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AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

9Auditoría Pública nº 41 (2007) p.p. 9-15

Ignacio Cabeza del SalvadorCámara de Comptos de Navarra

Auditoría de la Gestión Urbanística¿Necesidad u obligación?

I. INTRODUCCIÓNEn los últimos meses, los medios de comunicación están poniendo de mani-

fiesto una serie de “acontecimientos” relativos a la gestión urbanística munici-pal que se han ido detectando prácticamente en todo el territorio nacional.Estos hechos se refieren, sin ser exhaustivos, a:• Reclasificaciones de suelo en contra de informes técnicos municipales.• Incremento de intensidades edificatorias y alteraciones de uso en contra del

planeamiento.• Grandes proyectos edificatorios sin estudios de impacto ambiental y/o sin

resolverse las fuentes de abastecimiento de agua y saneamiento ni el resto deservicios básicos (sanitarios, sociales y educativos).

• Operaciones urbanísticas apoyadas en un supuesto “interés general/social”. • Utilización de información privilegiada para adquisiciones de suelo rústico.• Formalización de convenios urbanísticos que benefician especialmente a par-

ticulares.• Construcciones ilegales.• Retirada de competencias urbanísticas a determinados ayuntamientos.• Implicación fraudulenta de altos cargos y empleados públicos en operaciones

urbanísticas.

Y un largo etcétera, que si bien no pueden nideben generalizarse a todos los municipios, sí nosllevan a plantearnos o reflexionar sobre varias cues-tiones: • ¿Qué está ocurriendo en nuestros municipios con

la función básica de planeamiento y gestión urba-nística?

• El actual urbanismo ¿atiende sólo a finalidadesespeculativas?

• ¿Están funcionando los controles internos denuestras haciendas locales?

• ¿Deben delimitarse las competencias municipa-les en esta materia?

• ¿Cuál es el papel que están ejerciendo los gobier-nos autónomos como garantes de la legalidadurbanística en sus municipios?

• ¿Es adecuado el vigente régimen de valoracionesdel suelo con notable presencia de las expectati-vas urbanísticas?

• ¿Se está aplicando el urbanismo para la financia-ción irregular de los partidos políticos?

• ¿Los mecanismos judiciales están respondiendocon la agilidad y eficacia exigible a la actualsituación?

• Y por último, ¿están actuando con la debida dili-gencia y eficacia los órganos públicos de controlexterno?A las anteriores preguntas, no se ha sabido dar

una respuesta adecuada que satisfaga mínimamenteal ciudadano y que logre que éste no aprecie conenorme incertidumbre –por no calificarla de desaso-siego– la actual situación.

Además, debe tenerse en cuenta la importanterepercusión social de la actividad urbanística, espe-cialmente en el precio del suelo y, por ende, en lavivienda. Así, puede resultar paradójico que, cons-truyéndose en España más viviendas que en Alema-nia, Francia y Reino Unido juntos, los precios de lasmismas han subido espectacular y escandalosamenteen los últimos años. Y aún más, se considera comoun éxito de la sociedad y de las políticas públicasque, en los últimos doce meses, los precios de la

vivienda sólo hayan subido menos de dos dígitos–un 9,7 por ciento–, es decir, más del triple del IPC.

Los anteriores comentarios nos permiten concluiren que se ha diseñado y ejecutado un modelo urba-nístico y de ocupación del territorio insostenible,insoportable y escasamente controlado por el con-junto de los poderes públicos.

Por otra parte, no podemos olvidarnos del papelesencial que está jugando el urbanismo como fuen-te de financiación de las haciendas municipales,ante el déficit crónico financiero de las mismas. Detal manera que, en tanto no se resuelva esa cuestiónmediante un sistema de financiación estable, sufi-ciente y transparente, en determinados círculos yase habla de crear una especialización universitariadedicada al “urbanismo financiero”, al objeto deencauzar metodológica y científicamente la utiliza-ción de esa fuente financiera para obtener la máxi-ma rentabilidad de los fondos obtenidos por esa vía.

