Administración local

1. IntroducciónEn Chile la Administración local de cada comuna o agrupación de las mismas está radicada, por mandato constitucional, en órganos autónomos denominados municipalidades.Fundamento: Art. 3 CPR“El estado de Chile es unitario.La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional”.Luego en el Capítulo XIV “Gobierno y Administración Interior del Estado”1, art. 110 inc. 1 parte final “Para los efectos de la administración local, las provincias se dividirán en comunas”. Hay que considerar que la misma norma establece que la creación, supresión y denominación de las unidades territoriales, así como la materia de límites y capitales está entregada a LOC.

2. Regulación:Pasaremos al estudio de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el DFL 1 de 26 de Julio de 2006 del Ministerio del Interior, todo considerando que la normativa ha sufrido sucesivas modificaciones, que de antiguo datan de la década de los años 50.No obstante, siguiendo al profesor Ramón Huidobro, debemos constatar que es posible identificar un verdadero ordenamiento jurídico municipal, de estructura tripartita, así también lo postula García de Enterría: Derecho municipal constitucionalizado: Aquellas normas constitucionales que dicen

relación con sus aspectos orgánicos y de materia de atribuciones y funciones. Es decir, nos referimos a la normativa constitucional que contiene los lineamientos básicos para permitir una autonomía real de las comunas (arts. 110 y 118 a 122, Capítulo XIV CPR).

Derecho municipal legalizado: Aquellas normas legales y disposiciones con fuerza de ley, tales como decretos con fuerza de ley, decretos leyes y tratados internacionales. Son normas importantes:a) Ley n° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración

del Estado.b) La referida LOCM.c) Ley n° 19.880, de Bases de Procedimientos Administrativosd) Ley n° 19.886, de Bases de Contratos Administrativos de Suministro y de

Prestación de Servicios.

1 Bien conocemos la tradicional división: región, provincia, comuna. No obstante el art. 126 bis contempla territorios especiales: Isla de Pascua y Archipiélago de Juan Fernández, regidos por estatutos especiales en LOC. Algo similar ocurre con las áreas metropolitanas.

e) Otras: Acceso a la información pública; Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales; Organización y Atribuciones JPL y de Procedimiento en la materia; Expendio y consumo de bebidas alcohólicas, etc.

Derecho municipal reglamentario, que supone:a) Decretos supremos reglamentarios: Reglamentos contenidos en decretos

supremos emanados del PDR, de aplicación general.b) Reglamentos Municipales:

- Reglamentos municipales son normas generales obligatorias y permanentes, relativas a materias de orden interno de la municipalidad (v.gr Reglamento orgánico de la municipalidad: aquel que establece organización interna de la misma, estableciendo funciones específicas de unidades, su coordinación o subdivisión).

- Ordenanzas municipales que, según Silva Cimma son “Actos administrativos municipales que contienen normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad y por cuyo intermedio se pueden imponer multas a los infractores siempre que no excedan de cinco UTM, correspondiendo su aplicación a los JPL competentes”. En caso alguno podrán abordar materias competencia de ley o decreto supremo.Las ordenanzas son expedidas por el Alcalde, con acuerdo del Concejo, para su dictación, modificación o derogación. Además están exentas de toma de razón, por expresa disposición legal.Respecto de las mismas, apunta Cimma, citado por Huidobro, que “Estas instituciones descentralizadas no pueden, sin embargo, en virtud de la facultad de emitir ordenanzas, extenderse a toda clase de materias y actuar en campo reglado como en el discrecional. Por el contrario, se trata sólo del ejercicio de facultades regladas que tienen un doble orden de limitaciones: en el aspecto territorial, únicamente habrán de surtir efectos dentro del respectivo territorio jurisdiccional de cada Municipio, y en cuanto al fondo, sólo pueden incidir en aquellas materias que la Constitución indica explícitamente”. Por oposición la potestad reglamentaria del PDR es amplia, genérica, al contrario de la de los demás entes administrativos, cuya potestad reglamentaria está limitada a los objetos para los cuales la Constitución o las leyes los han facultado, y es por tanto, en estos casos, de naturaleza específica.2

2 En dictámenes CGR: No procede que una ordenanza establezca, para cada zona y horario, niveles máximos permisibles de presión sonora que son menores a aquellos fijados en un decreto supremo (D.903/2009); Procede que una ordenanza establezca los horarios de funcionamiento de establecimientos de expendio de bebidas alcohólicas (D.61.615/2008).

