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BIOCOMBUSTIBLES (II): La UE y Brasil
Lic. Lucas Van Der Velde
Energía y Geopolítica
AI 021/2010 19 de julio de 2010
G R U P O D E E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S C O N T E M P O R Á N E O S 2
RESUMEN
Alabado por algunos, denostado por otros, la irrupción de los biocombustibles dentro
de la escena internacional se ha encontrada marcada por la polémica. Su carácter de
energía del futuro, tantas veces proclamada por aquellos Estados productores ha sido
cuestionado en igual cantidad de ocasiones por quienes se encuentran al otro lado de
la cadena productiva. El presente trabajo es un intento de compilar y analizar los
debates producidos por esta nueva tecnología en el contexto de las negociaciones
entre la UE y Brasil. Para ello constará de dos partes. En la primera se analizan los
diferentes tópicos que atraviesan el debate, de una manera que pretende ser objetiva.
En la segunda, se estudiarán las formas en las que los debates se trasladaron a las
negociaciones entre la UE y Brasil en el marco de la alianza estratégica entre ambos
actores. En el fondo, el trabajo busca ahondar en las siempre difíciles relaciones entre
ciencia y política, en este caso en el marco de los biocombustibles.
BIOCOMBUSTIBLES (II): La UE y Brasil
Lucas Van der Velde1
Introducción
En la primera parte de la serie se analizaron los biocombustibles y las
diferencias que existen entre ellos para intentar iluminar un poco los debates. Así se
descubrió que en muchos casos estos se originan en la falta de información respecto al
tema o en una incomprensión adecuada de éste. En otras ocasiones, la confusión es
producto de una generalización de los biocombustibles, que lleva a tratar a productos
distintos como si fueran iguales. Una mención especial mereció el tratamiento del tema
dentro de la OMC. A diferencia de otras áreas, aquí la división entre etanol y biodiesel
es muy clara. Así, este último es incorporado como un producto industrial, mientras
que el primero es considerado agrícola. El resultado de ello es que el etanol entra
dentro de una sección en la cual un acuerdo sobre la liberalización comercial es difícil
1 El autor es Licenciado en Relaciones Internacionales (UES21) y Asistente de Investigación de la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Dialogo Exterior (FRIDE).
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de alcanzar, dado que debe vencer la resistencia de Estados Unidos y la UE. Lo
opuesto ocurre en el caso del biodiesel. Un camino intermedio fue la promoción de los
biocombustibles como servicios ambientales, sector dominado por las potencias, sin
embargo todavía no ha dado ningún fruto.
Este debate, en el medio de la OMC, sirve como introducción a lo que viene a
continuación. En efecto, lleva a preguntarnos acerca de que posturas asumió cada
parte en el tratamiento de los biocombustibles. Más en concreto, sobre el lugar que
ocupan en las políticas tanto de Brasil como de la UE, tema que se analizará a
continuación. Al respecto cabe señalar que ambos actores se encuentran en extremos
opuestos dentro de la producción de biocombustibles. Como se analizó en la primera
parte, la UE dirige sus esfuerzos a la producción de biodiesel, con aceite de palma
importado de África y Asia sudoriental; Brasil, de su parte, produce etanol a base de
caña de azúcar y ha comenzado a producir biodiesel, aunque todavía de manera
incipiente. Por otro lado, Europa es un productor ineficiente. Por más que sea el
principal productor mundial de biodiesel, requiere para eso la importación de la materia
prima. Por su parte, Brasil no sólo es capaz de cultivar la materia prima necesaria, sino
que cuenta con años de experiencia en la fabricación de etanol y, más recientemente,
biodiesel, por lo que puede ser considerado un productor eficiente.
El propósito del trabajo, será entonces analizar el tratamiento que reciben los
biocombustibles en ambos actores considerando las diferencias consignadas. Vale
mencionar que el estudio se realizará sobre el mercado europeo. Ello significa que al
analizar la postura europea el énfasis recaerá sobre las medidas proteccionistas,
mientras que en el caso brasilero se pondrá el acento sobre las estrategias con las que
pretende ingresar comercialmente al Viejo Continente.
