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AVANCES SOBRE EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACION EN COSTA RICA
Repaso sobre el camino recorrido y una propuesta ante los desafios
futuros
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS, ONU-HABITAT
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 2
Investigación coordinada por: ONU-HABITAT Costa Rica
Autora: Erika Linares
Derechos de Autor: Los derechos de autor de esta investigación son propiedad de ONU-HABITAT.
La investigación se realizó con el apoyo financiero del Proyecto Fortalecimiento de las Capacidades
Municipales para la Planificación del Desarrollo Humano Local en Costa Rica en el marco del Proyecto
Fortalecimiento Municipal y Descentralización, FOMUDE, de la Unión Europea y el Gobierno de Costa Rica.
El contenido de esta publicación no refleja necesariamente las opiniones o políticas del Programa de las
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-HABITAT. Las designaciones empleadas no denotan
de modo alguno su opinión con respecto a la situación jurídica de un país, territorio, ciudad o área de sus
autoridades. Los análisis, conclusiones y recomendaciones de la publicación no reflejan, necesariamente, los
puntos de vista de su Consejo de Gobierno o de sus Estados Miembros.
La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de la misma es
responsabilidad exclusiva de ONU-HABITAT y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista
de la Unión Europea.
Costa Rica, Diciembre, 2010
Créditos
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 3
Presentación……………………………………………………………………………………………………………………….....5
1. Marco teórico y conceptual .................................................................................................... 6
2. Reseña histórica ..................................................................................................................... .9
3. Principales avances en la descentralización……………………………………………………………………. .13
3.1 Normas Jurídicas…………………………………………………………………………………………………………….13
3.2 Institucionalidad .............................................................................................................. …23
4. Avance del proceso de descentralización en Costa Rica de acuerdo con las directrices de
ONU-HABITAT sobre descentralización y fortalecimiento de las autoridades locales ............ 29
4.1 Gobernanza y democracia a nivel local: democracia representativa y
participativa…………………………………………………………………………………………………………………..…….30
4.2 Facultades y responsabilidades de las autoridades locales……………………………………..……..31
4.3 Relaciones administrativas entre autoridades locales y demás instancias de gobierno…33
4.4 Recursos y capacidades financieras de las autoridades locales……………………………...........36
5. Situación actual de los gobiernos locales: Resultados de los indicadores y del Indice de
Gestión Financiera – Presupuestaria ........................................................................................ 44
6- Ciudadanía y Gobiernos Locales construyen una municipalidad diferente para el año 2021.
Nueva visión municipal ............................................................................................................. 47
6.1 ¿Cómo debería ser la municipalidad 2021?...……….……………………………………..…………….…47
6.1.1 Ente estatal más eficiente y democrático……………………………………………………………………47
6.1.2 Municipalidades promotoras del desarrollo local …………………………………………………..….58
7. Incorporación del Enfoque de Género en la Gestión Local .................................................. 64
ÍNDICE
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 4
8. Sistemas de Información y Monitoreo: El papel de la Red Nacional de Observatorios para la
Descentralización y el Desarrollo Humano Local ..................................................................... 69
Bibliografía ................................................................................................................................ 74
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 5
En el marco del Proyecto Fortalecimiento de las Capacidades Municipales para la Planificación del Desarrollo Humano Local en Costa Rica, respaldado por el Acuerdo de Contribución No. FOMUDE-CONV-NU- 001-2008 y ejecutado conjuntamente por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD y el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-HABITAT, ésta última se dio a la tarea de dar seguimiento a las resoluciones de su Consejo de Administración, máximo órgano de decisión de esta Agencia de Cooperación, de brindar asesoría técnica para el fortalecimiento de los procesos de descentralización en el Estado costarricense.
Esta tarea se emprendió en un marco de concertación y colaboración con diferentes actores: las municipalidades y sus federaciones, el IFAM, el MIDEPLAN, la UNGL, el Proyecto FOMUDE; así como socios clave de las diferentes regiones del país, como el sector académico (Instituto Técnológico de Cosa Rica, Universidad Estatal a Distancia, Universidad de Costa Rica y Univesidad Nacional), el sector privado (Fundación Llano Verde, Colosal, entre otros) y la sociedad civil.
En este contexto, el trabajo realizado se enfocó, entre otras cosas, a consultas con los gobiernos locales a través de sus federaciones, con el propósito de definir, desde la óptica del régimen municipal, cuáles eran los principales aspectos que debían relevarse en torno a la descentralización y el fortalecimiento municipal, a la sensibilización y capacitación, investigaciones y a la creación de instrumentos que apoyen el proceso en Costa Rica. Entre ellos, el Observatorio Nacional para la Descentralización y la Red Nacional de Observatorios para la Descentralización y el Desarrollo Humano Local.
Como parte de esta iniciativa ONU-HABITAT difundió varios boletines y elaboró una investigación sobre Políticas Género Sensitivas; esto último, por cuanto la descentralización no es proceso abstracto cuya puesta en marcha no tenga efectos concretos sobre la población. Este documento muestra la necesidad de que los procesos de fortalecimiento municipal incluyan el reto de afianzar la equidad y la igualdad en las condiciones de vida de las mujeres y de los hombres.
El documento que ONU-HABITAT presenta “AVANCES SOBRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION EN COSTA RICA. Repaso sobre el camino recorrido y una propuesta ante los desafíos futuros”, es un aporte más para el debate y procura de la concertación en torno a las acciones más urgentes que el país requiere para que la democracia se robustezca con una efectiva y eficaz descentralización, que se traduzca en una mejor calidad de vida para la población costarricenses.
PRESENTACIÓN
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 6
Para los efectos del presente análisis
partiremos de algunos conceptos sobre
descentralización y autonomía municipal
tomados de las reflexiones efectuadas por
el experto argentino José Luis Furlan, pues
consideramos que además de ser
expuestos en una forma clara y concreta,
se identifican con las posiciones políticas
asumidas por la institucionalidad
costarricense en esta materia1.
Descentralizar es cambiar el equilibrio en
la organización política redistribuyendo el
poder entre el centro y la periferia.
Partimos de que el centralismo y
descentralización son conceptos
totalmente interdependientes, ya que uno
no puede ser concebido sin el otro. “En
términos prácticos esto significa que en
toda situación habrá un cierto grado de
centralismo junto a un cierto nivel de
descentralización. No hay una situación de
1 Hoja de trabajo. Preguntas frecuentes sobre
la descentralización en América Latina. José Luis Furlan, VII Congreso Iberoamericano de Municipalistas – La Antigua Guatemala- Octubre de 2004.
centralismo absoluto o de
descentralización absoluta. El problema
consiste en dónde ubicar el punto de
equilibrio entre ambas tendencias y en
cambiarlo cuando la situación ya no
resulta conveniente a los fines de la
sociedad.”2
Podemos asegurar que la
descentralización en América Latina, y
específicamente en Costa Rica, se
desarrolla en un contexto histórico
caracterizado por cambios en el modelo
de desarrollo, en el régimen político y en
el conjunto de una organización social
cada vez más compleja. En este sentido, la
descentralización está ligada al
agotamiento de un modelo de desarrollo
que construyó el centralismo y
simultáneamente a un modelo de
desarrollo emergente, cuya característica
más destacada es la globalización de la
economía y la creciente interdependencia
mundial. Para Furlan, los procesos de
descentralización surgen en el contexto de
la crisis económica de los años ochenta,
2 Furlan, idem.
1- Marco téórico y conceptual
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 7
impulsados por los organismos
multilaterales de cooperación y como
manera de resolver los problemas fiscales
y las dificultades para dar respuesta a las
demandas sociales. Asegura que hay una
clara relación entre el régimen político y la
descentralización, pues también esta surge
a partir de la necesidad de aumentar la
legitimación y la gobernabilidad del
sistema democrático. No por casualidad
concebimos la descentralización como la
forma de gobierno y de conformación del
estado que puede aumentar la
participación ciudadana y por ende a la
profundización de la democracia.
Destaquemos algunas características sobre
la descentralización:
- La descentralización no es solo un
proceso de transferencia de competencias
del ente central a los gobiernos locales,
sino que a su vez, estos órganos de la
administración deben crear los
mecanismos para la incorporación de la
ciudadanía en sus procesos de toma de
decisiones y de fiscalización.
“La descentralización política a nivel local
es un componente esencial de la
democratización, la buena gobernanza y el
compromiso ciudadano; esta
descentralización debe entrañar una
combinación apropiada de democracia
representativa y participativa.
La participación mediante la inclusión y la
atribución de poderes a los ciudadanos
debe ser un principio fundamental de la
adopción de decisiones, su puesta en
práctica y seguimiento a nivel local.”3
- La descentralización es eficiente si
además de política es económica. La
autonomía financiera de las
municipalidades es un requisito
indispensable para su fortalecimiento,
para la mejora de los servicios públicos y
para la competitividad de los territorios.
Debe existir un equilibrio entre las finanzas
públicas y las condiciones
macroeconómicas generales de un país.
- No existen “recetas” para la
descentralización. A pesar de la existencia
de obstáculos comunes y de la
importancia del intercambio de buenas
prácticas en otros países, cada proceso de
descentralización estará matizado por el
proceso social histórico y político de cada
nación. El grado de descentralización, el
cuándo y el cómo lo definen las
condiciones, ideologías y políticas
nacionales y movimientos locales. 3 UN-HABITAT. “Directrices sobre
Descentralización y Fortalecimiento de las
Autoridades Locales”. 2005
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 8
- La descentralización no es un fin en sí
misma, es un medio que sirve a la
democracia y por lo tanto requiere de una
estrategia, de un diseño, de una
orientación y posición políticas. No hay
que descentralizar porque sí, necesitamos
tener claro para qué descentralizar, por
qué descentralizar. Si estas preguntas no
están resueltas a partir de un proceso de
concertación entre los diversos actores,
muy posiblemente, podrá servir a
cualquier fin, pero no necesariamente al
del acercar a las personas al poder y a la
toma de decisiones sobre el destino de los
recursos locales.
- La descentralización es un proceso que
trae consigo, necesariamente, el
fortalecimiento de los gobiernos locales
que asumirán las nuevas competencias y
administrarán mayores recursos. Este es
un proceso simultáneo que debe ser
acompañado por el gobierno central, no
un requisito previo para la transferencia
de postestades y mucho menos una
justificación para centralizar el poder o
despojar a las municipalidades de las
funciones actuales. Debe ser un proceso
continuo, gradual y que reconozca las
asimetrías entre los territorios y entre los
gobiernos locales.
“El incremento de las funciones asignadas
a las autoridades locales debe ir
acompañado de medidas de
fortalecimiento de su capacidad de ejercer
sus funciones.
La aplicación de la política de
descentralización efectiva debe ir
incrementándose de manera que propicie
un aumento suficiente de la capacidad.”4
4 UN-HABITAT. “Directrices sobre
Descentralización y Fortalecimiento de las
Autoridades Locales”. 2005
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 9
La construcción del Estado costarricense
se ha desarrollado como un proceso
fundamentalmente centralista. El marco
institucional ha impedido una dinámica
innovadora de la descentralización y un
lento avance del fortalecimiento de los
gobiernos locales. Los cambios graduales
han tenido periodos de estancamiento con
un resultado de ingobernabilidad creciente
por la distancia entre la sociedad civil y la
estructura estatal.
La relación de “tensión” entre el Estado y
los grupos de la sociedad costarricense ha
tratado de consensuar formas de
participación en la vida cívica y las
relaciones de poder, lo cual se traducen en
normas jurídicas que muchas veces no se
han ejecutado en toda su dimension.
A continuación un repaso de esa historia
del avance de la descentralización en
Costa Rica, marcada por hitos sociales y
políticos bastante irregulares.5
5 Elaboración propia a partir de varios autores
consultados, ver bibliografía.
Por la dinámica de la época colonial, en la
cual toda centroamérica fue concebida
como una gran república, la vida política
nacional se construye desde los
municipios. Es así como a través de la
participación popular y dentro de una
mentalidad municipalista, se realizó la
Primera Constituyente (1821), que aprobó
el Pacto de Concordia.
No obstante, conforme se va fortaleciendo
la forma de gobierno de la república, se
generan pugnas regionales y represiones
que se profundizan luego de la
Constitución de 1825 Ley Fundamental
del Estado Libre de Costa Rica.
Las municipalidades o ayuntamientos
poseían funciones importantes que se
establecían en la legislación municipal de
1828, tales como educación, seguridad y
vigilancia, construcción de asilos,
hospitales, viviendas y competencias de
regulación territorial.
Durante el primer gobierno de don Braulio
Carrillo entre 1835 y 1837, hubo varias
disposiciones jurídicas que crearon
2- Reseña Histórica
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 10
diversas instancias locales en diferentes
materias como juntas de sanidad y de
caridad. Sin embargo, durante su segundo
mandato, ese mismo gobernante, cuando
proclama una nueva constitución política
llamada Ley de Bases y Garantías, elimina
las municipalidades, pues se autoproclama
gobernante vitalicio e inamovible. Por
supuesto que los liderazgos locales no
servían para sus intereses de centralizar el
poder, se nombran los jefes politicos como
representantes del Jefe de Estado en las
comunidades.
En 1844, cuando Carrillo fue derrocado, se
implanta la Constitución de 1844, la cual
reestablece las libertades municipales. Los
presidentes municipales asumen las
funciones que alguna vez se dieron a los
jefes politicos. Se declara la autonomía
municipal y además surge la figura del
ejecutivo municipal.
En 1848 se establece la actual división
político-administrativa en provincias,
cantones y distritos, correspondiendo un
municipio por cantón; sin embargo, por
disposición presidencial (elevada a rango
constitucional) se establece una
municipalidad por cabecera de provincia,
lo cual frena el desarrollo del régimen
municipal hasta finales de siglo.6
En este año, un 31 de agosto, se proclama
a Costa Rica como República, y su Jefe de
Estado se convierte en el primer
Presidente de la República, don José María
Castro Madriz. Las municipalidades juegan
un papel importantísimo en la
construcción de esta nueva forma de
gobierno, el cual se reconoce en el decreto
que en 1977 declara el 31 de agosto como
el Día del Régimen Municipal
Costarricense.7 Posteriormente se
promulgan las denominadas Ordenanzas
Municipales.
“Las Ordenanzas Municipales de 1867 (y
de 1862 y 1859) integran las normas que
rigen a los municipios, reglamentan la
organización y funcionamiento, establecen
las atribuciones de las gobernaciones
provinciales (con derecho a vetar las
decisiones municipales) y los jefes políticos
cantonales (primera autoridad del cantón),
como representantes del Poder Ejecutivo,
6 Mora Alfaro, Jorge. El Sinuoso Camino a la
Descentralización, pag.20
7 Decreto 7284-E del 19 de julio de 1977,
publicado en La Gaceta 160 del 25 de agosto de 1977.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 11
con lo cual se debilita la autonomía de los
ayuntamientos y se establecen criterios
poco favorables a su participación
ampliada.
Estas ordenanzas se mantienen como
legado histórico hasta 1970 cuando se
aprobó el Código Municipal; se anulan
expresamente por inconstitucionales (Voto
N.° 4469, 8-10-97)”. 8
Entre 1920 y 1940, el liberalismo que
impulsó importantes reformas sociales,
crea mecanismo paralelos con
competencias locales, entre ellas las
Juntas Patrióticas Progresistas, con el
objetivo de abordar problemas comunales.
Dichas juntas eran nombradas por el
Poder Legislativo y poseían funciones para
velar por el cumplimiento de las leyes, el
orden público y la moral. Nos
encontramos ante una institucionalidad
jurídica que minimizó al régimen municipal
y le restó autonomía con el fin de ir
consolidando un Estado nacional
centralista y capaz de impulsar las
reformas sociales que los grupos
hegemónicos planteaban: la seguridad
8 Mora, Idem, pag 21.
social, legislación laboral y creación de la
educación superior.
La Constitución de 1949 aporta cambios
significativos en la condición jurídica de las
municipalidades. Específicamente en los
artículos 169 y 170:9
ARTICULO 169.- La administración de los
intereses y servicios locales en cada
cantón, estará a cargo del Gobierno
Municipal, formado de un cuerpo
deliberante, integrado por regidores
municipales de elección popular, y de un
funcionario ejecutivo que designará la ley.
ARTICULO 170.- Las corporaciones
municipales son autónomas.
En esta Constitución se instituye la
autonomía como nuevo régimen
administrativo de las municipalidades así
como la elección de regidores y regidoras
cada cuatro años. (art.171).
El nuevo modelo de desarrollo social,
institucional y territorial, que se construye
a partir de la segunda mitad del siglo XX,
es acompañado por instituciones
9 Textos originales de la Constitución Política
de 1949. Las reformas sufridas posteriormente se verán más adelante.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 12
autónomas o semiautónomas con
funciones especializadas como los bancos
estatales, el ICE, el INVU; el IDA; creación
del SNAA (hoy AyA); Ley de Planificación
Urbana; Ley General de Salud; Ley de
Asignaciones Familiares; Zona Marítimo
Terrestre y el Estado como empresario a
través de la creación de CODESA.
