa que semblaria més convenient als interessos de la Generalitat –tot i que no seria la única que podria regular-se– consistiria que la Generalitat assumís aquest finançament dels ens locals, cosa que contribuiria a re-forçar el paper de la Generalitat respecte d’aquests, en detriment del paper de l’Estat.

2. Efectes sobre el finançament de les comunitats autòno-mes de règim comú

Dues són les qüestions que poden formular-se sobre els efectes del nou sistema de finançament sobre el finan-çament de les comunitats autònomes de règim comú: la primera d’elles és si seria necessari modificar el seu sis-tema de finançament; la segona de les qüestions apunta a la qüestió de si el nou règim de finançament es podria configurar de manera que no impliqués una menor dis-ponibilitat de recursos per a la resta de comunitats autò-nomes.

a) La hipotètica modificació del sistema de finançament de les comunitats autònomes

Respecte d’aquesta primera qüestió, l’interrogant que es planteja és si el nou règim de finançament obligarà a canviar aspectes del finançament de la resta de comuni-tats autònomes de règim comú i, més en concret, si com-portarà la modificació dels mecanismes d’anivellament i de solidaritat.

La resposta a aquest interrogant requereix tenir en compte dues variables: la contribució de la Comunitat Autònoma de Catalunya al sistema de finançament de les comunitats autònomes i la seva condició de perceptora de recursos d’aquest sistema.

Respecte de la primera variable, la nova normativa regu-ladora del règim de finançament no implicaria, necessa-riament, que Catalunya deixés de contribuir al sistema de finançament general de les comunitats autònomes, sinó que la seva contribució s’instrumentaria a través d’una quota que hauria de pagar a l’Estat o del mecanis-me que es pogués establir en el cas d’un sistema basat en la cessió total de tributs, i que hauria d’incloure tant els aspectes relatius a la contribució de Catalunya a la solidaritat amb altres comunitats autònomes, com a la part proporcional de finançament de les despeses que corresponen a l’Estat. Per tant, a priori, es podria afir-mar que, des d’aquest primer vessant, no caldria canviar el sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú, ja que aquest no distingeix entre la pro-cedència dels fluxos d’ingressos amb què es sosté.

Qüestió diferent és si el nou sistema de finançament po-gués arribar a suposar una menor aportació global de recursos per part de la Comunitat Autònoma de Catalu-

També la Llei d’Hisendes Locals cedeix a les diputaci-ons un percentatge (article 136.1) de la quota o recapta-ció líquida dels rendiments de diversos impostos que no hagin estat objecte de cessió a les Comunitat Autònomes: Impost sobre la Renda de les Persones Físiques, Impost sobre el Valor Afegit i diferents impostos especials90.

Lògicament, per tant, l’aprovació d’un nou de règim de finançament basat en el Concert Econòmic, en la mesu-ra que hauria d’incidir en el règim aplicable als tributs cedits, afectaria el finançament dels municipis i de les províncies compreses en el territori de la comunitat au-tònoma a la qual fos aplicable el nou règim de finança-ment. Ara bé, aquesta afectació no podria implicar que aquests ens locals no disposessin dels recursos necessa-ris per exercir les seves competències, ja que per impera-tiu del principi de suficiència financera de l’article 142 de la Constitució haurien de seguir disposant-ne de prous per exercir-les91.

L’exigència que els ens locals disposessin de prous re-cursos per dur a terme les seves competències podria ser satisfeta a través de dues vies:

– pel propi Estat, a través de la participació dels ens lo-cals, en recursos estatals92. Respecte d’aquesta primera via, cal tenir en compte que, malgrat que nominalment seria l’Estat qui aportaria els recursos per mantenir el nivell d’ingressos dels ens locals catalans, els recursos provindrien, almenys en part, de la Generalitat de Cata-lunya ja que ens trobaríem davant d’una càrrega de l’Es-

“1. A cada uno de los municipios incluidos en el ámbito subjetivo antes fijado se le cederán los siguientes porcentajes de los rendimientos que no hayan sido objeto de cesión a las comunidades autónomas, obte-nidos en los impuestos estatales que se citan:a) El 1,6875 por ciento de la cuota líquida del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.b) El 1,7897 por ciento de la recaudación líquida por el Impuesto sobre el Valor Añadido imputable a cada municipio.c) El 2,0454 por ciento de la recaudación líquida imputable a cada mu-nicipio por los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores de Tabaco.”

90. L’article 136.1 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals, estableix“A cada una de las provincias y entes asimilados incluidos en el ámbito subjetivo antes fijado se le cederán los siguientes porcentajes de los rendimientos que no hayan sido objeto de cesión a las comunidades autónomas, obtenidos en los impuestos estatales que se citan[5]:a) El 0,9936 por ciento de la cuota líquida del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.b) El 1,0538 por ciento de la recaudación líquida por el Impuesto sobre el Valor Añadido imputable a cada provincia o ente asimilado.c) El 1,2044 por ciento de la recaudación líquida imputable a cada pro-vincia o ente asimilado por los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco.”

91. Així ho ha declarat la jurisprudència constitucional que sosté que la suficiència comporta l’exigència que els ens locals disposin de mit-jans financers per dur a terme sense condicionaments indeguts totes les funcions que els han estat legalment atribuïdes (SSTC 104/2000, de 13 d’abril, FJ 4 i 168/2004, de 6 d’octubre, FJ 4), si bé en el marc de les disponibilitats pressupostàries (STC 48/2004, de 25 de març, FJ 10).

92. Aquest és el sistema que s’ha seguit amb la Llei 39/2010, de 22 de desembre, de Pressupostos Generals de l’Estat per a l’any 2011, que, segons que assenyala la seva exposició de motius, ha modificat els percentatges aplicables a la cessió d’impostos estatals indirectes per tal que no incideixi en les Entitats Locals el nou sistema de finan-çament autonòmic regulat en la Llei 22/2009, de 18 de desembre.



b) La hipotètica incidència en la disponibilitat de recur-sos de les comunitats autònomes

Des del punt de vista teòric o conceptual, un sistema de finançament basat en el règim de Concert no suposa ne-cessàriament, a priori, una major disponibilitat de recur-sos per a la comunitat autònoma que hi estigui inclosa, sinó que només implica una manera diferent de gestionar els recursos que es generen en el seu territori. En tot cas, la major disponibilitat de recursos per a aquesta comu-nitat autònoma, de produir-se, provindria del càlcul del «cupo» o quota de retorn a l’Estat.

Si partíssim d’aquesta hipòtesi –major disponibilitat de recursos per a la Comunitat Autònoma per efecte del pa-gament d’un «cupo» que fos inferior a les quantitats que la Comunitat aportava a l’Estat en el sistema general– això no determinaria necessàriament, de forma indirec-ta, una menor disponibilitat de recursos per a la resta de comunitats autònomes, per dues raons:

– en primer lloc, perquè si el «cupo» cobreix, en essèn-cia, tres grans àmbits com són les activitats que l’Estat continua efectuant a la Comunitat Autònoma + la part proporcional de la resta de tasques que corresponen a l’Estat (com ara diplomàcia o defensa) + la solidaritat amb la resta de comunitats autònomes, la reducció de les aportacions autonòmiques es podria imputar, per exem-ple, al segons dels àmbits esmentats;

– en segon lloc, perquè fins i tot una hipotètica reduc-ció de recursos provinents de Catalunya que es pogués considerar que anaven destinats a altres comunitats au-tònomes, es podria veure compensada per altres fonts d’ingressos destinats a aquestes, com ara els recursos aportats pel propi Estat.

Per tant, es podria configurar el nou sistema de finança-ment, sense que això suposés una menor disponibilitat de recursos per a altres comunitats autònomes. Per acon-seguir-ho, una solució possible seria que una hipotètica major disponibilitat de recursos per a la Comunitat Au-tònoma de Catalunya no anés en detriment de la seva contribució a la solidaritat amb la resta de comunitats autònomes, sinó de les activitats i tasques que desenvo-lupa l’Estat, moltes de les quals no estan directament vinculades amb la prestació de serveis essencials per a la població (com ara educació, sanitat i serveis socials, que són assumits per les comunitats autònomes), sinó que es mouen en el terreny de l’oportunitat, o, fins i tot, de la dis-crecionalitat política (com ara la promoció de determina-des infraestructures, la cooperació al desenvolupament, les despeses en defensa, etc). En qualsevol cas, cal reiterar que l’afirmació que una major disponibilitat de recursos per a la comunitat autònoma atemptaria contra la solida-ritat amb la resta de comunitats autònomes, pressuposa quelcom que no es dedueix necessàriament d’un sistema de finançament basat en el règim de Concert.

Confirma el que s’ha exposat el nou sistema de finança-ment de les comunitats autònomes aprovat els anys 2009 i 2010, en virtut del qual totes elles van poder disposar de més recursos que amb els que comptaven amb el sistema anterior. Com va ser això possible? A través de l’aporta-ció de més recursos per part de l’Estat. De fet la pròpia Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes

nya al sistema general de finançament de les comunitats autònomes, aspecte aquest que només es podria analitzar a partir de la fixació del «cupo» o quota de retorn a l’Es-tat, sempre que fos possible desagregar i comparar les aportacions de Catalunya amb un i altre règim de finan-çament. Però, fins i tot en la hipòtesi d’una menor apor-tació de recursos, aquesta circumstància no comportaria la necessitat de reformar el sistema de finançament de les comunitats autònomes. En primer lloc, perquè aquest sistema no garanteix la disponibilitat d’un determinat ni-vell de recursos per a les Comunitats, sinó dels recursos suficients per fer front a l’exercici de les seves compe-tències, de tal manera que mentre que estigués garantida la seva suficiència financera seria irrellevant una menor aportació de recursos procedents d’una determinada co-munitat autònoma. En segon lloc, perquè una hipotètica menor aportació de recursos procedents de Catalunya, podria veure’s compensada per altres mecanismes, com ara una major aportació de recursos per part de l’Estat, que és, en darrer terme, a qui correspon establir els me-canismes necessaris per garantir la suficiència financera de les comunitats autònomes.

Entrant a analitzar la segona variable –la no percepció, per part de la Generalitat de Catalunya, de recursos pro-cedents del sistema de finançament de les comunitats autònomes– es pot afirmar que podria arribar a incidir, hipotèticament, en una major disponibilitat de recursos per a la resta de comunitats autònomes (o per al propi Estat, si decidís reduir les seves aportacions al sistema de finançament autonòmic), però sense que això, com en la variable anterior, determini la necessitat de reformar el sistema de finançament. Així, a tall d’exemple, Cata-lunya ja no percebria cap quantitat del Fons de compe-titivitat –que es nodreix de recursos de l’Estat (article 23.1 de la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les Comunitats Au-tònomes de règim comú)–, la qual cosa implicaria una major disponibilitat de recursos, o bé per a la resta de co-munitats autònomes que en poden ser beneficiàries, o bé per al propi Estat que podria reduir les seves aportacions a l’esmentat fons.

En conseqüència, es pot arribar a la conclusió que una modificació de la LOFCA que establís un règim de fi-nançament basat en el model de Concert Econòmic no tindria perquè afectar, a priori, la Llei 22/2009, de 18 de desembre, més enllà d’establir una exclusió de la Gene-ralitat de Catalunya i, si s’escau, d’aquelles Comunitats a les quals s’apliqués el nou règim de finançament, si bé cal reiterar que la resposta definitiva es podrà donar quan existeixin unes propostes de disposicions que con-cretin el nou règim de finançament93.

93. La Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya i de fixació de l’abast i condicions de la seva cessió, no hauria de resultar afectada, en prin-cipi, per la modificació de la LOFCA, però sí per la posterior llei que regulés el nou règim de finançament en la mesura que aquest podria arribar a incloure tributs concertats i no cedits, o, en qualsevol cas, tributs cedits amb un “modalitat de cessió” diferent (percentatges, ca-pacitat normativa, etc).



de maig, de regulació del joc que crea l’Impost sobre activitats de Joc), o bé regulen aspectes fiscals directa-ment vinculats a determinades activitats (Llei 49/2002, de 23 de desembre, de règim fiscal de les entitats sense finalitats lucratives i dels incentius fiscals la mecenatge).

Ara bé, cap de les normes esmentades no conté cap re-gulació que vagi més enllà d’establir el que es podria qualificar d’una clàusula precautòria de respecte pels règims de Concert i de Conveni. En efecte, les corres-ponents disposicions reguladores dels impostos esmen-tats es remeten, en la majoria de casos, a la regulació d’aquests règims de finançament a través de la clàusula sense perjudici, que s’utilitza en la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributària95, Llei 35/2006, de 28 de novembre, de l’Impost sobre la Renda de les Persones Físiques96, Reial Decret Legislatiu 5/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Impost so-bre la Renda de no Residents97, Reial Decret Legislatiu 4/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Impost sobre Societats98, Reial Decret Le-gislatiu 1/1993, de 24 de setembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de l’Impost sobre Transmissi-ons Patrimonials i Actes Jurídics Documentats99, Llei

95. L’article 1.2 de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tri-butària estableix:“Lo establecido en esta ley se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes que aprueban el Convenio y el Concierto Económico en vigor, respectivamente, en la Comunidad Foral de Navarra y en los Territorios Históricos del País Vasco.”

96. L’article 4 de la Llei 35/2006, de 28 de novembre, de l’Impost sobre la Renda de les Persones Físiques i de modificació parcial de les Lleis dels Impostos sobre Societats, sobre la Renda de no Residents i sobre el Patrimoni, determina:“1. El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se aplicará en todo el territorio español.2. Lo dispuesto en el apartado anterior se entenderá sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de concierto y convenio económico en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.3. En Canarias, Ceuta y Melilla se tendrán en cuenta las especialida-des previstas en su normativa específica y en esta Ley.”

97. L’article 2 del Reial Decret Legislatiu 5/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Impost sobre la Renda de no Residents, estableix:“1. Este impuesto se aplicará en todo el territorio español.(…)3. Lo dispuesto en el apartado 1 se entenderá sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de concierto y convenio económico en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.4. En Canarias, Ceuta y Melilla se tendrán en cuenta las especialida-des que resulten aplicables en virtud de su normativa específica y de lo dispuesto en esta ley.”

98. L’article 2 del Reial Decret Legislatiu 4/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Impost sobre Societats, de-termina:“1. El Impuesto sobre Sociedades se aplicará en todo el territorio es-pañol.(…)2. Lo dispuesto en el apartado anterior se entenderá sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de concierto y convenio económico en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos de la Comuni-dad Autónoma del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.”

99. L’apartat 2 de l’article 6 del Reial Decret Legislatiu 1/1993, de 24 de setembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de l’Impost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats, estableix en relació amb l’apartat 1 del mateix article 6 que regula l’àmbit d’aplica-ció de l’impost:“2. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de los re-gímenes forales de Concierto y Convenio Económico vigentes en los Territorios históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Na-

de règim comú i Ciutats amb Estatut d’Autonomia i es modifiquen determinades normes tributàries, garanteix explícitament a les Comunitats un increment dels seus recursos a través de l’aportació de recursos addicionals per part de l’Estat94.

B. Normativa Estatal Afectada

Si bé quan es parla de la implantació d’un règim de fi-nançament basat en el Concert Econòmic, el primer ob-jectiu és, lògicament, aprovar les noves regulacions que normin directament el règim, no es pot desconèixer que possiblement caldrà introduir modificacions en altres normatives estatals d’àmbits diversos.

Tot i que ens tornem a trobar davant d’una qüestió que només podrà ser resposta amb exactitud quan es disposi d’una proposta concreta de regulació del nou règim de fi-nançament, l’examen de diferents normes estatals reflec-teix, d’una banda, quin són els àmbits materials en què s’insereixen les disposicions susceptibles d’incidir sobre aspectes vinculats als règims de Concert i de Conveni, i de l’altra quina és la regulació que s’ha d’introduir en aquestes disposicions perquè el seu contingut s’adeqüi i sigui respectuós amb l’ordenació dels règims de finança-ment esmentats.

Poden distingir-se, en tal sentit, cinc grans àmbits mate-rials en què s’insereixen les normes que les Corts Gene-rals han valorat com susceptibles d’afectar el règim de Concert i de Conveni. Quatre dels àmbits ofereixen un perfil més delimitat com són el tributari, el pressupos-tari, el relatiu al finançament local i el processal, mentre que un cinc bloc normatiu estaria constituït per aquelles disposicions de qualsevol àmbit material que requerei-xen d’un finançament per a la seva implementació.

1. Normativa tributària

En l’àmbit tributari estatal, el legislador ha considerat que tres grans tipus de normes podien afectar el règim de Concert i de Conveni i que, per tant, requerien la in-troducció de clàusules que salvaguardessin les especifi-citats d’aquests règims.

En primer lloc, la normativa reguladora, amb caràcter general, dels tributs i dels procediments tributaris, la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributària.

En segon lloc, les normes reguladores dels impostos es-tatals tant de caràcter directe com indirecte (Impostos sobre la Renda de Residents i de no Residents, Impost sobre el Valor Afegit, Impost sobre Societats, Impost Especial sobre Determinats Mitjans de Transport, Im-post sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats).

En tercer lloc, les altres normes estatals de caràcter sec-torial que, o bé creen algun tribut (Llei 13/2011, de 27

94. Article 5.1 de la Llei 22/2009, de 18 de desembre:“El Estado incrementará los recursos que el sistema proporcionará a las Comunidades Autónomas en el año 2009, de manera que, como objetivo final, estas vean aumentados los recursos definitivos que les proporcionaría el Sistema de Financiación regulado en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, en el año 2009, en los importes y con los criterios de distribución descritos en las letras A y B de este apartado.Para ello se garantiza el statu quo del año 2009 con el sistema de financiación regulado en la Ley 21/2001 y, además, se añaden a ese statu quo los recursos adicionales que se describen a continuación. (…)”



a la Comunitat Autònoma del País Basc i la Comunitat Foral de Navarra, en virtut del sistema de Concert Eco-nòmic i de Conveni de què gaudien104.

Aquestes clàusules específiques per a les Comunitats que disposen del règim de Concert i de Conveni, per-meten afirmar que, en cas que s’aprovés un nou sistema de finançament basat en el Concert Econòmic, també es podria establir un règim especial en matèria d’estabili-tat pressupostària per a la Generalitat de Catalunya. És cert que la recent STC 134/2011, de 20 de juliol, que va desestimar el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Parlament de Catalunya contra la Llei 18/2001, de 12 de novembre, General d’Estabilitat Pressupostària i la Llei Orgànica 5/2001, de 13 de desembre, complementària a la Llei General d’Estabilitat Pressupostària, no va consi-derar que cap dels preceptes objecte de recurs vulnerés les competències de la Generalitat de Catalunya, però cal tenir en compte que aquest pronunciament es va for-mular d’acord amb un marc normatiu que, precisament, hauria de canviar amb la implementació d’un sistema de finançament de la Generalitat basat en el Concert Eco-nòmic.

En qualsevol cas, aquesta possible modificació restaria pendent de tant de la concreció de l’abast de l’article 135 de la Constitució –especialment pel que fa a l’aprovació de la llei orgànica que s’hi preveu– com de la formula-ció d’una proposta específica del nou règim de finança-ment.

3. Normativa relativa al finançament dels ens locals

L’aplicació d’un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic afectaria, com s’ha assenyalat anteri-orment, el règim de finançament dels ens locals. Interes-

104. La Disposició final quarta del Reial Decret Legislatiu 2/2007, de 28 de desembre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei General d’Es-tabilitat Pressupostària, estableix:“1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta ley se llevará a cabo, según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispu-esto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autóno-ma del País Vasco de lo dispuesto en esta ley, se entenderá sin perju-icio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.”La Disposició final primera de la Llei Orgànica 5/2001, de 13 de de-sembre, complementària a la Llei General d’Estabilitat Pressupostària, estableix:“1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta ley se llevará a cabo, según lo es-tablecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agos-to, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el artículo 67.2.l) del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, aprobado por la Ley 28/1990, de 26 de diciembre.2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autóno-ma del País Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entenderá sin perju-icio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.”Aquest redactat de la Disposició addicional primera de la Llei Orgà-nica 5/2001, de 13 de desembre, va ser introduït per dues lleis orgà-niques específicament destinades a la Comunitat Autònoma del País Basc i la Comunitat Foral de Navarra:Llei Orgànica 4/2002, de 23 de maig, complementària de la Llei per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc.Llei Orgànica 10/2003, de 15 de juliol, que, amb el caràcter de com-plementària a la Llei 25/2003, de 15 de juliol, pel qual s’aprova la modi-ficació del Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Na-varra, modifica la Disposició final primera de la Llei Orgànica 5/2001, de 13 de desembre, complementària de la Llei General d’Estabilitat Pressupostària.

38/1992, de 28 de desembre, d’Impostos Especials100, Llei 13/2011, de 27 de maig, de regulació del joc101 i Llei 49/2002, de 23 de desembre, de règim fiscal de les en-titats sense finalitats lucratives i dels incentius fiscals al mecenatge102.

Només la Llei 37/1992, de 28 de desembre, de l’Impost sobre el Valor Afegit i la Llei 13/2011, de 27 de maig, de regulació del joc, vinculen l’aplicació de la seva normati-va a la regulació dels règims de Concert i de Conveni103, però sense establir cap especialitat concreta, deixant-ho, per tant, a criteri dels aplicadors de la Llei.

2. Normativa d’estabilitat pressupostària

La recent reforma de l’article 135 de la Constitució ha introduït una nova regulació per garantir l’estabilitat pressupostària de les Administracions Públiques, restant encara pendent de determinar quin serà l’abast de les competències que en aquest àmbit correspondran a l’Ad-ministració de l’Estat i les potestats que correspondran a les comunitats autònomes.

No obstant això, abans d’aquesta reforma constitucional, la normativa reguladora de l’estabilitat pressupostària va incloure clàusules que establien un règim específic per

varra, respectivamente, y de lo dispuesto en los Tratados o Convenios Internacionales que hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno.”

100. L’article 65.4 de la Llei 38/1992, de 28 de desembre, d’Impostos Especials, estableix respecte de l’Impost especial sobre determinats Mitjans de Transport:“El ámbito espacial de aplicación del impuesto es todo el territorio español, sin perjuicio de lo dispuesto en las normas reguladoras del Concierto y del Convenio Económico, en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.”

101. L’article 48.1 de la Llei 13/2011, de 27 de maig, de regulació del joc, estableix respecte del fet imposable de l’Impost sobre activitats de joc:“Constituye el hecho imponible la autorización, celebración u orga-nización de los juegos, rifas, concursos, apuestas y actividades de ámbito estatal, reguladas en el apartado 1 del artículo 2, así como las combinaciones aleatorias con fines publicitarios o promocionales, asi-mismo, de ámbito estatal, pese a la exclusión del concepto de juego, reguladas en la letra c) del apartado 2 del mismo artículo, sin perjuicio de los regímenes forales de Concierto y Convenio Económico vigen-tes en los Territorios Históricos del País Vasco y de Navarra, respecti-vamente y de lo dispuesto en los Tratados o Convenios Internaciona-les que hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno.”

102. L’article 1.3 de la Llei 49/2002, de 23 de desembre, de règim fiscal de les entitats sense finalitats lucratives i dels incentius fiscals la mecenatge, determina:“3. Lo establecido en esta Ley se entenderá sin perjuicio de los re-gímenes tributarios forales de Concierto y Convenio Económico en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra y sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados y convenios internacionales que hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno, de conformidad con el artículo 96 de la Constitución Española.”

103. L’article 2.1 de la Llei 37/1992, de 28 de desembre, de l’Impost sobre el Valor Afegit, estableix:“Uno. El impuesto se exigirá de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en las normas reguladoras de los regímenes de Concierto y Convenio Económico en vigor, respectivamente, en los Territorios His-tóricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.”La Disposició final desena, apartat 2, de la Llei 13/2011, de 27 de maig, de regulació del joc, determina:“2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta Ley se llevará a cabo según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispu-esto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.”



als sistemes de Concert i de Conveni, en relació amb la normativa reguladora de la línia de crèdit per a la cancel-lació de deutes de les entitats locals amb empreses i au-tònoms107.

