aspectos teóricos y conceptuales en la elaboración de indicadores

Aspectos teóricos y conceptuales en la elaboración de indicadores de gestión del Sector Público

Juan Cristóbal BonnefoyILPES-CEPAL

XXI Reunión Plenaria del Foro Permanentede Direcciones de Presupuesto y Finanzas

Mayo de 2005, Jujuy, Argentina

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Estructura de la Presentación

1. El Contexto: la gobernabilidad fiscal como concepto sistémico

2. El Pretexto: La construcción de una institucionalidad que nos permita construir indicadores de gestión del Sector Público

3. El Desafío: Implementación de un sistema de indicadores

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El Concepto de Gobernabilidad Fiscal• capacidad del gobierno para implementar

una política fiscal• sostenible y creíble• con mínimo costo para su eficacia de gestión

• transmitir a los actores los dilemas de la administración financiera pública

• clima favorable hacia la disciplina fiscal• logro de acuerdos políticos específicos• evitar miopía impuesta por factores coyunturales

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Contexto en que construimos esta gobernabilidad fiscal• ganan relevancia nuevos conceptos:

• prioridad, • sustitución y • productividad

• Y una nueva convicción : sabemos que gastamos mal… y todavía peor … no sabemos bien en qué gastamos

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La fortaleza/ vulnerabilidad fiscal como concepto sistémico

• La fortaleza o vulnerabilidad fiscal se refiere no sólo a la incertidumbre respecto del nivel de compromisos (usos) y de las fuentes para hacerles frente en cada momento del tiempo.

• Además se refiere al conjunto de instrumentos, prácticas, procedimientos y capacidades políticas, institucionales e instrumentales con que el Estado dispone para enfrentar esta incertidumbre y sus eventuales consecuencias.

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No todo lo que pueda ser contado cuenta ...

y no todo lo que cuenta puede ser contado ...

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El Rompecabezas de la Gobernabilidad Fiscal ....

vulnerabilidad fiscal como concepto sistémico

Indicadores de soste-nibilidad de largo plazo

Indicadores de Posición Fiscal

Indicadores de riesgo de corto plazo

Indicadores Estructurales

Indicadores de gasto, de ingresos y de efectividad

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¿Cómo podemos operacionalizar la vulnerabilidad fiscal?

1. Indicadores de Posición Fiscala. posición fiscal inicial; b. cobertura de la actividad fiscal del

gobierno;c. información del balance; d. cobertura de pasivos contingentes; e. importancia de actividad cuasi-fiscal

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2. Indicadores de riesgo de corto plazoa. sensibilidad de los ingresos fiscales a

corto plazo a los cambios en las variables macroeconómicas dominantes;

b. estructura de la deuda; c. variabilidad fuentes de ingreso y

programas de gasto; d. Pasivos contingentes no cubiertos; e. otros riesgos del gasto.

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3. Indicadores de sostenibilidad de largo plazo

a. dinámica de la deuda; b. rating de deuda pública o premio de tasa

de interés; c. tendencias demográficas;d. tasa de agotamiento de recursos

naturales.

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4. Indicadores Estructuralesa. Indicadores de gasto:

i. proporción no discrecional del gasto o transferencias; ii. gasto militar; iii. Brechas en gastos (i.e., seguridad social, salud o infraestructura).

b. Indicadores de ingresos: i. elasticidad de ingresos; ii. estructura de ingresos tributarios; iii. frecuencia de cambios tributarios; iv. preasignación de ingresos; v. fuentes de ingresos no tributarios.

c. Indicadores de administración fiscal: i. desviación entre el presupuesto original y su ejecución; ii. Planificación fiscal a mediano plazo; iii. retraso en la preparación y revisión de cuentas finales; iv. atrasos entre el pago y devoluciones de impuestos; v. efecto de devoluciones; vi. cobertura del registro de contribuyentes; vii. fiscalización de impuestos.

d. Indicadores de efectividad, eficiencia y eficacia

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QUÉ: Asignar recursos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (eficiencia distributiva)

QUÉQUÉ: Asignar : Asignar recursos de recursos de acuerdo a las acuerdo a las prioridades prioridades gubernamentales gubernamentales (eficiencia (eficiencia distributiva)distributiva)

CUÁNTO: Preservar la solvencia del SP y estabilizar la Demanda Agregada

CUÁNTOCUÁNTO: : Preservar la Preservar la solvencia del solvencia del SP y estabilizar SP y estabilizar la Demanda la Demanda AgregadaAgregada

CÓMO: Promover la eficiencia técnica en la entrega de los servicios

CÓMOCÓMO: : Promover la Promover la eficiencia eficiencia técnica en la técnica en la entrega de entrega de los servicioslos servicios

Gobernabilidad Fiscal

Dinámica fiscal obliga a examinar la interdependencia de los objetivos de

la gestión presupuestaria

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Mapa Conceptual de las Innovaciones Presupuestarias