A pesar del avance la Constitución de
1949, las reformas jurídicas municipales y
su papel en el desarrollo local se retardan,
hasta la aprobación del Código Municipal
de 1970, donde se sustituye la figura del
jefe político por la del ejecutivo municipal,
y se crea el Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal (IFAM), en 1971.
A mediados de los años 90, debido a las
fuertes presiones del régimen municipal y
la demanda social por un mayor
involucramiento en la toma de decisiones,
se inicia un proceso de apoyo a
mecanismos locales de administración
tributaria y del territorio: aprobación de la
Ley de Impuesto de Bienes Inmuebles, Ley
de Partidas Específicas, Código Municipal y
Ley 8114, entre otras, las cuales
desarrollaremos en el apartado siguiente.
El siglo XXI se inicia con una de las más
polémicas e importantes reformas del
marco jurídico del régimen municipal: la
reforma al artículo 170 constitucional. Es
precisamente este hito jurídico el que
brindará un salto cualitativo en términos
de descentralización de competencias y
recursos hacia los gobiernos locales.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 13
En este recuento de las principales normas
jurídicas que rigen los gobiernos locales,
haremos un enfásis en señalar su aporte al
proceso de descentralización y al
fortalecimiento de los gobiernos locales.
3.1 Normas jurídicas
- Constitución Política de 1949: Se sienta
la autonomía en términos administrativos,
financieros y políticos de las
municipalidades del país. Establece el
mecanismo de elección de las y los
regidores y define en términos generales
el papel representativo de los síndicos
como de las síndicas ante los Concejos
Municipales.
- Código Municipal de 1998 (vigente): Es
la norma específica más importante del
sector municipal. Establece que la
municipalidad posee autonomía política,
administrativa y financiera y define varias
de sus atribuciones. Desarrolla los
preceptos constitucionales sobre la
conformación del gobierno municipal e
instaura las funciones, potestades y
obligaciones de regidores y regidoras,
Concejos de Distrito y alcaldes y alcaldesas
municipales. Crea la figura de la Alcaldía
Suplente y el mecanismo de elección
directa del órgano de la Alcaldía. Establece
las normas presupuestarias municipales,
las de contratación del personal y las
potestades de reglamentación de la
municipalidad. Dentro de sus aportes más
importantes al proceso de
descentralización se destaca la obligación
de que cada municipalidad cuente con un
Plan de Desarrollo Cantonal elaborado en
forma participativa y la posibilidad del
asociativismo municipal en Federaciones o
grupos de municipalidades para el
cumplimiento de los fines de interés
público de sus comunidades.
- Ley de Planificación Urbana10: Aunque
por lo general, las mismas municipalidades
no lo reconocen así, constituye uno de los
más importantes instrumentos de
autonomía municipal y de
descentralización de competencias.
10
Ley de Planificación Urbana, No. 4240 del 15 de noviembre de 1968.
3- Principales avances en la descentralización
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 14
Establece en su artículo 1 que la
Planificación Urbana, es el proceso
continuo e integral de análisis y
formulación de planes y reglamentos
sobre desarrollo urbano, tendiente a
procurar la seguridad, salud, comodidad y
bienestar de la comunidad. Dicho proceso,
se deposita en manos exclusivas de los
gobiernos locales a través del Plan
Regulador:
ARTÍCULO 15.-Conforme al precepto del
artículo 169 de la Constitución Política,
reconócese la competencia y autoridad de
los gobiernos municipales para planificar y
controlar el desarrollo urbano, dentro de
los límites de su territorio jurisdiccional.
Consecuentemente, cada uno de ellos
dispondrá lo que proceda para implantar
un plan regulador, y los reglamentos de
desarrollo urbano conexos, en las áreas
donde deba regir, sin perjuicio de extender
todos o algunos de sus efectos a otros
sectores, en que priven razones calificadas
para establecer un determinado régimen
contralor.
Si bien los Planes Reguladores aprobados
en las municipalidades, posteriormente
deben ser referidos al INVU para su
revisión técnica, queda en manos de las
comunidades la posibilidad de definir el
uso del suelo, las actividades productivas,
la planificación de las ciudades y de los
campos, así como el uso, conservación y
disfrute de los recursos naturales.
La Sala Constitucional en su histórico voto
5445-99, reafirmó que la planificación del
territorio es potestad exclusiva del
gobierno local y que las instituciones
centralizadas solo podrán intervenir de
manera complementaria o en caso de
omisión de regulación cantonal.
- Ley de Bienes Inmuebles11: Crea el
Impuesto de Bienes Inmuebles que
sustituye al anterior Impuesto Territorial
que era recaudado por el Ministerio de
Hacienda. Uno de sus principales aportes
en materia de autonomía municipal se
establece en su artículo 3 sobre la
competencia de las municipalidades:
“Para efectos de este impuesto, las
municipalidades tendrán el carácter de
administración tributaria. Se encargarán
de realizar valoraciones de bienes
inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el
11
N° 7509 del 19 de junio de 1995.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 15
cobro judicial y de administrar, en sus
respectivos territorios, los tributos que
genera la presente Ley. Podrán disponer
para gastos administrativos hasta de un
diez por ciento (10%) del monto que les
corresponda por este tributo.”
Este impuesto obliga a los gobiernos
locales a trasladar un 1% de lo recaudado
al Organo de Normalización Técnica del
Ministerio de Hacienda, ente asesor en
materia de valoraciones de las
municipalidades, un 3% a la Junta
Administrativa del Registro Nacional y un
10% a las Juntas de Educación del cantón
de su jurisdicción. El resto debe utilizarse
en obra pública y proyectos de inversión
social. Para el 2009, las municipalidades
recaudaron aproximadamente 35 mil
millones y en el 2010 se proyecta recaudar
casi 45.000 millones de colones,
constituyéndose en uno de los principales
ingresos municipales.12
- Ley de Partidas Específicas:13 Las
partidas específicas son un conjunto de
12
Datos suministrados en consulta al despacho del Viceministerio de Ingresos, Ministerio de Hacienda, 2010.
13 Ley de Contol de Partidas Específicas con
cargo al Presupuesto Nacional No. 7755 del 1 de mayo de 1998.
recursos públicos asignados en los
presupuestos nacionales para atender las
necesidades públicas locales, comunales o
regionales, expresadas en proyectos de
inversión o programas de interés social.
En su artículo 2 establece:
“ARTÍCULO 2 Beneficiarias: Serán
beneficiarias de las partidas específicas las
municipalidades y las entidades privadas
idóneas para administrar fondos públicos,
calificadas así por la Contraloría General
de la República y escogidas por las
comunidades, siempre que sus propuestas
se canalicen por medio de la municipalidad
donde se ejecutará la obra o se brindará el
servicio.”
Además de que instituye como
beneficiarias a las municipalidades, esta
ley es el primer instrumento jurídico que
otorga a los Concejos de Distrito la
potestad de definir el destino de los
recursos públicos según las prioridades
locales. La ley es muy clara respecto a que
la única instancia que puede indicar la
forma de utilización de la partida
específica es el Concejo de Distrito
Ampliado, lo cual se traduce en una sesión
de dicho órgano con la convocatoria de los
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 16
grupos organizados de su comunidad. La
Asamblea Legislativa, durante la
aprobación del Presupuesto Nacional,
determinará el monto global que destinará
a Partidas Específicas. Tiene la debilidad
de que la asignación de recursos depende
de la capacidad fiscal del Estado, por lo
que en varias ocasiones dichas partidas ni
siquiera han sido prespuestadas o si lo
fueron, no se giraron por falta de recursos
nacionales. La forma de distribución por
distrito, según el monto que se haya
prespuestado, corresponde al cálculo con
base en tres indicadores: población,
extensión geográfica y pobreza, a mayor
índice, es mayor el monto de partidas que
se recibe.
- Ley de Simplificación y Eficiencia
Tributaria, art.5:14 Esta ley establece un
impuesto único por tipo de combustible,
sea este de producción nacional o
importado. En el artículo 5, se desglosa el
destino de los recursos producto del
impuesto, en el cual las municipalidades
de todo el país son una de las
beneficiarias, con el fin de que construyan
y mantengan la red vial cantonal. El inciso
14
Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, No.8114 del 4 de julio del 2001.
b, detalla la forma de distribución a las
corporaciones municipales:
“(...) La suma correspondiente al
veintinueve por ciento (29%), estipulada en
el primer párrafo de este artículo a favor
del Conavi, se distribuirá de la siguiente
manera: (...)
b) El veinticinco por ciento (25%) restante
se destinará exclusivamente a la
conservación, el mantenimiento rutinario,
el mantenimiento periódico, el
mejoramiento y la rehabilitación; una vez
cumplidos estos objetivos, los sobrantes se
usarán para construir obras viales nuevas
de la red vial cantonal; esta última se
entenderá como los caminos vecinales, los
no clasificados y las calles urbanas, según
las bases de datos de la Dirección de
Planificación del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes (MOPT).
La totalidad de la suma correspondiente a
este veinticinco por ciento (25%), será
girada directamente a las municipalidades
por la Tesorería Nacional, de acuerdo con
los siguientes parámetros: el sesenta por
ciento (60%) según la extensión de la red
vial de cada cantón, y un cuarenta por
ciento (40%) según el Índice de Desarrollo
Social Cantonal (IDS), elaborado por el
Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplan). Los
cantones con menor IDS recibirán,
proporcionalmente, mayores recursos.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 17
La ejecución de dichos recursos se
realizará, de preferencia, bajo la
modalidad participativa de ejecución de
obras. Conforme lo establece el
Reglamento de esta Ley, el destino de los
recursos lo propondrá, a cada Concejo
Municipal, una Junta Vial Cantonal o
Distrital, en su caso, nombrada por el
mismo Concejo, la cual estará integrada
por representantes del gobierno local, el
MOPT y la comunidad, por medio de
convocatoria pública y abierta.”15
Esta ley es muy importante en el avance
de la descentralización por dos razones:
- Transfiere los recursos de un impuesto
específico nacional a los gobiernos locales
para la ejecución de una competencia
concurrente: la construcción y
mantenimiento de caminos públicos, en
este caso, rutas cantonales.
- La identificación de proyectos y
prioridades se hace a través de una Junta
Vial Cantonal que incorpora a la
comunidad a través de representantes de
los Concejos de Distrito y de las
Asociaciones de Desarrollo Comunal. La
Junta es presidida por el Alcalde o
Alcaldesa y si bien procura que primen los
criterios técnicos para la selección de los
proyectos viales, los representantes
comunales tienen voz y voto para la toma
de acuerdos. Un Concejo Municipal no
puede aprobar un destino diferente de los
15
Así reformado mediante Ley N° 8603 del 14 de setiembre de 2007.
recursos, sino el que haya definido la Junta
Vial.
En el 2009, fueron trasladados
aproximadamente 20.615 millones de
colones por este concepto.
- Código Electoral:16 El Código Electoral,
promulgado en el 2009, constituye un
importante instrumento de apoyo al
proceso de descentralización y
reconocimiento de las autoridades locales.
Las reformas más significativas, para
nuestros efectos son:
- Establece la elección de todas las
autoridades municipales en forma
conjunta y a medio período de las
elecciones de autoridades nacionales.
“ARTÍCULO 150.- Fecha en que se
verificarán las elecciones: Las elecciones
para presidente, vicepresidentes y
diputados(as) a la Asamblea Legislativa
deberán realizarse el primer domingo de
febrero del año en que deba producirse la
renovación de estos funcionarios. Las
elecciones municipales para elegir
regidores, síndicos, alcaldes e intendentes,
miembros de concejos de distrito y de los
concejos municipales de distrito, con sus
respectivos suplentes, se realizarán el
primer domingo de febrero dos años
después de la elección para presidente,
16
Código Electoral, Ley Nº 8765 del 19 de agosto de 2009.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 18
vicepresidentes y diputados(as) a la
Asamblea Legislativa.
La renovación de todos estos cargos se
hará cada cuatro años.”
- Por primera vez se constituye un
mecanismo para el pago de “deuda
política” a los partidos políticos que
participen en elecciones municipales.
“ARTÍCULO 99.- Contribución: De
conformidad con el principio democrático y
el principio de pluralidad política, el Estado
contribuirá a financiar a los partidos
políticos que participen en los procesos
electorales municipales y que alcancen al
menos un cuatro por ciento (4%) de los
sufragios válidamente emitidos en el
cantón respectivo para la elección de
alcalde o de regidores, o elijan por lo
menos un regidor o una regidora.”
- Exige además la alternabilidad y la
paridad de género en todas las papeletas,
ya sea para la Alcaldía, el Concejo
Municipal o los Concejos de Distrito.
Asimismo, exige la conformación paritaria
de todos los órganos de los partidos
políticos y la obligación de definir los
mecanismos formales para lograr dicha
paridad. Se da un salto cualitativo en
materia de participación política de las
mujeres al abandonar el mecanismo
transitorio de las cuotas de participación y
optar por la declaración permanente de la
paridad.
“ARTÍCULO 2.- Principios de participación
política por género: La participación
política de hombres y mujeres es un
derecho humano reconocido en una
sociedad democrática, representativa,
participativa e inclusiva, al amparo de los
principios de igualdad y no discriminación.
La participación se regirá por el principio
de paridad que implica que todas las
delegaciones, las nóminas y los demás
órganos pares estarán integrados por un
cincuenta por ciento (50%) de mujeres y un
cincuenta por ciento (50%) de hombres, y
en delegaciones, nóminas u órganos
impares la diferencia entre el total de
hombres y mujeres no podrá ser superior a
uno. Todas las nóminas de elección
utilizarán el mecanismo de alternancia por
sexo (mujer-hombre u hombre-mujer), en
forma tal que dos personas del mismo sexo
no puedan estar en forma consecutiva en
la nómina.”
“ARTÍCULO 61.- Conformación de
instancias partidarias: Todas las
delegaciones de las asambleas cantonales,
provinciales y nacionales de los partidos
políticos y todos los órganos de dirección y
representación política estarán
conformados en forma paritaria, de
conformidad con los principios,
mecanismos y criterios establecidos en
este Código.”
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 19
- Ley de Transferencia de Competencias y
Recursos a los Gobiernos locales17.
Para desarrollar lo referente a esta norma,
es necesario remontarnos a una reforma
constitucional realizada en el año 2001
que pretendía iniciar a la mayor brevedad
el proceso de transferencia de
competencias y recursos a las
municipalidades.
El artículo 170 constitucional aprobado en
1949, establecía “ARTICULO 170.- Las
corporaciones municipales son
autónomas”. En el 2001, se realiza la
reforma constitucional que lo transforma
en lo siguiente:
ARTÍCULO 170. —Las corporaciones
municipales son autónomas. En el
Presupuesto Ordinario de la República, se
les asignará a todas las municipalidades
del país una suma que no será inferior a un
diez por ciento (10%) de los ingresos
ordinarios calculados para el año
económico correspondiente.
La ley determinará las competencias que
se trasladarán del Poder Ejecutivo a las
corporaciones municipales y la distribución
de los recursos indicados.
17
Ley 8801 del 28 de abril de 2010.
Transitorio.—La asignación presupuestaria
establecida en el artículo 170 será
progresiva, a razón de un uno coma cinco
por ciento (1,5%) por año, hasta completar
el diez por ciento (10%) total.
Periódicamente, en cada asignación de los
recursos establecidos en el artículo 170, la
Asamblea Legislativa deberá aprobar una
ley que indique las competencias por
trasladar a las corporaciones municipales.
Hasta que la Asamblea Legislativa apruebe
éstas leyes, no se les asignarán a las
municipalidades los recursos
correspondientes a ese período, de
conformidad con lo indicado en ese mismo
numeral.”18
Esta reforma que en un principio
pretendió sentar las bases para la
consolidación del proceso de
descentralización, significó a la vez el freno
principal para esta. El transitorio, en vez
de facilitar el proceso, establece una
condición difícil de cumplir: la aprobación
de una ley que transfiera recursos y
competencias gradualmente hasta un
máximo del 10% de los ingresos
ordinarios. Esto impide hacer
transferencias más allá del 1,5% por cada
ley y además obliga a realizar un ejercicio,
bastante engorroso por demás, para
18
Así reformado por Ley N° 8106 de 3 de junio del 2001.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 20
identificar cuál competencia tiene un
“valor” del correspondiente al 1,5% del
respectivo Prespuesto de Ingresos
Ordinarios.
A partir del 2001 se presentan a la
Asamblea Legislativa varios proyectos de
ley que pretenden operacionalizar el
mandato del artículo 170, los cuales no
contaron con el apoyo de la mayoría del
Congreso y en algunos casos ni siquiera
llegaron a ser discutidos.
En la Administración de Oscar Arias, 2006-
2010, se presenta al fin el proyecto de ley
Expediente 17.297, que a través del
impulso del Poder Ejecutivo en sesiones
extraordinarias y de las organizaciones de
municipalidades, se aprueba en el mes de
abril del 2010.
“ARTÍCULO 1: La presente Ley tiene como
objeto establecer los principios y las
disposiciones generales para ejecutar lo
dispuesto en el artículo 170 de la
Constitución Política de la República de
Costa Rica, con el fin de transferir recursos
del presupuesto de ingresos y gastos de la
República y la titularidad de competencias
administrativas del Poder Ejecutivo a los
gobiernos locales, para contribuir al
proceso de descentralización territorial del
Estado costarricense.”