4. Normativa processal

En principi, no caldria introduir cap modificació en la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa, en la mesura que la formu-lació que conté dels actes impugnables, les Administra-cions Públiques de què emanen aquests i les pretensions deduïbles davant els Tribunals i Jutjats del contenciós, és prou àmplia com perquè inclogui les actuacions admi-nistratives derivades l’aplicació d’un nou règim de finan-çament basat en el Concert Econòmic.

No obstant això, en les normes que regulessin el nou rè-gim de finançament sí que podrien introduir-se remis-sions a la competència dels jutjats i tribunals del con-tenciós administratiu per conèixer de determinats actes derivats de l’aplicació del nou règim. Aquesta remissió, com el seu mateix nom indica, no introduiria una especi-alitat processal nova en l’ordre contenciós administratiu, sinó que tindria una finalitat aclaridora, tal com s’ha fet en les lleis reguladores dels règims de finançament del País Basc108, Navarra109 i les Illes Canàries110.

Finalment, cal assenyalar que l’establiment d’un nou rè-gim de finançament basat en el Concert Econòmic no re-queriria de la modificació la Llei Orgànica 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional, en la mesura que

107. La Disposició addicional segona del Reial decret llei 8/2011, d’11 de juliol, estableix:“1. En virtud de su régimen foral, lo dispuesto en la sección segunda del Capítulo II de este Real Decreto-ley se aplicará a la Comunidad Foral de Navarra sin perjuicio de lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, y de lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad.2. En virtud de su régimen foral, lo dispuesto en la sección segunda del Capítulo II de este Real Decreto-ley, se aplicará a la Comunidad Autónoma del País Vasco sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.”

108. La Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc, així ho preveu pel que fa als acords de la Junta Arbitral, òrgan col·legiat integrat per tres membres el nomenament dels quals es formalitza pel Ministre d’Hisenda i el Conseller d’Hisenda i Administració Pública, amb la fun-ció de resoldre conflictes i discrepàncies que sorgeixin en l’aplicació del règim de Concert. En concret, l’apartat 2 de l’article 67 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, estableix:“Los acuerdos de esta Junta Arbitral, sin perjuicio de su carácter eje-cutivo, serán únicamente susceptibles de recurso en vía contencioso-administrativa ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo.”

109. La Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Con-veni Econòmic i la Comunitat Foral de Navarra, conté una regulació, relativa a la Junta Arbitral, pràcticament idèntica a la Llei 12/2002, de 23 de maig, reguladora del Concert Econòmic Basc. L’apartat 2 de l’article 51.3, estableix:“Los acuerdos de esta Junta Arbitral, sin perjuicio de su carácter eje-cutivo, únicamente serán susceptibles de recurso en vía contencioso-administrativa y ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo.”

110. L’article 33.2 de la Llei 19/1994, de 6 de juliol, de modificació del Règim Econòmic i Fiscal de Canàries, preveu l’accés a la jurisdicció contencioso-administrativa en relació amb les resolucions que dicti el Consorci de la Zona Especial Canària:“Los actos y resoluciones que dicte el Consorcio de la Zona Especial Canaria en el ejercicio de sus funciones públicas agotarán la vía admi-nistrativa, excepto en materia tributaria donde serán recurribles en vía económico-administrativa, sin perjuicio en ambos casos del posterior acceso a la Jurisdicción contencioso-administrativa.”

sa ara veure en quina mesura les normes reguladores del finançament local han incorporat previsions relatives als règims de Concert i de Conveni. Tres són les normes es-tatals que es poden destacar que inclouen clàusules rela-tives a la salvaguarda d’aquests règims; la primera d’elles és la que regula amb caràcter general el finançament lo-cal: el Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals105.

Les altres dues normes són més recents i incideixen en aspectes concrets del règim de finançament local. L’apartat 2 de l’article 14 del Reial decret llei 8/2010, de 20 de maig, pel qual s’adopten mesures extraordinàries per a la reducció del dèficit públic, en la redacció donada per la Llei 39/2010, de 22 de desembre, de Pressupos-tos Generals de l’Estat per a l’any 2011, preveu un règim específic per a la Comunitat Autònoma del País Basc i la Comunitat Foral de Navarra, en relació amb les ope-racions de crèdit a llarg termini que poden adoptar les entitats locals106.

La tercera de les disposicions és el Reial decret llei 8/2011, d’1 de juliol, de mesures de suport als deutors hipotecaris, de control de la despesa pública i cancel-lació de deutes amb empreses i autònoms contretes per les entitats locals, de foment de l’activitat empresarial i impuls de la rehabilitació i de simplificació adminis-trativa. La Disposició addicional segona d’aquest Reial decret llei també estableix un règim especial aplicable

105. L’article 1.2 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals, determina:“Esta ley se aplicará en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra.”La Llei 39/2010, de 22 de desembre, de Pressupostos Generals de l’Estat per a l’any 2011, també preveu un règim especial de partici-pació dels municipis del País Basc i Navarra en els tributs de l’Estat, d’acord amb els règims de Concert i de Conveni Econòmic. En con-cret, l’article 116 de la Llei 39/2010, de 22 de desembre, estableix:“Uno. La participación de los municipios del País Vasco y de Navarra en los tributos del Estado se fijará con arreglo a las normas contenidas en la Subsección 2.ª, de la Sección 3.ª de este Capítulo, en el marco del Concierto y Convenio Económico, respectivamente.”

106. Article 14.2 del Reial decret llei 8/2010, de 20 de maig, pel qual s’adopten mesures extraordinàries per a la reducció del dèficit públic:«Dos. En el ejercicio económico 2011, las entidades locales y sus enti-dades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públi-cas que liquiden el ejercicio 2010 con ahorro neto positivo, calculado en la forma que establece el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar nuevas opera-ciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones, cuando el volumen total del capital vivo no exceda del 75 por 100 de los ingresos corrientes liquidados o devengados, según las cifras deducidas de los estados contables consolidados, con sujeción, en su caso, al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y a la Normativa de Estabilidad Presupuestaria.A efectos del cálculo del capital vivo se tendrán en cuenta todas las operaciones vigentes a 31 de diciembre de 2010, incluido el riesgo deducido de avales e incrementado, en su caso, en los saldos de ope-raciones formalizadas no dispuestos y en el importe de la operación u operaciones proyectadas en 2011.Las entidades que no cumplan los requisitos anteriores no podrán concertar en 2011 operaciones de crédito a largo plazo.En virtud de sus respectivos regímenes forales, la aplicación a la Co-munidad Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra de la norma contenida en este apartado se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco y según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, respectivamente.»



5. Normativa requerida de finançament per a la seva im-plementació

Altres normatives estatals que no tenen un contingut tri-butari o vinculat directament al finançament autonòmic, però que contenen regulacions la implementació de les quals requereix inexcusablement d’un finançament esta-tal o autonòmic, també incorporen previsions relatives a l’aplicabilitat dels règims de Concert i de Conveni. En són exemples les normatives sobre dependència113 i sobre economia sostenible114.

Com a conclusió final, es pot afirmar que l’establiment d’un nou règim de finançament basat en el Concert Eco-nòmic requeriria, en principi, que diversa normativa sec-torial tant de l’àmbit tributari, pressupostari i de finança-ment local, com aquelles que necessiten de finançament per a la seva implementació, s’adeqüés a l’existència del nou règim. Això no hauria de ser instrumentat, necessà-riament, a través de la modificació de totes les normes anteriorment relacionades, sinó que podria vehicular-se a través de la introducció d’una clàusula, suficientment precisa, en la normativa reguladora del nou règim de fi-nançament.

V. Conclusions

En aquest Informe hem inclòs en l’expressió model «ba-sat en el Concert» qualsevol sistema de finançament que comparteixi els sis trets que en el capítol primer hem considerat fonamentals del Concert Basc i els concreti de la mateixa manera que ho fa en el règim del Concert o de manera diferent sempre que la diversitat en la concreció no desvirtuï el contingut essencial dels criteris esmen-tats, ni alteri substancialment els resultats pràctics del model.

També hem considerat inclosos en l’expressió «basat en el Concert» els sistemes de finançament de cessió «to-tal» de tributs sempre que compleixin els requisits que s’han detallat en l’esmentat capítol primer i, molt especi-alment, que fixin el nivell de recursos de la Generalitat a partir del criteri dels seus ingressos, descomptades les càrregues de l’Estat, i no a partir del criteri de les despe-ses de la Comunitat, en el sentit que s’exposa en el referit capítol.

113. La Disposició addicional segona de la Llei 39/2006, de 14 de de-sembre, de Promoció de l’Autonomia Personal i Atenció a les persones en situació de dependència, estableix:“La financiación de los servicios y prestaciones del Sistema en la Co-munidad Autónoma del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navar-ra que corresponda, según lo previsto en el artículo 32 de esta Ley, a la Administración General del Estado con cargo a su presupuesto de gastos se tendrá en cuenta en el cálculo del cupo vasco y de la apor-tación navarra, de conformidad con el Concierto Económico entre el Estado y la Comunidad del País Vasco y con el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, respectivamente.”

114. La Disposició addicional onzena de la Llei 2/2011, de 4 de març, d’Economia Sostenible, estableix:“1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta Ley se llevará a cabo, según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispu-esto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autóno-ma del País Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entenderá sin perju-icio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.”

les noves potestats que exercirien tant el Parlament de Catalunya com el Govern i els òrgans integrants de l’Ad-ministració de la Generalitat, conduirien a l’aprovació de normes amb rang de llei, de disposicions reglamentàries o d’actes administratius, que, en cas que presentessin, hipotèticament, un vici d’inconstitucionalitat per motius competencials o d’altre naturalesa, serien subsumibles en els corresponents preceptes reguladors dels processos constitucionals.

És cert que recentment s’ha modificat la Llei Orgànica del Tribunal Constitucional per introduir determinades especialitats procedimentals que afecten directament el Concert Econòmic del País Basc, però aquestes mo-dificacions responen a l’existència en aquesta Comuni-tat Autònoma dels anomenats Territoris Històrics que compten amb un òrgans propis amb competència per aprovar, entre d’altres, les normes d’aplicació del règim de Concert Econòmic. Concretament, la Llei Orgànica 1/2010, de 19 de febrer, de modificació de les Lleis orgà-niques del Tribunal Constitucional i del Poder Judicial, va atribuir al coneixement del Tribunal Constitucional, a través dels procediments del recurs i de la qüestió d’in-constitucionalitat, les impugnacions que es formulessin contra les Normes Forals fiscals dels Territoris d’Àlaba, Guipúscoa i Biscaia111. Aquesta regulació, per tant, va sostreure de la competència de la jurisdicció contenciosa administrativa el coneixement dels recursos que es pre-sentessin contra les normes esmentades112.

111. Els apartats 1 i 2 de la Disposició addicional cinquena, apartats 1 i 2, de la Llei 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional, en la redacció donada per la Llei Orgànica 1/2010, de 19 de febrer, estableixen:“1. Corresponderá al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales de los Terri-torios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, dictadas en el ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la disposición adicional primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a) del Es-tatuto de Autonomía para el País Vasco (Ley Orgánica 311979, de 18 de diciembre).El Tribunal Constitucional resolverá también las cuestiones que se susciten con carácter prejudicial por los órganos jurisdiccionales so-bre la validez de las referidas disposiciones, cuando de ella dependa el fallo del litigio principal. El parámetro de validez de las Normas Forales enjuiciadas se ajustará a lo dispuesto en el artículo veintiocho de esta Ley. 2. La interposición y sus efectos, la legitimación, tramitación y senten-cia de los recursos y cuestiones referidos en el apartado anterior, se regirá por lo dispuesto en el Título II de esta Ley para los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad respectivamente. Los trámites regulados en los artículos 34 y 37 se entenderán en su caso con las correspondientes Juntas Generales y Diputaciones Fo-rales. En la tramitación de los recursos y cuestiones regulados en esta dis-posición adicional se aplicarán las reglas atributivas de competencia al Pleno y a las Salas de los artículos diez y once de esta Ley.”

112. L’article novè, apartat 4, de la Llei 6/1985, d’1 de juliol, del Poder Judicial, exclou del coneixement de l’ordre del contenciós adminis-tratiu les normes forals fiscals de les Juntes Generals dels Territoris Històrics d’Àlaba, Guipúscoa i Biscaia, amb aquest redactat:“4. Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pre-tensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Admi-nistraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las dispo-siciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Constitu-ción, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Admi-nistración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucio-nal, en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica.”



generals que desenvolupin i concretin el model. Entre d’altres mecanismes, es podria preveure la utilització del procediment legislatiu de lectura única per a l’aprovació d’aquestes lleis; l’emissió d’informes preceptius d’insti-tucions de la Generalitat com ara el Parlament de Cata-lunya; acords previs entre l’Estat i la Generalitat per a la negociació de la quota de retorn o dels nivells de cessió o l’existència d’organismes bilaterals per a la resolució de discrepàncies entre l’Administració estatal i autonòmica.

Setena: el nou model «basat en el Concert» afectaria el règim de finançament dels ens locals en la mesura que una part important del finançament de determinades entitats locals està constituït per l’atribució d’un percen-tatge del rendiment d’impostos estatals, percentatge que s’aplica a la part del rendiment que no hagi estat cedida a la comunitat autònoma. En aquest cas, la suficiència financera dels ens locals podria ser garantida per dues vies: pel propi Estat, a través de la participació dels ens locals en recursos estatals, o per la Generalitat, a través de la participació dels ens locals en els seus recursos.

Vuitena: un règim de finançament «basat en el model de Concert Econòmic» no tindria perquè afectar, a priori, el règim de finançament autonòmic comú, previst a la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú, més enllà d’establir una exclusió de la Generalitat de Catalunya.

Novena: Es podria configurar el nou sistema de finan-çament, sense que, una major disponibilitat de recursos per la Generalitat de Catalunya suposés una menor dis-ponibilitat de recursos per a altres comunitats autòno-mes. Això es podria fer bé a través de l’aportació de més recursos per part de l’Estat al sistema de finançament comú, bé imputant la reducció de les aportacions de la Generalitat de Catalunya a les tasques generals de l’Estat i no a la solidaritat amb altres comunitats autònomes.

Desena: La regulació del nou model de finançament afectaria cinc grans àmbits materials normatius estatals: el tributari, el pressupostari, el relatiu al finançament lo-cal, el processal i el constituït per aquelles disposicions de qualsevol àmbit material que requereixen d’un finan-çament per a la seva implementació.

Barcelona, 4 d’octubre de 2011

Carles Viver Pi-Sunyer Gerard Martín AlonsoDirector Cap de l’Àrea de Desenvolupament Autonòmic

Annexos

Annex I. Sentències del Tribunal Constitucional sobre els drets històrics i la Disposició addicional primera de la Constitució

– ATC 1142/1987, de 14 d’octubre:

Legitimació per interposar el recurs d’inconstitucionali-tat i els òrgans forals del País Basc

Les principals conclusions assolides en l’Informe es po-drien sintetitzar així:

Primera: a reserva del que es dirà respecte de caràcter pactat i bilateral, hi ha bons arguments jurídics per afir-mar que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finan-çament «basat en el Concert» no entraria en contradic-ció amb cap dels preceptes constitucionals que li serien aplicables. L’aplicació a Catalunya d’aquest nou model de finançament podria justificar-se d’acord amb les exi-gències constitucionals.

Segona: hi ha bons arguments jurídics per afirmar que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament «basat en el Concert» no vulneraria cap dels articles de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya 2006. Cal tenir en compte, a més, que els supòsits que podrien suscitar al-gun dubte coincideixen amb preceptes estatutaris que la STC 31/2010, de 28 de juny, aplicant una doctrina més que discutible, ha convertit en simples recomanacions polítiques que no vinculen jurídicament el legislador es-tatal, de manera que una discordança entre el que pogués establir el legislador estatal i l’Estatut no comportaria l’antiestatutarietat de la llei estatal.

Tercera: hi ha bons arguments jurídics per afirmar que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament «ba-sat en el Concert» no contravé el Dret europeu, ni l’ori-ginari ni el derivat, malgrat que en la seva concreció i aplicació caldrà que respecti els principis derivats de la lliure circulació de mercaderies, la lliure competència i la unió econòmica. Així mateix, caldrà tenir present les disposicions europees que harmonitzen les legislacions relatives a determinats impostos estatals com per exem-ple l’Impost sobre el Valor Afegit.

Quarta: l’establiment a Catalunya d’un model «basat en el Concert» s’ha d’articular normativament a través d’una reforma de la LOFCA en la qual es proclami l’ex-cepció del règim de finançament comú i, a més, es regu-lin els trets més essencials o «orgànics» d’aquest model.

Els instruments normatius per a desenvolupar la LOFCA, concretar el model i regular la seva aplicació dependran del model que es pretengui establir. Si s’op-ta per un model de Concert, la llei de desenvolupament podria ser una llei similar a la del Concert Basc, tan pel que fa al seu contingut com al procediment d’adopció i modificació. Si es tracta d’un model de cessió «total» de tributs, la via per realitzar la cessió podria ser la de les lleis de cessió de l’article 150.1 CE, amb la possible excepció de la regulació de la quota de retorn o de me-canismes similars ja que la seva regulació pot requerir la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA bé en una altra llei estatal, sense excloure la possibilitat que s’empri una llei semblant a la del Concert.

Cinquena: la no previsió del nou model de finançament en la Constitució o en l’Estatut d’Autonomia i el seu es-tabliment a través de la LOFCA, implica que no podrà gaudir d’una garantia jurídica absoluta front hipotètiques decisions unilaterals de l’Estat de supressió o alteració. Tanmateix, cal tenir present que poden preveure’s meca-nismes que reforcin al màxim el caràcter de pacte bilate-ral respecte tant del procediment d’incorporació d’aquest nou model a la LOFCA, com en el de les seves modi-ficacions futures i en de l’aprovació de les disposicions



– STC 195/2006, de 22 de juny:

Règim de Conveni i autonomia de despesa

– STC 295/2006, d’11 d’octubre:

Sistema tributari i Territoris Històrics del País Basc

– STC 297/2006, d’11 d’octubre:


– STC 26/2008, d’11 de febrer:

Règim de Concert i resolució de conflictes

– STC 31/2010, de 28 de juny:

Drets històrics i Comunitat Autònoma de Catalunya

– STC 137/2010, de 16 de desembre:

Drets històrics i Comunitat Autònoma de Catalunya

Annex II. Sentències del Tribunal Constitucional sobre el Règim econòmic i fiscal canari i la Disposició addicional tercera de la Constitució

– STC 35/1984, de 3 de març:

El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim econòmic i fiscal canari: efectes de la seva omissió

– STC 18/1986, de 8 de febrer:

El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim econòmic i fiscal canari: anàlisi de la naturalesa i abast que ha de tenir la modificació

– STC 16/2003, de 30 de gener:

Caràcter evolutiu del Règim econòmic i fiscal de Canàri-es; aplicació de l’article 138.1 de la Constitució

– STC 62/2003, de 27 de març:

Caràcter evolutiu del Règim econòmic i fiscal de Canà-ries

– STC 72/2033, de 10 d’abril:

Competència per regular els procediments administra-tius relatius als tributs estatals integrants del Règim eco-nòmic i fiscal de Canàries

– STC 137/2003, de 3 de juliol:

El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim econòmic i fiscal canari: efectes de la seva omissió

– STC 108/2004, de 30 de juny:



El País Basc, competències dels Territoris Històrics i emissions de deute públic


Navarra com a comunitat autònoma i la Disposició addi-cional primera de la Constitució


Drets històrics dels Territoris Històrics i competències del País Basc en matèria de protecció civil


Símbols històrics del País Basc i Navarra

– STC 76/1988, de 26 d’abril:

Competències dels Territoris Històrics del País Basc

– STC 86/1988, de 3 de maig:

Competències en matèria de carreteres de la Comunitat Foral de Navarra


Bases sobre règim local i règim excepcional per als Ter-ritoris Històrics i la Comunitat Autònoma del País Basc

– STC 140/1990, de 20 de setembre:

Òrgans de representació dels funcionaris i competències de la Comunitat Foral de Navarra

– STC 88/1993, de 12 de març:

Dret civil propi i Disposició addicional primera de la Constitució

– STC 159/1993, de 6 de maig:

Seguretat ciutadana i drets històrics dels territoris del País Basc

– STC 132/1998, de 18 de juny:

Competència en matèria de carreteres i Territoris Histò-rics del País Basc


Potestats subvencionals de l’Estat i règim de Concert


Competències sobre la policia autònoma del País Basc


Sistema tributari i Territoris Històrics del País Basc

– STC 148/2006, de 11 de maig:




3. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relati-va al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya en favor d’algunes empreses de recent creació a Biscaia (Espa-nya) (Diari Oficial Comunitats Europees 279/2002, de 17 d’octubre del 2002)

L’ajut estatal en forma de reducció en la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Biscaia, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de l’article 26 de la Norma Foral 3/1996, de 26 de juny, és incompatible amb el mercat comú.

4. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya a algunes empreses de recent creació a Guipúscoa (Espanya) (Di-ari Oficial Comunitats Europees 174/2002, de 4 de juliol del 2002)

L’ajut estatal, en forma d’una reducció de la base impo-sable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Guipúscoa, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat CE, per mitjà de l’article 26 de la Norma Foral 7/1996 de 4 de juliol de 1996, és incompa-tible amb el mercat comú.

5. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajuts estatals executat per Espanya en favor de les empreses de Biscaia en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europe-es 17/2003, de 22 de gener del 2003)

L’ajut estatal en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions, il·legalment executat per Espanya en el Ter-ritori Històric de Biscaia, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de la Disposició ad-dicional quarta de la Norma Foral núm. 7/1996 de 26 de desembre de 1996, prorrogada sense limitació en el temps per la Disposició segona de la Norma Foral (52) núm. 4/1998 de 2 d’abril de 1998, és incompatible amb el mercat comú.

6. Decisió de la Comissió, de 20 de desembre del 2001, relativa a un règim d’ajuts executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació a Guipús-coa (Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 77/2003, de 24 de març del 2003)

L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Guipúscoa, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de l’article 14 de la Norma Foral 18/1993 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat comú.

7. Decisió de la Comissió, de 20 desembre del 2001, re-lativa a un règim d’ajuts executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació a Àlaba (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 17/2003, de 22 de gener del 2003)

L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Histò-ric d’Àlaba, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de l’article 14 de la Norma Foral 18/1993 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat comú.

– STC 109/2004, de 30 de juny

Caràcter evolutiu del Règim econòmic i fiscal de Canàri-es; aplicació de l’article 138.1 de la Constitució. Natura-lesa de l’informe de la Comunitat Autònoma


La zona especial canària i el Règim econòmic i fiscal de Canàries


Distribució de competències sobre l’arbitri sobre la pro-ducció i importació en les Illes Canàries

– STC 67/2005, de 17 de març:


– STC 18/2011, de 3 de març:

Competència de l’Estat sobre el Règim econòmic i fiscal canari; caràcter evolutiu d’aquest règim; naturalesa de l’informe de la Comunitat Autònoma

– STC 44/2011, d’11 de abril:

El Règim econòmic i fiscal canari justifica l’aplicació de primes més baixes de cotització a la Seguretat Social per contingències professionals

Annex III. Decisions de la Comissió Europea sobre ajuts establerts pels Territoris Històrics de la Comunitat Autònoma del País Basc

1. Decisió de la Comissió, de 10 de maig de 1993, rela-tiva a un sistema d’ajuts fiscals a la inversió en el País Basc (Diari Oficial Comunitats Europees 134/1993, de 3 de juny de 1993)

Els ajuts fiscals a la inversió en el País Basc, establerts per les Normes Forals 28/1988 d’Àlaba, 8/1988 de Bis-caia i 6/1988 de Guipúscoa i pels Decrets 205/1988 i 227/1988 del Govern basc són, pel que fa a les mesures relatives a l’impost de societats i a l’impost sobre la ren-da de les persones físiques, incompatibles amb el mercat comú de conformitat amb l’apartat 1 de l’article 92 del Tractat, tenint en compte que es concedeixen en forma contrària a l’article 52 del Tractat.

2. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya a algunes empreses de recent creació d’Àlaba (Diari Oficial Comu-nitats Europees 314/2002, de 18 de novembre del 2002)

L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Histò-ric d’Àlaba, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de l’article 26 de la Norma Foral 24/1996 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat comú.



Annex IV. Sentències del Tribunal de Justícia de la Unió Europea sobre decisions de la Comissió Europea relatives a ajuts establerts pels Territoris Històrics de la Comunitat Autònoma del País Basc115

1. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) d’11 de setembre de 2008

Qüestions prejudicials plantejades pel Tribunal Superior de Justícia del País Basc (assumptes acumulats 428/06 a C-434/06). Caràcter selectiu de mesures tributàries adoptades per una entitat regional.

2. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) de 9 de juny del 2011

Decisions de la comissió per les quals es declaren in-compatibles amb el mercat comú uns règims d’ajuts es-tatals executats en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació en les províncies d’Àlaba, de Biscaia i de Guipúscoa. Exempció de l’impost sobre societats (as-sumptes acumulats C-465/09 P a C-470/09 P)

3. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) de 28 de juliol del 2011

Decisions de la Comissió relatives als règims d’ajuts estatals executats en favor de les empreses de Biscaia, d’Àlaba i de Guipúscoa - Crèdit fiscal del 45% de les in-versions (assumptes acumulats C-471/09 P a C-473/09 P)

4. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) de 28 de juliol del 2011

Decisions de la Comissió relatives als règims d’ajuts estatals executats en favor de les empreses de Biscaia, d’Àlaba i de Guipúscoa - Reducció de la base imposa-ble per a algunes empreses de recent creació (assumptes acumulats C-474/09 P a C-476/09 P).

Annex V. Sentències del Tribunal Suprem sobre aspectes relatius a l’aplicació del règim de Concert116

1. Sentència del Tribunal Suprem (STS) de 7 de febrer de 1998

Norma Foral número 8/1988, d’1 de juliol, de les Juntes Generals de Biscaia, sobre incentius fiscals a la inversió.

2. STS de 13 d’octubre de 1998

Norma Foral 14/87, de 27 d’abril, de les Juntes Generals de Guipúscoa, sobre Incentius Fiscals a la Inversió per a 1987.

3. STS de 22 d’octubre de 1998

Norma Foral 28/1988, de 18 de juliol, de les Juntes Ge-nerals d’Àlaba, sobre beneficis fiscals a la inversió.

115. Les tres darreres sentències que es ressenyen desestimen di-versos recursos de cassació interposats contra diferents sentències dictades pel Tribunal de Primera Instància de les Comunitats Euro-pees, que havien confirmat les decisions de la Comissió Europea que havien considerat incompatibles amb el mercat comú els règim d’ajuts establerts pels Territoris Històrics bascos.

116. S’indica, per a cada sentència, la norma o acte objecte del pro-cés.

8. Decisió de la Comissió, de 20 de desembre del 2001, relativa a un règim d’ajuts executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació a Biscaia (Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 40/2003, de 14 de febrer del 2003)

L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Biscaia, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de l’article 14 de la Norma Foral núm. 18/1993 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat comú.

9. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2002, relativa al règim d’ajuts estatals executat per Espanya en favor de les empreses de Guipúscoa en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europe-es 314/2002, de 18 de novembre del 2002)

L’ajut estatal en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions, il·legalment executat per Espanya en el Ter-ritori Històric de Guipúscoa, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de la Disposició addicional desena de la Norma Foral núm. 7/1997 22 de desembre de 1997, és incompatible amb el mercat comú.

10. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, re-lativa al règim d’ajuts estatals executat per Espanya en favor de les empreses d’Àlaba en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions (Diari Oficial Comunitats Eu-ropees 296/2002, de 30 d’octubre del 2002)

L’ajut estatal en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions, il·legalment executat per Espanya a Àlaba, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de la Norma Foral n° 22/1994, de 20 de de-sembre de 1994, la Disposició addicional cinquena de la Norma Foral núm. 33/1995, de 20 de desembre de 1995, la Disposició addicional sisena de la Norma Foral núm. 31/1996, de 18 de desembre de 1996, modificades en virtut de l’apartat 2.11 de la disposició derogatòria de la Norma Foral núm. 24/1996, de 5 de juliol de 1996, sobre l’impost de societats, la Disposició addicional on-zena de la Norma Foral núm. 33/1997, de 19 de desembre de 1997 i la Disposició addicional sèptima de la Norma Foral núm. 36/1998, de 17 de desembre de 1998, és in-compatible amb el mercat comú.

11. Decisió de la Comissió, de 22 d’agost del 2002, re-lativa al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya als «centres de coordinació de Biscaia» [Ajut C 48/2001 (ex NN 43/2000)] (Diari Oficial Unió Europea 31/2003, de 6 de febrer del 2003)

L’ajut estatal executat il·legalment per Espanya en la for-ma del règim d’ajuts creat en aplicació dels articles 53 i 54 de la Norma Foral de Biscaia núm. 3/1996, de 26 de juny de 1996, de l’impost sobre societats, i desenvolupat pel Decret Foral de Biscaia núm. 81/1997, de 10 de juny de 1997, és incompatible amb el mercat comú.



14. STS de 2 de juny de 2011

Normes Forals 3/1996, de 26 de juny, de les Juntes Ge-nerals de Biscaia, 24/1996, de 5 de juliol, de les Juntes Generals d’Àlaba i 7/1996, de 4 de juliol, de les Juntes Generals de Guipúscoa (Societats de Promoció d’Em-preses).


Norma Foral 2/2001, de 12 de febrer, de la Diputació Foral de Guipúscoa, per la qual s’aproven determina-des mesures tributàries per al Territori Històric de Gui-púscoa.

4. STS de 24 de novembre de 1999

Ordre núm. 1349/1988, de 14 de juny, del Diputat Foral d’Hisenda i Finances de Biscaia, que disposa l’emissió de bons de la Diputació Foral durant 1988.


Normes Forals aprovades per les Juntes Generals dels Territoris d’Àlaba, Guipúscoa i Biscaia, 24/1996, de 5 de juliol, 7/1996, de 4 de juliol, i 3/1996, de 26 de juny, reguladores de l’Impost de Societats.


Disposició addicional desena de la Norma Foral 7/1997 de 22 de desembre, per la qual s’aproven els Pressupos-tos Generals del Territori Històric de Guipúscoa per a 1998 (Inversions en actius fixos materials nous: reducció de la quota a pagar de l’impost personal).

7. STS de 28 de maig de 2008

Norma Foral 11/2000, de 28 de maig, de «mesures rela-cionades amb tributs sobre els quals es disposa de com-petència normativa» del Territori Històric d’Àlaba.


Normes Forals de les Juntes Generals de Guipúscoa, 11/1993 de 26 de juny, de Biscaia, 5/1993 de 24 de juny, i d’Àlaba, 18/1993 de 5 de juliol, sobre mesures fiscals urgents de suport a la inversió i impuls de l’activitat eco-nòmica.

9. STS de 22 de gener de 2009

Norma Foral 4/2000, de 29 de maig, de Mesures Tribu-tàries en 2000, de les Juntes Generals del Territori His-tòric de Biscaia.

10. STS de 26 de maig de 2009

Resolució de la Junta Arbitral de l’article 51 del Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra, de 4 d’abril del 2008, que acorda resoldre la consulta for-mulada per l’entitat Sas Autosystemtechnil, S.A., sobre el concepte «territori de règim comú» de l’article 18.2 del Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra.

11. STS de 18 de gener de 2010

Norma Foral de les Juntes Generals d’Àlaba 3/2001, de 26 de febrer, per la que es modifiquen determinades dis-posicions tributàries (deduccions en l’Impost de Socie-tats).

12. STS de 10 de març de 2011

Resolució del Tribunal Economicoadministratiu Cen-tral, de 18 de juny del 2003, en matèria de liquidació de l’IVA assimilat a la importació i interessos de demora, girada a «Bodega Heredad de Baroja, S.A.»


Normes Forals de Guipúscoa 7/96, de 4 de juliol, d’Àla-ba 24/96, de 5 de juliol, i de Biscaia 3/96, de 26 de juny, per les quals es regula l’Impost sobre Societats.



Catalunya creixen a una taxa inferior a les seves neces-sitats de despesa, vinculades estretament a les polítiques de salut, de serveis socials, i d’ensenyament, és a dir, les polítiques relacionades amb l’estat del benestar. La insu-ficiència de recursos que aporta l’actual model de finan-çament queda palesa en les dades següents.

1. Uns recursos nets per a Catalunya inferiors al rendi-ment de la cistella d’impostos cedida. D’acord amb les estimacions inicials, els recursos del model de finança-ment (en termes homogenis) de la liquidació de l’exerci-ci 2009 pugen a 15.394 M euros, mentre que Catalunya va recaptar en el marc de la cistella d’impostos (cedits i propis) prevista a l’Estatut d’Autonomia 15.673 M euros, l’any 2009. És a dir, s’obtenen 279 M euros menys dels que es van recaptar, d’acord amb l’esmentada cistella.

2. No es garanteix el principi d’ordinalitat. Catalunya se situa a la 3a posició en capacitat en recursos tributaris, un 20,7% per sobre de la mitjana de l’Estat. Una vegada aplicats els mecanismes de redistribució del model de fi-nançament, Catalunya passa a la 8a posició en recursos rebuts. És a dir, perd cinc posicions en el rànquing.

El model de finançament no respecta el principi d’ordi-nalitat i és arbitrari en els seus resultats, ja que:

– Hi ha 6 comunitats autònomes que reben més recursos que Catalunya quan la seva capacitat tributària és inferi-or a la catalana.

– Hi ha 3 comunitats autònomes que tenen una capa-citat tributària per sota de la mitjana de les comunitats autònomes de règim comú, però reben per sobre de la mitjana.

– Hi ha comunitats autònomes amb capacitats similars i recursos finals molt diferents.

Si aquesta comparació, feta en termes nominals, tingu-és en compte les diferències de preus entre les diferents comunitats autònomes –en termes de paritat de poder de compra, que mostrarien d’una manera més acurada el poder de compra dels recursos rebuts del model de finan-çament–, els resultats que s’obtindrien serien encara més negatius. En efecte, FUNCAS publica per a cada any el nivell de preus relatius de totes les comunitats autòno-mes de l’Estat. L’any 2009, Catalunya va ser la segona comunitat amb preus més alts de tot l’Estat després de La Rioja. Els preus es van situar un 8,2% per sobre de la mitjana de l’Estat.

Si es tenen en compte els recursos per habitant ajustats pels preus relatius de les comunitats autònomes de règim comú, Catalunya passa de ser la 8a comunitat receptora de recursos a ser la 13a d’un total de 15. És a dir, de la 3a posició en capacitat en recursos tributaris, Catalunya passa finalment a la 15a en recursos reals rebuts, una ve-gada aplicats els mecanismes d’anivellament.

3. El nou model i la lleialtat institucional. Tot i que el nou model de finançament del 2009 aporta recursos ad-dicionals per al conjunt de comunitats autònomes i con-cretament per a Catalunya –els recursos addicionals han estat de 2.421 milions d’euros–, cal tenir present que el mateix acord de finançament de 2009 preveu explícita-ment que se salda el compliment del principi de lleialtat institucional del període anterior, quedant subsumit en

10. Propostes de conclusions presentades pels grups parlamentaris

Propostes de conclusions presentades pel G. P. de Convergència i Unió (reg. 24619)

Introducció

Catalunya ha encetat des de fa més d’un any un nou camí. Un camí que s’identifica plenament amb el lema que encapçalava la multitudinària manifestació de la so-cietat civil catalana del 10 de juliol de 2010: «Som una nació, nosaltres decidim».

Es tracta d’un nou camí, i per tant, diferent al que ha seguit Catalunya aquests darrers 30 anys. La sentència del Tribunal Constitucional contra l’Estatut va suposar en aquest sentit un carreró sense sortida a la via seguida fins llavors, però alhora la reafirmació que Catalunya no renuncia a res.

Es tracta d’una transició catalana basada en l’exercici del dret a decidir per part del poble de Catalunya sobre el seu futur, amb un horitzó que no té límits. Sense més límit que el que ens marquem col·lectivament en cada moment. Un dret a decidir que té la seva força i el seu fonament en la llibertat i la democràcia. Dos elements que no haurien d’incomodar ningú.

Dret a decidir sense límits vol dir que Catalunya vol se-guir treballant per la seva plenitud nacional i no renun-ciar al dret a l’autodeterminació. Però alhora, es planteja un gran objectiu a curt termini, una primera estació, una primera oportunitat.

Dret a decidir vol dir poder decidir sobre els nostres im-postos, sobre la nostra capacitat fiscal. Es tracta de poder disposar del màxim poder polític, de plena sobirania so-bre els nostres recursos, sobre el nostre propi esforç fis-cal. Es tracta de poder decidir lliurement. Lògicament, aquest exercici del dret a decidir en l’àmbit fiscal i tribu-tari haurà d’estar en harmonia amb la política econòmica i monetària única configurada al sí de la Unió Europea.

És en aquest sentit que apostem per un Pacte Fiscal en la línia del Concert econòmic. Una proposta, cal dir-ho, que respon a les idees de compromís i de responsabilitat. Es tracta de la coresponsabilitat fiscal portada a l’extrem, amb l’acceptació de totes les seves conseqüències. Dret a decidir comporta també el deure de decidir, però com a nació que som, aspirem a la plena responsabilitat de decidir.

Volem sortir del cafè per a tots, de la negociació multila-teral. Aspirem a un model singular adaptat a les necessi-tats de Catalunya i basat en la negociació bilateral, de tu a tu, entre la Generalitat de Catalunya i l’Estat espanyol. Si som una nació, volem decidir plenament sobre el nos-tre finançament.

1. La insuficiència del model de finançament vigent

El nou model de finançament pactat l’any 2009 ha posat de manifest, en els seus primers anys de funcionament, l’existència d’una sèrie d’insuficiències que justifiquen la revisió del mateix. En aquest sentit, els recursos de



sa un veritable ofec per al nostre progrés social i econò-mic. Si en condicions normals, la situació de Catalunya ja és excepcional a nivell europeu - no hi ha cap territori que, amb un nivell de renda similar al del nostre país tingui un dèficit fiscal tan elevat com el que patim–, en les circumstàncies excepcionals en les que ens trobem, la manca de recursos suficients encara es fa més palesa.

6. Si ja disposéssim del Pacte Fiscal, la Generalitat no es veuria obligada a fer ajustos o serien d’un calibre molt reduït. Els ajustos pressupostaris que fa la Generalitat en els exercicis 2011 i 2012 suposen passar d’un dèficit públic del 4,2% del PIB català l’any 2010 a l’1,3% l’any 2012, és a dir, una reducció de 2,9 punts percentuals menys, una magnitud molt inferior a la mitjana anual del dèficit fiscal estructural, que se situa a l’entorn del 8% del PIB català.

3. Instruments legals per assumir el Pacte Fiscal

7. Proposta constitucional. Fer viable un model de fi-nançament propi per a Catalunya és, en termes jurídics, clarament constitucional. Cal recordar que la Constitu-ció no predetermina un model concret de finançament, fet que ha estat expressament reconegut per la jurispru-dència constitucional (STC 192/2000, de 13 de juliol), la qual cosa deixa obert un espai important de decisió política en aquest àmbit per mitjà de la LOFCA, que no exclou necessàriament la diversitat.

8. Sortir de la LOFCA. Així, el procediment passa per establir una clàusula d’excepció a la LOFCA pel cas ca-talà, en la línia del que es va fer per als casos del País Basc i Navarra, i l’aprovació d’una llei que estableixi les característiques fiscals i financeres del model, que doni contingut al model de Pacte fiscal. Un model singular que hauria de descansar en la més estricta relació bilate-ral entre l’Estat i la Generalitat. Es tracta, en definitiva, de sortir del règim comú i donar contingut a la singula-ritat del sistema institucional de la Generalitat (en base a l’article 5 de l’Estatut sobre els drets històrics).

9. Aval de l’IEA. Tal i com ha establert l’Institut d’Estu-dis Autonòmics en l’«Informe sobre l’aplicació a Catalu-nya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic», «hi ha bons arguments jurídics per afirmar que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament “basat en el Concert” no entraria en contradicció amb cap dels preceptes constitucionals que li serien aplica-bles. L’aplicació a Catalunya d’aquest nou model de fi-nançament podria justificar-se d’acord amb les exigèn-cies constitucionals.» Tampoc no vulneraria cap dels articles de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya 2006. I alhora, tampoc no contravindria el Dret europeu, ni l’originari ni el derivat.

L’IEA planteja que l’establiment d’aquet nou model basat en el Concert «s’ha d’articular normativament a través d’una reforma de la LOFCA en la qual es proclami l’ex-cepció del règim de finançament comú i, a més, es regulin els trets més essencials o “orgànics” d’aquest model.»

En aquest sentit, estableix que «els instruments norma-tius per a desenvolupar la LOFCA, concretar el model i regular la seva aplicació dependran del model que es

la quantia dels recursos addicionals, de manera que no és pròpiament un guany net de recursos, sinó que és una aportació estatal que vol compensar les noves necessitats de despesa generades per les decisions estatals.

A títol de recordatori, l’any 2005 ja es xifrava la valo-ració econòmica del principi de deslleialtat institucional per a Catalunya en 1.085 M euros anuals. Aquesta dada actualment és superior ja que cal afegir tota la normativa estatal aprovada entre 2005 i 2009 que afecta les despe-ses de la Generalitat. Per exemple, la Llei de la depen-dència, que comporta per a la Generalitat una despesa addicional de més de 600 M euros. El mateix es pot dir de l’infrafinançament de les despeses sanitàries, i més concretament del fons de cohesió sanitària i de les de-cisions adoptades en els darrers anys, com la del finan-çament de la interrupció voluntària de l’embaràs, noves vacunes, el programa de salut buco dental,.. que com-porten un major cost per a l’administració catalana de més de 210 M euros. Igualment, en aquest capítol s’ha de computar l’import de la compensació per la supressió de l’Impost de Patrimoni, que equival a 539 M euros.

És a dir, resulta que mentre l’Estat ha aportat 2.421 M€, també ha fet gastar a la Generalitat un mínim de 2.434 M€. El que dóna amb una mà, ho treu amb l’altra.

4. Una gran diferència amb els recursos que aporta el sistema foral. Els recursos que proporciona el model de finançament comú estan encara molt allunyats dels que disposen les comunitats autònomes de règim foral, ja que una cosa és que el model de finançament sigui radicalment diferent i l’altra és que els recursos que pro-porcionen ambdós models de finançament siguin tan di-ferents, quan el nivell de competències i de serveis és pràcticament el mateix. Les darreres estimacions corres-ponents a l’any 2009 situen els recursos disponibles del País Basc un 56% superiors als que disposa Catalunya en termes per càpita.

Aquesta diferència significativa en el finançament dels governs català i basc ha implicat una evolució dispar en el deute de les dues institucions. Catalunya actualment té un deute equivalent al 19,2% del PIB, mentre que el del País Basc és del 7,9% del PIB. La diferència entre els dos nivells de deute no és un fenomen recent sinó que ha estat creixent en el temps des de 1984.

2. El marc de la proposta de pacte fiscal: garantir l’estat del benestar

5. Garantir l’estat del benestar. Aspirem a un model de finançament propi perquè volem autogovernar-nos, per-què aspirem a disposar del màxim poder polític. Però a la vegada, la necessitat d’aconseguir aquest Pacte Fiscal basat en el Concert econòmic se sustenta en l’objectiu d’aconseguir major progrés econòmic i major benestar per a Catalunya. I és precisament en el moment actual de crisi econòmica i de necessitat d’austeritat i d’ajusta-ments que adquireix un major sentit, una major impor-tància la reivindicació del Pacte Fiscal. Si volem preser-var i potenciar el nostre estat del benestar, si volem una societat més cohesionada i més equitativa, ens cal un model de finançament singular que posi fi al dèficit fiscal que pateix actualment Catalunya i que a dia d’avui supo-



– En primer lloc, un capítol fiscal que estableixi i reguli la cessió a la Generalitat de tots els tributs que es paguen a Catalunya. Aquest capítol podria donar una autèntica autonomia fiscal a Catalunya establint que l’Agència Tri-butària de Catalunya sigui la responsable de la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs suportats a Catalunya. I, establint també, que el Parla-ment de Catalunya disposi de capacitat normativa res-pecte els diferents tributs.

– I, en segon lloc, un capítol financer que determini els principis i les fórmules de càlcul d’una quota de com-pensació, fonamentalment a partir del cost de les càrre-gues financeres que pugui assumir i justificar l’Estat per compte de Catalunya, i de la contribució, si s’escau, a la solidaritat interterritorial.

Lògicament, també tindria tot el sentit del món –igual que passa per exemple en la llei del concert econòmic del País Basc– un tercer capítol sobre la coordinació bilate-ral i la revisió i actualització del model.

13. Quota de retorn. Pel que fa a les càrregues que Cata-lunya hauria de continuar assumint respecte els serveis que encara pugui continuar prestant l’Estat a Catalu-nya, i respecte a la possible contribució a la solidaritat interterritorial, aquest model hauria de desenvolupar les funcions de la Comissió Mixta previstes a l’Esta-tut, establint unes bases de negociació ben diferents a les imposades per l’actual acord de finançament. Val a dir, en aquest punt, que ni el País Basc ni Navarra estan exempts de contribuir a la solidaritat interterritorial que estableix la Constitució. I que, tal i com diu la mateixa Constitució, és només a l’Estat a qui li correspon establir per llei aquestes càrregues. Per això, tant el concert com el conveni, es regeixen també per una llei de les Corts es-panyoles que estableix el mecanisme de càlcul específic per establir la quantia a transferir a l’Estat en concepte de la contribució a la solidaritat interterritorial.

En tot cas, a l’hora de determinar la quota de compen-sació pels serveis que l’Estat presta a Catalunya, caldrà tenir en compte només aquelles competències que li cor-responen realment a l’Estat i no aquelles que continua exercint tot i no correspondre-li (per exemple, l’àmbit de cultura). Al mateix temps, a l’hora de determinar l’apor-tació a la solidaritat que incorpora aquesta quota caldrà aplicar-li dos topalls. Un d’econòmic i un de qualitatiu. Així, caldrà tenir present que Catalunya no pot perdre capacitat fiscal un cop feta la contribució a la solidaritat i alhora els diners només es podran destinar a aquelles polítiques més bàsiques de l’estat del benestar i no a po-lítiques que precisament Catalunya no es pot permetre.

14. Grup de treball. En el termini d’un mes des de l’apro-vació de les conclusions de la Comissió d’Estudi, es constituirà un grup de treball per a avaluar i proposar la base de càlcul per a establir la quota a lliurar a l’Estat.

pretengui establir. Si s’opta per un model de Concert, la llei de desenvolupament podria ser una llei similar a la del Concert Basc, tan pel que fa al seu contingut com al procediment d’adopció i modificació. Si es tracta d’un model de cessió “total” de tributs, la via per realitzar la cessió podria ser la de les lleis de cessió de l’article 150.1 CE, amb la possible excepció de la regulació de la quota de retorn o de mecanismes similars ja que la seva regula-ció pot requerir la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA bé en una altra llei estatal, sense excloure la possibilitat que s’empri una llei semblant a la del Concert.»

