1

UNIVERSIDAD ACADEMIA DE HUMANISMO CRISTIANO Escuela de Gobierno y Gestin Pblica

Magster en Gerencia Pblica para Lderes de Alta Direccin

CURSO DE REFORMA, MODERNIZACIN DEL ESTADO y SERVICIO PBLICO

APUNTES DE CLASES

Profesor Marco Antonio Rocca

INTRODUCCIN En la asignatura de Reforma y Modernizacin del Estado y el Servicio Pblico parece adecuado precisar algunos conceptos sobre el Estado, antes de referimos a su reforma o modernizacin. Naturalmente, todos tenemos una idea del tema, la cual la hemos formado por experiencia o estudio. Se puede decir que el Estado se nos hace presente cotidianamente. Lo encontramos en variadas actividades: el Estado como prestador de servicios sociales, el Estado legislador; el Estado administrador, el Estado como juzgador sentenciador, el Estado como detentador de la fuerza pblica, el Estado como detentador del poder militar, el Estado entre otros Estados, el Estado como empleador, el Estado como recaudador, el Estado como benefactor, el Estado como actor econmico, el Estado como regulador, ... y en otras manifestaciones, porque el Estado es una institucin de carcter complejo.

I EVOLUCIN HISTRICA DEL ESTADO 1.1 Agrupaciones humanas sin y con Estado No siempre existi el Estado, que es una creacin humana. Como actualmente lo conocemos es producto de una larga evolucin histrica. En los albores de la civilizacin existieron grupos humanos organizados sin Estado. La consolidacin de la antropologa en el siglo XX permiti el conocimiento sistemtico de pueblos existentes que an aplican ese patrn. Krader y Rossi dicen que "por sociedades sin Estado entendemos aquellas sociedades que no tienen un territorio claramente delimitado y fijo, ni funcionarios de dedicacin exclusiva, ni derecho, entendido ste como un corpus sistemtico de normas escritas a cuyo cumplimiento pueda obligar una burocracia centralizada".1 1 Krader, Lawrence y Rossi, Ino. 1982. Antropologa poltica. Barcelona: Editorial Anagrama. P. 12.

2

Funciones polticas en las sociedades con Estado y sin Estado Caractersticas sociales

y Polticas

Sociedades con Estado Sociedades sin Estado

Territorio

Fijo y bien delimitado. Poco definido y cambiante.

Composicin social Multiplicidad y heterogeneidad de grupos, comunidades, clases, regiones. Algunas personas trabajan para otras que no trabajan pero mandan. Separacin entre la ciudad y el campo.

Grupos escasos y homogneos. Todo el mundo trabaja para s o para su grupo inmediato.

Localizacin del control Jerrquico, centralizado y burocratizado (El Estado). El Estado est representado por una persona (rey, presidente). Presencia de funcionarios fijos.

Autonoma de las comunidades o de los grupos de parientes o solidaridades. Consejo de ancianos y/o jefe. Dirigentes rotativos y situacionales.

Naturaleza del control .

Autoridad centralizada; ley escrita; coercin fsica.

Influencia de los dirigentes; la costumbre; sanciones informales.

Krader, Lawrence y Rossi, Ino. 1982. Antropologa poltica. P. 13. Entonces, sera til retener que la organizacin tribal ya tiene elementos de resolucin de conflictos, de control social y de lo que hoy llamaramos funciones polticas. 1.2 Organizacin poltica en la Antigedad y en la Edad Media Los sumerios, los babilonios, los egipcios, los persas, los griegos, los romanos, as como otros grupos humanos organizados contemporneos a los mencionados, formaron Estados en los que aparecen elementos que atribuimos a estas entidades y que evolucionaron con el paso de los siglos. Tambin las civilizaciones del extremo oriente as como las americanas tuvieron formas de Estados. En ellas el poder estaba centralizado, generalmente en la persona del monarca o gobernante. Las altas civilizaciones de la Amrica precolombina desarrollaron unidades polticas en que se advierten algunos elementos propios de un Estado. As ocurre con los imperios Inca y Azteca y con las ciudades mayas.

3

1.3 El nacimiento del Estado moderno A partir del Renacimiento comienza a estructurarse en Europa, lo que devendra en el Estado moderno. Entre las caractersticas que se van perfilando, podemos mencionar: la unificacin bajo un mando nico de territorios extensos; la organizacin a travs de leyes escritas y de constituciones; la separacin del poder temporal del poder religioso; la creacin de cuerpos de funcionarios que contribuyen no slo a la

administracin sino que tambin "condicionan el carcter relativamente esttico de su estructura"2,y, en una etapa posterior:

la delimitacin de competencias; y, la progresiva separacin de los poderes o funciones del Estado. Los reyes iniciaron el proceso de consolidacin de un territorio con fronteras determinadas. Los mova el inters de aumentar su poder personal. Negociaron o derrotaron por las armas a los seores feudales. Contaron generalmente con el apoyo de los burgueses que deseaban dejar de depender del seor feudal. De este modo el concepto feudal de lealtad se reemplaz por los de obediencia y autoridad, que son propios de un Estado con poder centralizado. Los primeros Estados modernos se constituyeron, entonces, bajo una direccin muy fuerte, sin garantas efectivas de los derechos de las personas y sin participacin del pueblo en el poder. Fueron las monarquas absolutas que ya estuvieron fuertemente establecidas en Europa en el siglo XVII. Las ideas liberales prepararon el advenimiento de una nueva organizacin del Estado, a partir de una crtica al Estado monrquico absolutista. Los acontecimientos histricos que marcan el inicio de este cambio son la Independencia de los Estados Unidos de Amrica en 1776 y la Revolucin Francesa de 1789. La Primera Revolucin Industrial, simultneamente, contribuye a dar origen a la sociedad capitalista y al Estado liberal. Ms adelante se formula la doctrina del Estado de Derecho como aspiracin a lograr, basado en los principios de imperio de la ley; divisin de poderes; legalidad de los actos de los poderes pblicos; y, respeto a los derechos y libertades fundamentales. Sin embargo, an cuando se va logrando alcanzar esta aspiracin en el curso del siglo XX, se demuestra que ella no es suficiente dado que subsisten las extremas desigualdades, la miseria y la discriminacin. Como respuesta surgen nuevas formulaciones en las que se asigna a un Estado Social de Derecho la construccin de: una democracia no solamente poltica, sino tambin econmica y social. Volviendo atrs se puede afirmar que el Estado moderno se configura hace aproximadamente unos 600 aos, en el siglo XV, y que el proceso que inmediatamente lo antecedi se inici en la Edad Media.

2 Heller, Hermann, citado por Verdugo Marincovic y Garca Barzelatto en Manual de Derecho Poltico. Instituciones Polticas. 2004. Santiago: Editorial Jurdica de Chile. P. 71.

4

"Nuestras actuales instituciones polticas son -pues- el resultado de una civilizacin mediterrnea y occidental que descubri hace unos tres mil aos el dilogo entre el poder y la libertad en el marco de la polis griega, y que lo retorn en el mbito del Estado-nacin, despus de siglos de olvido; al final de la Edad Media en Gran Bretaa y al culminar el siglo XVIII en Estados Unidos y Francia3. "La historia nos sugiere que/la evolucin del Estado parece no terminar jams: es una cosa infinitamente compleja, que se prolonga naturalmente en forma indefinida."4

II CONCEPTO DE ESTADO

2.1 Definicin descriptiva de Hauriou Recurriremos a la definicin descriptiva clsica de Maurice Hauriou. Este autor francs, jurista y a la vez politlogo, afirma que: . "El Estado es una agrupacin humana, fijada en un territorio determinado y en la que existe un orden, social, poltico y jurdico orientado hacia el bien comn, establecido y mantenido por una autoridad dotada de poderes de coercin".5 2.2 Estado y nacin El concepto de nacin tiene ms componentes culturales que el de Estado; este ltimo en cambio tiene un contenido poltico, de poder organizado, del cual la nacin carece. Se ha dicho que el Estado es la nacin jurdicamente organizada, lo cual es convincente, Sin embargo eso no explica lo que es la nacin. La nacin es un conjunto de personas con un idioma comn, con costumbres similares, con una raz religiosa comn, con un pasado compartido que se evoca con frecuencia, con aspiraciones para el futuro vinculadas a los factores anteriores, y, por sobre todo con la conciencia de cada uno de tener una pertenencia conjunta con los dems miembros de la nacin. Alguno de estos elementos puede faltar -el aspecto religioso por ejemplo- pero nunca el de la conciencia nacional.

3 Dalla Va, Alberto, Graa, Eduardo y otros. 1997. Manual de Teora del Estado y del Gobierno. Buenos Aires: Editorial de Belgrano. P. 46. 4 Duguit, Lon. 1915. Las transformaciones del derecho pblico. Madrid: Victoriano Surez. P. 405. Citado por Dalla Va en op. cit. 5 Hauriou, Maurice. 1971. Derecho Constitucional e Instituciones Polticas. Barcelona: Ed. Ariel. P. 114.

