ARGUMENTOS Y HERRAMIENTAS PARACONTRIBUIR A LA INVERSIÓN SOCIALA FAVOR DE LOS ADOLESCENTES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

ARGUMENTOS Y HERRAMIENTAS PARACONTRIBUIR A LA INVERSIÓN SOCIALA FAVOR DE LOS ADOLESCENTES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Foto de portada: ©UNICEF-Belice / César Villar

ISBN-13: 978-92-806-4014-4ISBN-10: 92-806-4014-3Derechos reservados 2006

Producido por:UNICEF, Oficina Regional para América Latina y el Caribe

Ciudad del Saber, Edificio 131Apartado 3667 Balboa, AncónPanamá Rep. de PanamáTel. (507) 301-7400 • Fax: (507) 317-0258Email: tacro@uniceflac.org • Web: http//www.unicef.org/lac

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contenido

Siglas 4Recuadros y diagramas 5

Introducción 6

LA ADOLESCENCIA: UNA ETAPA DECISIVA1.1 Hacia una visión positiva de la adolescencia 111.2 Las políticas públicas y las acciones a favor de los derechos de

los adolescentes formuladas desde una visión positiva 12

POR QUÉ INVERTIR EN LOS ADOLESCENTES?2.1 Argumentos para abogar por la inversión social a favor de los adolescentes 17

¿CUÁLES SON LAS ÁREAS ESTRATÉGICAS PARA LA INVERSIÓN EN LA ADOLESCENCIA?

3.1 La educación secundaria y la capacitación para el trabajo 233.2 La salud y el desarrollo saludable de los adolescentes 253.3 La protección a los adolescentes del maltrato, explotación y abuso y la creación de un ambiente seguro y de protección 27

EL PRESUPUESTO NACIONAL: UNA HERRAMIENTA PARA ELCUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS ADOLESCENTES

4.1 ¿Cómo determinar las estrategias más apropiadas para incidir sobre la inversión social a favor de los adolescentes? 314.2 Estrategias para influenciar la inversión pública a favor de los adolescentes 33

LAS ETAPAS Y HERRAMIENTAS NECESARIAS PARA ANALIZAR Y DAR SEGUIMIENTO AL GASTO SOCIAL DIRIGIDO A LA ADOLESCENCIA

5.1 Definir el gasto social que beneficia a la adolescencia 375.2 Lograr el acceso a la información presupuestaria 385.3 Desarrollar un sistema de información presupuestaria 385.4 Analizar y monitorear el gasto social dirigido a los adolescentes 38

MOVILIZACIÓN, INCIDENCIA Y FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES PARAINFLUENCIAR LA INVERSIÓN SOCIAL A FAVOR DE LOS ADOLESCENTES

6.1 Las etapas del proceso presupuestal y los actores estatales relevantes 436.2 Los actores no gubernamentales 47

Bibliografía 48

CONTENIDO

Los adolescentes representan el 20% de nuestra población y el 100% de nuestro futuro

Autor desconocido

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recuadros y diagramas

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Recuadro 1: Los elementos esenciales de la visión positiva de la adolescencia

Recuadro 2: La adolescencia temprana: una etapa olvidadaRecuadro 3: La resiliencia en los adolescentes Recuadro 4: La inversión social a favor de la población adolescente

en América Latina y el CaribeRecuadro 5: Los costos de no invertir en la adolescenciaRecuadro 6: La situación de la educación de los adolescentes en

América Latina y el CaribeRecuadro 7: La situación de la salud sexual y reproductiva de los

adolescentes en América Latina y el Caribe Recuadro 8: La Iniciativa XchangeRecuadro 9: La violencia y los adolescentes en condiciones de

vulnerabilidad en América Latina y el Caribe Recuadro 10: Las iniciativas de los países

Diagrama 1: Relación entre el presupuesto nacional y la realización progresiva de los derechos de los adolescentes

Diagrama 2: Las etapas del ciclo presupuestal

BID Banco Interamericano de DesarrolloCDN Convención sobre los Derechos del NiñoCEPAL Comisión Económica para América Latina

y el Caribe FMI Fondo Monetario InternacionalFNUAP Fondo de Población de las Naciones UnidasFODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones

FamiliaresIDRC International Development Research CentreMDG/ODM Objetivos de Desarrollo del MilenioNNUU Naciones UnidasOCA Orçamento Criança e Adolescentes

Presupuesto Niño y AdolescenteOMS Organización Mundial de la SaludONG Organización no gubernamentalPIB Producto Interno BrutoPNUD Proyecto de las Naciones Unidas para el DesarrolloSIAF Sistema Integrado de Administración FinancieraTACRO Oficina Regional para América Latina

y el Caribe (UNICEF)UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUNIFEM Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas

para la Mujer

SIGLAS RECUADROS Y DIAGRAMAS

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introducción

INTRODUCCIÓN

La Convención sobre losDerechos del Niño establecelos derechos humanos civiles,políticos, económicos, socialesy culturales que deben disfrutartodas las personas menores de18 años, sin discriminaciónalguna. El derecho de los niños,niñas y adolescentes1 a lasupervivencia, al desarrollo pleno,a la protección contra el abuso,el maltrato y la explotación, y elderecho a la plena participaciónen la vida familiar, cultural ysocial, se encuentran articuladosde forma precisa y completa eneste instrumento jurídico.

Todos los países de AméricaLatina y el Caribe han ratificadola Convención y por lo tanto hanadquirido la obligación jurídica yel compromiso internacional deproteger y asegurar los derechosde los niños “hasta el máximode los recursos que dispongan”2.La Convención hadesencadenado avancessignificativos en materianormativa al interior de los paísesy esto se ha reflejado en mejorasconcretas en torno a lascondiciones de vida de millonesde niños, niñas y adolescentesde ambos sexos en la región.

Sin embargo, una rápida miradaa los indicadores sociales de laadolescencia o un paseo porcualquier ciudad de AméricaLatina y el Caribe pone enevidencia que la situación realde los y las adolescentes en laregión dista mucho de los idealesestablecidos en la Convención.Ser adolescente hoy en AméricaLatina y el Caribe, para muchossignifica atravesar por lasdificultades propias de esta

etapa de transición y ademásenfrentarse a los obstáculos yriesgos asociados a la pobreza,a la falta de oportunidades, a laausencia de redes de apoyo yde entornos protectores quegaranticen su desarrollosaludable.

Para traducir los principios ylas normas establecidas en laConvención en una realidad, serequiere de la acción decidida delos gobiernos, que a través de laspolíticas públicas deben buscargarantizar la promoción yprotección de los derechos de losy las adolescentes. No obstante,para que las políticas públicascumplan esta función, debe haberuna transición desde la visióntradicional de los adolescentes

como la fuente de problemassociales, hacia una visión positivaque los visualiza como sujetos dederechos humanos y reconoce suenorme potencial para contribuiral desarrollo propio y de lasociedad. Las políticas públicasde adolescencia, quetradicionalmente se han enfocadoen el alivio de los problemascuando ya se han presentado,

"...los adultos lo primero quetienen que hacer es comenzara pensar como nosotros y asíalgún día entenderán laverdadera realidad en que vivimos” Luis, de 19 años citado en La Juventud Opina,sección de opinión y debate en www.unicef.org

1. A lo largo de este texto, las referencias a“los adolescentes” incluyen a losadolescentes de ambos sexos. En lamayor parte del texto se omite el uso de“los y las adolescentes” para hacer lalectura más fluida. 2. Artículo 4 de la Convención sobre losDerechos del Niño.

©UNICEF-Chile / Antony Asael 5

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como el consumo de sustanciasadictivas, la maternidad ypaternidad tempranas y laviolencia, deben ser universalesy holísticas, preventivas y debenestar concentradas en desarrollarel potencial y las capacidades delos adolescentes, brindándoleslas oportunidades para adoptarcomportamientos saludables,convivir en ambientes protectoresy desarrollar las habilidadesnecesarias para la ciudadaníay la vida adulta.

La implementación de políticaspúblicas que garanticen losderechos de los y lasadolescentes requiere de unainversión social suficiente,eficiente y equitativa. En estecontexto, el presente documentobusca proporcionar losargumentos y herramientasnecesarias para que losprofesionales que trabajan en lasoficinas de Unicef en los paísesde América Latina y el Caribe,así como el amplio espectro dealiados, contrapartes y donantesde la Organización, puedanejercer una influencia sobre losprocesos presupuestarios, conmiras a lograr una asignaciónmás equitativa y eficiente de losrecursos públicos a favor delos adolescentes y promover latransparencia y la participaciónciudadana en las políticas deinversión social.

Este documento incorpora elconocimiento acumulado a partirde experiencias existentes enlos programas de cooperación deUNICEF y contrapartes en variospaíses de la región, y hace usode los aportes contenidos en eldocumento “¿Cómo influenciaruna mayor inversión social enla infancia? Argumentos yestrategias” publicado por laOficina Regional de Unicef paraAmérica Latina y el Caribea comienzos del 2005.

©UNICEF-Chile / Antony Asael

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1La adolescencia es una de lasetapas más complejas yfascinantes de la vida humana yse caracteriza por ser un períodode cambio, de vulnerabilidad y deoportunidad.

Durante los años de laadolescencia, las personasatraviesan cambios físicos yemocionales y emprenden labúsqueda de independencia yautonomía. También cuestionansu identidad, buscan establecerrelaciones fuera del ámbitofamiliar, empiezan a entender ya vivir su sexualidad y sepreocupan por su preparaciónpara la incursión en el mercadolaboral.

Para muchos adolescentes enAmérica Latina y el Caribe, elapoyo del entorno familiar,educativo, del círculo de lasamistades y de otras redesprotectoras, los ayuda a enfrentarla transición y hace que elperíodo de la adolescencia seauna época de aprendizaje, deexperiencias positivas, decrecimiento y desarrollointelectual y emocional. Noobstante, para un porcentajeimportante de la poblaciónadolescente en la región, lasituación es diferente, ya quedebe afrontar los retoscaracterísticos de esta etapa detransición sin contar con redes deapoyo y en muchos casos, susituación se ve exacerbada porlas carencias y desventajas quesurgen de la pobreza y laexclusión.

La adolescencia representa unaoportunidad –una de las másdecisivas- para incidir de formapositiva sobre la vida de las

personas. Durante este período,las decisiones que se toman, loshábitos que se forman y loscaminos que se eligen puedentener repercusiones para toda lavida. Por estar aún en procesode formación física, intelectual,emocional y moral, losadolescentes constituyen unterreno fértil para cultivar lasbases de sociedades justas,solidarias, democráticas yproductivas. De la prioridad quese le otorgue al cumplimiento delos derechos humanos de losadolescentes de hoy, dependeen buena medida el desarrolloeconómico y social de AméricaLatina y el Caribe en unadécada particular.

