bienes de dominio publico

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LECCIN 8LOS BIENES DE DOMINIO PBLICO1

Jos Luis Pearanda RamosLetrado de las Cortes Generales.- Profesor Asociado

Universidad Carlos III de MadridSumario:

8.1. Afectacin y desafectacin al dominio pblico.8.2. Utilizacin de los bienes de dominio pblico.8.3. La proteccin de los bienes de dominio pblico.8.4. En particular, las costas.8.5. Otros bienes demaniales: Aguas terrestres y minas.

8.1. AFECTACIN Y DESAFECTACIN AL DOMINIO PBLICO.

190. Como ya se expuso en la Leccin anterior el criterio legal empleado ennuestro ordenamiento para distinguir dentro de los bienes pblicos los demaniales delos patrimoniales, gira en torno a la idea de afectacin.

En efecto, declara el artculo 5.1 de la LPAP que son bienes de dominio pblico,adems de aquellos a los que se otorgue por una Ley el carcter de demaniales, los quesin mediar tal declaracin legal se encuentren afectados al uso general o al serviciopblico. En realidad, cuando la Ley declara que determinados bienes son demanialeses porque aprecia la concurrencia de dicha afectacin al uso general o al serviciopblico. De modo que es siempre esa afectacin la que determina la demanialidad de losbienes pblicos. Por el contrario, el criterio es negativo o residual respecto de los bienespatrimoniales, puesto que conforme al artculo 7.1 de la LPAP, tienen esta naturalezatodos los bienes y derechos de titularidad pblica que no tengan el carcter dedemaniales.

La afectacin es congruente con el sentido finalista de los bienes pblicos, perono se identifica con el fin que se persigue con los mismos. Toda la actividad de laAdministracin est destinada a la satisfaccin de los intereses generales, por lo que sucondicin de titular de bienes se legitima en razones de inters pblico: a diferencia delos sujetos privados, la condicin de titular de bienes o propiedades administrativas,slo est justificada para las Administraciones Pblicas, porque los mismos estn

1 Revisado en marzo de 2013.

La afectacin deldominio pblico


destinados a la satisfaccin de fines pblicos. Pero ello es predicable de todos los bienespblicos, tanto demaniales, como patrimoniales.

La afectacin es algo ms. Constituye el ttulo o medio que acredita unconcreto destino (uso general o servicio pblico) que justifica la adscripcin de unrgimen jurdico especial establecido precisamente para los bienes demaniales y solopara ellos. La afectacin es una declaracin (aunque puede estar implcita en otrasactuaciones) que determina el inicio de la demanialidad, de igual forma que ladesafectacin significa su fin: los bienes patrimoniales pasan a ser demaniales cuandoson afectados al uso general o al servicio pblico, y dejan de serlo, cuando sondesafectados adquiriendo en tal momento la condicin de patrimoniales y sujetndose alrgimen jurdico de stos. Por eso, aunque la afectacin no tiene siempre el carcter dedeclaracin expresa formal, recuerda la figura de la dicatio del Derecho Romano yconstituye el medio de adscribir a los bienes pblicos el rgimen jurdico especialprevisto para los demaniales. As lo precisa la LPAP: cuando un bien patrimonial esdestinado o afectado al uso general o al servicio pblico, se convierte en un biendemanial (artculo 65); por el contrario, los bienes y derechos demaniales perdernesta condicin, adquiriendo al de patrimoniales, en los caso en que se produzca ladesafectacin, por dejar de destinarse al uso general o al servicio pblico (artculo69).

Se examinan a continuacin las incidencias que pueden producirse en relacincon el inicio de ese destino singular (afectacin), su eventual modificacin (mutacionesdemaniales) y la extincin del destino (desafectacin).

191. La afectacin o vinculacin de los bienes y derechos a un uso general oservicio pblico, que determina su integracin en el dominio pblico, puede producirseconforme a las siguientes modalidades:

A) La afectacin ex lege (artculo 66.1 LPAP). Se trata de una afectacinexpresa realizada por la ley de forma global para gneros o categoras de bienes que noprecisa de un posterior acto de concrecin o aplicacin. Es el modo habitual deafectacin en relacin con el denominado demanio natural (aguas, minas costas). Comovimos en la leccin anterior, en nuestro ordenamiento es la propia Constitucin (artculo132) la que realiza esta afectacin expresa respecto de la zona martimo-terrestre, lasplayas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma

Modalidades deafectacin


continental. Asimismo, son numerosas las Leyes sectoriales que disponen la afectacinde determinados bienes como se podr comprobar en los siguientes apartados2.

B) La afectacin mediante acto administrativo singular o individualizado quese refiere a determinados bienes y derechos (artculo 66. 1 y 2 LPAP). A su vez, estetipo de afectacin puede realizarse de diversas maneras:1. Puede hacerse de forma expresa, esto es, mediante acto administrativo dictado por

el rgano administrativo competente que concreta el bien o derecho de que se trate.A ella se refiere el artculo 66.1 cuando declara que deber hacerse en virtud deacto expreso por el rgano competente, en el que se indicar el bien o derecho aque se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aqul integradoen el dominio pblico y el rgano al que corresponda el ejercicio de lascompetencias demaniales, incluidas las relativas a su administracin, defensa yconservacin3.

2. Puede hacerse de forma tcita o implcita cuando la afectacin resulta o se deducede otros actos administrativos distintos del de la afectacin o de la aprobacin denormas que determinan su destino al uso o servicio pblicos (vgr. aprobacin deplanes de ordenacin urbana que suponen la afectacin al uso pblico de las calleso la adquisicin de bienes mediante expropiacin forzosa para su destino al uso oservicio pblico).

3. Finalmente, puede hacerse de forma presunta, cuando un bien determinado esusado, sin acto administrativo de ningn tipo que lo determine, para una finalidadtpica de los bienes demaniales. Es el uso continuado para el uso o el serciciopblico el que permite entender producida la afectacin al dominio pblico. Elartculo 66.2 de la LPAP LPAP se ocupa conjuntamente de la afectacin presunta yde la tcita. Dicho precepto declara en tal sentido que surtirn los mismos efectosde la afectacin expresa los hechos y actos siguientes:

2 Como es el caso del artculo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que concreta laafectacin del demanio pblico martimo-terrestre operado por el artculo 132 CE. Tambin el artculo 2de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas; artculo 12 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, deMontes; artculo 21 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, entre otras.

3 Por ejemplo, el anuncio Anuncio del Ayuntamiento de Fontanars dels Alforins sobreaprobacin definitiva de acuerdo sobre afectacin al dominio pblico de parte de bien inmueble AntiguasEscuelas/Centro de Interpretacin, destinada a agencia de lectura y docencia, al dominio pblico(http://bop.dva.gva.es/bop/drvisapi.dll?MIval=DI_VerEdictoVis&idEdicto=2327973&miIdioma=V)


a) La utilizacin pblica, notoria y continuada4 por la Administracin Generaldel Estado o sus organismos pblicos de bienes y derechos de su titularidadpara un servicio pblico o para un uso general.b) La adquisicin de bienes o derechos por usucapin, cuando los actosposesorios que han determinado la prescripcin adquisitiva hubiesenvinculado el bien o derecho al uso general o a un servicio pblico, sinperjuicio de los derechos adquiridos sobre ellos por terceras personas alamparo de las normas de derecho privado.c) La adquisicin de bienes y derechos por expropiacin forzosa, supuesto enel que, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 24.2 de esta Ley, losbienes o derechos adquiridos se entendern afectados al fin determinante de ladeclaracin de utilidad pblica o inters social.d) La aprobacin por el Consejo de Ministros de programas o planes deactuacin general, o proyectos de obras o servicios, cuando de ellos resulte lavinculacin de bienes o derechos determinados a fines de uso o serviciopblico.e) La adquisicin de los bienes muebles necesarios para el desenvolvimientode los servicios pblicos o para la decoracin de dependencias oficiales.

El precepto no distingue entre afectacin tcita y presunta. Cabe entender quelos dos primeros casos (utilizacin notoria y continuada y usucapin) son supuestos deafectacin presunta, en tanto que los otros tres (adquisicin por expropiacin,aprobacin de planes de actuacin o proyectos de obras y servicios y adquisicin debienes muebles necesarios para las dependencias oficiales5) lo son de afectacin tcita.