L’Institut d’Estudis Autonòmics explica que «la no pre-visió del nou model de finançament en la Constitució o en l’Estatut d’Autonomia i el seu establiment a través de la LOFCA, implica que no podrà gaudir d’una garantia jurídica absoluta front hipotètiques decisions unilaterals de l’Estat de supressió o alteració. Tanmateix, cal tenir present que poden preveure’s mecanismes que reforcin al màxim el caràcter de pacte bilateral respecte tant del procediment d’incorporació d’aquest nou model a la LOFCA, com en el de les seves modificacions futures i en de l’aprovació de les disposicions generals que desenvo-lupin i concretin el model. Entre d’altres mecanismes, es podria preveure la utilització del procediment legislatiu de lectura única per a l’aprovació d’aquestes lleis; l’emis-sió d’informes preceptius d’institucions de la Generalitat com ara el Parlament de Catalunya; acords previs entre l’Estat i la Generalitat per a la negociació de la quota de retorn o dels nivells de cessió o l’existència d’organismes bilaterals per a la resolució de discrepàncies entre l’Ad-ministració estatal i autonòmica.»

4. El contingut de la proposta de Pacte Fiscal

10. Model bilateral. El Pacte Fiscal ha de ser un model singular que descansi en la més estricte relació bilateral entre l’Estat i la Generalitat. Ha d’activar la Comissió Mixta i ha de desplegar el potencial implícit que conté l’Estatut assolint la cessió del 100% de tots els tributs que es paguen a Catalunya (cal tenir present que la ciste-lla d’impostos cedits prevista a l’Estatut pot ser modifi-cada per acord de la Comissió Mixta, i que la seva apro-vació requereix tan sols una llei ordinària de les Corts espanyoles, sense necessitat de seguir el feixuc procés de reforma de l’Estatut, tal i com estableix la seva disposi-ció addicional setena).

11. Gestió tributària. Des del punt de vista de la gestió i la recaptació tributària, aquest model singular ha de des-plegar l’article 204.1 de l’Estatut, que estableix que «la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels tri-buts estatals cedits totalment a la Generalitat, correspon a l’Agència Tributària de Catalunya».

12. Llei del Pacte Fiscal. Un cop feta la modificació de la LOFCA per introduir-hi una clàusula d’excepció per a Catalunya, en el marc de la Comissió Mixta s’haurà d’acordar una proposta de llei ordinària que el Govern espanyol ha de portar per a la seva aprovació a les Corts espanyoles. Aquesta llei ordinària ha de contenir, com a mínim, dos apartats que, tal i com descriu el catedràtic d’Hisenda de la Universitat del País Basc Ignacio Zubiri Oria, són els «els dos pilars d’un sistema de concert»:



tats a l’alça o a la baixa en funció de la seva participació en els mecanismes d’anivellament i de solidaritat».

9. La garantia jurídica de l’Estatut d’Autonomia continua essent superior a qualsevol model de finançament que es pugui negociar sense tenir-lo en compte, a no ser que es produeixi una modificació estatutària.

10. Per tant, fins i tot en el cas que accedíssim a un mo-del de finançament basat en el concert econòmic per via d’una singularitat catalana recollida a la LOFCA, seria necessari que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya es-tablís l’opció d’un model basat en el concert econòmic de forma explícita, com ha succeït en els casos del País Basc i de Navarra.

11. En qualsevol cas, i independentment de l’encaix ju-rídic, perquè el model de finançament de Catalunya es pugui considerar equiparable al concert econòmic en termes quantitatius, ha d’obtenir un resultats similars als que produeixen el concert basc o el conveni navarrès en termes de recursos per habitant.

12. En el cas d’un model basat en el concert econòmic, els guanys depenen fonamentalment dels criteris per la fixació de recursos per Catalunya a través del cupo o quota de retorn.

13. Per tant, qualsevol posició política conjunta que s’adopti respecte a un nou model s’ha de substanciar tant en les possibilitats d’encaix jurídic com en la definició dels criteris del model que han de permetre una millora dels resultats quantitatius i qualitatius.

C) Finalment, el Grup Parlamentari Socialista constata que:

1. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polí-tiques catalanes a l’hora de reclamar més recursos per al finançament de Catalunya.

2. Hi ha una coincidència majoritària de les forces po-lítiques catalanes a l’hora de reclamar més autonomia financera.

3. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polí-tiques catalanes a l’hora de reclamar un model més just per Catalunya en termes de reconeixement de l’esforç fiscal i de solidaritat.

4. Aquests objectius esmentats son compatibles amb la formulació de diferents models de finançament.

5. La millor opció per aconseguir aquests objectius amb garantia jurídica és la revisió abans del 2013 del nou mo-del del 2009.

6. El blindatge del principi de lleialtat institucional i el reforç dels principis de suficiència i d’autonomia finan-cera han de ser els criteris prioritaris a l’hora de plantejar qualsevol revisió del model.

Propostes de conclusions presentades pel G. P. Socialista (reg. 24624)

A) El Grup Parlamentari Socialista, un cop finits els tre-balls de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finan-çament Basat en el Concert Econòmic, considera que:

1. Durant onze sessions hem escoltat trenta quatre com-pareixences referides a l’objecte de la Comissió sobre les que no es pot extreure una visió unitària ni majoritària sobre les possibilitats d’encaix d’un model de finança-ment basat en el concert econòmic per a Catalunya.

2. A diferència d’altres comissions d’estudi que s’han dut a terme en el Parlament, la pròpia dinàmica de les com-pareixences i els terminis interessadament prefixats no han deixat marge pel debat entre els grups i la formula-ció de propostes conjuntes.

B) El Grup Parlamentari Socialista, un cop finits els tre-balls de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finan-çament Basat en el Concert Econòmic, manifesta que:

1. El model de finançament del 2009, negociat en vir-tut de l’Estatut d’Autonomia de 2006, ha suposat un pas endavant significatiu, tant en termes quantitatius com qualitatius.

2. Els resultats del primer any d’aplicació (2009) del nou model de finançament han suposat uns guanys addicio-nals de 2.421 milions d’euros respecte el model del 2001.

3. Els resultats del primer any d’aplicació (2009) del nou model han suposat que Catalunya, per primer cop a la historia del nostre autogovern democràtic, es situï per so-bre de la mitja en recursos per habitant, un cop aplicats els mecanismes d’anivellament.

4. Òbviament, aquest bon punt de partida pot i ha de ser millorat en base a les nostres aspiracions col·lectives en termes de suficiència i autonomia financera i per tal de garantir de forma inqüestionable l’aplicació del principi de lleialtat institucional.

5. A diferència del model del 2001, el nou model de fi-nançament preveu mecanismes quinquennals d’actualit-zació i revisió que obliguen a l’Estat i a la Generalitat a negociar la seva millora abans de l’any 2013.

6. Tot i que la STC 31/2010 retalla les potencialitats i les aspiracions d’autogovern del nostre Estatut d’Autonomia, el model de finançament acordat el 2009 resta totalment garantit pel marc normatiu vigent a través tant de la Constitució, com de l’Estatut com de la LOFCA.

7. L’Estatut d’Autonomia del 2006 i el model de finan-çament que se’n desprèn va optar per establir un model basat en una autèntica autonomia tributària sobre els nostres impostos i un mecanisme d’anivellament parcial entre Comunitats Autònomes, a través dels articles 201, 203, 206 i 210 de l’Estatut.

8. Concretament, l’article 206.1 estableix que «El nivell de recursos financers de què disposi la Generalitat per a finançar els seus serveis i les seves competències s’ha de basar en criteris de necessitats de despesa i ha de tenir en compte la seva capacitat fiscal, entre altres criteris. A aquests efectes, els recursos de la Generalitat són, entre altres, els que deriven dels seus ingressos tributaris, ajus-



Per tant, donats els treballs realitzats per l’esmentada Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament Ba-sat en el Concert Econòmic, el Grup Parlamentari Socia-lista presenta les següents:

Proposta de conclusions de la comissió d’estudi d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic

A) En relació amb l’àmbit jurídic

1. El sistema d’autogovern de Catalunya es construeix mitjançant el seu reconeixement en una norma pròpia i específica com és l’Estatut d’Autonomia.

1.1 L’articulació d’un nou model de finançament de la Generalitat haurà de tenir el seu encaix, no només en la Constitució, sinó també en el marc estatutari vigent.

1.2 Tot i que la STC 31/2010 retalla les potencialitats i les aspiracions d’autogovern del nostre Estatut d’Auto-nomia, el model de finançament acordat el 2009 resta totalment garantit pel marc normatiu vigent a través tant de la Constitució, com de l’Estatut com de la LOFCA.

1.3 Resulta obvi afirmar que el legislador assumirà un risc si les seves pretensions no coincideixen amb la doc-trina establerta pel Tribunal Constitucional, especial-ment quan aquesta doctrina s’ha anat construint de for-ma reiterada i en la mateixa direcció al llarg del temps.

2. La garantia jurídica que suposa l’Estatut d’Autonomia vigent continua essent superior a qualsevol model de fi-nançament que es pugui negociar sense tenir-lo en comp-te, a no ser que es produeixi una modificació estatutària.

2.1 En el cas que poguéssim accedir a un model de finan-çament basat en el concert econòmic per via d’una sin-gularitat catalana recollida a la LOFCA, seria necessari que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya establís prèvia-ment l’opció d’un model basat en el concert econòmic de forma explícita, tal i com ha succeït en els casos del País Basc i de Navarra.

2.2 L’Estatut d’Autonomia del 2006 i el model de finan-çament que se’n desprèn va optar per establir un model basat en una autèntica autonomia tributària sobre els nostres impostos i un mecanisme d’anivellament parcial entre Comunitats Autònomes, a través dels articles 201, 203, 206 i 210 de l’Estatut.

2.3 Concretament, l’article 206 estableix que:

1. El nivell de recursos financers de què disposi la Gene-ralitat per a finançar els seus serveis i les seves compe-tències s’ha de basar en criteris de necessitats de despesa i ha de tenir en compte la seva capacitat fiscal, entre al-tres criteris. A aquests efectes, els recursos de la Genera-litat són, entre altres, els que deriven dels seus ingressos tributaris, ajustats a l’alça o a la baixa en funció de la seva participació en els mecanismes d’anivellament i de solidaritat.

2. La Generalitat participa en el rendiment dels tributs estatals cedits. El percentatge de participació s’estableix

Propostes de conclusions presentades pel G. P. Socialista (reg. 24786 i 24790)

Exposició de motius

El Ple del Parlament, en la sessió tinguda el 4 de maig de 2011 va adoptar la Resolució 61/IX del Parlament de Catalunya per la qual es va crear la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic.

La Resolució establia la creació d’una comissió d’es-tudi integrada per tots els grups parlamentaris i amb participació de representants del Govern amb l’objectiu d’analitzar les relacions fiscals entre Catalunya i l’Estat, l’actual sistema de finançament autonòmic, la seva inci-dència sobre el grau de desenvolupament econòmic i la prestació dels serveis públics a Catalunya, i la viabilitat legal i econòmica d’un model de finançament per Ca-talunya que permeti recaptar, gestionar, inspeccionar i liquidar els impostos i equiparar els ingressos als dels concerts econòmics vigents al País Basc i Navarra.

La Comissió, en sessió del dia 10 de juny de 2011, va aprovar el seu Pla de treball, en el qual va establir els següents blocs objecte d’anàlisi:

Àmbit Jurídic. Sobre les possibilitats de que Catalunya disposi d’un model de finançament propi basat en el con-cert econòmic des del punt de vista jurídic, atenent al marc normatiu existent (CE, EAC, LOFCA...).

Àmbit Fiscal Tributari. Sobre impostos cedits i a cedir, la capacitat normativa i les seves possibilitats actuals i futures en relació als mateixos, així com als diferents models de gestió tributària (liquidació, recaptació, ins-pecció...).

Àmbit de finançament. Sobre valoració i resultats del sistema de finançament vigent, així com els criteris de revisió per a un nou model de finançament basat en el concert econòmic.

Finalment, la Comissió va acordar demanar al Govern, per mitjà dels seus representants a la mateixa, informa-ció sobre diversos aspectes del sistema de finançament, d’acord amb el que especifica el Pla de treball. Cal dir que aquesta informació ha estat lliurada al Parlament el passat dilluns 24 d’octubre, només sis dies abans de fi-nalitzar el termini fixat per a presentar les conclusions sobre els treballs de la Comissió i després de gairebé quatre mesos de treballs en els que s’han substanciar la totalitat de les compareixences sense poder tenir aquesta informació de contrast.

És necessari posar de manifest que durant onze sessions els Grups Parlamentaris hem escoltat trenta quatre com-pareixences referides a l’objecte de la Comissió sobre les que no s’ha pogut extreure una visió unitària ni majori-tària sobre les possibilitats d’encaix d’un model de finan-çament basat en el concert econòmic per a Catalunya. Així, a diferència d’altres comissions d’estudi que s’han dut a terme en el Parlament, la pròpia dinàmica de les compareixences i els terminis interessadament prefixats no han deixat marge pel debat entre els grups i la formu-lació de propostes conjuntes.



insuficient des del primer moment per establir de forma precisa l’assignació territorial real de la despesa i ha re-sultat en la pràctica un obstacle per la racionalització del sistema. Obstacle que ha provocat que la negociació política tingués un pes excessiu en la determinació dels recursos finalment transferits.

1.2 Per al segon període de finançament (1984-1986), es va acceptar la consolidació del criteri de «cost efectiu» per fixar el nivell de recursos de cada territori, però tam-bé es va iniciar el procés de cessió de tributs a les comu-nitats autònomes.

1.3 Per al tercer període de finançament (1987-1991), es va pactar per primera vegada un mecanisme de revisió quinquennal del sistema de finançament de les comuni-tats autònomes. També es va substituir el criteri de «cost efectiu» per un repartiment de recursos basat en un con-junt de variables demogràfiques, geogràfiques, així com redistributives.

1.4 Per el quart període de finançament (1992-1996), es va pactar el primer avenç en el principi de correspon-sabilitat fiscal, a través de la cessió del 15% de l’IRPF. Aquesta novetat va suposar un canvi substancial respec-te a la previsió establerta per a aquest període i va per-metre transitar cap a un model on el finançament depèn de forma parcial també de les variacions en la recaptació efectiva al seu territori.

1.5 Per al cinquè període de finançament (1997-2001), es va pactar un primer mecanisme d’accés a una mínima autonomia financera a través l’ampliació de la capaci-tat normativa sobre alguns tributs cedit i sobre el tram autonòmic de l’IRPF. Els tributs cedits per aquest quin-quenni són els mateixos del període anterior (patrimoni, successions i donacions, transmissions patrimonials i ac-tes jurídics documentats i taxa del joc) i alhora el tram autonòmic de l’IRPF.

1.6 Per al sisè període de finançament (2001-2009), es va pactar un model suposadament definitiu dins el context de la LOFCA i el règim comú. En coherència amb aques-ta lògica de model definitiu es va suprimir el mecanisme de revisió quinquennal que garantia a la Generalitat po-der exigir la revisió del model. La falta de mecanismes de revisió va obligar a pactar un mecanisme d’evolució dels recursos que va resultar perjudicial per Catalunya. Per aquest motiu, es van acabar obtenint uns guanys de només 251 milions d’euros, molt inferiors als previstos.

1.7 Amb el model vigent (Estatut 2006 - Acord 2009), es va pactar una nova lògica de funcionament del sistema, que trenca amb les inèrcies dels anteriors períodes, en la línia dels models de finançament federals que s’apliquen en altres països, aconseguint una autèntica autonomia tributària sobre els nostres impostos i establint per pri-mera vegada un mecanisme d’anivellament parcial dels recursos.

tenint en compte els seus serveis i les seves competèn-cies.

3. Els recursos financers de què disposi la Generalitat es poden ajustar perquè el sistema estatal de finançament disposi de recursos suficients per a garantir l’anivella-ment i la solidaritat a les altres comunitats autònomes, a fi que els serveis d’educació, de sanitat i altres serveis socials essencials de l’estat del benestar prestats pels diferents governs autonòmics puguin assolir nivells si-milars al conjunt de l’Estat, sempre que portin a terme un esforç fiscal també similar1. De la mateixa manera, la Generalitat rep recursos, si escau, dels mecanismes d’anivellament i de solidaritat. Els nivells esmentats són fixats per l’Estat.

4. La determinació dels mecanismes d’anivellament i de solidaritat s’ha de fer d’acord amb el principi de transpa-rència, i se n’ha d’avaluar el resultat quinquennalment.

5. L’Estat ha de garantir que l’aplicació dels mecanismes d’anivellament no alteri en cap cas la posició de Catalu-nya en l’ordenació de rendes per capita entre les comuni-tats autònomes abans de l’anivellament.

6. S’ha de tenir en compte, com a variable bàsica per a determinar les necessitats de despesa a què fa referència l’apartat 1, la població, rectificada pels costos diferenci-als i per variables demogràfiques, en particular per un factor de correcció establert en funció del percentatge de població immigrant. Així mateix, s’han de tenir en compte la densitat de població, la dimensió dels nuclis urbans i la població en situació d’exclusió social.

2.4 L’article 206 de l’Estatut vol garantir l’equilibri entre els dos principis i evitar que l’aplicació del principi de solidaritat arribi a posar en risc la suficiència de recursos per atendre les responsabilitats que pertoquen a la Gene-ralitat. En aquest sentit, un cop establerta la prioritat en la suficiència dels recursos, l’Estatut preveu uns criteris d’aplicació dels mecanismes d’anivellament que afecten especialment a la transparència dels mecanismes em-prats, a l’avaluació periòdica del resultat i, de manera es-pecial i més substantiva, a la garantia que l’aplicació dels mecanismes de solidaritat no alterin en cap cas la posi-ció de Catalunya en l’ordenació de les rendes per càpita entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament.

2.5 El principi bàsic que estableix l’Estatut és que la so-lidaritat no pot anar en perjudici de qui la dóna, es a dir, que el seu resultat final deixi en millor posició a les co-munitats que n’han estat beneficiàries en relació amb qui l’ha prestada.

B) En relació amb l’àmbit fiscal tributari

1. Resulta imprescindible tenir present quins han estat els trets fonamentals dels successiu pactes fiscals que Ca-talunya ha tingut des de la recuperació de l’autogovern democràtic i com han evolucionat.

1.1 Per al primer període de finançament (1979-1983) es va pactar que el criteri per a la fixació dels recursos de les Comunitats Autònomes fos el criteri de «cost efectiu» dels serveis transferits. Criteri que es va mostrar del tot

1. L’incís “sempre que portin a terme un esforç fiscal també similar” va ser declarat inconstitucional per la STC 31/2010



2.2 Hi ha una coincidència majoritària de les forces po-lítiques catalanes a l’hora de reclamar més autonomia financera.

2.3 Hi ha una coincidència majoritària de les forces po-lítiques catalanes a l’hora de reclamar un model més just per Catalunya en termes de reconeixement de l’esforç fiscal i de solidaritat.

2.4 Els objectius esmentats són compatibles amb la for-mulació de diferents models de finançament.

2.5 La millor opció per aconseguir aquests objectius amb garantia jurídica és la revisió, abans del 2013, del model de finançament del 2009, tal i com preveu el mecanisme de revisió quinquennal que conté el model vigent.

3. Donades les consideracions prèvies, el Govern té la obligació de convocar urgentment tots els mecanismes formals i informals de negociació entre el Govern Cen-tral i el de la Generalitat.

3.1 El Govern té l’obligació de convocar abans de fina-litzar el mes de gener de 2012 una primera reunió de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Gene-ralitat per tal d’acordar:

– La creació d’un Grup de Treball bilateral amb respon-sables d’ambdós Governs per iniciar les tasques de revi-sió quinquennal del model vigent.

– L’establiment d’un calendari de reunions de la Co-missió Mixta i del Grup de Treball esmentat, per tal de portar a terme durant el 2012 la negociació i revisió del model en els termes esmentats a continuació.

3.2 En virtut del que disposa l’article 210 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, li correspon a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat «la concreció, l’aplicació, l’actualització i el seguiment del sistema de finançament, i també la canalització del con-junt de relacions fiscals i financeres de la Generalitat i l’Estat».

4. Reclamem més autonomia financera, major correspon-sabilitat fiscal i aprofundim en els mecanismes bilaterals.

4.1 Catalunya compta amb un Estatut d’Autonomia que té caràcter de Llei orgànica. Aquesta caràcter reforça les garanties jurídiques que permeten reclamar el seu com-pliment al Govern de l’Estat.

4.2 Demanar la creació immediata del Consorci entre l’Administració Tributària de l’Estat i l’Agència Tribu-tària de Catalunya, tal i com disposa l’article 204.2 de l’Estatut, presidit per l’Administració Autonòmica i en condicions d’igualtat efectiva, per tal de compartir la gestió, recaptació, liquidació i inspecció de tots els im-postos pagats a Catalunya.

4.3 La creació del Consorci permetria a la Generalitat ingressar a temps real els impostos sobre els quals té ce-dit rendiments, i millorar el sistema de bestretes (lliura-ments a compte), reduint així l’impacte de les eventuals compensacions futures en un o altre sentit.

4.4 La creació del Consorci permetria a la Generalitat establir un criteri de distribució dels rendiments provi-nents de la cessió de l’IVA més ajustats als pagaments efectivament realitzats a Catalunya per aquest impost.

C) Respecte a l’àmbit de finançament

1. El model de finançament del 2009, negociat en virtut de l’Estatut d’Autonomia de 2006, ha suposat l’establi-ment d’un nou model que ha significat un pas endavant significatiu, tant en termes quantitatius com qualitatius.

1.1 La única forma d’encetar amb solvència el debat so-bre el nostre model de finançament és establir un punt de partida clar que ens expliqui amb precisió i seguretat com està funcionant el model vigent, tant des del punt de vista conceptual com avaluant el seu rendiment real.

1.2 Només així, tindrem criteri i capacitat per encertar en la definició dels canvis i evolucions que podrem pro-posar de forma unitària o, al menys, amb el suport més ample possible.

1.3 L’acord de finançament del 2009 suposa un canvi qualitatiu decisiu, que s’expressa en dos aspectes bàsics:

– Per una banda, a través dels ingressos tributaris, amb l’increment dels percentatges de participació i a través d’un canvi metodològic que passa a distribuir els recur-sos amb conceptes diferents als establerts fins aquell moment, incrementant el pes dels tributs en el total del finançament.

– Per una altra banda, a través d’un mecanisme d’anive-llament que posa de manifest la solidaritat interna del propi model, mitjançant l’atribució de forma directa el 25% dels recursos i anivellant el 75% segons població.

1.4 L’acord de finançament del 2009 representa un incre-ment molt important de la quantia de recursos que obté la Generalitat, que en primer any d’aplicació (2009) ha suposat uns guanys addicionals de 2.421 milions d’euros respecte el model del 2001. Una xifra que supera les pre-visions que es van realitzar en 391 milions d’euros i que representa un increment molt important de la quantia de recursos de la Generalitat, que en el moment de la plena aplicació (al quart any) ha d’arribar a una xifra propera als 3.700 M euros.

1.5 Els resultats del primer any d’aplicació (2009) del nou model han suposat que Catalunya es situï, per pri-mer cop a la historia del nostre autogovern democràtic, per sobre de la mitja en recursos per habitant, un cop aplicats els mecanismes d’anivellament.

1.6 Òbviament, aquest bon punt de partida pot i ha de ser millorat en base a les nostres aspiracions col·lectives en termes de suficiència i autonomia financera i per tal de garantir de forma inqüestionable l’aplicació del principi de lleialtat institucional.

1.7 A diferència del model del 2001, el nou model de fi-nançament preveu mecanismes quinquennals d’actualit-zació i revisió que obliguen a l’Estat i a la Generalitat a negociar la seva millora abans de l’any 2013.