La política de la UE en biocombustibles
Como ya se mencionó en la parte anterior, la UE ha propuesto un plan
ambicioso para la protección del medio ambiente y la mitigación de la influencia
humana en el cambio climático. Parte de este plan consiste en ampliar la participación
de los biocombustibles dentro del consumo total de naftas del 1% actual hasta el 10%
en 2020. De esta forma se pretende cumplir con el objetivo de lograr una reducción
sustancial de las emisiones de GHG. Vale recordar que aproximadamente un cuarto de
las emisiones totales de la UE son producto del transporte automotor.
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La utilización de biocombustibles es entonces objeto de debate en dos
departamentos de la Comisión de la UE (CE): en transportes y en energía. Respecto al
primero de los sectores, a comienzos de año, la CE se proponía como objetivo “el
lanzamiento de una gran iniciativa europea en pro del «vehículo verde» que ayude a
promover nuevas tecnologías, como el coche eléctrico y el híbrido, gracias a una
combinación de investigación, establecimiento de normas comunes y desarrollo de la
infraestructura de apoyo necesaria.”(CE 2010[a]:20) Como puede observarse, no se
menciona la utilización de biocombustibles de cara al futuro del transporte en la UE,
por el contrario el énfasis reside en el diseño de tecnologías de punta como el auto
eléctrico (más híbrido) y el desarrollo de las celdas de hidrógeno (autos a base de
agua).
Sin embargo, la aplicación de estas tecnologías debe ser considerada una
propuesta a mediano-largo plazo. Como lo resalta la propia CE en el informe sobre
vehículos limpios y eficientes, pese a los avances recientes, la incorporación de
automóviles eléctricos o de celdas debe superar obstáculos técnicos, ser viables
económicamente, contar con una infraestructura apropiada, etc. La mayor parte de los
recursos de la UE en materia de transportes se destinará a alcanzar dichos objetivos
(CE 2010:6). De todas formas, el tiempo necesario para la implantación de estos
vehículos abre la posibilidad de utilizar biocombustibles como un reemplazo de los
hidrocarburos en el transporte automotor. No obstante, es posible identificar dos
obstáculos más. Por un lado, la CE recuerda que para que puedan ser considerados
‘verdes’ y por tanto ser incluidos dentro del paquete de reducción de GHG, estos deben
ser de origen sustentable. La prueba de la sustentabilidad reside en los productores, es
decir se asume que son culpables hasta que se demuestre lo contrario. Por otro lado,
la utilización de combustibles alternativos debe competir, en la captación de recursos,
con las propuestas de mejora de la combustión en vehículos tradicionales. En este caso
también parten con desventaja, puesto que en el comunicado conjunto del Consejo
Europeo y el Parlamento Europeo (2009), la implementación de nuevos estándares en
materia de emisiones y de eficiencia energética es obligatoria, mientras que la
investigación en biocombustibles es optativa. Pese a todo, se prevé que la participación
de los combustibles tradicionales dentro del mercado automotor decaiga en los
próximos años.
En pocas palabras, el futuro de los biocombustibles en la UE, al menos desde la
política de transportes es poco alentador. A continuación se examinará lo propuesto
desde el departamento de energía al respecto.
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El documento central de la estrategia europea en la materia es el Paquete de
Medidas Energéticas y Ambientales anunciado a fines de 2008. Como su nombre lo
indica no se trata de medidas aisladas, sino de un conjunto de iniciativas que abarcan
un amplio rango de actividades, desde la promoción de energías renovables hasta
propuestas de mejora de la eficiencia energética. Dentro de este paquete se incluye el
programa 20/20/20 y el objetivos de introducir un 10% de biocombustibles dentro del
mercado de transporte europeo.