1.1 Hacia una visión positiva de la adolescencia

Con frecuencia, los adolescentesen América Latina y el Caribe sonpercibidos como la fuente dediversos problemas que afectan ala sociedad. A medida que laviolencia, las pandillas o “maras”,el consumo de drogas y alcohol ylos embarazos tempranos han idoacaparando la atención de los

La adolescencia: una etapa decisiva3

Por estar aún en proceso deformación física, intelectual,emocional y moral, losadolescentes constituyen unterreno fértil para cultivar lasbases de sociedades justas,solidarias, democráticas yproductivas.

3. A efectos de este documento, seentenderá por adolescentes, los individuosentre los 10 y 18 años de edad y a losjóvenes como aquellos entre los 19 y 24 años.

©UNICEF-República Dominicana / Paola Reyes

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evidencia internacional demuestraque durante la adolescenciatemprana, las personas valoranlos consejos, la orientación y elapoyo que ofrecen los padres yotros adultos. • Concentrarse en el potencial ylas capacidades de losadolescentes, brindándoles lasoportunidades para adoptarcomportamientos saludables,convivir en ambientes protectoresy desarrollar las habilidadesnecesarias para la ciudadaníay la vida adulta. • Proporcionar protecciónespecial y restituir los derechosde los adolescentes que seencuentran en situacionesproblemáticas o en condicionesde vulnerabilidad. Esto ocurrecuando las políticas universalesfallan o no existen, y en estecaso, la política debe ocuparsede la restitución de los derechosque han sido violados. • Incorporar la participaciónactiva de los adolescentes enel diseño, la implementación yla evaluación de las políticas,

programas y proyectos que lesbenefician. De esa manera, selogra que estas últimas respondana las necesidades y a lasprioridades de los adolescentes.• Incorporar a los miembros delas familias, escuelas ycomunidades y contribuir alfortalecimiento de suscapacidades para actuar afavor de los derechos de losadolescentes. • Estar basadas en los principiosde la Convención sobre losDerechos del Niño y laConvención sobre laEliminación de Todas lasFormas de Discriminacióncontra la Mujer (CEDAW), locual implica que deben velar porel interés superior del niño4;deben proteger la supervivencia,la salud y el desarrollo de losniños y los adolescentes; debenasegurar la no-discriminación porrazón de raza, color, sexo, idioma,religión, opinión política o de otraíndole, origen nacional o social,posición económica, nacimiento ocualquier otra condición; y deben

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medios de comunicación y de laopinión pública, los adolescentesse han convertido en sinónimosde problema, de algo que deberemediarse o aplacarse.

Esta visión limitada y negativa dela adolescencia también se hahecho manifiesta en las políticaspúblicas. Éstas se han enfocadoen atender la manifestación deproblemas específicos, talescomo el consumo de sustanciasadictivas, la maternidad ypaternidad tempranas y laviolencia perpetrada por losadolescentes. La intervenciónestatal se ha realizado paraabordar los problemas cuandoestos ya se han presentado, locual demanda inversionessustancialmente mayores a lasque requiere la prevención delos mismos.

Además, las intervenciones enmuchos casos se enfocanexclusivamente en el problemaa ser resuelto, descuidando otrascausas subyacentes asociadas adiferentes aspectos de la vida delos adolescentes y pasando poralto las interrelaciones que existenentre las condiciones individualesde salud física, bienestaremocional y educación; lascondiciones familiares y delentorno comunitario. Estasintervenciones, además de sercostosas y con frecuencia pocoexitosas por su carácter tardío ylimitado, confirman que losgobiernos y la sociedad estánpercibiendo a la adolescenciacomo una fuente de problemasy están pasando por alto supotencial para contribuir aldesarrollo propio y de suscomunidades.

La visión positiva de losadolescentes abandona lapercepción de éstos como objetosde caridad, benevolencia o como

la fuente de innumerablesproblemas y los reconoce comosujetos de derechos con unenorme potencial para latransformación de las sociedades.

La visión positiva de losadolescentes se deriva de laConvención sobre los Derechosdel Niño y es tanto una filosofíacomo un marco conceptual parala elaboración e implementaciónde las políticas públicas,programas y acciones a favor desus derechos. En el Recuadro1 se destacan los elementosprincipales que caracterizan lavisión positiva de la adolescencia.

1.2 Las políticas públicas y lasacciones a favor de losderechos de los adolescentesformuladas desde una visiónpositiva

Como se verá con mayorprofundidad en el capítulo 3, enel marco de una visión positiva,las políticas y las acciones quebuscan dar garantía a losderechos de los adolescentesdeben tener las siguientescaracterísticas:

• Ser universales y holísticas,es decir que reconocen laintegralidad de los individuos yestán centradas en la familia, lacomunidad y el entorno másamplio que rodea al adolescente. • Ser preventivas, es decir debenotorgar especial atención alperíodo entre los 10 y 14 años,conocido como la adolescenciatemprana (ver Recuadro 2). Lasintervenciones durante esta etapason especialmente importantes,porque pueden contribuir agenerar en los adolescentes laresiliencia y otras herramientasnecesarias para protegerse deriesgos y evitar los problemascomunes en su etapa del ciclovital (ver Recuadro 3). La

Recuadro 1: Los elementos esenciales de la visión positiva de la adolescencia

Se pueden destacar los siguientes elementos esenciales de la visiónpositiva de los adolescentes:

Los adolescentes son percibidos, valorados y respetados como sujetosde derechos con un gran potencial para contribuir al desarrollo propio y de la sociedad.

Muchos de los comportamientos problemáticos de los adolescentes sonel resultado del “analfabetismo” emocional, ligado a fallas y carencias en su entorno inmediato (familia, escuela, comunidad) y el macro-ambiente.

Los adolescentes conocen sus necesidades y prioridades y se les debepermitir participar activamente en los espacios de decisión y en lasdiferentes etapas de la política pública.

El bienestar de los adolescentes depende estrechamente de susrelaciones con el entorno inmediato (familias, las escuelas y lascomunidades) y del trato que reciban por parte de sus miembros.

Los adolescentes son ávidos de reconocimiento, orientación y apoyo porparte de sus padres/madres o tutores.

Los adolescentes necesitan desarrollar la autoestima, el auto-conocimiento y un sentido de pertenencia.

4. De acuerdo al espíritu de la Convenciónsobre los Derechos del Niño se entiendecomo niño a toda persona hasta los 18 años.

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políticas debe estar alimentadapor información acerca deintervenciones que han resultadoexitosas y los factores que hancontribuido al éxito.

escuchar y tomar en cuenta lospuntos de vista de los niños.• Estar guiadas por informaciónconfiable, actualizada yrelevante acerca de las variablesdemográficas, económicas ysociales que afectan a losadolescentes y su entorno.Así mismo, la formulación de las

Recuadro 2 La adolescencia temprana: una etapa olvidada

Tradicionalmente, en América Latina y el Caribe la inversión pública se haenfocado en la salud y el desarrollo de los niños y niñas durante losprimeros años de vida, a través de la ampliación de la cobertura de lainmunización; la implementación de acciones para la prevención y eltratamiento de las enfermedades diarreicas y las infecciones respiratoriasagudas; la promoción de la lactancia materna y la complementaciónnutricional, entre otras. La inversión pública en la región también se hapreocupado por “aliviar” problemas que se manifiestan más notoriamentedurante los últimos años de la adolescencia (15-18), tales como el embarazotemprano, la violencia y el VIH-SIDA, entre otros. La población entre los 10-14 años no ha ocupado un papel protagónico en las políticas públicas y enocasiones, el accionar público ha pasado por alto sus necesidadesespecíficas.

Es precisamente durante estos años de la adolescencia temprana que losindividuos están comenzando a experimentar cambios físicos y sicológicosacelerados y requieren mayor apoyo y orientación. Las personas en esterango de edad son vulnerables, porque son más propensas a convertirse envíctimas del abuso y la explotación y también, a adquirir comportamientosriesgosos. Pero dada la receptividad que caracteriza a los individuos durantela adolescencia temprana, esta etapa también es una gran oportunidad parainfluir sobre ellos y transmitirles hábitos saludables que los proteja de lassituaciones y actividades peligrosas.

La adolescencia temprana representa un momento privilegiado para laimplementación de políticas públicas que estén orientadas a ofrecer a losadolescentes las posibilidades de adoptar comportamientos saludables,convivir en ambientes protectores y desarrollar las habilidades necesariaspara la ciudadanía y la vida adulta. La inversión en los preadolescentes yadolescentes entre los 10-14 años es fundamental para garantizar lasostenibilidad y continuidad de los resultados de las inversiones realizadasdurante la primera infancia y para prevenir el surgimiento de problemasaltamente costosos para la sociedad, tales como el embarazo temprano, elconsumo de drogas, las enfermedades de transmisión sexual y la violencia,entre otros.

Fuente: WHO, UNFPA, UNAIDS (2004)

Recuadro 3 La resiliencia en los adolescentes

En el campo de la ingeniería, la resiliencia es la capacidad de un materialpara recobrar su forma original, después de haber sido sometido a unapresión que lo ha deformado. En el campo de las ciencias sociales yhumanas, la resiliencia se entiende como la capacidad que permite a unapersona prevenir, minimizar o superar los efectos negativos de una situación.Una fuente alternativa la define como la “habilidad para resurgir de laadversidad, adaptarse, recuperarse y acceder a una vida significativa yproductiva” (ICCB, Institute on Child Resilience and Family, 1994).La teoría de la resiliencia busca identificar cuáles son los “escudos” quepermiten a los niños y los adolescentes tener un desarrollo satisfactorio, apesar de vivir en condiciones de pobreza o haber sufrido un eventocatastrófico.

La Organización Mundial de la Salud revisó información para 53 países yencontró un conjunto de factores que contribuyen a proteger a losadolescentes de los riesgos que lo rodean y por lo tanto son fundamentalespara prevenir problemas que son frecuentes durante esta etapa del ciclovital:

• Las relaciones familiares: Los adolescentes que tienen relaciones familiares positivas son menos propensos a iniciar su actividad sexuala edades tempranas y tienen una menor probabilidad de ingerir sustancias adictivas (alcohol, drogas, tabaco).

• El ambiente escolar: Un ambiente escolar adecuado ayuda a prevenir en los adolescentes el uso de sustancias adictivas; las relaciones positivas con los maestros contribuyen a postergar la actividad sexual temprana y la actitud positiva frente a la escuela protege a los adolescentes de la depresión.

