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Aportes preliminares para la discusión de una Convención Interamericana para la Promoción y Protección de los Derechos de las Personas Mayores
Sesión del Grupo de Trabajo sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores de la Organización de Estados Americanos, 22 de febrero de 2012, Washigton, USA
En la reunión ordinaria del Consejo Permanente de la OEA realizada en el mes de diciembre de
2011 se aprobó la elaboración de un proyecto de Convención Interamericana para la
Promoción y Protección de los Derechos de las Personas Mayores que, conforme al mandato
otorgado al Grupo de Trabajo (GT), deberá ser presentado antes de que finalice el primer
semestre de 2012.
El apoyo a las iniciativas de los gobiernos en el marco de las discusiones sobre instrumentos
jurídicos relativos a la protección de los derechos de las personas adultas mayores en el marco
de la OEA es una de las funciones encomendadas al Instituto de Políticas Públicas de
Derechos Humanos (en adelante, IPPDH) conforme al Plan de Trabajo 2012 acordado por el
Consejo de Representantes Gubernamentales.
El IPPDH es un organismo del MERCOSUR que fue creado como una instancia de
cooperación técnica, investigación y coordinación de las políticas públicas en derechos
humanos de los países que integran el bloque regional. Tiene como contrapartes nacionales a
las Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías de los Estados Miembros y
Asociados del MERCOSUR, quienes se reúnen semestralmente en un espacio especializado
conocido como la RAADDHH (siglas correspondientes a la reunión de estas altas autoridades
gubernamentales).
En este sentido, se elaboraron comentarios técnicos que buscan enriquecer el debate que se
dará en ocasión de la próxima sesión del GT el día 22 de febrero del corriente.
Por último, resta señalar que al final del documento se presenta un anexo con la síntesis de los
principales aportes desarrollados por el IPPDH.
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Consideraciones previas
En primer lugar, es importante señalar que el documento elaborado por la CEPAL y la OPS
“Lineamientos para una Convención de los Derechos de las Personas Mayores/de Edad”
resulta una base omnicomprensiva y estimulante para la discusión en miras a la redacción de
un instrumento interamericano. El documento representa una excelente síntesis del caudal de
trabajo desarrollado por los gobiernos, los organismos internacionales y la sociedad civil en
este tema, reconociendo de manera adecuada los principales derechos de las personas
mayores y las obligaciones que deberían asumir los Estados para garantizar su efectivo
cumplimiento.
Igualmente, es importante profundizar el debate sobre algunas de las principales cuestiones
que involucran al grupo de las personas mayores, con el objetivo de arribar a consensos que
permitan obtener una convención a cuyo cumplimiento efectivo se comprometan los Estados de
la Región. En esta línea, desde el IPPDH se realizarán algunos aportes técnicos que intentan
enriquecer el trabajo ya realizado en el documento base.
1. Estructura de la Convención
La organización y estructura de una norma tiene una importancia fundamental y debe ser uno
de los puntos que se debatan al iniciar los procesos de negociaciones de la redacción de la
convención.
El documento elaborado por la CEPAL y OPS presenta un esquema que es valioso como punto
de encuentro de discusión, pero que podría mejorarse en términos de técnica legislativa y para
una mejor organización.
Así, se sugiere que el punto de “Obligaciones de los Estados Partes” se denomine “Deberes
generales de los Estados” siguiendo el esquema utilizado en otros instrumentos del sistema, y
que allí se prevean únicamente aquellos compromisos que son generales para garantizar el
cumplimiento de la convención, no así aquellos que son específicos de algún derecho en
particular y que deben ser establecidos al momento de reconocer cada uno de los derechos.
Un ejemplo de obligaciones específicas son las medidas que deben adoptar los Estados en
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materia de educación y salud (previstas como incisos 5 y 8 de este punto), las que deberían
regularse en el marco del reconocimiento de estos derechos.
En segundo lugar, se sugiere agrupar todo el conjunto de derechos reconocidos por la
convención bajo el título “Derechos Protegidos”, que luego se divida en distintos subtemas,
como por ejemplo “derechos de grupos específicos”, “situaciones de riesgo o emergencias
humanitarias”, “toma de conciencia”, entre otros.
Por último, se sugiere incluir un capítulo que establezca los mecanismos de protección y
seguimiento del cumplimiento de la Convención, y un último capítulo de disposiciones
generales.
En este sentido, tomando como modelo otros instrumentos del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos, se sugiere la siguiente estructura:
Preámbulo
I. Propósito y Alcance de la Convención
II. Definiciones
III. Principios generales
IV. Cláusula general de Limitación
V. Deberes generales de los Estados
VI. Derechos Protegidos
VII. Mecanismos de protección y seguimiento del cumplimiento de la Convención
VIII. Disposiciones generales
2. El derecho a la igualdad y a la no discriminación
a. La determinación de la edad
En términos generales se observa que para el documento de discusión el límite de los 60 años
de edad sirve a los efectos de establecer una zona de riesgo a partir de la cual cualquier
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decisión o acción del Estado que restrinja derechos se convierte en sospechosa de
discriminación. Ello no obsta a que el Estado pueda fijar una edad más elevada en
protecciones más específicas como es el caso de la edad jubilatoria. Los 60 años funcionan
como una señal de alerta contra discriminaciones, independientemente de que se utilice una
edad mayor para garantizar derechos específicos propios de las personas adultas mayores.
b. La prohibición del uso de la edad como restricción al ejercicio de derechos
Uno de los ejes centrales de una convención sobre los derechos de las personas mayores es el
reconocimiento del principio de igualdad y no discriminación por motivos de edad y las
consecuencias concretas que dicho reconocimiento trae aparejado en las obligaciones que
asumen los Estados.
Algunas de las principales consecuencias ya han sido ampliamente señaladas y analizadas en
distintos documentos referidos a la necesidad de contar con una convención específica. Estas
son: por un lado, la adopción de medidas especiales, que implicarían una diferencia de trato
respecto de las personas de edad; lo que incluye también, la realización de “ajustes
razonables”, adaptando las normas generales del Estado a las necesidades particulares de las
personas adultas mayores1.
De esta manera, el aporte que se busca realizar está orientado a remarcar la importancia de
incorporar en un instrumento regional la prohibición expresa del uso de la edad como factor de
diferencia de trato negativa. En otras palabras, la inclusión de la edad como categoría
sospechosa y la exigencia de un escrutinio riguroso para la evaluación de la legalidad de
aquellas normas o actos que restrinjan el ejercicio de los derechos fundadas exclusivamente en
la edad de las personas2.
Para una mayor comprensión, si bien pueden admitirse casos de diferencia de trato razonable y
objetivo en función de la edad, por ejemplo la fijación de edades mínimas para realizar
1 CEPAL. “Envejecimiento y derechos humanos: situación y perspectivas de protección”. 2010. Pág. 57.
2 Este tema ha sido desarrollado en el Documento “El principio de igualdad y no discriminación en la protección de
los derechos de las personas adultas mayores. Aportes para la discusión de una Convención Internacional”. IPPDH.
2011. Págs. 3 y stes.
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actividades laborales, así como la adopción de medidas de protección especial, existen
supuestos en los que la edad funciona como la base de un trato discriminatorio. Es así que es
necesario establecer la prohibición explícita del uso de la edad en normas y políticas estatales
como límite arbitrario para acceder a beneficios, realizar actividades o ejercer derechos3.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) ha
señalado que “para determinar la validez de una norma basada en una categoría sospechosa
debe mediar un fundado grado de razonabilidad o proporcionalidad en la aplicación del criterio
de distinción para justificar la restricción al derecho fundamental […] y que dichas distinciones
no pueden perseguir fines arbitrarios, caprichosos, despóticos o que de alguna manera
repugnen a la esencial unidad y dignidad de la naturaleza humana" (Corte IDH, 2003: párr. 91).