A propósito establece algunas diferencias entre las metas del 20/20/20 y el
10%. La más importante de ellas es que la utilización de biocombustibles debe ser
realizada de manera comunitaria, mientras que las metas de energías renovables,
eficiencia energética y reducción de emisiones son nacionales, es decir en estos
campos cada Estado tiene la potestad para definir qué componentes utilizará en su
programa. Esta diferencia, que resulta lógica en la medida que se quiere adoptar un
paquete común en combustibles, puede llegar a dificultar la entrada del etanol dentro
del mercado europeo. Por ejemplo otorga más poder a los productores de
biocombustibles, que lucharan por ser ellos quienes abastezcan al mercado europeo en
lugar de recurrir a los mercados mundiales. Esta influencia puede ser ejercida de forma
indirecta, mediante la no incorporación de las modificaciones al motor necesarias para
la utilización de etanol dentro de los estándares de producción europeo.
En el paquete, la Comisión Europea trata con el tema de los mercados
mundiales y afirma que: a) la UE se encuentra en condiciones de suplir su propia
demanda interna de biocombustibles de cara al 2020; b) no obstante, considera
positivo recurrir al mercado mundial para complementar su producción; c) los
productores internacionales deben demostrar que su producción es sustentable
ecológica y socialmente.
Respecto al primero de los puntos, la producción de biocombustibles en Europa
ha crecido en los últimos años. Los principales productores son Alemania, Francia,
Reino Unido, España e Italia, en ese orden. Asimismo vale mencionar que predomina
ampliamente la producción de biodiesel sobre la de etanol, un 78,5% contra un 17,5%
respectivamente (Erobserv’ER 2009:8 y 12).
En relación al comercio internacional y más concretamente a los requisitos
medioambientales, los productores de biocombustibles deben demostrar que su uso
permite una reducción neta de emisiones del 35% en el 2008 y alcanzar un 60% para
el 2017. Asimismo, para prevenir los daños ambientales (en particular en deforestación
y degradación forestal), el Parlamento establece que no podrán ingresar en la UE
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aquellos biocombustibles cultivados en tierras que en 2008 fueran bosques nativos,
espacios de gran biodiversidad ó contuvieran grandes reservas de CO2 (Parlamento
Europeo 2008:art. 17 y ss).
En cuanto a los contenidos sociales, el Parlamento limita la participación en el
mercado europeo a aquellos biocombustibles que provengan de Estados que han
firmado e implementado una docena de tratados sobre derechos de los trabajadores
elaborados en el seno de la OIT.
Como se mencionó los Estados interesados no sólo deben presentar pruebas de
que cumplen con los requisitos establecidos por la Comisión Europea, sino que también
deben presentar evidencias de que las pruebas ya mencionadas son confiables. Una
pregunta posible es hasta qué punto estas políticas son compatibles con los objetivos
de desarrollo de las comunidades productoras. En particular, la implementación de
estos requisitos, si bien favorable para el medio ambiente, puede significar la
concentración industrial en unas pocas compañías capaces de cumplir los requisitos y
de esta forma evitar una mayor distribución de los ingresos generados por los
biocombustibles.
Por último, vale recordar que los objetivos de la UE en biocombustibles son
‘flexibles’. Respecto a las anteriores estrategias la UE no ha sido capaz de cumplir con
la meta de 2% para 2005, ni tampoco de 5.7% para 2010, alcanzando valores de 1%
en 2005 y aproximadamente 4.2% en 2010 (CE 2008:3). Ello permite cuestionar las
posibilidades de un mayor desarrollo en el futuro. Por otro lado, como lo indica un
reporte del EUrobserv’ER la última versión de la directiva en energías renovables ha
modificado el requisito de 10% de biocombustibles para el 2020. En su lugar se
instruye a las partes a lograr que un 10% de la energía utilizada en el transporte en
2020 provenga de fuentes renovables, con lo cual la decisión de incorporar o no
biocombustibles queda en las manos de cada Estado2.
La política europea en biocombustibles es un ejemplo de coherencia entre los
diferentes sectores y de constancia a lo largo del tiempo, aún a costa de los
resultados. En efecto, los requisitos de sustentabilidad ecológica pueden rastrearse
hasta los inicios mismos de la política europea de combustibles, si bien su referencia es
más vaga que la realizada por el Parlamento Europeo en su última presentación.