• La religión o la espiritualidad: Las creencias religiosas o la fe también protegen a los adolescentes de la actividad sexual temprana,del uso de sustancias adictivas y de la depresión.

Es especialmente importante garantizar que estos factores estén presentesdurante la primera etapa de la adolescencia (10-14 años) de tal modo queayuden a prevenir la aparición de futuros problemas.

Fuente: Organización Mundial de la Salud (2002).

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Para garantizar que losadolescentes estén saludables,convivan en ambientesprotectores y puedan desarrollarlas habilidades necesarias para la ciudadanía y la vida adulta,requieren del apoyo de susfamilias, y otros adultos, asícomo de las instituciones queles proporcionan los bienes yservicios necesarios para elejercicio de sus derechoshumanos.

Al Estado le corresponde laobligación de apoyar a lasfamilias en su rol protector y de implementar políticas públicasorientadas a garantizar elcumplimiento de los derechos de todos los niños, niñas yadolescentes. En una regióncomo América Latina y el Caribe,en donde un alto porcentaje delas familias no dispone deingresos ni de las capacidadespara satisfacer las necesidadesmateriales de sus hijosadolescentes, el gasto públicosocial– comúnmente entendidocomo el gasto público eneducación, salud, nutrición,previsión y asistencia social,vivienda, agua y saneamiento –juega un papel fundamental en el cumplimiento de los derechoshumanos de los niños, niñas yadolescentes.

2.1 Argumentos para abogarpor la inversión social a favorde los adolescentes

El argumento basado en losderechos humanos

El objetivo de la política públicaen un Estado Social de Derechoes el bienestar y el cumplimientode los derechos de los

ciudadanos y en especial losniños, niñas y adolescentes. La universalidad de los derechoshumanos es la condición paralograr una mayor integraciónsocial, un mayor desarrolloeconómico y la consolidación de la democracia.

La Convención sobre losDerechos del Niño afirma que los Estados Parte garantizarán la supervivencia y el máximodesarrollo de todas las personasmenores de 18 años, les darán el apoyo necesario a los padres y asegurará el desarrollo deinstituciones, facilidades yservicios para este fin.

Por lo tanto, las enfermedadespor falta de acceso a los serviciosde salud, agua y saneamiento, eldesarrollo truncado y el potencialperdido por deficiencias en losservicios de educación y el abusoy la explotación de losadolescentes es una seriaviolación de los derechoshumanos.

La Convención también afirmaque los Estados Parte adoptaránmedidas hasta donde lespermitan sus recursos disponiblespara asegurar la implementación

2¿Por qué invertir en los adolescentes?

El objetivo de la políticapública en un Estado Socialde Derecho es el bienestar yel cumplimiento de losderechos de los ciudadanosy en especial los niños,niñas y adolescentes.

©UNICEF-Jamaica / Shehzad Noorani

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6. CEPAL (1996) 7. División de Población delDepartamento de Asuntos Económicos ySociales del Foro de las NacionesUnidas (2004)

curativos, así como para mejorarla cobertura, la calidad y larelevancia de la educación),redundan en una población máscapacitada, más productiva, conmayor potencial para contribuir alfortalecimiento de lacompetitividad del país.

En el plano económico, laglobalización y la transición haciala sociedad de la informaciónhacen que las sociedadesnacionales dependan cada vezmás de su competitividad y ésta,a su vez, de la incorporación dela inteligencia y del conocimientoal sistema productivo. Por lomismo, el desarrollo económicorequiere de grandes y velocescambios educativos5.

de los derechos sociales,culturales y económicos de losniños y niñas. La Convención hasido ratificada por todos los paísesde América Latina y el Caribe; porlo tanto, existe una obligaciónjurídica, ética y política de asignarlos recursos necesarios paraasegurar su cumplimiento.

El argumento económico

Numerosos estudios handemostrado que existe una fuerterelación entre las condiciones desalud y educación de la poblacióny el crecimiento económico. Lasinversiones dirigidas a la creaciónde capital humano (por ejemplo,para mejorar el acceso a losservicios de salud preventivos y5. CEPAL y UNESCO, (2005)

Recuadro 5 Los costos de no invertir en la adolescencia

La falta de inversión adecuada y oportuna en la salud de los y lasadolescentes acarrea altos costos no sólo en términos humanos, sinotambién económicos.

• Un estudio realizado para siete países del Caribe calculó el costo socialque representa para la sociedad, los embarazos ocurridos en una cohortede mujeres adolescentes. Para realizar el cálculo, se tomaron en cuentalos costos que los hijos(as) de mujeres adolescentes representan para elEstado, a lo largo de su vida, en materia de manutención, salud,transferencias y los costos financieros de los crímenes cometidos en elfuturo por algunos de los niños(as). Los hallazgos demuestran que si bienel costo de una cohorte de mujeres adolescentes embarazadas varíasustancialmente entre los países (desde $1 millón de dólares en Guyana a $86 millones en República Dominicana), en todos los casos esdramáticamente superior al costo de las políticas de prevención de estefenómeno (World Bank, 2003).

• Según el mismo estudio citado en el punto anterior, la violencia y lacriminalidad juveniles en Santa Lucía genera pérdidas a la sociedad de $3 millones de dólares anuales. En Jamaica, la reducción en 1% en ladelincuencia juvenil conllevaría a un aumento de los ingresos por turismode 4% en Jamaica y de 2.3% en Bahamas. De manera similar, laspérdidas financieras causadas por la muerte de personas que enfermaronde VIH/SIDA durante la adolescencia oscila entre el 0,01% del productonacional bruto (PNB) en Surinam y en Antigua y Barbuda, y el 0,17% del PNB en las Bahamas (World Bank, 2003).

• La Comisión sobre Macroeconomía y Salud estimó que para un país con un Producto Interno Bruto per cápita de $1,000 dólares, los beneficiosderivados de la prevención de un caso de infección por VIH-SIDAascienden a $34,000 dólares (UNFPA, 2005).

• Los datos para Trinidad y Tobago indican que por cada persona quecomete un crimen (incluidos los adolescentes que superan la edad deimputabilidad penal), los costos directos que la sociedad debe afrontarascienden a $11,813 dólares, que incluyen los costos del arresto, de lapresencia en corte, seis meses de privación de libertad y los ingresos quese dejan de percibir. Si se incluyen los costos económicos y humanos delas víctimas del crimen, el monto estimado sería sustancialmente superior.(World Bank, 2002).

Recuadro 4 La inversión social a favor de la población adolescente en América Latina y el Caribe

En América Latina, existe una gran heterogeneidad en las políticasnacionales para la adolescencia. Mientras que en algunos paísesprevalecen las políticas públicas intersectoriales, integrales y participativasque reconocen al adolescente como sujeto de derechos y como partícipede los procesos de desarrollo económico y social, en otros, la situaciónaún es precaria. En varios países de la región, hay una carencia depolíticas explícitas y exclusivas para la adolescencia y en muchos casos,los adolescentes son abordados, tanto en la legislación como en la ofertaprogramática, en la misma categoría de los niños pequeños (menores de10) o de los adultos jóvenes. Además, con frecuencia, los problemas queafectan a los adolescentes son enfrentados a través de programaspuntuales y sectoriales que no hacen parte de una política más ampliaque incorpore una visión integral del adolescente como sujeto de derechos.

Dado que la clasificación presupuestaria en los países de la región noincluye una categoría específica en la que se registre el gasto socialdirigido a los adolescentes, es difícil establecer con exactitud la magnitudde la inversión pública que les beneficia. A partir de la informacióndisponible, se observa que el gasto público que beneficia directamente alos adolescentes –el grueso del cual corresponde a los renglones deeducación secundaria y salud sexual y reproductiva- tiende a ser reducidoe insuficiente para atender las necesidades de este grupo poblacional.Asimismo, muchos de los programas específicos dirigidos a losadolescentes no han sido creados por ley y por lo tanto tienden a sertemporales y su repetición cíclica depende de recursos presupuestarios decarácter inestable.

Los beneficios individuales de laeducación secundaria sonsignificativos. Según la CEPAL,en algunos países de AméricaLatina, las personas quecompletan la educaciónsecundaria, reciben ingresoshasta 7 veces superiores de loque necesitan estrictamente paravivir6.

La falta de inversión oportuna enlos niños y adolescentes en todaslas etapas del ciclo de vida,genera problemas serios que vana repercutir sobre éstos, susfamilias y sobre la sociedad en suconjunto. En América Latina y elCaribe, hay más de 100 millonesde adolescentes entre los 10 y los18 años7. Si no se invierten losrecursos adecuados para

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El argumento de la reducciónde la pobreza y la desigualdad

En la actualidad, y en el marco deuna creciente concentración delingreso y de las desigualdades, eltema de la equidad ocupa unpapel central en el análisis sobredesarrollo económico, reducciónde la pobreza y derechoshumanos.

Cuando se compara con otrasregiones en el mundo, AméricaLatina y el Caribe tiene ladistribución de ingresos másdesigual y las disparidades másagudas entre su población. En laregión, el 20% de los hogares coningresos más altos reciben el60% del ingreso nacional,mientras que el 40% más pobrede la población recibe el 10%8.En países como Panamá, Brasil,Venezuela, y Paraguay, el 10%más rico de la población recibeingresos 60 veces superiores alos que recibe el 10% máspobre9.

La desigualdad obstaculiza eldesarrollo económico y lareducción de la pobreza, tal comolo demostró un estudio recientepara 18 países de AméricaLatina10. Los resultados indicanque un leve mejoramiento de ladistribución del ingreso puedetener el mismo impacto sobre lapobreza, que muchos años decrecimiento económico.

Estas disparidades, además deconstituir un obstáculo para elcrecimiento económico y laestabilidad social, son ética ymoralmente condenables. Elresultado de la vida de unapersona en sus diversasdimensiones debe reflejar susesfuerzos y talentos, no suhistoria familiar. La raza, el sexo,el lugar de nacimiento, losorígenes familiares y el estrato

garantizar su bienestar y elejercicio de sus derechos, laspérdidas económicas por falta decompetitividad laboral, porenfermedad, por embarazostempranos y por violencia, entreotros, significarían altísimoscostos para las economías de lospaíses (ver Recuadro 5).

De hecho, la OrganizaciónMundial de la Salud estima que el70% de las muertes de adultossusceptibles de prevención (comolas enfermedades cardíacas, elcáncer de pulmón y el SIDA)tienen sus orígenes en lasconductas y modelosrelacionados con la salud quecomienzan en la adolescencia(Organización Mundial de laSalud, 2002).

