arturo aylwin

13

LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA Y EL ESTADO DE DERECHO 75 AOS DE VIDA INSTITUCIONAL (1927-2002)

REFLEXIONES SOBRE LA MODERNIZACIN DE LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Arturo Aylwin Azcar1

1. Algunas precisiones previas

Si bien es cierto que la Contralora General de la Repblica fue concebida fundamentalmen-te como un rgano de control de legalidad, en calidad de instrumento de proteccin del Estado de Derecho, no cabe reducir su labor a una mera confrontacin de la actividad administrativa con las normas legales correspondientes.

Desde luego, el artculo 87 de la Constitucin Poltica le asigna al rgano Contralor la tarea de tener a su cargo la Contabilidad General de la Nacin, lo que excede con mucho el campo propiamente jurdico, como, asimismo, contempla la posibilidad de realizar otras funciones que determine la ley, lo que ocurre, por ejemplo, con la publicacin del texto oficial de las leyes y reglamentos. Pero hay ms, dicho precepto, despus de referirse al control de legalidad de los actos, trata en trminos muy amplios de la fiscalizacin de los ingresos y egresos y del corres-pondiente examen de cuentas.

Por eso el anlisis no cabe hacerlo con un enfoque meramente legalista, sino que hay que preocuparse de lo que constituye en su esencia y globalidad el rgano de control.

Por otra parte, es preciso ponderar la evolucin que ha experimentado el ordenamiento jurdico con posterioridad a la creacin de la Contralora para adecuarse a las transformaciones polticas, administrativas y sociales. Es lo que ha ocurrido con los conceptos de auditora, pro-bidad, transparencia, publicidad, informtica, unidad, coordinacin, desconcentracin y tantos otros, lo que ha quedado slidamente expresado en la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado (Ley N 18.575 y modificaciones de la Ley N 19.953 sobre Probidad) y en la Ley de Administracin Financiera del Estado (Decreto Ley N 1.263/75 y sus modificaciones posteriores).

En armona con lo manifestado anteriormente y fruto de un estudio profundo, y perseveran-te, realizado interdisciplinariamente, se aprob el ao 2000 un documento de gran trascenden-cia que contiene la Doctrina Institucional de la Contralora General.

Como se dijera en la ltima Cuenta Pblica que dio el Contralor, resulta difcil comprender la forma y contenido de la labor realizada en los ltimos aos y el proceso de reforma en que est empeada la institucin si no se pondera dicha Doctrina, con la cual ha existido plena concordancia.

Cabe hacer presente que esta Doctrina Institucional es absolutamente armnica con la nue-va concepcin de Administracin, segn los grandes principios que la sustentan y de los valores que protege el Derecho Administrativo moderno.

1 Contralor General de la Repblica.

REFLEXIONES SOBRE LA MODERNIZACIN DE LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA Arturo Aylwin AzcAr

14


Por eso es que all se plantea que la Contralora General de la Repblica de Chile es un Organismo Superior de Control de la Administracin, dotado de autonoma y que, sobre la base del principio de juridicidad, est destinado a garantizar el cumplimiento del ordenamiento jur-dico, la proteccin y debido uso del patrimonio pblico, la preservacin y fortalecimiento de la probidad administrativa y la fidelidad y transparencia de la informacin financiera, finalidades que deben lograrse con un alto nivel de excelencia.

Por lo mismo, es que all se establece que los objetivos estratgicos que se persiguen estn referidos a: 1) la defensa de la legalidad, tomada sta en una acepcin amplia, 2) la proteccin del patrimonio estatal, 3) la preservacin y fortalecimiento de la probidad y la transparencia en la informacin administrativa, particularmente en materia contable.

Esa es la razn que explica que las polticas aprobadas hayan tenido tambin en vista esa misin y objetivos, dentro del contexto establecido por la Constitucin Poltica y dems normas; todo ello en funcin del bien comn.

De acuerdo con lo manifestado precedentemente, cuando se examina el rol de la Contra-lora General y se hacen proyecciones sobre su modernizacin procede tener la visin integral contemplada en la referida Doctrina, respetando la identidad que es propia del rgano Con-tralor.