Pasaron casi 10 años para que se aprobara
esta primera ley, la cual es una normativa
marco que establece los lineamientos para
la transferencia de competencias y
recursos, pero que aún no define cuáles
competencias ni otorga financiamiento
para su ejercicio. Restan entonces, siete
leyes para que el 10% de los ingresos
ordinarios se traslade a las
municipalidades. Aún así constituye un
importante avance que posee las
siguientes particularidades:
Establece los propósitos de la
descentralización: “contribuir con la
modernización del Estado
costarricense, acercar la prestación de
los servicios públicos a los ciudadanos
mediante una gestión eficiente, eficaz y
transparente, así como mejorar la
gobernabilidad democrática y la
fiscalización social en la gestión
pública”.19
Señala y define los principios rectores
que deben orientar el proceso de
identificación y transferencia de
competencias: subsidiariedad,
complementariedad, equidad,
19
Ley 8801, artículo 2.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 21
gradualidad, asimetría, permanencia,
democratización, integración regional
y financiamiento.
Identifica a la descentralización y a
la transferencia de competencias como
un proceso de coordinación y
concertación, para lo cual crea un
órgano consultivo que apoyará la labor
realizada por la autoridad responsable
del Poder Ejecutivo: el Ministerio de
Planificación. Dicho órgano
denominado Consejo Consultivo estará
integrado por una persona
representante del Ministerio de
Planificación, el Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal, la Unión Nacional
de Gobiernos Locales, la Red
Costarricense de Mujeres
Municipalistas, la Asociación Nacional
de Alcaldías e Intendencias, la
Confederación Nacional de
Asociaciones de Desarrollo Comunal,
las Federaciones de Municipalidades, y
además en cada caso concreto, se
unirá una persona representante del
Ministerio que transferirá la
competencia. (artículo 6).
Excluye las materias de Salud y
Educación como aquellas susceptibles
de ser transferidas. Todas las demás
competencias del Poder Ejecutivo,
financiadas con programas del
Presupuesto Nacional, pueden ser
transferidas.
Los recursos económicos se
distribuirán atendiendo los criterios de
densidad poblacional e índice de
desarrollo social. Incorpora además los
principios de equidad y asimetría, con
el fin de que las brechas entre cada
cantón no sean desproporcionadas.
Reafirma la obligación de los
gobiernos locales de contar con
mecanismos institucionales que
aseguren la participación ciudadana
en la toma de decisiones a nivel local y
que fomenten las formas de auditoría
ciudadana para fiscalizar la labor
institucional. El artículo 15, regula los
presupuestos participativos para el
destino de los recursos transferidos.
Le otorga a la participación ciudadana
los siguientes fines:
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 22
“a) Democratizar las decisiones en torno a
los proyectos que desarrollará la
municipalidad.
b) Empoderar a los munícipes en la
formulación y la preparación del
presupuesto municipal.
c) Fortalecer los procesos de autogestión
local y asegurar la participación efectiva
de las comunidades en la identificación y
selección de los proyectos.
d) Propiciar un balance adecuado entre el
número e importancia de los proyectos por
barrio o distrito.
e) Fiscalizar el cumplimiento del plan de
gobierno municipal, en relación con las
necesidades de los ciudadanos del cantón,
particularmente para la reducción de la
pobreza, la inclusión social, el desarrollo
solidario, el desarrollo sostenible con
énfasis en la defensa del medio ambiente y
el crecimiento económico del cantón o de
la región.
f) Fiscalizar el uso correcto de los fondos
públicos municipales”.20
Creación de los Consejos Cantonales
de Coordinación Institucional. Dichas
instancias fueron, primeramente,
creadas mediante Decreto ejecutivo.
N° 34804-PLAN del 30 de agosto del
2010. Sin embargo, con el fin de darles
mayor sostén jurídico y evitar su
20
Artículo 16, ley 8801.
disolución ante los cambios de
gobierno, se incluyen en la Ley 8801.
Permiten que la inversión nacional se
utilice con visión local, pues son las
personas representantes locales, de las
instituciones nacionales, quienes
definirán el destino de los recursos con
base en el Plan de Desarrollo Cantonal
y las políticas nacionales que sean
complementarias.
“ARTÍCULO 18.- Consejos cantonales de
coordinación institucional. Créanse los
consejos cantonales de coordinación
institucional como una instancia de
coordinación política entre los diversos
entes públicos con representación
cantonal, con el propósito de coordinar el
diseño, la ejecución y la fiscalización de
toda política pública con incidencia local.
Los consejos serán presididos por la
Alcaldía de cada municipalidad.”
Permite a las municipalidades el
ejercicio de competencias e inversión
de fondos públicos de forma
mancomunada y con instituciones de
la Administración Pública. De esta
manera, dos o más gobiernos locales
aledaños pueden ejercer la
competencia que se les traslade y unir
sus recursos para el cumplimiento de
fines locales, regionales o nacionales, o
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 23
para la construcción de obras públicas
de beneficio común. 21
3.2- Institucionalidad
Simultáneamente a la creación de diversas
normas jurídicas, el Estado costarricense
ha creado varias instancias o mecanismos
institucionales que evidencian la tendencia
hacia un proceso sostenido de
descentralización y un compromiso, a
veces tímido, con el fortalecimiento de los
gobiernos locales.
Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal (IFAM). Creado por ley
No.4716 del 9 de febrero de 1971, es
una entidad autónoma con personería
y patrimonio propios. El objeto del
IFAM es fortalecer el régimen
municipal, estimulando el
funcionamiento eficiente del gobierno
local y promoviendo el constante
mejoramiento de la administración
pública municipal. Para ello, brinda
capacitación constante, asistencia
técnica en las inversiones locales y
otorga créditos a las municipalidades
para programas sociales,
21
Artículo 17, ley 8801, que reforma los artículos 3, 7, 9, el inciso a) del artículo 13 y el artículo 107 del Código Municipal.
modernización u obra pública. Se
define como el Mecanismo para la
Descentralización en el país, al punto
que la administración 2010-2014
nombró a su Presidente Ejecutivo con
rango de Ministro de
Descentralización.
Dirección de Gestión Vial Municipal del
MOPT. Pertenece al Ministerio de
Obras Públicas y Transportes, fue
creado con el fin de apoyar a los
gobiernos locales en los procesos de
presupuestación y giro de los recursos
provenientes de la Ley 8114 para
caminos cantonales. Fiscaliza la
asignación de los recursos a cada
cantón y brinda asistencia técnica y
capacitación para la ejecución de los
proyectos viales.
Comisión de Asuntos Municipales y de
Desarrollo Local de la Asamblea
Legislativa: En el período 2006 se creó
como Comisión Especial Temporal de
la Asamblea, con el fin de conocer
todos los asuntos relacionados con el
régimen municipal. Si bien en
principio, tramitó asuntos
administrativos para autorizar a las
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 24
municipalidades a donar bienes
inmuebles, rápidamente asumió el
liderazgo en la proposición de
legislación relevante para el proceso
de descentralización y fortalecimiento
de las municipalidades, al punto que
en el 2008, mediante acuerdo Nº 6359-
07-08 se reforma al reglamento de la
Asamblea Legislativa para la creación
de la Comisión Permanente Especial de
Asuntos Municipales y Desarrollo Local
Participativo.
Política Nacional de Descentralización
y Fortalecimiento a los Gobiernos
Locales: El 31 de agosto del 2007, el
Gobierno de la República lanza la
primera política nacional sobre
descentralización, la cual es un
documento programático que
pretende articular las acciones
existentes en las diferentes
instituciones estatales y los proyectos
de cooperación internacional, para
darles una unidad y sentido en función
de la promesa de gobierno de
fortalecer los gobiernos locales.
“el Gobierno de la República, se
compromete con la ciudadanía a impulsar
la dotación de las herramientas jurídicas
idóneas para el cumplimiento de las
funciones encomendadas a las
municipalidades, así como a contribuir en
su modernización mediante el apoyo al
desarrollo de las capacidades humanas, al
desarrollo tecnológico y al aumento en los
recursos financieros”.22
Es así como en el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010, se establecen
“Contratos con la Ciudadanía” (acciones
que dependen del Poder Ejecutivo) y
“Compromisos Políticos” (acciones que
dependen de otros entes estatales como la
Asamblea Legislativa) para alcanzar el
cumplimiento de cinco ejes rectores
establecidos dentro de la Política:
22
Política Nacional Sí a la descentralización y al fortalecimiento de los gobiernos locales. Gobierno de la República, administración de Oscar Arias Sánchez. 2007
La Política cuenta con ejes transversales de
Género, Medio Ambiente y Participación
Ciudadana, que a su vez poseen acciones
concretas y proyectos. Establece además
un mecanismo para el monitoreo del
avance de la Política el cual es un
Observatorio Nacional para la
Descentralización, y cuatro Observatorios
Regionales de Desarrollo Humano Local.
Los principales proyectos de este
instrumento se encuentran aglutinados en
cinco Ejes Estratégicos a cargo de diversas
instituciones estatales y financiadas
principalmente por organismos de
cooperación internacional, sean fondos no
reembolsables o créditos.
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO
Política Pública de Descentralización y
Fortalecimiento del Régimen Municipal.
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO
1. Apoyo a la
modernización del
régimen municipal
para una gestión
eficiente y eficaz de
las municipalidades y
de sus territorios,
acorde con las
responsa-bilidades
actuales y con las que
emanen de la nueva
legislación.
2. Desarrollo y
mejoramiento de
herramientas de
información y
comunicación,
para el fortale-
cimiento y
modernización
tecnológica de los
gobiernos
digitales
municipales.
3. Dotación de recursos
económicos, para el
fortalecimiento de los
espacios financieros y
económicos de las
municipalidades.
4. Mejora en los
mecanismos de
coordinación entre
gobierno nacional y
gobiernos locales.
Incorporación de los ejes transversales de género, ambiente y participación ciudadana como parte
esencial de la Política de Descentralización y Fortalecimiento del Régimen Municipal, para impulsar
un desarrollo humano local, sostenible y efectivamente equitativo.
5. Reformas en áreas de la legislación vigente del régimen municipal para garantizar el
cumplimiento de las funciones encomendadas a las municipalidades así como una
efectiva transferencia de competencias.
Creación de mecanismos de información para apoyar la gestión ágil y transparente de los
municipios y para mejorar los procesos de toma de decisiones.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 26
Modernización Municipal: Fortalecimiento
de las municipalidades enlo técnico,
administrativo y en lo político para que
puedan asumir nuevas competencias y se
conviertan en corporaciones de desarrollo
eficientes, transparentes y participativas
capaces de asumir los retos que genere el
proceso de descentralización democrática
del Estado, promoviendo gobernabilidad y
participación ciudadana.
Proyectos:
1. Modernización de la Gestión del
Recurso Humano. Plataformas de
Servicios – Simplificación de
Trámites.
2. Programa de mejora de la gestión
tributaria con énfasis en la gestión
de cobro.
3. Planes reguladores para el
ordenamiento territorial y
protección de la biodiversidad.
4. Reestructuración y modernización
IFAM.
5. Creación del Instituto de
Formación y Capacitación
Municipal y Desarrollo Local.
Gobierno Digital Municipal: Estrategia de
modernización municipal adscrita a la
iniciativa de Gobierno Digital,
introduciendo al sector municipal en el
mundo de las tecnologías de información
y comunicación necesarias para mejorar la
eficiencia administrativa y la prestación de
los servicios a los ciudadanos y
ciudadanas.
Proyectos:
1. Sistema Integrado Municipal para
la Recaudación de Tributos
(SITRIMU)
2. Red Municipal de Conectividad,
interconexión de las 81
municipalidades y 8 Concejos
Municipales de Distrito con
infraestructura tecnológica.
3. Dotación de equipos y licencias:
para todos los Gobiernos Locales,
Federaciones Municipales,
Concejos Municipales de Distrito y
Oficinas de la Mujer.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 27
Autonomía Financiera: Se refiere al
cumplimiento de forma efectiva y
oportuna de las obligaciones de
transferencia de recursos hacia el Régimen
Municipal que la legislación vigente
ordena al Poder Ejecutivo. El gobierno se
compromete a facilitar los procedimientos
de acceso de parte de los gobiernos
locales a dichos recursos, además de
proveerles de nuevas fuentes de recursos.
Proyectos:
1. Presupuestación y traslado de los
recursos de la Ley 8114 (gestión
vial).
2. Traslado de recursos de la Ley de
Partidas Específicas.
3. Giro de recursos extraordinarios
para la construcción de obra
pública.
4. Acompañamiento para la
actualización de las Plataformas de
Valores para el cobro de la Ley de
Bienes Inmuebles.
Co-participación (Gobierno Nacional-
Gobiernos Locales): Consiste en la
creación de mecanismos efectivos para la
comunicación, coordinación y
colaboración entre las instituciones
públicas del Poder Ejecutivo y los
Gobiernos Locales, con el fin de optimizar
el uso de los recursos destinados a obras,
programas y proyectos con impacto
directo en las diferentes comunidades del
país.
Proyectos:
1. Encuentros periódicos de
coordinación entre autoridades
nacionales y locales.
2. Directrices del Poder Ejecutivo de
apoyo político a los Gobiernos
Locales.
3. Creación de Consejos Cantonales
de Coordinación Interinstitucional.
Legislación para la Descentralización:
Redacción y presentación de un conjunto
de propuestas de reformas
constitucionales y legales que en conjunto
consolidan el poder local, promoviendo la
modernización de las municipalidades y
otorgando los mecanismos para el proceso
de descentralización.
Proyectos:
1. Reformas constitucionales: Artículo
96 financiamiento estatal
campañas locales.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 28
2. Reformas Jurídico-Políticas: Nuevo
Código Municipal, Código Electoral
(unificación elecciones municipales
y en medio período). Ley de
Transferencia de Competencias y
Recursos.
3. Otras reformas: Incorporación de
presupuestos participativos,
empresas municipales de economía
mixta, y Ley de Simplificación y
Eficiencia Tributarias.23
Para finales del 2010, el balance del
cumplimiento de las metas de la Política
de Descentralización es bastante positivo,
hubo una sustancial transferencia de
recursos extraordinarios para las
municipalidades y además se
presupuestaron todas aquellas partidas
que establecen diferentes leyes
específicas.
Sin embargo, la Política de
Descentralización carece de una definición
país sobre el tipo de descentralización que
23
Estos proyectos fueron traducidos en leyes de la República, a excepción del nuevo Código Municipal y la reforma a la Ley de Licores, que a la fecha se encuentran en la corriente legislativa.
se desea, así como de definiciones teóricas
que guíen el accionar estatal. Al cumplirse
con los objetivos y proyectos planteados,
no queda una estrategia concertada que
permita la continuidad de los
compromisos políticos y más pareciera,
por su carácter exclusivamente
programático, un plan de acción y no una
política de Estado.
Su mayor fortaleza es la claridad de los
productos a alcanzar, no obstante, esa es,
precisamente, su mayor debilidad. La
Política de Descentralización no promueve
una Reforma de Estado que distribuya el
poder en forma más equitativa dentro del
territorio, premisa básica para el proceso
de descentralización democrática que
pretendía, según su Visión:
“Al finalizar la administración Arias Sánchez
habrá iniciado la gran reforma del Estado
centralista hacia otro descentralizado que
otorgue a los gobiernos locales la
preeminencia política para planificar y
promover el desarrollo económico y social de
las comunidades, mediante el fortalecimiento
de su gestión administrativa y financiera y la
participación equitativa de sus habitantes”.24
24
Visión de la Política Nacional “Sí a la Descentralización y al Fortalecimiento del Régimen Municipal Costarricense”.2007.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 29
El Programa de las Naciones Unidas para
los Asentamientos Humanos, ONU-
HABITAT, tiene el mandato de la Asamblea
General de promover ciudades social y
medioambientalmente sostenibles y el
objetivo de proveer vivienda adecuada
para todos. Los programas de ONU-
HABITAT están diseñados para apoyar a
gobiernos locales y nacionales con la
gestión de los asentamientos humanos y a
encontrar soluciones duraderas y
eficientes de una manera sostenible y
equitativa. En el marco de estos objetivos,
en su resolución 19/12, de 9 de mayo de
2003, su Consejo de Administración pidió a
la Directora Ejecutiva que adoptara nuevas
medidas para intensificar el diálogo sobre
descentralización y el fortalecimiento de
las autoridades locales entre los
gobiernos, las autoridades locales y otros
asociados del Programa de ONU-HABITAT,
con el fin de elaborar recomendaciones
para presentarlas ante el 20º período de
sesiones del Consejo de Administración y
documentar las mejores prácticas25.
Un grupo asesor de expertos sobre
descentralización, elaboró una propuesta
de directrices que fue acogida por el
Consejo de Administración en el 2005, en
estas directrices se reconoce que la
descentralización es un elemento básico
para la buena gobernanza y que facilita la
profundización de la democracia y la
administración pública eficiente.
