el patrimonio municipal del suelo: novedades más...

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53Auditoría Pública nº 42 (2007) p.p. 53-60

Robert P. Cortell GinerLetrado jefe de la Sindicatura de

Comptes de la Comunitat Valenciana

El patrimonio municipal del suelo: novedades más importantes desu nueva regulación legal en elámbito de la ComunitatValenciana

LEGISLACIÓN ESTATAL BÁSICA EN MATERIA DE PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO.Según lo establecido en la disposición derogatoria única, apartado 1, de la

Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, en materiade patrimonio municipal del suelo, la legislación básica estatal vigente es lasiguiente:a) Los ayuntamientos que dispongan de planeamiento general deberán consti-

tuir su respectivo patrimonio municipal del suelo, con la finalidad de regu-lar el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de ini-ciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento (artículo 276.1 delReal Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba elTexto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,en adelante TR/1992).

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b) Los bienes del patrimonio municipal del sueloconstituyen un patrimonio separado de los res-tantes bienes municipales y los ingresos obteni-dos mediante enajenación de terrenos o sustitu-ción del aprovechamiento correspondiente a laadministración por su equivalente metálico, sedestinarán a la conservación y ampliación delmismo (artículo 276.2 TR/1992).

c) Los bienes del patrimonio municipal del suelo,una vez incorporados al proceso de urbanizacióny edificación, deberán ser destinados a la cons-trucción de viviendas sujetas a algún régimen deprotección pública o a otros usos de interéssocial, de acuerdo con el planeamiento urbanísti-co (artículo 280.1 TR/1992).El Tribunal Supremo se ha encargado de precisar

que “el patrimonio municipal del suelo está consti-tuido por terrenos (artículo 276.2 del TR/1992) yno por equipamientos ni viviendas, y por ello nopueden alegarse (según hace la corporación deman-dada) como ejemplo de reinversión del producto delas enajenaciones en la construcción de polideporti-vos o el soterramiento de trenes o la construcción depasos inferiores o de muros de trenes o los gastos deinundaciones o las compras de viviendas; todas ellasson finalidades urbanísticas, loables y de indudableinterés público, pero que no contribuyen a aumen-tar ni a conservar el patrimonio municipal delsuelo, tal como exige el artículo 276.2 delTR/1992. Este precepto no puede confundirse nimezclarse con el 280.1: una cosa es que los bienesdel patrimonio municipal del suelo una vez incor-porados al proceso de urbanización y edificaciónhayan de ser destinados a la construcción de vivien-das protegidas o a otros usos de interés social deacuerdo con el planeamiento y otra distinta es que,si se enajenan, el producto haya de reinvertirse en elpropio patrimonio municipal del suelo, y no enotras finalidades” (sentencia de 25 de octubre de2001, RA 9408/2001).

Se establece, por tanto, una diferenciación entrelos bienes que integran el patrimonio municipal del

suelo, que han de ser terrenos, y los ingresos queestán afectos a la conservación y ampliación deaquél. En la legislación básica estatal, pues, losbienes y los ingresos reciben un tratamiento dife-renciado.

DESTINO DE LOS BIENES DEL PATRIMONIO MUNICIPALDEL SUELO EN LA LEGISLACIÓN VALENCIANA

La legislación valenciana engloba la regulacióndel patrimonio municipal del suelo dentro del con-cepto más amplio de patrimonio público del suelo,si bien en determinados casos hace una referenciaespecífica a aquél.

Según dicha legislación, los bienes del patrimo-nio municipal del suelo, una vez incorporados alproceso de urbanización y edificación, deberán serdestinados a la construcción de viviendas sujetas aalgún régimen de protección pública o a otros usosde interés social, de acuerdo con el planeamientourbanístico (artículo 259.2 de la Ley 16/2005, de30 de diciembre, de la Generalitat, UrbanísticaValenciana, en adelante LUV).