5

2.3 Elementos del Estado a. El grupo humano El Estado es obra humana, por lo cual la poblacin es su elemento esencial. Como el Estado permanece en el tiempo ms all del paso de las generaciones, siempre existe una multitud cuya cantidad es variable. No se necesita un mnimo de personas para constituir un Estado. El criterio para medir la viabilidad del Estado no es el de la cantidad de habitantes, sino el de que los hombres y mujeres que lo forman, constituyan un grupo "suficientemente grande como para permitir a la multitud una organizacin completa y una vida autnoma, independiente de los poderes externos, por que el Estado tiene esencialmente el carcter de autarqua esto es, debe bastarse a s mismo".6 Preferimos utilizar el trmino grupo humano antes que la poblacin o el pueblo. La poblacin es el numero de habitantes de un territorio determinado. Cuando se aplica al total del Estado, es sinnimo de grupo humano que conforma el Estado. En su sentido ms lato pueblo es sinnimo de poblacin. Posee un significado ms restrictivo cuando se aplica no a la totalidad de la poblacin sino a una parte mayoritaria de ella. En el lenguaje jurdico la palabra "'pueblo" puede aplicarse al conjunto de personas con derechos polticos o, ms precisamente, a las personas con derecho a sufragio. La poblacin de un Estado puede coincidir con la de una nacin. Pero tambin hay casos de Estados que albergan a ms de una nacin; y tambin el de una nacin sin Estado. Por otra parte siendo la nacin una realidad dinmica puede darse la circunstancia de que en el interior de un Estado con varias naciones llegue a darse la fusin de todas ellas en una sola. A los Estados con ms de una nacionalidad en su poblacin se les llama multinacionales. Tambin se habla de Estados multitnicos. Son sinnimos? Es lo mismo etnia que nacin? En el lenguaje de la poltica la diferencia parece estar marcada por una cuestin de nfasis. Se piensa que la calificacin de "nacin" a una parte de la poblacin de un pas, acerca la hora de una divisin del Estado. El debate habido en Espaa sobre tal calificacin aplicada en su nuevo Estatuto de Catalua -que ha finalizado en 2006- es un ejemplo de esta situacin. Lo tnico no est demasiado lejos de lo nacional. La expresin "pueblos originarios" se usa mucho para referirse a las etnias que poblaban Amrica antes de la llegada de los europeos.

6 Verdugo Marinkovic, Mario y Garca Barzelatto, Ana Mara. 2004. Manual de Derecho Polttico. Instituciones Polticas. P. 100.

6

En lo que respecta al Estado de Chile, en su poblacin se encuentran varias etnias. Incorporadas legalmente7 al Censo estn las siguientes: Aimara, Quechua, Atacamea, Colla, Rapa Nui, Mapuche, Kawashkar o Alacalufe y Ymana o Yagn. Debe agregarse la etnia Diaguita reconocida por ley del 28 de Agosto de 2006. Al resto de la poblacin el Censo la califica de "ninguno de los anteriores". En el Censo del ao 2002 sobre una poblacin total de 15.116.435 personas, 692.192 declararon pertenecer a alguna de las etnias, lo que representa el 4.57%.8 b. El territorio El territorio es la superficie terrestre dentro de la cual es vlido el poder del Estado. Comprende tanto el suelo, como la extensin de mar y espacio areo colindante. Adems debe agregarse el territorio jurdico que se ha convenido por una ficcin acordada del derecho internacional y que se refiere principalmente a las embajadas. i. El suelo es el territorio firme del Estado y est encerrado por los lmites o fronteras determinadas generalmente por tratados internacionales. El suelo comprende el subsuelo que es una figura cnica que va desde el suelo hasta el centro de la tierra. El subsuelo es de especial importancia porque en l se encuentra grandes depsitos de minerales, hidrocarburos y tambin cursos de agua. ii. El espacio martimo es la prolongacin del territorio del Estado hacia el mar en su parte contigua a la costa. Se distingue de la alta mar. Ha sido admitida universalmente como parte del territorio de los Estados ribereos. Chile fue pionero en Amrica Latina en establecer una zona econmica exclusiva de 200 millas marinas. Lo hizo en 1947. Posteriormente en 1952, Chile, Ecuador y Per proclamaron conjuntamente una zona de 200 millas. La Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 establece como mximo para la zona econmica exclusiva 200 millas marinas contadas desde las lneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial.9 iii. En el espacio areo que se encuentra sobre el suelo y el mar territorial tienen plena soberana los Estados respectivos, sin perjuicio de los tratados internacionales que se suscriban para regular las llamadas libertades del aire. En cuanto al espacio exterior o ultraterrestre, una resolucin de la Asamblea General de las Naciones Unidas de diciembre de 1961 y el Tratado de enero de 1967, establecen que el espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos

7 Ley No.19.253 de 5 de Octubre de 1993, denominada Ley Indgena. 8 604.349 personas declararon pertenecer a la etnia Mapuche, 48.501 a la Aimara, 21.015 a la Atacamea, 6.175 a la Quechua, 4.647 a la Rapa Nui, 3.198 a la Colla, 2.622 a la Alacalufe, y 1.685 a la Ymana. 9 Vase Vargas Carreo, Edmundo. 1973. Amrica Latina y los Problemas Contemporneos del Derecho del Mar. Santiago: Editorial Andrs Bello.

7

celestes, no podrn ser objeto de: apropiacin nacional por reivindicacin de soberana, uso u ocupacin, ni de ninguna otra manera. No se ha hecho hasta ahora la determinacin de a que altura termina el espacio areo y comienza el espacio ultraterrestre. iv. Situacin especial del Territorio Chileno Antrtico.' Chile, pas antrtico por proximidad geogrfica y por historia, fij los lmites de la Antrtica Chilena el 6 de Noviembre de 1940. Ello. de Diciembre de 1959 se firm el Tratado Antrtico que entr en vigencia en Junio de 1961. Chile es uno de los 12 Estados fundadores del Tratado. Actualmente son 45 los Estados miembros. El Tratado seala que sus disposiciones no se interpretarn como una renuncia a los derechos de soberana o a las reclamaciones hechas valer precedentemente por cualquiera de las partes contratantes. Ninguna actividad que se lleve a cabo durante su vigencia constituir fundamento para hacer valer, apoyar o negar una reclamacin de soberana ni para crear nuevos derechos de soberana en la regin. Los Estados firmantes se comprometen a no hacer nuevas reclamaciones de soberana territorial y a no ampliar las que se hicieron con anterioridad a su firma, mientras el tratado est en vigencia. En el Tratado se dispone la utilizacin del continente antrtico exclusivamente para fines pacficos, se prohbe el establecimiento de bases y fortificaciones militares, la realizacin de maniobras y el ensayo de armas, las explosiones nucleares y la eliminacin de desechos radiactivos. Se establece la libertad de investigacin cientfica y la cooperacin internacional en la misma. El rea del Tratado comprende la regin situada al sur de los 60 de latitud sur, incluidas las barreras de hielo. Con las limitaciones sealadas, el Territorio Antrtico Chileno o Antrtica Chilena forma parte del territorio del Estado de Chile. Administrativamente pertenece a la Regin de Magallanes y Antrtica Chilena. Constituye una comuna, la nica sin municipalidad. c. El poder En sentido amplio poder es la facultad y capacidad para hacer algo. Como elemento, del Estado es la facultad, capacidad y fuerza de que ste dispone para cumplir su fin. Las relaciones de poder implican situaciones de subordinacin. Hay alguien o algunos que prevalecen y quien o quienes aceptan esa prevalencia. Dentro de la sociedad existen muchsimas relaciones de poder, sin que participe en ellas el Estado. Pero, slo en el Estado se est en presencia de un poder de la mayor extensin, permanencia y fuerza. i. Soberana. "La soberana es el poder supremo en virtud del cual el Estado se da una organizacin poltica y jurdica, y se plantea frente a otros Estados en

8

un plano de independencia y de igualdad".10 Hay que reiterar que el poder soberano del Estado se puede calificar de "supremo" slo en cuanto explica que no existe otro poder superior o concurrente con l, no en cuanto a que pueda ser un absoluto, porque no lo es, ya que tiene que respetar los derechos de las personas. El Estado existe para servir a las personas. ii. El poder estatal es temporal. Se dice poder temporal en oposicin a poder espiritual. El poder estatal es poder poltico. iii. El poder estatal incluye el monopolio legtimo de la coercin material. Sin este poder el Estado no seria sino una formula vaca de sentido. Como lo expresan Verdugo Marincovich y Garca, "cuando un Estado comienza a tolerar en su territorio milicias armadas que tengan la posibilidad de hacer ejecutar por medio de coercin las ordenes que se dan, entonces se puede decir .que el Estado est prximo a desaparecer. La Alemania de Weimar dej as que se disolviera el Estado republicano.11 Hay que insistir en que la coercin de la cual el Estado tiene el monopolio, es la coercin legtima, la cual para ser tal, debe respetar integralmente los derechos humanos y estar de acuerdo con las reglas constitucionales y legales. iv. El poder del Estado es un poder institucionalizado, lo cual significa que el poder estatal se ejerce bajo formas jurdicas. d. Fines del Estado Con todo lo impresionante que es la obra humana de concepcin y creacin del Estado, ste contina siendo un instrumento, a menos que creamos que es un fin en s mismo, que se basta con existir, en cuyo caso se tratara de una preexistencia y no, como sabemos, de un producto de la evolucin humana. Cabe entonces preguntarse por la finalidad o fines del Estado. La Constitucin chilena vigente, en su artculo 1 se refiere explcitamente a la finalidad del Estado. El texto es el siguiente: "El Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y -cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantas que esta Constitucin establece".12 Qu debemos entender por bien comn? El texto constitucional lo explica, a nuestro juicio, slo parcialmente. El Diccionario de Administracin Pblica

10 Gobierno de Chile, Ministerio del Interior, Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo. 2002. Diccionario de Administracin Pblica Chilena. Santiago: SUBDERE. P.190. 11 Op. cit. p. 130. 12 Constitucin Poltica del Estado. Decreto Supremo No.100 publicado en el Diario Oficial de 22 de septiembre de 2005.