Las directrices, nos brindan una guía para
analizar el estado del proceso de
descentralización de un Estado, aunque
reconocen que “no constituyen una pauta
uniforme y rígida aplicable a todos los
Estados Miembros de las Naciones Unidas,
25
Consejo de Administración del Programa de
las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. ”Recomendaciones sobre la descentralización y el fortalecimiento de las autoridades locales” 20º período de sesiones, Nairobi, abril de 2005
4- Avance del Proceso de Descentralizacion en Costa Rica de acuerdo con las Directrices de ONU- HABITAT sobre Descentralización y Fortalecimiento de las Autoridades Locales.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 30
por lo que pueden ser objeto de
adaptaciones nacionales.”.
Su objetivo fundamental es apoyar y
orientar la reforma legislativa, cuando sea
necesaria y procedente. A continuación
un resúmen de lo que establecen las
directrices y nuestra opinión sobre su
aplicación en la realidad costarricense
actual.
4.1 Gobernanza y democracia a nivel
local: democracia representativa y
participativa.
Establece que la descentralización es un
componente esencial de la buena
gobernanza, la cual debe contener un
equilibrio entre la democracia participativa
y la representativa. La participación
ciudadana debe procurarse mediante
mecanismos institucionales para que las
personas puedan involucrarse de la toma
de decisiones locales, bajo los principios
de inclusión de todos los sectores y la no
discriminación. Deben identificarse
diversas formas de participación mediante
instancias como consejos de vecinos y
mecanismos de fiscalización.
Asimismo, las personas políticas y
funcionarias que sean autoridades locales
deben cumplir sus tareas con sentido de
responsabilidad y de rendición de cuentas
ante la ciudadanía y debe exigirse a los
empleados y empleadas de la
administración pública que presten sus
servicios con integridad y eviten toda
situación que pueda llevar a un conflicto
de intereses.
Situación costarricense:
- El artículo 15 de la Ley de Transferencia
de Competencias a los gobiernos locales
establece la obligatoriedad de
mecanismos de participación ciudadana
tanto en los procesos de presupuestación
local como en instancias de fiscalización
social.
- El Código Municipal crea los Concejos de
Distrito electos popularmente para
plantear proyectos comunales al Concejo
Municipal y la Alcaldía. (Artículos 57 y
siguientes).
El artículo 5 del Código Municipal
establece: “Las municipalidades
fomentarán la participación activa,
consciente y democrática del pueblo en las
decisiones del gobierno local. Las
instituciones públicas estarán obligadas a
colaborar para que estas decisiones se
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 31
cumplan debidamente.”. El principal
instrumento para cumplir con este
mandato lo constituye la exigencia de
construir en forma participativa el Plan de
Desarrollo Cantonal.26
- Creación por ley 8801 de los Consejos de
Coordinación Institucional.
- El Código Municipal establece la
obligatoriedad de la rendición de cuentas
por parte de quienes tienen el cargo de
Alcalde o Alcaldesa. Carece de esta
exigencia al Concejo Municipal y los
funcionarios y funcionarias municipales.
- Vigencia de la Ley contra la Corrupción y
el Enriquecimiento Ilícito que sanciona el
tráfico de influencias y la administración
en provecho propio. Establece el libre
acceso a la información financiera y
presupuestaria de las instituciones
públicas y la obligatoriedad de declarar los
26
Con el fin de dar cumplimiento a este artículo, la Contraloría General de la República emitió en el 2009 los “Lineamientos Generales sobre la Planificación del Desarrollo Local” (L-1-2009-CO-DFOE) que exigen el cumplimiento de la normativa sobre participación ciudadana y acceso a la información.
bienes por parte de las autoridades
políticas y administrativas.27
4.2 Facultades y responsabilidades de las
autoridades locales.
Identifica el principio de subsidiariedad, el
cual declara que las autoridades elegidas
que están más próximas a los ciudadanos y
ciudadanas deberán desempeñar las
mayores responsabilidades públicas. Parte
de que el poder debe compartirse o
ejercerse simultáneamente entre las
diferentes instancias de gobierno, lo que
no debe disminuir la autonomía local ni
impedir que las autoridades locales
lleguen a ser asociados de pleno derecho.
Las responsabilidades nacionales,
regionales y locales deben diferenciarse en
la constitución o la legislación, a fin de
poner en claro los respectivos poderes y
garantizar el acceso a los recursos
necesarios para que las instituciones
descentralizadas desempeñen las
funciones que se les han asignado.
El incremento de las funciones asignadas a
las autoridades locales debe ir
27
Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. No. 8422 del 6 de octubre del 2004.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 32
acompañado de medidas de
fortalecimiento de su capacidad de ejercer
sus funciones. De esta forma, la
aplicación de la política de
descentralización efectiva debe ir
incrementándose de manera que propicie
un aumento suficiente de la capacidad.
Se debe promover la participación de las
autoridades locales en los procesos de
adopción de decisiones a nivel regional y
nacional. Se deben establecer
mecanismos para combinar criterios de
abajo arriba y viceversa en la prestación
de servicios nacionales y locales.
Situación costarricense:
- El artículo 3 del Código Municipal
establece que el gobierno y la
administración de los intereses y servicios
cantonales estarán a cargo del gobierno
municipal. Sin embargo, el artículo 4 hace
un recuento de las atribuciones de la
municipalidad, reduciéndola
prácticamente a la prestación de servicios
públicos municipales y la aprobación de las
tasas y presupuestos que le permitan
conseguir este fin.
- El artículo 170 constitucional reconoce la
autonomía municipal, pero a su vez
condiciona el traslado de competencias y
recursos a la aprobación de leyes que
definan las competencias a transferir.
- Las competencias cantonales y
nacionales no se encuentran claramente
definidas en los instrumentos jurídicos. Se
crea una especie de “competencias
concurrentes de facto”, pues, en principio,
las municipalidades pueden ejercer
cualquier competencia para promover el
desarrollo integral de sus comunidades,
pero no cuentan con los recursos
necesarios para ello. No poseen
competencia en educación, salud o
seguridad ciudadana, pero a la vez
construyen escuelas, clínicas, puestos
policiales, hogares de personas adultas
mayores, para lo cual el gobierno central
posee recursos que no llegan a todas las
comunidades.
- El Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal (IFAM) se creó para el
fortalecimiento de las capacidades de los
gobiernos locales que permita un eficiente
desempeño de sus funciones. Sin
embargo, en la actualidad dicha institución
posee graves problemas financieros que
ponen en riesgo su sostenibilidad y le
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 33
impiden atender las necesidades de
asistencia técnica, capacitación y
financiamiento que demandan las
municipalidades.
- Dentro de varias instituciones del
gobierno central existen departamentos
de apoyo y asesoría al régimen municipal:
Dirección de Gestión Vial Municipal del
MOPT, Departamento de Fortalecimiento
Municipal de MIDEPLAN, Dirección de
Urbanismo del INVU, entre otros. Se
caracterizan por poseer limitados recursos
financieros y humanos para cumplir con su
cometido y tienen funciones más que de
acompañamiento, fiscalizadoras de la
acción municipal.
4.3 Relaciones administrativas entre las
autoridades locales y las demás instancias
de gobierno.
En lo que se refiere a las medidas
legislativas, las directrices de ONU-
HABITAT establecen que las autoridades
locales deben gozar de reconocimiento en
la legislación nacional y en la constitución,
como entidades subnacionales legalmente
autónomas con posibilidades positivas de
contribuir a la planificación y al desarrollo
nacional. La constitución y la legislación
nacional deben determinar la manera en
que se han de constituir las autoridades
locales, la naturaleza de sus poderes y el
ámbito de su autoridad y sus
responsabilidades, deberes y funciones.
Para los procesos de transferencia de
competencias, las demás instancias de
gobierno deben consultar a las
autoridades locales y a sus asociaciones al
preparar o enmendar la legislación que
afecte a las autoridades locales, así como
apoyar las iniciativas destinadas a crear los
instrumentos receptivos, transparentes y
responsables necesarios para una
administración eficiente y eficaz a nivel
local.
La supervisión de las autoridades locales
se debe ejercer únicamente de
conformidad con los procedimientos
establecidos y en los casos previstos por la
constitución o la ley. Esa supervisión debe
limitarse a una verificación a posteriori de
la legalidad de los actos de la autoridad
local, y respetará su autonomía.
En la legislación se deben especificar las
condiciones para la suspensión de las
autoridades locales.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 34
Situación costarricense:
- El artículo 4 del Código Municipal
establece que las municipalidades poseen
la autonomía política, administrativa y
financiera que le confiere la Constitución
Política, o sea el artículo 170: “las
municipalidades son autónomas…”.
La Sala Constitucional en aplicación de
dicha norma, ha dimensionado los
alcances de la autonomía municipal en el
ámbito de un estado unitario (no federal)
como el costarricense. Específicamente, el
Voto 5445-99, marcó un hito en el proceso
de descentralización y reconocimiento de
la autonomía municipal, trajo consigo la
anulación de varios artículos del Código
Municipal, algunos de la Ley de Creación
del Instituto del Deporte y de la Ley de
Planificación Nacional por considerarlos
violatorios del artículo 170.28 Su principal
aporte, no obstante, es que sienta las
bases teóricas, doctrinarias y conceptuales
sobre la autonomía municipal tomando
como base las amplias discusiones que se
28
Sala Constitucional, Voto: 5445-99. Expediente: 94-000757-007-CO-E, Recurrente: Municipalidad de San José, 14 de julio de 1999.
dieron en la Asamblea Constituyente de
1949.
El Voto 5445-99 se convirtió en una
orientación para la interpretación de
varias normas respecto a los gobiernos
locales y para la construcción de proyectos
de ley y reglamentos.
La Constitución Política (artículo 170) y el
Código Municipal (artículo 7 del Código
Municipal anterior, y 4 del vigente) no se
han limitado a atribuir a las
municipalidades de capacidad para
gestionar y promover intereses y servicios
locales, sino que han dispuesto
expresamente que esa gestión municipal
es y debe ser autónoma, que se define
como libertad frente a los demás entes del
Estado para la adopción de sus decisiones
fundamentales. Esta autonomía viene
dada en directa relación con el carácter
electoral y representativo de su Gobierno
(Concejo y Alcalde) que se eligen cada
cuatro años, y significa la capacidad de la
municipalidad de fijarse sus políticas de
acción y de inversión en forma
independiente, y más específicamente,
frente al Poder Ejecutivo y del partido
gobernante. Es la capacidad de fijación de
planes y programas del gobierno local, por
lo que va unida a la potestad de la
municipalidad para dictar su propio
presupuesto, expresión de las políticas
previamente definidas por el Concejo,
capacidad, que a su vez, es política. Esta
posición coincide con la mayoritaria de la
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 35
doctrina, en la que se ha dicho que el
rango típico de la autonomía local reside
en el hecho de que el órgano fundamental
del ente territorial es el pueblo como
cuerpo electoral y de que,
consiguientemente, de aquél deriva su
orientación política-administrativa, no del
Estado, sino de la propia comunidad, o
sea, de la mayoría electoral de esa misma
comunidad, con la consecuencia de que tal
orientación política puede diverger de la
del Gobierno de la República y aún
contrariarla.
- El artículo 91 y siguientes del Código
Municipal establece que las
municipalidades aprobarán sus
presupuestos, bajo las directrices
contables y presupuestarias emanadas por
la Contraloría General de la República,
quien en definitiva aprobará el
presupuesto municipal y por tanto dará la
autorización para la ejecución del gasto
del año correspondiente. Este es uno de
los aspectos que aún subsisten y que ha
sido constantemente objetado por las
autoridades locales. Se parte de un
control previo sobre los actos de la
municipalidad, ya que la Contraloría al
revisar el presupuesto, cuestiona las
proyecciones de ingresos, verifica la
conformidad con la normativa existente,
como el caso de la Ley 8114, indica la
forma de realizar la planificación local y
tiene la potestad de improbar el
presupuesto aprobado por el Concejo
Municipal. La Contraloría ejerce un
control previo y no a posteriori solamente,
como lo establecen las directrices de ONU-
HABITAT, lo cual limita la capacidad de
acción de los gobiernos locales, pero a su
vez debilita los controles posteriores
cuando surge una irregularidad, pues hay
más interés en “prevenir” que en
sancionar. Esto causa una situación de
impunidad que no contribuye a mejorar la
calidad de la gestión pública ni de las
autoridades locales.
- La Ley de Contratación Administrativa y
su Reglamento le dan la potestad a la
Contraloría de refrendar los contratos
celebrados por las municipalidades, como
una forma de control previo de legalidad
antes del inicio de las contrataciones
provenientes de Licitaciones Públicas29. En
la exposición de motivos se indica que
“esta generalización de la Ley se
fundamenta en el convencimiento que
cuando se trata del empleo de recursos
públicos, no debe existir distinción alguna
29
Ley de Contratación Administrativa N. 7494 de 24 de abril de 1995.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 36
en función de la naturaleza jurídica de la
persona que los emplea. Tan eficientes y
transparentes deben ser los procesos de
compra en el gobierno central como en las
empresas públicas.”.
Una afirmación irrefutable que
compartimos, no obstante, la fiscalización
a priori no es garantía de transparencia si
los entes encargados no ejecutan además
una labor posterior de sanción ante las
violaciones a la ley ni otorgan los recursos
para el fortalecimiento de las capacidades
del recurso humano público.
- Sobre la participación de las autoridades
locales en la transferencia de
competencias, el artículo 6 de la Ley de
Transferencia de Competencias y Recursos
constituye un órgano asesor:
“ARTÍCULO 6: Con el fin de coordinar los
distintos procesos de transferencia, la
autoridad responsable contará con la
asistencia de un consejo de carácter
consultivo, presidido por ella misma, en el
que estarán representados el Ministro de
Hacienda, un representante del IFAM, un
representante de la Unión Nacional de
Gobiernos Locales, un representante de la
Asociación Nacional de Alcaldías e
Intendencias, una representante de la Red
Costarricense de Mujeres Municipalistas,
un representante de CONADECO, un
representante del Ministerio que
transferirá sus competencias y un
representante de las federaciones de
municipalidades designado por ellas.”.
Si bien el carácter de este órgano es
consultivo, obliga a traer a un espacio de
discusión y análisis con los actores locales
el proceso de descentralización. A la
fecha, al no existir aún ninguna
transferencia efectuada, no podemos
medir el grado de impacto o incidencia de
la representación municipal en el órgano
asesor.
4.4 Recursos y capacidades financieras de las autoridades locales
Este último apartado de las directrices, se
refiere al recurso humano municipal y a la
autonomía financiera, destacando que en
los procesos de descentralización las
autoridades locales deben contar con el
apoyo de las demás instancias de gobierno
para desarrollar sus capacidades
administrativas, técnicas y de gestión.
Se debe permitir a las autoridades locales
que determinen sus propias estructuras
administrativas internas, para adaptarlas a
las necesidades locales y asegurar una
gestión eficaz. Las autoridades locales
deben tener plena responsabilidad por su
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 37
propio personal. Las condiciones de
servicio de los empleados y empleadas del
gobierno local, definidas en la legislación
nacional, deben ser tales que permitan la
contratación y retención de personal
altamente calificado sobre la base de los
mejores resultados del trabajo, la
competencia y experiencia profesional y la
igualdad de género, y deben excluir todo
tipo de discriminación basada en la
religión, el idioma o la identidad étnica.
Los empleados y empleadas del gobierno
local deben contar con posibilidades
suficientes de capacitación, perspectivas
de remuneración y ascenso a fin de que las
autoridades locales puedan alcanzar una
alta calidad en la prestación de servicios a
los ciudadanos.
Situación costarricense:
Código Municipal: Posee el Título V
denominado Personal Municipal, el
artículo 115 establece:
“ARTÍCULO 115 — Establécese la Carrera
administrativa municipal, como medio de
desarrollo y promoción humanos. Se
entenderá como un sistema integral,
regulador del empleo y las relaciones
laborales entre los servidores y la
administración municipal. Este sistema
propiciará la correspondencia entre la
responsabilidad y las remuneraciones, de
acuerdo con mecanismos para establecer
escalafones y definir niveles de
autoridad.”.
Todo el título mencionado se refiere a los
procedimientos para la selección,
incentivos y desempeño del personal
municipal, estableciendo un régimen
diferenciado con el que posee el gobierno
central. Los funcionarios y funcionarias
municipales que adquieren un puesto por
idoneidad o cumplimiento de los
requisitos específicos de cada puesto,
gozan de una situación de estabilidad que
les protege contra los cambios de
gobierno y administración. Se excluyen de
este sistema de contratación por
idoneidad los puestos de personal de
confianza e interinos.30
Según la ley, cada municipalidad debe
contar con un Manual Descriptivo de
Puestos y de Salarios, que especifique los
requisitos y las funciones de cada cargo
municipal.