3. Estructura de la LOCTítulo I: De la municipalidad (art. 1 a 55)Párrafos: 1° Naturaleza y constitución; 2° Funciones y atribuciones; 3° Patrimonio y Financiamiento municipales; 4° Organización interna; 5° Régimen de bienes; 6° Personal; 7° Fiscalización.Título II: Del Alcalde (arts. 56 a 70)Párrafos: 1° Disposiciones generales; 2° Atribuciones.Título III: Del consejo (arts. 71 a 92)Título IV: Participación ciudadana (arts. 93 a 104)Párrafos: 1° De las instancias de participación; 2° De las audiencias públicas y oficina de reclamos; 3° De los plebiscitos comunales.Título V: De las elecciones municipales (arts. 105 a 128)Párrafos: 1° De la presentación de candidaturas; 2° De las inscripciones de candidatos; 3° Del escrutinio en las mesas receptoras de sufragio; 4° Del escrutinio general y de la calificación de elecciones.Título VI: De las corporaciones, fundaciones y asociaciones municipales (arts. 129 a 150)Párrafos: 1° De las corporaciones y fundaciones municipales; 2° De las asociaciones de municipalidades; 3° De la personalidad jurídica de las asociaciones municipales.Título final (arts. 151 a 156).

4. Concepto de municipalidad:Conforme al art. 1 inc. 2 LOCM y 118 inc. 4 CPR son “Corporaciones autónomas de Derecho Público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas”.La autonomía de las Municipalidades no debe interpretarse en el sentido de investidura en soberanía popular, lo que contrariaría la coordinación armónica de la Administración.Las municipalidades forman parte de la Administración del Estado conforme al art. 1 inc. 2 LOCBGAE.Además es importante precisar que responden a un sistema de organización descentralizado, tanto territorial como funcionalmente.

5. Características: Asumen la Administración de la comuna o agrupación de comunas que corresponda

(administración local), conforme al art. 118 CPR.Además importa el art. 110 inc. 1 CPR “Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la administración local las provincias se dividirán en comunas”. Esta expresión es importante, pues da un carácter marcadamente ejecutivo o a la municipalidad, extrayendo de esta esfera funciones de gobierno. Todo en cuanto la municipalidad tiene por objeto la satisfacción de necesidades de la comunidad local y por tanto, es un órgano marcadamente ejecutivo o de administración.

Con base en la norma señalada Ramón Huidobro señala que “las atribuciones gubernamentales sólo existen en los niveles nacional, regional y provincial, no en el ámbito comunal”.En contra opina Bermúdez Soto para quien “la omisión no se condice con el funcionamiento real que tiene la Administración local, puesto que también ejerce funciones que son marcadamente de “gobierno local”, sin perjuicio de la adecuación a los planes y programas regionales y nacionales a que debe adecuarse (art. 9 LOCM). A lo anterior se agrega que algunas funciones compartidas que realiza la municipalidad son manifestación de una clara función de gobierno y no de mera administración de intereses locales” para fundamentar lo anterior cita el art. 4 letra j) LOCM que establece que le corresponde el apoyo y el fomento de medidas de prevención en materias de seguridad ciudadana y colaborar con su implementación.

Ejerce sus atribuciones en un ámbito territorial determinado Órgano descentralizado funcional y territorialmente: posee personalidad jurídica,

patrimonio propio y un ámbito de competencias determinadas por la ley.Lo anterior se desprende de las siguientes normas:a) Art. 63 letra a) LOCM, en virtud de la cual el Alcalde tiene la representación

judicial y extrajudicial del órgano.b) Art. 13 LOC contempla la composición del patrimonio.c) Párrafo 2° Título I “funciones y atribuciones”.

Corporaciones de derecho público, sus fines: satisfacer las necesidades de la comunidad local; y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas.

Compuesto por el Alcalde y el Concejo Comunal: superior jerárquico, órgano normativo, resolutivo y fiscalizador. A ellos se agrega Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil, consultivo.

6. Funciones u objetivos genéricosConjunto de materias en que las municipalidades deberán o podrán actuar para el cumplimiento de sus finalidades, debemos distinguir: Privativas: Aquellas que son de competencia exclusiva de la municipalidad, conforme

al art. 3 LOCM:a) Elaborar, aprobar y modificar el plan de desarrollo comunal, cuya aplicación debe

armonizar con los planes nacionales y regionales.b) Planificación y regulación urbana de la comuna y la confección del plan regulador

comunal.c) Promoción del desarrollo comunitario.d) Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito público (conforme a la ley y

normas técnicas que dicte el Ministerio)e) Aplicar las normas sobre construcción y urbanización (conforme a la ley y normas

técnicas que dicte el ministerio)f) Aseo y ornato de la comuna.