192. El destino pblico del bien puede quedar alterado, sin perder la condicinde demanial, en el supuesto de las llamadas mutaciones demaniales. En sentido estrictose entiende por tales las que tienen lugar cuando se produce un cambio de afectacin alser destinados los bienes a otro fin pblico diferente del inicial, pero igualmente de uso

4 La legislacin estatal no fija plazo, pero el Reglamento de Bienes de los Entes Locales loestablece en veinticinco aos (artculo 8.4).

5 La Ley habla de bienes necesarios para el desenvolvimiento de los servicios pblicos lo queexige que exista una conexin relevante entre el bien mueble adquirido prestacin del servicio paraconsiderar tales bienes como demaniales, evitando as una inflacin de demanialidad que pudiera llevara entender como bienes demaniales el material de oficina de las de-pendencias pblicas. Del mismomodo, la naturaleza demanial de los bienes muebles adquiridos para la decoracin de talesdependencias ha de predicarse nicamente de los objetos de decoracin relevantes, interpretando aqultrmino de forma restrictiva. Cfr. Leccin 7, nota a pie de pgina 9.

Mutacionesdemaniales


general o servicio pblico.6 En consecuencia, cambia el uso demanial del bien, pero semantiene su calificacin como de dominio pblico y la sujecin al rgimen jurdico deeste tipo de bienes.

En sentido lato o impropio se ha venido hablando tambin de mutacin demanialen los supuestos de mutaciones subjetivas de los titulares de estos bienes. As un mismobien de dominio pblico (vgr. carretera) pasa de la titularidad o competencia de gestin deun bien a otro: es el caso frecuente de la sucesin en la titularidad de bienes demanialesderivada del proceso de trasferencia de bienes y medios vinculados a la descentralizacinterritorial.

Tambin cabe pensar en mutaciones por acumulacin, cuando al destino principalse aade una afectacin demanial secundaria o concurrente.7

193. La cesacin de la demanialidad se produce con la desafectacin. Ladesvinculacin del bien del uso general o servicio pblico que justific la afectacindetermina la prdida de la condicin del mismo como bien de dominio pblico. Se tratadel supuesto inverso a la afectacin aunque presenta peculiaridades.

En principio, el efecto normal de la desafectacin es el de que los bienes pasan atener la condicin de bienes patrimoniales (como excepcin el supuesto de cambio de loscauces de los ros, los antiguos acceden a los predios ribereos), con la consiguienteconsecuencia de que pueden ser enajenados a partir de entonces.

El legislador ha expresado una clara desconfianza frente a las desafectacionesimplcitas y, ms todava, de las tcitas, que podran determinar la paradoja de que un biendemanial pudiera terminar siendo adquirido por un tercero por usucapin (tras unadesafectacin tcita durante veinticinco aos, perderan la condicin de demaniales,comenzando a partir de entonces la usucapin). De ah que el artculo 69.2 de la LPAPhaya dispuesto que salvo en los supuestos previstos en esta Ley la desafectacin deberrealizarse siempre de forma expresa, esto es, mediante un procedimiento formal queconcluya con una resolucin del Ministro de Economa y el levantamiento de un acta derecepcin de los bienes por la Direccin General de Patrimonio, lo que viene a excluir, en

6 Dispone el artculo 71.1 de la LPAP que la mutacin demanial es el acto en virtud del cual se efectala desafectacin de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultnea afectacin a otro usogeneral, fin o servicio pblico de la administracin General del Estado o de los organismos pblicosvinculados o dependientes de ella.

7 Artculo 67.1 LPAP: Los bienes y derechos del Patrimonio del Estado podrn ser objeto deafectacin a ms de un uso o servicio de la Administracin General del Estado o de sus organismospblicos, siempre que los diversos fines concurrentes sean compatibles entre s.

La desafectacindemanial


todo caso, las desafectaciones presuntas y a reducir el campo de las implcitas en el mbitoestatal.8

8.2. UTILIZACIN DE LOS BIENES DE DOMINIO PBLICO

194. Los bienes de dominio pblico pueden ser utilizados tanto por losparticulares como por la Administracin.

A) El uso por los particulares puede ser comn o privativo. El comn lo define elartculo 85.1 de la LPAP como el que corresponde por igual y de forma indistinta a todoslos ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los dems interesados. Elprivativo es el que determina la ocupacin de una porcin del dominio pblico, de modoque se limita o excluye la utilizacin del mismo por otros interesados (artculo 85.3).

A su vez el uso comn puede ser general o especial. Es especial el que sinimpedir el uso comn, supone la concurrencia de circunstancias tales como lapeligrosidad o intensidad del mismo (vgr. transporte por carretera de sustancias peligrosaso de vehculos de grandes dimensiones), preferencia en casos de escasez, la obtencin deuna rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilizacinsobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de ste (artculo 85.2 LPAP). Esuso comn general aqul en el que no concurre ninguna de estas circunstancias.

Finalmente, es tradicional clasificar en la doctrina entre usos normales yanormales, aunque la LPAP no recoja formalmente esta distincin. Son usos normales losconformes o congruentes con el destino principal del bien (pasear por la acera, baarse enel mar) y anormales los que no son conformes con ese destino (instalacin de kioscos oterrazas en las aceras).

B) Conforme al artculo 86.1 de la LPAP, el uso comn general de los bienes dedominio pblico podr realizarse libremente, sin ms limitaciones que las derivadas de sunaturaleza, lo establecido los actos de afectacin o adscripcin y en las disposiciones quesean de aplicacin. No se exige, por tanto, ningn ttulo especfico para la utilizacin deluso comn general.

8 El artculo 79 de la LPAP se refiere al supuesto de desascripcin o desafectacin implcitapor innecesariedad de los bienes. Cabe pensar, por ejemplo, en el caso del ejercicio del derecho dereversin en la expropiacin forzosa. El artculo 81.1 de la Ley de Bases del Rgimen Local pareceoponerse tambin, aunque en trminos menos contundentes, a las desafectaciones implcitas, al disponerque La alteracin de la calificacin jurdica de los bienes de las entidades locales requiere expedienteen el que se acrediten su oportunidad y legalidad.

Utilizacin deldominio pblicopor los particulares


Eso no significa, como recuerda SANTAMARA que el uso comn general no seencuentre condicionado de ningn modo, puesto que todo uso comn est sometidocuando a menos a cuatro principios: el de compatibilidad conforme al cual el uso de cadauno no debe perturbar o impedir el de los dems; el de prioridad temporal, puesto que eluso debe respetar la preferencia del usuario primero o anterior; el de indemnidad, o lo quees lo mismo, el uso no debe de causar al bien demanial daos que impidan o menoscabensensiblemente su uso; y el de ordenacin, que significa reconocer a la Administracin lapotestad de regular normativamente el uso general para asegurar la efectividad de losprincipios anteriores9.

El uso comn especial y el uso privativo cuando signifique una ocupacin delbien demanial mediante instalaciones desmontables o bienes muebles, por un plazo nosuperior a cuatro aos, exige la obtencin de la correspondiente autorizacin demanial(artculo 86.2 LPAP).

El uso especial por plazo superior a cuatro aos y el privativo que determine laocupacin del demanio con obras o instalaciones fijas, debern estar amparados en lacorrespondiente concesin administrativa (artculo 86.3 LPAP).

C) El rgimen de las autorizaciones y concesiones viene regulado con carctergeneral supletorio (en defecto del que establezca la legislacin especial de cada bien) porlos artculos 91 a 103 de la LPAP en los siguientes trminos:1. Otorgamiento. Las autorizaciones se otorgan, en principio, directamente a los

solicitantes, salvo que su nmero se encuentre limitado en cuyo caso el otorgamientose realizar en rgimen de concurrencia, o si sta no fuera procedente, por sorteo(artculo 92.1). Las concesiones, en cambio, han de otorgarse, como regla general, enrgimen de concurrencia, salvo cuando el solicitante sea otra Administracin pblica,una entidad sin nimo de lucro o una confesin religiosa (artculo 93.1).