Sobre la capacitación al personal
municipal, el Código Municipal crea el
30
Estos se encuentran regulados en el artículo 118 del Código Municipal y son nombrados por tiempo definido.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 38
Sistema Nacional de Capacitación
Municipal31 para el diseño y la ejecución
de un proceso de capacitación municipal,
integrado, sistemático, continuo y de alta
calidad. Dicho sistema está a cargo de un
Consejo Nacional de Capacitación
Municipal (CONACAM) conformado por
representantes de universidades estatales,
el poder ejecutivo y la Unión Nacional de
Gobiernos Locales. Este Consejo posee
recursos constituyentes de un monto
único, por lo que no corresponden con una
fuente de financiamiento permanente; y
éstos provienen del Fondo de Desarrollo
Municipal que creó la Ley del Impuesto
sobre Bienes Inmuebles, el cual luego fue
eliminado mediante una modificación legal
y cuyos saldos están administrados bajo el
Fideicomiso 02-99 ―Fondo de Desarrollo
Municipal/Banco Crédito Agrícola de
Cartago. A la fecha dichos recursos no han
sido ejecutados en su totalidad a falta de
un plan estratégico de capacitación.
El Instituto de Formación y Capacitación
Municipal y Desarrollo Local: Creado en el
2009 a partir de una alianza estratégica
entre el IFAM y la Universidad Estatal a
31
Artículos 142 y siguientes del Código Municipal.
Distancia (UNED), con fondos públicos y
con aporte del Proyecto de
Fortalecimiento Municipal y
Descentralización, FOMUDE de la Unión
Europea y el Gobierno de Costa Rica, tiene
como objetivo fortalecer las capacidades
del capital humano del régimen municipal
y de los grupos organizados de la sociedad,
mediante procesos de gestión educativa. A
la fecha ha desarrollado múltiples acciones
de capacitación a autoridades locales,
personal municipal y líderes comunales. Su
sostenibilidad depende de la voluntad
política de los entes involucrados en la
alianza para otorgar recursos financieros,
personal calificado y una oferta de
capacitación permanente a partir del
2011.
Dirección de Servicio Civil: La Dirección de
Servicio Civil es un órgano desconcentrado
de la Presidencia de la República, creado
para atraer y mantener en el servicio
público al personal con mayores méritos.
Está constituido por un conjunto de
instituciones, personas, normas y
principios filosóficos, doctrinarios y
técnicos; establecidos en procura de
garantizar la eficiencia de la
Administración Pública, proteger los
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 39
derechos de sus servidores y conservar
una relación ordenada y equitativa en la
administración del empleo público.
Posee un departamento denominado
“Asistencia para el Desarrollo del Sector
Descentralizado” el cual ha brindado
asistencia técnica y capacitación a los
gobiernos locales en materia de gestión
del recurso humano, apoyo para la
elaboración de instrumentos técnicos para
la selección y evaluación del personal. En
alianza con el IFAM, ha logrado dotar a
gran cantidad de municipalidades de una
propuesta de estructura organizativa y
cuenta entre sus principales logros al
2010:
- Estandarización de la estructura
organizativa, manuales de puestos y
valoración para el 70% del sector
municipal.
- Implementacion de concursos internos y
externos en el sector municipal.
- Reestructuraciones en municipalidades
basadas en estudios técnicos.
- Creación de equipos para el desarrollo,
seguimiento e implementación de los
procesos de cambio organizativo y
ocupacional.
Recursos financieros de locales. Las
directrices de ONU-HABITAT sobre los
recursos financieros, señalan que la
descentralización efectiva y la autonomía
local requieren una autonomía financiera
apropiada. Asimismo, cuando los
gobiernos centrales o regionales deleguen
poderes en ellas, se debe garantizar a las
autoridades locales los recursos necesarios
para ejercer estos poderes, así como
discreción para adaptar el desempeño de
sus funciones a las condiciones y
prioridades locales.
Las autoridades locales deben tener
acceso a una amplia diversidad de
recursos financieros para desempeñar su
labor y sus responsabilidades,
preferentemente sobre la base de
garantías constitucionales y legislativas
nacionales, a recursos o transferencias
suficientes que puedan utilizar libremente
con arreglo a los poderes de que están
investidos.
Los recursos financieros de las autoridades
locales deben ser proporcionales a sus
tareas y responsabilidades y asegurar la
sostenibilidad financiera y la capacidad de
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 40
valerse de medios propios. Todo traspaso
o delegación de tareas o responsabilidades
por parte del Estado irán acompañados de
los recursos financieros correspondientes
y suficientes, preferentemente
garantizados por la constitución o la
legislación nacional, que se hayan decidido
tras la celebración de consultas entre las
instancias de gobierno interesadas sobre
la base de evaluaciones objetivas de los
costos.
Un porcentaje importante de los recursos
financieros de las autoridades locales debe
provenir de los impuestos locales,
derechos o cargos para cubrir los costos de
servicios que presten o respecto de los
cuales tengan autoridad para determinar
la tarifa, pese a su posible enmarcación
(categorías impositivas) o la coordinación
establecida por ley.
En la legislación se debe garantizar la
participación de las autoridades locales en
la formulación de las normas que rijan el
prorrateo general de los recursos
redistribuidos, incluidas las equiparaciones
verticales y horizontales. Las asignaciones
con fines específicos se limitarán a casos
en que sea indispensable estimular la
aplicación local de políticas nacionales en
esferas como la protección del medio
ambiente, el desarrollo social, la salud y la
educación.
En lo que respecta a la solicitud de
préstamos para inversiones de capital, las
autoridades locales deben tener acceso,
con arreglo a las directrices y normas
establecidas por los gobiernos y la
legislación, a los mercados de capital,
nacionales e internacionales.
Situación costarricense:
Política Nacional de Descentralización:
Establece como uno de sus ejes
estratégicos la Autonomía Financiera, sin
embargo, sus principales acciones se
basan en el traslado de recursos del
gobierno central al local, designados por
leyes vigentes y proponer reformas
legislativas para dotar de mayores
recursos. En el eje de Modernización se
plantean soluciones para mejorar la
gestión de cobro municipal, pero en
general carece de una propuesta que cree
impuestos locales o que dé una mayor
potestad en materia tributaria a las
municipalidades.
- Ley de transferencia de competencias y
recursos, No. 8801: El artículo 6 establece
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 41
la creación del Consejo Consultivo, con el
fin de que se incorpore la visión del sector
municipal durante los procesos de
descentralización. Dicho órgano se
encuentra conformado por representantes
de diversas organizaciones municipales o
de apoyo a los gobiernos locales, junto con
instituciones públicas.
Uno de los principios rectores, de la ley
8801, es la Equidad, que en el artículo 3
establece:
“Equidad: la distribución de los recursos
del Estado hacia los gobiernos locales será
proporcional y adecuada a las necesidades
y capacidades de cada municipalidad, así
como al ámbito, los alcances y la cobertura
de las competencias, atribuciones y
servicios descentralizados.”.
Con este principio se pretende que los
territorios con menor índice de Desarrollo
Humano y Social, así como aquellos con
más dificultades para aumentar ingresos,
reciban un porcentaje mayor de los
recursos financieros. A la vez, pareciera
que conlleva un “permiso” que otorga la
ley para que la institución rectora,
MIDEPLAN, pueda proponer el
otorgamiento de competencias
diferenciadas a las municipalidades según
sus capacidades. Esta autorización se
refuerza con la definición del principio de
Asimetría:
Asimetría: el proceso de descentralización
tomará en cuenta las diferencias
existentes entre cada municipalidad,
respecto de su capacidad de gestión
efectiva para prestar servicios básicos a los
vecinos o la construcción de obras públicas
urgentes, fomentará la homologación de
las competencias ejercidas por todos los
gobiernos locales y definirá criterios
objetivos para asignarlas de manera
equitativa y progresiva.
- Las municipalidades, según el Código
Municipal, debe presentar ante la
Asamblea sus propuestas de impuestos, ya
que requieren de la autorización legislativa
para implementarlos:
“ARTÍCULO 68—La municipalidad
acordará sus respectivos presupuestos,
propondrá sus tributos a la Asamblea
Legislativa y fijará las tasas y precios de los
servicios municipales. Solo la
municipalidad previa ley que la autorice,
podrá dictar las exoneraciones de los
tributos señalados.”.
Como lo hemos destacado antes, la
descentralización puede medirse por
algunos indicadores que señalan las
tendencias32políticas de la sociedad hacia
32
“Las Municipalidades en Costa Rica: Evaluación del sistema tributario y la administración presupuestaria y financiera de los gobiernos locales. Alternativas para su fortalecimiento.” Marcos Morales. Banco
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 42
el proceso de profundización de la
democracia, la transparencia del ejercicio
de las funciones públicas y la búsqueda de
la eficacia y eficiencia de las políticas
públicas. Sin embargo, otro de los
indicadores más utilizados es el porcentaje
del gasto del gobierno local con respecto
al gasto del sector público consolidado, del
gobierno central. Según el estudio
realizado por el BID durante el 2010, en el
cual evalúa el sistema tributario y la
administración financiera de las
municipalidades, el proceso de
descentralización fiscal en Costa Rica ha
mejorado notablemente en los últimos
cinco años.
“Las tasas de crecimiento real promedio,
tanto del gasto público, como de los
ingresos fiscales de las municipalidades,
han sido, respectivamente, más de 2.5
veces superior a la tasa de crecimiento real
de la economía, en el período 2008/2004.
En el mencionado período, para un
conjunto de indicadores relevantes de las
municipalidades, las tasas de crecimiento
anual real promedio fueron: para los
ingresos fiscales 14%, los ingresos propios
9,33%, los ingresos tributarios 12,6%, las
transferencias del GobiernoCentral 38%, el
gasto público 14,71%, gastos corrientes 6%
Interamericano de Desarrollo, Sector de Capacidad Institucional y Finanzas Octubre 2010.
y gastos de inversión 54,39%. Aun cuando
los indicadores dinámicos muestran una
mejoría en el proceso de descentralización
fiscal y administrativa, sin embargo, la
participación fiscal y presupuestaria es
relativamente baja comparada con el peso
del Gobierno Central. Del total del gasto
público en Costa Rica, en el año 2008, el
Gobierno Central (GC) ejecuta un gasto
público total equivalente al 15,7% del PIB,
de los cuales, el 13,4% del PIB es gasto
corriente; mientras que los gobiernos
locales (GL) ejecutan un gasto de 1,16% del
PIB, y del gasto corriente el 0,75%. La
relación gasto total (GC/GL) es 14/1, en los
gastos corrientes es 18/1,
aproximadamente. Donde se observa el
cierre de la brecha entre el Gobierno
Central y los gobiernos locales es en la
ejecución del Gasto de Inversión, donde el
primero ejecuta una inversión equivalente
al 1,79% del PIB, mientras que los
gobiernos locales el 0,4%. La relación
Inversión (GC/GL) es 4/1
aproximadamente.”.33
Este estudio es el más reciente y especíico
efectuado en nuestro país, a partir de
solamente indicadores financieros y
tributarios y desde la óptica de cómo estos
factores nos muestran el avance en la
descentralización de los Estados. Por ello,
se convierte en una base para iniciar
33
“Las Municipalidades en Costa Rica... Idem, pág.9-10
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 43
acciones en la búsqueda de la autonomía
financiera de las municipalidades
costarricenses, ya que concluye que al
comparar la estructura de los ingresos
tributarios entre el Gobierno Central y los
gobiernos locales con respecto a otros
países latinoamericanos, “se observa que
existe un gran potencial por explotar en
cuanto a la presión tributaria municipal”.
Esto por cuanto los ingresos tributarios
municipales en Costa Rica representan el
0,58% del PIB, mientras que en algunos
países similares, el indicador es un
múltiplo mayor a dos, en Honduras 1,3% y
en Nicaragua 1,7% del PIB34. Además, las
transferencias del Gobierno Central, de las
cuales el 90% es transferencia de capital,
es el instrumento de política de
descentralización más dinámico.
Aunque se destaca que los gobiernos
locales en Costa Rica tienen un alto nivel
de autonomía financiera con respecto a las
fuentes de financiamiento de su
presupuesto (para el año 2008, el 75% de
los ingresos fiscales municipales fueron
ingresos propios de las municipalidades)
en general, su gran debilidad es un
34
Elaboración realizada por Marcos Morales a partir de información de la CGR.
desempeño fiscal superavitario, el cual se
ha transformado en estructural al
reportarse en todos los períodos
presupuestarios un nivel de gasto inferior
a los ingresos. Esto se explica por varias
razones, entre ellas que la ejecución de los
grandes proyectos financiados con
recursos propios requieren de la
aprobación de la CGR; siendo un proceso
administrativo complejo, que requiere más
de un período fiscal. En el mismo sentido,
la ejecución de proyectos financiados con
partidas específicas, provenientes del
Gobierno Central, también retarda la
aprobación del gasto, ya que está
sometido a los procesos propios de control
de los fondos de financiamiento del
Gobierno Central y de la CGR. Finalmente,
en muchos gobiernos locales se carece de
un personal capacitado para efectuar las
complejas labores de contratación
administrativa y gestión de proyectos.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 44
De acuerdo con el Informe emitido por la
Contraloría General de la República,
denominado “Análisis y Opinión sobre la
Gestión de los Gobiernos Locales en el
2009” la situación actual administrativa
financiera de las municipalidades, es la
siguiente.35
En el periodo 2009 un total de 8836
gobiernos locales administraron
¢300.051,9 millones, con un ritmo de
crecimiento menor al registrado en el
periodo 2008 ya que pasó de 47,1% a tan
solo 3,32%. Esta disminución responde
entre otros factores a una reducción en el
giro de recursos del Gobierno Central a las
municipalidades y al decrecimiento de la
recaudación por el impuesto sobre
35
Tomado del Resumen Ejecutivo del Informe Análisis y Opinión sobre la Gestión de los Gobiernos Locales en el 2009. Contaloría General de la República, agosto 2010.
36 El Informe del 2009 se hizo con base en 80
Municipalidades y 8 Concejos Municipales de Distrito. No se incluyó la Municipalidad de Talamanca pues no pudieron rendir informes financieros a tiempo, por una situación de investigación judicial.
construcciones. Del total de recursos
presupuestados en el 2009, los gobiernos
locales lograron recaudar el 95,0%,
porcentaje levemente menor al registrado
en el periodo 2008 de 96,5%. Dicho
comportamiento se debe a varios factores,
entre ellos, la crisis económica que afectó
fundamentalmente al sector constructivo,
y por otra parte a problemas de morosidad
y deficiencias en las estimaciones de los
ingresos. No obstante lo anterior, el
ingreso por concepto del impuesto sobre
bienes inmuebles (IBI) mostró un
crecimiento en términos reales de 12,1%
entre los años 2008 y 2009, pasando de
¢28.071,3 millones a 34.057,4 millones.
En materia de planificación los gobiernos
locales no han avanzado en la emisión de
planes reguladores lo cual incide en el
desarrollo de sus territorios, las mejoras
de las condiciones de vida y por ende, en
la seguridad de sus habitantes. Según el
Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU),
no se registran variaciones en el periodo
2008-2009, por lo cual se mantiene el dato
5- Situación actual de los Gobiernos Locales: Resultados de los indicadores y del Índice de Gestión Financiera- Presupuestaria (IGFP)35
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 45
de que sólo 19 (21,3%) gobiernos locales
cuentan con plan regulador para todos sus
distritos, 20 (22,5%) cuentan parcialmente
con estos instrumentos de planificación y
50 (56,2%) no cuentan del todo con un
plan regulador.
Si bien el porcentaje de morosidad
respecto del monto puesto al cobro
disminuyó solamente en un punto
porcentual, el ritmo de crecimiento real de
los montos adeudados por los
contribuyentes en el 2009 (6,95%), es
mayor al registrado en el 2008 (1,15%), lo
cual incide en la devaluación de estas
sumas. Uno de los aspectos más
preocupantes es el aumento en el número
de gobiernos locales con situación
deficitaria, pasando de 19 en el 2008 a 24
en el periodo 2009, lo cual representa un
27% del total de municipalidades. En
cuanto a la administración de los recursos
de la Ley No. 8114, a pesar de que para el
periodo 2009 son más las municipalidades
que perciben la totalidad de las
transferencias del Gobierno Central para el
mejoramiento de la red vial en sus
cantones. Sin embargo, aún se mantiene
un número importante de ayuntamientos
con serios problemas de ejecución de
estos fondos.37
Resultados del Índice de Gestión
Financiera-Presupuestaría (IGFP) 2009
En conclusión, los resultados del Índice de
Gestión Financiera- Presupuestaria del
2009 podrían estar revelando un retroceso
en la gestión financiera presupuestaria del
sector municipal, ya que fue mayor el
número de gobiernos locales que
descendieron o permanecieron en la
misma posición en comparación con
aquellos que ascendieron. Sin embargo, se
observó que las municipalidades que
mostraron los mayores descensos en el
IGFP en relación con los resultados
obtenidos en el periodo 2008, tomaron
acciones que, en la mayoría de los casos,
les permitió ascender de posición en el
2009 respecto a la obtenida en el 2008. Si
bien se mantienen muchas de las
deficiencias que revelaron los informes
sobre el IGFP de años anteriores, los
resultados del año 2009 revelan un
estancamiento en la formulación,
aprobación e implementación de planes
reguladores y un incremento en el número
37
Contraloría, informe 2009, Idem.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 46
de municipalidades con resultados
deficitarios.