Asimismo es un ejemplo de coherencia en el trabajo interinstitucional. Sin embargo,
pocas cosas más pueden decirse a favor de esta política que ha fracasado en varios 2 “[T]he new renewable energies directive has introduced new vocabulary by replacing the term “biofuels” by that of “renewable energies”. By 2020, 10% of energy consumption in road and rail transport should be covered by renewable energies (and no longer by biofuels alone)” (Eurobserv'ER 2009: 22)
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aspectos. Por un lado, no ha logrado sus objetivos generales de incorporación de
biocombustibles dentro del fuel mix. Por el otro, los requisitos de sustentabilidad no
han impedido la deforestación en Malasia ni en Indonesia. Asimismo, vale decir que la
política de la UE hecha en falta una mayor especificidad en el análisis de los
biocombustibles. En concreto, tratar de igual manera a productos diferentes como lo
son el etanol y el biodiesel se encuentra en contra del sentido común.
La política de biocombustibles en Brasil
Brasil ha llevado una política completamente opuesta a la europea en materia
de biocombustibles, lo cual puede explicarse si se consideran la posición que cada uno
ocupa dentro de la cadena productiva. A diferencia de la UE, Brasil es un productor
eficiente de etanol y biodiesel3, por lo que su política exterior al respecto consiste en
promocionar sus productos a nivel mundial y promover la apertura de los mercados.
Brasil se centra en los aspectos positivos de la revolución de los biocombustibles.
El estado de desarrollo actual de los biocombustibles se debe en gran medida a
la historia que tiene tras de si. Ya en la década del ’70, luego de sufrir los efectos de la
crisis del petróleo, el gobierno militar de Geisel decide poner en marcha el plan
PROALCOOL. Este supuso una evaluación de las posibilidades de introducir alcohol
(etanol) en las gasolinas como parte de un intento de reducir el consumo de petróleo.
El plan tuvo tal éxito que para fines de la década siguiente cerca del 90% del total de
los autos utilizaban biocombustibles. Sin embargo, durante la década siguiente los
nuevos descubrimientos realizados por Petrobrás y una combinación de alto precio del
azúcar y bajos del petróleo supusieron un alto en la evolución de la industria.
A continuación, coincidiendo con la llegada del nuevo milenio, se
produjeron cambios en la política de biocombustibles. Los precios volvieron a favorecer
la producción de biocombustibles, se reactivó el programa PROALCOOL y lo más
importante se desarrollo la tecnología flex-fuel para los motores de automóviles. Esta
permite la mezcla de combustibles a base de hidrocarburos o de origen vegetal en
cualquier medida, lo que facilita la incorporación gradual de biocombustibles de alto
grado de mezcla dentro del mercado doméstico. A diferencia de décadas anteriores, el
desarrollo de los biocombustibles ha sido tal que incluso puede competir con el
3 “Brasil produce etanol a un costo aproximado de US$ 0,83 por galón, […] mientras que el gasto en EE.UU. es de US$1,09 y en Europa US$1,20.” (BBC Mundo 2007)
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petróleo, tal como lo demuestra la pervivencia del plan después del descubrimiento de
los yacimientos de Tupí y de alta mar.
En cuanto a los beneficios ambientales, el Programa Nacional de Medio
Ambiente de Brasil es bastante claro. Al respecto afirma que permitirá ahorrar, entre
2008 y 2017, la emisión de 570 millones de toneladas de CO2 a la atmósfera, una
reducción verdaderamente significativa.
Brasil tiene entonces una industria de biocombustibles consolidada y respaldada
por su gigantesco mercado interno. Sin embargo, a los ojos internacionales todavía
presenta fallas que debe subsanar. Por un lado, las condiciones de trabajo en la zafra.
Tal como se mencionó las mismas fueron denunciadas desde el Parlamento Europeo. A
estas acusaciones el gobierno responde con la intención de mejorar las condiciones de
vida rurales y recordando que la industria de producción de biodiesel, incluida su
transformación industrial, genera cerca de un millón de empleos directos. Es decir, si
bien una parte de los trabajadores pueden encontrarse en una mala situación, los
beneficios que la industria trae aparejada para otras personas deben tomarse en
consideración.