Por lo que se refiere a la construcción de vivien-das protegidas, se establece la siguiente regulación:a) En relación con los municipios de más de 10.000

habitantes, el artículo 262 LUV establece quedestinarán íntegramente el patrimonio públicode suelo correspondiente al tanto por ciento de lacesión de aprovechamiento urbanístico que lescorresponda por actuaciones en suelo urbanizableresidencial a la promoción de viviendas de pro-tección pública. Podrán hacerlo bien mediantepromoción directa, bien por enajenación gratuitau onerosa del suelo vinculada a tal fin. Al menosla mitad de este suelo deberá ser enajenado deforma onerosa, en cuyo caso será por concurso, ocesión gratuita de terrenos (si en el plazo de dosaños, a partir de la vigencia de la LUV, un ayun-tamiento no procede a enajenar al menos el 50por ciento de todos los inmuebles, la Generalitatiniciará expediente de expropiación forzosa concarácter urgente, con el fin de proceder a la cons-trucción, de manera directa o indirecta, de

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viviendas de protección pública, previa emisiónde certificado de incumplimiento de obligacio-nes municipales: artículo 266.5 del Reglamentode Ordenación y Gestión Territorial yUrbanística, aprobado por Decreto 67/2006, de12 de mayo, del Consell, en adelante ROGTU).El precio de la enajenación no podrá sobrepasar,incluyendo los gastos de urbanización que pue-dan corresponderle, el máximo fijado por lalegislación reguladora de viviendas de protecciónoficial o tipo equivalente que la sustituya, para ellugar y momento en que se produzca.

b) Los municipios con población comprendida entre5.000 y 10.000 habitantes afectarán los bienesdel patrimonio municipal del suelo, o los recur-sos derivados de su transmisión, a usos sociales decarácter público, preferentemente a la promocióny construcción de viviendas sujetas a protecciónpública, al menos en una proporción no inferioral 25 por ciento de dicho patrimonio en el ejerci-cio correspondiente.

c) Cuando la demanda de vivienda protegida estésatisfecha justificadamente, o la necesidad delmunicipio de destinarlos a otros usos de interéspúblico así lo exijan, podrá eximirse hasta el 50por ciento de la obligación establecida, en rela-ción con los dos grupos de municipios señala-dos, mediante resolución del conseller compe-

tente en vivienda. En supuestos excepcionales ymuy justificados, en base a los mismos criterios,la exención podrá ser de hasta el 100 por cien.Con carácter general se establece que, cuando elayuntamiento disponga de un programa decarácter plurianual, destinado a cubrir las nece-sidades de viviendas sujetas a algún régimen deprotección pública, convenido con la conselleriacompetente en vivienda, quedará eximido de lacitada obligación.Por lo que se refiere a otros fines de interés social,

en el artículo 86 de la Ley 4/2004, de 30 de junio,de la Generalitat, de Ordenación del Territorio yProtección del Paisaje, en adelante LOTPP, se esta-blece una importante concreción, pues se ordenaque –en el marco establecido por la legislación bási-ca estatal sobre los patrimonios públicos de suelo–el Consell de la Generalitat podrá regular la finan-ciación de actuaciones de interés social para la pro-tección, mejora o recuperación del entorno urbano,territorio y paisaje con recursos provenientes de lagestión de dicho patrimonio, así como las que ten-gan por objeto la promoción de viviendas sujetas aalgún régimen de protección pública (artículo 86LOTPP).

Este precepto, en nuestra opinión, parte de unconcepto de interés social excesivamente amplio. Lasentencia del Tribunal Supremo de fecha 7 de

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noviembre de 2005 (RA 2034/2006), siguiendootra de 31 de octubre de 2001 (RA 8391/2001),deja muy claro que “el concepto de ‘interés social’no es equivalente a mero interés urbanístico, sinoque es un concepto más restringido. El artículo1º.1 de la Constitución española, que define nues-tro Estado como un Estado social, en relación conel artículo 9º.2 de la misma, puede darnos por ana-logía una idea de lo que sea el concepto másmodesto de uso de interés social: aquél que tiendea que la libertad y la igualdad del individuo y delos grupos sean reales y efectivas o a remover losobstáculos que impidan o dificulten su plenitud oa facilitar la participación de todos los ciudadanosen la vida política, económica, cultural y social”.Y a continuación añade que “en tal línea es signi-ficativo que la antes citada sentencia de 2 denoviembre de 1995 (RA 8060/1995) había deses-timado el recurso de apelación deducido frente asentencia dictada en instancia que anulaba la ventaen pública subasta de parcelas integrantes delpatrimonio municipal del suelo para destinar suimporte a la construcción de un centro socio cul-tural y deportivo, la construcción del edificio delarchivo municipal, adquisición de locales paracentros de tercera edad, inversiones en centros deenseñanza, etc.”.