También la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH) ha remarcado
que “se debe demostrar que dicha restricción está basada en un objetivo estatal imperioso o
urgente, que es técnicamente adecuada para lograr ese fin y que éste no puede ser alcanzado
por un medio alternativo menos lesivo. Cuando no se pueda acreditar fehacientemente que la
restricción cumpla con todos esos requisitos, la misma será inválida porque se asiente
exclusivamente en el prejuicio” (CIDH, 2007: párr. 83).
El documento de la CEPAL y OPS establece que “por discriminación por edad se entenderá
cualquier distinción, exclusión o restricción basada en la edad, que tenga el efecto o propósito
de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos humanos y libertades
fundamentales” (inciso c del capítulo de Definiciones). De acuerdo a las consideraciones
expuestas, sería aconsejable incluir en esta definición el carácter arbitrario que deben tener las
restricciones al ejercicio de derechos fundadas en la edad.
3 Al pronunciarse con relación a una norma que fijaba en 25 años la edad mínima para adoptar, la Corte
Constitucional colombiana sentenció que la categoría „edad‟ no siempre es sospechosa de discriminación. Diferenció aquellas leyes que establecen edades mínimas para realizar una labor o recibir un beneficio de las que establecen límites máximos a partir de los cuales una persona es excluida de una actividad o beneficio. Para el primer caso, sostuvo un análisis de razonabilidad leve, en cambio, para el segundo supuesto, por tratarse de regulaciones problemáticas o semi-sospechosas, el escrutinio de revisión debe ser estricto. El motivo del diferente tratamiento dentro de la misma categoría „edad‟ se justificó en que las evidencias sociológicas muestran que las prácticas discriminatorias contemporáneas tienden a recaer primariamente sobre aquellas personas que han superado un cierto umbral cronológico. Sentencia C-093/01, (2001).
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Así, sugerimos una redacción como la siguiente: “se considerarán discriminatorias las normas o
medidas que fundadas exclusivamente en la edad de las personas restrinjan arbitrariamente el
ejercicio de derechos y libertades fundamentales o el acceso a beneficios”.
c. La incorporación de la orientación sexual y la identidad de género como motivos
prohibidos de discriminación
En los últimos años han sido varias y novedosas las iniciativas internacionales a los efectos de
reconocer los derechos de las personas con orientación sexual e identidad de género diversas,
es decir, distintas a la heterosexual y a la binaria hombre-mujer.
La primera de ellas que merece ser mencionada, en especial porque recientemente ha recibido
reconocimiento de parte de organismos internacionales, son los Principios de Yogyakarta sobre
la Aplicación del Derecho Internacional Humanitario en Relación con la Orientación Sexual y la
Identidad de Género4. Estos Principios fueron producto de un esfuerzo por promover
estándares internacionales respecto a la orientación sexual e identidad de género de parte de
un grupo de expertos y se refieren a la aplicación de la legislación internacional de derechos
humanos en relación con la orientación sexual y la identidad de género. Aunque no han sido
adoptados oficialmente, los principios son citados en documentos de la ONU, tribunales
nacionales y varios gobiernos los han convertido en una guía para definir sus políticas en la
materia.
La Observación General Nº 20 sobre “la no discriminación y los derechos económicos, sociales
y culturales”5 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas
(en adelante, Comité DESC), ha sido el primer documento internacional en hacer referencia a
la identidad de género como un factor de discriminación. Este documento afirma que la
identidad de género es uno de los motivos prohibidos de discriminación cuando reconoce que
4 “Principios de Yogyakarta sobre la Aplicación del Derecho Internacional Humanitario en Relación con la Orientación
Sexual y la Identidad de Género”, año 2006. Aquí se define a la identidad de género como “la vivencia interna e individual del género tal como cada persona la siente profundamente, la cual podría corresponder o no con el sexo asignado al momento del nacimiento, incluyendo la vivencia personal del cuerpo (que podría involucrar la modificación de la apariencia o la función corporal a través de medios médicos, quirúrgicos o de otra índole, siempre que la misma sea libremente escogida) y otras expresiones de género, incluyendo la vestimenta, el modo de hablar y los modales” 5 Comité Desc, E/C.12/GC/20, 2 de julio de 2009.
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“las personas transgénero, transexuales o intersexuales a menudo se enfrentan a graves
violaciones de los derechos humanos, tales como el acoso en las escuelas o en el lugar de
trabajo”. Esta observación además jerarquiza a los Principios de Yogyakarta al remitirse a la
definición que los principios ofrecen sobre la identidad de género.
Otras iniciativas a nivel internacional que reconocen la discriminación a la que se enfrentan
cotidianamente las personas con sexualidad diversa y que sirven para visibilizarlas consisten,
en primer lugar, en la declaración sobre “Derechos Humanos, Orientación Sexual e Identidad
de Género”, suscripta a fines del año 2008 por la Asamblea General de las Naciones Unidas la
cual, entre otras cosas, expresa que el principio de no discriminación exige que los derechos
humanos se apliquen por igual a todos los seres humanos, independientemente de su
orientación sexual o identidad de género6.
En segundo lugar, en el mismo año la Organización de Estados Americanos (OEA) aprobó por
consenso la resolución “Derechos Humanos, Orientación Sexual e Identidad de Género”, la
cual reconoce la grave situación de violaciones a derechos humanos que enfrentan las
personas a causa de su orientación sexual e identidad de género7.
En tercer lugar, en el año 2011 se dan otras dos acciones destinas a reconocer y visibilizar el
derecho a la identidad de género. Por un lado, el Consejo de Derechos Humanos de Naciones
Unidas aprobó una resolución sobre derechos humanos, orientación sexual e identidad de
género donde se encomienda al Alto Comisionado de Derechos Humanos investigar los
alcances de la discriminación por orientación sexual e identidad de género en todo el mundo,
así como establecer de qué forma la legislación internacional puede contribuir en cada país a
erradicar la homofobia y la transfobia8. En sintonía, la CIDH creó una unidad para los derechos
de las lesbianas, los gays y las personas trans, bisexuales e intersexo9.
De manera específica respecto de las personas de edad, es de particular relevancia la
Recomendación General No. 27 sobre las mujeres de edad y la protección de sus derechos
6 A/63/635, presentada el 18/12/08 ante la Asamblea General de las Naciones Unidas.
7 AG/RES-2435(XXXVII-0/08). En el ámbito europeo es importante el informe “Derechos Humanos e Identidad de
Género”, elaborado por Thomas Hammarberg, Comisionario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, publicado en julio de 2009. 8 Resolución de junio de 2011.
9 Comunicado de Prensa CIDH Nro. 115/11, 3/11/2011.
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humanos del Comité CEDAW, debido a que hace una referencia expresa a la orientación
sexual e identidad de género cuando afirma que “la discriminación que sufren las mujeres de
edad con frecuencia es de carácter multidimensional, al sumarse la discriminación por motivo
de edad a la discriminación por razón de género, origen étnico, discapacidad, grado de
pobreza, orientación sexual e identidad de género, condición de migrante, estado civil y
familiar, alfabetismo y otras circunstancias”.
En este sentido, considerando los avances que se han dado en la esfera internacional y
regional en este tema, la incorporación de la orientación sexual y la identidad de género entre
los motivos prohibidos de discriminación de las personas adultas mayores resulta un punto
fundamental en la redacción de una convención interamericana. Estas categorías deberían
incluirse toda vez que se haga mención a los distintos motivos prohibidos de discriminación
explícitamente reconocidos en el instrumento internacional. Además debería incorporarse a
este colectivo de personas en el apartado relativo a los derechos de grupos específicos, como
uno de los cuales requiere una especial protección por parte del Estado.