II. PAPEL DESARROLLADO POR LOS OCEX EN MATERIADE FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA

Los comentarios anteriores y la relevancia en lospresupuestos municipales de los gastos e ingresosderivados del urbanismo –que se puede fijar entorno al 35-50 por ciento, en función de la entidadlocal– nos permiten catalogar esta actividad comoun área de especial interés y riesgo en las fiscaliza-ciones de la gestión municipal.

Por tanto, debemos partir de las siguientes pre-misas:

1ª. Frente a determinadas corrientes de opiniónmás o menos interesadas, la fiscalización externa dela gestión urbanística por los órganos públicos decontrol externo (OCEx) es POSIBLE dado que setrata de una parcela más, eso sí relevante, de la ges-tión pública local.

2ª. Además de posible, es NECESARIA, ante suimportancia cuantitativa en los presupuestos y suconsideración de área de especial riesgo y sensibili-dad social.

3ª. El alcance y tipología de esas actuacionespuede ser tanto de REGULARIDAD –financiera y


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de legalidad en el planeamiento y su ejecución–como OPERATIVA –eficacia y eficiencia en la ges-tión de los instrumentos de planeamiento.

No obstante estas premisas, la actuación de losOCEx no debe pronunciarse en ningún caso sobre:• El diseño o dibujo del municipio• La validez jurídica de determinadas operaciones o

expedientes urbanísticos.Ahora bien, a los OCEx para la realización de

auditorías de la gestión urbanística, se les han plan-teado una serie de dificultades o limitaciones decarácter genérico, que podemos clasificar en dosgrupos: internas y externas.

A. Internas• Los OCEx no han asumido todavía un papel rele-

vante y de liderazgo en la lucha contra el fraudey la corrupción.

• La formación del personal de los OCEx es básica-mente jurídica y económico-contable, por los quelos equipos de trabajo se enfrentan con una ter-minología y unos conceptos urbanísticos que pre-sentan, al menos inicialmente, una cierta dificul-tad para su comprensión y seguimiento.

• La legislación reguladora de la gestión urbanísti-ca es variada, con distintos niveles de competen-cia legisladora, con importantes incertidumbresy con dosis elevadas de transitoriedad.Con relación a la primera, es en el campo del

fraude y la corrupción donde realmente se apreciauna mayor diferencia de expectativas en el ciudada-no con relación a los informes de fiscalización. Porello, los OCEx deben, por un lado, asumir decidida-mente un papel de liderazgo en esa lucha y, porotro, contemplar, en las planificaciones de sus traba-jos, indicadores y procedimientos de auditoría espe-cíficos de detección de tales actuaciones ilegales.

Respecto a las otras dos dificultades, se solventanen gran medida con amplios programas de forma-ción específicos y permanentes y con la posible con-tratación de profesionales expertos independientespara encauzar y orientar, al menos, los primeros tra-bajos.

B. Externas• La gestión urbanística es una parcela o “coto

cerrado” a la que tienen o han tenido hasta ahoraacceso un número muy limitado de empleadosmunicipales y donde los controles internos–tanto económicos como jurídicos– de la entidadlocal han mantenido una escasa presencia.

• El largo proceso administrativo que conllevacualquier actuación urbanística, el volumen dedocumentación que genera y, en general, su defi-ciente sistema de archivo.

• La actual situación urbanística provoca, igual-mente, la existencia de denuncias y reclamacio-nes ante las instancias judiciales de operacionesurbanísticas objeto de fiscalización.

• Las operaciones de corrupción y de fraude no seencuentran, por razones evidentes, respaldadasdocumentalmente en los expedientes administra-tivos objeto de revisión.La existencia de esta última dificultad está plan-

teando una interesante discusión doctrinal sobre laconveniencia y/o utilidad de ampliar a la esfera pri-vada del presunto corrupto y corruptor las compe-tencias de los órganos públicos de control. En tantose analiza y resuelve esta cuestión, sí parece conve-niente que, por un lado, se mejore la coordinación ycolaboración con todos los poderes públicos impli-cados en la lucha contra la corrupción –órganosjudiciales, unidades administrativas de lucha contrael fraude y la corrupción y órganos de control inter-no– y, por otro, que se establezcan y/o endurezcanlas sanciones administrativas-pecuniarias para todosaquellos altos cargos, empleados públicos y particu-lares afectados que no colaboren en la actuación delos OCEx.