Adicionalmente, debido a ladisminución de las tasas defecundidad, varios países deAmérica Latina y el Caribeexperimentarán durante lospróximos años un aumentorelativo de la población en edadde trabajar frente a la poblacióneconómicamente dependiente (losniños y los adultos mayores).

Este “bono” demográfico asociadoa las bajas tasas de dependencia,representa una oportunidad únicapara realizar inversiones enadolescentes y jóvenes,orientados a la formación decapital humano y de esa formadinamizar el crecimientoeconómico y poner en marchauna transformación económica ysocial.

8. UNICEF (2005) 9. PNUD (2005)

10. CEPAL, PNUD, IPEA (2003) 11. Banco Mundial (2006)

social no deberían determinar eldesempeño social, económico opolítico de un individuo11.

La intervención del Estado esnecesaria para generar políticasredistributivas de los recursos delas sociedades. La inversiónpública oportuna en la salud, lanutrición, la educación, laprotección y la participación delos niños y los adolescentes esuna herramienta estratégica pararomper el ciclo de la pobreza yreducir la desigualdad.

El argumento político

Para que los países de AméricaLatina y el Caribe puedanavanzar en la consolidación de lademocracia, es indispensableinvertir los recursos necesariospara garantizar que la próximageneración tenga un niveleducativo adecuado y ademáshaya interiorizado los valores y lacultura de la participación y laconvivencia solidaria.

Las inversiones públicas dirigidasa la promoción del desarrollo y laparticipación de los adolescentesabren la posibilidad para queestos definan y configuren suidentidad individual y suciudadanía. La participaciónpermite a los adolescentesadquirir valores y habilidadesnecesarias para el ejercicio de lademocracia y también les habilitapara contribuir al fortalecimientode la sociedad civil. A través de laparticipación en los espacioscotidianos, los adolescentespueden desarrollar lascapacidades para actuar ycontribuir positivamente al ámbitopolítico, lo cual representa un altovalor agregado para la sociedad.

Además, la inversión en losadolescentes es un mecanismopara alcanzar una mayormovilidad e integración social, asícomo una reducción de lapobreza, la exclusión, eldescontento social y la violencia,factores que impiden elfortalecimiento de la democracia.

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Los derechos de los niños y losadolescentes son indivisibles, locual significa que todos losderechos tienen la mismaimportancia y por lo tanto no sepueden clasificar en unajerarquía. Sin embargo, enAmérica Latina y el Caribe, lasrestricciones en el presupuestopúblico impiden que se puedangarantizar todos los derechosinmediata y simultáneamente.En este contexto, adquiere granrelevancia el principio de larealización progresiva de losderechos, que reconoce que elpleno cumplimiento de losderechos humanos se puede darde manera gradual en los casosen que predomina la estrechezde recursos.

A partir de un análisis cuidadosode la situación de la adolescenciaen América Latina y el Caribe12,se pueden identificar tres áreasprioritarias en donde la inversiónpública resultaría estratégica paraavanzar hacia la realización delos derechos de los adolescentes:(i) la educación secundaria y lacapacitación para el trabajo; (ii) lasalud y el desarrollo saludable delos adolescentes; (iii) laprotección de los adolescentesdel maltrato, explotación y abusoy la creación de ambientesseguros y protectores.

Es necesario tener presente quelas políticas, los programas y engeneral todas las acciones quebuscan incidir sobre losadolescentes y su entorno, debenincorporar la participación activade éstos, dándoles ampliasoportunidades para expresarse,escuchando lo que tienen pordecir y permitiéndoles actuarcomo agentes de su propiodesarrollo.

A continuación se resaltanalgunos elementos que seconsideran centrales para laformulación de las políticaspúblicas en el marco de la visiónpositiva de la adolescencia. Elanálisis que se presenta en estasección no debe tomarse comouna lista exhaustiva derecomendaciones de política;más bien representa un conjuntode aportes para orientar y

enriquecer las políticas a favor delos derechos de los adolescenteslatinoamericanos y caribeños13.Es importante tener en cuentaque dada la heterogeneidad de lapoblación adolescente en laregión, cada país debe ajustar laspolíticas y acciones a favor deeste grupo según susparticularidades sociales,económicas, culturales, de géneroy de estado civil.

3.1 La educación secundaria yla capacitación para el trabajo

Una gran parte de lasoportunidades en la vida estándeterminadas por la cantidad ycalidad de la educación recibida.La educación de calidad fomentael pensamiento crítico, eldesarrollo intelectual y los hábitossaludables, y es esencial para laconsolidación de la identidad

3¿Cuáles son las áreasestratégicas para lainversión en losadolescentes?

Cada país debe ajustar laspolíticas y acciones a favorde los adolescentes segúnsus particularidades sociales,económicas, culturales, degénero y de estado civil.

©UNICEF-Paraguay / Luis Vera

12. Shepard, Bonnie L, (2005).13. Para obtener mayor información entorno a la programación de Unicef a favorde los derechos de los adolescentes enAmérica Latina y el Caribe ver Unicef,Oficina Regional para América Latina y el Caribe (2005c).

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ambos sexos la oportunidad deromper los esquemas socialestradicionales que limitan laparticipación y el desarrollo de laspersonas por razones de género.

Una segunda oportunidad:

Se deben fortalecer los esfuerzospara ofrecer una “segundaoportunidad” a los adolescentesque se han rezagado o hanabandonado sus estudios. Estosprogramas contribuyen a protegera los adolescentes que seencuentran en condiciones devulnerabilidad.

Capacitación para el trabajo:

Los programas que capacitan alos adolescentes para ganarse lavida, les permiten desarrollar unaserie de habilidades necesariaspara la gestión empresarial opara la práctica de un arteu oficio práctico.

Las aptitudes para la vida:

La aritmética y la alfabetizaciónno son suficientes para que losadolescentes se puedan enfrentarexitosamente a los retos de lavida cotidiana. Es necesarioque los currículos de la escuelasecundaria en los países deAmérica Latina y el Caribeincorporen la enseñanza deactitudes y aptitudes necesariaspara la adopción decomportamientos saludables.

La participación:

La participación de losadolescentes en el ámbito escolarcontribuye a fortalecer laautoestima, los valoresdemocráticos y el ejercicio de laciudadanía. La escuelasecundaria debe facilitar laparticipación de los adolescentesy debe ofrecerles el conocimiento

ciudadana. Quienes hancompletado una educaciónsecundaria de calidad tienenmejores condiciones de vida,mayores ingresos durante su vidaadulta y una menor probabilidadde ser pobres. Así mismo, laeducación de calidad protege alos niños, niñas y adolescentesde actividades y situacionesriesgosas que amenazan subienestar. Por todo lo anterior,comúnmente se afirma que laeducación es clave para el logrode otros derechos humanos y uncatalizador para el desarrollo delpotencial humano.

Algunos aspectos estratégicosque se deben tener en cuentapara las inversiones en educación:

Educación para la diversidad:

América Latina y el Caribe secaracteriza por ser una regióncon diversidad de razas y etnias.Por consiguiente, las escuelas ylos currículos oficiales debenresponder a las necesidadesespecíficas de las poblacionesafrodescendientes, indígenas,gitanas, entre otros.

Horarios flexibles:

Las escuelas deben tener horariosflexibles para ajustarse a lasnecesidades de los adolescentes,especialmente aquellos quedeben combinar una actividadeconómica con la educación.

Equidad de género:

Las escuelas deben responder alas diferentes necesidades de loshombres y las mujeresadolescentes y deben velar paraque ambos grupos reciban unaeducación secundaria de calidady no abandonen la escuela antesde tiempo. La escuela secundariadebe ofrecer a los estudiantes de

Recuadro 6 La situación de la educación de los adolescentes en América Latina y el Caribe

Aunque las cifras indican que la tasa bruta promedio de matrícula escolarsecundaria para América Latina y el Caribe supera el 70%, al desagregaresta cifra, se vislumbran fuertes desigualdades entre los países y al interiorde los mismos. En algunos países del Caribe inglés, tales como Bahamas,Barbados, Anguila y Dominica, así como en Argentina, Uruguay y Brasil, latasa bruta de matrícula secundaria supera el 90%, mientras que en el otroextremo se encuentran países de ingreso bajo tales como Nicaragua yGuatemala donde la tasa está por debajo del 60%. Los adolescentespertenecientes a los estratos socioeconómicos más bajos, los que viven enlas zonas rurales y aquellos pertenecientes a minorías étnicas, enfrentanmayores dificultades para acceder a la educación secundaria.

Adicionalmente, las deficiencias asociadas a la calidad de la educación, eldébil vínculo de los contenidos de la educación con las exigencias delmercado laboral, la deserción y la repitencia escolar, son problemasimportantes que afectan a un porcentaje significativo de las escuelaspúblicas en el nivel secundario.

Datos estadísticos tomados de Unesco (2005).

y las herramientas necesariaspara ese fin.

Los ambientes que favorecen eldesarrollo de los adolescentes:

La calidad del entorno escolarincide fuertemente sobre elbienestar de los adolescentes.Si los adolescentes se sientena gusto en sus escuelas ydesarrollan un sentido depertenencia a éstas, son menospropensos a verse envueltos encomportamientos de alto riesgo.Por esto, la escuela secundariadebe desarrollar un ambiente“amigable” y debe esforzarse pordesarrollar un vínculo personalcon cada uno de los alumnos.

3.2 La salud y el desarrollosaludable de los adolescentes

La salud y el desarrollo saludablede los adolescentes sonelementos centrales para elprogreso social, económico ypolítico de la región. Sin embargo,con frecuencia, las políticaspúblicas en salud se enfocanprincipalmente encomportamientos problemáticos ysus consecuencias, tales como elinicio temprano de la actividadsexual, el embarazo temprano yel VIH-SIDA entre otros.

Al pasar del enfoque de losadolescentes como una fuentede problemas hacia una visiónpositiva que reconoce susderechos y su potencial, esnecesario replantear el objetivode las políticas e intervencionespúblicas en el ámbito de la salud.

Estas ya no deben ser diseñadascon el objetivo de garantizar la

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seguridad, estructura ypertenencia y sentir que tienenun propósito en la vida16. Laspolíticas y acciones públicasdeben entonces velar por quelas familias, las escuelas y lascomunidades ofrezcan estasrelaciones interpersonalessignificativas y otros factoresprotectores a los adolescentes,especialmente a aquellos entrelos 10 y 14 años.