3. El derecho a la seguridad social
a. El derecho a la seguridad social en sentido amplio
Desde un enfoque de derechos humanos la seguridad social en sentido amplio es entendida
como un derecho cuyo alcance se extiende más allá de la cobertura de riesgos y contingencias,
ya que su ejercicio debe contribuir a generar condiciones básicas para el desarrollo de una
existencia autónoma.
Al respecto, el Comité DESC ha aclarado que el derecho a la seguridad social abarca tanto
prestaciones contributivas, como planes de seguros y prestaciones no contributivas,
financiadas con ingresos fiscales. Así, destacó específicamente que los Estados deben tener
en cuenta dentro de los recursos disponibles prestaciones de vejez no contributivas u otras
ayudas para todas las personas mayores que, al cumplir la edad prescrita en la legislación
nacional por no haber trabajado o no tener cubiertos los períodos mínimos de cotización
exigidos, no tengan derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación
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de la seguridad social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos (Comité DESC, 2008:
párr. 4 y 15).
Por su parte, la Experta Independiente encargada de la cuestión de los Derechos Humanos y la
Pobreza Extrema de las Naciones Unidas ha remarcado que “las pensiones no contributivas
pueden reducir considerablemente la pobreza y la vulnerabilidad de las personas de edad, en
particular las mujeres, que son más longevas y tienen menos probabilidades de beneficiarse de
los sistemas contributivos” (ONU, 2010: párr. 4).
En esta línea, la seguridad social en su sentido amplio debe reconocerse como un derecho
fundamental de las personas y no como un mecanismo imperfecto de asistencia a grupos en
situación de vulnerabilidad. De esta manera, la lectura de la seguridad social en clave de
derechos permitirá determinar un conjunto de medidas que el Estado debe adoptar conforme a
los estándares internacionales establecidos por los distintos órganos internacionales de
protección de los derechos humanos.
El cumplimiento del derecho a la seguridad social reviste una enorme importancia ya que busca
garantizar a todas las personas su dignidad humana frente a circunstancias en las que se
encuentran privadas de su capacidad de ejercer plenamente algunos de sus derechos, lo que
promueve a su vez la creación de mecanismos de reducción de la pobreza y de inclusión
social10.
La seguridad social busca proteger al individuo de determinadas contingencias asociadas a los
riesgos y las inseguridades materiales como pueden ser: enfermedades, incapacidad para
mantener el trabajo o para encontrar un empleo debido a la pérdida de habilidades, falta de
ingresos para afrontar la maternidad o la crianza de los niños, la necesidad de garantizarse un
ingreso luego del retiro laboral o ante la pérdida del sostén del hogar.
El Comité DESC ha indicado las obligaciones concretas que el Estado asume en materia de
protección del derecho a la seguridad social, entre las que se encuentran: la adecuación de los
marcos normativos a los estándares de derechos humanos previstos en el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC), la adopción de una
10
IPPDH. Op. Cit. Págs. 18 y stes.
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estrategia nacional de seguridad social y un plan de acción para la realización de este derecho,
la promoción del derecho de las personas y las organizaciones a recabar, recibir y distribuir
información sobre todos los derechos ofrecidos por la seguridad social de manera clara y
trasparente, en particular en las zonas rurales y en las zonas urbanas desfavorecidas o entre
las minorías lingüísticas y de otro tipo, así como la protección especial de los grupos en
situación de vulnerabilidad, como puede ser el caso de las personas adultas mayores (Comité
DESC, 2008: párr. 48).
Este mismo Comité afirma que el Estado debe garantizar a todas aquellas personas que hayan
sido víctimas de una violación de su derecho a la seguridad social el acceso a recursos
judiciales o de otro tipo eficaces, así como a una reparación que podrá consistir en restitución,
indemnización, satisfacción o garantía de que no se repetirán los hechos (Comité DESC, 2008:
párr. 77).
Asimismo, se exige que antes de que el Estado o una tercera parte lleven a cabo medidas que
interfieran en el derecho a la seguridad social, las autoridades competentes deberán garantizar
que esas medidas se apliquen de conformidad con la ley y con el PIDESC. Entre las mismas
cabe señalar: “a) la posibilidad de consultar efectivamente a los afectados; b) la publicidad
oportuna y completa de información sobre las medidas propuestas; c) el aviso previo con
tiempo razonable de las medidas propuestas; d) recursos y reparaciones legales para los
afectados; y e) asistencia letrada para interponer recursos judiciales” (Comité DESC, 2008:
párr. 78).
El derecho internacional de los derechos humanos reconoce en general a la vejez como una de
las principales condiciones que da origen al derecho a percibir prestaciones de la seguridad
social (ONU, 2010: párr. 108). Esto se justifica en razón de que las personas adultas mayores
se encuentran expuestas a muchas de las situaciones que la seguridad social intenta cubrir,
especialmente las mujeres de edad avanzada, quienes en muchos casos padecen las
consecuencias de la desprotección prestacional que resulta de su desventajosa inserción
laboral durante las edades jóvenes.
En este sentido, uno de los principales temas que debe abordar un instrumento regional
referido al grupo de personas mayores es el reconocimiento del derecho a la seguridad social
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en su sentido más robusto, que incluya un amplio abanico de medidas que el Estado se obliga
a adoptar para hacerlo efectivo.
En líneas generales, los proyectos de convención que se han elaborado toman el concepto de
protección social incorporado en el artículo 28 de la Convención Internacional sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante, CDPD) que reconoce también el
derecho a un nivel de vida adecuado11. Uno de los ejes de este esquema es asegurar el acceso
de las personas a programas asistenciales como medidas estratégicas de reducción de la
pobreza.
Esta noción de protección social y la manera en que se encuentra regulada, muchas veces
genera confusiones en torno a su naturaleza, ya que habilita su encuadre bajo la lógica del
asistencialismo y del beneficio estatal. Por este motivo resulta importante hacer una
advertencia, basada en una larga tradición de desencuentros entre las políticas sociales y los
derechos humanos: pese a que el discurso de derechos tiene una amplia recepción en el
ámbito social, tomar el concepto de “programas de protección social y programas y beneficios
de jubilación” de la CDPD puede dar lugar a interpretaciones que responden al antiguo
paradigma de la tutela estatal, y que no permiten visibilizar a las personas que se intenta
proteger como verdaderos sujetos de derecho. Hacer referencia a derechos y no a beneficios
acarrea consecuencias jurídicas concretas en las obligaciones que el Estado asume.
En este sentido, dentro del conjunto de políticas sociales que el Estado debería impulsar,
cobran una especial relevancia aquellas dirigidas al diseño, implementación y evaluación de un
sistema de seguridad social en sentido amplio, que incluya tanto prestaciones contributivas
como no contributivas (CEPAL, 2011), cuyo objetivo sea revertir aquellos patrones
estructurales de discriminación que han determinado la marginación de este grupo y que
contemple además situaciones de discriminación múltiple que los adultos mayores pueden
11
“Artículo 28 Nivel de vida adecuado y protección social […] 2. Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la protección social y a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de discapacidad, y adoptarán las medidas pertinentes para proteger y promover el ejercicio de ese derecho, entre ellas: […] b) Asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en particular las mujeres y niñas y las personas mayores con discapacidad, a programas de protección social y estrategias de reducción de la pobreza; […] e) Asegurar el acceso en igualdad de condiciones de las personas con discapacidad a programas y beneficios de jubilación”.
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padecer, por ejemplo la situación de las mujeres, indígenas o afrodescendientes, o las
personas adultas mayores en situación de migración irregular, refugio o desplazamiento
forzado (CIDH, 2008: 44). Este derecho y su correspondiente obligación estatal deberían
también ser uno de los puntos principales en la redacción de una convención interamericana.