2. Transmisibilidad. La transmisin de las autorizaciones est expresamente admitida,siempre que para su otorgamiento no hayan sido tomadas en cuenta circunstanciaspersonales, ni se encuentre limitado su nmero, supuestos para los que se exige laprevia autorizacin del rgano que otorg la autorizacin inicial. No est expresamenteprevista la transmisibilidad de las concesiones, aunque implcitamente parecenadmitirse, sujetas a previa autorizacin de la Administracin concedente (artculo100.b de la LPAP).

9 J. A. SANTAMARA PASTOR, ob. cit. pp. 568 y 569.


3. Duracin. Ha de ser determinada no pudiendo superar el plazo de cuatro aos en lasautorizaciones y de setenta y cinco en las concesiones, incluidas en ambos casos lasprrrogas.

4. Revocabilidad. Las autorizaciones siempre pueden ser revocadas de modo unilateral,por razones de inters pblico, cuando resulten incompatibles con las condicionesgenerales aprobadas con posterioridad, sin dar derecho a indemnizacin; por eso sedice que se otorgan en precario (artculo 92.4 LPAP). Las concesiones pueden serdejadas sin efecto mediante rescate, pero en tal caso ha de indemnizarse alconcesionario por los daos y perjuicios que le ocasione (artculo 100. d) LPAP).

5. Onerosidad. El otorgamiento de las autorizaciones o concesiones puede estar sujeto acontraprestacin, que ser lo habitual, debindose en tal caso satisfacer la tasa o canonconcesional. Pero podr tener carcter gratuito si el uso del demanio no lleva aparejadouna utilidad econmica para el titular de la autorizacin o concesin o la utilidad seadespreciable econmicamente (artculos 92.5 y 93.4 LPAP).

195. El uso de los bienes demaniales de forma directa por la Administracintiene lugar de modo ordinario en los supuestos de bienes pblicos afectados a losservicios pblicos.

En tales casos la utilizacin de los bienes no constituye un fin en s mismo, sinoque tiene un mero carcter instrumental de la actividad de prestacin de los serviciospblicos, regulacin a la que ha de estarse para determinar el rgimen jurdicofundamental de uso de estos bienes. Uso por la Administracin que no excluye lautilizacin eventual de estos bienes por los particulares en tanto que usuarios delservicio.

El uso de los bienes por la Administracin puede ser tambin especial oprivativo con exclusin de cualquier uso, incluso eventual, de terceros. Se trata de lafigura de las llamadas reservas demaniales.

Con origen en la legislacin de minas, como forma de asegurar la investigacin,explotacin y estudio de los recursos mineros, al margen del uso principal del bien porterceros, viene regulado hoy con carcter general en el artculo 104 de la LPAP respectobienes demaniales destinados al uso general, que condiciona su implantacin a laconcurrencia de razones de utilidad pblica o inters general, limita su duracin altiempo necesario para el cumplimiento de los fines para los que se acordare y exigedeclaracin del Consejo de Ministros, que ha de publicarse en el BOE e inscribirse en el

Utilizacin deldominio pblicopor las AdministracionesPblicas


Registro de la Propiedad, prevaleciendo sus efectos sobre cualesquiera otros derechosde uso privativo, que podrn ser expropiados cuando sean incompatibles con los finesde la reserva10.

8.3. PROTECCIN DE LOS BIENES DEMANIALES.

196. Como se expuso en la Leccin precedente y se examinar en la siguiente,los bienes pblicos estn sometidos a un rgimen exorbitante de proteccin queresulta comn a todos ellos y que impide asimilar el rgimen de esta propiedadadministrativa a la propiedad civil.

Son de aplicacin a los bienes demaniales, en tanto que bienes pblicos, lossiguientes deberes y potestades para cuyo examen ms extenso nos remitimos a laLeccin siguiente:

a) el deber de inventariar los bienes demaniales (que tiene respecto de algunosde ellos especial significacin y alcance al contar con una regulacin detallada de losmismos, como por ejemplo la relativa al Catlogo de Montes de Utilidad Pblica)11;

b) el deber de inscribir estos bienes en el Registro de la Propiedad, quedetermina incluso la obligacin para el Registrador de la Propiedad de comunicar a laAdministracin la inscripcin de fincas colindantes para evitar que se invada el dominiopblico12;

10 Su regulacin es frecuente en la legislacin especial. As reservas del dominio pblicomartimo-terrestre para la realizacin de estudios e investigaciones, o para obras, instalaciones oservicios del artculo 47,2 de la Ley de Costas. En el mismo sentido, el artculo 7 de la Ley de Minasdispone que El Estado podr reservarse zonas de cualquier extensin en el territorio nacional, marterritorial y plataforma continental en las que el aprovechamiento de una o varios yacimientos mineralesy dems recursos geolgicos pueda tener especial inters para el desarrollo econmico-social o para ladefensa nacional.

11 La Central de Informacin de Bienes Inventariables del Estado es un sistema de informacinque gestiona la tramitacin de los expedientes patrimoniales y del inventario de los bienes inmuebles. Elsistema CIBI tiene por objeto facilitar la tramitacin de los expedientes patrimoniales y la gestin delInventario de Bienes Inmuebles de acuerdo con lo dispuesto en la LPAP y proporciona la visineconmica de los bienes del inventario facilitando el valor contable, tanto global como detallado, de losmismos. http://www.oficinavirtual.pap.minhap.gob.es/sitios/oficinavirtual/es-ES/CatalogoSistemasInformacion/CIBI/Paginas/QueEs.aspx

12 Conforme al artculo 15.1 de la Ley de Costas, la inmatriculacin de una finca colindante conel dominio pblico martimo-terrestre no puede practicarse si la Administracin no certifica que no seinvade el dominio pblico.

Rgimen generalde proteccin


c) la facultad, y tambin el deber de investigar la situacin de los bienes quepresuma de su propiedad, a fin de determinar su titularidad, siempre que la misma noconste de modo cierto (artculo 45 LPAP);

d) y el ejercicio de la potestad de deslinde de plena aplicacin a los bienesdemaniales y respecto de alguno de los cuales tiene efectos ms generales que elprevisto para los patrimoniales (as conforme al artculo 13.1 de la Ley de Costas, eldeslinde no se limita a declarar la posesin sobre los bienes deslindados, sino quedeclarar la posesin y la titularidad dominical a favor del Estado)13.

197. A este rgimen comn de proteccin aplicable tambin a los bienespatrimoniales, se aade otro adicional predicable exclusivamente de los bienesdemaniales, que se concreta fundamentalmente en las reglas de la inalienabilidad,imprescriptibilidad e inembargabilidad, as como en la potestad ilimitadatemporalmente de ejercitar la accin de recuperacin de oficio de los bienesdemaniales.

A) Uno de los rasgos caractersticos de los bienes demaniales es laimprescriptibilidad, lo que significa que la Administracin no puede perder sutitularidad por virtud de prescripcin adquisitiva o usucapin de un tercero. Esta reglavena establecida de manera indirecta por el artculo 1936 del Cdigo Civil, segn elcual son susceptibles de prescripcin todas las cosas que estn en el comercio de loshombres, con lo que la imprescriptibilidad sera una mera consecuencia de laextracomercialidad de estos bienes: si los bienes demaniales no son susceptibles deapropiacin privada, nadie puede adquirir su titularidad por usucapin. En realidad, siesto es as hoy, se debe como precisa PAREJO, a la utilidad pblica de los bienesdemaniales, cuya efectividad demanda la exclusin de la adquisicin de stos porparticulares incluso por usucapin14.

13 Dispone el artculo 13.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que El deslindeaprobado, al constatar la existencia de las caractersticas fsicas relacionadas en los artculos 3, 4 y 5,declara la posesin y la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento y sinque las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial delos bienes deslindados.

14 L. PAREJOALFONSO, ob. cit. p 820.

Rgimen especficode proteccin de losbienes demaniales


La regla de la imprescriptibilidad est proclamada hoy tanto para los bienesdemaniales, como para a los comunales por el artculo 132.1 de la ConstitucinEspaola y se refiere tambin de forma expresa a la misma el artculo 30.1 de la LPAP.Slo previa desafectacin que significa que el bien pasa de demanial a patrimonial- sepuede usucapir el bien pblico. Y para evitar resultados contrarios al inters pblico serequiere por regla general la desafectacin expresa.