La promoción de la salud y loscomportamientos saludablesdesde el ámbito de laeducación y la comunidad:

La promoción de la salud y eldesarrollo saludable debe ser unpropósito que se persigue no sólodesde el ámbito de la salud y suscorrespondientes instituciones,sino desde diferentes sectoresincluyendo el educativo ycomunitario. La escuela, lacomunidad y los escenarios de la educación no formal cumplenun rol importante en ofrecer a las personas, desde las etapastempranas de la adolescencia,la oportunidad para desarrollarconocimientos y habilidadespsicosociales para vivir una vida sana y prevenir elcomportamiento de riesgo.

Los programas paraadolescentes deben incorporarsus necesidades y sus gustos:

Los adolescentes tienenpreferencias, gustos y deseosespecíficos. Los servicios desalud y desarrollo saludable queatraen e influyen sobre losadolescentes son aquellos quereconocen e integran estaspreferencias y al mismo tiempoofrecen distintos servicios desalud y educación que buscandisminuir los riesgos e incentivarel desarrollo de sus capacidades.

ausencia de enfermedades, sinoque deben aspirar a que todos losadolescentes puedan disfrutar denumerosas oportunidades paradesarrollar sus capacidades -físicas, psicológicas, espirituales,sociales, emocionales, cognitivasy culturales- en un entornoseguro y propicio14.

Las políticas públicas con unenfoque positivo de laadolescencia parten de unaperspectiva más amplia quereconoce la relevancia delentorno familiar, escolar ycomunitario del adolescente; sebasan en acciones integradasde prevención y promoción de lasalud y de los otros derechos delos adolescentes, otorgandoespecial atención a las primerasetapas de la adolescencia (10-14años); e incorporan a losadolescentes como participanteactivos de las políticas y losprogramas que les benefician.

Algunos aspectos estratégicosque se deben tener en cuentapara las inversiones en salud yel desarrollo saludable:

La importancia de reconocery fortalecer los factoresprotectores:

Diversos estudios han identificadoun conjunto de “factoresprotectores” que protegen a losadolescentes de los riesgoscaracterísticos que enfrentan enla transición hacia la vida adulta,y contribuyen a evitar que seinvolucren en actividades ocomportamientos peligrosos,dañinos o ilegales15. Entre losfactores protectores seencuentran las relacionesinterpersonales significativas (eninglés se utiliza el término“connectedness”); el sentirsequeridos, valorados y apreciados,tener un fuerte sentido de

Recuadro 7La situación de la salud sexual y reproductiva de los adolescentes en América Latina y el Caribe

La creciente importancia que se le ha venido asignando al tema de la saludsexual y reproductiva ha redundado en el surgimiento de políticas oprogramas en esta temática y dirigidos a la población adolescente en todoslos países de América Latina y el Caribe.

Sin embargo, persisten riesgos considerables en materia de salud sexual yreproductiva. Aproximadamente el 50% de los adolescentes menores de 17años en la región son sexualmente activos y para muchas de las mujeres,dicha actividad ocurre en el marco del matrimonio. El matrimonio antes delos 18 años es un problema sustancial, especialmente entre lasadolescentes indígenas y de las zonas rurales. Si bien la mayoría de lospaíses latinoamericanos y caribeños ha aumentado la edad mínima paracontraer matrimonio con el consentimiento de los padres (ha pasado de los12 a los 16 años en la mayoría de los países), ninguno ha adoptado lasrecomendaciones hechas por el Comité de los Derechos del Niño y susObservaciones Generales sobre la Salud de los Adolescentes en torno a lafijación de una edad mínima común para hombres y mujeres, quecorresponda a los 18 años.

El embarazo temprano afecta a un porcentaje importante de las mujeres,especialmente en los países de bajo ingreso y en las zonas rurales de lospaíses. En promedio, 38% de las mujeres de la región quedanembarazadas antes de cumplir los 20 años. La mortalidad materna,estrechamente asociada a las disparidades de género, al embarazotemprano, al aborto y a las necesidades insatisfechas en materia decontracepción, es una de las principales causas de la mortalidad enadolescentes.

Aproximadamente 740,000 adolescentes y jóvenes entre los 15 y 24 añosen América Latina y el Caribe actualmente viven con el virus del VIH/SIDA.Alrededor de la mitad de las nuevas infecciones en la región ocurren entreindividuos entre los 15 y 24 años, y esta proporción asciende al 60% en elCaribe, en donde las tasas de VIH son cercanas a las registradas enalgunos países africanos.

3.3 La protección a losadolescentes del maltrato,explotación y abuso y la creación de un ambienteseguro y de protección

De acuerdo con la Convenciónsobre los Derechos del Niño,todos los niños, niñas yadolescentes tienen derecho agozar de las mismasoportunidades de vida sana ydesarrollo pleno. Sin embargo,

cuando las políticas universales ypreventivas fallan, los derechosde los adolescentes pueden servulnerados.

En la región hay un númeroconsiderable de adolescentes quese encuentran en situacionesproblemáticas o de extremavulnerabilidad: los adolescentesque viven en la calle, losdesplazados internos yrefugiados, las víctimas de la

14. Naciones Unidas (2002) 15. Banco Mundial (2002); Burt, Martha.

PAHO/OPS, Fundación W. K. Kellogg (1998).

16. En la literatura anglosajona, estostérminos se conocen como las 6 C's

(formando carácter, competencia,contribución, relaciones interpersonales(con regulaciones), cuidado, confianza).

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Capacidad de las familias, losmaestros y las comunidades:

Todos aquellos que interactúancon los adolescentes –padres,maestros y otros adultos– debenactuar acorde con los derechosdel niño y disponer de losconocimientos y las habilidadesnecesarias para apoyar eldesarrollo saludable de losadolescentes y protegerlos delmaltrato, el abuso, la explotacióny otros riesgos.

El compromiso y la acción delos gobiernos:

Los gobiernos de la región debenratificar las convencionesinternacionales relativas a losderechos y la protección de losniños, las niñas y losadolescentes de ambos sexos.

Aunque todos los países deAmérica Latina y el Caribe hanratificado la Convención sobre losDerechos del Niño, aún serequiere de esfuerzos adicionalespara lograr la ratificación de losdos Protocolos Facultativos de laConvención sobre los Derechosdel Niño: a la fecha actual, 22países de América Latina y elCaribe han ratificado o se hanadherido al Protocolo Facultativode la Convención relativo a laventa, prostitución y utilización enmaterial pornográfico de niños yniñas, y 20 países de la regiónhan ratificado o se han adheridoal Protocolo Facultativo de laConvención sobre los Derechosdel Niño relativo a la participaciónde niños en los conflictosarmados18.

Además de la ratificación y de laadecuación legislativa einstitucional en conformidad conlos principios de la Convención ylos Protocolos Facultativos, losestados latinoamericanos y

explotación sexual y económica,las víctimas del abuso y laviolencia y los que se encuentranen problemas con la ley penal,entre otros.

Los adolescentes que seencuentran en estas situacionesrequieren de medidas deprotección especial, de tipojudicial, educativo o asistencial,orientadas a prestar apoyo y arestituir los derechos vulnerados. Sin embargo, además de lasmedidas paliativas de protecciónintegral que se ponen en marchauna vez que los problemas sehan manifestado, es necesarioactuar de forma preventiva,abordando las causassubyacentes de los problemas ycontribuyendo a la creación de unentorno protector para losadolescentes.

Un entorno protector es aquel enel que las familias, las escuelas ylas comunidades se comprometena promover y proteger losderechos de los adolescentes; enel que existen y se aplican lasleyes para proteger los derechosde este grupo; en el que losgobiernos asignan recursospúblicos para prevenir y erradicarel abuso, el maltrato y laexplotación de los adolescentes;en el que los medios decomunicación dan a conocer lostemas prioritarios de los derechoshumanos y denuncian lasactitudes discriminatorias17.

A continuación se destacanalgunos elementos que deben sertenidos en cuenta para laformulación de políticas yprogramas orientados a lacreación de entornos protectores:

caribeños deben avanzar en laaplicación de dicha legislación, yaque en la actualidad es evidenteque existe una brecha entre elmarco legal normativo y lasituación real de los derechos delos niños y los adolescentes en laregión.

Respeto a las costumbres y a la cultura:

Las políticas y programasdirigidos a la adolescencia debenrespetar sus costumbres eincorporar las expresionesculturales como mecanismo paratransmitir valores positivos,promover el desarrollo saludablede las personas y desincentivarlas prácticas comunes dañinas,como el embarazo temprano o lasactitudes machistas.

Un debate abierto que incluya ala sociedad civil y a los mediosde comunicación:

La explotación, el abuso y laviolencia contra los adolescentesdeben ocupar la atención de losmedios de comunicación y de lasociedad civil en su conjunto.

Las aptitudes para la vida y laparticipación de losadolescentes:

Las sociedades debenasegurarse de que losadolescentes conozcan susderechos y cuenten con lasaptitudes necesarias paraparticipar activamente yprotegerse del abuso y laexplotación.

Recuadro 8La Iniciativa Xchange

Xchange (se lee exchange, que en Español significa “intercambio”) es unainiciativa desarrollada en los países del Caribe, que busca promover elcambio positivo entre los adolescentes, a través de la creación deambientes seguros y protectores (libres de violencia) en los hogares, en las escuelas y en la comunidad en donde viven.

En la iniciativa Xchange participan adolescentes, jóvenes, artistas,deportistas y personas creativas que buscan que los niños y adolescentestengan la oportunidad de adquirir habilidades para la vida que les permitatener un desarrollo saludable y alcanzar su pleno potencial. De estamanera, se busca reducir la violencia a la que son expuestos los niños, las niñas y los adolescentes.

La Iniciativa utiliza la música, el arte, el deporte, el teatro y otrasexpresiones culturales, al igual que la educación, como los puntos deentrada para llegar a los individuos y transmitirles información que conllevaa comportamientos y estilos de vida que les reduce su exposición a loscomportamientos violentos.

Xchange fue desarrollado inicialmente en Barbados, donde contó con elapoyo de Unicef y otras organizaciones. Posteriormente, la iniciativa se haimplementado en otros países de la región del Caribe, como Grenada,Guyana, Jamaica, Belice, Trinidad y Tobago y Haití.

17 Unicef (2005b); Karin Landgren(2005)

18 Para información actualizada sobre laratificación o adhesión a los Protocolos

Facultativos de la Convención y otrostratados internacionales, ver

http://www.ohchr.org/english/countries/ratification/

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El presupuesto nacional es elinstrumento de política más importantede los gobiernos. Registra la captacióny la asignación de los recursospúblicos y por consiguiente, refleja lasprioridades de las políticaseconómicas y sociales del gobierno enel año fiscal. El presupuesto traducelas políticas públicas, los compromisosde los gobiernos y las metasnacionales en decisiones concretassobre cómo se deben gastar losrecursos y cómo se deben recaudar.A través del presupuesto público, sepuede avanzar hacia la reducción dela pobreza y de las desigualdades yhacia la realización progresiva de losderechos humanos de losadolescentes (ver Diagrama 1).