En virtud de lo expuesto, cabe reiterar la importancia del reconocimiento del derecho a la
seguridad social en sentido amplio, como un derecho autónomo en el que se incluyan todas las
medidas que en la redacción del documento de CEPAL y OPS se encuentran bajo la
denominación de protección social: por ejemplo, aquellas medidas que garanticen el
mejoramiento constante de las condiciones de vida, mediante la provisión de ingresos, el apoyo
de sus familias y de la comunidad y la propia autosuficiencia de las personas mayores.
b. El deber de cuidado como un componente del derecho a la seguridad social
Los marcos normativos generales y específicos de los países de la región, así como el abanico
de programas sociales existentes relacionados con la protección de la infancia, la vejez y la
dependencia, revelan una creciente concentración en la familia de los riesgos asociados al
cuidado, recayendo el peso especialmente sobre las mujeres, con independencia de su edad12.
Así, el cuidado en sentido amplio no ha sido un eje específico de la legislación ni de las
políticas sociales, sino que por el contrario ha sido comprendido como una responsabilidad casi
exclusiva de los hogares y ajena a las políticas públicas, salvo situaciones excepcionales para
aquellas familias que no pueden resolverlo por sí mismas13.
La falta de regulación de la problemática del cuidado expone a situaciones de mayor
vulnerabilidad tanto a las personas que precisan de cuidado como a aquellas que prestan
asistencia. Por esta razón, el Estado tiene un rol fundamental en la regulación de un modelo de
12
Conforme un informe publicado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (CEPAL), el Centro Latinoamericano de Desarrollo (CELADE) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) se espera que las personas con dependencia moderada-severa, que necesitan cuidados periódicos, se dupliquen en América Latina entre 2000 y 2050, pasando de 23 millones a 50 millones. Para el año 2050 se estima que la mitad de la población dependiente de cuidados tendrá 60 años y más. Este artículo señala que la oportunidad demográfica de contar con cuidadores será limitada en el período 2000-2050 en la región ya que no alcanzará a una persona por cada individuo que precise ayuda. (CEPAL, CELADE, 2011: 45). 13
IPPDH. Op. Cit. Págs. 29 y stes.
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provisión y cuidado que garantice condiciones de igualdad en el acceso a los derechos para
aquellas personas que sean cuidadoras como para quienes sean cuidadas. Para esto, debe
tener en cuenta la dinámica del tiempo, el dinero y los tipos de servicios que se regulen14.
El deber de cuidado debe ser uno de los ejes centrales de las medidas positivas que los
Estados adopten para la protección de los derechos de las personas mayores, y su regulación
debería incluirse como parte del reconocimiento del derecho a la seguridad social, para de esa
manera desterrar cualquier sesgo de asistencialismo que puede venir aparejado de la ausencia
histórica de este tema en las agendas públicas. Debe reconocerse como un derecho, y no
como una mera prestación asistencial, exigiendo al Estado el desarrollo de un sistema integral
y universal de cuidados.
Por sistema de cuidados integral y universal se entiende al conjunto de acciones públicas y
privadas, traducidas en prestaciones y servicios, que deberían desarrollarse de forma
articulada para brindar atención directa a las personas en situación de dependencia y las
familias en el cuidado de su hogar y de sus miembros. Este sistema debe contribuir al bienestar
de las personas que requieren cuidados y aquellas que lo brindan, así como también debe
promover la reducción de las desigualdades sociales y de género, y debe estar fundado
exclusivamente en la necesidad de cuidados de las personas15.
14
Se han señalado tres principios que deberían guiar las reformas dirigidas a incorporar los cuidados como un nuevo pilar de la protección social: “En primer lugar, es fundamental favorecer la igualdad entre los ciudadanos y ciudadanas que precisan cuidados, de modo que no sea solo y únicamente el origen familiar o social el que determine la posibilidad de contar con servicios de apoyo en momentos de dependencia. De la misma manera, con el fin de alcanzar la igualdad de oportunidades para las mujeres, las responsabilidades de asistencia deberían repartirse entre los miembros de la familias y habría que desarrollar, de manera enérgica, políticas y programas que contribuyan a fortalecer la igualdad de género, involucrando tanto a los hombres como a las mujeres en las tareas de apoyo y permitir que cada uno concilie la vida familiar con la profesional. En segundo lugar, es necesario incorporar la universalidad como un principio básico de los servicios, las prestaciones y los beneficios dirigidos a las personas que precisan asistencia y a las que prestan cuidados [...] la universalidad no exime de la necesidad de ejercer determinados grados de selectividad, y no puede extenderse hasta niveles de protección que no sean financiables […] En este sentido, es responsabilidad del Estado asegurar la calidad y accesibilidad de todos los ciudadanos y ciudadanas a los servicios existentes, y ejercer un rol activo en su prestación. Por último, los cuidados son un ejercicio práctico de la solidaridad. Aunque en principio están destinados a las personas que los necesitan con urgencia en la vida cotidiana, de manera indirecta ofrecen seguridad a todos” (CEPAL, CELADE, 2011: 59). 15
Soledad Salvador. Hacia un Sistema Nacional de cuidados en Uruguay. Ponencia presentada en el Seminario “Hacia un Sistema Nacional de Cuidados en Uruguay. Proyecto CEPAL-UNFPA: “Género, Población y Desarrollo”. Montevideo 9 de diciembre de 2010. Pág. 7. Véase también los acuerdos alcanzados en los Consensos de Quito (2007) y Brasilia (2010) de la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe.
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Un instrumento regional de promoción y protección de los derechos de las personas mayores
debería incorporar el derecho al cuidado y la obligación de los Estados de adoptar medidas
tendientes a desarrollar un sistema integral y universal que tenga en cuenta fundamentalmente
la perspectiva de género que este tema exige.
4. Perspectiva de Género y Discriminación Múltiple
Los seres humanos no pertenecen sólo a un grupo social sino que sus vidas están atravesadas
por factores de identidad diversos que pueden confluir en procesos de discriminación múltiples,
circunstancia que complejiza aún más el análisis del caso particular. Esta idea de multiplicidad
consiste en la noción de que la subjetividad está constituida por vectores tales como la raza, el
género, la clase y la sexualidad que se reafirman y constituyen mutuamente16.
En el último año este tema ha empezado a tener recepción en el sistema internacional de los
derechos humanos y en varios documentos se reconoce que la edad es uno de los motivos por
los cuales la mujer sufre múltiples formas de discriminación.
Ya en el año 2004 el Comité CEDAW en la Recomendación General No. 25 sobre el párrafo 1
del artículo 4 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer, referente a medidas especiales de carácter temporal, utilizó el concepto de
formas múltiples de discriminación, entre las que incluyó a la edad, cuando afirma que “Las
mujeres pertenecientes a algunos grupos, además de sufrir discriminación por el hecho de ser
mujeres, también pueden ser objeto de múltiples formas de discriminación por otras razones,
como la raza, el origen étnico, la religión, la incapacidad, la edad, la clase, la casta u otros
factores. Esa discriminación puede afectar a estos grupos de mujeres principalmente, o en
diferente medida o en distinta forma que a los hombres”.
Hace apenas más de un año, dicho Comité emitió la Recomendación general Nº 27 sobre las
mujeres de edad y la protección de sus derechos humanos que versa principalmente sobre
este aspecto de la discriminación.
16
IPPDH. Op. Cit. Págs. 7 y stes.