B) La inalienabilidad o indisponibilidad de los bienes demaniales significa queno pueden ser transmitidos a un tercero. La Administracin puede y debe administrarlos bienes demaniales, pero no tiene el poder de disposicin sobre los mismos y, por lotanto, no los puede enajenar, ni transmitir. Ni siquiera puede hacerlo el legislador, dadoque esta regla tambin se encuentra proclamada en el texto constitucional.

Coherentemente con ello se ha venido entendiendo tradicionalmente que no cabeexpropiar un bien demanial (el artculo 1 de la Ley de Expropiacin Forzosa se refiere ala propiedad privada, lo que parecera tambin excluir tal posibilidad), aunque no faltanautores que recuerdan que la expropiacin ha recado en ocasiones sobre propiedadesdemaniales, en supuestos que no cabe calificar de mutaciones demaniales15.

C) Como se expuso en la leccin precedente, la potestad de recuperacin de laposesin de los bienes constituye uno de los mayores ejemplos de la autotutelaadministrativa.

La diferencia entre los bienes demaniales y patrimoniales en este punto seencuentra en el plazo de ejercicio: mientras que en el caso de los patrimoniales laAdministracin dispone de un ao para su ejercicio, contado desde el da siguiente al desu usurpacin, en el caso de los bienes de dominio pblico la potestad de recuperacinde oficio puede ser ejercitada en cualquier momento, pues no est sujeta a plazo alguno,Y, al igual que con la potestad de deslinde, no cabe formular acciones judiciales detutela sumaria de la posesin (artculo 43.1 LPAP). La similitud con el deslinde alcanzatambin a los efectos de la recuperacin posesoria: tampoco el ejercicio de la potestad

15 El recurso a la mutacin demanial slo resulta admisible cuando la expropiacin tiene lugar enel seno del mismo ente administrativo: no slo porque en tal supuesto tenga lugar un simple cambio de laafectacin, sino tambin, porque dada la unidad patrimonial de cada persona pblica, la indemnizacin ydems garantas expropiatorias careceran de sentido. Pero cuando la expropiacin tiene lugar entrepersonas pblicas distintas, la tesis de la mutacin demanial es insatisfactoria y cobra todo su sentido, elinstituto expropiatorio y el deber de indemnizar: si el Estado, por ejemplo, expropia a un municipio unasinstalaciones deportivas para construir una carretera, el ente local experimenta un empobrecimientopatrimonial innegable, que es necesario compensar; y en defecto de adquisicin mediante acuerdoamistoso (que es lo que normalmente sucede), la aplicacin del instituto expropiatorio no puede negarserazonablemente. J. A. SANTAMARA PASTOR, ob. cit. p. 589.


determina una situacin irrevocable, puesto que su decisin es revisablejurisdiccionalmente.

Una manifestacin particular de la potestad de recuperacin es el denominadodesahucio administrativo que solo es aplicable, conforme al artculo 58 de la LPAPrespecto de los bienes demaniales cuando decaigan o desaparezcan el ttulo, lascondiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupacin por terceros.

D) La inembargabilidad no es tanto un rasgo caracterstico de los bienesdemaniales, sino un privilegio general y tradicional de la Hacienda Pblica, que resultaaplicable a la totalidad de los bienes y derechos que integran su patrimonio. As loestablece el artculo 23.1 de la Ley General Presupuestaria y lo reitera, respecto de losbienes locales, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, con una formulacingeneral que determin un pronunciamiento del Tribunal Constitucional que no haterminado impidiendo que esta regla sea tambin de aplicacin a una buena parte de losbienes patrimoniales segn se expone en la Leccin siguiente.

La inembargabilidad de los bienes demaniales viene proclamada de formacategrica por el artculo 132.1 de la CE y 30.1 de la LPAP.

E) Como tcnicas de garanta de la integridad de los bienes demaniales nuestroordenamiento reconoce tambin el ejercicio de una denominada potestad de policademanial, que no se reconoce en trminos genricos sino que se expresa en un conjuntode potestades singulares de reaccin y defensa de los bienes demaniales (entre las quetradicionalmente la doctrina inclua la potestad sancionadora).

Tambin cumplen esa misma finalidad de proteccin de los bienes demaniales,de carcter inmueble el rgimen legal de imposicin de servidumbres sobre los predioscolindantes con los bienes de dominio pblico que vienen reguladas con detalle en lalegislacin de costas (servidumbre de proteccin, trnsito y acceso libre y gratuito almar), de aguas (servidumbre de paso, saca de agua y abrevadero...), o carreteras (zonade dominio pblico y zona de afeccin...).

8.4. COSTAS.

197. Una vez examinado el rgimen jurdico de los bienes demaniales, concarcter general, procede concretar su anlisis atendiendo a la concreta regulacin quela legislacin sectorial hace de algunos de los tipos de bienes demaniales ms

Rgimen especficode cada uno de losbienes demaniales


caractersticos. Examen, que deber ser necesariamente de los aspectos esenciales, yque tendr que ser expuesto de forma resumida, haciendo especial referencia aldominio martimo terrestre.

198. La Constitucin Espaola de 1978 declara en su artculo 132.2 que sonbienes del dominio pblico estatal en todo caso, la zona martimo-terrestre, lasplayas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y laplataforma continental. De este modo, se declara no slo la demanialidad de talesbienes, sino su titularidad estatal, con el fin de dejar bien claro que este tipo de bienesno son de titularidad autonmica o local, lo que no significa que no quepa reconocerimportantes competencias funcionales sobre el demanio martimo-terrestre, tanto a lasComunidades Autnomas, como a las Corporaciones Locales16.

El Tribunal Constitucional en la sentencia de 4 de julio de 1991, destac lapertenencia de la zona martimo-terrestre al demanio natural y el deber del legisladorestatal de adoptar las medidas necesarias de proteccin para asegurar la integridad deesa titularidad, y de establecer en tal sentido los criterios que permiten identificar losbienes que integran ese demanio natural17.

16 Pese a la titularidad estatal de estos bienes y la consiguiente atribucin de las mayores y msimportantes competencias al Estado en relacin con los mismos por parte de la Ley de Costas (artculos100, 111 y 112), las competencias de las Comunidades Autnomas en materia de ordenacin del territorioy del litoral, puertos, vertidos al mar y dems relacionadas con el mbito de la Ley de Costas que tenganasumidas en sus respectivos Estatutos (artculo 114), les han permitido asumir importantes competenciasen materia de gestin del demanio estatal. Basta con atender al tenor del artculo 56.6 del Estatuto deAutonoma de Andaluca, tras la reforma operada por la Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, conformeal cual: Corresponde a la Comunidad Autnoma la competencia exclusiva en materia de ordenacin dellitoral, respetando el rgimen general del dominio pblico, la competencia exclusiva, que incluye en todocaso: el establecimiento y la regulacin de los planes territoriales de ordenacin y uso del litoral y de lasplayas, as como la regulacin del procedimiento de tramitacin y aprobacin de estos instrumentos yplanes; la gestin de los ttulos de ocupacin y uso del dominio pblico martimo-terrestre,especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obrasfijas en el mar, respetando las excepciones que puedan establecerse por motivos medioambientales en lasaguas costeras interiores y de transicin; la regulacin y la gestin del rgimen econmico-financierodel dominio pblico martimo-terrestre en los trminos previstos por la legislacin general; la ejecucinde obras y actuaciones en el litoral andaluz cuando no sean de inters general. Corresponde tambin ala Comunidad Autnoma la ejecucin y la gestin de las obras de inters general situadas en el litoralandaluz, de acuerdo con lo establecido en el apartado 8 del presente artculo.

En cuanto a las Corporaciones Locales, las competencias vienen menos definidas en la Ley deCostas, pero la pertenencia de la zona martimo-terrestre a los trminos municipales justifica en todo casola atribucin de competencias de informacin de deslindes y reservas demaniales, explotacin deservicios de temporada, limpieza, higiene, salubridad y vigilancia en las playas (artculo 115 Ley deCostas).

17 Referencia que tena especial sentido como reaccin a la situacin derivada de la legislacinpreconstitucional que reconoca en trminos muy amplios las facultades de los dueos de los terrenoscontiguos al mar (Vieja Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880), e incluso derechos adquiridos legalmentepor titulares privados en la zona martimo terrestre, la propiedad privada de las islas y los terrenos depropiedad particular enclavados en las playas (artculos 2 y 4 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969).