2. El blindatge del principi de lleialtat institucional i el reforç dels principis de suficiència i d’autonomia finance-ra han de ser els criteris prioritaris a l’hora de plantejar qualsevol revisió del model.

2.1 Hi ha una coincidència majoritària de les forces polí-tiques catalanes a l’hora de reclamar més recursos per al finançament de Catalunya.



dels fluxos entre territoris, que reduiran els marges actu-als per l’incompliment dels acords.

6.1 Podem evitar la deslleialtat institucional i les imposi-cions d’interpretacions de part si:

a) Posem en funcionament el Consorci compartit en con-dicions d’igualtat efectiva.

b) Simplifiquem el model, integrant els recursos dels fons de convergència i dels altres elements distorsiona-dors dins el mecanisme d’anivellament parcial de caràc-ter federal.

c) Aconseguim que una major proporció dels recursos que rep cada Comunitat provinguin dels recursos que ells mateixos generen.

7. Defensem la diversitat de models i no permetem els pri-vilegis.

7.1 En un Estat plurinacional ha de ser natural que exis-teixin diferents models de finançament atenen a la di-versitat d’identitats i voluntats d’autogovern que poden existir.

7.2 Defensem que Catalunya pot tenir un model de finan-çament propi, atenent a la seva voluntat d’autogovern, a partir de l’evolució dels elements que conformen el mo-del actual i atenent-nos a que la diversitat de models no suposa un privilegi per si mateix.

7.3 És evident, però, que una de les distorsions més im-portants a que està sotmès el finançament de Catalunya, a l’igual que la resta de CCAA, resulta del fet que els diferents models existents proporcionen resultats signifi-cativament diferents.

7.4 Hem d’exigir la reforma del sistema general de relaci-ons financeres entre l’Estat i totes les Comunitats Autò-nomes, de forma que la contribució dels diferents models que puguin existir sigui equiparable.

7.5 Resulta imprescindible desenvolupar els mecanismes previstos a l’article 201.4 de l’Estatut i al segon punt de la seva Disposició Addicional Quarta que vol evitar efectes discriminatoris sobre el finançament de Catalunya

7.6 En la revisió quinquennal que s’ha de negociar abans del 2013, caldria d’establir un mecanisme de convergèn-cia entre els resultats dels diferents models de finança-ment. A la vegada s’han de crear mecanismes comple-mentaris que garanteixin que fins que no es produeixi l’equilibri entre els diferents models, el finançament de Catalunya mantindrà un diferencial de creixement posi-tiu en relació a aquests altres models.

7.7 És possible accedir a un model propi, compatible amb la resta de models i corregir els greuges comparatius.

8. Proposem la renovació del que estableix la Disposició Addicional Tercera de l’Estatut sobre inversions en infra-estructures.

8.1 La Disposició Addicional Tercera de l’Estatut com-promet el Govern de l’Estat a realitzar un percentatge d’inversió en infraestructures a Catalunya equivalent al pes del PIB de Catalunya sobre el conjunt del PIB espa-nyol, per tal de compensar el dèficit d’inversions acumu-lat al llarg dels darrers anys.

4.5 La creació del Consorci permetria a la Generalitat establir una única Administració Tributària a Catalunya.

4.6 Compartir en condicions d’igualtat, la informació, gestió, recaptació, liquidació i inspecció de totes els im-postos que es paguen a Catalunya permetrà a Catalunya tenir els elements per exigir i exercir un veritable autogo-vern sobre els nostres ingressos.

4.7 El model de finançament vigent permet a Catalunya fer un nou salt endavant en relació amb la corresponsa-bilitat fiscal. La Creació del Consorci Tributari encara obriria més possibilitats.

4.8 Demanar al Govern de l’Estat un increment progres-siu dels percentatges de cessió sobre els rendiments dels impostos cedits parcialment en l’actualitat i establir per primera vegada un percentatge de cessió sobre el rendi-ment de l’Impost sobre Societats.

5. Reclamem més justícia en termes de reconeixement de l’esforç fiscal i de major exigència sobre la solidaritat.

5.1 El sistema vigent, tant dins del propi model com fora del mateix, encara manté un conjunt de fons que són el resultat dels diferents processos de negociació que s’han produït. Aquests fons dificulten la transparència del mo-del.

5.2 Proposem que el volum de recursos d’aquests fons es distribueixi sota el mateix criteri d’anivellament parcial de caràcter federal que conté l’actual model. La integra-ció d’aquests recursos dins la lògica de l’anivellament parcial aportarà major transparència i incidirà directa-ment en el nivell de solidaritat federal que ha d’haver-hi entre els diferents territoris.

5.3 L’actual model permet per primera vegada que una part important del finançament de les Comunitats (el 25%) s’obtingui directament del rendiment dels impostos que es paguen al seu territori. També per primera vega-da el model permet identificar de forma inqüestionable quins són els territoris que aporten recursos i quins els que els reben. El sentit i el volum d’aquests fluxos no ha canviat gaire des de la posada en funcionament del model autonòmic.

5.4 Incentivem l’autonomia real de les comunitats que històricament són receptores i limitem la seva dependèn-cia dels territoris aportadors. Demanem que el finança-ment de cada Comunitat, de forma progressiva, depen-gui cada cop més del seu propi esforç fiscal.

5.5 Reclamem que el nivell de recursos tributaris que les Comunitats aporten per l’anivellament es limiti, de for-ma progressiva, des del 75% actual fins el 50%. D’aques-ta forma els territoris receptors de solidaritat hauran de millorar el seu esforç fiscal si volen millorar el seu finan-çament, sense dependre tant de l’esforç fiscal de la resta.

5.6 La millora dels mecanismes de reconeixement de l’esforç fiscal i la major exigència sobre la solidaritat millorarà la nostra suficiència financera, obtenint més recursos per atendre les nostres necessitats.

6. Si aconseguim les millores esmentades disposarem de més informació i autonomia, de més transparència i cla-redat, d’una simplificació del model i d’una minimització



Propostes de conclusions presentades pel G. P. del partit Popular de Catalunya (reg. 24626)

Consideracions generals

La Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Au-tònomes (LOFCA) s’ha anat modificant periòdicament des de la seva aprovació l’any 1980, el que ha comportat una millora contínua de la participació de les Comunitats Autònomes en els ingressos de l’Estat, així com un aug-ment de la coresponsabilitat dels Governs autonòmics en l’àmbit normatiu i de recaptació en els tributs cedits. Ara bé, tot i aquesta millora del finançament autonòmic al llarg dels anys, continuen havent aspectes substancials que mereixen especial atenció i demanden una revisió.

La posició de Catalunya en les diferents formulacions del model de finançament, continua provocant un resul-tat final de pèrdua de posicions en termes de retorn dels ingressos de l’Estat respecte als ingressos que l’Estat re-capta des de Catalunya. Aquest fet comporta la necessi-tat de modificar el model de finançament per tal que es garanteixi una més amplia participació de Catalunya en l’àmbit normatiu i de recaptació de les diferents figures tributàries titularitat de l’Estat.

El model de finançament vigent, aprovat l’any 2009, fi-nalitza la seva vigència l’any 2013, el que permet dispo-sar d’un temps el suficientment ampli per obrir un pe-ríode de reflexió i d’estudi amb l’objectiu d’aconseguir un finançament que garanteixi una millor prestació de serveis per part del sector públic català en el seu conjunt.

Per la seva part, l’elevat deute de les administracions pú-bliques també es pot convertir en un fre alhora de cedir la capacitat normativa i la cessió d’ingressos si aquesta no va acompanyada d’una cessió dels deutes comprome-sos d’acord amb la participació en el conjunt d’ingressos públics.

Aquesta situació ens obliga, amb anterioritat, a assegu-rar la consolidació fiscal entre ingressos i despeses, sent només possible la millora del finançament de Catalunya des d’una situació de no recessió i/o estancament eco-nòmic com l’actual, que provoca un augment del deute públic en general a més d’un deteriorament més ampli dels ingressos.

Un aspecte essencial en la millora del finançament per part de Catalunya és la necessitat d’incrementar la par-ticipació dels ajuntaments i del conjunt d’ens locals en els ingressos de la Generalitat de Catalunya i de l’Estat, el que ha de garantir un nivell suficient d’ingressos que permeti donar compliment a les diferents necessitats de despesa.

Estem en un moment on hi ha un consens generalitzat en la necessitat que la Unió Europea tingui una partici-pació més alta en l’àmbit fiscal, tant en termes d’harmo-nització de figures impositives i dels tipus de gravamen, com en l’emissió de deute públic, així com en el fet de la participació en els ingressos públics, que permeti dispo-sar d’una política fiscal d’àmbit comunitari, que asseguri una unitat econòmica real entre els diferents estats mem-bres de la Unió Europea. Aquest fet pot comportar modi-ficacions fiscals que poden requerir la modificació de les diferents legislacions estatals que donin compliment als

8.2 La Disposició Addicional Tercera, però, no pot ser considerada com un element del model de finançament, ja que per la seva naturalesa no afecta pròpiament el vo-lum de recursos de que pot disposar la Generalitat.

8.3 Tanmateix, la necessitat de la seva previsió és il-lustrativa d’un sistema de distribució territorial dels recursos que també determina en bona mesura les ba-lances fiscals resultants. Aquest fet va contribuir a justi-ficar la necessitat de reforma del model de finançament en coherència amb les altres determinacions estatutàries exposades.

8.4 El període 2007-2013, que era el període d’aplicació contemplat per la Disposició i que també va recollir la metodologia acordada entre el Govern de l’Estat i el de la Generalitat, ha estat un període marcat per una crisi econòmica sense precedents.

8.5 Aquest fet ha comportat que el compliment dels per-centatges d’inversió a Catalunya no hagin anat acompa-nyats de l’increment esperat el 2006 en termes absoluts, que era el necessari per pal·liar el dèficit històric en in-versions que ha patit Catalunya.

8.6 En la revisió quinquennal que s’ha de negociar abans del 2013 s’ha d’exigir que la revisió del model de finan-çament vagi acompanyada d’una renovació del compro-mís adquirit per la Disposició Addicional Tercera pel quinquenni 2013-2018.

9. Desenvolupem l’Estatut per tal de millorar el finança-ment local

9.1 La millora del finançament de les administracions locals és la gran assignatura pendent de la nostra demo-cràcia.

9.2 El nostre Estatut d’Autonomia recull també en el Tí-tol VI de finançament garanties respecte a la suficiència i autonomia dels governs locals a l’hora d’exercir les seves competències.

9.3 Una millora del sistema de finançament de la Gene-ralitat no va necessàriament acompanyada d’una millora del finançament del món local.

9.4 Proposem la creació immediata d’una Comissió d’Estudi que elabori una proposta de desplegament del títol VI de l’Estatut referent als governs locals i al finan-çament del món local català.

D) Finalment, cal deixar constància que qualsevol posició política conjunta que s’adopti respecte a un nou model s’ha de substanciar tant en les possibilitats d’encaix jurídic com en la definició dels criteris del model que han de permetre una millora dels resultats quantitatius i qualitatius.



Propostes de conclusions presentades pel G. P. d’Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa (reg. 24617)

Conclusions de la Comissió de Pacte Fiscal

ICV-EUiA creiem que es poden extreure les següents conclusions de tot el que plantejat en la Comissió del Pacte Fiscal, en les diferents ponències que s’han suc-ceït:

1. La Comissió constata l’interès de les nombrosos com-pareixences que hi han tingut lloc, però alhora vol deixar constància de que pràcticament no hi ha hagut debat so-bre les propostes dels diversos grups parlamentaris, fet que constitueix un greu dèficit en debatre’s una proposta d’una gran importància política i d’una evident comple-xitat tècnica. Aquest fet aconsellaria que la Comissió continués la seva tasca sense presses derivades de la si-tuació política.

2. La decisió adoptada, en contra de l’opinió del grup d’ICV-EUIA, de que les compareixences fossin a porta tancada ha estat un error que ha impedit a la societat ca-talana conèixer directament les aportacions dels experts.

3. Es constata la oportunitat i necessitat d’iniciar una nova etapa de relacions amb l’Estat espanyol desprès de la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut. En aquest marc, el pacte fiscal, és una de les fites a asso-lir, tot i que no la única. Aquestes relacions s’hauran de basar en el principi de lleialtat institucional que fins ara l’Estat no ha respectat en nombroses ocasions.

4. De l’informe de l’IEA i de bona part de les interven-cions dels experts es desprèn que una proposta de pacte fiscal que apropi Catalunya als resultats del Concert no precisa de la reforma de la Constitució ni de l’Estatut. Alhora la Comissió fa seves les conclusions de l’esmen-tat informe.

5. La comissió constata que de les intervencions de les persones expertes que han comparegut i de les interven-cions dels grups parlamentaris durant les mateixes, es desprèn que l’actual model de finançament ha implicat un avenç per les finances de Catalunya, però constata la necessitat d’avançar en una millora del sistema de finan-çament de Catalunya. La Comissió constata que no ha pogut conèixer ni estudiar els models defensats pel Go-vern de la Generalitat ni pels grups parlamentaris.

6. La Comissió constata que, de les intervencions dels experts i dels documents aportats pels grups parlamen-taris en el tram final de funcionament de la Comissió, poden sorgir Propostes de Resolució pel Ple que haurà de debatre el pacte fiscal, que haurien de saber compa-ginar la voluntat de millorar el marc actual de finança-ment i un suport àmpliament majoritari en la votació del Parlament.

7. Es desprèn de les intervencions d’alguns experts, que la consecució d’un pacte fiscal més just per a Catalunya precisa, forçosament, de la millora en la lluita contra el frau fiscal i d’un increment de la pressió fiscal sobre l’economia especulativa, les activitats més contaminants i les rendes més altes, un major esforç fiscal que com-porti una ampliació dels ingressos públics i permeti un millor finançament.

objectius comunitaris en l’àmbit de política fiscal. I tot això pot deixar sense efecte una determinada modifica-ció del model de finançament.

La millora del finançament de Catalunya és d’una im-portància capital, el que ha de requerir del màxim con-sens i unitat per part de les diferents forces polítiques.

Conclusions

En base al context descrit en l’apartat anterior, el Grup parlamentari del Partit Popular de Catalunya eleva les següents conclusions a la Presidència de la Comissió:

1. Catalunya necessita una millora del seu finançament, que asseguri mantenir la mateixa posició relativa anteri-or a les aportacions de solidaritat envers la resta de ter-ritoris de l’Estat.

2. El compliment del principi de solidaritat interterritori-al establert en l’article 138 de la Constitució no pot pro-vocar que Catalunya perdi posicions en termes de renda per càpita amb la resta de Comunitats Autònomes.

3. La solidaritat interterritorial ha d’anar lligada a parti-des amb uns objectius i finalitats que assegurin el desen-volupament dels territoris receptors de solidaritat entre CCAA i a la suficiència de serveis socials bàsics.

4. La solidaritat interterritorial no pot anar destinada a donar un millor tracte en termes de tipus de gravamen per als contribuents de les Comunitats Autònomes re-ceptores de solidaritat.

5. El model de finançament de les comunitats autònomes de règim comú ha de regular-se per llei orgànica, d’acord amb la reserva de llei orgànica establerta per l’article 157.3 CE, tot corresponent a les Corts Generals la seva aprovació, i això en relació també als articles 149.1.14è i 156 CE.

6. El model de concert basc i de conveni econòmic na-varrès s’empara en la Disposició Addicional primera de la Constitució referent als drets històrics. Per la seva part, l’article 5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya no contempla la singularitat de Catalunya en termes de re-coneixement de drets històrics de caràcter públic.

7. Davant la cada cop més àmplia interrelació de bens, serveis, capitals i persones entre territoris, la inspecció tributària ha d’estar coordinada per l’administració ter-ritorialment més àmplia per tal d’assegurar l’adequada transmissió i recopilació d’informació que permeti com-batre el frau fiscal amb la màxima eficàcia possible.

8. La modificació del model de finançament ha de com-portar una millora substantiva en el grau de participació dels municipis i conjunt d’ens locals en els ingressos de la Generalitat de Catalunya i de l’Estat, que asseguri la suficiència d’ingressos per fer front al conjunt de serveis que presten.

9. La millora del model de finançament entre l’Adminis-tració General de l’Estat i la Generalitat de Catalunya ha de comportar lleialtat i responsabilitat institucional recíproca.

10. La possible harmonització en termes normatius així com una major participació de la Unió Europea en ter-mes de recaptació i participació en les figures impositi-ves podria comportar una necessària revisió del model de finançament.



autònomes de règim comú establert per la Llei 22/2009, de 18 de desembre i vigent des de l’any 2009 i per un període de cinc anys fins la seva revisió. El nou model ha implicat un avenç per les finances de Catalunya res-pecte el model anterior, tant en termes quantitatius com qualitatius.

No obstant això, i malgrat l’avenç del model de finan-çament, l’actual crisi econòmica amb la seva virulència ha qüestionat de forma radical el sistema de finançament autonòmic i evidencia de forma inapel·lable la necessitat d’un nou pacte fiscal. Quatre són els motius que obliguen a revisar el sistema de finançament en l’actual estat de la situació econòmica:

1) Les competències fonamentals de l’Estat de Benestar es troben situades a nivell de governs autonòmics i per tant el volum de despesa. En consonància, el nivell dels recursos autonòmics ha de ser concordant amb la relle-vància de les seves funcions. Per tant, la distribució de despeses i recursos entre els diferents nivells de govern, Estat, Autonomies i Ajuntaments ha de reequilibrar-se a favor dels Ens que presten de forma efectiva els serveis.

No es pot seguir mantenint la ficció de que el govern central ha de disposar de no menys del 50% dels recur-sos i les despeses totals quan presta un nivell de serveis inferior a aquesta proporció. L’equitat vertical s’ha cor-respondre a la realitat de la prestació de serveis. En l’ac-tual situació de la gravetat dels efectes socials de la crisi econòmica i la feblesa de les finances públiques no ens podem permetre nivells de govern «sobrefinançats» –el que significa un malbaratament dels recursos– mentre els que estan proveint els serveis de l’Estat del Benestar estiguin «infrafinançats». Cal un Pacte Fiscal que doti a cada nivell de govern dels recursos suficients i adients a la distribució de competències efectiva.

En aquest sentit, cal recordar que, en la darrera dècada, la distribució de la despesa pública ha anat traslladant-se progressivament de l’Estat cap a les CCAA i els Ens Lo-cals (dades del MEH):

• L’any 2000 la distribució de la despesa pública entre AAPP era de:

– Estat: 53,3%

– CCAA: 31,0%

– Ens Locals: 15,7%

• L’any 2010, la situació ha variat notablement:

– Estat: 44,1%

– CCAA: 39,4%

– Ens Locals: 16,4%

Malgrat aquests canvis en la distribució de la despesa el canvis en la distribució dels ingressos no s’han produït al mateix ritme, mantenint-se un desequilibri vertical que continua afavorint l’Administració General de l’Estat.

2) L’impacte sobre les finances públiques de la greu crisi econòmica d’origen financer agreujada per l’esclat de la bombolla immobiliària ha posat de manifest la insoste-nibilitat del sistema tributari espanyol. Els ingressos tri-butaris en el conjunt de l’Estat espanyol es trobaven l’any

8. Queda clar que amb una proposta de pacte fiscal no es resolen els efectes de la sentència del Tribunal Constitu-cional sobre l’autogovern de Catalunya, en aspectes tan essencials com la definició de Catalunya com a nació, el blindatge de competències o l’adaptació del poder judi-cial a la realitat catalana, per la qual cosa, la Comissió insta al Parlament i al Govern de la Generalitat a actuar en tots aquests camps, impulsant les reformes pendents en la legislació estatal i els traspassos de competències que resten per efectuar.

9. La Comissió constata la situació greu que viuen els ajuntaments per la falta d’un finançament just i adequat al seu nivell competencial. Davant d’aquesta realitat la Comissió creu necessari que en la proposta d’un nou model de finançament s’estableixi un sistema de finan-çament dels ens locals, mitjançant una llei de finances locals, que ha de tenir com a principis bàsics l’autonomia local, la coresponsabilitat fiscal, la solidaritat i el reequi-libri territorial.

10. Finalment, es proposa al Govern la convocatòria d’una consulta popular sobre el model de pacte fiscal per enfortir la posició negociadora del Govern de la Genera-litat i d’una altra consulta, a celebrar de forma simultà-nia, per tal que la ciutadania pugui optar en relació a la política econòmica de la Generalitat si cal augmentar la pressió fiscal sobre l’economia especulativa, les activi-tats més contaminants i les rendes més altes o continuar retallant serveis bàsics.

Propostes de conclusions presentades pel G. P. d’Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa (reg. 24618)

Un nou pacte fiscal

La proposta d’ICV-EUIA: el Concert Econòmic Solidari

I. Introducció. Valoració del nou model de finançament.

El sistema de finançament és l’element clau del desen-volupament autonòmic, en tant que ha de proporcionar els recursos necessaris per finançar adequadament els serveis que són de competència autonòmica. De manera especial, quan són les autonomies les que ostenten les competències en educació, salut i serveis socials és a dir, quan rau a nivell autonòmic la sustentació de l’Estat de Benestar, el finançament no sols constitueix un element fonamental per garantir el nivell d’autogovern, sinó que esdevé la condició central del desenvolupament present i futur de la societat.

Són les despeses i les actuacions en educació, salut i serveis socials les que garanteixen la cohesió social, les competències socials futures i en definitiva el nivell de benestar i desenvolupament equitatiu de la ciutadania de Catalunya.

L’actual model de finançament te el seu origen en l’Esta-tut d’Autonomia de Catalunya de 2006 el qual es va con-cretar en el nou model de finançament de les comunitats



l’estatut. Com a formació d’esquerres, creiem que el con-cepte tradicional de solidaritat ha de fer un pas més en-llà, i s’ha de concretar en el concepte de redistribució. Les diferents CCAA han de poder garantir els serveis que desprenen de l’Estat del benestar sempre que facin un esforç fiscal similar.

El més rellevant serà que el nou model de finançament, en totes les seves dimensions, sigui una eina de progrés per a Catalunya i compleixi amb els requeriments soli-daris i redistributius que demanem. No volem, per tant, que un model massa enfocat a la reducció del dèficit fiscal amb l’Estat, doni lloc a una estructura fiscal més regressiva, incentivi models de creixement insostenibles o una menor despesa pública social, o generi una com-petència fiscal que fomenti les deslocalitzacions de per-sones o activitats i redueixi la suficiència financera de les administracions públiques. Entenem que fins i tot un model de concert solidari que acabés aportant els matei-xos recursos per a Catalunya que l’actual seria millor que l’actual gràcies a la seva concepció de funcionament que evita els incentius perversos esmentats abans.

Per altra banda, cal que el nou model de finançament si-gui estable i no pugui ser alterat per decisions unilaterals des de l’administració central; això també val per l’im-port de la inversió pública d’interès general estatal que afecti a Catalunya.

Finalment, el nou sistema ha de servir, alhora, per donar solució als endèmics problemes de finançament del món local.

Elements principals del model de finançament per a la Generalitat de Catalunya:

1) El finançament de la Generalitat es derivarà de la re-captació de tots els tributs imposats a Catalunya, dels que es deduiran les aportacions a la Hisenda estatal en concepte de les despeses atribuïbles a les competènci-es no cedides, les despeses comunes de l’Estat, incloses les d’inversió en infrastructures i equipaments d’interès general, dins i fora del territori de Catalunya, i les finan-ceres.

2) La participació en el finançament de la Unió Europea segons els mecanismes establerts d’aportacions propor-cionals a la renda i cessions totals o parcials d’impostos recaptats a Catalunya.

3) La contribució a un fons d’anivellament on hi parti-cipin totes les comunitats autònomes i que serveixi per garantir a tot l’Estat una prestació equitativa de serveis bàsics a igualtat d’esforç fiscal.