9

Chilena dice que el bien comn es "aquel que beneficia a toda la comunidad".13 Para ir ms all es necesario recurrir a la filosofa poltica, ya que el tema de los fines del Estado trasciende a la ciencia jurdica. El bien comn no es la simple suma de todos los bienes particulares. Tampoco es un bien propio del conjunto que sacrifica a sus partes. Es, a la vez, comn al todo y a las partes. "El bien comn no es solamente la suma de las ventajas y de los servicios pblicos que la organizacin de la vida comn presupone, tales como un rgimen fiscal sano, una fuerza militar suficientemente potente, el conjunto de leyes justas, buenas costumbres y sabias instituciones que dan a la sociedad poltica su estructura, la herencia de sus grandes recuerdos histricos, de sus smbolos y de sus glorias, de sus tradiciones vivas y sus tesoros culturales. El bien comn implica tambin la integracin sociolgica de todo lo que hay de conciencia cvica, de virtudes polticas y de sentido de la ley y de la libertad, de actividad, de prosperidad material y de riqueza espiritual, de sabidura hereditaria inconscientemente en accin, de rectitud moral, de justicia, de amistad, de felicidad, de virtud y de herosmo en la vida individual de los miembros del cuerpo poltico, en la medida en que todas esas cosas son, de alguna manera, comunicables y vuelven ~ cada miembro, ayudndole a perfeccionar su vida y su libertad de persona, y constituyen en su conjunto la buena vida humana de la multitud".14 Naturalmente que en la prctica y en cada coyuntura ser a veces difcil determinar con precisin cual es el bien comn que el gobernante debe tener en cuenta. Tendrn que esforzarse para adaptar las exigencias del comn a la situacin real de las circunstancias, teniendo en cuenta que: "No se puede permitir de modo alguno que la autoridad civil sirva el inters de unos pocos, porque est constituida para el bien comn de todos. Sin embargo, razones de justicia y de equidad pueden exigir, a veces, que los hombres de gobierno tengan especial cuidado de los ciudadanos ms dbiles, que pueden hallarse en condiciones de inferioridad, para defender sus propios derechos y asegurar sus legtimos intereses".15 Leclercq sostiene que el bien comn es el bien de una de una comunidad de seres humanos que se adhieren a una sociedad para asegurar el bien de todos. Es por consiguiente "el bien de todos y de cada uno. La disciplina social puede exigir ciertas renuncias de los particulares, mas la finalidad de la sociedad es asegurar el bien de todos, es decir de todos los individuos tomados uno a uno. Algunos de estos intereses son comunes de todos; otros son particulares de algunos. El orden pblico no se limita a los intereses comunes, sino exige que sean salvaguardados los intereses y los derechos de cada uno, en la medida que ellos son compatibles con el bien comn".16 Todo esto dara lugar: -segn estima Leclercq- a que ciertos derechos individuales deban ser considerados como intangibles, o sea no susceptibles de limitarse, mientras que otros pueden ser subordinados al beneficio colectivo".17

13 bid. p. 29. 14 Maritain, Jacques. 1983. El Hombre y el Estado. Madrid: Ediciones Encuentro. P. 26. 15 Juan XXIII. Pacem in Terris. 16 Leclercq, Jacques. 1961 Introduccin a las Ciencias Sociales. P. 89. 17 Id.

10

2.4 Distincin de Rosanvallon entre Estado como aparato administrativo y Estado como forma poltica Para Rosanvallon, "es necesario distinguir el Estado como aparato administrativo y burocrtico, del Estado como forma poltica. Su historia sigue dos procesos que, en Francia, son paralelos: por una parte, la racionalizacin de las tareas gracias a la emergencia de un cuerpo de funcionarios estables, de procedimientos de gestin y de una jerarqua d responsabilidades clara; por otra parte, la democratizacin del poder con la consolidacin de gobiernos representativos y la sumisin de la administracin a las orientaciones de la voluntad general. Este proceso implica el ejercicio transparente del poder".18 Para este autor el Estado entonces, el Estado en cuanto aparato administrativo se caracteriza por poseer: a) un cuerpo de funcionarios estables; b) procedimientos de gestin; y, c) jerarqua de responsabilidades claras. A su vez el Estado considerado como forma poltica, se caracteriza o debe caracterizarse por: a) la democratizacin del poder con la consolidacin de gobiernos representativos; b) la sumisin de la administracin a las orientaciones de la voluntad general; y c) el ejercicio transparente del poder. 2.5 Estado y gobierno Gobernar es "mandar con autoridad o regir algo", es "dirigir un pas o una colectividad poltica".19 O sea en pocas palabras, gobernar es ejercer el poder. Como nos estamos refiriendo al Estado, entonces, por gobernar debemos entender el ejercicio del poder supremo del Estado. "El gobierno es la direccin suprema del Estado y el control de la administracin estatal, as como la conduccin de la poltica global del Estado".20 Ahora bien, la palabra "gobierno" se aplica tanto al conjunto de rganos que ejercen los poderes del Estado, como tambin al conjunto de personas que en un momento dado estn encargadas de dichos rganos. Ejemplo del primer caso son las expresiones: "el Gobierno de Chile" o "el Embajador del Gobierno del Brasil" o "se firm el acuerdo entre ambos Gobiernos". Ejemplo del segundo

18 Rosanvallon, Pierre. 1993. L 'tat en France de 1789 a nosjours. 2e.dition. Paris: Ed. du Seuil. Citado por M. Oudjaodui y J. Y. Sarrazin en http://www.enssib.fr/bbf/fiches lecture/sarraz.htm. 19 Diccionario de la RAE. 20 Kammler, Jorg. 1971. "Funciones de gobierno", en "Introduccin a la ciencia poltica", por Wolfgang Abendroth y Kurt Lenk. Barcelona: Editorial Anagrama. P.183. Citado por Verdugo y Garcia, op. cit. p 195.

11

caso: "se cre durante el gobierno de Frei Ruiz- Tagle" o "son partidarios del gobierno de la Presidenta Bachelet o "en el primer ao del actual gobierno". Cabe prestar atencin a que, si bien los Poderes del Estado son tres: ejecutivo, legislativo y judicial, la palabra "gobierno" se aplica solamente 8I Poder Ejecutivo, es decir al Presidente de la Repblica, sus Ministros, Intendente s Regionales, Gobernadores y otros altos funcionarios designados por el Presidente. La Constitucin Poltica de la Repblica en su artculo 24. Dice: "El gobierno y la administracin del Estado corresponden al Presidente de la Repblica, quien es el Jefe del Estado." En resumen, el Estado es un ente impersonal que permanece en el tiempo. El Gobierno es un conjunto de personas que ejercen el poder del Estado por un periodo de tiempo. 2.6 Reforma o modernizacin del Estado. a. Reforma. Reforma: Accin o efecto de reformar o reformarse. 2. Aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovacin o mejora en algo. Reformar: (del latn reformare). Volver a formar, rehacer. 2. Modificar algo, por lo general con la intencin de mejorarlo.21 b. Modernizacin. Modernizacin: accin y efecto de modernizar. Modernizar: hacer que alguien o algo pase a ser moderno. Moderno: perteneciente al tiempo de quien habla, lo que en cualquier tiempo se ha considerado contrapuesto a lo antiguo.22 A este sentido de modernizacin de: "poner al da", vamos a recurrir. No se trata pues de vincular dicha expresin a la "poca moderna" o al modernismo como movimiento artstico o religioso, o al paso del modernismo al postmodernismo, todo lo cual responde a otros conceptos y a otras discusiones, sin duda tambin importantes. Ahora bien, este poner al da no se refiere a lo superficial, sino a la sustancia y a los resultados trascendentes de la accin del Estado y del desarrollo de la gestin pblica medidos fundamentalmente por sus efectos benficos para las personas. c. Modernizacin del Estado. Frecuentemente se usa indistintamente la locucin "modernizacin del Estado" o la de "reforma del Estado" para referirse al mismo proceso. Cabe tener presente que en cuando se distingue entre ambas, ello se dice explcitamente. Tambin hay que tener en cuenta que frecuentemente las referencias que se hacen en Chile a la modernizacin o a la reforma del Estado, utilizan estas expresiones con un sentido restrictivo, refirindolas especficamente a los

21 Diccionario de la Lengua Espaola de la Real Academia. 22 Ibid.

12

procesos iniciados en los pases latinoamericanos en las dcadas de 1970 y 1980, o sea a las llamadas reformas neoliberales.