Considerando la importancia delpresupuesto público como uninstrumento de planificación, donde sedetermina la financiación de lasacciones prioritarias del gobierno, sededuce que existe una oportunidadvaliosa para que a través de diferentesestrategias, los ciudadanos ejerzanuna influencia sobre la inversión social. El objetivo de esta sección esproporcionar orientación y algunasherramientas técnicas para que losgrupos de la sociedad civil y otrosactores no gubernamentales puedanemprender esfuerzos para lograr unamayor y mejor inversión pública en laadolescencia.

4.1 ¿Cómo determinar lasestrategias más apropiadaspara incidir sobre la inversiónsocial a favor de losadolescentes?

Hay un amplio abanico deestrategias que se pueden llevara cabo para influir sobre lainversión pública que beneficia alos adolescentes. Para tomar unadecisión en torno a cuál o cuálesson las estrategias ideales para

ser implementadas, se debeconsiderar el contexto político,económico y social, así como lasituación de la poblaciónadolescente en el país. Tambiénes necesario identificar losactores clave a los que sebuscaría influenciar y analizar lascapacidades y los recursos conlos que cuentan los grupos de lasociedad civil que emprenden lainiciativa.

4.1.1 Consideraciones sobre elcontexto del país

Las características del contextodel país inciden sobre la elecciónde estrategias acertadas parainfluir sobre la inversión social afavor de los adolescentes. Acontinuación se presentanalgunos elementos que deben sertenidos en cuenta para ayudar adeterminar el tipo de intervenciónque se llevará a cabo.

El contexto político einstitucional

• Grado de articulación de las instituciones públicas.

• Carácter central o federal del Estado y niveles de organización de la institucionalidad estatal (central, subnacional, local, etc.).

4El presupuesto nacional: una herramienta para elcumplimiento de los derechos de los adolescentes

A través del presupuestopúblico, se puede avanzar haciala reducción de la pobreza yde las desigualdades y haciala realización progresiva delos derechos humanos delos adolescentes

©UNICEF-Paraguay / Luis Vera

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4.1.2 Consideraciones sobrelos actores clave a quienes sequiere influenciar

Antes de poner en marcha lasestrategias para incidirfavorablemente sobre la inversiónsocial, es necesario identificar alos actores clave que tiene poderdecisorio y aquellos que puedentener un alto impacto social:

• Se deben identificar los actores político-gubernamentales que participan en la toma de decisiones del proceso presupuestal y que tienen gran poder decisorio. Se deben tener en cuenta a los miembros del Gabinete Socialo los Ministerios del sector social, a los funcionarios del Ministerio de Hacienda o de Finanzas y a los miembros delórgano legislativo.

• También se debe tomar en consideración a los líderes sociales que inciden sobre la opinión pública, así como a otros actores sociales organizados (sindicatos, sector privado, organizacionessociales y otros).

4.1.3 Consideraciones sobre lascapacidades del equipo detrabajo que llevará adelante lasestrategias

El equipo de trabajo que buscadar marcha a una iniciativa parainfluir sobre el presupuestopúblico debe contar con ciertashabilidades técnicas y en elterreno de la comunicación ymovilización que les permitanemprender las acciones deanálisis, seguimiento y evaluacióndel proceso presupuestario y ladifusión de la informaciónestratégica. Idealmente, serecomendaría contar con lassiguientes condiciones para poneren marcha la iniciativa:

• Existencia de recursos técnicos, logísticos y de información para una gestión pública eficiente.

• Distribución y mecanismos de control del poder político, particularmente la división de competencias y atribuciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo en cuanto a la elaboración y aprobación del presupuesto.

• Sistema de partidos políticos.• Niveles de

corrupción/transparencia.

Contexto social

• Nivel organizativo y de participación de la sociedad civil.

• Principales grupos de interés ysu capacidad de influenciar la toma de decisiones en el marco del proceso presupuestal.

• Existencia de mecanismos de control social de la gestión pública.

• Grado de confianza en las instituciones por parte de la ciudadanía.

• Existencia de conflictos sociales.

Contexto económico

• Grado de estabilidad económica.

• Nivel de apertura económica• Tasa de crecimiento

económico.• Niveles y perfiles de pobreza.• Niveles de inequidad en el

ingreso y en el acceso a servicios con desagregación por sexo, edad, zona de residencia, origen étnico.

Diagrama 1Relación entre el presupuesto nacional y la realización progresiva de los derechos de los adolescentes

• Fuerte compromiso por parte del equipo de trabajo en tornoa los objetivos del trabajo de monitoreo y análisis presupuestario.

• Existencia de recursos humanos y financieros suficientes y adecuados para el trabajo. El equipo de trabajo debe contar con conocimientos sobre los conceptos del presupuesto y temas fiscales.

• Compromiso y apoyo por parte de expertos nacionales con reconocida presencia pública que contribuyan al proceso.

• Estrategia para la acción que incluya además del componente técnico, un fuertecomponente de comunicación,movilización social y lobby político.

4.2 Estrategias para influenciarla inversión pública a favor delos adolescentes

En la actualidad, en AméricaLatina y el Caribe hay una grandiversidad de grupos de lasociedad civil que abordan lostemas presupuestales y losenfoques de su trabajo varíansustancialmente. A pesar de laheterogeneidad del trabajo que

Realización progresiva de los derechos de los adolescentes

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Formulación del presupuesto social y su integración alPresupuesto Nacional

Adolescentes más saludables, conviviendo en ambientes protectores y desarrollando lasaptitudes necesarias para la ciudadanía y la vida adulta.

Marco institucional Marco de políticas

Presupuesto General de la Nación

Programas de inversión social (educación, salud,nutrición, participación, protección integral)

Basado en Unicef, Oficina Regional para América Latina y el Caribe (2005).

Marco normativo-legal

Mayor acceso a educaciónsecundaria de calidad y a

la capacitación para el trabajo

Mayor acceso a servicios de salud,incluyendo la

salud sexual y reproductiva

El Gabinete Social o los Ministerios del sector social programan y formulan el presupuesto social, que posteriormente pasa a manos del Ministerio deHacienda o de Finanzas y éste lo integra al Presupuesto Nacional.

La Rama Ejecutiva somete el Presupuesto Nacionalal Órgano legislativo, el cual lo discute, sugiere modificaciones y lo aprueba.

Una vez que el monto de los recursos es debatido yaprobado, las asignaciones son transferidas a los ministerios y a los niveles de gobierno inferiores.

Mayores posibilidades de participar en la familia, la

escuela, comunidad

Mayor cobertura de programas y servicios de protección especial para

los adolescentes

Discusión y aprobacióndel Presupuesto Nacional por parte delórgano legislativo

Implementación del Presupuesto Nacional

Auditorí luación

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adolescentes, por parte de los miembros del poder legislativo,los medios de comunicación y los miembros de la sociedad civil. Asimismo, este tipo de estrategias busca promover buenas prácticas de gestión institucional para que la inversión social se transforme en políticas y programas eficientes, participativos y orientados hacia el cumplimiento de derechos.

Estas estrategias, además deestar orientadas a redefinir lasprioridades sociales y promoverla justicia social a través de unamayor y más equitativa inversiónen los adolescentes, tambiéncontribuyen a:

• Mejorar la transparencia de la administración pública y la eficiencia del gasto público dirigido a los adolescentes, reduciendo la probabilidad de mal manejo de los recursos públicos.

• Promover la participación ciudadana, incluyendo la participación de los niños, niñas, adolescentes, mujeres y las minorías, en la identificación de las prioridades, en la toma de decisiones y en la asignación y vigilancia de los recursos públicos.

• Instar a los gobernantes y a los administradores públicos a ser más responsables y a rendir cuentas a la comunidad.

• Construir una cultura democrática, fortalecer las redes sociales y favorecer el desarrollo del capital social.

desempeñan estos grupos, en lamayoría de los casos estáorientado a proteger los interesesde grupos pobres o vulnerables através de estrategias para hacerque los procesos presupuestalessean inclusivos, participativos yque tengan un seguimiento ovigilancia independiente19.

Para el caso específico de lainversión pública que beneficia a losadolescentes, hay diversasestrategias que se puedenimplementar con miras ainfluenciarla. Si bien estasestrategias abarcan un amplioabanico de posibles acciones,actores y resultados, se puedenagrupar en tres categorías, deacuerdo con el objetivo quepersiguen:

• Estrategias en torno al monitoreo y el análisis presupuestario, que buscan dar seguimiento permanente a la asignación y ejecución de recursos en las áreas sociales prioritarias.

• Estrategias relacionadas con la abogacía; que buscan, a través de diversos canales, proporcionar información clara,relevante y oportuna acerca del gasto social que beneficia a los adolescentes, para así influenciar a los tomadores de decisión del proceso presupuestal y a la opinión pública.

• Estrategias para el fortalecimiento de capacidades; que buscan ampliar el conocimiento y el entendimiento de los asuntos presupuestales y su impacto sobre los derechos de los

Recuadro 10Las experiencias en América Latina y el Caribe

En América Latina y el Caribe se han llevado a cabo una gran diversidad deiniciativas para influenciar el presupuesto público a favor de la adolescencia. En Brasil el Projeto de olho no Orçamento Criança ha logrado analizar ymonitorear el presupuesto público directamente a través de los derechosplasmados en la declaración Un Mundo Apropiado para los Niños. Lainformación acerca de la asignación del presupuesto federal a la realizaciónde los derechos de los niños es ampliamente difundida y utilizada paralabores de abogacía y movilización, lo cual ha redundado en mejorasconcretas sobre la asignación de recursos para la infancia.

En Paraguay y Ecuador, si bien uno de los principales objetivos de lasiniciativas del presupuesto participativo ha sido promover la inversión socialen las áreas que benefician a la infancia y la adolescencia, el enfoque delanálisis ha sido más amplio y se ha concentrado en el monitoreo del gastosocial. En Paraguay, el proyecto coordinado por Unicef y el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) analiza la asignaciónpresupuestaria a los sectores prioritarios (educación básica, serviciosbásicos de salud, reducción de la pobreza extrema y la desnutrición, y agua y saneamiento).