Finalmente, se recomienda mejorar los
procesos de planificación, así como la
búsqueda de mecanismos efectivos para
mejorar la recaudación de ingresos,
ajustar la ejecución del gasto al
cumplimiento de objetivos y metas,
evitando la realización de gastos
superfluos e innecesarios y monitorear
constantemente su ejecución mediante
liquidaciones presupuestarias mensuales
de la gestión financiera-presupuestaria. En
ese sentido, la Contraloría instó a los
gobiernos locales a que, con fundamento
en la guía que de cierta forma constituye
este tipo de reporte, establezcan
metodologías de análisis similares a lo
interno de cada municipalidad, a fin de
que “…en el marco de un efectivo sistema
de control interno y de sanas prácticas de
buen gobierno corporativo, realicen un
monitoreo periódico de su gestión
financiera presupuestaria y con base en los
resultados realizar, cuando corresponda,
las mejoras necesarias para promover una
gestión eficiente que se traduzca en
mejores y mayores servicios y obras para
la comunidad cuyos intereses representan
y tutelan…”.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 47
El funcionamiento municipal en Costa Rica
es un tema que causa polémica y discusión
debido a la burocratización, procesos
engorrosos, falta de iniciativa por parte de
la comunidad en la generación de
proyectos y políticas públicas y la
dependencia presupuestaria de las
municipalidades ante el Gobierno Central.
Como respuesta a estas situaciones, se
pretende que para el año 2021, como
fecha simbólica, los Gobiernos Locales,
como parte de un proceso de desarrollo,
logren mejorar al máximo sus
potencialidades, con un adecuado
funcionamiento y estructuración.
En un intento por acercarnos a una
descripción del gobierno local que
creemos puede ser el instrumento
idóneo para mejorar la calidad de vida
de las personas, hemos elaborado un
listado de las características que debería
poseer. Tomamos en cuenta las
directrices sobre descentralización de
ONU-HABITAT, la legislación vigente en
materia municipal, las directrices y
lineamientos de la Contraloría General
de la República, el enfoque de Género y
el de participación ciudadana, y
presentamos una propuesta, a modo de
conclusiones, sobre los grandes retos y
desafíos del régimen municipal actual y
futuro.
En cada uno de los temas, retomaremos
las debilidades actuales y propondremos
las vías para el mejoramiento de la
función de las municipalidades,
destacando los aspectos que son viables,
aunque parezcan utópicos.
6.1.1 Ente estatal más eficiente y
democrático: En los diversos estudios e
informes que la Contraloría General de la
República ha publicado, destacan cuatro
deficiencias recurrentes en la generalidad
de los gobiernos locales costarricenses,
6. Ciudadanía y gobiernos locales construyen una municipalidad diferente para el año 2021. Nueva Visión Municipal
6.1 ¿Cómo debería ser la municipalidad 2021?
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 48
que por tanto son los temas más urgentes
de resolver.
a) Ausencia de planificación estratégica:
Los Planes de Desarrollo Cantonal se
construyen con una visión cortoplacista y
con grandes limitaciones de ejecución,
debido a que incluyen una gran cantidad
de necesidades comunales que no
dependen de la competencia municipal y
cuyos recursos para ser satisfechas son
direccionados desde planes nacionales
de las instituciones del gobierno central:
servicios de salud, infraestructura
educativa, iluminación de vías públicas,
construcción de alcantarillados
sanitarios, mejoramiento de rutas
nacionales, transporte público, entre
otros. La mayoría de los planes – aunque
se plantean a cinco o diez años- no
superan los períodos de gobierno y cada
nueva administración establece
prioridades que a veces responden a
intereses locales y partidarios.
Para el 2010, cincuenta municipalidades
carecen de un Plan Regulador, que les
permita ordenar el territorio en función
de indicadores socioambientales y
tomando en cuenta los factores de
riesgo de desastres naturales y de
deterioro y saturación de suelos. La falta
de una zonificación aprobada con bases
en estudios técnicos, convierte al cantón
en un territorio vulnerable a los criterios
del personal municipal, de reglamentos
obsoletos y de la voracidad de
desarrolladores urbanos y grandes
empresas agrícolas, haciendo un uso del
suelo irracional y minimizando las áreas
de espacios públicos para la convivencia
y la recreación.
Es imperativo que los gobiernos locales
que poseen planes reguladores
construidos a partir de iniciativas de
cooperación como PRUGAM, Programa
de Regularización de Catastro y Registro
y el Instituto Costarricense de Turismo,
aprueben dichos instrumentos, como
una base para el ordenamiento
territorial y la sostenibilidad de
actividades generadoras de ingresos
como el turismo, la agricultura, la
industria y el desarrollo urbanístico.
La Planificación Estratégica en todas las
áreas debe incorporar la visión, las
necesidades, intereses y aspiraciones de
toda la población del cantón, lo cual es
posible si se construye en una forma
participativa, tomando en cuenta a las
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 49
personas tanto en su localidad como en
el sector en que se desarrollan. No es
suficiente una consulta en cada distrito,
se requiere además el criterio del sector
empresarial, de las instituciones públicas
con presencia local y de los grupos
organizados. Los planes deben traducirse
en presupuestos participativos, lo cuales
se elaboran cada año a partir de las
iniciativas vertidas en el Plan de
Desarrollo. El gobierno local debe
destinar un porcentaje de sus recursos
destinados a obra pública e inversión
social para que sea definido por las
comunidades, a través de mecanismos
institucionalizados de participación, a
esto denominamos Presupuestos Locales
Participativos.
b) Recurso humano municipal y
estructuras administrativas deficientes:
El fundamento de cada administración
municipal es su personal. Es el recurso
más caro y sensible con el cual trabaja el
gobierno local, razón por la cual es
preciso aprovechar al máximo el
potencial del personal municipal. Para
eso hay que tener una visión clara y
eficaz de los recursos humanos. 38 El
éxito de cualquier proyecto que se
emprenda en una organización
dependerá, en gran medida, de las
habilidades, conocimientos y aptitudes
de su personal, es decir, de sus
competencias. En este sentido, las
políticas y herramientas39 formalmente
establecidas en una institución para
conseguir personal idóneo, son de gran
relevancia, pues agilizan y estandarizan
el proceso de dotación del recurso
humano, el cual constituye su activo más
importante. Actualmente la generalidad
de las Municipalidades en Costa Rica,
otorgan poca importancia e invierten
menos en la gestión de los recursos
humanos, impactando directamente a la
administración municipal y para nuestros
efectos, a la capacidad de ejecutar
proyectos y brindar servicios de calidad a
las personas.
De acuerdo con el Informe No. DFOE-SM-
IF-62-2009 de la Contraloría General de la
38
Véase al respecto: Reinhard Friedmann y Margarita Llorens. “Hacia el municipio del siglo XXI”. Cuadernos de análisis N°3 Estado, Política y Sociedad. Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública.Universidad Central de Chile. 2000.
39 Manuales, pruebas de aptitud, entrevistas,
formatos para solicitud de empleo, entre otras.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 50
República, en la mayoría de las
municipalidades no se definen políticas o
acciones específicas que permitan el
fortalecimiento de las competencias y el
aprovechamiento eficiente del recurso
humano, además, en los casos en que sí se
establecen tales lineamientos en los
planes de desarrollo municipal, esas
intenciones no se trasladan a una etapa de
ejecución.
Veamos esta afirmación en números: “…34
municipalidades no cuentan con una
unidad o al menos, con un funcionario
especializado que se encargue de la
administración del recurso humano, 66 no
disponen de un manual para el
reclutamiento y selección del personal, 56
no aplican pruebas de idoneidad para el
reclutamiento, 51 carecen de lineamientos
para aplicar el período de prueba, 9 no
tienen manual descriptivo de puestos y en
otros casos se encuentra desactualizado,
22 no disponen de una escala de salarios
ajustada a sus necesidades específicas, 52
no aplican evaluaciones del desempeño a
sus funcionarios y 73 carecen de un plan de
capacitación. Asimismo, 43 gobiernos
locales no cuentan con manuales de
organización y funcionamiento y 33 no
disponen de estructuras organizativas
actualizadas, o que respondan a sus
necesidades y visión institucionales.”.40
El reto de las Municipalidades para el
2021, como lo reitera la Contraloría, será
incluir las políticas y los procedimientos
necesarios para asegurar una apropiada
planificación y administración del
potencial humano de la institución, de
manera que se asegure desde el
reclutamiento y hasta el mantenimiento al
servicio de la institución, de personal que
reúna competencias (habilidades,
actitudes y conocimientos) idóneas para el
desempeño de cada puesto. Es decir,
como parte del proceso de administración
deben definirse políticas y procedimientos
para que se ejecuten correctamente todas
las tareas referentes a la planificación,
contratación, conducción y desarrollo del
personal, considerando que tales políticas
y procedimientos constituyen, a la postre,
40
Contraloría General de la República.Área de Servicios Municipales “Informe sobre las estructuras organizativas y la gestión del recurso humano de los gobiernos locales” No. DFOE-SM-IF-62-2009 del 30 de noviembre, 2009.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 51
una combinación de controles aplicables a
la gestión de recursos humanos.
c) Gestión de cobro: El principal ingreso
de las municipalidades en Costa Rica lo
constituyen los impuestos, tasas,
alquileres y otros rubros que recaudan
en su territorio. Las transferencias del
Gobierno Central aún no ocupan un
papel preponderante en los
presupuestos municipales, pues en
algunos casos no llega al 25% de los
ingresos locales. Sin embargo, la gestión
para cobrar estos tributos es aún muy
débi en la mayoría de los gobiernos
locales, De acuerdo con el Informe de la
Contraloría, más de cincuenta y siete mil
millones de colones dejaron de
recaudarse por parte de las
municipalidades en el 200941, con
porcentajes de morosidad de hasta un
66,7%. Por supuesto, que con los
contrastes que caracterizan nuestro
sistema municipal, existen entes
municipales con menos del 5% de
morosidad, pero 76 municipalidades
superan el 16% de morosidad, el cual
41
Análisis y Opinión sobre la Gestión de los Gobiernos locales, agosto 2010, Idem, pág.93
sería el porcentaje máximo aceptable
para dejar de percibir cada año.
Para mejorar estos indicadores, la
Municipalidad del año 2021, definirá una
“Estrategia para la Gestión de Cobro”
que incluirá al menos los siguientes
aspectos:
- Conjunto de reglamentos e
instrumentos normativos que definan
procedimientos de cobro administrativo,
arreglos de pago y cobro judicial. No
puede quedar totalmente al arbitrio de
la persona encargada de cobros, de la
alcaldía municipal o de otro
departamento, la determinación de los
procesos de cobro, el momento de
proceder y las condiciones de
negociación de arreglos de pago.
- Creación de una Unidad Administrativa
especializada en la Gestión de Cobro.
Estarán constituidas por personal
profesional y operativo que conocen
sobre la legislación vigente y los
reglamentos municipales. Con
reconocida autoridad moral, que impida
los casos de corrupción tan comunes en
éstas áreas de trabajo. Si bien existe un
departamento específico en esta
materia, en realidad, toda la
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 52
Municipalidad contribuirá con su
accionar al mejoramiento de la
recaudación en forma constante: el
Catastro Municipal debe estar
actualizado, la inspección municipal
debe ser eficiente para detectar los
casos de evasión, los trámites
municipales necesariamente deben ser
expeditos, el buen trato y la eficiencia
caracterizarán a las cajas recaudadoras,
las condiciones de infraestructura
municipales serán agradables y aunque
la permanencia de quien va a pagar será
corta, esta se caracterizará por un
ambiente acogedor “que le invita a
pagar”, las formas de pago serán
múltiples, en cualquier banco, en
cualquier establecimiento financiero y
por cualquier medio que desee la
persona contribuyente.
- Simplificación de trámites y requisitos:
Una de las principales quejas de las
personas contribuyentes y la razón que
aducen para evadir el trámite y pago de
licencias municipales, es lo engorroso
que es el trámite de un permiso de
construcción, una patente municipal, o
una autorización para ventas
temporales, entre otros.
La ausencia de trámites claros, sencillos y
que se resuelvan prontamente, además
de la evasión, disminuye la
competitividad de los territorios. Este es
un problema nacional, no solamente de
las municipalidades. Por ello, en el 2002,
se aprobó la Ley 822042, que pretende
proteger a las personas ante los trámites
excesivos. Creó el silencio administrativo
como una norma que presume la
aprobación del trámite favorablemente
cuando, habiéndose presentado todos
los requisitos establecidos, la
Administración no se pronuncia en un
plazo de 30 días. El problema es que hay
licencias y permisos municipales que
requieren de otras aprobaciones previas,
las cuales pueden durar al menos 30 días
cada una. Es decir, cuándo se llega a la
ventanilla municipal, probablemente la
persona contribuyente ya lleva meses en
el proceso, y lo que menos desea es otro
atraso más. Esta ley, si bien obligó a las
instituciones a definir listados de
requisitos y publicarlos, no ha logrado la
celeridad en los procesos de aprobación
42
Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, no. 8220 del 4 de marzo del 2002.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 53
ni del gobierno central ni de los
gobiernos locales.
Además, una municipalidad que
simplifique procesos, que utilice
plataformas digitales y que elimine
aprobaciones redundantes, tendrá a
funcionarios y funcionarias con menos
recargo de labores administrativas y más
tiempo para la planificación, la
identificación de iniciativas para el
mejoramiento continuo del servicio y
para la capacitación y formación laboral.
El exceso de requisitos fomenta la
corrupción, nuevamente, motiva a la
evasión y le brinda a la municipalidad
una imagen de ineficiencia y falta de
modernización, los cuales a su vez
desestimulan el pago de cualquier
tributo.
- Información a las personas
contribuyentes: La municipalidad debe
poner en conocimiento de los y las
contribuyentes el monto de sus deudas y
los plazos de vencimiento, mediante
boletines, páginas web, anuncios de
radio, vallas publicitarias, recibos
domiciliares o cualquier otro mecanismo,
según el cantón y las facilidades y
costumbres que posean. La información
debe estar al día, y ser de fácil acceso.
Los servicios públicos de calidad, la
infraestructura accesible, los programas
preventivos y de inversión social,
requieren recursos que provienen de la
recaudación municipal, si esta no es
eficiente tampoco serán sustanciales los
beneficios que perciban quienes habiten
un cantón.
Una última reflexión: uno de los
negocios más importantes de una
municipalidad es cobrar y cobrar bien.
Recordemos, que si bien contamos entre
las personas contribuyentes a aquellas
que se encuentran en situación de
pobreza, nuestros clientes y clientas no
son la capa más baja económicamente
hablando: poseen al menos un bien
inmueble, una pequeña empresa,
alquilan un local de mercado,
usufructuan la zona marítima terrestre o
son inversionistas. Si a estas personas
que pueden pagar no se les cobra,
quedan las personas más desposeídas de
la comunidad sin la acción del Estado
para garantizar sus derechos más básicos
en materia de obra pública, ambiente,
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 54
salud, recreación y espacios de
convivencia, entre otros.
d) Subejecución presupuestaria: El
sector municipal en su conjunto, ejecutó
el 67,6% de los egresos presupuestados,
porcentaje muy similar al obtenido en el
año 2008 de 66,7%. Algunas
municipalidades mostraron excelentes
porcentajes de ejecución de
presupuesto, de casi un 90%, mientras
otras ejecutaron menos del 25%. El
superávit de cada período debe iniciar
un proceso de presupuestación y
aprobaciones en el período siguiente,
con la consecuente pérdida de tiempo
para realizar las obras y de recursos que
se devalúan e impiden concluir los
proyectos para los que fueron
destinados. Las causas de esta falta de
ejecución son a la vez los principales
retos que posee una municipalidad para
lograr ser más eficiente en el gasto:
- Personal capacitado: El proceso de
contratación administrativa en Costa Rica
se rige principalmente por la Ley N. 7494
de 24 de abril de 1995 y su respectivo
Reglamento, los cuales establecen
procedimientos para la adquisición de
bienes y servicios por parte de los entes de
la administración pública. Dichos
procedimientos varían según el monto de
las contrataciones, pero en todos, respetar
el “procedimiento” es esencial para evitar
que una contratación sea impugnada con
exito y se anule. El personal que tiene a su
cargo todo el proceso de contratación
debe conocerlo, saber sobre sus
excepciones, manejar los principios que
establece la ley y utilizar los mecanismos
correctivos permitidos. Esto aumentará las
posibilidades de exito de una contratación
dentro de un período presupuestario. Los
funcionarios y las funcionarias deben
recordar que toda contratación
infructuosa significa un interés público
dejado de satisfacer.
Sistemas de- Planificación y Seguimiento
de ejecución de proyectos: La planificación
del período no se agota con la
presentación de un Plan Operativo o
Institucional, requiere de un monitoreo
constante del cumplimiento de los pasos
que conllevarán a la ejecución de los
proyectos. Una buena planificación tomará
en cuenta todo el proceso necesario con el
fin de identificar cuáles productos
realmente se conseguirán en el período.