III FASES DEL ESTADO MODERNO EN LOS LTIMOS CIEN AOS 3.1 El Estado liberal democrtico Consideramos bajo esta denominacin a la forma de Estado moderno existente en Europa, Estados Unidos, Canad y en las democracias existentes en Amrica Latina a comienzos del siglo XX. En palabras de Bresser-Pereira, "el Estado liberal democrtico, que surge a comienzos del siglo XX, cuando el derecho se toma universal en los pases ms avanzados, supera el autoritarismo, pero deja planteado el problema de la justicia social".23 3.2 El Estado de Bienestar Como en muchos pases, en Chile, entre los aos .40' y 70 del siglo veinte, oper el llamado Estado de Bienestar que encuentra sus antecedentes lejanos a comienzos de los aos 20'. En Chile la creacin de dicho Estado de Bienestar, a travs de la aplicacin de diversas reformas incluida la creacin de un sistema tributario moderno, ha sido -al igual que en los pases desarrollados- la respuesta a las aspiraciones de la poblacin a una sociedad ms justa, humana y civilizada. "El Estado de Bienestar se preocupa de los sectores ms desprotegidos y vela por la equidad y la justicia social...; es un conjunto de instituciones orientadas a la solucin armnica de los conflictos sociales, por lo que se dice que ha sido un elemento esencial para la expansin del capitalismo en los pases desarrollados".24 "La constitucin del Estado de Bienestar en los pases desarrollados ha implicado la creacin de una variada gamas de instrumentos e instituciones. Por el lado del gasto pblico, estn las transferencias a personas, que corresponden a previsin social, pago a desempleados, beneficios a enfermos y nios; beneficios a travs de bienes y servicios financiados totalmente por el Estado, como salud y educacin, y subsidios a ciertos bienes bsicos como vivienda, alimentos y transporte. Todo estos componentes generan presiones significativas sobre el gasto pblico. Por el lado de los ingresos fiscales establecen los principios de capacidad de pago y de progresividad, aplicndose impuestos a la propiedad, herencias, donaciones, utilidades de empresas, ganancia de capital e impuesto progresivo a la renta personal. En sntesis, la poltica fiscal se asocia a necesidades sociales.25

23 Op. cit. p.19. 24 Meller, Patricio. 1996. Un Siglo de Economa Poltica Chilena (1890-1990). Santiago de Chile: Editorial Andrs Bello. P. 312. 25 Id.

13

Los pases latinoamericanos imitan slo una parte de esta institucionalidad del Estado de Bienestar de los pases desarrollados, aquella relacionada con lo gastos, exceptuando el subsidio de desempleo. En cambio, no hay una expansin similar en la capacidad para aumentar los ingresos tributarios, cuando ello se logra, como en el caso chileno, los impuestos indirectos constituyen el componente fundamental de la recaudacin total, mientras que los impuestos directos tienen una participacin relativamente baja y declinante. Como es sabido una carga tributaria en la cual los impuestos indirectos constituyen el componente principal, tiene un sesgo notoriamente regresivo.26 El Estado de Bienestar o Estado desarrollista se caracteriz por: "La incorporacin de amplios sectores de la poblacin a los circuitos de la participacin poltica. El reconocimiento constitucional [y legal] de los derechos de los trabajadores. El reemplazo del modelo de desarrollo basado en la exportacin de productos primarios por el proceso de industrializacin por sustitucin de exportaciones. El desarrollo de las empresas pblicas. En general, la fuerte conduccin de la economa.27 A lo cual hay que agregar, la provisin de servicios bsicos como salud, educacin, saneamiento ambiental, seguridad social y otros directamente por el Estado. El desarrollo de empresas o de Bienestar, llev a la existencia de lo que se puede llamar un Estado productor y empresario. El abordaje por el Estado de la produccin de bienes no es necesariamente un resultado ideolgico. Lo fue en la Unin Sovitica y en la Repblica Popular China cuyos orgenes estaban ligados estrechamente a una doctrina. En el mundo capitalista fue muchas veces una cuestin pragmtica, auspiciada es cierto por tendencias polticas ms cercanas al socialismo, pero bastante determinada por imperativos de urgencia de satisfaccin de necesidades y por la imposibilidad de avanzar en un desarrollo nacional apoyado slo en la empresa privada. 3.3 Estado subsidiario A su vez el Estado subsidiario instalado en muchos pases del mundo despus de las reformas econmicas neo liberales se caracteriza, entre otros elementos, por: "El sector pblico debe limitarse a las actividades esenciales para el desarrollo que el sector privado no puede o no quiere desempear. La liberacin de las fuerzas del mercado. La eliminacin de las trabas que obstaculizan el desarrollo de los agentes productivos".28 A lo cual hay que agregar, la desregulacin de las relaciones

26 Id. 27 Guerra Garca, Francisco. S/f. La Reforma del Estado. Buenos Aires: Disponible en Internet, Biblioteca Virtual, Sala de Lectura, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) el 15 de Abril de 2005: http:168.96.200. 17/ar/libros/peru/CEDEP/guerra1.rtf. P. l. 28 Ibid. P. 2.

14

econmicas y laborales; la sustitucin en la seguridad social del principio de solidaridad por el sistema de cuentas individuales; y, la privatizacin de empresas pblicas. 3.4 La reforma neoliberal, manifestacin del Estado subsidiario La reforma neoliberal iniciada en Gran Bretaa y extendida ampliamente en el mundo a la par con la globalizacin, puede considerarse como una expresin del Estado subsidiario. En Chile dicha reforma -implementada durante la dictadura- asumi las caractersticas antes sealadas. 3.5 Nuevos desarrollos Teniendo en cuenta que los procesos polticos y sociales, por lo general, requieren perodos largos para consolidar reformas en sus estructuras, es posible advertir que en los cambios habidos en los ltimos dos siglos se suelen superponer elementos anteriores que persisten junto a los nuevos que se incorporan, Desde este punto de vista hay que tener en cuenta que, en buena parte de Europa la llegada del neoliberalismo no supuso el completo desmantelamiento del Estado de Bienestar, esto ha permitido que muchos de esos pases, bajo gobiernos democrticos, hayan recuperado su capacidad de cumplir con sus fines sociales, reteniendo por otra parte los desarrollos en el campo de la gestin introducidos en la etapa neoliberal. Esto se percibe ms claramente en Gran Bretaa, Espaa y Alemania, entre otros. En Amrica Latina transcurridos ms de treinta aos desde la reforma neoliberal del Estado, los dficit sociales se han agravado en la mayora de los pases. En Chile, la reforma neoliberal ~ sido superada y se ha instaurado, durante los veinte aos de gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia, una nueva reforma del Estado y del servicio pblico, El nuevo sistema de pensiones solidarias, la ampliacin de la cobertura en salud a travs del Pan Auge, la restitucin de las leyes del trabajo, la institucionalizacin de los programas de superacin de la pobreza, la aprobacin del royalty a la minera del cobre, el fin de los senadores designados y otras medidas, junto a la ejecucin de las seis grandes reformas que trataremos que trataremos ms adelante, configuran un nuevo tipo de Estado, El sistema de pensiones a travs de las AFPs y los planes de salud a travs de las ISAPRS se han mantenido, an cuando con mejores controles. 3.6 Tipologa de Bresser-Pereira: formas de Estado y de gestin estatal Luiz Carlos Bresser-Pereira afirma que un nuevo Estado ha comenzado a surgir y estima necesaria una reforma en la administracin pblica que permita su evolucin a una verdadera gestin pblica. Espera que los funcionarios estatales y !as agencias que manejan logren desenvolverse de un modo ms

15

autnomo en lo administrativo y de una manera ms responsable en lo poltico.29 Este autor brasileo ha propuesto una tipologa histrica de las formas de Estado y de gestin estatal de la siguiente manera: Instituciones estatales Gestin estatal Estado absoluto Administracin patrimonial Estado liberal Administracin pblica de carcter burocrtico Estado liberal democrtico Administracin pblica de carcter burocrtico Estado social democrtico (benefactor) Administracin pblica de carcter burocrtico Estado social liberal (democrtico) Administracin pblica gerencial30

IV CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO 4.1 Aproximacin terica al concepto de servicio pblico "En su esencia, el servicio pblico entraa la aspiracin solidaria de poner al alcance de todo individuo, al menor coste posible y bajo condiciones que garanticen su seguridad, el aprovechamiento de la actividad tcnica satisfactora de la necesidad de carcter general, en la que puede identificar su propia necesidad individual; ms esta idea no surge sbitamente, sino que resulta ser producto de un laborioso proceso terico de elaboracin en el que coparticipan la legislacin, la jurisprudencia y la doctrina.31 4.2 Definicin del servicio pblico En Chile existe una definicin legal. Servicio Pblico es el conjunto de rganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Estn sometidos a la dependencia o supervisin del Presidente de la Repblica a travs de los respectivos Ministerios, cuyas polticas, planes y programas les corresponde aplicar".32 4.3 Servicios pblicos propios e impropios Parte de la doctrina ha distinguido entre servicios pblicos propios e impropios. Cuando la actividad en que consiste el servicio pblico -sealada anteriormente- es reconocida por la ley como servicio pblico la desempea directamente la administracin pblica o, indirectamente, por medio de particulares en quien delega su ejecucin estaremos frente a un servicio pblico propiamente dicho o propio.

29 Bresser-Pereira, Luiz Carlos y otros. 2004. Poltica y gestin pblica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica; Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD). Pp. 13-14. 30 Op. cit. P. 18. 31 Fernndez Ruiz, Jorge. 2008. Apuntes para una teora jurdica de las actividades del Estado. En Revista Jurdica Boletn Mexicano de Derecho Comparado No. 99. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Disponible en Internet el 8 de Julio de 2008: http://www.juridicas.unam.mx/Qublica/rev/boletin/cont/99/art/artl.htm . P .11. 32 Artculo 25 de la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado.