El artículo 86 de la LOTPP ha tenido importan-tes consecuencias sobre la regulación del patrimo-nio municipal del suelo, pues –como después vere-mos al estudiar su desarrollo reglamentario– se haproducido un tratamiento de los ingresos proceden-tes de la venta o sustitución de los bienes pertene-cientes a dicho patrimonio, que se aparta de lalegislación básica estatal.

COMPOSICIÓN DEL PATRIMONIO MUNICIPA L D E LSUELO

La composición del patrimonio público del sueloconsta de los siguientes bienes y derechos (artículos260 LUV y 543 ROGTU):a) El aprovechamiento que exceda del que corres-

ponda a los propietarios de suelo urbano y urba-nizable.

b) Los siguientes bienes inmuebles, sin perjuicio desu afección al uso y dominio público:

1º. Los terrenos adquiridos mediante expropiación,compra, permuta o cualquier otro título, con lafinalidad de incorporarlos al patrimonio públi-co del suelo.

2º. Los terrenos obtenidos por cesiones y expropia-ciones urbanísticas, ejercicio de los derechos detanteo y retracto y, en general, por la ejecucióndel planeamiento urbanístico o de los instru-mentos de ordenación del territorio siempre que




traiga causa de la compensación de excedentesde aprovechamiento.

3º. Las viviendas de propiedad pública.c) Los derechos de crédito e ingresos que a conti-

nuación se relacionan:1º. Los créditos que tengan como garantía hipoteca-

ria los bienes incluidos en el mismo patrimonio.2º. Los intereses, beneficios y plusvalías por enaje-

nación de activos, obtenidos por entidades osociedades en las que se aporten como capitalpúblico bienes del patrimonio público del suelomediante cualquier título, incluida la sustitu-ción por su equivalente en efectivo de cualquiercesión de terrenos o derechos de aprovecha-miento que corresponda a la Administracióntitular del patrimonio, la constitución onerosade derechos de superficie y la percepción de can-tidades alzadas o cánones periódicos por elmismo concepto.

En relación con la enunciación legal que acaba-mos de transcribir, cabe realizar las observacionessiguientes:a) Se incluyen dentro de la composición del patri-

monio municipal del suelo elementos que sonajenos a la concepción que sigue manteniendo delmismo la legislación básica estatal. Así, para estaúltima la vivienda de protección pública es unafinalidad y no una parte integrante del mismopatrimonio.

b) En contra de lo que dispone el artículo 276.2 delTR/1992, que tiene carácter básico, “los ingresosobtenidos mediante enajenación de terrenos osustitución del aprovechamiento correspondientea la administración por su equivalente metálico”,no se destinan a la conservación y ampliación delmismo (compra de terrenos, según la jurispru-dencia), sino que los propios ingresos formanparte integrante de dicho patrimonio y debensatisfacer directamente aquellas finalidades quela legislación valenciana considera que son pro-pias del patrimonio municipal del suelo (artículo544 ROGTU).

La Ley valenciana, por tanto, no distingue entre eldestino que debe darse a los bienes del patrimo-nio municipal del suelo, una vez incorporados alproceso de urbanización y edificación (viviendasprotegidas u otros usos de interés social de acuer-do con el planeamiento), y el que debe darse alproducto resultante de la enajenación de aquéllos(reinversión en el propio patrimonio municipaldel suelo). Para el legislador valenciano, ingresosy bienes constituyen dicho patrimonio y ambosestán destinados a las finalidades propias de éste,lo que no impide que los ingresos también pue-dan destinarse a la reinversión, pero ésta es unafinalidad meramente subsidiaria.Así, el destino de los ingresos dinerarios será la

siguiente (artículos 259 LUV, 86 LOTPP y 544ROGTU):a) Los ingresos dinerarios obtenidos por la enajena-

ción, o la cesión de terrenos deben destinarse aalguno de los siguientes fines de interés social,siempre que estén previstos en alguno de los ins-trumentos de ordenación del territorio o de pla-neamiento urbanístico vigentes, o que estén vin-culados a su ejecución.

b) Preferentemente, el destino será:1º. Construcción de viviendas de protección pública.2º. Financiación de programas de actuación respec-

to a inmuebles inscritos en la sección de solares yedificios a rehabilitar del Registro Municipal deUrbanismo. A ese objetivo se destinará un míni-mo del 15 por ciento de los ingresos dinerariosgenerados en el ejercicio presupuestario anterior.Ese porcentaje sólo podrá reducirse justificada yproporcionadamente en atención a la existenciade más ingresos por este concepto que inmueblesinscritos en la referida sección del RegistroMunicipal de Urbanismo. Podrá suprimirse estapartida cuando en esa sección registral no existaningún inmueble.