Otro punto negativo de la industria brasilera radica en que, durante mucho
tiempo, los productores quemaron los restos inutilizables de la caña de azúcar,
liberando importantes cantidades de CO2 a la atmósfera, con lo cual se reducirían los
efectos positivos de la utilización del etanol. No obstante, el gobierno brasilero ya ha
comenzado a desarrollar planes para utilizar estos desechos de la industria azucarera
(y de la producción agrícola en general) para la producción de energía eléctrica (CIMC
2008:46). Finalmente, y en respuesta a las críticas sobre los efectos que una demanda
mayor de biocombustibles tendría sobre la selva amazónica, el gobierno de Lula
anunció su intención de hacer un seguimiento más estricto sobre toda la cadena
productiva. De esta forma se controlaría la producción sustentable, tanto en términos
de uso de agua y suelo como de conservación de la biodiversidad (CIMC 2008:46).
Las declaraciones de Lula en relación al mercado futuro de biocombustibles
combinan dosis equivalentes de optimismo y de denuncia. Para empezar considera que
son parte de una revolución energética, que los biocombustibles se presentan como
alternativas viables a los hidrocarburos y que su adopción a nivel global es solo una
cuestión de tiempo4. Por el otro, afirma que la posición de EE. UU. Y la UE sobre la
materia es hipócrita, debido a que expresan su voluntad de mejorar la calidad del
4 En palabras de Lula: “Acho que o mundo vai se curvar ao biocombustível. É apenas uma questão de tempo”, citado en Laboissière (2008)
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medio ambiente, pero no imponen aranceles al comercio de petróleo y si al de etanol.
Es decir, favorecen comercialmente a la opción más contaminante.
Un ejemplo de las dificultades que debe sortear el gobierno de Lula para
ingresar al mercado europeo son las negociaciones MERCOSUR-UE. Paralizadas en
2004 cuando ambas partes condicionaron el tratado al logro de un acuerdo en Doha,
las relaciones parecieron mejorar con la Presidencia de España de la UE y de Argentina
en la Presidencia Pro-témpore del MERCOSUR. Incluso se anunció la posibilidad de
reabrir las negociaciones entre ambas regiones. Sin embargo, a menos de una semana
de terminada la VI Cumbre América Latina y el Caribe Unión Europea, una decena de
Estados de la UE, encabezados por Francia y Polonia, manifestaron su rechazo a un
nuevo dialogo. Entre los motivos aducen los perjuicios que la apertura del mercado
agrícola en tiempos de crisis significa. Esto es una muestra de las complejidades de un
acuerdo con la UE, puesto que Brasil no debe negociar con un socio integrado, sino
que debe convencer a 27 miembros. En este contexto, la reapertura de las
negociaciones entre el MERCOSUR y la UE en la Cumbre de Madrid, si bien mejora las
perspectivas a los biocombustibles brasileros, no debe servir para ocultar las
diferencias de fondo que subsisten dentro de la UE.
En vista a las dificultades que plantea el acceso al mercado europeo la
estrategia comercial de Brasil ha consistido en diversificar sus socios comerciales. Con
este espíritu ha desembarcado en el continente africano. Allí los planes comprenden la
producción in situ de etanol, aprovechando que las condiciones climáticas son
favorables para el cultivo de caña de azúcar. Asimismo, se especula con la posibilidad
de que Petrobrás instale plantas para la producción de etanol, tanto para consumo
interno como para exportar. En este sentido, teniendo en cuenta la dificultad para
alcanzar un acuerdo MERCOSUR-UE, Brasil planea utilizar los acuerdos que existen
entre la UE y los Estados de África, el Caribe y el Pacífico (Acuerdos ACP) para
introducir el etanol dentro del mercado europeo. Entre los Estados africanos dispuestos
a participar de la revolución de biocombustibles se encuentran Benín, Burkina Faso,
Cabo Verde, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea Bissau, Liberia, Malí,
Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo, en algunos de los cuales ya han
comenzado las obras para la construcción de plantas de Petrobrás.