Las anteriores limitaciones y comentarios se hantraducido en una débil e insuficiente presencia delos OCEx en su conjunto en el control del urbanis-mo municipal, sin olvidar que determinados infor-mes elaborados en este ámbito se han realizado enfunción de peticiones expresas, básicamente desdela órbita parlamentaria.

Auditoría de la Gestión Urbanística. ¿Necesidad u obligación?


No obstante, la presión social, jurídica y políticasobre el tema de urbanismo junto con una mayorconcienciación en los OCEx del papel que debenejercer en este sector, son indicios de que puede estarmodificándose la conclusión anterior. Así, comohitos recientes más destacables señalamos la fiscali-zación sobre el Patrimonio Municipal del Suelo rea-lizada conjuntamente por los Tribunales Autonó-micos y Tribunal de Cuentas –que se encuentra enestos momentos en fase de ejecución– y la Declara-ción de Pamplona1, en la que se afirma expresamen-te “Respecto al urbanismo, los recientes escándalospor comportamientos irregulares en algunos ayunta-mientos no hacen sino confirmar la necesidad depotenciar las auditorías urbanísticas en el marco delanálisis del sector local. Dicho objetivo, no obstante,exige una adecuada formación de los auditorespúblicos teniendo en cuenta que el riesgo en estetipo de auditorías está principalmente en lo quequeda fuera de la documentación y las cuentas anali-z a d a s ”

En definitiva, los OCEx deben adoptar una polí-tica proactiva en la lucha contra la corrupción urba-nística, superando la mera acción de prevención,estableciendo indicadores de riesgo, detectando lasáreas susceptibles de prácticas incorrectas, señalan-do los puntos débiles de control y aplicando proce-dimientos de auditoría específicos. Además, debenjugar un papel destacado en la promoción de unacultura anticorrupción y de los principios de la éticaen la vida pública.

III. ASPECTOS BÁSICOS DE LA FISCALIZACIÓN DE LAGESTIÓN URBANÍSTICA

No se pretende en este artículo desarrollar unprograma completo para las auditorías de la gestiónurbanística, objetivo que, por otra parte, resultaríapretencioso por mi parte.

Tampoco puede olvidarse que prácticamente latotalidad de las competencias en materia de gestiónurbanística recae en las Comunidades Autónomas,

observándose, por tanto, distintas regulaciones más omenos homogéneas y dificultando la esquematiza-ción o simplificación que se persigue en este trabajo.

No obstante, sí podemos enumerar una serie deaspectos básicos que deben contemplarse en unaauditoría de esta naturaleza, los cuales podrán apli-carse a cada trabajo en función su objetivo y alcan-ce particular.

Así, podemos iniciar esta guía con la enumera-ción de las grandes áreas a considerar en una fiscali-zación general del urbanismo:

1ª. Estructura organizativa de la Entidad Local(EELL) en materia de urbanismo.

2ª. Marco jurídico aplicable.3ª. Análisis del Plan General Municipal.4ª. Desarrollo y ejecución del planeamiento.5ª. Intervención y disciplina urbanística.6ª. Actuación del Gobierno AutonómicoComo aspectos básicos a considerar en las áreas

anteriores, citamos los siguientes:– En primer lugar, la impresión o sensación que eltratamiento general de la gestión urbanística delmunicipio ha causado, en el análisis preliminar, alequipo auditor; es decir, si en la misma prima laclaridad, transparencia y simplicidad en la tramita-ción de los diversos expedientes o dicha gestión secaracteriza por confusión, complejidad y opacidad.Una u otra impresión, va a determinar de manerarelevante el alcance de nuestro trabajo.– Organización de la entidad en materia de ges-tión urbanística. Es decir, si dentro de la estructuramunicipal, se ha creado o no un órgano diferencia-do para esta gestión. Normalmente, las EELL se handotado de organismos autónomos, empresas públi-cas y, más recientemente, entidades públicasempresariales. En esta cuestión interesa, desde elpunto de vista de la fiscalización, cómo se distribu-yen las competencias entre los distintos órganos,cómo se han definido los distintos procedimientosde gestión y cuál es papel desarrollado por los órga-