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Allí expresó que “si bien tanto el hombre como la mujer son objeto de discriminación a medida
que envejecen, las mujeres viven el envejecimiento de distinta forma. El efecto de las
desigualdades de género a lo largo de la vida se agrava con la vejez y con frecuencia se basa
en normas culturales y sociales hondamente arraigadas. La discriminación que sufren las
mujeres de edad suele ser el resultado de una distribución injusta de recursos, malos tratos,
abandono y restricción del acceso a servicios básicos (…) Las formas concretas de
discriminación contra las mujeres de edad pueden diferir mucho según las diversas
circunstancias socioeconómicas y los diferentes entornos socioculturales, dependiendo del
grado de igualdad de oportunidades y opciones con respecto a la educación, el empleo, la
salud, la familia y la vida privada. En muchos países, la falta de aptitudes de telecomunicación,
acceso a una vivienda adecuada, servicios sociales e Internet, así como la soledad y el
aislamiento, plantean problemas a las mujeres de edad. Las que viven en zonas rurales o
barrios urbanos marginados suelen carecer seriamente de recursos básicos para su
subsistencia, seguridad de ingresos, acceso a servicios de salud e información sobre sus
derechos o el disfrute de ellos”.
Considerando estos señalamientos, el Comité concluyó afirmando que “la discriminación que
sufren las mujeres de edad con frecuencia es de carácter multidimensional, al sumarse la
discriminación por motivo de edad a la discriminación por razón de género, origen étnico,
discapacidad, grado de pobreza, orientación sexual e identidad de género, condición de
migrante, estado civil y familiar, alfabetismo y otras circunstancias. Las mujeres de edad que
pertenecen a grupos minoritarios, étnicos o indígenas, o son desplazadas internas o apátridas,
suelen ser víctimas de discriminación en un grado desproporcionado”.
Por su parte, la Recomendación general Nº 28 relativa al artículo 2 de la Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, enfatiza la necesidad de
incorporar a la interseccionalidad como herramienta conceptual para determinar el alcance que
debe darse a las obligaciones de los Estados en materia de discriminación. Al respecto
sostiene que “la interseccionalidad es un concepto básico para comprender el alcance de las
obligaciones generales de los Estados partes en virtud del artículo 2. La discriminación de la
mujer por motivos de sexo y género está unida de manera indivisible a otros factores que
afectan a la mujer, como la raza, el origen étnico, la religión o las creencias, la salud, el estatus,
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la edad, la clase, la casta, la orientación sexual y la identidad de género. La discriminación por
motivos de sexo o género puede afectar a las mujeres de algunos grupos en diferente medida o
forma que a los hombres. Los Estados partes deben reconocer y prohibir en sus instrumentos
jurídicos estas formas entrecruzadas de discriminación y su impacto negativo combinado en las
mujeres afectadas. También deben aprobar y poner en práctica políticas y programas para
eliminar estas situaciones y, en particular, cuando corresponda, adoptar medidas especiales de
carácter temporal, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 4 de la Convención y la
Recomendación general Nº 25”.
Igualmente, cabe mencionar el preámbulo de la Resolución 7/24 sobre la Eliminación de la
Violencia contra la Mujer del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas del año
2008, donde se expresó una profunda preocupación “por las formas múltiples o agravadas de
discriminación y de desventaja [que] pueden cebarse especialmente en las niñas y algunos
grupos de mujeres o aumentar su vulnerabilidad frente a la violencia, por ejemplo […] las
mujeres con discapacidades, las ancianas, las viudas...”.
Finalmente, se hace referencia a la discriminación múltiple en el documento “Follow-up to the
Second World Assembly on Ageing: Comprehensive overview. Report of the Secretary-General,
Julio 2010 acápite VI, Puntos 98 y 101.
Considerando lo expuesto, una Convención Americana sobre los derechos de las personas
adultas mayores no puede soslayar este reciente desarrollo jurídico conceptual. Su cuerpo
normativo debe incluir este tema y armonizarlo con el resto del articulado. Ello está
parcialmente presente en el documento cuando se reconocen entre los derechos de grupos
específicos a las mujeres mayores de edad. Sin embargo, esto no es suficiente ya que esa
mujer también puede estar cruzada por otras características que la hagan merecedora de una
protección especial (etnia, religión, condición económica). Tal vez haya que discutir con mayor
profundidad cómo incorporar el tema de la multiplicidad en el texto.
Asimismo, y respecto de la integración de la perspectiva de género en general en la
Convención, el acápite en el documento de discusión relativo a la “Protección de la Familia”
debería armonizar tal perspectiva de género entre sus postulados. Cuando en su primer punto
expresa que, “Se deberán desplegar todos los esfuerzos necesarios para apoyar, proteger y
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17
fortalecer a las familias y ayudarlas, de acuerdo con los valores culturales de cada sociedad y
atendiendo a las necesidades de sus miembros de edad avanzada”, correspondería
reformularla en el sentido de enfatizar la importancia de establecer un sistema de cuidados
integral y universal (véase su definición en el punto anterior de este documento), en lugar de
hacer una referencia genérica a los “esfuerzos necesarios”.
Además, la referencia a los valores culturales de cada sociedad puede llevar a perpetuar
estereotipos y funciones que tradicionalmente han recaído en las mujeres, en lugar de facilitar
modelos de cuidado más igualitarios. Por supuesto que el modelo de un sistema integral de
cuidados permite subsanar el modelo tradicional familiar de cuidado que se ha asentado de
manera fundamental en el trabajo de las mujeres.
5. El deber de protección fundado en el principio de debida diligencia
Los organismos internacionales han señalado al grupo de personas adultas mayores como un
grupo víctima de patrones estructurales de violencia, y, de manera particular, han identificado a
las mujeres de edad como un grupo especialmente vulnerable a situaciones de múltiple
discriminación17.
En este contexto, la situación de institucionalización de las personas adultas mayores es un
tema de especial preocupación. Es así que el Comité contra la Tortura recomendó que “los
Estados partes prohibieran, impidieran y castigaran los actos de tortura y los malos tratos, entre
otros lugares, en las instituciones que atienden a personas de edad” (Comité contra la Tortura,
2008: párr. 15). De la misma manera, el Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas
crueles inhumanos o degradantes ha resaltado que “en los establecimientos penitenciarios y en
las instituciones psiquiátricas las personas de edad se encuentran entre las más vulnerables, y
ha señalado que sufren doble o triple discriminación” (Informe del Relator Especial sobre la
tortura y otros tratos o penas crueles inhumanos o degradantes, 2010: párrs. 231, 237 y 257).
Por su parte, el Comité de Derechos Humanos ha hecho referencia a “la vulnerable situación
17
IPPDH. Op. Cit. Págs. 27 y stes.
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de las personas de edad internadas en hogares de cuidados de larga duración, que en algunos
casos ha tenido como resultado el trato degradante de esas personas y la vulneración de su
derecho a la dignidad humana” (CCPR/CO/80/DEU, 2004: párr. 17).
La obligación del Estado de protección, que incluye el deber de prevenir riesgos previsibles de
violencia, debe guiarse o fundarse en el principio de debida diligencia que demanda un
comportamiento particular de las autoridades públicas. Esto cobra una relevancia fundamental
para el caso específico de institucionalización de las personas adultas mayores que pueden
verse expuestas a graves situaciones de vulneración de sus derechos. Identificar a las
personas adultas mayores como un grupo víctima de patrones estructurales de discriminación y
violencia, especialmente al encontrarse en situaciones de institucionalización, tiene como
consecuencia el reconocimiento de un conjunto de obligaciones que el Estado asume de
manera especial para garantizar la efectiva protección de sus derechos fundamentales.
En este sentido, resulta relevante que en el proceso de discusión de un instrumento regional
sobre personas mayores se otorgue un adecuado tratamiento a la cuestión del deber de
protección basado en el principio de debida diligencia ante formas usuales de violencia y
abusos que afectan, entre otros, el derecho a la vida y a la integridad personal.