El proyecto proporciona información periódica (bimensual) acerca de lasdiferentes etapas del proceso presupuestal, desde la asignación de fondosa los sectores prioritarios, hasta la ejecución de los mismos. En Ecuador,en el marco del proyecto sobre el gasto social se ha desarrollado eimplementado una metodología para analizar y monitorear la inversión socialdurante las fases de asignación y ejecución del presupuesto. Este proyectose enfoca en la inversión pública en los servicios sociales básicos, dadasu importancia para la realización de los derechos de los niños, su impactosobre las condiciones de vida de la población vulnerable y el papel quedesempeñan en la reducción de la pobreza.

En Guatemala, Unicef y sus contrapartes han fijado metas nacionales para lainfancia, en las áreas de educación, salud, nutrición y protección. Estasmetas se han utilizado como el punto de partida para cuantificar lasasignaciones presupuestales a los programas y proyectos relacionados conlos derechos de la niñez.

En Costa Rica, se ha implementado el proyecto Observatorios Ciudadanos,que busca estimular el papel activo del liderazgo de la sociedad civil, losempresarios, los sindicatos, los campesinos y los medios de comunicación yformadores de opinión, en la vigilancia y movilización ciudadana a favor delcumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia, a través de unamejor asignación, uso e impacto de la inversión social. Así mismo, en CostaRica se ha puesto en marcha una gran campaña de comunicación “Invertiren la Infancia, prioridad nacional”, basada en la premisa de que una mayorinversión en la infancia compete no sólo al gobierno, sino a múltiples actoresde la sociedad civil. Esta campaña busca motivar la participación y elesfuerzo conjunto de empresarios, académicos, artistas, así como de losactores gubernamentales, para lograr una mayor inversión social en losniños, niñas y adolescentes en Costa Rica.

19. Para mayor información, verKrafchik, Warren (200?)

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5.1 Definir el gasto social quebeneficia a la adolescencia

En los países de la región, laclasificación presupuestaria noincluye una categoría específicaen la que se aglutinen todos loscomponentes del gasto públicosocial dirigido a los adolescentes(GPA). Por lo tanto, es necesariorealizar un ejercicio para definirqué tipos de gastos tienen unarepercusión sustancial sobre lascondiciones de vida de losadolescentes y por lo tanto debenincluirse en la definición delGPA21.

Se destacan dos clasificacionespara el GPA. La primera serelaciona con las característicasde la población objetivo de lainversión pública y la segunda serefiere al sector o área temática ala cual se asigna el gasto. En laclasificación del GPA según lascaracterísticas de la poblaciónobjetivo, éste puede incluir:

• el gasto dirigido exclusivamente a los adolescentes entre los

10-18 años; •el gasto dirigido a la familia, que tiene repercusiones obvias sobre el bienestar de los adolescentes; y/o

•el gasto dirigido a un grupo poblacional más amplio, que incluye a la población entre los 10 y 18 años.

En la clasificación del GPA segúnel análisis de las áreas temáticas,se puede incluir el gasto asignadoa los sectores sociales queproporcionan bienes y serviciosdirigidos a los adolescentes, talescomo gasto en educaciónsecundaria; en deportes,

recreación y cultura; enprotección integral de losadolescentes y en salud y saludsexual y reproductiva, entre otros.

La definición del gasto socialdirigido a los adolescentes debeser integral, es decir que debeincluir toda la inversión social,pero desagregando ciertos gastosen infancia y en servicios socialesbásicos. Debe también serconsensuada con el gobierno, elsector académico y con actoresrelevantes de la sociedad civil.

La definición del GPA no es unatarea sencilla, ya que laclasificación presupuestaria en lamayoría de los casos no permitediferenciar entre el gasto quebeneficia específica yexclusivamente a la poblaciónentre 10-18 años de aquel quebeneficia a la población en otrosrangos de edad. Porconsiguiente, la definición delGPA debe ser flexible y además,para su análisis y seguimiento, sedebe usar como complemento lainformación acerca del gastosocial dirigido a grupos másamplios de la población.

20. Algunos elementos de esta secciónfueron tomados de Unicef, OficinaRegional para América Latina y el Caribe(2005). 21. Para mayor información sobre estetema, se puede consultar el capítulo sobreaspectos metodológicos en Ministerio deEconomía y Producción, Unicef-Argentina(2004).

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5Las etapas y herramientasnecesarias para analizar y darseguimiento al gasto socialdirigido a la adolescencia

La definición del gasto socialdirigido a los adolescentesdebe ser integral, es decir quedebe incluir toda la inversiónsocial, pero desagregandociertos gastos en infancia y enservicios sociales básicos.

©UNICEF-Belice / César Villar

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Para las labores de análisis yabogacía, puede resultar útilcomparar el monto de losrecursos asignados a losadolescentes con aspectos comoel volumen de recursosdestinados al pago del servicio dela deuda externa o al gastomilitar.

La equidad del gasto social ysu impacto redistributivo

Uno de los objetivos del gastopúblico es beneficiar en mayormedida a los grupos de menoresingresos y/o más vulnerables, detal manera que haya unaredistribución del ingreso y sereduzcan las disparidades.Habría entonces dos aspectosimportantes por analizar: (i) ¿elgasto social se está asignandohacia los sectores que se sabealbergan un mayor potencial parala reducción de las disparidades(servicios sociales básicos,formación de capital humano)?;(ii) ¿el gasto social asignado a losservicios sociales básicosbeneficia en mayor medida a lapoblación de menores ingresos oa aquella en condiciones devulnerabilidad?

Para responder a estaspreguntas, es necesario tomar enconsideración ciertos aspectos dela información presupuestal:

• Cuál es la composición por sector del gasto público: ¿Quéporcentaje del gasto se realizaen educación inicial, primaria, secundaria y terciaria? ¿Salud? ¿Salud sexual y reproductiva? ¿Seguridad social?

• ¿Qué porcentaje del gasto social se dirige hacia los servicios sociales básicos?

presupuestario. Dado que puede haber discrepancias entre la asignación inicial y la transferencia efectiva de los recursos, es importante monitorear constantemente los distintos momentos del proceso presupuestario.

• Accesible: debe ser de fácil consulta para los tomadores de decisión, los actores de la sociedad civil y la ciudadanía.

5.4 Analizar y monitorear elgasto social dirigido a losadolescentes

Una vez se cuenta con accesoa los datos y se ha diseñado elsistema de informaciónpresupuestaria, se puedeproceder al análisis y monitoreodel gasto social dirigido a losadolescentes. A continuación seresaltan los principales aspectosque se deben abordar en elmarco de este ejercicio.

El monto del gasto socialdirigido a los adolescentes

El gasto social dirigido a laadolescencia puede serexpresado de diferentes formas:

• Como porcentaje del PIB: relaciona la inversión social en adolescentes con el tamaño de la economía y mide la prioridad macroeconómica del gasto social dirigido a los adolescentes.

• Gasto per cápita, por adolescente (en millones de dólares): refleja la cantidad promedio invertida por cada adolescente.

• Como porcentaje del gasto público total: relaciona la inversión social en adolescentes con el gasto público total y mide la prioridad fiscal del gasto socialdirigido a los adolescentes.

5.2 Lograr el acceso a lainformación presupuestaria

Para realizar el análisispresupuestario, es indispensablecontar con el acceso a los datosoficiales. Por consiguiente, esnecesario que la rama ejecutivadel poder manifieste la voluntadde “abrir” el proceso presupuestaly de compartir la información conlos grupos de la sociedad civil.Para esto, se pueden estableceracuerdos de cooperación con lasinstituciones gubernamentalesrelevantes (Ministerio de Haciendao Finanzas) a través de los cualesse comprometan a compartir lainformación periódicamente22.

5.3 Desarrollar un sistema deinformación presupuestaria

Una vez se cuente con acceso ala información presupuestal, sepuede proceder al diseño de unsistema informático que permitasu análisis. Este sistema debeser compatible con aquellosutilizados en las institucionesgubernamentales que manejanlos temas presupuestales y debetener la capacidad para procesargrandes volúmenes deinformación.

El sistema de informaciónpresupuestaria debe ser utilizadopara hacer seguimiento a diversosaspectos relacionados con laasignación y ejecución del montodel gasto social dirigido a losadolescentes.

El sistema de informaciónpresupuestaria debe ser:

• Permanente: debe permitir el seguimiento a los recursos presupuestados y a su ejecución.

• Integral: debe abarcar los diversos aspectos relacionados con todo el ciclo

• ¿Qué porcentaje del gasto social se invierte en capital humano (salud y educación)?

• ¿Cómo se distribuye el gasto social en las diferentes zonas/regiones del país?

• ¿Existe algún mecanismo de focalización de la inversión social en las áreas más pobres?

• ¿Qué porcentaje del gasto social dirigido a los adolescentes llega a cada quintil/decil de la población?

• ¿Existe información desagregada del gasto social por edad?, ¿por género?, ¿por origen étnico?

La eficiencia en el uso de losrecursos asignados a laadolescencia

Una asignación adicional derecursos públicos para losadolescentes no necesariamenteredunda en beneficios para ellos.Esto está relacionado conproblemas de la administraciónpública, tales como la duplicacióny superposición de esfuerzos yprogramas, las desviaciones defondos, el despilfarro de recursos,la baja capacidad de ejecución defondos presupuestados y la débilcultura de rendición de cuentas“accountability” entre otros. Parahacer seguimiento a la eficienciaen el uso de los recursos, esnecesario examinar si lasinversiones se están haciendo demanera ordenada y transparente;si los montos presupuestadosestán siendo ejecutados demanera oportuna y si la ejecuciónde recursos cuenta con lossoportes legales y contablesrequeridos, entre otros.

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22 En Ecuador, UNICEF firmó unConvenio con el Ministerio de Finanzas

que incluyó además la elaboraciónconjunta de un Boletín bimensual, con el

seguimiento de la ejecuciónpresupuestaria de las instituciones y

proyectos del sector social, denominado¿Cómo va el gasto social? En Paraguay,

el PNUD y UNICEF firmaron un Conveniocon el Ministerio de Hacienda que permiteel acceso en línea al Sistema Integrado de

Administración Financiera del Estado(SIAF), lo cual hace posible el seguimiento

en tiempo real de los movimientos deasignación presupuestaria.

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La financiación del gastopúblico social y el contextofinanciero del presupuesto

La financiación del gasto se hacea través de diversos canales,siendo la tributación el principal deellos. La estructura tributaria tieneefectos sustanciales sobre ladistribución del ingreso en unpaís. Idealmente, la estructuradebe ser progresiva, es decir, quea medida que aumenta el ingresode los individuos, estos asumenuna mayor carga tributaria. Noobstante, esto no siempre ocurreen los países de la región, por loque además de examinar elcarácter progresivo o regresivodel gasto público social, tambiénes necesario analizar el aspectode la equidad en la financiacióndel mismo. También esindispensable examinar elvolumen del servicio de la deudaexterna, ya que este puede serelevado y comprometer lainversión social.