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1 Declaración emitida como resultado de la 1ª Conferencia de Presidentes de los Tribunales Autonómicos de Cuentas celebra-da en la ciudad de Pamplona el día 19 de octubre de 2006.

nos de control municipal –tanto políticos comointernos económicos y jurídicos– sobre la actividadde ese ente instrumental.– Se utiliza igualmente por determinados munici-pios –normalmente pequeños pero con gran proyec-ción urbanística– la contratación externa para una“gestión urbanística integral”. Es decir, unaempresa pública local contrata toda la gestión urba-nística con una empresa privada, la cual desarrollatanto estudios de planeamiento como ejecuciónurbanística y promoción, construcción y venta deviviendas. Desde la óptica de la fiscalización nosinteresa analizar, además de la legalidad estricta enla tramitación del contrato administrativo, las acti-vidades a que se compromete la empresa privada, lacompatibilidad o no de esas actividades con otrasdesarrolladas por la misma en el propio municipio,los mecanismos de control previstos y realmenteejercidos por la empresa pública y la EELL y la razo-nabilidad y estudios técnicos que amparan la deter-minación de la retribución a percibir por el adjudi-catario.– Marco jurídico. El marco que regula la gestiónurbanística presenta tres niveles: estatal, autonómi-co y local. Como conclusión general, podemos seña-lar que dicho marco presenta las siguientes caracte-rísticas generales:• Dispersión y heterogeneidad

• Regulación exhaustiva y sistemática• Extensión y complejidad• Transitoriedad• Provisionalidad e incertidumbre

Por tanto, va a constituir un primer paso en todaauditoría la determinación del marco jurídico apli-cable a las operaciones y actuaciones a revisar. Tareano siempre fácil y que requiere una dedicación espe-cial de los servicios jurídicos de la institución decontrol e incluso, en determinadas operaciones, acu-dir a profesionales externos.– Plan General Municipal (PGM). Constituye elinstrumento esencial de la ordenación urbanísticade la entidad local, por lo que su examen previo esun requisito para toda fiscalización global de la ges-tión urbanística. Así, se efectuará un examen:a. Del contenido y ejecución del PGM y consi-

guientes planes de desarrollo, verificando sucoherencia con el planeamiento supramunicipal,la existencia de los documentos y determinacio-nes requeridos y su adecuación a los estándaresurbanísticos y normas directas establecidas en lalegislación.

b. De la tramitación del PGM: cumplimiento delprocedimiento, publicidad, información públicay papel del gobierno autonómico.

c. De los documentos mínimos que debe contenerrelativos a:



• Estrategia y modelo de ocupación territorial:análisis y diagnóstico territorial, evaluacióndel planeamiento vigente, criterios de ordena-ción y modelo de ocupación del territorio, cla-sificación y calificación del suelo y evoluciónurbana previsible.

• Plan Urbanístico Municipal: memoria, inci-dencia sobre el territorio, planos de informa-ción y de ordenación del territorio, normativadel plan –estructurante y pormenorizada–,programa de desarrollo y ejecución del plan yestudio económico-financiero.

– Desarrollo y ejecución del PGM. Se analizará:• El estado actual del programa de desarrollo y eje-

cución del PGM.• Cumplimiento de los mínimos legales señalados

para las determinaciones estructurantes (espacioslibres, equipamientos comunitarios, viviendas deprotección pública, aprovechamientos, cesionesobligatorias…).

• Seguimiento del estudio económico-financiero:reajuste de inversiones, agentes participantes yfinanciación aportada y cumplimiento de la pro-gramación temporal.

• Desarrollo del PGM: seguimiento de los distin-tos planes de desarrollo elaborados y/o aprobados.

– En una muestra de unidades de ejecución deli-mitadas, analizar:• Sistema de actuación: compensación, coopera-

ción,…• Cumplimiento de los deberes urbanísticos:

cesión de terrenos (sistemas generales y locales yaprovechamientos urbanísticos), equidistribu-ción de beneficios y cargas y urbanización.

• Plazos para el cumplimiento de los anterioresdeberes urbanísticos.