No privativas o compartidas: Aquellas que podrán ser realizadas conjuntamente con otros órganos de la Administración o directamente por parte de las municipalidades, conforme al art. 4 LOCM. En caso de asumir por sí debe respetar el principio de coordinación del art. 5 LOCBGAE. Además en todo caso deberá atender el art. 9 LOCM.a) Educación y cultura: A través de corporación municipal o de departamento

municipal de educación, que administre los establecimientos.b) Salud pública: Consultorios municipales, servicio de salud.c) Protección del medio ambiente: Unidad de medio ambiente, aseo y ornato.d) Asistencia social y jurídicae) Capacitación, promoción del empleo y del fomento productivof) Turismo deporte y recreacióng) Urbanización y vialidad: Unidad de obrash) Transporte y tránsito públicoi) Prevención de riesgos y prestación de auxilio en situaciones de emergencia o

catástrofe.j) Apoyo y fomento de medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana y

colaborar en su implementaciónk) Promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.l) Desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local: Cláusula abierta,

cuyo límite está en la actividad empresarial, por LQC conforme art. 11 LOCM.7. Atribuciones

Normadas en el art. 5 LOCM, se trata de los instrumentos jurídicos con que cuenta la municipalidad para lograr sus cometidos, es decir para desarrollar acciones necesarias para cumplir las funciones que la ley le encomienda. Instrumentos:

a) De gestión, art. 6 LOC:- Plan de desarrollo comunal y sus programas.- Plan regulador comunal.- Presupuesto municipal.

b) Convencionales:- Contratos.- Concesiones de bienes y servicios.- Acuerdos interadminitrativos.

c) Jurídicos o unilaterales, art. 12 LOC:- Ordenanzas- Reglamentos- Decretos e instrucciones alcaldicias.

BienesSe refiere al conjunto de bienes raíces y muebles de propiedad municipal, así como de los bienes nacionales de uso público cuya administración le corresponda. La ley faculta al Alcalde para administrar todos los señalados.

8. Órganos: Divídanse en esenciales, alcalde y concejo; otros que se relacionan, sin formar parte de la corporación. Concejo municipal: Órgano resolutivo, normativo y fiscalizador, cuyos integrantes son

elegidos por sufragio universal, por una duración de 4 años.Se integran según el número de habitantes de la comuna:a) Seis concejales: hasta setenta mil electores;b) Ocho concejales: más de setenta mil hasta ciento cincuenta mil electores;c) Diez concejales: más de ciento cincuenta mil electores.Entre sus facultades podemos señalar:a) Recomendar al alcalde desarrollar determinados proyectos o medidas específicasb) Fiscalizar el cumplimiento de planes y programas, ejecución del presupuesto y

actuaciones del alcalde.c) Aprobar la denominación de bienes de uso público que administra la

municipalidad y de los bienes municipales.d) Otorgar su aprobación en las materias que señala el art. 65 LOC, y que son de

iniciativa del alcalde, salvo: plan comunal de desarrollo, presupuesto, plan regulador, y otras.En cuanto a las facultades de aprobación en materia de planes y programas cabe apuntar lo que sigue:- Plan de desarrollo comunal: Herramienta que busca el desarrollo de políticas y

estrategias que tiendan al desarrollo de los problemas de la comunidad, es decir, hablamos del instrumento rector del desarrollo comunal. Se orienta a la satisfacción de necesidades de la comunidad, y su desarrollo social, económico y cultural.Tiene una duración de 4 años, y media la asesoría de la unidad de desarrollo comunitario. No debe perderse de vista el art. 9 LOCM.

- Presupuesto municipal: Es esencial atribución de la municipalidad elaborarlo, aprobarlo, modificarlo y ejecutarlo. El concejo debe pronunciarse en su aprobación.Importa lo anterior, pues al concejo le corresponde la fiscalización del cumplimiento de todos los planes y programas de inversión municipal y la ejecución del presupuesto. En todo caso podrá requerir auditorias.

- Plan regulador comunal: Instrumento de planificación territorial que, básicamente, consiste en una decisión con carácter normativo sobre el uso que se le dará al suelo en el radio de la comuna. Se encarga de distinguir áreas destinadas a la edificación y aquellas restringidas; también establece el área de uso industrial o habitacional. Contempla también consideraciones de carácter ambiental y relativas la planificación del desarrollo urbano y rural.Respecto de este instrumento importa el art. 33 LOCM que establece que para los efectos de su cumplimiento la municipalidad está facultada para adquirir bienes raíces por expropiación.

Otras materias de aprobación son las de recursos financieros, como por ejemplo aplicar tributos, celebrar actos jurídicos de disposición respecto de bienes municipales, expropiar inmuebles, etc.Otras materias en que interviene la aprobación del concejo:- Dictación de ordenanzas y reglamentos municipales- Convocar plebiscito comunal, normado en el art. 99 LOCM.- Celebrar convenios y contratos que involucren montos iguales o superiores a

500 UTM.- Otorgar autorización para el cierre o el establecimiento de medidas de control

en calles, pasajes, conjuntos habitacionales que tengan una misma vía de acceso y salida.