4) La contribució a un fons de desenvolupament solidari de les comunitats amb menys recursos.

5) Les aportacions a la Hisenda estatal pels conceptes dels punts 1) i 2) hauran de reduir-se progressivament en base a:

– una major assumpció de competències estatals per part de la Generalitat o els ens locals

– un major grau de descentralització territorial dels ser-veis comuns estatals en base a criteris de proporcionali-tat de població entre les diferents comunitats.

2009 en l’entorn del 31% del PIB, deu punts percentuals per sota de la mitjana dels 16 països de l’Eurozona.

Amb una fiscalitat d’aquestes magnituds que, tanmateix, recau de forma gairebé exclusiva sobre les rendes salari-als i els consumidors ni hi ha possibilitats de sortir de la crisi ni de mantenir un Estat de benestar homologable a la mitjana dels països europeus. Cal un Pacte Fiscal que impliqui refiscalitzar l’economia espanyola, restituint els impostos per les rendes més elevades, redistribuint les contribucions de cadascú d’acord amb el principi de que qui més te més contribueixi i eliminant el frau fiscal.

3) El sistema de finançament autonòmic ha estat sotmès, des de el seu inici, a greus problemes de fiabilitat en la previsió dels recursos, degut al reiterat incompliment de la necessària lleialtat institucional. Catalunya ha estat, en aquest aspecte, notablement perjudicada. S’ha mi-llorat, però segueixen persistint els incompliments dels acords, el trasllat dels costos a les finances de la Gene-ralitat, de decisions presses per part del Govern central sense assumir les corresponents compensacions. Decisi-ons unilaterals per part del Govern central, que afecten al marc competencial autonòmic, o interpretacions de la llei que repercuteixen en elevats costos de retard injusti-ficat en la transferència de recursos financers vitals per el finançament de Catalunya, són factors que generen di-ficultats financeres de forma sobrevinguda amb caràcter pràcticament permanent en el temps.

L’actual episodi dels 1.450 milions d’euros correspo-nents al Fons de competitivitat n’és un bon exemple. No es pot acceptar que els recursos corresponents a un exer-cici - i d’aquesta magnitud–, no es percebin fins dos anys més tard, la qual cosa a més no es correspon amb el que estableix la llei on distingeix entre bestreta i liquidació definitiva.

Cal un pacte fiscal que doti a la Generalitat de la ca-pacitat de recaptar tots els impostos, amb la qual cosa restitueixi al nivell de govern responsable de la despesa fonamental de l’Estat de Benestar la fiabilitat en la pre-visió dels recursos.

A la vegada, cal fixar els elements propis del pacte fiscal amb Catalunya, introduint elements propis d’una relació bilateral entre Generalitat i l’Estat.

II. La proposta d’ICV-EUiA: El Concert Econòmic Solidari

El model de finançament autonòmic no sols ha de garan-tir la suficiència dels recursos, així com una prestació equitativa dels serveis públics en el territori, la qual cosa exigeix un nivell de redistribució de recursos de les Co-munitats més riques a aquelles amb menys recursos, sinó que, a més ha de garantir que el grau de redistribució in-terterritorial o solidaritat ha de ser transparent, raonable i universal.

Per garantir la transparència cal efectuar els càlculs de les Balances fiscals i publicar-ne el resultat.

Des d’un primer moment hem apostat per un model de finançament fonamentat en el concert econòmic solidari que garanteixi la suficiència financera de l’autogovern. I això es tradueix en fer efectiu els principis que recull



Propostes de conclusions presentades pel G. P. d’Esquerra Republicana de Catalunya (reg. 24605)

1. El dèficit fiscal ha estat una constant en la relació fis-cal entre Catalunya i l’Estat. La seva incidència sobre el capital públic, la competitivitat de la nostre economia i la prestació dels serveis públics de l’estat del benestar ha estat notable, afeblint la competitivitat de la nostra eco-nomia i el nostre estat del benestar. El seu efecte negatiu ha recaigut finalment sobre tots els ciutadans i ciutada-nes de Catalunya.

2. Des de la recuperació de la democràcia a Catalunya ha lluitat políticament per posar fi a aquest drenatge cons-tant de recursos. La recuperació de l’autonomia l’any 1979, les successives negociacions del seu finançament, la reclamació d’un tracte equitatiu de les inversions pú-bliques i darrerament la reforma de l’estatut d’autonomia el 2006 en són un clar exponent.

3. El Parlament de Catalunya ha tractat diverses vegades la possibilitat d’assolir un model de finançament per a Catalunya basat en el Concert Econòmic. Durant la V Legislatura es va constituir una comissió d’estudi sobre el Concert Econòmic com a Via per a l’Adequat Finan-çament de l’Autonomia de Catalunya i va elaborar, en data 14.05.1999, unes conclusions que s’emmarcaven en aquesta línia.

4. El text de l’Estatut aprovat el 30 de setembre de 2005 proposava un model de finançament singular fonamen-tat en la recaptació de tots els impostos generats a Ca-talunya i l’aportació a l’estat d’una part d’aquests per a contribuir al finançament dels serveis propis de l’estat i de la solidaritat. Aquesta proposta va ser modificada en la fase de tramitació parlamentaria a Madrid reconduïda altra cop cap al sistema de règim comú multilateral que posteriorment va ratificar i retallar encara més la sentèn-cia del TC.

5. L’actual sistema de finançament i, concretament, la determinació estatutària en el seu article 208 preveu la revisió del sistema de finançament. Les limitacions del model que va entrar en vigor el 2009 s’han posat de ma-nifest en la liquidació del primer exercici d’aplicació la seva limitació, així com també la impossibilitat de donar plena satisfacció en el sistema comú a les necessitats de finançament de Catalunya.

6. La reclamació d’un model de finançament singular per a Catalunya basat en el Concert Econòmic ha estat una reclamació que ha anat assolint, cada vegada més, un major suport social fins a esdevenir àmpliament ma-joritari.

7. Avançar cap un model de finançament per a Catalunya basat en el Concert Econòmic o pacte fiscal en la que la Generalitat gestioni i decideixi sobre els seus propis re-cursos requereix una concreció del model i políticament un ampli suport. Per això abans d’entrar en una nova fase de negociació del nou model amb el govern de l’Estat, es feia necessari que el Parlament analitzes les possibilitats i les vies per les quals es pot assolir el nou model de fi-nançament basat en el sistema de concert.

8. Anar a un model basat en el concert requereix dei-xar de banda el model comú per passar a tenir un model

6) Les contribucions solidàries dels apartats 3) i 4) hau-ran de servir per reduir les diferències de renda dispo-nible per càpita entre comunitats autònomes però sense invertir-les. A tal fi es faran avaluacions periòdiques del compliment d’aquesta limitació i s’ajustaran els imports de les contribucions solidàries.

7) Es valorarà l’impacte a Catalunya de les inversions d’interès general pressupostades per l’Estat, import que haurà de igualar, en percentatge, el que representi el PIB català respecte del conjunt de l’Estat espanyol, inde-pendentment del sistema de finançament que s’utilitzi, i calculat en mitjana de quatre anys. Periòdicament es ve-rificaran les diferències obtingudes amb l’execució real de les inversions. Les diferències s’hauran de compensar amb els corresponents increments o reduccions de les aportacions de Catalunya al finançament de la Hisenda estatal.

8) La Generalitat de Catalunya participarà mitjançant convenis en la definició i execució de totes les inversions que l’Administració de l’Estat dugui a terme en territori de Catalunya, en funció de les seves competències pròpi-es i amb càrrec als seus pressupostos.

9) El dèficit fiscal de Catalunya amb l’Estat i la Unió Europea no haurà de superar el que regions de la Unió Europea amb renda per càpita similar a la catalana tenen amb el seu estat i la Unió Europea, aplicant el criteri de flux monetari.

10) La Generalitat, mitjançant la seva Administració Tri-butària serà la única responsable de la gestió, recaptació, liquidació i inspecció de tots els impostos a Catalunya. L’Administració Tributària catalana es coordinarà amb la de l’Estat i les altres administracions tributàries de la resta de l’Estat en les tasques d’inspecció.

11) La Generalitat tindrà potestats administratives i nor-matives sobre els impostos a Catalunya, limitades exclu-sivament per les necessitats d’establir elements comuns amb la resta de l’Estat i la Unió Europea. La Generalitat podrà establir tributs propis.

12) El finançament dels ens locals de Catalunya forma part del finançament de la Generalitat, entès en els ter-mes del punt 1 del present document. No es deduirà cap aportació a la Hisenda estatal per aquest concepte, ni en matèria de transferències corrents, ni de capital. En aquest sentit:

– El Parlament de Catalunya establirà un sistema de fi-nançament dels ens locals adaptat a la redistribució com-petencial que determini el model d’organització territo-rial propi, que tindrà com a principis l’autonomia local, la corresponsabilitat fiscal, la solidaritat i el reequilibri territorial.

– La Generalitat gestionarà tots els fons europeus terri-torialitzables cap a Catalunya i es personarà en la distri-bució d’aquells fons no territorialitats d’interès general.

13) L’Estat garantirà l’estabilitat del sistema fiscal de manera que aquelles modificacions que impliquin una reducció de la capacitat recaptatòria de la Generalitat hauran de ser acordades amb l’Estat.

14) Els elements del model de concert econòmic solida-ri s’establiran en el marc d’una relació bilateral entre la Generalitat i l’Estat.



9.8. No acaba amb el crònic dèficit fiscal. La millora quantitativa però relativa del sistema de finançament actual no contribueix a una reducció significativa del dèficit fiscal. Malgrat l’aportació de nous recursos l’any 2009 ha estat insuficient per reduir significativament el dèficit fiscal. La part del dèficit fiscal imputable al siste-ma de finançament s’ha reduït l’any 2009 però en canvi aquesta reducció no ha repercutit de forma equivalent en el dèficit fiscal global. Mantenint-se aquest, segons les darreres estimacions, en uns paràmetres una mica inferi-ors però similars als habituals.

9.9. Tampoc ha contribuït a disminució del dèficit fiscal l’aplicació de la Disposició Addicional Tercera de l’Esta-tut que disposa una inversió anual a Catalunya durant 7 anys d’un percentatge equivalent a la participació relati-va de Catalunya en el PIB de l’estat. Aquesta es una me-sura temporal que acaba el 2013 i que la seva finalitat era la de pal·liar, en part, la secular discriminatòria manca d’inversió publica de l’Estat a Catalunya més que contri-buir de manera estructural a la reducció significativa del dèficit fiscal.

9.10. La darrera negociació del model de finançament ha constatat que els marges pressupostaris de l’Estat per afegir més recursos addicionals al model per acontentar totes les CCAA són gairebé inexistents.

9.11. Durant tots aquests anys de negociació del diferents models de finançament multilateral es constata que la nostra capacitat negociadora es exigua i la nostra singu-laritat no té suport en un model multilateral, més aviat al contrari.

9.12. Clara tendència a una laminació de l’autonomia política i financera. L’aprovació de la modificació de la Constitució limitant l’autonomia financera per la porta del darrera amb la clara voluntat de no només limitar el dèficit públic sinó de limitar també la despesa autonò-mica a través d’una llei orgànica és un primer exemple que s’estén cap a propostes intervencionistes de fixar uns mínims de despesa per càpita en els serveis bàsics fona-mentals (ensenyament educació i serveis socials)

10. Per tot això constatem la impossibilitat d’arribar en un marc multilateral a un model que doni satisfacció a les necessitats de finançament de Catalunya que garan-teixi el ple desenvolupament i la competitivitat de la nos-tre economia i la prestació d’un nivell de serveis públics comparable amb els de països amb un nivell de desenvo-lupament econòmic similar a Catalunya.

11. Per possibilitar el desenvolupament de totes les nos-tres potencialitats, Catalunya necessita un model de fi-nançament singular fora del sistema de règim comú i de la negociació multilateral basat en una relació bilateral entre la Generalitat de Catalunya i l’Estat amb les ca-racterístiques del Concert Econòmic Basc o al Conveni Econòmic Navarrés

12. No existeix cap obstacle legal en l’ordenament ju-rídic de l’Estat espanyol, ni amb el dret de la Unió Eu-ropea que impedeixi a Catalunya tenir un sistema de finançament singular anàleg o de la mateixa naturalesa que el Concert Econòmic Basc o el Conveni Navarrés. «L’informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el Concert Econòmic» presentat

bilateral. Per això abans de negociar amb el Govern de l’Estat cal una posició unitària i una definició del mo-del, concretant el seu abast, els seus objectius i les seves competències. Amb la voluntat de que aquest nou model tingui el suport més ampli possible el Parlament de Cata-lunya va constituir en aquesta IX legislatura la Comissió d’Estudi pel Concert Econòmic.

9. Un cop finalitzada la fase de compareixences d’ex-perts i recollint les seves aportacions aquesta comissió conclou:

9.1. El model de finançament aprovat el 2009 ha repre-sentat un avenç respecte al model anterior aprovat el 2001, especialment en termes quantitatius reportant un increment de recursos aproximadament de 2.000 M eu-ros el primer any, això però no arriba a un 1% del PIB, mentre el primer anys del model aprovat el 2001 va re-presentar només 225 M euros més. El resultat de la liqui-dació d’aquest primer any demostra que la millora del model ha vingut únicament per l’aportació addicional de recursos de l’estat al conjunt del sistema.

9.2. Malgrat aquest avenç quantitatiu, el resultat del pri-mer any d’aplicació del model evidencia que lluny de re-soldre els problemes, ha deixat en evidència la feblesa dels preceptes estatutaris i la limitació del model.

9.3. El model és més confós i menys transparent que l’an-terior amb un conjunt de fons poc justificats amb afectes neutralitzadors entre ells. Els indicadors de necessitat del sistema LOFCA són poc objectius i no recull, entre d’altres, la variable del cost diferencial dels serveis.

9.4. No compleix els principis fixats a l’Estatut. Després de cinc anys de la seva aprovació encara està sense cons-tituir-se el consorci tributari que hauria d’esdevenir en administració tributària única a Catalunya.

9.5. No compleix el principi d’ordinalitat. Mantenint-se «l’status quo» en la relació entre comunitats. La relació entre capacitat fiscal per càpita i recursos per càpita ha continuat substancialment igual. Aquelles CCAA que més aporten per càpita continuen sent les que menys re-cursos per càpita disposen per atendre les mateixes pres-tacions. Castigant per tant les CCAA més dinàmiques i eficients.

9.6. Continua sent l’insuficient anivellament vertical, malgrat les noves aportacions en la revisió del model del 2009. Les necessitats de despesa de les CCAA creix més, a causa del seu comportament expansiu, que la seva capa-citat recaptatòria. Aquest comportament es degut especi-alment a que les CCAA tenen encomanades la prestació dels serveis fonamentals de l’estat del benestar. En canvi no es corregeix el sobredimensionament de l’estat.

9.7. Deslleialtat institucional. Diverses han estat i són en-cara les pràctiques de l’estat que conculquen el principi de lleialtat institucional. En alguns anys aquestes pràc-tiques han superat els mil milions. L’assignació de bes-tretes a compte dels tributs cedits, especialment IRPF i IVA, durant els anys 2008 i 2009 ha provocat un trasllat cap a la Generalitat de Catalunya d’un major dèficit pres-supostari. Actualment per aquest excés de bestretes la Generalitat de Catalunya ha de retornar per aquest dos anys més de 3.000 M d’ euros.



Propostes de Conclusions presentades pel S. P. Ciutadans (reg. 24836)

Exposición de motivos

El Pleno del Parlamento de Cataluña, en la sesión del 4 de mayo de 2011 adoptó la Resolución 61/IX por la que se creó la Comisión de Estudio de un Nuevo Modelo de Financiación basado en el Concierto Económico con el voto en contra de Ciutadans (C s).

Esta resolución establecía la creación de una comisión de estudio integrada por los grupos parlamentarios y repre-sentantes del Gobierno de la Generalitat para la analizar la viabilidad y las posibles ventajas e inconvenientes de la instauración de un sistema de financiación específico para Cataluña que estaría inspirado en el modelo foral de concierto o convenio que se aplica en el País Vasco y Navarra.

La comisión fue declarada a puerta cerrada impidiendo a los ciudadanos y a los medios de comunicación conocer de forma directa los contenidos y deliberaciones de la misma. Esta decisión evidenció el verdadero objetivo de esta comisión, que no era otro que el «legitimar» una de las propuestas electorales estrella de CiU en las pasadas elecciones autonómicas, la consecución de un Pacto fis-cal en la línea del Concierto económico para Cataluña.

En el pasado pleno de Política General CiU y ERC pac-taron una resolución en la que dejaban claro que por «pacto fiscal» entendían un concierto equiparable al vas-co en el que la Generalitat tendría las competencias en «exacción, recaudación, gestión, liquidación, inspección y revisión» de todos los tributos generados en Catalun-ya. Asimismo, ambos se comprometieron a impulsar en tres meses un proyecto de ley que regulase las consultas populares sin carácter de referéndum para dar «apoyo legislativo a un proceso de ratificación ciudadana de la propuesta de pacto fiscal». Con ello adelantaban las con-clusiones de la comisión parlamentaria, burlando su fun-ción, y evidenciando la instrumentalización de la misma. El acuerdo de CiU y ERC dejaba claro que esta comisión había sido una farsa creada para generar una coartada puesto que sus conclusiones estaban determinadas de antemano.

Ante esta falta de respeto a los integrantes de la comi-sión y a los ponentes que habían participado en la mis-ma, C’s decidió abandonar los trabajos de la misma por dignidad y respeto institucional.

Las conclusiones de esta comisión, el adelanto de las cuales se visualizó en el acuerdo CiU-ERC, aún a pe-sar de ser inviables constitucional y políticamente, de-saconsejables en términos de racionalidad económica y administrativa, sirven a los partidos nacionalistas para excitar sentimientos de agravio dentro de Cataluña y de rechazo fuera de ella, alimentando así un sentimiento de confrontación entre ciudadanos y territorios que, aunque pueda reportar beneficios electorales, agita el enfrenta-miento basándose en un falso «expolio fiscal».

Ésta propuesta continúa la senda adoptada por los parti-dos nacionalistas y el PSC durante el proceso estatutario de mantener un pulso legal con el Estado y su arquitec-

per l’IEA avala aquesta viabilitat constitucional i esta-tutària.

13. Aquets nou sistema de fiançament per a Catalunya s’ha de fonamentar amb les següents bases com recull l’informe de l’IEA:

a) Una relació bilateral entre la Generalitat de Catalunya i l’Estat.

b) L’establiment d’un sistema tributari integral propi per a Catalunya que determini les disposicions tributàries com les normes generals, de gestió i de procediment i normes específiques per a cada tribut, les relacions fi-nanceres entre Catalunya i l’Estat i els òrgans de super-visió del concert econòmic.

c) L’assumpció efectiva per la Generalitat de Catalunya de les competències en exacció, recaptació, gestió, liqui-dació, inspecció i revisió de tots els tributs generats a Catalunya i que es gestionin per mitjà de l’Agència Tri-butària de Catalunya.

d) La plena capacitat normativa sobre tots els tributs ge-nerats a Catalunya dins el marc d’harmonització fiscal comunitària.

e) L’establiment de la quota a lliurar a l’Estat com a part alíquota del cost de les competències o serveis comuns que exerceix l’Estat que li són propis i a la cooperació interterritorial, revisable quinquennalment i que s’ha d’acordar en el marc de la Comissió Bilateral Estat-Ge-neralitat.

14. L’establiment a Catalunya d’un model basat en el Concert s’ha d’articular normativament a través d’una reforma de la LOFCA en la qual es proclami l’excepció del règim de finançament comú i, en segon lloc, una llei que reguli els trets i les característiques d’aquest model.

15. Amb l’objectiu d’aconseguir el màxim suport i avan-çar en el procés de negociació amb l’Estat, el Govern de Catalunya ha de:

a) Impulsar accions informatives a la ciutadania i els agents econòmics i socials sobre la proposta aprovada pel Parlament del nou model de relació econòmica de Catalunya amb l’Estat.

b) Aconseguir la màxima implicació activa de tots els sectors polítics, econòmics i socials de Catalunya al vol-tant de les bases del model de finançament aprovades pel Parlament.

c) Presentar, en un termini de tres mesos, un projecte de llei que reguli els instruments de consulta popular de caràcter no referendari amb l’objectiu de poder donar su-port legal i polític a un procés de ratificació ciutadana de la proposta de pacte fiscal basat en el Concert Econòmic abans de la seva negociació amb l’Estat.

d) El govern ha de constituir en el termini d’un mes des de l’aprovació de les conclusions de la Comissió d’Estu-di, un grup de treball per a avaluar i proposar la base del càlcul per a establir la quota a lliurar a l’Estat.



importantes diferencias que han llegado a ser escandalo-sas: en este momento la financiación per cápita entre los ciudadanos de Navarra y el País Vasco comparada con la del resto de las comunidades es casi el doble a favor de las primeras.

De ahí proviene la falsa idea de que el concierto estable-ce una mejor financiación para las comunidades autóno-mas. Ello, sin embargo, no es así: el concierto es, simple-mente, un método de asignación de recursos y, como tal, es neutral. La discriminación es debida al mal cálculo del cupo, influida por la coacción ejercida frente al Go-bierno central por los ejecutivos vascos al esgrimir como bazas a su favor el grado de colaboración en la lucha an-titerrorista y el soporte parlamentario en el Congreso.

Los elementos que determinan la minorizada cuantifica-ción del cupo son esencialmente dos. Primero, la valo-ración de las competencias estatales no asumidas por el País Vasco que se recoge en los anexos de las leyes quin-quenales está fuertemente sesgada a la baja. Y segundo, el ajuste por IVA se realiza utilizando valores desfasados de los coeficientes que recogen el peso del País Vasco en el consumo nacional y en la base del impuesto.

La solución pues a una supuesta deficiente financiación de la Generalitat no está, por tanto, en el sistema de con-cierto. Tal como se ha implementado en la práctica, el modelo vasco-navarro de concierto o convenio supone una violación flagrante de la prohibición constitucio-nal de que los regímenes autonómicos comporten pri-vilegios económicos o sociales y constituye una fuente permanente de inestabilidad para el sistema de régimen común al ser percibido como un agravio comparativo en las regiones no forales de mayor renta.

En todo caso, lo que debería hacerse es reclamar el ajus-te del cupo y la aportación a lo que reciben las demás comunidades para evitar discriminaciones y cumplir con el artículo 138.2 CE y una mejora del actual sistema de financiación para equipararse a los sistemas de financia-ción «federal» de países como Alemania o Canadá, no la ampliación de una anomalía fiscal mundial inexistente en los países de arquitectura federal.

Conclusiones

El vigente modelo de financiación de las CCAA de régi-men común, fruto de la reforma de la LOFCA a probada en diciembre de 2009, es perfectamente homologable con los existentes en otros países federales avanzados. Proporciona tanto a las comunidades autónomas como al Gobierno central los instrumentos tributarios que estas administraciones necesitan para ejercer con efectividad sus competencias y porque intenta, aunque sea de una forma claramente mejorable, reconciliar la autonomía regional con el principio de igualdad a través de un sis-tema de nivelación que complementa los recursos de las regiones de menor renta con el fin de que sus ciudadanos no se vean discriminados en el acceso a los servicios pú-blicos.

En el lado positivo, el actual modelo ha proporcionado una distribución más equitativa de los recursos asigna-dos a las CCAA, reduciendo de forma apreciable la dis-persión de la financiación por unidad de necesidad en relación con el sistema anterior. Otra mejora significa-

tura legal como estrategia de victimización y frustración permanente.

Los partidos nacionalistas no buscan la suficiencia fi-nanciera, sino la independencia financiera como paso previo a la independencia política. El concepto «pacto fiscal», no es sino un eufemismo que esconde, no la vo-luntad de un mejor justo modelo de financiación, sino una excusa, un coartada para visualizar permanente-mente la confrontación con el Estado.