– Modificaciones puntuales urbanísticas. Veri-ficar que las mismas responden a los intereses de lacolectividad y así se justifica en informes técnicossuficientes.– Convenios Urbanísticos. Se analizará básica-mente: la existencia de un registro de convenios, que

el contenido de los mismos no vulnere la normativaurbanística ni el ejercicio de potestades regladas dela administración, la pertinencia de los informespericiales de valoración de aprovechamientos y elmomento en que se efectúa tal valoración.– Permutas, además del sistema de valoración ydel momento de efectuarse la misma, verificaremosespecialmente que existe plena disponibilidad ypropiedad de los bienes objeto de permuta y que lamisma no conlleva de forma encubierta la realiza-ción de obras de infraestructuras.– Presencia de la iniciativa privada en determina-das operaciones urbanísticas. La presencia de la ini-ciativa privada en la gestión urbanística, si bien estáplenamente admitida y regulada en el vigentemarco jurídico, no ha dejado de sembrar dudassobre su oportunidad y finalidad. Por ello, se vienehablando de viabilidad de operaciones extraurba-nísticas o de “planeamiento a la carta”. Nuestraactuación debe centrarse, fundamentalmente, enverificar que la utilización en estas operaciones delconcepto “interés público/social” responda fielmen-te a la finalidad perseguida por la misma y que asíse ponga suficientemente de relieve en los informestécnicos pertinentes.– Patrimonio Municipal del Suelo (PMS). El tra-bajo de revisión se centrará, por un lado, en verifi-car el cumplimiento de los requisitos formales exi-gibles (patrimonio separado e independiente,inventario específico, registro específico, ingresosafectados y procedimiento de venta de terrenos delPMS) y, por otro, se prestará especial atención tantoal sistema de las valoraciones utilizado en las entra-das y salidas de bienes del PMS como al destinodado a los terrenos y al metálico obtenido por sus-titución de aprovechamientos urbanísticos.– Como otros indicadores de riesgo, utilizaremosen la fiscalización: a. Informes negativos de los órganos de control

interno, tanto jurídicos como económicos, anali-zando la naturaleza de los mismos y las resolucio-nes adoptadas.


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b. Reclamaciones presentadas por terceros antes losórganos responsables de la gestión urbanística,con su naturaleza, repercusión económica queconllevan y resoluciones adoptadas.

c. Los recursos judiciales abiertos y/o cerrados en elejercicio revisado, verificando las causas de losmismos, las sentencias firmes dictadas, cuantíaeconómica que han supuesto y posibles contin-gencias que se derivan de los mismos.

– En materia de intervención y disciplina urba-nística, además de las cuestiones relativas a la ges-tión del ICIO y de la licencia municipal, interesaanalizar y contrastar los procedimientos aplicadospor la entidad local para garantizar la protección dela legalidad urbanística frente al incumplimientopor los particulares de sus deberes urbanísticos(fundamentalmente de conservación, solicitud delicencia y edificación conforme a lo autorizado), asícomo la naturaleza e importe de las sanciones urba-nísticas aplicadas en el ejercicio de tal potestad.– Para concluir este esquema, conviene revisar elpapel que ha desarrollado el gobierno autonómi-co en la gestión urbanística revisada. Esta actuaciónpresenta dos frentes:

a. Desde la óptica de la ordenación del territorio: elplaneamiento y su ejecución está de acuerdo con lasdeterminaciones vinculantes de dicha ordenación.

b. Como garante de la legalidad urbanística: ¿Hautilizado el gobierno autonómico los instrumen-tos de control de legalidad que establece la nor-mativa de urbanismo? ¿Qué resultados prácticosse han conseguido con tal utilización?En definitiva y a modo de conclusión final,

los OCEx deben superar el papel de mero especta-dor para asumir un auténtico protagonismo en lalucha contra la corrupción urbanística y la promo-ción de una cultura antifraude. Para ello debendotarse de los recursos humanos precisos y ampliarel alcance y procedimientos de sus trabajos de audi-toría sobre la gestión municipal. Igualmente, debemejorar la colaboración con el resto de poderespúblicos implicados en esa lucha.

Este conjunto de actuaciones, junto con unavoluntad política real de erradicar la corrupción yuna mayor sensibilización de los ciudadanos y de losmedios de comunicación, permitirá que los princi-pios de la ética y de la integridad rijan por completola vida de las administraciones públicas español a s .



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