Alcalde: Máxima autoridad dentro de la municipal, y que la representa judicial y extrajudicialmente, asume la dirección, administración y supervigilancia del funcionamiento de la misma, estableciendo además su organización interna.Es un cargo de elección por sufragio universal, cuyo mandato dura 4 años con posibilidad de elección.Requisitos de elección, art. 73 LOCM, y que son los mismos que para ser concejal:a) Ciudadano con derecho a sufragio;b) Saber leer y escribir, además debe acreditarse el haber cursado la enseñanza

media o equivalente.c) Residencia en la región a que pertenezca la comuna o agrupación, a lo menos

durante los dos últimos años anteriores a la elección.d) Situación militar al día.e) No estar afecto a inhabilidades LOCM.f) Emisión a CGR de declaración de intereses y patrimonio.Sus atribuciones se regulan en el art. 63 LOCM, entre otras:a) Representar judicial y extrajudicialmente a la municipalidad;b) Proponer al concejo la organización interna de la municipalidad, a través de

reglamento (distribución orgánica y funcionamiento).c) Nombrar y remover funcionarios de su dependencia.d) Velar por la observancia del principio de probidad administrativa (contempla

potestad disciplinaria)e) Administrar recursos financieros y bienes.f) Dictar resoluciones: ordenanzas o reglamentosg) Delegar sus funciones.h) Coordinar con los servicios públicos la acción de éstos en el territorio de la

comuna (acuerdos interadministrativos)i) Convocar y presidir el concejo y el Consejo Comunal de Organizaciones de la

Sociedad Civil.Sin perjuicio de lo señalado existen otras fuera del art. 63: aquellas sometidas a la aprobación del concejo y todas aquellas esenciales de la municipalidad, como formar corporaciones o fundaciones, sin fines de lucro, para el desarrollo del arte y la cultura.

9. Organigrama internoConforme al art. 31 LOCM se establece mediante reglamento municipal dictado por el alcalde.Además, conforme el art. 15 inc. 2, las municipalidades dispondrán de: a) Secretaría municipal: Siempre debe existir, y cumple principalmente un rol de ministro

de fe en las actuaciones municipales.b) Secretaría comunal de planificación: Le corresponde una labor de asesoría, en

materias de estudios y evaluaciones. Debe colaborar en la estrategia municipal, en políticas, planes y programas de desarrollo de la comuna, también en el presupuesto. Por contrapartida puede evaluar el cumplimiento de lo señalado.

c) Unidades: denominadas Dirección, Departamento, Sección, Oficina.Cabe señalar que la ley no las fija taxativamente, sino un mínimo en el art. 16 LOCM

- Administración y finanzas: Asesoría, registro de gastos de municipio e informes de pasivos, contabilidad municipal y rendición de cuentas a CGR.

- Medio ambiente, aseo y ornato, art. 25 LOCM: Limpieza de los bienes que administra la municipalidad, del aseo domiciliario, las áreas verdes y algunas funciones relacionadas con la protección del medio ambiente.

- Asesoría jurídica, art. 28 LOCM: Defensa jurídica del municipio, sin perjuicio de las facultades del CDE. En general presta servicios jurídicos, como la emisión de informes en derecho.

- Desarrollo comunitario, art. 22 LOCM: Dice relación con la salud pública, protección del medio ambiente, educación, cultura, capacitación laboral, deporte, etc.

- Obras municipales, art. 24 LOCM: Fundamentalmente aprueba sudivisiones de terrenos, otorga permisos de edificación, fiscaliza y recibe obras, ejecuta medidas relacionadas con la vialidad urbana y rural.

- Tránsito y Transporte Público, art. 26 LOCM: Corresponde aplicar las normas generales sobre su materia. Además otorga y renueva las licencias de conducir, vela por la señalización del tránsito, etc.

Otros:d) Administrador municipal, art. 30 LOCM: Cargo de exclusiva confianza del alcalde,

especie de gerente general, cuya principal función consiste en prestar colaboración directa al alcalde en tareas de coordinación y gestión permanente del municipio.

e) Consejo comunal de organizaciones de la sociedad civil, art. 94 y siguientes: Es un órgano cuyo objetivo es hacer más efectiva y amplia la participación ciudadana en la labor comunal. Su carácter es esencialmente consultivo.En concreto constituye un órgano de representación de los cuerpos intermedios de la comuna. Su orgánica la determina cada municipalidad.Sus materias son, entre otras:

- Cuenta pública del alcalde- Plan de desarrollo comunal- Modificaciones al plan regulador.