Identificacin deldemanio martimo-terrestre


Ello explica la detallada definicin del dominio pblico martimo terrestreestatal que lleva a cabo la Ley 22/1988, de 28 de julio de Costas (LC), en sus artculos 3a 5. Son bienes de dominio pblico martimo-terrestre estatal, en virtud de lo dispuestoen el artculo 132.2 de la Constitucin (artculo 3 LC):

A) La ribera del mar y de las ras, que incluye:1. La zona martimo-terrestre o espacio comprendido entre la lnea de bajamar

escorada o mxima viva equinoccial, y el lmite hasta donde alcanzan las olas enlos mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la lnea de pleamarmxima viva equinoccial. Esta zona se extiende tambin por las mrgenes de losros hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas18.

2. Las playas o zonas de depsito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas yguijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetacin, formadaspor la accin del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales.

B) Las siguientes pertenencias o construcciones anejas o adyacentes a laribera del mar (artculo 4 LC):1. Las accesiones a la ribera del mar por depsito de materiales o por retirada del mar,

cualesquiera que sean las causas.2. Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los

desecados en su ribera.3. Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por

cualquier causa.cfr. J. BERMEJO VERA, Derecho Administrativo, Parte Especial, Civitas, Cuarta Edicin, Madrid 1999,pp. 413-420.

18 Se consideran expresamente incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esterosy, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, delas olas o de la filtracin del agua del mar (artculo 3.1. a, segundo prrafo LC). El Proyecto de Ley deproteccin y uso sotenible del litoral y de modificacin de la Ley de Costas aade un prrafo al artculo3.1 que introduce un lmite a la demanialidad de los terrenos inundados: No obstante, no pasarn aformar parte del dominio pblico martimo-terrestre aquellos terrenos que sean inundados artificial ycontroladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes dela inundacin no fueran de dominio pblico. El Proyecto define asimismo las figuras reseadas en unapartado 4 nuevo: A los efectos de esta ley se entiende por: Albufera: cuerpos de aguas costeras quequedan fsicamente separados del ocano, en mayor o menor extensin por una franja de tierra; Berma:parte casi horizontal de la playa, interior al escarpe o talud de fuerte pendiente causada por el oleaje;Dunas: depsitos sedimentarios, constituidos por montculos de arena tengan o no vegetacin que sealimenten de la arena transportada por la accin del mar, del viento marino o por otras causas;Escarpe: escaln vertical en la playa formado por la erosin de la berma; Estero: caos en unamarisma; Marisma: terreno muy llano y bajo que se inunda peridicamente como consecuencia del flujoy reflujo de las mareas o de la filtracin del agua del mar; Marjal: terreno bajo cubierto por un mantode agua que da soporte a abundante vegetacin. Texto Aprobado por la Comisin de Agricultura,Alimentacin y Medio Ambiente con competencia legislativa plena y remitido al Senado. BOCG,Congreso, Serie A, nm. 29-4, de 26 de febrero de 2013.


4. Los acantilados sensiblemente verticales, que estn en contacto con el mar o conespacios de dominio pblico martimo-terrestre, hasta su coronacin.

5. Los terrenos deslindados como dominio pblico que por cualquier causa hanperdido sus caractersticas naturales de playa, acantilado, o zona martimo-terrestre,salvo lo previsto en el artculo 18.

6. Los islotes en aguas interiores y mar territorial.7. Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de

una concesin de dominio pblico martimo-terrestre que les haya sido otorgada,cuando as se establezca en las clusulas de la concesin.

8. Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para suincorporacin al dominio pblico martimo-terrestre.

9. Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio.10. Las obras e instalaciones de iluminacin de costas y sealizacin martima,

construidas por el Estado cualquiera que sea su localizacin, as como los terrenosafectados al servicio de las mismas, salvo lo previsto en el artculo 18.

11. Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularn por sulegislacin especfica.

C) Son tambin parte del dominio pblico-martimo terrestre (artculo 3,apartados 2 y 3):1. El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y

regulados por su legislacin especfica19.2. Los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma continental, definidos

y regulados por su legislacin especfica.D) Finalmente, pertenecen igualmente al dominio pblico terrenos resultantes de

alteraciones naturales o provocadas por la mano del hombre:1. Son tambin de dominio pblico estatal las islas que estn formadas o se formen

por causas naturales, en el mar territorial o en aguas interiores o en los ros hastadonde se hagan sensibles las mareas, salvo las que sean de propiedad privada departiculares o entidades pblicas o procedan de la desmembracin de sta, en cuyo

19 La definicin y regulacin de esta parte del dominio pblico martimo-terrestre se remite a sulegislacin especfica, que est integrada por la Ley 10/1977, de 4 de enero sobre mar territorial. Suartculo 1 determina que la soberana del Estado espaol se extiende fuera de su territorio y de sus aguasinteriores al mar territorial adyacente a sus costas y se ejerce, segn el Derecho internacional, sobre lacolumna de agua, el lecho y el subsuelo y los recursos de este mar, as como el espacio areosuprayacente. L. PAREJOALFONSO, ob. cit. p. 838.


caso sern de dominio pblico su zona martimo-terrestre, playas y dems bienesque tengan este carcter, conforme a lo dispuesto en los artculos 3 y 4.

2. Los terrenos amenazados por la invasin del mar o de las arenas de las playas porcausas naturales o artificiales, que si llegan a ser invadidos pasarn a formar partedel dominio pblico martimo-terrestre en virtud del correspondiente deslinde. Sustitulares slo podrn impedir ese resultado si, con carcter previo a su invasin ycon la cobertura de una autorizacin administrativa, construyen obras de defensasin ocupar la playa, ni perjudicar la zona martimo-terrestre, ni menoscabar laslimitaciones o servidumbres existentes en la misma.

199. Una vez determinado el alcance del demanio pblico martimo terrestre, sedetermina los medios especficos para su proteccin. El artculo 7 de la LC proclamala indisponibilidad de estos bienes a que se refiere el artculo 132.1 CE(inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad). Ello determina que latitularidad exclusiva de los bienes del demanio martimo terrestre sea del Estado,frente a la que carecen de todo valor obstativo detentaciones privadas, por muyprolongadas en el tiempo que sean y aunque aparezcan amparadas en asientos delRegistro de la Propiedad (artculos 8 y 9 LC).

Coherentemente con ello se reconoce a la Administracin estatal el derecho y eldeber de investigar estos bienes, el ejercicio de la facultad de recuperacin posesoria encualquier momento y se establece la prohibicin a Jueces y Tribunales de admitirinterdictos contra las resoluciones de la Administracin estatal en el ejercicio de suscompetencias (artculo 10 LC).

Especial importancia tiene en el demanio martimo terrestre la potestad dedeslinde, que se incoa de oficio o a peticin de interesados, mediante un procedimientoen el que la Administracin estatal ha de dar audiencia a colindantes, Ayuntamientos yComunidad Autnoma, y que tiene como efecto la declaracin de la posesin y de latitularidad dominical a favor del Estado, constituyendo ttulo suficiente para que laAdministracin proceda a la correspondiente inmatriculacin en el Registro y arectificar, en su caso, las situaciones registrales contradictorias20.

20 Proyecto de Ley. Artculo 13 bis supuesto especial de deslinde en casos de alteracin de laspropiedades del demanio.1. Los deslindes se revisarn cuando se altere la configuracin del dominio pblico martimo terrestre.La incoacin del expediente de deslinde tendr los efectos previstos en el artculo 12.2. Los titulares de los terrenos que tras la revisin del deslinde se incorporen al dominio pblicomartimo-terrestre pasarn a ser titulares de un derecho de ocupacin y aprovechamiento, a cuyo efecto la

La proteccin deldemanio pblicomartimo-terrestre


A) Adems, los terrenos colindantes con el dominio pblico quedan legalmentesujetos a un conjunto de limitaciones y servidumbres legales, sin perjuicio de laaprobacin adicional de normas especiales protectoras para determinados tramos decosta. Estas servidumbres previstas en la LC son las siguientes:1. La servidumbre de proteccin que alcanza a una zona de 100 metros medida tierra

adentro desde el lmite interior de la ribera del mar, que puede ser ampliada hasta unmximo de otros cien metros. En esta zona estn prohibidas las edificacionesdestinadas a residencia o habitacin, la construccin o modificacin de vas detransporte interurbanas, la destruccin de yacimientos de ridos, los vertidos deresiduos slidos, escombros y aguas residuales sin depuracin y la publicidad pormedio de carteles, vallas o medios acsticos o audiovisuales (artculo 25 LC). Estnpermitidos sin autorizacin los cultivos y plantaciones, que no alteren el rgimen dela servidumbre y, con la pertinente autorizacin, y en los primeros 20 metros de lazona el depsito temporal de objetos o materiales arrojados al mar y las operacionesde salvamento martimo (artculo 24 LC).