3º. La conservación y rehabilitación del patrimo-nio arquitectónico, destinando un mínimo del15 por ciento de los ingresos anuales a otorgar

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ayudas al amparo de lo previsto en el artículo209 de la LUV. A tal efecto, los ayuntamientosaprobarán una ordenanza reguladora de régimende ayudas, ponderando la situación económicadel destinatario de la ayuda o subvención. Eseporcentaje sólo podrá reducirse justificada yproporcionadamente en atención a la existenciade más ingresos por este concepto que solicitu-des de ayuda.

4º. A la financiación de programas y proyectospara la sostenibilidad. En ese caso será de apli-cación el régimen relativo a las cuotas de soste-nibilidad derivadas de la gestión urbanística.

c) Subsidiariamente, y una vez atendidos los finesindicados en el apartado anterior, tambiénpodrán destinarse esos ingresos dinerarios delpatrimonio municipal del suelo a cumplir algu-no de los siguientes objetivos:

1º. Ejecución de actuaciones de mejora de entornosurbanos a los efectos de lo establecido en el artí-culo 5 de la LOTPP.

2º. Conservación, gestión y ampliación del propiopatrimonio público del suelo, entendiendoincluidos los siguientes conceptos:

- Los gastos necesarios para la conservación delpatrimonio público del suelo, tales como tri-butos, seguros y costes de mantenimiento,limpieza, seguridad y otros análogos.

- Los gastos de urbanización necesarios para quelos terrenos del patrimonio alcancen la condi-ción de solar.

- Los gastos necesarios para la ampliación delpatrimonio mediante la cesión, expropiación,compra, permuta o cualquier otro título.

- Los intereses, gastos de tramitación y comisio-nes de los créditos cuyos fondos hayan sidoadscritos al patrimonio.

- Los gastos necesarios para la implantación delos medios informáticos y la gestión de losregistros municipales del suelo.

3º. Con carácter excepcional, otros fines de interéssocial que merezcan una consideración confor-

me a la normativa urbanística o a la legislaciónsectorial, y que estén previstos en los instru-mentos de ordenación del territorio o de plane-amiento urbanístico vigentes.

ENAJENACIÓN DE LOS BIENES DEL PATRIMONIO MUNI-CIPAL DEL SUELO

Los bienes integrantes de los patrimonios públi-cos de suelo podrán ser objeto de transmisión, queobservará la normativa estatal y comunitaria enmateria de defensa de la competencia, ayudas públi-cas y disciplina de mercado, en los siguientes térmi-nos (artículos 264 LUV y 546 ROGTU):a) Mediante enajenación por concurso público, que

si queda desierto habilita durante un año la ena-jenación directa conforme al mismo pliego.

b) Mediante subasta, cuando los bienes enajenadosno estén sujetos a límite en el precio de explota-ción o tengan el precio tasado oficialmente.

c) Directamente, por precio no inferior al valor delos terrenos, a entidades de carácter benéfico ysocial y a promotores públicos (no tienen estacondición las empresas mixtas), que promuevanla construcción de viviendas de protecciónpública. El documento público en que conste laenajenación directa debe establecer el destinofinal de los terrenos transmitidos, el plazomáximo de construcción y las demás limitacio-nes y condiciones que la administración consi-dere conveniente.

d) Mediante cesión gratuita a organismos públicos,sociedades, entidades o empresas de capital ínte-gramente público, o a otras administracionespúblicas, siempre que el destino de la referidacesión sea la construcción sobre el suelo cedido deviviendas sujetas a algún régimen de protecciónpública.