16

Si, en cambio, la actividad tcnica satisfactora de una necesidad de carcter general no est considerada por ley como servicio pblico, por no estar atribuida a la administracin pblica y por tanto puede ser desarrollada directamente por particulares, estaremos entonces en presencia de un servicio pblico impropio, o servicio de inters pblico o servicio reglamentario. El servicio pblico impropio, en todo caso requiere de un permiso, de una autorizacin de carcter administrativo que le fijar algunos requisitos. 4.4 Caracteres del servicio pblico Se estima por la doctrina como caracteres jurdicos esenciales que no pueden faltar para que el servicio pblico sea tal, los siguientes: a) la generalidad que consiste en que toda persona lo pueda usar sin otro lmite que la propia capacidad del servicio y -naturalmente- satisfaciendo los requisitos respectivos; b) la igualdad que implica que debe darse un trato uniforme a todos los usuarios; c) la regularidad o sea estar sometido a reglas; y d) la continuidad que significa que el servicio pblico no debe interrumpirse dentro del calendario, horarios y circunstancias previstas en su propia regulacin. 4.5 Elementos del servicio pblico33 Los elementos del servicio pblico son los siguientes: a) La necesidad a cuya satisfaccin se destina el servicio. Para que se justifique la creacin de un servicio pblico, la necesidad debe ser una carencia importante sentida por una cantidad tal de personas que la constituyan en una necesidad de carcter general. La calificacin de la importancia de la necesidad, as como la extensin de la poblacin que necesite su satisfaccin, vara con el tiempo y con las prioridades que una sociedad asigne a las tareas del Estado. Creemos que la vigencia de todos los derechos humanos, polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales genera necesidad de servicios pblicos que la hagan realidad. b) La actividad destinada a satisfacer la respectiva necesidad. La actividad de cada servicio pblico debe ser tcnica, suficiente para alcanzar sus fines, y susceptible de ser evaluada. c) El universo de usuarios potenciales del servicio. Estas son todas las personas que tienen necesidades similares en el campo del respectivo servicio. El que se conviertan en usuarios efectivos es parte del deber de las autoridades del Estado y de los miembros administracin pblica. d) La intervencin estatal. Slo mediante la intervencin del Estado se pueden fijar con fuerza obligatoria los caracteres de generalidad, igualdad, continuidad y regularidad a que nos hemos referido anteriormente. Esta intervencin estatal puede asumir la forma de prestacin del servicio

33 Vase Fernndez Ruiz. Op. cit. pp.14-17.

17

directamente por la administracin pblica, o por el encargo a travs de concesiones debidamente establecidas por ley, o an por medio de la expedicin, modificacin o anulacin de los permisos, licencias o autorizaciones para el funcionamiento de los servicios pblicos impropios. e) El sujeto que desarrolla la actividad, o sea el prestador del servicio que lo ser la propia administracin pblica o el concesionario o el proporcionador de un servicio pblico impropio. f) Los recursos necesarios para la prestacin del servicio, ya sea que se trate de recursos humanos o sea de las persona indispensables para las tareas a realizar, de recursos materiales y financieros. g) El rgimen jurdico especial que generalmente se trata de un rgimen de derecho publico.

V CONCEPTOS DE ADMINISTRACION PBLICA, GESTIN PBLICA y GERENCIA PBLICA

5.1 Administracin pblica: acepciones En el lenguaje corriente, en Chile y en Amrica Latina, se utiliza la expresin administracin pblica como sinnimo de servicio pblico. Sin embargo, existen tambin otras acepciones. Se considera que la administracin pblica "es aquella parte de la ciencia de la administracin que tiene que ver con el gobierno y, por lo tanto, se ocupa principalmente de la rama ejecutiva, donde se hace el trabajo del gobierno, aunque evidentemente hay problemas administrativos tambin en relacin con las ramas legislativa y judicial. La Administracin Publica es, pues, una divisin de la ciencia poltica y una de las ciencias sociales".34 Por otra parte se puede definir la administracin pblica como actividad que el Estado realiza para atender y satisfacer las necesidades pblicas y dar cumplimiento a los fines pblicos a travs del conjunto de organismos o instituciones que componen el poder ejecutivo. 35 36 5.2 Evolucin del concepto de administracin pblica Nos remitimos al texto de lecturas que se proporcionarn posteriormente a los alumnos: Cabrero Mendoza, Enrique. 1998. Estudio Introductorio. En "La gestin pblica. Su situacin actual". Barry Bozeman Coordinador. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Pp. 19-36. 34 La definicin es de Luther Gulick, tal como aparece citado en el Diccionario de Administracin Pblica Chilena. Gobierno de Chile, Ministerio del Interior, Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo. Santiago, 2002. P.16. 35 Op. cit. P. 16. 36 Vase tambin: Cabrero Mendoza, Enrique. 1998. Estudio Introductorio. En "La gestin pblica. Su situacin actual". Barry Bozeman Coordinador. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Pp. 19-36.

18

Bresser-Pereira, Luiz Carlos y otros. 2004. Poltica y gestin pblica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica; Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD). 5.3 Conceptos de gestin pblica y gerencia pblica. Bozeman y Cabrero Mendoza. Nos remitimos a lo expuesto por Cabrero Mendoza en su artculo antes citado y por ello consideramos ambos trminos como sinnimos.

VI REFORMAS Y MODERNIZACIN EN EL ESTADO CHILENO

6.1 El punto de partida Desde el punto de vista poltico el Estado chileno anterior a 1940 mostraba una forma republicana de gobierno, una estructura unitaria y un rgimen democrtico que haba evolucionado desde el voto censitario del siglo XIX sufragio universal, an cuando faltaba el voto de las mujeres para Presidente y parlamentarios. La separacin de los tres poderes haba llegado a ser efectiva. Las municipalidades gozaban de autonoma pero sus facultades y presupuesto eran reducidos. En cuanto al papel del Estado en la economa, el rgimen econmico haba sido en el tiempo de la independencia principalmente el mismo de la era colonial, es decir la estructura agraria basada en el latifundio y la vigencia del mercantilismo. La mayor parte de la poblacin viva en el rea rural, slo despus de 1930 la poblacin urbana super el 50%. La importancia econmica de la agricultura comenz a disminuir con el auge del salitre, lo cual produjo tambin un efecto en la distribucin del poder real en el pas; en efecto, la oligarqua agraria haba controlado el gobierno y el parlamento durante las primeras dcadas de la Repblica, al sobrevenir el crecimiento de nuevas actividades como la minera -incluido el salitre- la industria y las actividades financieras y comerciales, su influencia fue compartida con los nuevos grupos econmicos que se formaron. Meller seala que: "desde el auge del salitre y hasta la Gran Depresin [1929-1931, el Estado actu principalmente como intermediario entre los inversionistas extranjeros la sociedad chilena, utilizando su poder para captar una parte importante de las exportaciones salitreras. Ciertos grupos internos trataron de beneficiarse tanto como fuera posible con el patrn de gasto e inversin del sector pblico, de modo que el juego poltico se orient en parte a influir en las decisiones estatales relativas al gasto y a la inversin. El Estado tambin se transform gradualmente en la fuente ms importante de empleo de trabajadores de cuello y corbata; como vemos, en una economa subdesarrollada que genera pocos empleos para la clase media el control del Estado constituye un importante mecanismo de poder poltico. En 1938 se eligi un nuevo gobierno, con el apoyo de la clase media y los obreros. Estos nuevos grupos sociales consideraban al Estado como el mecanismo que poda contrapesar el poder de los grupos oligrquicos. Haba, por lo tanto, apoyo

19

poltico y presin para potenciar la actuacin del Estado en la economa. La depresin y sus secuelas tambin concurrieron a generar algn consenso respecto de la necesidad de un papel ms activo para el Estado".37 6.2 Desarrollo entre los 40' y los 70' Una de las grandes empresas chilenas de propiedad estatal, el BancoEstado tiene antecedentes situados lejos en el tiempo, ya que es sucesora de la antigua Caja Nacional de Ahorros la cual fusionada con otras instituciones estatales dio lugar a la creacin del Banco del Estado en el segundo gobierno del Presidente Ibez. Sin embargo, en Chile, el paso decisivo hacia el Estado productor y empresario se haba dado con la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) que fue creada por Ley en el ao 1939, durante el Gobierno del Presidente Aguirre Cerda. La discusin del proyecto del Ejecutivo en el Parlamento fue ardua. "Es interesante observar la discusin poltica en tomo a la creacin de la CORFO. Los empresarios industriales, reunidos en la SOFOFA, estuvieron de acuerdo con un papel ms activo del Estado si se trataba de aumentar la proteccin a la produccin nacional. Estuvieron: tambin de acuerdo con un Estado que formulara un programa nacional de desarrollo, mientras los recursos se canalizaran hacia el sector privado. Pero se opusieron a la idea de que existieran empresas del Estado, porque eso implicara una competencia desleal entre las firmas privadas y pblicas. Por otra parte, la principal preocupacin de la oligarqua terrateniente era evitar el surgimiento de problemas sociales en la agricultura. As se lleg a una transaccin poltica: [los parlamentarios de ese sector] apoyaron la creacin de la CORFO a cambio de la promesa de que el gobierno no presionara para la formacin de sindicatos en la agricultura. As, la oligarqua terrateniente mantendra su poder en las reas rurales, en tanto que los grupos de ingreso medio aumentaran su poder en las reas urbanas. Debieron Rasar ms de 25 aos hasta la creacin de sindicatos efectivos en la agricultura, en 1965"38, durante el gobierno del Presidente Frei Montalva. La CORPO genero empresas estatales en reas claves de la economa nacional. Entre otras: la Empresa Nacional de Electricidad (ENDESA), la Empresa Nacional del Petrleo (ENAP), la Compaa de Acero del Pacfico (CAP), la Industria Azucarera Nacional (IANSA), la Empresa Nacional de Minera (ENAMI), la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL).39 "En el periodo 1939-1954, la CORPO controlaba el 30% de la inversin total en bienes de capital, ms del 25% de la inversin pblica y un 18% de la inversin bruta total".40 En la dcada del 60 la Corporacin de Fomento de la Produccin canaliz importantes recursos a los sectores pesquero y forestal que, actualmente, son sectores exportadores lderes. En otro aspecto contribuy