2. La servidumbre de trnsito, que se superpone a la anterior y recae sobre una franjade 6 metros, medidos tierra adentro desde el lmite interior de la ribera del mar, queen lugares de trnsito difcil o peligroso puede ser ampliada a 20 metros. Puede serocupada excepcionalmente por obras a realizar en el demanio (vgr. paseosmartimos) puede ser sustituida por otra anloga en el modo que fije laAdministracin del Estado. Esta zona debe dejarse permanentemente expedita para elpaso pblico peatonal y para vehculos de vigilancia y salvamento (artculo 27 LC).

3. La servidumbre de acceso pblico y gratuito al mar, que recae sobre los predioscontiguos o colindantes al dominio pblico y que debe tener la longitud y anchuraque demanden la naturaleza y finalidad del acceso (artculo 28 LC)21.

Administracin otorgar de oficio la concesin, salvo renuncia expresa del interesado. La concesin seotorgar por setenta y cinco aos, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligacin deabonar canon.3. Los titulares de las obras e instalaciones que tras la revisin del deslinde se incorporen a la zona deservidumbre de proteccin podrn realizar obras de reparacin, mejora, consolidacin y modernizacinsiempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie.

21 En las zonas de costa urbanizadas en no pocos casos consolidadas por la urbanizacin- sobreesta ordenacin incide tambin la urbanstica. Por eso la LC exige que esta ordenacin contemplesuficientes accesos al mar y aparcamientos fuera del dominio martimo terrestre. Y las DisposicionesTransitorias 3 y 4 contemplan un rgimen especial para las zonas de servidumbre respecto de losterrenos que a la entrada en vigor tuvieran la calificacin de urbanos o urbanizables, as como para elrgimen de obras en estas zonas. En particular, la Disposicin transitoria Tercera, apartado 3, establece unrgimen especfico de respeto de usos y construcciones existentes en el terreno clasificado como urbanoque no resulten incompatibles con el dominio pblico. El Proyecto de Ley actualmente en tramitacin a


4. La zona de influencia, cuyo lmite mnimo es de 500 metros desde el lmite interiorde la ribera del mar, y en la que se establecen determinadas previsiones destinadas acoordinar esta ordenacin demanial con la territorial y urbanstica (previsin dereservas de suelo para aparcamientos, adaptacin de construcciones a lo establecidoen legislacin urbanstica y ambiental...).

B) Finalmente, a la proteccin del dominio pblico martimo-terrestre sirvesingularmente la regulacin de una extensa potestad sancionadora para reaccionarcontra conductas lesivas para el demanio o que constituyan incumplimiento de lasnormas de proteccin establecidas (artculos 90 y ss. de la LC).

200. El rgimen de usos previsto en la LC se ajusta plenamente al modelogeneral descrito con anterioridad.

A) Conforme al artculo 31 LC, la utilizacin del dominio pblico martimo-terrestre y, singularmente, del mar y su ribera, es libre, pblica y gratuita para los usoscomunes acordes con la naturaleza de estos bienes (baarse, navegar, pescar, etc.).

que se hace referencia en la nota 12, permite solicitar en un plazo de dos aos la aplicacin de esergimen del suelo urbano debidamente clasificado, a los terrenos que integrados en ncleos que cuentencon los servicios urbansticos y se encuentren comprendidos en reas transformadas y aptas para laedificacin o consolidadas por ella, al menos, en un tercio de su superficie. Tal posibilidad se condiciona,en todo caso, a la emisin de un informe por parte del Ministerio de Agricultura sobre su compatibilidadcon la integridad y defensa del dominio pblico martimo-terrestre en un plazo mximo de dieciochomeses (superado el plazo opera silencio positivo).

El proyecto de reforma de la Ley de Costas actualmente en tramitacin incorpora igualmente unadisposicin adicional dcima nueva referida a las urbanizaciones martimo-terrestres, constituidas porlos ncleos residenciales en tierra firme dotados de un sistema viario navegable, construido a partir de lainundacin artificial de terrenos privados. Conforme a dicha disposicin:2. Las urbanizaciones martimo-terrestres debern contar con un instrumento de ordenacin territorialo urbanstica que se ajuste a las prescripciones que en materia de dominio pblico martimo-terrestre seestablecen en esta disposicin y en sus normas de desarrollo.3. La realizacin de las obras para construir los canales navegables de la urbanizacinmartimo-terrestre que dan lugar a la invasin por el mar o por las aguas de los ros hasta donde sehagan sensible el efecto de las mareas de terrenos que antes de dichas obras no sean de dominio pblicomartimo-terrestre, ni estn afectadas por la servidumbre de proteccin, producirn los siguientesefectos:a) El terreno inundado se incorporar al dominio pblico martimo-terrestre. No obstante, no seincluirn en el dominio pblico martimo-terrestre los terrenos de propiedad privada colindantes a lavivienda y retranqueados respecto del canal navegable que se destinen a garaje nuticoindividual y privado.b) La servidumbre de proteccin preexistente con anterioridad a las obras mantendr suvigencia. No se generar una nueva servidumbre de proteccin ni de trnsito, en torno a los espaciosinundados.c) El instrumento de ordenacin territorial o urbanstica deber garantizar a travs de viales el trnsitoy acceso a los canales, en la forma que se establezca reglamentariamente.4. Las obras para la construccin de los canales navegables precisarn del correspondiente ttuloadministrativo para su realizacin y en ningn caso afectarn a tramos de costa que constituyan playa oespacios protegidos, de acuerdo con lo que se disponga reglamentariamente.

La utilizacin deldemanio pblicoMartimo-terrestre


B) Son usos comunes especiales los que entraen especficas circunstancias deintensidad, peligrosidad o rentabilidad, as como los que requieran la ejecucin de obraso instalaciones, que requieren de autorizacin o concesin, reserva o adscripcin, sinque tales ttulos permitan invocar la usucapin cualquiera que sea el tiempotranscurrido.

C) Los usos privativos implican por su naturaleza la ocupacin excluyen de unaporcin del dominio pblico por lo que exigen de autorizacin o concesin (artculos 51a 81 LC). El otorgamiento de estos ttulos es discrecional, pudindose ser denegado porrazones de oportunidad u otras de inters pblico debidamente motivadas y sercondicionada a la presentacin de estudios o aportacin de garantas econmicas para laprevencin de daos (artculos 35 y 36 LC). Y, sin perjuicio de las reservas demaniales,est absolutamente prohibido el uso privado de las playas (artculo 33 LC).

D) La utilizacin directa por la Administracin puede realizarse mediante lasfiguras de la reserva y la adscripcin. La reserva se aplica a la Administracin delEstado cuando pretenda disponer total o parcialmente de determinadas pertenencias deldominio pblico, exclusivamente para fines o actividades que por su naturaleza nopuedan tener otra ubicacin, y su explotacin puede llevarse a cabo por cualquiera delas formas de gestin directa o indirecta legalmente admitidas (artculo 48.1 LC). Laadscripcin es una figura creada para permitir la cesin de bienes demaniales a lasComunidades Autnomas para la construccin de nuevos puertos o vas de transporte desu titularidad o para la ampliacin o modificacin de los existentes. Los bienes que nosean utilizados efectivamente para el cumplimiento de los fines que justificaron laadscripcin revierten al Estado (artculo 50 LC).