En consecuencia, sera contrario a tal Doctrina y a lo que representa la Contralora en los co-mienzos del siglo XXI un enfoque exclusivamente legalista, de carcter formal, desconociendo la trascendencia y complejidad que hoy tienen la auditora y la contabilidad. De otro lado, sera absurdo y contrario a una tradicin fiscalizadora que ha reportado grandes beneficios para la Comunidad Nacional, en la lnea del respeto al Derecho y a la preservacin de la probidad, que se pretendiera transformar nuestra Contralora slo en una Auditora.

Respecto de una materia tan clave no caben transacciones ni equvocos ni pretender una simple copia de sistemas forneos, lo que podra ser funesto para la institucionalidad chilena. Esto no importa desconocer las necesarias actualizaciones. Tanto la autonoma del rgano Con-tralor como todas sus funciones fundamentales tienen que ser necesariamente respetadas. No cabe imaginarse, pues, la supresin de la toma de razn, ni la funcin de emitir dictmenes jur-dicos, ni la fiscalizacin del cumplimiento de las normas administrativas de los funcionarios de la Administracin Pblica, ni el registro de stas, ni las labores de auditora, ni la Contabilidad General de la Nacin, ni el juzgamiento de las cuentas. La supresin de cualquiera de dichas funciones significara matar la Contralora Chilena o deformar su identidad, desconociendo los grandes beneficios que significa para el pas.

Es preciso tener presente que durante la discusin de las reformas a la Contralora nadie, absolutamente nadie, ha planteado la supresin de alguna de las funciones antes citadas, por el contrario, ha existido un reconocimiento generalizado sobre la necesidad de mantenerlas. Otra cosa muy distinta es la necesidad de que se efecten adecuaciones, transformaciones e implementaciones que resulten pertinentes a fin de darle mayor eficiencia y eficacia en armo-na con una Administracin Pblica que debe ser ms eficiente y eficaz. Otro tanto ha ocurrido tratndose de la independencia con que debe contar la Contralora frente al Presidente de la

REFLEXIONES SOBRE LA MODERNIZACIN DE LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICAArturo Aylwin AzcAr

15


Repblica y al Congreso Nacional. El nico cambio que se ha planteado es que el Contralor sea nombrado con la participacin de esos dos rganos por un perodo largo, y en ningn caso por tiempo indefinido, pues esto ltimo se ha estimado inconveniente.

2. La reforma de la Contralora: un imperativo legal

Dentro del marco que hemos explicado en el prrafo anterior, es imprescindible reconocer que la Contralora est inserta en un proceso de reforma ineludible. Aun ms, si se pretendiese retroceder en lo ya hecho o evitar los cambios que deben efectuarse en el futuro se violara un mandato expreso del legislador y se traicionara una doctrina consensuada internamente.

Hay varios antecedentes categricos que as lo demuestran:

1. La amplitud y compromiso que implica la Doctrina Institucional que ha sido conocida por los rganos del Estado y por la Comunidad y que ha contado con la ms plena aceptacin.

2. La Planificacin Estratgica que se ha ido consolidando gradualmente, con la participacin de todos los estamentos y que est en plena etapa de implementacin.

3. La aprobacin de la reforma a la Ley Orgnica de la Contralora, Ley N 10.336, que est muy prxima a promulgarse, donde se contemplan modificaciones de carcter urgentes y se hacen importantes precisiones que son consecuentes con lo antes manifestado.

Es pertinente sealar que durante la tramitacin de este proyecto se dio la ms absoluta coincidencia entre todos los sectores en el sentido de que hay que preservar y fortalecer la independencia y funciones del rgano Contralor, pero de un modo coherente con la efi-ciencia, eficacia y probidad de la Administracin Pblica que exigen los desafos del mundo actual. Tal planteamiento fue muy claro especialmente al discutirse sobre la funcin de auditora, segn se explicar ms adelante.