El sistema de financiación del que disfrutan el País Vas-co y Navarra es un residuo histórico de la España del Antiguo Régimen, el resultado del acuerdo que en 1839 puso fin a la primera guerra carlista, consistente bási-camente en respetar los fueros medievales, es decir, los privilegios tradicionales de las tres provincias vascas y Navarra, territorios donde el carlismo estaba fuerte-mente implantado. Su vigencia se mantuvo íntegramente hasta la victoria de Franco en la Guerra Civil que, sin embargo, aún los prorrogó para Navarra y Álava, como premio por alinearse con el ejército sublevado, y los de-rogó para Vizcaya y Guipúzcoa, las llamadas «provin-cias traidoras» favorables a los republicanos. Durante la época de la transición, se acordó mantener los fueros y extenderlos de nuevo a Vizcaya y Guipúzcoa. Bajo la de-nominación de «derechos históricos» se aseguraron en la disposición adicional primera de la Constitución.

El principal, aunque no único, contenido de estos mal llamados derechos es el peculiar sistema de financiación de estas dos comunidades, una excepción al sistema ge-neral que impera en el resto. En el caso del País Vasco, todos los impuestos son recaudados y gestionados ínte-gramente por las diputaciones provinciales y éstas son las encargadas de financiar al gobierno autónomo para así atender el gasto de los servicios de la comunidad. En el caso de Navarra, al ser provincia única, los poderes de la Diputación han sido asumidos por el Gobierno de la comunidad, que ejerce todas las funciones tributarias y financieras.

En ambos casos, del conjunto de los tributos recaudados, debe asignarse, como es natural, una determinada canti-dad al Estado en concepto de los servicios que éste pres-ta en el País Vasco y Navarra. Para el cálculo de estos servicios estatales, cada cinco años el Gobierno central y los gobiernos vasco y navarro negocian qué cantidad abonar dentro del marco establecido por una ley estatal. Esta cantidad se denomina «cupo» en el País Vasco y «aportación» en Navarra. Por tanto, la cantidad global con la que se financian las autonomías vasca y navarra es, básicamente, el resultado de restar este cupo o apor-tación al total de lo recaudado.

Se trata, por supuesto, de un sistema distinto al de las demás comunidades: pero no debería ser discriminato-rio ya que este sistema de asignación de recursos, por sí mismo, no debería beneficiar a los territorios vasco y navarro en cumplimiento del artículo 138.2 de la Cons-titución, que establece que las diferencias entre los esta-tutos «no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales». Sin embargo, dado que la clave está, no en el diferente método de financiación, sino en la concreta cuantificación del cupo o aportación, negociado entre gobiernos, lo cierto es que se han ido produciendo



la introducción de una corrección por diferencias en ni-veles de precios entre CCAA.

4. Desdoblar el IRPF, el IVA y los Impuestos Especia-les en un tramo estatal y otro autonómico claramente diferenciados, abandonando los actuales porcentajes de cesión. Los dos tramos serían regulados de forma inde-pendiente manteniendo el Estado la determinación de la base imponible y la gestión del impuesto.

5. Dotar a las CCAA de competencias normativas sobre un tramo de los principales tributos indirectos y para le creación de mecanismos de copago. Sin embargo, y dada la oposición de la Comisión Europea a cualquier cambio normativo que pueda abrir la puerta a la existencia de tipos impositivos diferenciados regionalmente, el poder de decisión sobre el tramo autonómico del IVA y los Im-puestos Especiales deberá ejercerse de forma colegiada por el conjunto de las CCAA, que habrán de fijar tipos uniformes en todo el territorio nacional.

6. Crear un Fondo de Estabilización Presupuestaria, que se dotaría con el «exceso» de recaudación tributaria que se genera en la parte alta del ciclo económico para garantizar los ingresos autonómicos en la parte baja del mismo.

7. Implementar en el sistema el principio de ordinalidad, para que una vez aplicados los mecanismos de nivela-ción entre las CCAA, una comunidad receptora neta de transferencias no supere en nivel de renta per cápita a otra que aporta transferencias netas al sistema.

8. Crear un consorcio único entre la Administración Tri-butaria del Estado y las CCAA para compartir la gestión, recaudación, liquidación e inspección de todos los im-puestos estatales y autonómicos.

C’s también propone la supresión de los privilegios fora-les vascos y la incorporación de las CCAA del País Vasco y Navarra al régimen común. Transitoriamente C’s exige corregir gradualmente el insostenible sesgo a la baja que existe actualmente en el cálculo de la aportación de los territorios forales a la hacienda central. Para ello no es necesario modificar las leyes del Concierto vasco y el Convenio navarro sino que en las correspondientes leyes quinquenales se realice una valoración razonable de las competencias que permanecen en manos del Estado, en-tre las que habría de incluirse la nivelación interregional, y se actualizasen los coeficientes que se utilizan para calcular el ajuste por IVA.

Propostes de conclusions presentades pel S. P. de Solidaritat Catalana per la Independència (reg. 24627)

En les compareixences i treballs de la Comissió d’Estu-di d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic s’ha fet palès que Catalunya pateix un espo-li fiscal a mans d’Espanya d’uns 20.000 milions d’eu-ros anuals (el 9% del PIB), que fa inviable l’assoliment d’unes quotes de benestar i de prosperitat econòmica com les que gaudeixen els països més avançats de la Unió Europea. Unes quotes de benestar i prosperitat a les que podríem arribar si Catalunya gestionés i recaptes els impostos que es generen al nostre territori.

tiva ha sido la creación del Fondo de Garantía, un ins-trumento que, por primera vez en la historia del sistema, permite ir adaptando la financiación a las cambiantes circunstancias regionales, ofreciendo así a las CCAA un seguro parcial contra los riesgos ligados a la evolución de sus ingresos y sus necesidades de gasto.

Sin embargo, este modelo no resuelve satisfactoriamente los problemas que obligaron a la reforma de su antece-sor, es bastante más complejo y opaco que éste, introdu-ce un mecanismo de nivelación parcial de dudoso encaje constitucional, opta por un reparto inicial incierto que podría ser difícilmente aceptable ex-post para algunas CCAA, y no ha abordado otros problemas estructurales del sistema, incluyendo su excesiva variabilidad y de-pendencia en función del ciclo económico.

En resumen, aunque el actual modelo supuso un avance respecto a los anteriores, no se adecua satisfactoriamente a los principios de igualdad, autonomía, responsabilidad y transparencia que deberían orientar el diseño de un modelo de financiación de corte «federal» avanzado, a la vez que puede dificultar el cumplimiento de los objeti-vos básicos de la política macroeconómica del conjunto de las administraciones públicas en momentos bajos del ciclo económico.

Propuesta Actualización del Modelo Financiación CCAA

Para C’s es necesario avanzar en la solución de los pro-blemas de financiación de las CCAA mediante una re-forma de la actual LOFCA en el año 2013 (momento de su actualización), en el seno del Consejo de Política Fis-cal y Financiera mediante un acuerdo multilateralentre el Gobierno de España y el conjunto de las CCAA de régimen común.

Esta reforma debe fundamentarse en los principios de igualdad, autonomía y suficiencia financiera, correspon-sabilidad fiscal y transparencia.

Para ello C’s propone un acuerdo entre las fuerzas po-líticas del Parlamento de Cataluña para incorporar al nuevo modelo de financiación de las CCAA de régimen general en 20130, los siguientes puntos:

1. Recuperar la garantía de igualdad de acceso de to-dos los ciudadanos al conjunto de los servicios públicos (especialmente sanidad, educación, servicios sociales y justicia) como principio básico orientador del diseño del sistema de financiación y asegurar su aplicación efectiva en la práctica.

2. Eliminar el Fondo de Suficiencia (excepto como me-canismo para la financiación de las competencias sin-gulares) y los Fondos de Convergencia para repartir el conjunto de los recursos del sistema de acuerdo con la fórmula de necesidades de gasto que actualmente se aplica sólo a la dotación del Fondo de Garantía. Con el fin de evitar la necesidad de fuertes recortes en la finan-ciación de algunas comunidades, convendría hacer una transición suave desde la asignación actual hasta la deri-vada de la fórmula.

3. Introducir modificaciones en la actual fórmula de ne-cesidades de gasto, recuperando una partida que permi-ta sufragar los costes fijos ligados a las instituciones de autogobierno y a ciertos servicios autonómicos así como



Concert dels criteris que segons l’article 206 de l’Estatut han de regir la fixació del nivell de recursos de la Gene-ralitat... Sembla clar que els criteris emprats per fixar el nivell de recursos dels que disposarà la Generalitat res-pon amb naturalitat als criteris emprats en el sistema de finançament comú».

4. Per millorar el model contingut a l’Estatut és necessari que el legislador espanyol sigui més ambiciós i favorable als interessos de Catalunya que el que ho va ser el legis-lador català.

Els compareixents a la Comissió i el mateix informe pre-sentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa clar que «La sentència del TC sobre l’Estatut nega la na-turalesa vinculant de les previsions estatutàries i reitera la completa llibertat del legislador estatal per definir el model de finançament».

5. El nou model de finançament per a Catalunya no po-drà ser una excepció dins la LOFCA i haurà de poder estendre’s a d’altres Comunitats Autònomes.

Els compareixents a la Comissió i el mateix informe pre-sentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa clar en la pàgina 18 que «La seva aplicació a Catalunya no impedeix que legalment no es pugui estendre a d’altres Comunitats, ni té perquè provocar una pèrdua de recur-sos a les altres CCAA».

I en la pàgina 86 «La darrera paraula sobre la pervivèn-cia del model de finançament continuarà corresponent a la decisió lliure de l’Estat».

La sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut estableix que «les decisions tendents a garantir la sufici-ència financera de les CCAA han d’adoptar-se amb ca-ràcter general per l’Estat i de forma homogènia per a tot el sistema.»

6. El model viable de finançament per a Catalunya s’allu-nya del model de Concert i no implicaria un increment significatiu de recursos per a la Generalitat.

Aquestes restriccions han portat a que el propi informe de la Generalitat reconegui que el model de finançament viable pot ser que enlloc de la cessió del rendiment de tots els tributs (com al model de Concert), es cedeixi només el rendiment de «quasi tots els tributs» (pàg. 10), excloent-ne alguns.

I que enlloc de l’establiment d’una quota de retorn direc-tament abonada per la Generalitat a l’Estat per les des-peses d’aquest al territori, aquesta quota es faci efectiva a partir de la «retenció per part de l’Estat del rendiment que li correspon» (pàg. 11), com en l’actual model. És a dir que l’Estat mantindria la clau de la caixa i no seria la Generalitat que li transferiria directament els recursos.

També es reconeix que una major quantitat de recursos per a la Generalitat s’hauria d’assolir a partir de «l’apor-tació de més recursos per part de l’Estat al sistema de finançament comú». Cosa altament improbable atès el gran dèficit públic de l’Estat i la prohibició constitucio-nal per incrementar-lo.

Així com és inviable que aquest increment de recursos sigui superior al que aconseguirien les altres CCAA, ja que la pròpia sentència del TC sobre l’Estatut va declarar

A la Comissió d’Estudi s’ha constatat, també, que és d’una dificultat jurídica i política pràcticament insupe-rable que Catalunya pugui aconseguir un model de fi-nançament particular, diferent al de règim comú de les CCAA, com seria el cas d’un Model de Finançament basat en el Concert Econòmic que ens permeti recaptar i gestionar tots els impostos. Així ha quedat demostrat una vegada estudiades les restriccions que imposa a Catalu-nya la Constitució Espanyola, l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i la jurisprudència que es deriva de la recent sentència del Tribunal Constitucional contra l’Estatut.

Encara, però, hi ha dues possibilitats per assolir un mo-del de finançament diferenciat del de règim comú de les CCAA, basat en el Concert econòmic que ens permeti recaptar i gestionar tots els impostos generats a Catalu-nya:

1. La més clara, amb la independència política de la na-ció catalana.

2. Amb un acte de força democràtica excepcional de la nació catalana, com el que significaria un suport massiu i contundent a una proposta de Concert Econòmic a través d’una Consulta Popular a tota la ciutadania, que pugui sacsejar les actuals institucions espanyoles i superar les restriccions que se’ns imposen, forçant una nova juris-prudència del Tribunal Constitucional per fer possible un model de Concert Econòmic per a Catalunya.

Les restriccions de l’actual marc jurídic

Les restriccions de la Constitució espanyola, de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i de la sentència del TC contra l’Estatut, fan pràcticament impossible l’assoliment d’un model de finançament basat en el Concert Econòmic.

1. Catalunya no pot aspirar al Concert Econòmic del País Basc o Navarra

Els compareixents a la Comissió i el mateix informe pre-sentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa clar en les pàgines 25 i 26 que «La doctrina del Tribu-nal Constitucional ha considerat que la Disposició de la Constitució espanyola era aplicable als territoris forals del País Basc i Navarra... i ha respòs negativament a l’in-terrogant sobre l’aplicació d’aquesta Disposició a una altra Comunitat Autònoma. També ho ha fet recentment de manera preventiva i expeditiva en la recent Sentència del TC sobre l’Estatut.»

2. El canvi en el model de finançament de Catalunya s’ha de fer a través de la LOFCA (la Ley Orgánica de Finan-ciación de las Comunidades Autónomas), com fins ara.

Els compareixents a la Comissió i el mateix informe pre-sentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa clar en la pàgina 71 que «Cal concloure que d’acord amb la jurisprudència constitucional, ha de ser la LOFCA la disposició que incorpori el nou sistema de finançament a l’ordenament jurídic vigent».

3. El model de Concert no està previst en l’Estatut d’Au-tonomia de Catalunya

Els compareixents a la Comissió i el mateix informe pre-sentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa clar en la pàgina 38 que «Més problemes suscita d’entra-da l’adequació a un sistema de finançament basat en el



II. Conclusions

I. El dèficit fiscal de Catalunya

1. El dèficit fiscal ha estat una constant en la relació fis-cal entre Catalunya i l’Estat. La seva incidència sobre el capital públic, la competitivitat de l’economia catalana i la prestació dels serveis públics de l’estat del benestar ha estat notable i ha afeblit la competitivitat de l’economia i l’estat del benestar de Catalunya. El seu efecte negatiu ha recaigut finalment sobre tots els ciutadans de Catalunya.

2. Des de la recuperació de la democràcia, Catalunya ha lluitat políticament per posar fi a aquest drenatge cons-tant de recursos. La recuperació de l’autonomia el 1979, les successives negociacions del finançament, la recla-mació d’un tracte equitatiu de les inversions públiques i, darrerament, la reforma de l’Estatut d’autonomia el 2006 en són un clar exponent.

II. La necessitat d’un model de finançament basat en el concert econòmic

1. El Parlament de Catalunya ha tractat diverses vegades d’assolir un model de finançament per a Catalunya ba-sat en el concert econòmic. Durant la V legislatura es va constituir la Comissió d’Estudi sobre el Concert Econò-mic com a Via per a l’Adequat Finançament de l’Autono-mia de Catalunya, la qual va presentar, el 14 de maig de 1999, unes conclusions que seguien aquesta línia.

2. El text de l’Estatut aprovat el 30 de setembre de 2005 proposava un model de finançament singular fonamentat en la recaptació de tots els impostos generats a Catalu-nya i l’aportació a l’Estat d’una part d’aquests per a con-tribuir al finançament dels serveis propis de l’Estat i a la solidaritat. Aquesta proposta va ésser modificada en la fase de tramitació parlamentària a Madrid i reconduïda altra vegada cap al sistema de règim comú multilateral. Posteriorment, la sentència del Tribunal Constitucional la va retallar encara més.

3. L’actual sistema de finançament, concretament l’arti-cle 208 de l’Estatut, permet la revisió del mateix siste-ma. Les limitacions del model que va entrar en vigor el 2009 s’han posat de manifest en la liquidació del primer exercici en què s’ha aplicat, com també s’ha posat de ma-nifest la impossibilitat de donar plena satisfacció a les necessitats de finançament de Catalunya amb el sistema comú.

4. La reclamació d’un model de finançament singular per a Catalunya basat en el concert econòmic ha anat asso-lint cada vegada més suport social, fins a esdevenir àm-pliament majoritària.

5. Avançar cap un model de finançament per a Catalunya basat en el concert econòmic o pacte fiscal en què la Ge-neralitat gestioni els seus propis recursos i decideixi so-bre aquests recursos requereix una concreció del model i, políticament, un ampli suport. Per això, abans d’entrar en una nova fase de negociació del nou model amb el Govern de l’Estat, calia que el Parlament analitzés les possibilitats i les vies per les quals es pot assolir el nou model de finançament basat en el sistema de concert econòmic.

nul l’article que es referia a la possibilitat que la Gene-ralitat obtingués més recursos que la resta de CCAA si feia un «esforç fiscal superior». I l’article 138.2 de la CE prohibeix cap tipus de «privilegi econòmic» d’una comu-nitat respecte una altra.

Una consulta popular per a un nou model de finançament basat en el concert econòmic

És per tot això que reiterem que totes aquestes restricci-ons constitucionals, sobretot les que imposa la sentència del TC sobre l’Estatut fan imprescindible un canvi en la jurisprudència del TC. Un canvi que només es pot acon-seguir amb una força política excepcional com la que s’aconseguiria amb una Consulta Popular sobre el model de finançament basat en el Concert econòmic que hauria d’incloure els següents punts:

1) Recaptació, per part de la Generalitat, de tots els im-postos, taxes i cotitzacions socials pagats a Catalunya. L’Agència Tributària de Catalunya recaptarà tots els im-postos, taxes i cotitzacions socials que paguen els ciu-tadans i les empreses de Catalunya (entre d’altres IRPF, IVA, Impost Societats...), i els gestionarà, liquidarà i ins-peccionarà.

2) La Generalitat de Catalunya tindrà capacitat norma-tiva sobre tots els impostos, taxes i cotitzacions socials.

3) En el càlcul de la quota de retorn s’establirà com a criteri la fi del dèficit fiscal.

4) La Generalitat de Catalunya no acceptarà cap retalla-da per part de l’Estat Espanyol del model de finançament basat en el Concert Econòmic votat pel poble, en res-pecte i compliment de la decisió del poble de Catalunya. L’Estat espanyol tindrà com a opcions acceptar la decisió del poble de Catalunya o refusar-la, tal i com fa amb la llei que regula el Concert econòmic basc.

Recordem que el suport del 90% del Parlament de Ca-talunya a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i del 35% del cens en el referèndum que es va convocar el 2006, no van ser suficients per evitar les retallades de la Sen-tència del Tribunal Constitucional contra l’Estatut. No-més una Consulta Popular que generi més força que la que es va aconseguir aleshores pot capgirar la jurispru-dència del TC.

Això i la independència política, el camí més segur, constatem, per assolir l’objectiu de recaptar i gestionar tots els impostos que paguem els catalans i acabar defini-tivament amb l’espoli fiscal a mans d’Espanya.



7. Catalunya se situa en la tercera posició en capacitat en recursos tributaris, un 20,7% per sobre de la mitjana de l’Estat. Una vegada aplicats els mecanismes de redis-tribució del model de finançament, Catalunya passa a la vuitena posició en recursos rebuts. És a dir, perd cinc posicions en el rànquing.

8. El model de finançament no respecta el principi d’or-dinalitat i és arbitrari en els seus resultats, ja que:

– Hi ha sis comunitats autònomes que reben més recur-sos que Catalunya, quan la seva capacitat tributària és inferior a la catalana.

– Hi ha tres comunitats autònomes que tenen una capa-citat tributària per sota de la mitjana de les comunitats autònomes de règim comú, però reben per sobre de la mitjana.

– Hi ha comunitats autònomes amb capacitats similars i recursos finals molt diferents.

Si aquesta comparació, feta en termes nominals, tingu-és en compte les diferències de preus entre les diferents comunitats autònomes –en termes de paritat de poder de compra, que mostrarien d’una manera més acurada el poder de compra dels recursos rebuts del model de fi-nançament–, els resultats que s’obtindrien serien encara més negatius. En efecte, Funcas publica per a cada any el nivell de preus relatius de totes les comunitats autòno-mes de l’Estat: l’any 2009, Catalunya va ésser la segona comunitat amb preus més alts de tot l’Estat, després de La Rioja; els preus es van situar un 8,2% per sobre de la mitjana de l’Estat.

Si es tenen en compte els recursos per habitant ajustats pels preus relatius de les comunitats autònomes de règim comú, Catalunya passa d’ésser la vuitena comunitat re-ceptora de recursos a ésser la tretzena d’un total de quin-ze. És a dir, de la tercera posició en capacitat en recursos tributaris, Catalunya passa finalment a la quinzena en re-cursos reals rebuts, una vegada aplicats els mecanismes d’anivellament.

9. L’anivellament vertical continua essent insuficient, malgrat les noves aportacions en la revisió del model del 2009. Les necessitats de despesa de les comunitats au-tònomes creixen més, a causa de llur comportament ex-pansiu, que llur capacitat recaptatòria. Aquest compor-tament és degut especialment al fet que les comunitats autònomes tenen encomanada la prestació dels serveis fonamentals de l’estat del benestar. En canvi, no es cor-regeix el sobredimensionament de l’Estat.

10. Les pràctiques de l’Estat que conculquen el principi de lleialtat institucional han estat i són encara diverses. Alguns anys aquestes pràctiques han superat els 1.000 milions d’euros. L’assignació de bestretes a compte dels tributs cedits, especialment IRPF i IVA, durant els anys 2008 i 2009 ha provocat un trasllat cap a la Generalitat de més dèficit pressupostari. A causa d’aquest excés de bestretes, la Generalitat ha de retornar per aquests dos anys més de 3.000 milions d’euros.

11. A tall de recordatori, l’any 2005 ja es xifrava la valo-ració econòmica de la deslleialtat institucional per a Ca-talunya en 1.085 milions d’euros anuals. Aquesta dada actualment és superior, ja que cal afegir-hi tota la norma-

6. Anar cap a un model basat en el concert econòmic requereix deixar de banda el model comú per a passar a un model bilateral. Per això, abans de negociar amb el Govern de l’Estat, cal una posició unitària i una defini-ció del model, i cal concretar-ne l’abast, els objectius i les competències. Amb la voluntat que aquest nou model tingui el suport més ampli possible, el Parlament de Ca-talunya ha constituït en aquesta IX legislatura aquesta comissió d’estudi.

III. Insuficiència del model de finançament vigent

1. El model de finançament aprovat el 2009 ha represen-tat un avenç respecte al model anterior aprovat el 2001, especialment en termes quantitatius, i ha reportat un in-crement de recursos de 2.421 milions d’euros el primer any. Cal tenir present que el mateix acord de finança-ment del 2009 estableix explícitament que se salda el compliment del principi de lleialtat institucional del pe-ríode anterior, i queda subsumit en l’import dels recursos addicionals, de manera que no és pròpiament un guany net de recursos, sinó que és una aportació estatal que vol compensar les noves necessitats de despesa generades per decisions estatals. Pel que fa al primer any de com-pliment del model aprovat el 2001, només va comportar un guany net de recursos de 225 milions d’euros.

2. Malgrat aquest avenç quantitatiu, el resultat del pri-mer any d’aplicació del model no solament no resol els problemes sinó que evidencia la feblesa dels preceptes estatutaris i la limitació del model.

3. El model de finançament és més confús i menys trans-parent que l’anterior, amb un conjunt de fons poc jus-tificats que tenen efectes neutralitzadors entre ells. Els indicadors de necessitat del sistema LOFCA són poc objectius i no recullen, entre altres qüestions, la variable del cost diferencial dels serveis.

4. El model de finançament no compleix els principis que fixa l’Estatut. Després de cinc anys d’haver estat aprovat, encara no s’ha constituït el consorci tributari que hauria d’esdevenir l’Administració tributària única a Catalunya.