8.5. OTROS BIENES DEMANIALES: AGUAS Y MINAS

201. Recuerda PARADA que histricamente han existido dos grandes opcionessobre la titularidad dentro del rgimen jurdico de las aguas: o bien siguen el rgimende la propiedad de los predios por los que discurren, o por el contrario, son unapropiedad separada de la superficie por la que discurre o de la que resulta riberea. Eneste ltimo caso, caben dos posibilidades todava: las aguas pueden ser res nullius, denadie, y por ello susceptibles de apropiacin por cualquier particular, o bien no

El rgimen de lasaguas


susceptibles de apropiacin por estar definidas como pblicas y reservadas a lacolectividad22.

En el Derecho Romano, las aguas eran cosas comunes, pertenecientes a todos loshombres y susceptibles de apropiacin por los particulares. De ellas se singularizaban,sin embargo, los ros navegables y flotables sometidos a un especial rgimen pblico deproteccin. En el Derecho francs histrico slo eran de dominio pblico los rosnavegables y flotables. El Derecho italiano histrico dio un paso ms en la publificacinde las aguas atendiendo a la dificultad de considerar objeto de propiedad un bien comoel agua continuamente mudable en sus partes constitutivas.

La legislacin histrica espaola del siglo XIX (Leyes de aguas de 1866 y 1879)calific como demaniales las aguas corrientes superficiales, pero dej fuera de esapublificacin las aguas subterrneas. La Ley de Aguas, de 2 de agosto de 1985, declarpblicas todas las aguas terrestres, superficiales y subterrneas, lo que fuejustificado en el Prembulo porque el agua es un recurso natural escaso,indispensable para la vida y la inmensa mayora de las actividades econmicas,irremplazable, no ampliable por la mera voluntad del hombre, irregular en su forma depresentarse en el tiempo y en el espacio, fcilmente vulnerable y susceptible de usossucesivos, pero fundamentalmente porque constituye un recurso unitario que serenueva a travs del ciclo hidrolgico.

El texto actualmente vigente (Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio,por el que se aprob el Texto Refundido de la Ley de Aguas), declara en el artculo 2que constituyen el dominio pblico hidrulico:1.- Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterrneas renovables,con independencia del tiempo de su renovacin23.2.- Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas, entendido como elterreno cubierto por las aguas en las mximas crecidas ordinarias (los inundados en lascrecidas extraordinarias mantienen la titularidad dominical que tenan)24.

22 Ob. cit. pp. 81 y 82.23 La demanializacin contiene excepciones. El TRLA mantiene la titularidad privada de las

charcas situadas en predios de propiedad privada (artculo 10) y los manantiales, pozos y galeras detitularidad privada derivados de la Ley de 1879, con un rgimen transitorio diferente segn estn o noinscritos en el Registro de Aguas (Disposiciones Transitorias 2 y 3).

24 Forman parte del cauce tambin las riberas o fajas laterales de los cauces situadas por encimadel nivel de aguas bajas (artculo 6.1 TRLA). Quedan fuera del demanio los cauces por los que discurranaguas pluviales si atraviesa desde su origen nicamente fincas privadas (artculo 5.1 TRLA), as como loscauces abandonados por una variacin natural de las aguas, que pasan a pertenecer a los dueos de lospredios ribereos (artculo 370 CC)


3.- Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en caucespblicos25.4.- Los acuferos a los efectos de disposicin o de afeccin de los recursos hidrulicos.5.- Las aguas procedentes de la desalacin de agua del mar26.

202. En cuanto al rgimen de su utilizacin, la Ley distingue entre usoscomunes generales y usos comunes especiales de las aguas superficiales. El artculo 50declara que todos pueden, sin necesidad de autorizacin administrativa, usar de lasaguas superficiales, mientras discurran por sus cauces naturales, para beber, baarse yotros usos domsticos como abrevar el ganado, con la limitacin de no alterar lacalidad y el caudal de las aguas. El artculo 51 califica de usos especiales, que sometea la obtencin de una autorizacin administrativa, la navegacin y la flotacin, elestablecimiento de barcas de paseo y cualquier otro uso, no incluido entre los usoscomunes generales, que tampoco excluya la utilizacin del recurso por terceros.Tambin es un uso especial la pesca, que se somete a su legislacin especfica.

Los usos privativos, sean o no consuntivos del dominio pblico hidrulico (esconsuntivo el aprovechamiento, no el caudal o recurso en su conjunto), requieren dedisposicin legal o concesin administrativa. La Ley regula las concesiones de usoprivativo sometindolas a un orden de preferencia que establece el Plan de Cuenca y endefecto del mismo, por el subsidiario que establece el artculo 60 (por este orden:abastecimiento de poblaciones, regados y usos agrarios, usos industriales para laproduccin de energa elctrica, otros usos industriales, acuicultura, usos recreativos,navegacin y transporte acutico y otros aprovechamientos). Las concesiones se otorgansin perjuicio de tercero y teniendo en cuenta la utilizacin racional del recurso, tienencarcter temporal (nunca por plazo superior a 75 aos, slo prorrogable por 10 aosms), y son transmisibles, parcial o totalmente, siempre que medie autorizacin de laAdministracin concedente.

La Ley regula tambin el aprovechamiento directo por la Administracinpblica, mediante un acto de reserva demanial de caudales por necesidades de serviciopblico.

25 Se excluyen del dominio pblico las charcas situadas en terreno de propiedad privada, siempreque se destinen al servicio exclusivo de los propios predios (artculo 10 TRLA).

26 Se excluyen de la Ley las aguas minerales y termales que se rigen por su legislacin especfica(Artculo 1.4 TRLA).

Usos yaprovechamientosde aguas


Y contempla igualmente el aprovechamiento legal del propietario del suelo quepuede aprovechar los caudales procedentes de manantiales situados en el interior delpredio hasta 7000 m3 anuales, as como el aprovechamiento directo por parte de lostitulares de aguas privadas que no hayan convertido su derecho en una concesinadministrativa, en los trminos de la disposicin transitoria 4.

203. La organizacin administrativa de la gestin de los recursos hidrulicoscombina la existencia de rganos consultivos y de coordinacin de mbito nacional(Consejo Nacional del Agua), con la existencia de organismos de gestin de mbito decuenca (Confederaciones Hidrogrficas, que son organismos autnomos conpersonalidad jurdica propia). Y admite la participacin de instituciones deautoadministracin como son las Comunidades de usuarios, que tienen carcter deCorporaciones de Derecho pblico y personalidad jurdica propia.

Dada la naturaleza limitada del recurso, la Ley regula como instrumento bsicode la regulacin y proteccin de los aprovechamientos la tcnica de la planificacinhidrolgica.

Los planes hidrolgicos son los que delimitan los derechos de los beneficiarios ylas potestades de la Administracin. Son de dos tipos: el Plan Hidrolgico de Cuenca,cuyo mbito es el de la cuenca o demarcacin hidrolgica que aprueba el Gobierno,tomando en cuenta las determinaciones del Plan Nacional y, en su caso, de los Planes dede mbito autonmico (en cuya elaboracin intervienen las Comunidades Autnomas,pero que aprueba, en su cao, el Gobierno del Estado) y el Plan Hidrolgico Nacionalque es aprobado por Ley (Ley 10/2001, de 5 de julio, modificada por Ley 11/2005, de22 de junio).

El criterio de distribucin de competencias de gestin entre el Estado y lasComunidades Autnomas toma tambin en cuenta el criterio de la cuenca ydemarcacin hidrogrfica, correspondiendo al Estado las que exceden del mbito de unaComunidad Autnoma, lo que no ha impedido que se trate de una cuestincrecientemente polmica27.

27 Pese a la competencia estatal sobre las cuencas hidrogrficas que superan el mbito de unaComunidad Autnoma, no faltan previsiones estatutarias que se pronuncian sobre reservasautonmicas. As la Disposicin adicional quinta, de la Ley Orgnica 5/2007, de 20 de abril, de reformadel Estatuto de Autonoma de Aragn dispone que la planificacin hidrolgica concretar lasasignaciones, inversiones y reservas para el cumplimiento del principio de prioridad en elaprovechamiento de los recursos hdricos de la cuenca del Ebro y de los derechos recogidos en el artculo19 del presente Estatuto, considerando que la resolucin de las Cortes de Aragn de 30 de junio de 1992

La organizacinadministrativa


204. Finalmente, la Ley de Aguas contempla la proteccin del dominiopblico hidrulico, desde una perspectiva prioritariamente medioambiental, prestandomenor atencin a la tutela del recurso frente a usurpaciones de particulares. Lofundamental es proteger la calidad de las aguas, mediante la regulacin de medidaspreventivas, la regulacin de los vertidos prohibidos y permitidos, previa obtencin dela correspondiente autorizacin, la declaracin de sobrexplotacin y salinizacin deacuferos subterrneos y la elaboracin de registros de zonas protegidas.