4. La aprobacin del Convenio celebrado en marzo de este ao por el Gobierno de Chile y la Contralora General de la Repblica con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el que contempla un Plan de Modernizacin a realizarse en cuatro etapas anuales y que abarcan las siguientes materias: aspectos organizacionales, de tecnologa de la informacin, mejo-ramiento de procesos y coordinacin interinstitucional, recursos humanos, proyectos inno-vativos de fiscalizacin y estrategias de comunicacin. El diseo lgico y las grandes lneas de accin estn definidos, en armona con la Doctrina Institucional. Cabe destacar que este proyecto implica la concurrencia de asesoras externas, incluidas las Universidades, lo que ya est ocurriendo.

La reforma que all se contempla ser sin duda alguna la ms importante que haya experi-mentado la Contralora General durante toda su existencia, pues, como se observa, compro-mete su estructura, procedimientos, apoyo informtico, dotacin y capacitacin de personal y adems de innovaciones en el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras.

Es preciso destacar que este convenio tiene el respaldo absoluto del Poder Legislativo. Aun ms, podemos asegurar que el Congreso Nacional tuvo una participacin decisiva en su


16


generacin, adems de la iniciativa y apoyo del Gobierno, a travs de la Secretara General de la Presidencia y del Ministerio de Hacienda. La discusin producida en las Comisiones Mixtas de Presupuestos de los aos 2001 y 2002 as lo demuestra y fue concretada en la aprobacin legislativa del Presupuesto del presente ao, el que consulta el aporte fiscal para la realizacin de la primera etapa del proyecto, cuya cuanta total es de 25 millones de dlares.

Es decir, si este proyecto de reforma no se llevare a efecto, por falta de decisin de la Admi-nistracin o por resistencia de los agentes de la Contralora, se estaran violando normas en plena vigencia. De este modo el prximo Contralor tiene como imperativo legal el concretar el Plan de Modernizacin antes referido y conforme a las pautas y procedimientos contem-plados en el Convenio ya respaldado por el Poder Legislativo. Inclusive en este Proyecto se estn contemplando recursos para la consolidacin de un nuevo sistema de informacin financiera municipal.

5. La ejecucin del Proyecto sobre un nuevo Sistema de Informacin de la Gestin Financiera del Estado, cuyos actores son la Direccin de Presupuestos y la Contralora, con el apoyo del Banco Mundial y que importar cambios trascendentales en materia contable. Dicho Proyecto cuenta con el respaldo del Poder Legislativo.

En consecuencia, se trata tambin de un imperativo legal, el que incluye, adems, la conso-lidacin de un nuevo Registro de Personal, el que, como es sabido, corresponde ser llevado por la Contralora General.

6. A lo anterior hay que agregar que la Contralora est comprometida en realizar la imple-mentacin y ejecucin de normas relativas a la transmisin electrnica de documentos y la firma digital. Sin la participacin activa del Organismo Contralor se hara imposible la vigencia de este sistema. Ello importar una verdadera revolucin en el campo administra-tivo, y

7. Con todo, no podemos olvidar que hay una tarea pendiente, cual es la aprobacin de la Ley Orgnica Constitucional de la Contralora General de la Repblica ordenada por el artculo 88 de la Constitucin Poltica. Dicho texto legal habr de contemplar las reformas necesa-rias que sean consecuenciales al proyecto de Modernizacin de la Contralora, incluida la modificacin de la planta del personal.

3. Elementos a ser considerados por la Contralora en el proceso de reforma

La plena realizacin de la reforma exige la ponderacin de ciertos elementos ineludibles, entre los cuales pueden citarse los siguientes:

1. El carcter interdisciplinario con que debe efectuarse el control. Ello debe expresarse tanto en el enfoque general como en el ejercicio de cada una de las funciones.