No se puede planificar, por ejemplo, que
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 55
en el presente año se construirá una
terminal de autobuses, si ni siquiera se ha
comprado el terreno ni existen los planos
arquitectónicos aprobados. Procesos que
cada uno podrían llevar un año para su
implementación. Esto causa que se
“arrastren” proyectos por varios años sin
lograr concretarse y apareciendo como
superávit cuyos recursos se devalúan con
el tiempo. La planificación debe hacerse
con la clara determinación de las etapas
de cada proyecto y posteriormente que
haya una persona o unidad encargada de
monitorear el cumplimiento de los plazos
establecidos y de las metas propuestas,
por medio de indicadores de resultado y
de impacto.
- Consenso político entre las autoridades
locales: Otro de los argumentos que las
administraciones municipales plantean es
la falta de consenso político necesario
para la toma de acuerdos y alianzas para la
ejecución de proyectos. Una falta de
consenso que se atribuye, principalmente,
al pluripartidismo que ha caracterizado la
conformación de los Concejos Municipales
en los últimos doce años. A partir de las
elecciones presidenciales del 2002, surgen
partidos políticos con gran simpatía
popular que resquebrajan el sistema
tradicional bipartidista que desde la
segunda mitad del siglo XX caracterizó las
elecciones políticas costarricenses. Los
partidos políticos nacionales que se han
alternado el poder presidencial durante 60
años, Liberación Nacional y Unidad Social
Cristiana, tuvieron fuertes bajas en las
preferencias electorales, lo que abre la
puerta para el surgimiento de otras
alternativas partidarias tanto a nivel
nacional como local. Veamos dos
ejemplos: el Movimiento Libertario es un
partido nacional de ideología liberal que
en 1998 obtiene el 0,4% de la votación en
las elecciones nacionales y un diputado en
la Asamblea Legislativa, continuó
creciendo su apoyo electoral y en el 2002 y
el 2006 llega a obtener 5 diputados y una
diputada, no obstante, es en las elecciones
del 2010 en la cual se reafirma como la
tercera fuerza política del país al obtener
el 20% de la votación nacional en las
elecciones presidenciales y nombran un
total de 9 diputados y diputadas43. Otro
caso es el Partido Acción Ciudana, dicha
43
Elaboración propia a partir de la información contenida en las páginas electrónicas del Tribunal Supremo de Elecciones y del Movimiento Libertario.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 56
agrupación política fue creada 14 meses
antes de las elecciones del 2002 y se
constituyó en forma inmediata en la
tercera fuerza electoral, obtuvo 14
diputados y diputadas a la Asamblea
Legislativa por medio de una movilización
popular sin precedentes durante la era
bipartidista. En el 2006, el PAC obtiene el
40% de la votación presidencial y pierde
dicho proceso electoral por menos de un
punto porcentual con el candidato del
Partido Liberación Nacional, para ese
momento ya se afirma como la segunda
fuerza política del país y no solamente
como un movimiento coyuntural, en ese
año obtiene 17 representantes ante la
Asamblea. En el 2010, obtiene 11
diputados y diputadas, y a pesar de que
obtiene el 25% de la votación presidencial,
sigue situándose en el segundo lugar de
las preferencias electorales de los y las
costarricenses.
Este fenómeno se traslada al espacio local
y conforme cambia el escenario nacional,
se alteran los pactos locales tradicionales y
ya los Concejos Municipales dejan de
tener una mayoría de regidoras y
regidores de un mismo partido político,
sino que se conforman por varias
agrupaciones partidarias que deben
negociar para tomar los acuerdos que la
municipalidad necesita para avanzar. En
Costa Rica existen actualmente inscritos
33 partidos cantonales, 9 Partidos al nivel
nacional y 8 partidos al nivel provincial.
Todos estos partidos pueden postular
candidaturas para los Concejos
Municipales y las Alcaldías. Este
pluripartidismo logró que en las últimas
elecciones, en febrero del 2010, se
elegieran regidores y regidoras con la
siguiente distribución:44
44
Elaboración propia a partir de información aún no sistematizada del Tribunal Supremo de Elecciones.
Esta diversidad partidaria posee varias
ventajas: se incorporan personas de
diversas ocupaciones y perfiles que no
tenían espacio en los partidos
tradicionales, se incorporan en la agenda
municipal temas como discapacidad,
protección del medio ambiente,
45
Se refiere a la cantidad de los puestos en propiedad, las suplencias es igual número.
46 De un total de 26 partidos cantonales que
obtuvieron al menos un escaño en el Concejo Municipal.
transparencia y anticorrupción, equidad
de género, enntre otros, producto de las
agendas propias de los diferentes
partidos políticos que son “oposición”
pues no gobiernan el país, pero que
encuentran en el ámbito local un espacio
para el trabajo y la reflexión. En este
momento, no obstante nos encontramos
en un proceso de transición para llegar a
obtener todos los beneficios que el
pluripartidismo local ofrece. La falta de
acuerdos, las denuncias constantes entre
regidores y regidoras, la obstaculización
de los planes del Alcalde o Alcaldesa, la
necesidad de protagonismo para
mostrarse como el regidor o regidora
que vino a salvar “el desastre municipal”,
son algunas de las situaciones que
mantienen a muchos gobiernos locales
estancados ante la incapacidad de
generar acuerdos y consensos que
saquen delante la planificación municipal
y las demandas constantes de la
ciudadanía.
Partido Político Cantidad de
Regidoras y
Regidoras45
Liberación Nacional 196
Acción Ciudadana 98
Unidad Social
Cristiana 54
Movimiento Libertario 75
Accesibilidad sin
Exclusión 23
Renovación
Costarricense 10
Otros nacionales 6
Partidos cantonales 46 33
Total 495
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 58
Para lograr todos los desafíos
mencionados anteriormente y los que
seguiremos nombrando, este consenso
es fundamental. Solamente la conciencia
entre las lideresas y los líderes locales de
todos los partidos políticos
representados en el Concejo Municipal y
la Alcaldía, de que los acuerdos son
necesarios para el avance del gobierno
local y por ende del cantón, permitirá
implementar todos los cambios que las
Municipalidades requieren para cumplir
con su cometido.
6.1.2 Municipalidades promotoras del
desarrollo local
El desarrollo de las municipalidades en
Costa Rica dentro de un entorno
claramente centralista, ha generado
condiciones que limitan no solo el
cumplimiento eficiente de su gestión, sino
también su rol como promotoras del
desarrollo local. La persistencia de este
modelo a lo largo del tiempo ha afectado
la imagen y la gestión de los gobiernos
locales, permitiendo que sigan
apareciendo como entes con pocas
capacidades técnicas y financieras para
direccionar el desarrollo de sus
comunidades.
La descentralización que acerque a las
personas a la toma de decisiones y que les
garantice mejores servicios públicos,
requiere necesariamente de una
municipalidad que lidere los procesos de
desarrollo local: la tarea del gobierno local
“consiste en llevar el timón de la nave, no
en remar”. Desde ese enfoque el
desarrollo económico local destaca como
una de las competencias municipales con
mayor repercusión sobre el bienestar de la
ciudadanía.
Como ente promotor del desarrollo
local, el gobierno local del 2021 deberá
ser el impulsor de diversas estrategias
innovadoras para el adelanto de las
comunidades que representa.
Consideramos que debe poseer el
liderazgo para construir en forma
participativa y técnica, el Modelo de
Desarrollo Económico Local (MDEL) para
su cantón, con el concurso de todas las
organizaciones y sectores. En este
sentido, queremos destacar tres áreas
que creemos fundamentales, deben
estar presentes en dicho MDEL. Resulta
clara la necesidad de analizar a fondo las
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 59
posibilidades de los gobiernos
municipales de potenciar su liderazgo en
procesos de desarrollo económico local a
través de políticas y herramientas
eficaces. Son estrategias dentro del
MDEL que no deben ser proyectos
aislados pues no se aprovechará todo su
potencial: Articulación de Alianzas
Público Privadas, Promoción del
Emprendedurismo y Creación de
Empresas de Economía Mixta.
- Articulación de Alianzas Público
Privadas en el marco de la
Responsabilidad Social:
La creciente relevancia del enfoque de
gobernanza local compartida (iniciativa
privada, gobierno central, municipalidades
y sociedad civil) promueve el tema de la
Responsabilidad Social (RS) como una
estrategia de fortalecimiento de la
gobernabilidad, competitividad territorial
y de las empresas, la transparencia de los
gobiernos locales y la promoción de
procesos participativos que fomentan la
inclusión de la sociedad civil organizada en
la gestión del desarrollo local. Ante este
panorama, la inclusión de la RS en la
gestión municipal puede ser considerada
un avance hacía un desarrollo local
inclusivo y concertado. 47
En el contexto de la administración
pública, hablar de RS implica facilitar y
promover las buenas prácticas por parte
de la iniciativa privada presente en un
determinado territorio y, paralelamente,
aplicar criterios similares en el contexto de
las políticas públicas y de la propia gestión
municipal. Para promover la
Responsabilidad en su territorio, una
municipalidad simultáneamente debe
tener buenas prácticas responsables.
Una conceptualización moderna parte de
una RS definida como “…las acciones de
una organización para responsabilizarse de
los impactos de sus actividades en la
sociedad y el medio ambiente, siendo
estas acciones: consistentes con los
intereses de la sociedad y el desarrollo
sostenible, basadas en un
comportamiento ético, cumplimiento con
las leyes aplicables y los instrumentos
intergubernamentales e, integradas en las
actividades en curso de la organización.”.
En este sentido, la RS puede convertirse en
47
Imre J. Petry. “Responsabilidad Social y los Gobiernos Locales. Alianzas comprometidas con el Desarrollo”. Documento para curso virtual.CELADEL. 2010.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 60
una guía para el desarrollo de políticas y
acciones sostenibles, tanto a nivel social
como medioambiental.
Del punto de vista de la administración
pública, la RS se transforma en una
herramienta de gobernabilidad y
competitividad mediante:
La incorporación de estándares
laborales, sociales,
medioambientales y de rendición
de cuentas hacia el interno de la
administración municipal;
la utilización de la RS como proceso
de fomento de alianzas público-
privadas centradas en el desarrollo
territorial;
la formulación de Agendas
Cantonales de Responsabilidad
Social; y
la promoción de prácticas de RS
por medio de políticas públicas con
el objetivo de impulsar el concepto
de “territorios socialmente
responsables”.
Actualmente en Costa Rica, el cantón de
Belén se denomina “el cantón
responsable” haciendo alusión a sus
políticas de Responsabilidad Social tanto a
lo interno como promoviendolo en toda la
comunidad.
-Promoción del Emprendedurismo o
Emprendimiento:
El emprendedurismo contribuye al
crecimiento económico en la medida que
estimula el surgimiento de nuevas
empresas y empleos. Posibilita a las
personas una manera distinta de
desenvolverse en la sociedad con la
ayuda de la innovación y la mejora
continua. Promover el
emprendedurismo es crear valor
económico y social.
En términos generales, a las personas
emprendedoras, se les considera una
parte importante del proceso de creación
de empleo y un factor estimulador del
crecimiento, ya que crean nuevas
empresas, lo que genera una mayor
riqueza y bienestar en el país. Las
personas emprendedoras se vinculan a la
capacidad manifiesta y deseo de las demás
personas, ya sea por ellos mismos o
mediante equipos, dentro o fuera de las
organizaciones existentes, de crear nuevas
oportunidades económicas, esto es,
nuevos productos, nuevas formas de
organización, nuevos métodos de
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 61
producción, e introducir sus ideas en los
mercados, haciendo frente a la
incertidumbre y a otros obstáculos,
adoptando decisiones sobre la localización
y en la forma y uso de los recursos y de las
instituciones.
El fracaso o limitado éxito, de las políticas
tradicionales de empleo, ha favorecido la
proliferación de nuevas estrategias
enmarcadas dentro del Desarrollo Local
que utilizan como principal instrumento
para la creación de empleo estable y de
calidad el impulso (constitución e
implantación) de micro, pequeñas y
medianas empresas, muchas de las cuales
nacen dentro del ámbito de lo que se
conoce como la Nueva Economía Social en
sus múltiples formas jurídicas y
asociativas: Cooperativas, Sociedades
Laborales, Asociaciones y Fundaciones,
entre otras.
Estas fórmulas empresariales son
iniciativas locales de empleo, que han sido
muy exitosas en favorecer la inserción
sociolaboral de los diferentes colectivos
con mayor riesgo de exclusión (mujeres,
jóvenes, personas migrantes, personas con
discapacidad) en el mercado de trabajo.
Ante esto, se hace prioritario que el
gobierno local impulse estas formas de
empleo dentro de su cantón, facilitando la
formalización de dichas empresas,
adquiriendo sus productos y creando
alianzas con empresas grandes para que
las incorporen en su cadena de valor y se
comprometan a apoyarlas con
transferencia tecnológica, asesorías e
intercambio de experiencias, para
disminuir su posibilidad de mortalidad.
El 16 de diciembre del 2010, el Gobierno
de la República lanzó la Política Nacional
de Emprendimiento, donde incluyó la
firma de un decreto que permitirá la
creación del Sistema Nacional que
articulará los esfuerzos en esta área. La
Política incluye siete ejes transversales:
apoyo a mujeres emprendedoras,
personas jóvenes, innovación y tecnología,
compromiso con el ambiente,
interculturalidad, marca región y fomento
a la asociatividad.
- Empresas de Economía Mixta:
Las sociedades municipales de economía
mixta se caracterizan por la participación
del sector público y el sector privado,
tanto en la propiedad del capital social
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 62
como en la gestión de la empresa. El
artículo 13, inciso p) del Código Municipal,
establece que dentro de las atribuciones
que tiene el Concejo Municipal se
encuentran; p) Constituir, por iniciativa
del alcalde municipal, establecimientos
públicos, empresas industriales y
comerciales y autorizar la constitución de
sociedades públicas de economía mixta.
Esta es la única mención que hace dicha
normativa sobre este tema, que si bien
implica que las corporaciones municipales
están autorizadas para constituir
sociedades públicas de economía mixta,
dejaba un vacío sobre la forma y el ámbito
de acción. En el 2005, ante consulta hecha
por municipalidades, la Procuraduría
General de la República, pública un
dictámen48 que amplía los requisitos para
la conformación de dichas empresas, las
cuales deben cumplir con los siguientes
términos:
a) Que sean entes de naturaleza pública,
de manera que la municipalidad debe ser
el socio mayoritario con al menos un 51%
del capital social o, en su defecto, debe
mantener el control de la gestión aunque
48
Procuraduría General de la República. Dictamen C-059-2005 del 11 de febrero de 2005. Costa Rica.
sea un socio minoritario.
b) Que el objeto de la sociedad debe estar
referido a la obtención de los fines
públicos que debe cumplir la
municipalidad.
c) Que la actividad principal debe
realizarse dentro de los límites del cantón.
d) Que la iniciativa para la creación de este
tipo de sociedades debe provenir de la
Alcaldía Municipal.
e) Que la selección de los socios del sector
privado para constituir la sociedad debe
atender estrictamente un procedimiento
de concurso público.
f) Que el objeto, la forma de escoger los
socios, la manera en que se conformará su
junta directiva, la distribución de los
poderes entre sus órganos, la propiedad
de las acciones y otros aspectos claves en
la organización y funcionamiento de la
sociedad, deben quedar claramente
establecidos en el acuerdo del Concejo
Municipal que autoriza su constitución.
Este Dictamen marcó un camino para
constituir dichas empresas mixtas, sin
embargo, ninguna fue constituida en ese
momento. Con el objetivo de dar un
impulso a estas formas de empresariedad
y con la certeza de que las municipalidades
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 63
por sí solas no tienen las condiciones
suficientes, ni los recursos necesarios para
echar a andar empresas municipales, se
decidió dar un marco jurídico específico a
la empresa municipal de economía mixta
con el fin de que logren crear empleo y
desarrollo en cada cantón. Por esta razón,
se aprobó la Ley 8828 del 29 de abril de
2010, que regula la actividad de las
empresas de economía mixta, en el ámbito
municipal.49
Esta Ley tiene como finalidad desarrollar el
marco normativo establecido en el Código
Municipal, mediante el cual se define,
como atribución del Concejo Municipal,
autorizar la constitución de Sociedades
Públicas de Economía Mixta, que podrán
abreviarse como SPEM. Según la Ley, las
SPEM tendrán como objeto la ejecución de
las obras necesarias y prioritarias para el
desarrollo de la comunidad y las de
servicios públicos locales, con el fin de
satisfacer, oportuna y adecuadamente, los
intereses de las y los munícipes. Para ello
además las SPEM quedan facultadas para
49
“Ley Reguladora de la Actividad de las Sociedades Públicas de Economía Mixta”. No.
Ley 8828 del 29 de abril de 2010.
establecer alianzas estratégicas con
instituciones públicas y el sector privado,
con el fin de desarrollar los proyectos
necesarios para brindar los servicios que
les han sido encomendados.