37 Meller, Patricio. 1996. Un siglo de economa poltica chilena (1890-1990). Santiago de Chile: Editorial Andrs Bello. P. 57 38 Meller, Patricio. Op. cit. P. 58. 39 En otro campo, tambin se crearon a travs de la CORFO, Chile Films y Televisin Nacional de Chile. 40 Mamalakis. 1991. Citado por Patricio Meller, op. cit pp. 58-59.

20

fuertemente a la formacin y perfeccionamiento de profesionales que adquirieron capacidades tecnolgicas y empresariales que en un momento posterior fueron esenciales para el proceso de expansin de las exportaciones. En julio de 1971 el gobierno del Presidente Allende nacionaliz -a travs de una reforma constitucional- la gran minera del cobre, medida trascendental con amplio apoyo nacional y que signific apostar a la capacidad profesional, tcnica y gerencial nacional para manejar gigantescas empresas que se incorporaban a la propiedad del Estado. El tiempo ha demostrado que, -a travs de CODELCO- esta meta ha sido alcanzada.41 6.3 La reforma neo liberal del Estado chileno (1973-1989) A partir de la instauracin del gobierno autoritario en 1973 se produce el fin del Estado chileno empresario y productor. "... un rasgo distintivo del proceso de modernizacin iniciado a mediados de la dcada del setenta se vincula con la progresiva transformacin de la economa desde un sistema fuertemente protegido y dirigido por el Estado hacia un rgimen liderado por el capital privado y centrado en el desarrollo de una economa de: mercado abierta al exterior y a las nuevas formas de competencia global. "Este trnsito implica que el mercado y el capital privado han ido adquiriendo un marcado protagonismo como articuladores de la oferta de oportunidades de integracin social lo que trae aparejado, a los menos, dos consecuencias sociales de importancia. "Por una parte, el mercado promueve la competencia, la creatividad y las oportunidades de negocio que se transforman en un estmulo a la diferenciacin de la estructura productiva y, por la otra, l [el mercado] tambin alienta expectativas de integracin social fundadas en el inters individual y conforme a la condicin socioeconmica de cada cual. Esto, como veremos, se traduce en un cambio de la estructura de oportunidades y de las formas de integracin social las que van acompaadas de nuevos fenmenos de fragmentacin social. "En los hechos, estas nuevas formas se superponen y redefinen las formas tradicionales de integracin, solidaridad y cohesin social. "El nuevo giro mercantil impone, por una parte, una lgica de individuacin creciente que aumenta las oportunidades de integracin de aquellos que pertenecen a hogares provistos de capital social y cultural, as como tambin de los que acceden a las mejores oportunidades educacionales. Y, por la otra, introduce nuevos riesgos de exclusin de los canales institucionales apropiados

41 El Gobierno del Presidente Frei Montalva haba llevado a efecto la "chilenizacin" de la gran minera del cobre que implico la adquisicin parcial de empresas mineras extranjeras.

21

para integrarse a la ciudadana social (ej. exclusin del curso o tendencia de los acontecimientos principales de la sociedad)".42 "A mediados de los setenta, se produjo tambin la privatizacin de gran parte de los medios de produccin posedos por el Estado. El proceso fue conducido en medio de una recesin intensa y tasas de inters internas extremadamente altas. Por este motivo, pocos grupos, dentro del sector privado, tuvieron acceso a su compra, en particular aquellos con mayor disponibilidad de crditos externos, reforzndose as los privilegios de una minora y la concentracin de la propiedad".43 Dentro del total de las empresas privatizadas entre 1973 y 1990 haba 46 que eran estatales antes de 1970. "La Contralora General de la Repblica informa que gran parte de las empresas enajenadas fueron vendidas a un precio de venta inferior a su valor libro, lo que implic una perdida de patrimonio pblico. Segn sea el mtodo de clculo, las prdidas oscilan entre un 27, un 42 o un 69% del capital vendido en el perodo 85-89 y el clculo neto que informa esta entidad, a travs de cifras parciales llega a US$2.223.l63.439 millones de dlares slo entre 1978 y 1990 por 30 empresas enajenadas".44 Entre las empresas creadas por el Estado con el patrimonio pblico que fueron transferidas a grupos del sector privado se encuentran: la Empresa Nacional de Electricidad ENDESA, la Compaa de Acero del Pacfico CAP,. la Empresa Nacional de Telecomunicaciones ENTEL, la Industria Azucarera Nacional IANSA, la Lnea Area Nacional LAN, la Empresa Nacional de Semillas, la Sociedad Qumica y Minera de Chile SOQUIMICH, el Instituto Nacional de Capacitacin INACAP, el Instituto de Seguros del Estado y el Laboratorio Chile. La desnacionalizacin del cobre se produce con la dictacin por la Junta de Gobierno de la Ley Orgnica Constitucional No.18.097 publicada en el Diario Oficial de 23 de enero de 1982.45 El Estado hace concesiones que hace a empresas privadas para explotar el mineral. La normativa establecida por la dictadura de Pinochet considera la concesin como ttulo y modo para transferir el dominio de las minas concesionadas hasta la extincin del mineral. "La legislacin chilena es excepcional en Amrica Latina. En este mbito el derecho de explotacin o pertenencia minera prolongado, se sita comnmente entre 20 y 25 aos, con legislaciones como la colombiana en que el plazo es de 30 aos y revirtindose los activos al Estado al final de este periodo. En Mxico el plazo mximo es de 50 aos. Solo Argentina, Per y Chile constituyen la excepcin pues sus legislaciones consagran la duracin ilimitada de la

42 Sabatini, Francisco y Wormald, Guillermo. S/f. Santiago de Chile bajo la nueva economa, 1980-2000: crecimiento, modernizacin y oportunidades de integracin social. Disponible en Internet: www.prc.utexas.edu/urbancenter/documents/Chilefinal.pdf el 18 de Abril de 2005. P. 5. 43 Ffrench-Davis, Ricardo. 2003. Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad. Tres dcadas de poltica econmica en Chile. Tercera edicin actualizada. Santiago de Chile: J.C. Sez editor. P. 331. 44 Cmara de Diputados. 2004. Informe de la Comisin Privatizaciones de la Cmara de Diputados. Valparaso: Cmara de Diputados. P. 3. 45 Las Leyes Orgnicas Constitucionales requieren para ser modificadas de un qurum especial: las 4 sptimas partes de los parlamentarios en ejercicio. En la Cmara de Diputados esto significa contar con el voto 78 de los 120 Diputados.

22

concesin y su irrevocabilidad. A esto debe agregarse que contrariamente al resto de las legislaciones latinoamericanas, en Chile no existe la obligacin, por parte del concesionario, de realizar labores de explotacin conforme a lo proyectado, ni a suspenderlas sin debida justificacin y autorizacin".46 6.4 La reforma despus del retorno a la democracia Con el retorno a la democracia en 1990, el Estado chileno regresa paulatinamente a ser un Estado social de derecho que asume como tareas fundamentales la ejecucin de las polticas pblicas de educacin, salud, vivienda, protec9in social y otras, a las cuales se les aumenta considerablemente los aportes financieros estatales. Se establece la "proteccin social" como una poltica de Estado que se ocupa de las necesidades de las personas a lo largo de todo su vida, con nfasis en los ms pobres y en los excluidos. Ya no se volvi a la actividad empresarial y productora a travs de empresas del Estado, sin embargo la presencia de un eficiente Estado chileno est marcado por la empresa estatal CODELCO una de las mineras ms grandes del mundo, la Empresa Nacional del Petrleo ENAP, el ya mencionado BancoEstado y el Metro de Santiago.

VII GRANDES TENDENCIAS AGREGADAS AL MARCO DE REFORMA Y MODERNIZACIN: DEL ESTADO

EN LAS LTIMAS DCADAS En este captulo se hace referencia a los siguientes procesos caractersticos de la poca actual: La globalizacin y la mundializacin. La proteccin del medio ambiente. La exclusin social. La gobernabilidad y la vigencia y fortalecimiento de la democracia en

Amrica Latina. 7.1 La globalizacin y la mundializacin "El mundo de hoy est marcado por lo que se conoce como el proceso de globalizacin, es decir, la creciente gravitacin de los procesos econmicos, sociales y culturales de carcter mundial sobre aquellos de carcter nacional o regional. Aunque no se trata de un proceso nuevo -sus races histricas son profundas- los cambios dramticos en los espacios y los tiempos generados por la revolucin en las comunicaciones y la informacin le han dado nuevas dimensiones, que representan transformaciones cualitativas con respecto al pasado".47

46 Vega, Hctor. 1999. "El cobre de Chile y el mercado global" en La Quimera del Cobre, Lavandero Illanes, Jorge. Santiago de Chile: Alegra y Asociados Editores. Pp. 91-92. 47 CEPAL - Naciones Unidas. 2000. Equidad; desarrollo y ciudadana. Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. P .13.