As ha de ocurrir al definirse las tareas de auditora. Inclusive, una funcin que aparece tan netamente jurdica como es la toma de razn requiere, cada vez ms, del apoyo de otras dis-


17


ciplinas como ocurre tratndose de los decretos que aprueban tarifas en telecomunicacio-nes, o de los decretos que aprueban concesiones o contratos administrativos. Ello se explica porque tales decretos se sustentan en presupuestos tcnicos que deben estar claramente verificados;

2. La labor de la Contralora requiere ser congruente con la vigencia del Sistema Nacional de Control de la cual forma parte. Este aspecto adquiere particular relevancia tratndose de la relacin con la Cmara de Diputados y del apoyo, tuicin tcnica y coordinacin que debe operar con las auditoras internas de la Administracin;

3. La fiscalizacin ha de ser siempre trascendente, selectiva, con un claro contenido orientador, preventivo y educativo, tal como se consigna terminantemente en la Doctrina Institucional. De lo contrario, el costo de la fiscalizacin ser ms alto que los beneficios que se preten-den;

4. La labor de Contralora exige cada vez una mayor profesionalizacin. Se trata de algo in-eludible, que es propio de todos los rganos Superiores de Fiscalizacin. Con todo, en esta materia hay que actuar con gradualidad y consideracin hacia los funcionarios en actual servicio que no renan la calidad de profesionales, aprovechando tambin su experiencia;

5. El control finalista no puede ser una simple declaracin doctrinaria, sino que corresponde ser aplicada da a da en cada funcin. Nunca puede olvidarse que en definitiva lo que interesa es que los servicios funcionen bien, satisfaciendo las necesidades pblicas en for-ma regular y continua, en los trminos que exige la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, en funcin de los grandes valores que estn en juego y con sentido de realidad. Por lo mismo, la oportunidad del control resulta ineludible;

6. Hoy no se concibe una fiscalizacin eficiente sin una adecuada planificacin. Parece innece-sario dar mayores argumentos en esta materia, pues nadie lo discute ni en el mbito pblico ni el privado, y

7. El empleo de la Informtica, con sus instrumentos ms modernos, constituye un presupues-to insustituible para la eficiencia y eficacia.

Es oportuno destacar que en la gnesis y contenido del Proyecto de Modernizacin BID cada uno de los elementos antes consignados estn expresa o implcitamente consignados. De no aceptarse lealmente esta situacin, la reforma fracasar con grave costo para el pas.

4. Reflexiones sobre el ejercicio de algunas funciones

Como es fcil advertir, dentro del gran marco de la reforma, han de tocarse aspectos vin-culados a la estructura, funciones, procesos, dotacin y otros mencionados en el Convenio BID.

En esta oportunidad nos detenemos para plantear algunas ideas o aclarar algunos puntos relativos al ejercicio de funciones bien determinadas: la toma de razn, la elaboracin de dict-menes, la auditora, el registro del personal y el juzgamiento de las cuentas.


18


A) Sobre la Toma de Razn

Es innegable que el control previo que realiza la Contralora ha sido un instrumento va-liossimo y eficaz para preservar el ordenamiento jurdico y evitar la corrupcin. Por eso sera absurdo suprimirla o debilitarla.

Sin embargo, es preciso profundizar aspectos tan fundamentales como los siguientes: se-lectividad en la toma de razn o, lo que es lo mismo, cobertura de la exencin; oportunidad y celeridad del trmite; posibilidad de tramitacin parcial, particularmente tratndose de actos complejos; consagracin formal del oficio de alcance; mecanismos de impugnacin por los afec-tados; toma de razn va digital, y valor de los precedentes particularmente cuando hay cambio de jurisprudencia.

La reforma a la Ley Orgnica de la Contralora prxima a promulgarse reduce el plazo gene-ral de tramitacin a 15 das y, por otra parte, ampla sustancialmente la posibilidad de ejecucin de los actos antes de la toma de razn en situaciones debidamente calificadas.

Es evidente que cuando ya est operando el nuevo sistema de informacin, un alto porcen-taje de decretos, especialmente los relativos a la carrera funcionaria, deberan despacharse ya no dentro de das, sino slo de horas.

B) Sobre emisin de dictmenes

Esta funcin ha jugado un rol importantsimo para uniformar la interpretacin y aplicacin de las normas, asegurar la efectiva vigencia de la ley, evitar conflictos, impedir actos contrarios a la probidad y reconocer derechos de los funcionarios o de particulares.