• ¿Qué tipo de impuestos existen en el país? ¿Son progresivos o regresivos? ¿Qué porcentaje del PIB representa la carga tributaria?

• ¿A cuánto asciende el pago del servicio de la deuda externa?

• ¿Hay déficit fiscal? De haberlo,¿Cómo se está financiando?

• ¿Cómo inciden todos estos aspectos en las asignaciones para la inversión social?

©UNICEF-Belice / César Villar

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En las secciones anteriores seproporcionaron algunasherramientas –en su mayoría decarácter técnico- para llevar acabo estrategias para ejerceruna influencia sobre el gastosocial dirigido a la adolescencia.No obstante, para que este tipode procesos tengan unaincidencia política efectiva, sedebe dar un uso adecuado a lainformación y al análisis que serealice sobre el presupuestopúblico.

Es necesario preguntarse ¿quétipo de análisis o de informaciónestratégica se debe presentarante los diferentes actoresinvolucrados en el presupuestopara ejercer una influencia sobreel gasto social? ¿Cuáles sonestos actores? ¿Cuál es el mejormomento o etapa del procesopresupuestal para presentar lainformación? ¿Cómo y conquiénes se construyen lasalianzas estratégicas para abogarpor una mayor y mejor inversiónen los adolescentes?

Para abordar estos interrogantes,es necesario empezar porentender cuáles son las diferentesetapas del proceso presupuestal,cuáles los actores relevantes, yqué tipo de actividades se puedendesarrollar según estas etapas,para ejercer una influencia sobreel mismo.

6.1 Las etapas del procesopresupuestal y los actoresestatales relevantes 23

En general, el procesopresupuestal se puede dividir encuatro etapas principales. Encada una de éstas, hay variosactores gubernamentales

directamente vinculados y quetienen la posibilidad de modificarlas variables del gasto social parabeneficiar a la poblaciónadolescente.

Además de influir sobre estosactores en el momento oportunopresentándoles los análisispresupuestarios y lasrecomendaciones para aumentarla cantidad y la calidad de lainversión para los adolescentes,es necesario también reconocera una variedad de actores quepueden ejercer una influenciasobre la opinión pública encualquiera de las etapas delproceso presupuestal. Estosactores no gubernamentalesy el trabajo que se puede realizarcon ellos se abordan en lasección 6.2.

23. Basado en Krafchik, Warren (200?);Banco Mundial (200?).

6Movilización, incidencia yfortalecimiento de lascapacidades para influenciar la inversión social a favor de los adolescentes

Es necesario preguntarse¿Cómo y con quiénes seconstruyen las alianzasestratégicas para abogar poruna mayor y mejor inversiónen los adolescentes?

©UNICEF-Belice / César Villar

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adolescentes y capacitarlas para influir sobre las decisiones de inversión de los recursos públicos.

• Desarrollar las capacidades institucionales para garantizarprocesos ejecutivos y legislativos participativos, quepromuevan la discusión, la concertación sobre prioridades de las políticas públicas y los presupuestos.

• Fortalecer las capacidades deplanificación estratégica basada en resultados en las instituciones del sector social,para la elaboración de presupuestos con base en unanálisis cuidadoso de la situación y de las necesidades de la población objetivo.

Etapa #2: La discusión y aprobación delPresupuesto Nacional por partedel órgano legislativo.

En esta etapa, la rama Ejecutivasomete el Presupuesto Nacionalal Órgano legislativo, el cual lodiscute, sugiere modificaciones ylo aprueba .

¿Qué se puede hacer parainfluenciar la inversión social afavor de los adolescentes enesta etapa?

Durante esta etapa se cuenta conla oportunidad para influenciar alos miembros del poder legislativopara que modifiquen elPresupuesto Nacional a favor delos adolescentes. Los grupos dela sociedad civil gozan de unamplio espectro de posiblesacciones con este fin:

Etapa #1: La formulación del presupuestosocial y su integración alPresupuesto Nacional.

En esta etapa, el Gabinete Socialo los Ministerios del sector socialprograman y formulan elpresupuesto social, queposteriormente pasa a manos delMinisterio de Hacienda o deFinanzas y éste lo integra alPresupuesto Nacional.

¿Qué se puede hacer parainfluenciar la inversión social afavor de los adolescentes enesta etapa?

• Presentar estudios o informes estratégicos para influenciar alos miembros del Gabinete Social y llamar la atención acerca de la necesidad de invertir en los adolescentes. Los estudios pueden incluir información acerca de la situación de los adolescentes,los posibles rezagos en materia educativa o de salud, los beneficios de la inversión oportuna en este grupo poblacional, el potencial de los adolescentes para la promoción del desarrollo, y otros.

• Aplicar encuestas de opinión para conocer las prioridades sociales de los ciudadanos, incluyendo a los adolescentes,y presentar los resultados comos insumos en el proceso de preparación del presupuesto.

• Consolidar y fortalecer redes de la sociedad civil, especialmente involucrando a organizaciones de

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Formulación del presupuesto social y su integración alPresupuesto Nacional

Marco institucional Marco de políticas

Presupuesto General de la Nación

g ( , ,nutrición, participación, protección integral)

Basado en Unicef, Oficina Regional para América Latina y el Caribe (2005).

Marco normativo-legal

M

El Gabinete Social o los Ministerios del sector social programan y formulan el presupuesto social, que posteriormente pasa a manos del Ministerio deHacienda o de Finanzas y éste lo integra al Presupuesto Nacional.

La Rama Ejecutiva somete el Presupuesto Nacionalal Órgano legislativo, el cual lo discute, sugiere modificaciones y lo aprueba.

Una vez que el monto de los recursos es debatido yaprobado, las asignaciones son transferidas a los ministerios y a los niveles de gobierno inferiores.

Esta etapa corresponde a la evaluación deldesempeño de las instituciones encargadas de la ejecución del gasto social.

Discusión y aprobacióndel Presupuesto Nacional por parte delórgano legislativo

Implementación del Presupuesto Nacional

Auditoría o evaluacióndel Presupuesto Nacional

Diagrama 1Relación entre el presupuesto nacional y la realización progresiva de los derechos de los adolescentes

• Realizar actividades de información y capacitación sobre los asuntos presupuestales y su impacto sobre los adolescentes, dirigidas a los miembros del poder legislativo.

• Realizar actividades de capacitación a los medios de comunicación y miembros de la sociedad civil para la interpretación del presupuesto y las consecuencias prácticas de la asignación de recursos públicos.

• Difundir información clara, relevante y oportuna acerca de los contenidos del presupuesto con miras a influenciar la opinión pública ygenerar presión social.

• Realizar estudios académicosen diferentes temas, tales como el impacto del presupuesto sobre el bienestar de los adolescenteso el impacto redistributivo del presupuesto, entre otros.

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Etapa #3: La implementación delPresupuesto Nacional.

Una vez que el monto de losrecursos es debatido y aprobado,las asignaciones son transferidasa los Ministerios y a los niveles degobierno inferiores. En esta etapaes fundamental asegurar que losrecursos públicos desembolsadoslleguen a los beneficiariosesperados, sean ejecutadosoportuna y adecuadamente yademás, tengan un impactopositivo sobre la vida de losadolescentes y sus familias.

¿Qué se puede hacer parainfluenciar la inversión social afavor de los adolescentes enesta etapa?

• Realizar análisis para medir labrecha entre la planeación y la implementación de actividades y recursos. Al identificar los canales burocráticos a través de los cuales fluyen los recursos, losgrupos de la sociedad civil pueden llamar la atención o denunciar una posible malversación de los fondos.

• Fortalecer la capacidad de losministerios sociales y de las instituciones que trabajan con los adolescentes para el diseño de las políticas sociales desde una percepción positiva de la adolescencia y con base en los principios de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW).

• Fortalecer las capacidades institucionales de los sectoressociales para que incorporen la planificación estratégica basada en resultados, así como los procesos participativos en sus estrategias de trabajo.

• Fortalecer la capacidad de cooperación y trabajo intersectorial de los ministerios sociales y las instituciones estatales para avanzar hacia políticas más integrales.

Etapa #4: La auditoria o evaluación delPresupuesto Nacional.

Esta etapa corresponde a laevaluación del desempeño de lasinstituciones encargadas de laejecución del gasto social.

¿Qué se puede hacer parainfluenciar la inversión social afavor de los adolescentes enesta etapa?

• Realizar evaluaciones para determinar el impacto del gasto social sobre los adolescentes y/o sus familias.

• Realizar análisis críticos a los informes de auditoria que presenta el gobierno.

• Realizar encuestas de opiniónpara examinar la percepción ciudadana acerca de la calidad en la prestación de los servicios sociales básicos.

• Fortalecer las capacidades nacionales de monitoreo y evaluación de políticas y programas sociales para asegurar información relevante que sirva de insumopara las futuras decisiones deinversión.

6.2 Los actores nogubernamentales

Ya habiendo señalado a losactores estatales directamentevinculados con cada una de lasetapas, se debe tambiénidentificar a otros actores quepueden incidir sobre la opiniónpública y con quienes se puedenestablecer alianzas estratégicaspara avanzar en el trabajo sobreel presupuesto participativo.

Estos actores incluyen a:• Los medios de comunicación

locales, incluyendo la radio comunitaria, los medios impresos y la televisión;

• El sector privado y los gremios industriales y empresariales

• El sector académico; las universidades y los centros de investigación, entre otros.

• Los partidos políticos

• Las organizaciones no gubernamentales

• Los movimientos y redes sociales

• La Iglesia u otros grupos religiosos

• Los organismos internacionales; el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo

• Las agencias del Sistema de las Naciones Unidas.

Dadas la gran variedad deactores, es necesario diseñar adecuadamente estrategias de abogacía según el actor, su rol y sus características individuales. Por consiguiente, eltrabajo puede estar dirigido haciala capacitación de los aliados en asuntos presupuestales, a través de la preparación de guías,material explicativo y sesiones de entrenamiento, o puede estar más enfocado en la sensibilización de los aliadosen torno a los derechos de losadolescentes y los beneficios deinvertir en ellos los recursospúblicos.

Asimismo, es necesario que serealice un trabajo permanente conla sociedad civil, para brindarlesinformación que les permitacomprender más claramente loscomponentes de PresupuestoNacional y cómo este incide sobreel bienestar de los adolescentes yde la población en general. Eltrabajo con la sociedad civil puedeincluir la organización de foros,talleres, la publicación de materialsencillo y con mensajes claros,para incentivar su interés yparticipación en torno a lostemas presupuestarios.

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bibliografía

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