Adems, se utilizan tcnicas clsicas de proteccin, como el establecimiento deuna zona de polica de 100 metros alrededor de las mrgenes de los ros, lagos, lagunasy embalses, en la que las actuaciones que realizan los particulares estn sujetas a unaestricta intervencin administrativa (artculo 6.1 y 96 TRLA).

205. El rgimen jurdico de las minas presenta particularidades con respectoal resto de bienes de dominio pblico. La declaracin de que las minas son bienes dedominio pblico significa, principalmente, que los poderes pblicos se reservan lapotestad de otorgar las autorizaciones, permisos y concesiones necesarias paradesarrollar las actividades de investigacin y explotacin de los recursos, que sonactividades industriales o empresariales eminentemente privadas.

establece una reserva de agua para uso exclusivo de los aragoneses de 6.550 hm 3 La STC 247/2007, de12 de diciembre que se ocupa de las previsiones del Estatuto Valenciano sobre los derechos al gua de losresidentes en esa Comunidad Autnoma, no entiende que se trate de preceptos inconstitucionales, porqueno imponen verdaderas limitaciones o reservas al Estado. Afirma literalmente dicha sentencia que: enambos casos se trata de obligaciones meramente hipotticas por estar sometidas al cumplimiento de unacondicin. As, la condicin a que se sujeta el cumplimiento del contenido del derecho regulado, encuanto a la redistribucin de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias, es, sencillamente, que aslo acuerde o disponga la legislacin estatal en el marco de las previsiones constitucionales (de acuerdocon la Constitucin y la legislacin estatal), de suerte que no se limita la libertad de configuracin dellegislador estatal. De manera que si dicha legislacin estatal no lo dispone, no se concretar el derecho;por el contrario, ste se har realidad slo en los trminos (de acuerdo) en los que el Estado decidadisponer medidas sobre ambas determinaciones del precepto estatutario. nicamente tras todo ellopodr el legislador autonmico concretar el derecho al agua controvertido, ejerciendo las competenciasde redistribucin que, en su caso, le correspondan, pues ha de entenderse que el derecho reconocido enel art. 17.1, prrafo primero, EAV, no se refiere propiamente a los sobrantes de aguas de cuencasexcedentarias, sino a la redistribucin de los mismos, y la propia idea de redistribucin supone queesas aguas se encuentren ya a la disposicin redistributiva del poder pblico autonmico competente, enlos trminos establecidos por la legislacin estatal. En lo relativo al derecho a gozar de una cantidad deagua de calidad suficiente y segura, tambin se somete a lo que disponga la ley, in genere, que noexcluye la ley estatal pero que, en todo caso, defiere su alcance a lo que la misma disponga y que ha deentenderse de acuerdo con el orden constitucional de competencias. El precepto impugnado no supone,pues, imposicin alguna al Estado en los trminos en que se redacta, ni, obvio es decirlo, podra tampocohacerlo, pues las relaciones del Estado, titular de la soberana, con las Comunidades Autnomas,dotadas de autonoma poltica, se sustentan en la fijacin de esferas de competencia indisponibles eirrenunciables por imperativo constitucional (por todas, STC 194/2004, de 4 de noviembre, FFJJ 7, 8 y9). En conclusin, el art. 17.1 EAV no infringe ni el art. 132, ni el art 149.1.22, ambos CE.

La proteccin deldominio pblicohidrulico

Las minas


Es mayoritaria la opinin doctrinal que emplea un concepto fsico o natural demina: es el yacimiento del suelo o subsuelo en el que se localizan los recursosminerales susceptibles de apropiacin. El yacimiento minero no es susceptible deapropiacin, los recursos minerales objeto de aprovechamiento privativo s28. De ahque el eje de la ordenacin jurdica del sector minero no es la propiedad de los recursos,sino su explotacin armonizando los intereses contrapuestos que confluyen en lasactividades extractivas.

Conforme al artculo 2.1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio de Minas, todos losyacimientos de origen natural y dems recursos geolgicos existentes en el territorionacional, mar territorial y plataforma continental, son bienes de dominio pblico, cuyainvestigacin y aprovechamiento el Estado podr asumir directamente o ceder en laforma y condiciones que se establecen en la presente Ley y dems disposicionesvigentes en cada caso.

El artculo 3 dispone que los yacimientos minerales y dems recursos geolgicosse clasifican, a los efectos de esta Ley, en las siguientes Secciones:

A. Pertenecen a la misma los de escaso valor econmico y comercializacingeogrficamente restringida, as como aquellos cuyo aprovechamiento nico seael de obtener fragmentos de tamao y forma apropiados para su utilizacindirecta en obras de infraestructura, construccin y otros usos que no exigen msoperaciones que las de arranque, quebrantando y calibrado.

B. Incluye, con arreglo a las definiciones que establece el Captulo I del Ttulo IV,las aguas minerales, las termales, las estructuras subterrneas y los yacimientosformados como consecuencia de operaciones reguladas por esta Ley.

C. Comprende esta seccin cuantos yacimientos minerales y recursos geolgicos noestn incluidos en las anteriores y sean objeto de aprovechamiento conforme aesta Ley, excepto los incluidos en la seccin siguiente.

D. Los carbones, los minerales radiactivos, los recursos geotrmicos, las rocasbituminosas y cualesquiera otros yacimientos minerales o recursos geolgicos deinters energtico.Dado que la mayora de los yacimientos susceptibles de aprovechamiento se

encuentran en el subsuelo o son desconocidos, es capital ordenar una fase previa deinvestigacin. La Ley la contempla para los recursos de las secciones C y D a travs de

28 J. BERMEJOVERA, ob. cit. p. 455.


los permisos de exploracin e investigacin, que otorgan derechos preferentes para,sucesivamente, la investigacin, o la explotacin de los recursos.

La explotacin de los recursos requiere autorizacin (secciones A y B) oconcesin (secciones C y D). La diferencia jurdica entre ambas no es ntida puesto quelos dos ttulos tienen carcter constitutivo, al crear ex novo un derecho alaprovechamiento de los recursos, ambos legitiman a sus titulares para desarrollar enexclusiva una actividad industrial y permiten a la Administracin controlar lascondiciones de la explotacin, incluso decidir la caducidad de la misma en determinadascircunstancias.

El ttulo minero ms representativo es la concesin demanial que otorga underecho exclusivo al aprovechamiento de los recursos de las secciones C y D, limitadotemporal y geogrficamente. Su duracin mxima es de 30 aos, prorrogable hasta untotal de 90 aos.

NORMATIVA DE REFERENCIA:- Constitucin Espaola.- Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones

Pblicas.- Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de

Bienes de las Entidades Locales- Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto

refundido de la Ley de Aguas.- Ley 22/1988, de 28 julio, de Costas.- Ley 22/1973, de 21 julio, de Minas.- Ley 43/2003, de 21 noviembre, de Montes.- Ley 3/1995, de 23 marzo, de Vas Pecuarias.- Ley 16/1985, de 25 junio, de Patrimonio Histrico Espaol.

LECTURAS COMPLEMENTARIAS:- PAREJOALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 3 ed., Tirant lo

Blanch, Madrid, 2012. (leccin 28 y 29).- SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo, Tomo

I, 2 ed. Iustel, Madrid, 2009 (captulo XXIII).


- BERMEJO VERA, Jos: Derecho Administrativo, Parte Especial, 7 ed. ThomsonCivitas, 2009, Parte Tercera, Captulos II a IV.

- SINZ MORENO, Fernando: Comentario al artculo 132, en Oscar ALZAGAVILLAAMIL (dir.), Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, Tomo X,EDERSA, 1998.

BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA:- PAREJO ALFONSO, Luciano; PALOMAR OLMEDA, Alberto (dirs.) : Derecho de los

bienes pblicos, 2 ed., Aranzadi, Cizur Menor, 2013.

bienes de dominio publico

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