Es evidente que la jurisprudencia administrativa, constituida por estos dictmenes, ha sido muy importante en la consolidacin del Derecho Administrativo chileno. Aun ms, con la aplicacin del sistema de interpretacin finalista de las normas, en funcin de los valores fundamentales comprometidos, ha habido un avance trascendental que ha sido muy positivo. Es lo que ha ocurrido en materias tan trascendentes como la nulidad e invalidacin, la des-viacin de poder, el mbito de la discrecionalidad, la publicidad de los actos, la continuidad del servicio pblico, la irrevocabilidad de los actos, la prescripcin y caducidad, el respeto a los principios bsicos que regulan los contratos administrativos, la aplicacin de la doctrina del enriquecimiento sin causa, la naturaleza y efectos de las contrataciones a honorarios, la probidad administrativa, etc.

En resumen, podemos asegurar que esta funcin se est ejerciendo en una lnea correcta. Con todo, parece indispensable profundizar ms en lo que se refiere a la interpretacin finalista de la ley y en la mayor celeridad en la emisin de los dictmenes, como igualmente e una mayor simplificacin de aqullos que no inciden en temas complejos o que aplican jurisprudencia.

En todo caso es urgente precisar cuando la Contralora carece de competencia para dicta-minar en asuntos en que efectivamente existan litigios pendientes.


19


C) Sobre auditoras

Cabe tener presente que hasta ahora la auditora era absolutamente ignorado en la Ley Orgnica de la Contralora. El nico texto legal que la contemplaba en una materia muy pre-cisa era la Ley de Administracin Financiera (Decreto Ley N 1.263, de 1975, artculo 52). Por la va de la interpretacin de la expresin examen de cuentas empleado por la Constitucin Poltica y la ley, en relacin con otros textos legales, la Contralora ha efectuado auditoras. Aun ms, tambin por la va interpretativa, y apoyndose fundamentalmente en las reglas de la Ley Orgnica de Bases Generales de la Administracin del Estado, se comenz a realizar una audi-tora que iba mucho ms all de un examen meramente formal. Ello dio lugar a impugnaciones, felizmente las menos, por parte de algunos especialistas o agentes del Estado.

Esta situacin se est aclarando definitivamente con la reforma a la Ley Orgnica de la Contralora, en la forma como se explic en la ltima Cuenta Pblica del Contralor General.

All se manifest lo siguiente: Est muy prxima a culminar la tramitacin del proyecto de reforma de nuestra Ley Orgnica. Pues bien, las normas aprobadas por la Comisin de Legisla-cin y Justicia del Senado, aclaran muy bien en qu consiste esta funcin al disponer que:

La Contralora General efectuar auditoras con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurdicas, el resguardo del patrimonio pblico y la probidad administrativa.

Conforme a lo anterior, a travs de estas auditoras la Contralora General, evaluar los sistemas de control interno de los servicios y entidades; fiscalizar la aplicacin de las disposi-ciones relativas a la administracin financiera del Estado, particularmente, las que se refieren a la ejecucin presupuestaria de los recursos pblicos; examinar las operaciones efectuadas y la exactitud de los estados financieros; comprobar la veracidad de la documentacin sustentato-ria; verificar el cumplimiento de las normas estatutarias aplicables a los funcionarios pblicos y formular las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacos que detecte.

El Contralor General establecer las normas que regularn la forma, el plazo y las modali-dades de las auditoras que le corresponda efectuar al organismo fiscalizador.

La Contralora General, con motivo del control de legalidad y de las auditoras, no podr evaluar los aspectos de mrito o de conveniencia de las decisiones polticas o administrativas.

En la referida Cuenta se manifest:

No se trata, pues, de una simple fiscalizacin de formalidades o de un cotejo de las ac-tuaciones administrativas frente a la letra de la ley. De acuerdo con los objetivos inherentes al control, a las normas claras de la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Admi-nistracin del Estado, en armona con los principios generales que inspiran las obligaciones de quienes administran bienes ajenos, lo que se procura es asegurar la correcta y diligente percep-cin, administracin y disposicin de recursos. De este modo cuando se verifica, a travs de las correspondientes pruebas de validacin, que ha habido una manifiesta negligencia, con dao al patrimonio estatal o menoscabo a la probidad, corresponde que el Organismo Contralor repre-sente dicha situacin ilegal y se hagan efectivas las responsabilidades pertinentes. En todo caso,


20


la Contralora no puede efectuar controles de mrito o conveniencia ni tampoco cuestionar las polticas del Gobierno o de la Administracin.