Para poder incorporar este concepto a la redacción de una norma interamericana, vale la pena
revisar el desarrollo elaborado por distintos órganos internacionales que velan por la promoción
y protección de los derechos de las mujeres. El camino recorrido por los movimientos de ha
logrado que a nivel internacional puedan definirse estándares concretos de derechos humanos
en materia de protección ante situaciones de violencia.
De esta manera, se ha logrado fijar el alcance de muchas de las obligaciones que asume el
Estado respecto de la prevención, investigación y sanción de la discriminación y violencia
contra el grupo de mujeres. Este enorme avance jurídico que han obtenido, entre otros, el
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (en adelante, Comité CEDAW),
la CIDH, y la Corte IDH, debe ser considerado al intentar fijar estándares de derechos humanos
para el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas tendientes a erradicar
situaciones que reflejen patrones estructurales de discriminación.
Por esta razón, a continuación se desarrollarán los lineamientos fijados en el plano
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19
internacional para la violencia contra las mujeres que servirá como marco conceptual para la
construcción de un modelo específico en materia de personas adultas mayores.
En primer lugar, cabe señalar que el Comité CEDAW ha señalado que la prohibición de
discriminación contra la mujer no se limita a aquella causada de manera directa o indirecta por
los Estados partes, sino que la Convención también impone a los Estados partes la obligación
de proceder con la diligencia debida para prevenir e impedir la discriminación por actores
privados. Al respecto afirma que, “en algunos casos, las acciones u omisiones del actor privado
pueden atribuirse al Estado en virtud del derecho internacional. En consecuencia, los Estados
partes están obligados a asegurarse de que los actores privados no cometan actos de
discriminación contra la mujer, según la definición de la Convención” (Comité CEDAW, 2010:
párr. 10).
Por su parte, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (en adelante, el SIDH) ha
remarcado que el deber que tienen los Estados de actuar con la debida diligencia frente a las
violaciones de los derechos humanos comporta cuatro obligaciones: la prevención, la
investigación, la sanción y la reparación de las violaciones de los derechos humanos (CIDH,
2007: párr. 27).
En consecuencia, el principio de debida diligencia supone, entre otras, las siguientes
obligaciones por parte del Estado: la de generar diagnósticos de riesgo de posibles situaciones
de violencia con el objetivo de desarrollar políticas de prevención, la de regular los actos de
particulares (deber del Estado de proteger el cumplimiento de los derechos), y la de garantizar
el acceso a la justicia.
Es decir, el deber de protección supone la obligación del Estado de producir información y
realizar diagnósticos para identificar y caracterizar situaciones de riesgo y patrones de violencia
que pueden afectar a las personas, con el objetivo de construir capacidades institucionales
para prevenir y evitar formas de vulneraciones de derechos, lo que incluye la regulación de
actividades de particulares que pueden ser potencialmente riesgosas, como por ejemplo
abusos y violencias en contextos de institucionalización de personas adultas mayores.
Asimismo, como lo expresa el Comité CEDAW “entre las medidas apropiadas [que debe
adoptar el Estado] figuran la regulación de las actividades de los actores privados en cuanto a
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20
las políticas y prácticas en materia de educación, empleo y salud, las condiciones y normas
laborales, y otras esferas en las que los actores privados prestan servicios, como el sector
bancario y la vivienda” (Comité CEDAW, 2010: párr. 13).
El SIDH también se ha ocupado de este tema, específicamente del deber de protección frente a
actores no estatales en casos de violencia contra la mujer previsto en la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Belém do
Pará”. El artículo 7.b de ese instrumento obliga a los Estados Partes a utilizar la debida
diligencia para prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia. Esta obligación asumida por los
Estados Partes de esta Convención ha sido desarrollada en distintas causas contenciosas
resueltas por la Corte IDH.
Al respecto, este Tribunal ha indicado que “el deber de prevención abarca todas aquellas
medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda
de los derechos humanos”, así como destacó, citando al Comité CEDAW, que “los Estados
también pueden ser responsables de actos privados si no adoptan medidas con la diligencia
debida para impedir la violación de los derechos o para investigar y castigar los actos de
violencia e indemnizar a las víctimas” (Corte IDH, Caso González y otras (“Campo Algodonero”)
Vs. México, 2009: párr. 252, 253).
Por otro lado, la responsabilidad estatal por los actos de particulares ha sido también abordada
por la Corte IDH en un caso relativo al derecho a la salud mental y al tratamiento brindado a
una persona por parte de un hospital privado en el caso Ximenes Lopes vs. Brasil. En este
caso, la Corte IDH estableció que la responsabilidad del Estado por actos de particulares en
principio no atribuibles al Estado se fundamenta en “las obligaciones erga omnes que tienen los
Estados de respetar y garantizar las normas de protección, y de asegurar la efectividad de los
derechos, proyectan sus efectos más allá de la relación entre sus agentes y las personas
sometidas a su jurisdicción, pues se manifiestan en la obligación positiva del Estado de adoptar
las medidas necesarias para asegurar la efectiva protección de los derechos humanos en las
relaciones inter-individuales”18.
18
Cf. Corte IDH (2006: párr. 85). La Corte ha establecido que de las obligaciones generales de respetar y garantizar los derechos, derivan deberes especiales, determinables en función de las particulares necesidades de protección
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21
En otro caso contencioso, la Corte IDH precisó el alcance de la responsabilidad estatal al
afirmar que “un Estado no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos
cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. En efecto, el carácter erga omnes de las
obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no implica una responsabilidad
ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o hecho de particulares, pues sus deberes de
adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se
encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un
individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o
evitar ese riesgo” (Corte IDH, Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia, 2006: párr.
123).
Considerando que, como fuera previamente señalado, el cuidado es un derecho que genera
obligaciones concretas para el Estado, un instrumento regional debería establecer el
compromiso del Estado de control de las instituciones de cuidado de personas mayores,
tomando como modelo lo previsto en el artículo 7 de la Convención de Belém do Pará respecto
del deber de actuar con la debida diligencia19.
del sujeto de derecho, ya sea por su condición personal o por la situación específica en que se encuentre”. “En relación con personas que se encuentran recibiendo atención médica, y dado que la salud es un bien público cuya protección está a cargo de los Estados, éstos tienen la obligación de prevenir que terceros interfieran indebidamente en el goce de los derechos a la vida y a la integridad personal, particularmente vulnerables cuando una persona se encuentra bajo tratamiento de salud.” Párrs. 88 y 89. 19
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Artículo 7: Los Estados Partes condenan todas las formas de violencia contra la mujer y convienen en adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia y en llevar a cabo lo siguiente: a. abstenerse de cualquier acción o práctica de violencia contra la mujer y velar por que las autoridades, sus funcionarios, personal y agentes e instituciones se comporten de conformidad con esta obligación; b. actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer; c. incluir en su legislación interna normas penales, civiles y administrativas, así como las de otra naturaleza que sean necesarias para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer y adoptar las medidas administrativas apropiadas que sean del caso; d. adoptar medidas jurídicas para conminar al agresor a abstenerse de hostigar, intimidar, amenazar, dañar o poner en peligro la vida de la mujer de cualquier forma que atente contra su integridad o perjudique su propiedad; e. tomar todas las medidas apropiadas, incluyendo medidas de tipo legislativo, para modificar o abolir leyes y reglamentos vigentes, o para modificar prácticas jurídicas o consuetudinarias que respalden la persistencia o la tolerancia de la violencia contra la mujer; f. establecer procedimientos legales justos y eficaces para la mujer que haya sido sometida a violencia, que incluyan, entre otros, medidas de protección, un juicio oportuno y el acceso efectivo a tales procedimientos; g. establecer los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para asegurar que la mujer objeto de violencia tenga acceso efectivo a resarcimiento, reparación del daño u otros medios de compensación justos y eficaces, y h. adoptar las disposiciones legislativas o de otra índole que sean necesarias para hacer efectiva esta Convención.