Indicadores de Desempeño/ Convenios de

Gestión/ Externalización

Promover la eficiencia técnica con

Participación Ciudadana

Desempeño Operacional y Accountability

Medición de Resultados/

Evaluación de Programas

Eficiencia Distributiva: asignar recursos de

acuerdo con las prioridades

gubernamentales

Objetivos de Políticas

Marco de Programación

Plurianual/ Evaluación de

Riesgos Fiscales

Preservar la solvencia del Sector Público

Estabilizar la Demanda Agregada

Objetivos Macroeconómicos

InstrumentosObjetivos BásicosObjetivos Estratégicos

Tipos de innovaciones

según los objetivos

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Dónde construyo mi institucionalidad depende del

equilibrio entre control político y control de gestión

16Fuente: Elaboración del autor sobre la base de documentos oficiales.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Definiciones Estratégicas

Indicadores de Desempeño

Evaluación de Programas Gubernamentales

Evaluaciones de Impacto

Evaluación Comprehensiva del Gasto

Balance de Gestión Integral

Fondo Central de Recursos para Prioridades Gubernamentales (Fondo Concursable)

Programas de Mejoramiento de la Gestión

Introducción ISO 9001:2000 a PMGs

Pago por Desempeño Individual

Pago por Desempeño Institucional

Pago por Desempeño Grupal (Colectivo)

Suscripción de convenios de desempeño con Altos Directivos Públicos

Compromisos de Modernización de los Servicios Públicos (posteriormente se convierten en PMGs)

Control de Gestión en Chile: Implementación de los Distintos Instrumentos

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Beneficios de la evaluación a través de indicadores de gestión

1. Apoya el proceso de planificación (definición de objetivos y metas) y de formulación de políticas de mediano y largo plazo.

2. Posibilita la detección de procesos o áreas de la institución en las cuales existen problemas de gestión tales como: uso ineficiente de los recursos, demoras excesivas en la entrega de los productos, asignación del personal a las diferentes tareas, etc.

3. Posibilita a partir del análisis de la información entre el desempeño efectuado y el programado, realizar ajustes en los procesos internos y readecuar cursos de acción eliminando inconsistencias entre el quehacer de la institución y sus objetivos prioritarios: eliminar tareas innecesarias o repetitivas, tramites excesivos o se definan los antecedentes para reformulaciones organizacionales.

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Beneficios de la evaluación a través de indicadores de gestión

4. Aun cuando no es posible establecer una relación automática entre resultados obtenidos y la asignación de presupuesto, contar con indicadores de desempeño sienta las bases para una asignación más fundamentada de los recursos públicos.

5. Establece mayores niveles de transparencia respecto del uso de los recursos públicos y sienta las bases para un mayor compromiso con los resultados por parte de los directivos y los niveles medios de la dirección.

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La medición del desempeño es parte de un largo proceso de

planificación

Quiénes somos oQué hacemos

Dónde queremos ir

Cómo podemos llegar

Cómo sabemos que hemos llegado

Misión yObjetivos

Estrategias

Medidasde Desempeño

Análisis Interno y

de Contexto

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Elaboración de Indicadores de Gestión: Desafíos de Implementación

1. Ambigüedad en la definición de la misión organizacional

2. El impacto en el proceso presupuestario3. Ausencia de un enfoque de largo plazo en la gestión

por resultados4. Ausencia de mecanismos de participación ciudadana a

favor de la gestión por resultados5. Disponibilidad de información administrativa6. Problemas de causa-efecto7. La evaluación de funcionarios y las normas

contractuales y de salarios8. Los problemas de nomenclatura en la medición de

resultados9. Institucionalización de la función de evaluación de

resultados

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Problemas de Nomenclatura en la Gestión por Resultados: Interrelaciones entre Insumos,

Productos y Resultados

Resultados↑

Productos↑

Procesos↑

Insumos↑

Costos

Costo-Efectividad

Efectividad

Eficiencia

Economía

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¿Cuáles son las Dimensiones del Desempeño?

Calidad del ServicioCapacidad de la institución para responder en forma rápida y directa a las necesidades de sus usuarios. Son atributos de la calidad: oportunidad, accesibili-dad, precisión y continuidad, comodidad y cortesía en la atención.

EconomíaCapacidad de la institución para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos de su misión institucional. Ejs: Capacidad de autofinanciamiento, ejecución del presupuesto y recuperación de préstamos.

EficaciaEl grado de cumplimiento de los objetivos planteados. ¿En qué medida la institución está cumplimiendo con sus objetivos fundamentales?

EficienciaRelación entre dos magnitudes físicas: producción de un bien o servicio y los insumos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto. Ejs: Costo unitario de producción o costo promedio.

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Interrelaciones desde la perspectiva del proceso productivo, entre economía, eficacia y eficiencia

ECONOMIA EFICIENCIA EFICACIA

COSTO RECURSOS PRODUCTOS RESULTADOS

NIVEL DE SERVICIO

UTILIZACIÓNSATISFACCIÓN

POBLACIÓNOBJETIVO

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Medidas por ámbito de desempeño y preguntas que se abordan

PROCESO

PRODUCTO - OUTPUT

IMPACTO-OUTCOME

INPUTSINPUTS

¿Con qué rapidez lo estamos haciendo?

¿Cuánto nos cuesta?

¿Cuántas unidades de productos y servicios estamos generando?