Toda la labor de auditora efectuada durante el ao 2001 guard absoluta conformidad con esta concepcin de control. Aun ms, las observaciones hechas por nuestro Organismo han dado lugar a medidas de correccin y de mejoramiento por parte de la Administracin Pblica.

D) Sobre Registro de Personal

El Registro del Personal de la Administracin Pblica, que mantiene el Organismo Contralor por mandato del artculo 38 de su Ley Orgnica, es completo y ha sido muy til para el ejerci-cio de la funcin de controlar el cumplimiento de las normas estatutarias de los funcionarios pblicos.

Sin embargo, es evidente que este Registro, con su base computacional, debe ser redisea-do para que sirva a toda la Administracin Pblica para que proporcione informaciones estads-ticas y datos necesarios para el proceso de toma de decisiones. Es lo que se pretende lograr a travs del proyecto que est en estudio conjuntamente con la Direccin de Presupuestos. Lo que resultara antieconmico y distorsionador es que se pretendiere establecer un Registro paralelo en otra reparticin del Estado.

El registro del personal municipal ha dado lugar a una controversia cuyo contenido y solu-cin ha sido explicado tambin en la ltima Cuenta Pblica del Contralor General.

All se manifest textualmente:

Tratndose de los funcionarios municipales, se ha reprochado por algunos que el Orga-nismo Contralor haya sealado a la autoridad respectiva la ilegalidad de ciertos decretos al momento de registrarse. No est en discusin que tal trmite constituye por su naturaleza un acto puramente material con el objeto de incorporar al Registro del Personal los hechos ms significativos de la carrera de cada funcionario. Sin embargo, tal anotacin no impide que la Contralora aproveche esa ocasin para fiscalizar el respectivo acto y haga presente a la au-toridad las ilegalidades que se detecten a fin de que se restablezca el imperio del Derecho. La prctica ha demostrado la conveniencia de aplicar este sistema, evitando la consolidacin de situaciones irreversibles contrarias a la ley.

E) Juzgamiento de las Cuentas

El texto legal, prximo a promulgarse, que introduce modificaciones a la Ley Orgnica de la Contralora, hace reformas substanciales en esta materia.

Por una parte, se mejora y simplifica el procedimiento asegurando el debido proceso. Por otra, se reemplaza la composicin unilateral del Tribunal de Segunda Instancia, que implica la sola actuacin del Contralor General, por un rgano colegiado integrante de la misma Contra-lora. Dicho Tribunal colegiado estar conformado por el Contralor General y dos abogados de planta de la Entidad que gozarn de la misma inamovilidad de los miembros de los Tribunales


21


Superiores de Justicia y sujetos a un rgimen especial de remuneraciones. Mediante esta com-posicin se logran tres objetivos fundamentales: 1) Se asegura la mayor independencia del Tribunal, poniendo trmino a la crtica de que el Contralor General acta como juez en circuns-tancias en que ha podido ser tambin actor en los procesos de fiscalizacin que han dado lugar a los reparos; 2) Se reconoce el principio, universalmente aceptado, en el sentido que el tribunal revisor debe tener el carcter de colegiado, y 3) Se asegura la independencia de los miembros del Tribunal al establecerse su inamovilidad e independencia frente al Contralor General.

CONCLUSIN F INAL

La visin integral de la Contralora General, en la forma como se explica en este trabajo, permitir a nuestro juicio, que ella pueda cumplan adecuadamente los objetivos bsicos de nuestra Entidad en funcin de los grandes valores que estn en juego, dentro de un contexto de bien comn.

El rgano Contralor ya ha efectuado importantes avances en dicha lnea y tambin estn definidas, por mandato legal o por la va administrativa, las reformas que necesariamente hay que realizar en el futuro para culminar con la modernizacin. Pero, en todo caso estas ltimas requieren de la voluntad, responsabilidad y compromiso de todos los actores vinculados al tema.

arturo aylwin

Documents