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22
Por último, el acceso a la justicia es un punto esencial en materia de deberes de protección
basados en el principio de debida diligencia ante situaciones de violencia y discriminación.
La CIDH ha enumerado algunos deberes de los Estados en materia de acceso a la justicia a
víctimas de violencia, fundados en las disposiciones de la Convención de Belém do Pará, que
incluyen: el desarrollo de programas de capacitación para el personal en la administración de
justicia, policial y demás funcionarios encargados de la aplicación de la ley, la implementación
de acciones educativas orientadas al público en general, la adopción de acciones públicas para
modificar los patrones socioculturales de conducta, y asegurar la investigación y recopilación
de estadísticas y demás información pertinente sobre las causas, consecuencias y frecuencia
de la violencia, con el fin de evaluar la eficacia de las medidas para la prevención, sanción y
erradicación (CIDH, 2007: párr. 34).
Igualmente, en el Informe sobre la Situación de Defensoras y Defensores de los Derechos
Humanos en las Américas, la CIDH estableció algunos principios generales que deben regir las
acciones de tutela cautelar en los Estados. Entre las características señaladas se encuentran,
por ejemplo, que los recursos sean sencillos, urgentes, informales, accesibles y tramitados por
órganos independientes. Asimismo, es necesario que las personas cuenten con la posibilidad
de acceder a las instancias judiciales federales o nacionales cuando se sospecha parcialidad
en la actuación de los órganos estatales o locales. Además, es necesaria una amplia
legitimación activa de estos recursos, tal que permita que los mismos puedan ser promovidos
por familiares u órganos públicos como fiscales o defensores públicos, o defensores del pueblo
en representación de las personas amenazadas sin requerir su firma. También es conveniente
que tales recursos puedan tramitarse como recursos individuales e igualmente como acciones
cautelares colectivas, esto es, para proteger a un grupo determinado o determinable conforme
a ciertos parámetros, afectado o bajo situación de riesgo inminente (CIDH, 2007: párr. 57).
Resta mencionar que en el marco de las medidas que buscan garantizar el efectivo acceso a la
justicia se encuentra la obligación de reparación, la que de acuerdo al SIDH debe ser
“adecuada, efectiva y rápida". La reparación a las víctimas de vulneraciones a derechos debe
ser integral e incluir las garantías de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y no
repetición (CIDH, 2007: párr. 58).
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23
Estas consideraciones respecto de la violencia contra las mujeres deben necesariamente
incluirse en las discusiones sobre un instrumento regional de protección de los derechos de las
personas mayores, ya que, como fuera previamente señalado, éste es también un grupo
expuesto a frecuentes situaciones de violencia.
El documento de CEPAL y OPS establece muchas de estas consideraciones al reconocer el
derecho a la integridad física, patrimonial, mental y emocional, y a no sufrir malos tratos. Sin
embargo, sería aconsejable que se introduzcan entre las obligaciones específicas del Estado
para garantizar estos derechos las de: generar diagnósticos de riesgo de posibles situaciones
de violencia con el objetivo de desarrollar políticas de prevención; la de regular los actos de
particulares (deber del Estado de proteger el cumplimiento de los derechos); y la de garantizar
el acceso a la justicia.
Y, en segundo término, que se incorpore como una de las obligaciones generales del Estado el
deber de protección basado en el principio de debida diligencia. Como quedara demostrado,
este concepto ha tenido un amplio tratamiento por parte de los organismos internacionales de
protección de derechos humanos, con lo cual su sola mención hace referencia a un valioso
caudal de desarrollo teórico y práctico que permite determinar cuáles son las obligaciones
concretas que asume el Estado.
6. Estadísticas y recopilación de información
Conforme el Comité DESC, los métodos que deben utilizar los Estados para el cumplimiento de
las obligaciones contraídas respecto de las personas de edad serán los mismos que los
previstos para el cumplimiento de otras obligaciones, entre los cuales señala la necesidad de
determinar, mediante una vigilancia regular, el carácter y el alcance de los problemas
existentes dentro de un Estado, y la necesidad de adoptar políticas y programas debidamente
concebidos para atender las exigencias (Comité DESC, 2009: párr. 10)20.
Por su parte, el Comité CEDAW en la Recomendación General Nº 25 reconoció que la edad es
uno de los motivos por los que la mujer puede sufrir múltiples formas de discriminación, y de allí
20
IPPDH. Op. Cit. Págs. 11 y stes.
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determinó la necesidad de disponer de datos estadísticos, desglosados por edad y sexo, a fin
de evaluar mejor la situación de las mujeres de edad. Así como también en la Recomendación
General N° 28 señaló que “los Estados partes tienen la responsabilidad internacional de crear y
mejorar constantemente sus bases de datos estadísticos y profundizar el análisis de todas las
formas de discriminación contra las mujeres en general y, en particular, contra las mujeres de
determinados grupos vulnerables” (Comité CEDAW, 2010: párr. 10).
En el mismo sentido, la CIDH al referirse a situaciones de violencia que reflejan patrones
estructurales de discriminación sostuvo que los Estados tienen el correlativo deber de vigilar la
situación social mediante la producción de información estadística adecuada que permita el
diseño y la evaluación de las políticas públicas, así como el control de las políticas que se
implementen por parte de la sociedad civil. Y asimismo, señaló que “dado el relevante interés
público de la información estadística vinculada al problema de la violencia contra las mujeres,
los Estados deben contar con mecanismos legales y administrativos apropiados para garantizar
un amplio acceso a esa información, estableciendo vías de difusión de la misma y promoviendo
el debate y el escrutinio público de las políticas que se implementen en este ámbito” (CIDH,
2007: párr. 43).
La producción de información a cargo del Estado es una herramienta fundamental para el
diseño, implementación y evaluación de políticas públicas destinadas a erradicar situaciones
estructurales de discriminación y a promover condiciones de igualdad material entre los
distintos grupos sociales que componen una determinada comunidad.
De acuerdo a lo expuesto, se sugiere incluir en la convención la obligación genérica de los
Estados de recopilar información y datos estadísticos sobre la situación de las personas de
edad, debidamente desglosados por categorías.
Asimismo, se sugiere regular la obligación del Estado de recopilar y analizar datos específicos
sobre la situación de violencia en miras a su prevención de acuerdo a lo que fuera señalado en
el punto 5 del presente documento: el deber de protección supone la obligación del Estado de
producir información y realizar diagnósticos para identificar y caracterizar situaciones de riesgo
y patrones de violencia que pueden afectar a las personas, con el objetivo de construir
capacidades institucionales para prevenir y evitar formas de vulneraciones de derechos. Esta
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última obligación específica de generar información sobre la situación de violencia puede
incluirse tanto en el punto relativo al derecho a la integridad física, patrimonial, mental y
emocional, y a no sufrir malos tratos, como en el punto específico de recopilación de
información.
7. Acceso a la justicia
En el documento elaborado por la CEPAL y la OPS se encuentra regulado un punto específico
relativo al “acceso a la justicia” de las personas de edad y otro de “protección judicial y
garantías judiciales”.
Con relación a este tema la CIDH ha señalado que “la obligación de los Estados no es sólo
negativa --de no impedir el acceso a esos recursos-- sino fundamentalmente positiva, de
organizar el aparato institucional de modo que todos los individuos puedan acceder a esos
recursos. A tal efecto, los Estados deben remover los obstáculos normativos, sociales o
económicos que impiden o limitan la posibilidad de acceso a la justicia” (CIDH, 2007: párr.1).