5. Els recursos nets per a Catalunya són inferiors al ren-diment de la cistella d’impostos cedida. D’acord amb les estimacions inicials, els recursos del model de finança-ment –en termes homogenis– de la liquidació de l’exer-cici del 2009 pugen a 15.394 milions d’euros, mentre que Catalunya va recaptar, en el marc de la cistella d’impos-tos –cedits i propis– determinada per l’Estatut, 15.673 milions d’euros l’any 2009. És a dir, s’obtenen 279 mili-ons d’euros menys dels que es van recaptar, d’acord amb l’esmentada cistella.

6. El model de finançament no compleix el principi d’or-dinalitat. Manté l’statu quo en la relació entre comuni-tats. La relació entre capacitat fiscal per capita i recursos per capita ha continuat substancialment igual. Les co-munitats autònomes que més aporten per capita continu-en essent les que menys recursos per capita tenen per a atendre les mateixes prestacions. Es castiguen, per tant, les comunitats autònomes més dinàmiques i eficients.



16. Durant tots els anys de negociació dels diversos mo-dels de finançament multilateral, hom ha pogut constatar que la capacitat negociadora de Catalunya és exigua i la seva singularitat no té suport en un model multilateral, més aviat al contrari.

17. Hi ha una clara tendència a la laminació de l’auto-nomia política i financera. L’aprovació de la modificació de la Constitució, que limita l’autonomia financera per la porta del darrere, amb la voluntat evident de limitar no solament el dèficit públic sinó també la despesa autonò-mica per mitjà d’una llei orgànica, és un primer exemple que s’estén cap a propostes intervencionistes, com ara fixar uns mínims de despesa per capita en els serveis bà-sics fonamentals (ensenyament, sanitat i serveis socials).

IV. Una nova etapa en les relacions Generalitat-Estat

1. La Comissió constata l’oportunitat i la necessitat d’ini-ciar una nova etapa de relacions amb l’Estat espanyol després de la sentència del Tribunal Constitucional so-bre l’Estatut. En aquest marc, el pacte fiscal és una de les fites a assolir, tot i que no l’única. Aquestes relacions s’han de basar en el principi de lleialtat institucional, que fins ara l’Estat no ha respectat en nombroses ocasions.

2. Queda clar que amb una proposta de pacte fiscal no es resolen els efectes de la sentència del Tribunal Constitu-cional sobre l’autogovern de Catalunya, en aspectes tan essencials com la definició de Catalunya com a nació, el blindatge de competències o l’adaptació del poder judi-cial a la realitat catalana, per la qual cosa la Comissió conclou que el Parlament i el Govern de la Generalitat han d’actuar en tots aquests camps, impulsant les refor-mes pendents en la legislació estatal i els traspassos de competències que resten per efectuar.

3. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polí-tiques catalanes a l’hora de reclamar més recursos per al finançament de Catalunya.

4. Hi ha una coincidència majoritària de les forces po-lítiques catalanes a l’hora de reclamar més autonomia financera.

5. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polí-tiques catalanes a l’hora de reclamar un model més just per a Catalunya en termes de reconeixement de l’esforç fiscal i de solidaritat.

V. El marc de la proposta de pacte fiscal

1. Catalunya aspira a un model de finançament propi perquè vol autogovernar-se, perquè aspira a disposar del màxim poder polític. Però, a la vegada, la necessi-tat d’aconseguir aquest pacte fiscal basat en el concert econòmic se sustenta en l’objectiu d’aconseguir major progrés econòmic i major benestar per a Catalunya. I és precisament en el moment actual de crisi econòmica i de necessitat d’austeritat i d’ajustaments que adquireix un major sentit, una major importància, la reivindicació del pacte fiscal. Si es vol preservar i potenciar l’estat del benestar, si es vol una societat més cohesionada i més equitativa, cal un model de finançament singular que

tiva estatal aprovada entre el 2005 i el 2009, que afecta les despeses de la Generalitat; per exemple, la Llei de la dependència, que comporta per a la Generalitat una des-pesa addicional de més de 600 milions d’euros. El ma-teix es pot dir de l’infrafinançament de les despeses sani-tàries, i més concretament del Fons de cohesió sanitària i de les decisions adoptades els darrers anys, com la del finançament de la interrupció voluntària de l’embaràs, de noves vacunes o del programa de salut bucodental, que comporten un major cost per a l’Administració catalana, de més de 210 milions d’euros. Igualment, en aquest ca-pítol s’ha de computar l’import de la compensació per la supressió de l’impost del patrimoni, que equival a 539 milions d’euros. És a dir, resulta que mentre l’Estat ha aportat 2.421 milions d’euros, també ha fet gastar a la Generalitat un mínim de 2.434 milions d’euros.

12. Els recursos que proporciona el model de finança-ment comú estan encara molt allunyats dels recursos de què disposen les comunitats autònomes de règim foral, ja que una cosa és que el model de finançament sigui radicalment diferent i l’altra és que els recursos que pro-porcionen els dos models de finançament siguin tan di-ferents, quan el nivell de competències i de serveis és pràcticament el mateix. Les darreres estimacions, cor-responents a l’any 2009, situen els recursos disponibles del País Basc en un 56% superior als recursos de què disposa Catalunya, en termes per capita.

Aquesta diferència significativa en el finançament dels governs català i basc ha implicat una evolució dispar en el deute de les dues institucions. Catalunya actualment té un deute equivalent al 19,2% del PIB, mentre que el del País Basc és del 7,9% del PIB. La diferència entre els dos nivells de deute no és un fenomen recent, sinó que ha anat creixent en el temps des del 1984.

13. El model de finançament no posa fi al dèficit fiscal crònic. La millora quantitativa però relativa del sistema de finançament actual no contribueix a una reducció sig-nificativa del dèficit fiscal. L’aportació de nous recursos el 2009 ha estat insuficient per a reduir significativament el dèficit fiscal. La part del dèficit fiscal imputable al sis-tema de finançament s’ha reduït el 2009, però, en canvi, aquesta reducció no ha repercutit d’una manera equiva-lent en el dèficit fiscal global, que es manté, segons les darreres estimacions, en uns paràmetres una mica inferi-ors però similars als habituals.

14. Tampoc no ha contribuït a la disminució del dèficit fiscal l’aplicació de la disposició addicional tercera de l’Estatut, que disposa una inversió anual a Catalunya durant set anys d’un percentatge equivalent a la partici-pació relativa de Catalunya en el PIB de l’Estat. Aquesta és una mesura temporal que acaba el 2013 i la finalitat de la qual era pal·liar la secular i discriminatòria manca d’inversió pública de l’Estat a Catalunya, més que no pas contribuir de manera estructural a la reducció significa-tiva del dèficit fiscal.

15. La darrera negociació del model de finançament ha permès constatar que els marges pressupostaris de l’Es-tat per a afegir més recursos addicionals al model a fi de satisfer totes les comunitats autònomes són gairebé inexistents.



7. No hi ha cap obstacle legal en l’ordenament jurídic de l’Estat espanyol ni en el dret de la Unió Europea que im-pedeixi a Catalunya tenir un sistema de finançament sin-gular anàleg al concert econòmic basc o al conveni eco-nòmic navarrès o de la mateixa naturalesa que aquests. L’Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic, presentat per l’Institut d’Estudis Autonòmics, avala la viabilitat constitucional i estatutària del dit sistema de finança-ment singular.

8. Tal com ha establert l’Institut d’Estudis Autonòmics en l’Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou mo-del de finançament basat en el concert econòmic, «hi ha bons arguments jurídics per afirmar que l’aplicació a Ca-talunya d’un sistema de finançament “basat en el Con-cert” no entraria en contradicció amb cap dels precep-tes constitucionals que li serien aplicables. L’aplicació a Catalunya d’aquest nou model de finançament podria justificar-se d’acord amb les exigències constitucionals.» Tampoc no vulneraria cap dels articles de l’Estatut d’au-tonomia de Catalunya del 2006. I, alhora, tampoc no contravindria al dret europeu, ni l’originari ni el derivat.

L’Institut d’Estudis Autonòmics planteja que l’esta-bliment d’aquest nou model basat en el concert «s’ha d’articular normativament a través d’una reforma de la LOFCA en la qual es proclami l’excepció del règim de finançament comú i, a més, es regulin els trets més es-sencials o “orgànics” d’aquest model.»

En aquest sentit, estableix que «els instruments norma-tius per a desenvolupar la LOFCA, concretar el model i regular la seva aplicació dependran del model que es pretengui establir. Si s’opta per un model de Concert, la llei de desenvolupament podria ser una llei similar a la del Concert Basc, tant pel que fa al seu contingut com al procediment d’adopció i modificació. Si es tracta d’un model de cessió “total” de tributs, la via per realitzar la cessió podria ser la de les lleis de cessió de l’article 150.1 CE, amb la possible excepció de la regulació de la quota de retorn o de mecanismes similars ja que la seva regula-ció pot requerir la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA bé en una altra llei estatal, sense excloure la possibilitat que s’empri una llei semblant a la del Concert.»

L’Institut d’Estudis Autonòmics explica que «la no-pre-visió del nou model de finançament en la Constitució o en l’Estatut d’autonomia i el seu establiment a través de la LOFCA implica que no podrà gaudir d’una garantia jurídica absoluta front a hipotètiques decisions unilate-rals de l’Estat de supressió o alteració. Tanmateix, cal tenir present que poden preveure’s mecanismes que re-forcin al màxim el caràcter de pacte bilateral respecte tant del procediment d’incorporació d’aquest nou model a la LOFCA com en el de les seves modificacions futures i en l’aprovació de les disposicions generals que desen-volupin i concretin el model. Entre altres mecanismes, es podria preveure la utilització del procediment legislatiu de lectura única per a l’aprovació d’aquestes lleis; l’emis-sió d’informes preceptius d’institucions de la Generalitat com ara el Parlament de Catalunya; acords previs entre l’Estat i la Generalitat per a la negociació de la quota de retorn o dels nivells de cessió o l’existència d’organismes bilaterals per a la resolució de discrepàncies entre l’Ad-ministració estatal i l’autonòmica.»

posi fi al dèficit fiscal que pateix actualment Catalunya i que avui dia comporta un veritable ofec per al progrés social i econòmic del país. Si en condicions normals la situació de Catalunya ja és excepcional en l’àmbit euro-peu –no hi ha cap territori que, amb un nivell de renda similar al de Catalunya, tingui un dèficit fiscal tan elevat com el que pateix Catalunya–, en les circumstàncies ex-cepcionals actuals la manca de recursos suficients enca-ra es fa més palesa.

2. Si Catalunya ja disposés del pacte fiscal, la Generali-tat no es veuria obligada a fer ajustaments, o serien d’un calibre molt reduït. Els ajustaments pressupostaris que fa la Generalitat en els exercicis 2011 i 2012 signifiquen passar d’un dèficit públic del 4,2% del PIB català l’any 2010 a l’1,3% l’any 2012, és a dir, una reducció de 2,9 punts percentuals menys, una magnitud molt inferior a la mitjana anual del dèficit fiscal estructural, que se situa a l’entorn del 8% del PIB català.

VI. La viabilitat d’un model de finançament singular

1. La Comissió constata la impossibilitat d’arribar, en un marc multilateral, a un model que satisfaci les necessi-tats de finançament de Catalunya i que garanteixi el ple desenvolupament i la competitivitat de la seva economia i la prestació d’un nivell de serveis públics comparable amb el de països amb un nivell de desenvolupament eco-nòmic similar.

2. Per a possibilitar el desenvolupament de totes les se-ves potencialitats, Catalunya necessita un model de fi-nançament singular fora del sistema de règim comú i de la negociació multilateral, basat en una relació bilateral entre la Generalitat i l’Estat, amb les característiques del concert econòmic basc o del conveni econòmic navarrès.

3. En un estat plurinacional ha d’ésser natural que hi hagi diferents models de finançament, atenent la diversitat d’identitats i de voluntats d’autogovern que hi poden co-existir.

4. Catalunya ha de poder tenir un model de finançament propi, atenent la seva voluntat d’autogovern, a partir de l’evolució dels elements que conformen el model actual i partint del fet que la diversitat de models no suposa un privilegi per si mateixa.

5. Fer viable un model de finançament propi per a Ca-talunya és, en termes jurídics, clarament constitucional. Cal recordar que la Constitució no predetermina un model concret de finançament, fet que ha estat expres-sament reconegut per la jurisprudència constitucional (STC 192/2000, del 13 de juliol), la qual cosa deixa obert un espai important de decisió política en aquest àmbit per mitjà de la LOFCA, que no exclou necessàriament la diversitat.

6. De l’informe de l’Institut d’Estudis Autonòmics i de bona part de les intervencions dels experts en aquesta comissió es desprèn que una proposta de pacte fiscal que apropi Catalunya als resultats del concert no necessita la reforma de la Constitució ni de l’Estatut. La Comissió fa seves les conclusions de l’esmentat informe.



xació de recursos per a Catalunya per mitjà de la quota de retorn a l’Estat.

Per tant, qualsevol posició política conjunta que s’adopti respecte a un nou model s’ha de substanciar fonamen-tant-se tant en les possibilitats d’encaix jurídic com en la definició dels criteris del model que han de permetre una millora dels resultats quantitatius i qualitatius.

2. La millora del model de finançament ha de compor-tar lleialtat i responsabilitat institucional recíproca entre l’Administració general de l’Estat i la Generalitat.

3. El blindatge del principi de lleialtat institucional i el reforçament dels principis de suficiència i d’autonomia financera han d’ésser els criteris prioritaris a l’hora de plantejar qualsevol revisió del model.

4. Cal un model més just en termes de reconeixement de l’esforç fiscal i major exigència sobre la solidaritat. La millora dels mecanismes de reconeixement de l’esforç fiscal i la major exigència sobre la solidaritat millora-rà la suficiència financera de la Generalitat i permetrà d’obtenir més recursos per a atendre les necessitats de Catalunya.

5. Catalunya necessita una millora del seu finançament que asseguri que es manté la mateixa posició relativa an-terior a les aportacions de solidaritat envers la resta de territoris de l’Estat.

6. El compliment del principi de solidaritat interterritori-al establert per l’article 138 de la Constitució no pot pro-vocar que Catalunya perdi posicions en termes de renda per capita amb la resta de comunitats autònomes.

7. La solidaritat interterritorial ha d’anar lligada a parti-des amb uns objectius i finalitats que assegurin el desen-volupament dels territoris receptors de solidaritat entre comunitats autònomes i a la suficiència de serveis socials bàsics.

8. La solidaritat interterritorial no pot anar destinada a donar un millor tractament en termes de tipus de grava-men als contribuents de les comunitats autònomes recep-tores de solidaritat.

9. El dèficit fiscal de Catalunya amb relació a l’Estat i a la Unió Europea no ha de superar el que tenen regions de la Unió Europea amb renda per capita similar a la cata-lana amb relació a l’estat respectiu i a la Unió Europea, aplicant el criteri de flux monetari.

IX. El pacte fiscal i el finançament local

La Comissió constata la situació greu que viuen els ajun-taments per la manca d’un finançament just i adequat a llur nivell competencial. Davant d’aquesta realitat, la Comissió constata que un pacte fiscal basat en el con-cert econòmic ha de comportar una millora en el finan-çament dels ens locals. Aquesta millora s’ha d’articular mitjançant una llei específica de finances locals, que ha de tenir com a principis bàsics l’autonomia local, la co-responsabilitat fiscal, la solidaritat i el reequilibrament territorial.

VII. L’articulació legal del nou model de finançament

1. L’establiment a Catalunya d’un model basat en el con-cert econòmic s’ha d’articular normativament per mitjà, en primer lloc, d’una reforma de la LOFCA en què es proclami l’excepció del règim de finançament comú i, en segon lloc, d’una llei que reguli els trets d’aquest model.

2. El procediment passa per establir una clàusula d’ex-cepció a la LOFCA per al cas català, en la línia del que es va fer per als casos del País Basc i Navarra, i l’apro-vació d’una llei que estableixi les característiques fiscals i financeres del model, que doni contingut al model de pacte fiscal. Un model singular que hauria de descansar en la més estricta relació bilateral entre l’Estat i la Gene-ralitat. Es tracta, en definitiva, de sortir del règim comú i donar contingut a la singularitat del sistema institucional de la Generalitat (en virtut de l’article 5 de l’Estatut, so-bre els drets històrics).

3. Un cop feta la modificació de la LOFCA per a intro-duir-hi una clàusula d’excepció per a Catalunya, s’hau-rà d’acordar en el marc de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat una proposta de llei ordinària, perquè el Govern espanyol la presenti a les Corts Generals com a projecte de llei. Aquesta llei ordinària haurà de contenir, com a mínim, els dos apar-tats que, seguint la descripció del catedràtic d’hisenda de la Universitat del País Basc Ignacio Zubiri Oria, són els «els dos pilars d’un sistema de concert»:

– En primer lloc, un capítol fiscal que estableixi i reguli la cessió a la Generalitat de tots els tributs que es paguen a Catalunya. Aquest capítol podria donar una autèntica autonomia fiscal a Catalunya, establir que l’Agència Tri-butària de Catalunya sigui la responsable de la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs suportats a Catalunya i establir també que el Parlament de Catalunya disposi de capacitat normativa sobre els di-ferents tributs.

– En segon lloc, un capítol financer que determini els principis i les fórmules de càlcul d’una quota de com-pensació, fonamentalment a partir del cost de les càrre-gues financeres que pugui assumir i justificar l’Estat per compte de Catalunya, i de la contribució, si s’escau, a la solidaritat interterritorial.

Com en el cas de la llei del concert econòmic del País Basc, la llei esmentada també podria contenir com a tercer apartat un capítol sobre la coordinació bilateral i sobre la revisió i actualització del model.

VIII. Criteris que cal tenir en compte en el nou model de finançament

1. Independentment de l’encaix jurídic, perquè el model de finançament de Catalunya es pugui considerar equi-parable al concert econòmic en termes quantitatius, ha d’obtenir en qualsevol cas uns resultats similars als que produeixen el concert basc o el conveni navarrès en ter-mes de recursos per habitant.

En el cas d’un model basat en el concert econòmic, els guanys depenen fonamentalment dels criteris per a la fi-



– Pel que fa a les càrregues que Catalunya hauria de continuar assumint respecte als serveis que encara pu-gui continuar prestant l’Estat a Catalunya, i respecte a la possible contribució a la solidaritat interterritorial, aquest model hauria de desenvolupar les funcions de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Ge-neralitat determinades per l’Estatut i establir unes bases de negociació ben diferents a les imposades per l’acord de finançament vigent. Val a dir, en aquest punt, que ni el País Basc ni Navarra no estan exempts de contribuir a la solidaritat interterritorial que estableix la Constitució, i que, tal com estableix la mateixa Constitució, és no-més a l’Estat a qui correspon d’establir per llei aquestes càrregues. Per això, tant el concert com el conveni es regeixen també per una llei estatal que estableix el me-canisme de càlcul específic per a establir la quantia que caldrà transferir a l’Estat en concepte de la contribució a la solidaritat interterritorial.

– En tot cas, a l’hora de determinar la quota de compen-sació pels serveis que l’Estat presta a Catalunya, caldrà tenir en compte només les competències que correspo-nen realment a l’Estat i no les que continua exercint tot i no correspondre-li (per exemple, en l’àmbit de la cultu-ra). Al mateix temps, a l’hora de determinar l’aportació a la solidaritat que incorpora aquesta quota, caldrà aplicar dos límits: un d’econòmic i un de qualitatiu. Així, caldrà tenir present que Catalunya no pot perdre capacitat fiscal un cop feta la contribució a la solidaritat i, alhora, que els diners només es podran destinar a les polítiques més bàsiques de l’estat del benestar i no a polítiques que pre-cisament Catalunya no es pot permetre.

XI. El procés de negociació del nou model de finançament

Amb l’objectiu d’aconseguir el màxim suport i avançar en el procés de negociació amb l’Estat, el Govern ha de:

a) Impulsar accions informatives adreçades als ciuta-dans i als agents econòmics i socials sobre la proposta aprovada pel Parlament d’un nou model de relació eco-nòmica de Catalunya amb l’Estat.

b) Aconseguir la màxima implicació activa de tots els sectors polítics, econòmics i socials de Catalunya al vol-tant de les bases del model de finançament aprovades pel Parlament.

c) Presentar, en un termini de tres mesos, un projecte de llei que reguli els instruments de consulta popular de caràcter no referendari amb l’objectiu de poder donar su-port legal i polític a un procés de ratificació ciutadana de la proposta de pacte fiscal basat en el concert econòmic que Catalunya plantegi a l’Estat.

d) Constituir, en el termini d’un mes des de l’aprovació de les conclusions de la Comissió d’Estudi, un grup de treball per a avaluar i proposar la base del càlcul per a establir la quota que s’ha de lliurar a l’Estat.

Palau del Parlament, 28 d’octubre de 2011

El lletrat de la Comissió El president de la ComissióAntoni Bayona Rocamora Jordi Turull i Negre

X. Bases del nou model de finançament

El nou sistema de finançament per a Catalunya s’ha de fonamentar en les bases que recull l’informe de l’Institut d’Estudis Autonòmics:

a) Una relació bilateral entre la Generalitat i l’Estat:

– El pacte fiscal ha d’ésser un model singular que des-cansi en la més estricta relació bilateral entre l’Estat i la Generalitat, ha d’activar la Comissió Mixta d’Afers Eco-nòmics i Fiscals Estat-Generalitat i ha de desplegar el potencial implícit que conté l’Estatut i assolir la cessió del 100% de tots els tributs que es paguen a Catalunya. Cal tenir present, en aquest sentit, que la cistella d’im-postos cedits definida per l’Estatut pot ésser modificada per acord de l’esmentada Comissió Mixta, i que l’apro-vació de la cessió requereix tan sols una llei ordinària de les Corts Generals, tal com estableix la disposició ad-dicional setena de l’Estatut, i no ha de seguir el feixuc procés de reforma estatutària.

b) L’establiment d’un sistema tributari integral propi per a Catalunya que determini les disposicions tributàries, com les normes generals, de gestió i de procediment i les normes específiques per a cada tribut, les relacions financeres entre Catalunya i l’Estat i els òrgans de super-visió del concert econòmic.

c) L’assumpció efectiva per la Generalitat de les com-petències en exacció, recaptació, gestió, liquidació, ins-pecció i revisió de tots els tributs generats a Catalunya i que es gestionin per mitjà de l’Agència Tributària de Catalunya:

– Des del punt de vista de la gestió i la recaptació tri-butària, aquest model singular ha de desplegar l’article 204.1 de l’Estatut, que estableix que la gestió, la recapta-ció, la liquidació i la inspecció dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat corresponen a l’Agència Tribu-tària de Catalunya.

– La Generalitat, per mitjà de la seva Administració tributària, ha d’ésser l’única responsable de la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els impos-tos a Catalunya. L’Administració tributària catalana ha de col·laborar amb la de l’Estat i amb les altres adminis-tracions tributàries de la resta de l’Estat en les tasques d’inspecció.

d) La plena capacitat normativa sobre tots els tributs ge-nerats a Catalunya dins el marc d’harmonització fiscal comunitària:

– La Generalitat ha de tenir potestats administratives i normatives sobre els impostos a Catalunya, limitades exclusivament per les necessitats d’establir elements co-muns amb la resta de l’Estat i la Unió Europea. La Gene-ralitat pot establir tributs propis.

e) L’establiment de la quota que s’ha de lliurar a l’Estat com a part alíquota del cost de les competències o els serveis comuns que exerceix l’Estat i que li són propis, i en concepte de cooperació interterritorial, revisable quinquennalment i que s’ha d’acordar en el marc de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat:

bopc 175/09 t - la vanguardiael ple del parlament, en la sessió tinguda el 4 de maig de 2011, un...

Documents