Un plan de acción que ya se desarrolla es entre Mozambique, Gran Bretaña y
Brasil. Mediante los acuerdos, Gran Bretaña financia la instalación de plantas en
Mozambique, plantas que contarán con el asesoramiento técnico de Brasil y cuya
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producción se destinará principalmente al consumo interno del país africano y en
segunda instancia para abastecer al mercado sudafricano.
Una segunda alternativa, más directa, por la que el gobierno brasilero planea
desembarcar dentro del Viejo Continente, es la instalación de plantas en él. Al
respecto, se barajan planes para la creación de empresas mixtas de capitales brasileros
y europeos. Entre las compañías que interesan a Petrobrás se encuentran GALP y EDP,
ambas portuguesas. En este caso el camino es de ida y vuelta, y se aprecia una mayor
participación de empresas europeas en la producción de etanol en Brasil. Ejemplo de
esto son las inversiones de British Petroleum (BP) para la ampliación de su planta
productiva en Goias y la alianza Cosan-Royal Dutch/Shell (Zarzuela 2010).
Esta segunda alternativa también parece ser aquella con un mayor futuro, en
especial a tenor de lo ocurrido durante el mes de mayo. Si bien la Cumbre ALC-UE no
fue exitosa en la reapertura de las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR, es decir
se logró pero en condiciones que permiten cuestionar la continuidad del proceso; sí
existieron avances positivos para Brasil. En concreto, esa misma semana el Presidente
da Silva se reunió con su homólogo portugués, Sócrates, con motivo de la Décima
Cumbre Brasil-Portugal. El resultado de estas reuniones fue sumamente favorable, se
permitió la instalación de dos gigantes brasileros en territorio europeo, Embraer y
Petrobrás.
El primero había anunciado su deseo de invertir en tierra lusa hacía más de dos
años, sin embargo, su entrada había estado bajo estudio debido al apoyo estatal que
recibía/e. El acuerdo con Petrobrás es más significativo en relación a su significado
para este trabajo. En aquel se establece que Petrobrás y GALP realizarán un proyecto
de inversión conjunto en la ciudad de Sines para la producción de biocombustibles. En
concreto, la planta estará destinada a procesar el aceite de palma brasilero cultivado
en el Estado de Pará. No es un dato menor, en especial si se considera que éste es
uno de los Estados de la Amazonia legal y las consecuencias que la introducción de
este cultivo pude tener en la selva amazónica. En cuanto al monto de inversión, se
sitúa alrededor de los 357 millones de euros, pero únicamente se realizará una vez que
Portugal haya incorporado una legislación más sólida en materia de biocombustibles
(facilidades para la importación del aceite de palma brasilero, mínimo obligatorio de
aceite en el energy mix y cargas fiscales) y haya evaluado que ayudas (subsidios)
otorgará a la realización (Queiroz 2010). Este acuerdo entre Petrobrás y GALP incluye
además la posibilidad de utilizar a Sines como un puerto de entrada para el
combustible de transportes aéreos y marítimo producido por Petrobrás.
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El acuerdo energético alcanzado por Brasil y Portugal es entonces sumamente
favorable a los intereses brasileros. Para empezar consigue, al menos en teoría, el
acceso de sus productos al mercado europeo (se prevé que la planta cuente con la
capacidad de producir el biodiesel necesario para abastecer a la Península Ibérica).
Luego, la instalación de esta planta también se realizará en condiciones favorables, en
la medida que consiguió el apoyo estatal, en forma de subsidios y de leyes favorables.
Sin embargo, las circunstancias en las que se alcanzó el acuerdo, con un Portugal
acechado por el fantasma de la crisis griega y un Brasil cada vez más poderoso,
recuerdan que el ascenso de nuevos poderes no significa un cambio de sistema.
Conclusiones
La mejor manera de cerrar este breve escrito es recordando que los
biocombustibles son, en definitiva, combustibles. Una conclusión simple pero que
permite sintetizar todos los debates que se han generado en torno a esta energía
alternativa. En efecto, el análisis anterior permite descubrir que la cuestión ambiental
nunca fue el eje central de las discusiones. No se trata de la limpieza del etanol en
relación a los combustibles tradicionales, ni de la deforestación del Amazonas, ni de la
falta de alimentos en África. Todas estas cuestiones, en apariencia científico-técnicas,
no son más que un velo para ocultar lo que realmente se produce: un debate
estratégico-político.