En este momento, entonces, queda la
mesa servida para que las
nmunicipalidades inicien procesos de
alianza con el sector privado para lograr
constituir las empresas de economía mixta
que puedan mejorar los servicios que se
brindan a las personas que habitan su
territorio y convertirlos en actividades
rentables que generen empleo y desarrollo
local.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 64
Las mujeres constituyen la mitad de la
población costarricense y ejercen un
papel muy activo en la política local y en
las organizaciones comunales. Tanto las
mujeres como las niñas son a la vez
víctimas directas e indirectas de la falta
de servicios básicos en los asentamientos
precarios y en las parcelas rurales. Las
horas que ellas pasan buscando agua,
por ejemplo, pueden dejarlas sin
oportunidades para la educación, el
empleo y la capacitación. También se
espera de ellas que se queden en casa
cuidando de parientes de toda edad, y
de las personas con alguna discapacidad,
esto limita sus posibilidades para
participar en la política partidaria que, en
una dinámica patriarcal, posee
exigencias de horarios en los que
muchas veces las mujeres no pueden
incorporarse y quedan fuera de ser
tomadas en cuenta para los cargos
municipales más importantes.
En Costa Rica la descentralización,
entendida como un proceso de
empoderamiento para la toma de
decisiones en el nivel local, no ha logrado,
entre otras cosas, una efectiva articulación
entre las políticas nacionales y locales en
el tema de género y descentralización.
Existen políticas oficiales de
descentralización y políticas oficiales de
género, pero que no encuentran
mecanismos de articulación, aplicación y
seguimiento.
La descentralización y el desarrollo local y
con enfoque de género, como bien lo
definió una persona entrevistada en otro
estudio es “un proceso político que implica
la distribución de poder y de recursos hacia
el fortalecimiento de la autonomía local y
municipal; apostando al cierre de brechas
entre mujeres y hombres, entre lo urbano y
lo rural, considerando las especificidades
étnicas, de clase, de acceso a recursos y
oportunidades de desarrollo desde la
equidad, la diversidad y las necesidades
específicas de las mujeres; las cuales
deberán verse reflejadas en las políticas,
en las estrategias y en la evaluación de la
gestión local con amplia y plena
7. Incorporación del Enfoque de
Género en la Gestión Local
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 65
participación de los distintos actores y
sectores involucrados.”.50
Cada día está más claro para los gobiernos
que existe una relación entre los
territorios con mayor equidad de género y
los que tienen menores índices de
pobreza, a mayor brecha de género menor
el desarrollo humano de una región o un
país. Por ello, la incorporación del enfoque
de género en la planificación municipal, en
la gestión y en la política local cobra una
importancia relevante en términos del
avance de toda una comunidad.
A partir de la obtención del derecho al
voto por parte de las mujeres, en la
Constitución de 1949, se incorporaron
formalmente las mujeres a los puestos de
decisión política nacional y local. Una
incorporación con altos y bajos en los
diferentes períodos electorales, las
mujeres tenían presencia si así lo decidían
los líderes partidarios, por ello en la
primera elección presidencial en 1953 se
eligieron 3 diputadas, pero para 1962 solo
una mujer ocupó un cargo en la Asamblea.
En 1986, por primera vez una mujer ocupa
50 Ivannia Ayales Cruz y Patricia Madrigal
Cordero. “Valoración del empoderamiento de las mujeres y la transversalización de género en los gobiernos locales. Estudio de Costa Rica” INSTRAW-ONU-HABITAT.2010
la Vicepresidencia (Victora Garrón) y otra
se conviertió en Presidenta de la Asamblea
Legislativa (Rose Mary Karpinsky). La
reforma electoral que permitió la
aprobación de las cuotas de participación
política de las mujeres, en 1996, abrió el
camino para que se asegurara un 40% al
menos, de mujeres en cargos elegibles en
las nóminas de los partidos políticos, tanto
a nivel nacional como a nivel local. En éste
contexto normativo, tuvimos los siguientes
resultados:
51
Datos del 2010 aún no se encuentran sistematizados por el Tribunal Supremo de Elecciones.
Mujeres en puestos de elección popular por año de elección, según tipo de candidatura y cargo 1986-2010
Tipo de Candidatura y
cargo
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010
51 Presidentas 1
Vicepresidentas 1 - 1 2 1 1 -
1º Vicepresidenta - - - 1 1 - -
2º Vicepresidenta 1 - 1 1 - 1 -
Diputada 7 7 9 11 20 22 22
Regidora 114 148 199 412 502 437
Propietaria 24 63 79 193 232 205
Suplente 90 85 120 219 270 232
Síndica 88 117 183 445 465 479 483
Propietaria 34 53 78 138 132 132
Suplente 54 64 105 307 333 347
Alcaldesa - - - - 92 93
Propietaria - - - - 7 9 9
Suplente - - - - 85 84
Concejala de Distrito - - - - 1,642 1,777
Propietaria - - - - 839 861
Suplente - - - - 803 916
Concejala Municipal de
Distrito
- - - - 31 29
Propietaria - - - - 13 13
Suplente - - - - 18 16
Intendenta - - - - 2 2 2
Fuente: Cómputo de votos y declaratorias de elección 1986, 1990, 1994, 1998, 2002 y 2006 del TSE.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 67
El Código Municipal de 1998, incorporó
como una de las Comisiones Permanentes
del Concejo Municipal, la Comisión de la
Condición de la Mujer, y en ese mismo
año, la Ley de Creación del Instituto
Nacional de las Mujeres, crea las Oficinas
Municipales de la Mujer, ambas instancias
como mecanismos para el adelanto de las
mujeres en el nivel local, a través de la
promoción de los derechos humanos y la
articulación cantonal para el desarrollo
con enfoque de género.
Asimismo, en el año 2008 se creó la Red
Costarricense de Mujeres Municipalistas
con el objetivo de construir una
organización articuladora que promueva la
participación política, el fortalecimiento
del liderazgo individual y colectivo, y la
incidencia para la formulación de políticas
públicas municipales a favor de la igualdad
y la equidad de género.
El Código Electoral de Costa Rica aprobado
en el 2009, incorpora en materia de
equidad de género un cambio radical: se
pasa de las cuotas a la paridad.
“ARTÍCULO 2 - Principios de participación
política por género: La participación
política de hombres y mujeres es un
derecho humano reconocido en una
sociedad democrática, representativa,
participativa e inclusiva, al amparo de los
principios de igualdad y no discriminación.
La participación se regirá por el principio
de paridad que implica que todas las
delegaciones, las nóminas y los demás
órganos pares estarán integrados por un
cincuenta por ciento (50%) de mujeres y un
cincuenta por ciento (50%) de hombres, y
en delegaciones, nóminas u órganos
impares la diferencia entre el total de
hombres y mujeres no podrá ser superior a
uno. Todas las nóminas de elección
utilizarán el mecanismo de alternancia por
sexo (mujer-hombre u hombre-mujer), en
forma tal que dos personas del mismo sexo
no puedan estar en forma consecutiva en
la nómina.”.52
Las cuotas de participación política son
concebidas como medidas transitorias, de
afirmación para compensar desigualdades
y para facilitar los cambios sociales que no
se dan de forma “natural”. La paridad, en
cambio, es un acto de justicia, de equidad
y de profundización de la democracia.
Reconoce la participación política como un
derecho humano y principalmente
reconoce que los procesos de toma de
decisiones deben hacerse con la
incorporación plena de ambos sexos y que
no puede legislarse o gobernarse sin la
presencia de las mujeres y sin reconocer y
52
Código Electoral, Ley No 8765 del 19 de agosto del 2009.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 68
satisfacer sus necesidades específicas e
intereses.
El impacto de las medidas del Código
Electoral, será más claro en las elecciones
del 2014 (nacionales) y en las del 2016
(municipales) pues en las del 2010 no
pudo aplicarse en toda su extensión pues
varias asambleas de partidos habían
conformado sus nóminas cuando el Código
entró en vigencia al ser publicado a fines
del año 2009. No obstante, es de
reconocer, como lo muestra el cuadro
anterior, que el espacio político en el que
las mujeres han encontrado mayor
posibilidad de acceso es el ámbito local, en
los puestos de papeletas para órganos
colegiados. No ha sido de la misma forma
en los puestos titulares de las Alcaldías, en
las que aún no se alcanza más allá del 13%
de puestos.
“El proceso hacia una verdadera
descentralización y la apuesta a la
incorporación de la perspectiva de género
tienen un factor en común y es el tema del
poder, en ambas aspiraciones tiene que
existir una reflexión real de la re-
significación y re-construcción del poder en
función de oportunidades equitativas que
promuevan el cierre de brechas entre
hombres y mujeres; entre lo urbano y lo
rural, entre poblaciones con
especificidades étnicas y etarias
particulares.”.53
Es preciso, entonces, que las
municipalidades que queremos construir
en la próxima década, avancen hacia la
equidad de género, con una visión de
desarrollo innovadora que incluya la
equidad, la diversidad y el aporte a la
satisfacción de necesidades de género
desde el empoderamiento y el cambio en
las relaciones de poder entre hombres y
mujeres en el ámbito local.
Un Observatorio está concebido como un
instrumento de apoyo a las políticas
públicas nacionales y locales que genera
información y conocimiento de utilidad en
las diferentes etapas del ciclo de creación
de aquellas: diagnóstico, planeación, toma
de decisiones, ejecución, control y
evaluación. Asimismo, los Observatorios
son un instrumento de transparencia y de
apoyo para la rendición de cuentas y el
ejercicio de una ciudadanía más
responsable.
53
Ayales y Madrigal, Idem.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 69
Específicamente, la Red Nacional de
Observatorios para la Descentralización y
el Desarrollo Humano Local, creada por
ONU-HABITAT a partir del Convenio con el
Proyecto FOMUDE, es concebida como
una herramienta que procura el
fortalecimiento del proceso de
descentralización mediante el análisis y la
actualización de los avances en el tema. A
su vez, es una herramienta para el
seguimiento y evaluación del impacto de
las políticas públicas nacionales y la acción
municipal en el desarrollo humano local.
La Red de Observatorios pretende crear
espacios de reflexión, generación de
conocimiento y visualización de diversos
fenómenos locales, apoyados en la
sistematización y el procesamiento de la
información necesaria para la toma de
decisiones que deben guiar el accionar del
Gobierno central y los gobiernos locales.
Para tomar las medidas correctivas
necesarias, en la ejecución de las políticas
para la descentralización, se debe analizar
los procesos de actuación gubernamental
que se dan en los niveles territoriales más
cercanos a las personas, evaluando la
pertinencia y el impacto de los procesos
de descentralización y de fortalecimiento
municipal impulsados por el Estado.
“Como todo proceso socio-económico y
político la descentralización transcurre por
rutas no necesariamente preestablecidas o
lineales sino por caminos a veces
impredecibles, más aun si está en juego la
transferencia o devolución de poder con la
consiguiente resistencia o incomprensión
de algunos actores respecto a estos
cambios transcendentales, considerando
que existen intereses y enfoques
heterogéneos frente a los problemas que
van surgiendo y las formas de encararlos.
En ese mismo sentido y ya refiriéndonos
más específicamente a los propios actores
involucrados en los procesos de
descentralización tampoco es factible
tener una mirada más o menos completa u
objetiva de lo que viene aconteciendo y de
los pasos a seguir para reafirmar acciones
o rectificar rumbos. Más complicado aun
8. Sistemas de Información y Monitoreo: el Papel de la Red de Observatorios de la Descentralización y el Desarrollo Local.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 70
si no se cuenta con mecanismos de
seguimiento y evaluación consistentes y
permanentes que faciliten tales
procesos.”.54
La Red de Observatorios pretende
constituirse en un foro permanente de
análisis, consulta y retroalimentación, que
genera información e investigaciones para
orientar la toma de decisiones de las
autoridades municipales y otros actores
locales que se encuentran involucrados en
el proceso de descentralización. Es un
instrumento que puede contribuir a
acompañar y hacer visible,
permanentemente, el estado o avance de
los procesos de fortalecimiento local,
participación ciudadana y desarrollo
humano local. La consolidación de la Red
permitiría al país:
- Contar con una herramienta de
información y análisis de los
diversos componentes
fundamentales de los procesos
de descentralización y
fortalecimiento local que se
están desarrollando.
54
Observatorio de la Descentralización de la Región Andina, sitio web.
- Que el Gobierno central
identifique el tipo de
acompañamiento requerido
por parte de los gobiernos
locales para la ejecución
exitosa de las competencias
que se les vayan trasladando.
La oferta institucional de
asistencia técnica y
capacitación para el
fortalecimiento municipal,
debe responder a un análisis de
las debilidades, necesidades e
intereses de los gobiernos y
autoridades locales. Solo así se
estaría preparando a dichos
entes públicos para sumir los
desafíos de las nuevas
competencias.
- Establecer una red de
contactos de la esfera pública y
privada involucrados en el
proceso de descentralización e
interesados en intercambiar y
retroalimentar información y
análisis que sean provechosos
para el ejercicios de sus
competencias y
responsabilidades.
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 71
- Planificar localmente a partir de
la información generada por los
Observatorios. Esto requiere de
una visión y metodología
específicas que permitan
aprovechar los datos y
transformarlos en políticas
públicas, planes de acción y
proyectos. Por ello, se deberá
fortalecer las capacidades de
las autoridades locales y el
personal municipal gerencial.
- Procurar la equidad social. Al
evidenciarse las brechas,
inequidades y contrastes de los
territorios y analizar las causas
de dicha disparidad, se podrá
gobernar con acciones
afirmativas para impulsar el
desarrollo de las comunidades
con menores oportunidades
por razones históricas o
geográficas.
- Trasmitir y compartir enfoques,
metodologías y herramientas,
que sean aprovechadas por los
diversos actores públicos y
privados involucrados en los
procesos de descentralización:
federaciones municipales,
organización comunal, entre
otros.
Para cumplir con este rol, un Observatorio
debe al menos ejecutar las siguientes
acciones:
1. Identificar las fuentes legítimas de
recopilación de información veraz,
pertinente y actualizada. Debe
asegurarse de contar con un flujo
periódico y permanente de los datos,
de forma que no sea una fuente
inconstante de producción de
información que impida los análisis
comparativos e históricos, si se
requieren en algún momento. Para
ello, no solo la elección de la fuente es
importante sino también la
formalización de los mecanismos de
recolección o traslado de información
al Observatorio, para evitar que
trámites burocráticos impidan obtener
los datos en forma oportuna. Uno de
los principales retos de un
Observatorio es convertirse en una
fuente confiable de información según
la temática que aborda. Para ello, las
fuentes deben poseer la misma
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 72
característica: ser confiables, pero
además estar actualizadas.
2. Recopilar, analizar y generar,
información sobre la situación de la
descentralización y el desarrollo local
en cada comunidad o región que se
instala u opera. Los observatorios
como herramientas para la toma de
decisiones, deben tener la capacidad
de construir un “estado de la
cuestión”, de forma tal que se pueda
identificar el punto de partida del
proceso de descentralización que se
analizará y poder medir el impacto de
las políticas nacionales y locales en el
desarrollo local.
3. El impacto de la gestión pública en
materia de descentralización y
desarrollo local, tanto a nivel nacional
como las políticas y acciones al nivel
local. A partir de determinar el estado
de la cuestión, se debe realizar un
análisis periódico para identificar el
grado de cumplimiento de los
compromisos institucionales en el
proceso de descentralización, el
avance en la creación de las normas
jurídicas que trasladan competencias y
recursos a los gobiernos locales, la
ejecución efectiva de dichas leyes y los
programas y mecanismos que
acompañan el fortalecimiento de las
municipalidades.
4. Recopilar, analizar y generar
información sobre la capacidad de los
gobiernos locales para ser actores que
lideran el desarrollo local de sus
comunidades. Se debe contar con
información que permita determinar
el impacto del proceso de
descentralización en la mejora de los
servicios públicos, en el acceso a la
satisfacción de necesidades básicas de
la población, en el Desarrollo Humano
Sostenible, y en la planificación del
territorio para potenciar el desarrollo
económico local. Se requiere además
que el Observatorio brinde
información sobre el avance en la
participación ciudadana en la toma de
decisiones locales, en la planificación,
presupuestación e identificación de
proyectos municipales.
5. Producir y estimular la generación de
conocimiento sobre la
descentralización, el debate
académico, las iniciativas legislativas
populares y la participación
AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 73
ciudadana. Además, los Observatorios
son mecanismos idóneos para la
transparencia en la gestión pública y la
rendición de cuentas, ya que son por
definición, herramientas para la
difusión de información y de la visión
del desarrollo local que involucra
desde instituciones hasta
organizaciones y personas
individuales.
La Red de Observatorios nos pemite mirar
el país y la comunidad que tenemos y nos
da el poder de la información para
construir el país y la comunidad que
queremos. Nos permite desechar lo que
no aporta para una institucionalidad más
eficiente que construya el cambio: una
nueva sociedad más participativa, inclusiva
y democrática.
“El infierno de los vivos no es algo que será; hay uno, es aquel que existe ya aquí, el infierno que habitamos todos los días, que formamos estando juntos. Dos maneras hay de no sufrirlo. La primera es fácil para muchos: aceptar el infierno y volverse parte de él hasta el punto de no verlo más. La segunda es peligrosa y exige atención y aprendizaje continuos: buscar y saber reconocer quién y qué, en medio del
infierno, no es infierno, y hacerlo durar, y darle espacio…”.55
55
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AVANCES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA 74
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