Los bienes de los patrimonios públicos de suelotambién pueden ser enajenados mediante permu-ta por otros bienes, que en tal caso pasan a inte-grarse en el mismo patrimonio público de suelo,previo expediente en el que se acredite (artículo547 ROGTU):




a) La mayor conveniencia de la permuta frente aotras formas de enajenación posibles.

b) La vinculación del destino de los bienes objeto depermuta a alguno de los fines previstos para lospatrimonios públicos de suelo en el artículo 259LUV.

c) La valoración de los bienes objeto de permuta.d) En su caso, la forma y condiciones de pago de la

diferencia entre las valoraciones de los bienesobjeto de permuta. Como regla general, la enaje-nación mediante permuta de los bienes de lospatrimonios públicos de suelo debe realizarse porel sistema de concurso público, por precio igualo superior al valor de su aprovechamiento. Noobstante, en los casos previstos en la Ley, la ena-jenación mediante permuta puede realizarse envirtud de procedimiento negociado.

ESTABLECIMIENTO DE ÁREAS DE RESERVALas administraciones públicas, en previsión de la

ampliación de sus patrimonios públicos de suelo,podrán establecer áreas reservadas de terrenos, cual-quiera que sea su clasificación o calificación urbanís-tica. La reserva, si no estuviera prevista en el plan

general o fuera insuficiente, se efectuará medianteplan especial y podrá ser incluso previa a la programa-ción de los terrenos. Dicha programación, no obstan-te, podrá ser instada por los particulares, debiendosolicitar autorización previa a la administración titu-lar de la reserva, quien, en su caso, podrá otorgarla consujeción a las condiciones de interés público que pro-cedan para lograr los fines sociales a los que se adscri-ba. El establecimiento o la delimitación de reservas deterrenos para la ampliación de patrimonios públicosde suelo comportará la declaración de utilidad públi-ca y la necesidad de ocupación, a los efectos expropia-torios, por un plazo máximo y no prorrogable de seisaños desde la aprobación definitiva del instrumentode planeamiento, así como la sujeción de todas lastransmisiones que se efectúen sobre dichos terrenos alos derechos de tanteo y retracto. Transcurrido dichoplazo sin que se haya iniciado el procedimiento expro-piatorio, o ejercido los derechos de tanteo y retracto,la delimitación de la reserva quedará sin efecto auto-máticamente, y se impone un plazo de carencia sinreserva o vinculación de seis años (artículos 261 LUV,548 y 549 ROGTU).

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CONTABILIZACIÓN DEL PATRIMONIO MUNICIPAL DELSUELO

Las administraciones titulares de patrimoniospúblicos de suelo, así como las entidades que tuvie-ran encomendada su gestión, deben documentarcontablemente de forma expresa y diferenciada losbienes integrantes del patrimonio, así como sumovimiento patrimonial, sus enajenaciones y sudestino final, y asimismo el flujo y afectación de losfondos adscritos al patrimonio, utilizando al efectotécnicas de contabilidad y presupuestación públi-cas. La gestión anual de los patrimonios públicos desuelo debe acompañar a la liquidación de las cuen-tas correspondientes a la ejecución de los presupues-tos de su administración titular y debe ser objeto decontrol en los mismos términos que dicha liquida-ción (artículo 545 ROGTU).

REGISTRO AUTONÓMICOLa conselleria competente en ordenación del terri-

torio, urbanismo y vivienda creará un RegistroAutonómico de Patrimonios Públicos Municipalesde Suelo, que estará compuesto por el inventario debienes municipales adscritos a cada patrimoniomunicipal de suelo que sean procedentes de la ges-

tión urbanística. El Registro será público, de accesogratuito y tendrá una finalidad informativa. Losbienes inmuebles integrados tendrán la naturaleza deutilidad pública e interés social. No se podrá dispo-ner de ellos, si previamente no se aporta, al respecti-vo expediente, certificado de inscripción en el referi-do Registro Autonómico, que el secretario del ayun-tamiento deberá protocolizar (artículo 266 LUV).

FORMAS DE GESTIÓNLa gestión de los patrimonios públicos del suelo

podrá ejercerse directamente por su administra-ción titular, por organismos, entidades o empresasde capital íntegramente público o participadasmayoritariamente por la administración, entida-des públicas empresariales, mancomunidades,consorcios o sociedades urbanísticas. Las socieda-des anónimas o empresas de economía mixta parala gestión de los patrimonios públicos de suelodeberán constituirse para actuaciones concretas, delas establecidas por el planeamiento, en régimende concurrencia pública u ofreciéndolas restringi-damente a los propietarios de los inmuebles afec-tados, pero en condiciones de igualdad (artículos263 y 265 LUV).

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