23

Alain Touraine ha distinguido metodolgicamente entre mundializacin y globalizacin. En una conferencia pronunciada en Barcelona en 1996, l seal que la mundializacin es un elemento continuador de las tendencias aperturistas que se aceleran en la segunda parte del siglo XX, mientras que la globalizacin es un fenmeno rupturista con el pasado que constituye "un proceso nefasto mediante el cual los pueblos han cedido el poder sobre sus economas y sus sociedades a fuerzas globales y antidemocrticas, tales como los mercados, las agencias de calificacin de deuda, etctera".48 En la mayora de los documentos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se usa el trmino mundializacin. Para los efectos prcticos tal vez sea mejor considerar que mundializacin y globalizacin pueden utilizarse como sinnimos o tambin como dos componentes de un solo fenmeno de internacionalizacin, en cuyo caso debera entenderse por globalizacin el proceso econmico y los restantes aspectos como componentes de la mundializacin. Entre los factores que han impulsado la mundializacin y la globalizacin se pueden mencionar el desarrollo de los medios de transporte especialmente la aviacin y la navegacin. Los gigantescos y ms rpidos navos de carga han creado condiciones para el comercio internacional hasta ahora desconocidas; pinsese, por ejemplo, en la cada de los precios por flete que hace posible -para bien o para mal de la poblacin de algunos pases- la exportacin/importacin de mercaderas a granel y productos elaborados a grandes distancias. El transporte areo de pasajeros ha intensificado no slo la actividad econmica vinculada al turismo, sino que ha facilitado enormemente el intercambio internacional de cientficos, acadmicos y artistas. Entre los medios de comunicacin el Internet se presenta como el ms notorio, pero no hay que olvidar que la televisin ha generado y sigue aportando un caudal muy grande de universalizacin de imgenes visuales e informacin oral que hace instantneo el acceso a noticias, espectculos artsticos y deportivos, costumbres y similares aspectos que contribuyen a un mayor conocimiento de los "otros", de los distintos, de la existencia de una base comn -y tambin de las diferencias- a nivel mundial. La introduccin de la telefona mvil complementa lo anterior. La existencia de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) representan un cambio en la historia humana. El Internet como pocas tecnologas ha agregado a la interrelacin domstica y local -nicas realmente fluidas durante siglos- la culminacin de las relaciones a nivel nacional, continental y mundial. Pocos de los nuevos desarrollos cientficos y tecnolgicos mencionados habran sido posibles sin mediar la existencia de otro de la misma naturaleza: 48 Citado por Joaqun Estefana en La nueva economa. La globalizacin. 2001. Barcelona: Editorial Debate .Pp. 48-49.

24

la de la exploracin espacial y especficamente la instalacin de la red de satlites artificiales. En el caso de la globalizacin existen factores especficamente econmicos que la hacen posible y la aceleran. Entre ellos se encuentran: la apertura de los mercados, la desregulacin financiera internacional, el crecimiento y fusiones de las grandes empresas, la privatizacin de empresas pblicas. Una deuda pendiente es la prcticamente nula desregulacin del intercambio mundial de trabajadores.: Se mueve el capital pero no las personas. Existen aspectos no estrictamente econmicos de la globalizacin que resultan favorables para el desarrollo humano. Se puede mencionar el aporte adicional que significa la universalizacin de ciertos objetivos de gran importancia para la poblacin de todos los pases, como es el caso de la vigencia de los derechos humanos, especficamente al carcter imprescriptible de los crmenes contra la humanidad, la existencia de las comisiones internacionales de derechos humanos en organismos internacionales, y el funcionamiento del Tribunal Penal Internacional. Otro movimiento de la mayor trascendencia histrica que se ve beneficiado con la universalizacin, es el de la participacin de la mujer en igualdad de condiciones en todos los aspectos de la vida social, poltica, econmica y cultural. Tambin deben mencionarse -entre otros- las campaas mundiales por los derechos de los nios, los movimientos ecologistas, la lucha contra todo tipo de discriminacin, la defensa de los pueblos originarios. Todos los aspectos mencionados en el prrafo precedente hacen parte con ms propiedad de la mundializacin que de la globalizacin. 7.2 Incremento de la agenda estatal y societal: la proteccin del medio ambiente La incorporacin de la variable medioambiental en el desarrollo de los pases es otra transformacin mayor que influye en los roles atribuidos al Estado y en la nueva concepcin y diseo de la administracin y la gestin pblica. Hacia la mitad del siglo XX el concepto de desarrollo haba generado importantes anlisis y se distinguan sus aspectos econmicos de sus aspectos sociales. Se comenz a observar influencias recprocas entre el desarrollo econmico y la degradacin o la preservacin del medio ambiente. Tambin se analizaron consecuencias de los cambios ambientales en las personas. En junio de 1972 se reunieron por primera vez los representantes de gobiernos para tratar este nuevo componente del temario internacional. Lo hicieron en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo. Se acord establecer un programa de alcance mundial para proteger el medio ambiente.49 Sin embargo, poco se avanz en los aos siguientes para integrar las cuestiones del medio ambiente en la planificacin econmica nacional y menos an en la adopcin de decisiones que se traspasaran a la administracin y a la gestin pblica. En general, 49 Como Agencia ejecutiva se cre el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

25

continu el deterioro del medio ambiente, y problemas que llegan hasta hoy, como son la disminucin de la capa de ozono, el calentamiento global, la contaminacin de las aguas y la acelerada destruccin de los recursos naturales, los que han entrado en una fase de agravamiento. En 1987, la Asamblea General de las Naciones Unidas convoc a una Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo la cual se reuni en Ro de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992. A esta Conferencia mundial concurrieron 178 gobiernos, de los cuales 108 fueron representados por los respectivos Jefes de Estado o de Gobierno. En uno de los tres documentos aprobados, la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, se explicitan como derechos humanos los relativos al medio ambiente. "Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza".50 51 "El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras".52 "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es: con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la informacin sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de adopcin de decisiones. Los Estados debern facilitar y fomentar la sensibilizacin y la participacin de la poblacin poniendo la informacin a disposicin de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre otros el resarcimiento de daos y los recursos pertinentes".53 La formulacin de los derechos al medio ambiente sano, ha estado ligada al reconocimiento coetneo del derecho de los seres humanos al desarrollo, y as lo refleja la Declaracin de Ro: "A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la proteccin del medio ambiente deber constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podr considerarse en forma aislada".54 Se refuerza esta idea de la siguiente manera: "Todos los Estados y todas las personas debern cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la mayora de los pueblos del mundo".55

50 Principio 1 de la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. 51 La Declaracin se expresa en 6 considerandos y 27 Principios. 52 Op. cit. Principio 3. 53 Op. cit. Principio 10. 54 Op. cit. Principio 4. 55 Op. cit. Principio 5.

26

Hay problemas ambientales que se enfrentan por la administracin nacional y tambin por la administracin municipal como los que se refieren al saneamiento ambiental en su triple contenido de provisin de agua potable, servicio de alcantarillado y recoleccin disposicin de la basura y los residuos contaminantes. Junto a ellos se radican tambin en esos niveles de gobierno los asuntos relativos a la contaminacin atmosfrica especialmente de las ciudades y otros similares. Sin embargo, una situacin gravsima ha requerido su atencin a nivel mundial y la aprobacin de normas de carcter internacional. Se trata del calentamiento global. Como es sabido una accin peligrosa ejecutada por un solo pas, como es la excesiva emisin de determinados gases txicos afecta -por acumulacin- el equilibrio atmosfrico de todo el planeta. El derretimiento excesivo de los hielos polares, la disminucin de la protectora capa de ozono y en general el mayor calentamiento del planeta afectarn negativamente no slo a la actual generacin de la humanidad sino tambin a las que estn por venir. La suscripcin del Protocolo de Kyoto -un tratado internacional con fuerza obligatoria para los pases que lo ratifiquen- sera un instrumento de gran importancia si fuese ratificado por todos los gobiernos del mundo. Es til tener en cuenta que el componente "medio ambiente" ha pasado a formar parte de la gestin pblica y que la modernizacin de la administracin requerir crecientemente de componentes ambientalistas. 7.3. Incremento de la agenda estatal y societal: la exclusin social Etimolgicamente, "exclusin" es la "accin y efecto de excluir.56 Una segunda acepcin es la que se aproxima al uso que se le da habitualmente a la exclusin social en las ciencias sociales: "Excluir. (Del latn excludere). Quitar a alguien o algo del lugar que ocupaba. 2. descartar, rechazar o negar la posibilidad de algo.57 Aproximndonos a una definicin se puede decir que la exclusin social es una situacin concreta que afecta a personas o grupos, generando una imposibilidad o disminucin grave del acceso a los mecanismos de desarrollo personal y familiar, de insercin comunitaria y social, ya los sistemas de proteccin social.58 Entre las caractersticas de la exclusin social sealaremos que:

56 Real Academia Espaola. 2001. Diccionario de la Lengua Espaola. 57 Id. 58 Joan Subirats la define como "la imposibilidad o dificultad intensa de acceder a los mecanismos de desarrollo personal e insercin socio-comunitaria y a los sistemas preestablecidos de proteccin social". La implicacin social ante los retos de la exclusin. Disponible en Internet el 22 de marzo de 2010 en http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044517.pdf , p.1.