¿Cuántos recursos invertimos, cuanto personal trabajó en el proceso?

¿Cómo están cambiando las condiciones que estamos interviniendo?

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Derribando la Torre de Babel: un ejemplo práctico

Inputs (Insumos)

Actividades

Productos

Resultados

$$ de la campaña

-diseño y pruebas de los avisos

-producción de los avisos

-compra del tiempo de aviso comercial

-avisos realizándose en la Televisión

Inmediatos

Intermedios

Finales

-la gente ve los avisos

-las percepciones de la gente se ven afectadas

-el comportamiento se ve afectado

-menor incidencia de enfermedades relacionadas

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¿Cómo integramos las distintas dimensiones del desempeño?

1. No existe una única manera de medir el desempeño institucional.

2. El desempeño global es producto de la interacción de los factores de eficiencia, eficacia, calidad y economía.

3. En ocasiones hay contradicciones entre las dimensiones: podemos mejorar la calidad pero a un mayor costo.

4. La medición del desempeño global requiere el desarrollo de un conjunto armónico y sistemático de mediciones e indicadores, con un adecuado conocimiento de sus posibles interrelaciones.

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La perspectiva del CMI“...de pronto vemos que sí podemos comparar naranjas y manzanas, no observando las frutas,sino los árboles que los produjeron, y sobre todo sus raíces ”. Leif Edvinsson.

“...de pronto vemos que sí podemos comparar naranjas y manzanas, no observando las frutas,sino los árboles que los produjeron, y sobre todo sus raíces ”. Leif Edvinsson.

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¿Dónde empezamos para construir nuestros indicadores

1. La autoevaluación de la gestión es un proceso permanente. Su desarrollo permite medir la capacidad del logro de resultados, según parametros establecidos previamente y acordados al interior de la organización.

2. El primer requerimiento es que la institución haya sido capaz dedefinir sus objetivos de CP y MP que orientarán la acción y traducir esto en metas concretas de desempeño.

3. Los objetivos y metas deben estar en concordancia con el propósito para el cual la institución existe y con el mandato público al cual debe responder.

4. Una forma útil de vincular indicadores de desempeño con los propósitos esenciales de la organización es a través de la planificación estratégica.

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Ciclo básico del proceso de construc-ción de indicadores de gestión

1.Identificación y/o Revisión de:

Misión:Productos Clientes

Objetivos Estratégicos

9. Comunicar e Informar

8. Analizar e Interpretar los Resultados

2 Establecer las medidas de desempeño claves

Eficacia Resultados FinalesIntermedios

EficienciaProcesos

Economía

Calidad Productos

3 Asignar las responsabilidades

Establecer los indicadores en cada nivel de la organización

4. Establecer los referentes comparativos

5. Construir las fórmulas

6. Recolectar los datos y generar sistemas de información

7. Validar los indicadores

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1.Piensa en grande,

2. parte pequeño,

3.escala rápidamente

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Preguntas Pendientes1. Gestión por Resultados en los gobiernos locales:

¿garrotes o zanahorias?

2. El control de gestión con una lógica estratégica: ¿los

árboles nos dejan ver el bosque?

3. Institucionalidad y cambio político: ¿qué pasa si hay

cambio de gobierno?

4. Institucionalidad presupuestaria centralizada: ¿el paso

del Gran Hermano a la autonomía de los gerentes?

1. Gestión por Resultados en los gobiernos locales:

¿garrotes o zanahorias?

2. El control de gestión con una lógica estratégica: ¿los

árboles nos dejan ver el bosque?

3. Institucionalidad y cambio político: ¿qué pasa si hay

cambio de gobierno?

4. Institucionalidad presupuestaria centralizada: ¿el paso

del Gran Hermano a la autonomía de los gerentes?

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Conclusiones1. El proceso de desarrollo institucional no se gesta en el corto

plazo; requiere perseverancia, visión y voluntad política

2. Todos los servicios públicos en América Latina se mueven

en la misma dirección, pero parten de puntos de partida

diferentes y con velocidades diferentes

3. Tomará más tiempo en las instituciones que son más

reacias al cambio y/o que tienen una tradición burocrática

enraizada

4. ¿El proceso de descentralización queda a la vera del

camino del proceso de modernización de la gestión?

1. El proceso de desarrollo institucional no se gesta en el corto

plazo; requiere perseverancia, visión y voluntad política

2. Todos los servicios públicos en América Latina se mueven

en la misma dirección, pero parten de puntos de partida

diferentes y con velocidades diferentes

3. Tomará más tiempo en las instituciones que son más

reacias al cambio y/o que tienen una tradición burocrática

enraizada

4. ¿El proceso de descentralización queda a la vera del

camino del proceso de modernización de la gestión?

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Más fuentes de información

• “Los indicadores de evaluación del desempeño en América Latina”: www.cepal.org/publicaciones/ilpes/7/LCIPL237/boletin13.pdf

• “Manual de Indicadores de desempeño en el sector público” (en prensa, consultar www.cepal.org/ilpes a partir de julio)

• [email protected]

aspectos teóricos y conceptuales en la elaboración de indicadores

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