Cuando la UE lanza su plan de acción en materia energética, en particular la
introducción de energías renovables y de utilización de biodiesel, uno de sus objetivos
centrales es reducir la dependencia del crudo y de la provisión externa. En octubre de
2007 un comunicado de la CE reflejaba ésta dependencia. En él se lee:
“Europa depende cada vez más de los hidrocarburos importados. Si no
cambian las condiciones imperantes, la dependencia de la UE de las importaciones
pasará del actual 50 % del total del consumo de energía a un 65 % en 2030. Para
dicho año, la dependencia del gas importado se prevé que aumente de un 57 % a
un 84 % y la del petróleo del 82 % al 93 %” (CE 2007:2-3)
En otro comunicado más reciente, la CE afirma que:
“The European Union's increasing dependence on energy imports threatens
its security of supply and implies higher prices. In contrast, boosting investment in
energy efficiency, renewable energy and new technologies has wide-reaching
benefits and contributes to the EU's strategy for growth and jobs” (CE 2008:3)
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De ambas declaraciones se desprende cuál es el verdadero lugar que ocupan
los biocombustibles, y todas las energías no fósiles, dentro de la estrategia de la UE.
Su atractivo no reside tanto en su menor impacto ambiental, sino en la posibilidad de
independencia energética que éstas plantean (o planteaban). Estados productores,
como Alemania, España y Francia, vieron con buenos ojos el desarrollo de los
biocombustibles y promovieron desde un comienzo su incorporación obligatoria en el
fuel mix, en particular la utilización biodiesel. Dado que el suelo europeo es poco
propicio para los cultivos necesarios para la extracción de aceite (salvo por el caso de
la colza, cuyo rendimiento por ha. es bajo), se promovieron cultivos en el extranjero
mediante la aplicación de beneficios arancelarios unilaterales, permitidos por la
cláusulas SGP de la OMC. Uno de los beneficios de este libre comercio fue el traslado
de los impactos negativos de la producción a los Estados en vías de desarrollo.
El problema surgió cuando aparecieron empresas más competitivas al otro lado
del Atlántico, capaces de desestabilizar el frágil equilibrio productivo europeo. En este
sentido, no es coincidencia que los cuestionamientos hacia el biodiesel comenzaran el
mismo año en que se lanzó la Asociación Estratégica Brasil-UE. Independientemente de
la veracidad o no de las acusaciones, el resultado tangible fue que la entrada de
nuevos competidores al mercado europeo de biocombustibles estuvo sujeta a un
mayor número de controles que aseguraron la preeminencia de las empresas locales
en el abastecimiento. Tal vez el ejemplo más impactante de ello sea la modificación de
las metas europeas para el 2020. En comunicados recientes, la CE cambia la meta de
utilizar un 10% de biocombustibles para el 2020, reemplaza por 10% de energías
renovables, un cambio que por simple que parezca no deja de ser significativo. Europa
no quiere realizar un simple cambio de socios en las importaciones energéticas, sino
que busca ser independiente.
Pese a la novedad del producto (los biocombustibles), la forma en la que se
inserta en las relaciones bilaterales es tradicional. Así se esta frente a un productor
ineficiente y proteccionista y un productor eficiente que busca la apertura de
mercados. Es un patrón que se repite en otras materias, como servicios y productos
agrícolas, aunque los roles se invierten.
El mismo patrón tradicional puede apreciarse en su resolución, suponiendo que
el acuerdo entre GALP y Petrobrás signifique la entrada de los biocombustibles
brasileros en Europa. En este caso, se está frente a un Estado fuerte y uno débil, la
economía brasilera es 8 veces y media la portuguesa, en esta situación el primero
aprovecha la debilidad (transitoria) del segundo para obtener un trato favorable. Esto
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parece dar la razón a Kenneth Waltz cuando afirmaba que es la estructura de poder
del sistema internacional y la posición, que el Estado ocupa en esa estructura, la que
determina el comportamiento.
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BIBLIOGRAFÍA
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