27

"Las situaciones de exclusin social son el resultado de una cadena de acontecimientos reforzados o impulsados por desigualdades y determinaciones estructurales del sistema econmico y social." 59 " ... la exclusin social es un fenmeno de carcter estructural, de alguna manera inherente a la lgica misma de un sistema econmico y s0cial que la genera y alimenta casi irremediablemente.60 "... la exclusin social no implica nicamente la reproduccin de las desigualdades "clsicas", sino que va ms mucho all.61 La exclusin social no tiene una causa nica. Entre los fenmenos globales que se consideran desencadenantes de exclusin social se mencionan los siguientes: "La fragmentacin de la sociedad en una serie de puntos clave que hacen de la nueva realidad un cuerpo social mucho ms complejo y diverso.62 "El impacto de la nueva economa postindustrial sobre el mercado de trabajo ha desencadenado la transicin hacia un modelo ms basado en la informacin y el conocimiento, que en la produccin mercantil.63 La prdida de lazos sociales y familiares y el aumento de los procesos de vulnerabilidad. "La flexibilidad en los procesos de produccin que tiene lugar en el marco de una nueva economa de la informacin, ha originado la aparicin de un empleo nuevo pero de menor "calidad" y ms precario.64 Las caractersticas actuales del empleo: a. Alto desempleo. b. Desempleo de larga duracin. c. El crecimiento econmico produce cada vez menos empleo. Las nuevas tecnologas de fines del siglo XX exigen cada vez menos mano de obra. Otra vez las maquinas sustituyen al hombre. d. El auge del sector informal. ste, en contraproposicin al asalariado, ofrece: un trabajo precario, en actividades de supervivencia, y con una baja productividad. e. Un aumento de los empleos irregulares y mal pagados. Los motivos o circunstancias de exclusin social se refieren a gnero, edad, etnia, procedencia socioeconmica y cultural, y otros. 7.4 Gobernabilidad y la vigencia y el fortalecimiento de la democracia

59 Subirats, Joan et. al. 2004. Pobreza y exclusin social: un anlisis de la realidad espaola y europea". Barcelona: Fundacin La Caixa. P. 18. 60 Ibid. P. 18. 61 Ibid. P. 18. 62 Ibid. P. 13. 63 Ibid. P. 13. 64 Ibid.P.13

28

El rgimen poltico adoptado y efectivamente vivido por una sociedad es determinante para la estructuracin del Estado, para la organizacin de la administracin y de la gestin pblica, y consecuentemente para su modernizacin. La humanidad ha llegado a la democracia despus de un largusimo recorrido a travs de la historia. La democracia es un rgimen poltico basado en las ideas de libertad, igualdad, primaca de la persona frente al Estado, respeto mutuo; fraternidad y soberana popular expresada en representacin libremente designada y en elecciones peridicas y libres. En nuestro tiempo la democracia, aspiracin universal de los pueblos, hay que buscarla no solamente como una estructura formal sino tambin como una realidad. Atendido el mal uso que se ha dado muchas veces a la palabra democracia, es necesario constatar cual es la condicin que viven en la prctica las personas en relacin a los requisitos democrticos de la vida colectiva. Son componentes esenciales del rgimen poltico democrtico, al menos los siguientes: la amplia participacin ciudadana en el gobierno, el pluralismo y la tolerancia; un consenso fundamental; el gobierno de la mayora con respeto de los derechos de las minoras; la eleccin peridica de las autoridades por medio del sufragio libre e

informado: el sufragio universal; la existencia real de un sistema mltiple de partidos polticos; la limitacin en el tiempo del mandato de las autoridades elegidas; la separacin de las funciones o poderes del Estado; la autonoma relativa de los cuerpos intermedios de la sociedad; la resolucin pacfica de los conflictos; el completo respeto a todos los derechos humanos; como corolario de lo anterior, la extensin de la democracia poltica tambin

a componentes culturales, econmicos y sociales. Si consideramos estos elementos en comparacin con su situacin en los regmenes no democrticos tendremos una mirada para confrontar -en la prctica ms que en las normas- la existencia de democracia efectiva. Esto no quiere decir que las reglas constitucionales no sean importantes, por el contrario pueden constituir la base, muchas veces duramente conquistada, para construir sociedades libres y a la vez ms justas e inclusivas. Como todos los regmenes polticos la democracia est sujeta a la posibilidad de resultados limitados, de prdida de credibilidad, de crisis y an de desplome de sus estructuras. En los ltimos cincuenta aos, este ltimo caso no ha sido

29

frecuente en los pases desarrollados de Europa, de Amrica del Norte y de Oceana, pero si en Amrica Latina. Pero, tambin la democracia es perfectible y en eso consiste una de sus fortalezas: es un rgimen poltico fundamentalmente adaptable a nuevos desafos. Como la democracia est abierta a crticas pblicas, a debate en todos los niveles y a decisiones bsicas en elecciones peridicas, se ha considerado como un atributo y tambin como una medida de xito o fracaso la gobernabilidad. La gobernabilidad se refiere a la mayor o menor funcionalidad de un sistema o rgimen poltico democrtico para alcanzar los fines que los ciudadanos han asignado al Estado. Creemos que no cabe plantearse la cuestin de que la gobernabilidad en regmenes polticos no democrticos. Se ha dicho que la gobernabilidad es sinnimo de buen gobierno", pero, como definicin resulta demasiado general. Se puede resaltar tambin la importancia de la estabilidad, pero ello siendo importante, no explica todas las condicionantes de la gobernabilidad. Sanguinetti dice que: "gobernabilidad es el estado en virtud del cual el sistema democrtico puede actuar con normalidad, est dotado de funcionalidad, y acta con cumplimiento de los roles esenciales. El estado en virtud del cual un gobierno puede relativamente aplicar su plan, las administraciones funcionar y las instituciones desarrollarse armnicamente segn las reglas de juego que define una Constitucin".65 . Ahora bien, para relacionar la prdida de gobernabilidad y las crisis econmicas y sociales como causas de la quiebra de los sistemas democrticos es til citar extensamente al eminente economista ecuatoriano Germnico Salgado: "Un sistema democrtico ser vulnerable a la ingobernabilidad si sus rendimientos, sus resultados, no alcanzan determinados objetivos socialmente compartidos que se consideran prioritarios. Dichos objetivos pueden ser de naturaleza poltica, econmica o social, pero de ordinario son estos dos ltimos los que constituyen las aspiraciones ms agudamente sentidas por la ciudadana".66 "En las reflexiones acadmicas iniciales sobre el tema de la gobernabilidad, el objetivo con el cual se la haba vinculado, especialmente en el caso de los pases desarrollados, era la estabilidad poltica y econmica. Para los pases pobres la asociacin evidente de la gobemabilidad fue y es con el desarrollo econmico y social. La concepcin ha cambiado en relacin con los pases ricos, en los que es ms apropiado plantearla en funcin de objetivos o condiciones mltiples pero, se ha afirmado frente a la situacin de los pases

65 Sanguinetti, Julio Mara. 1997. En el Uruguay el Estado sigue teniendo prestigio. En "Gobemabilidad: un reportaje de Amrica Latina". Achard, Diego y Flores, Manuel Editores. Mxico: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. P. 203. 66 Salgado, Germnico. 1999. Introduccin a La ruta de la gobernabilidad. Quito: Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES) y Centro de Investigacin y Promocin Iberoamrica-Europa (CIPIE). P. 4.

30

en desarrollo. En ellos no se puede concebir un sistema gobernable si sus resultados en trminos de desarrollo econmico y social, y no slo de crecimiento, no son satisfactorios". 67 Los trminos "gobemabilidad" y "gobernanza" son tratados como similares no slo por el diccionario, sino tambin por la mayora de la doctrina.68 Como se dijo anteriormente, la democracia poltica ha sido alcanzada despus de un largo camino de la humanidad; pero mientras no cuente simultneamente con una dimensin, tambin democrtica, en el terreno econmico y social no se podr considerar plenamente como tal. El xito en esta tarea bsica pasa a ser una condicin para la consolidacin democrtica. "Cuando la democracia sea capaz de producir resultados concretos y tangibles en los campos econmico y social, adems de garantizar la libertad y los derechos humanos y promover la participacin ciudadana, sus instituciones se consolidarn en la conciencia colectiva y sus valores pasarn a formar parte de la cultura latinoamericana. A partir de entonces su supervivencia quedar garantizada".69

67 Id. 68 Una amplia discusin sobre el tema se encuentra en el trabajo de Amadeu Sola, "La traduccin de governance", en Internet en: htto://eurooa.eu.int/commltranslation/bulletins/Quntoxcoma/65/QXc652.htm. 69 Hurtado, Osvaldo. 1997. "Gobernabilidad, democracia y pobreza", en J. V. Cevallos (editor), Estrategias para reducir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. Quito: PNUD. P. 25.