Sin embargo, una vez removidos dichos obstáculos el deber de los Estados no se limita a
ponerlos formalmente a disposición de las víctimas, sino que tales recursos deben ser idóneos
para remediar las violaciones de derechos humanos denunciadas. Así lo ha manifestado la
Corte IDH en el caso Villagrán Morales cuando afirma que, “[l]a inexistencia de un recurso
efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una
trasgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar. En ese
sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por la
Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea
realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y
proveer lo necesario para remediarla”21.
Este tema reviste una importancia fundamental en cualquier instrumento de protección de
derechos humanos y requiere, como está previsto en el documento, la incorporación de una
21
Corte IDH. Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala. Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63
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cláusula genérica que comprometa a los Estados no sólo a adoptar las medidas necesarias
para garantizar el acceso a la justicia en sentido amplio, esto incluye a los procedimientos
judiciales y administrativos, sino también la obligación de realizar los ajustes razonables de
acuerdo a las necesidades propias de los mayores.
Igualmente, se sugiere reforzar las obligaciones que asumen los Estados para garantizar el
acceso a la justicia frente a los casos de violación del derecho a la seguridad social. Como
fuera señalado oportunamente por la CEPAL22, debería incluirse en el marco del
reconocimiento del derecho a la seguridad social la obligación de los órganos e instituciones
del Estado, incluyendo los órganos judiciales y administrativos, de prestar el máximo de
diligencia debida para la tramitación en un plazo razonable de las demandas de prestaciones
sociales.
Finalmente, el Estado debe asumir un compromiso especial para garantizar el acceso a la
justicia frente a las situaciones de violencia, de acuerdo a lo que fuera señalado en el punto 5
del presente documento.
En definitiva, se sugiere incluir en la redacción de la Convención tres aspectos fundamentales
para garantizar el acceso a la justicia de las personas mayores: la obligación del Estado de
realizar ajustes razonables que logren adecuar los procedimientos judiciales y administrativos a
las necesidades propias de este grupo (como una cláusula general en el punto de acceso a la
justicia); la inclusión del concepto de diligencia debida y plazos razonables, especialmente al
tratarse de violaciones al derecho a la seguridad social en sentido amplio (lo que puede
incluirse en el marco del reconocimiento del derecho a la seguridad social o dentro del punto
específico de acceso a la justicia); y por último, la garantía de la tutela cautelar y judicial
efectiva frente a situaciones de violencia (lo que también puede incluirse al reconocerse el
derecho a la integridad física, patrimonial, mental y emocional, y a no sufrir malos tratos, o
dentro del punto específico de acceso a la justicia).
22
CEPAL. “Envejecimiento y derechos humanos: situación y perspectivas de protección”. 2010.
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8. Mecanismos de protección y de seguimiento de la implementación de la
Convención
El establecimiento de un mecanismo de seguimiento de la implementación de un tratado
internacional resulta fundamental para garantizar el compromiso real y efectivo de los Estados
con el cumplimiento de los derechos y obligaciones allí reconocidas.
En la actualidad existen tres mecanismos de supervisión de las obligaciones de los Estados
vigentes en el Sistema Interamericano de protección de derechos humanos. A continuación se
describen de manera genérica estos tres sistemas de monitoreo, y se incorporarán también
algunos ejemplos del modelo utilizado en el Sistema Universal.
1. Sistema de informes periódicos
A través de este mecanismo los Estados deben realizar y presentar informes ante órganos de
supervisión que contengan todas aquellas medidas que han adoptado para la implementación
de la Convención. El órgano encargado de la revisión de estos informes elabora luego
recomendaciones específicas al Estado.
En el sistema interamericano son dos los tipos de órganos que cumplen dichas funciones. Por
un lado, aquellos compuestos exclusivamente por representantes gubernamentales, como es el
caso del Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas
con Discapacidad y el de la Comisión Interamericana de Mujeres. Por el otro, aquellos que
cuentan con una composición mixta, están conformados por representantes gubernamentales y
expertos independientes. Este es el caso del Grupo de Trabajo encargado de analizar los
informes de progreso de los Estados Parte al Protocolo de San Salvador.
Por su parte, en el Sistema Universal los órganos que ejercen esta función están compuestos
exclusivamente por expertos independientes, y han sido en su gran mayoría creados por las
propias convenciones.
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2. Sistema de denuncias individuales
Las denuncias o comunicaciones individuales son la herramienta que permite a cualquier
persona presentar un caso alegando la violación de alguno de los derechos reconocidos en la
Convención, cumpliendo con determinados requisitos de acuerdo a lo previsto en cada
instrumento.
En el sistema interamericano de derechos humanos (en adelante, SIDH) las denuncias se
presentan ante la CIDH con la posibilidad de que sean elevadas al conocimiento de la Corte
IDH, luego de finalizado el procedimiento establecido en la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (en adelante, CADH).
Existen hasta el momento dos modalidades previstas en el SIDH: 1. Que todos los derechos
reconocidos en el instrumento internacional sean justiciables; es decir, que pueda ser alegada
su violación ante la CIDH. Este es el caso de la CADH y de la Convención Interamericana
sobre Desaparición Forzada de Personas; 2. Que el propio instrumento determine cuáles son
los derechos que podrán someterse a consideración de la CIDH. Este es el caso del Protocolo
de San Salvador y de la Convención de Belem do Pará.
Puede incluirse una tercera modalidad que se conoce como “enfoque a la carta”: aquella en la
que los mismos Estados deciden discrecionalmente cuáles serán los derechos pasibles de
someterse a la consideración de un órgano de revisión. Este tema fue ampliamente debatido al
momento de firmarse el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales relativo a comunicaciones individuales, y luego fue retomada su discusión
Sistema de
informes periódicos
Órgano de revisión compuesto por
representantes gubernamentales
Òrgano de revisión compuesto por expertos
independientes
Órgano de revisión de composición mixta:
representantes gubernamentales y expertos
independientes
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en las negociaciones del Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño.
En ninguno de los dos casos se optó por esta modalidad.
Finalmente, cabe señalar que en el SIDH las denuncias pueden ser realizadas no sólo por las
víctimas, sino también por otras personas y organizaciones.
3. Sistema de comunicaciones interestatales
Se trata de un mecanismo facultativo (tiene que ser aceptado expresamente por los Estados) y
sujeto al principio de reciprocidad (sólo podrá denunciar a un Estado otro Estado que haya
aceptado previamente la eventualidad de ser denunciado). En el SIDH este procedimiento ha
sido regulado en la CADH.
4. Los modelos del SIDH
Algunos de los instrumentos de derechos humanos del SIDH han optado por un solo
mecanismo de supervisión, por ejemplo el de informes periódicos. Este es el caso de la
Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con
Discapacidad. Mientras que otros han elegido mecanismos de supervisión mixtos. Es decir, los
Estados se han comprometido a cumplir con el sistema de informes y a la vez han aceptado el
sistema de denuncias individuales, eligiendo algunas de sus modalidades: la justiciabilidad de
todos los derechos reconocidos, o solamente la de aquellos que específicamente hayan sido
Sistema de denuncias
individuales
Justiciabilidad de todos los derechos
reconocidos en la Convención
Justiciabilidad de aquellos derechos
específicamente determinados
Enfoque a la carta: justiciabilidad de los
derechos elegidos por los Estados Partes al
momento de ratificar el instrumento
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autorizados. Un ejemplo de este último caso, es el modelo de la Convención para prevenir,
sancionar y erradicar la violencia contra la mujer “Belem do Para”, cuyas cláusulas pertinentes
se transcriben a continuación:
“Con el propósito de proteger el derecho de la mujer a una vida libre de violencia, en los
informes nacionales a la Comisión Interamericana de Mujeres, los Estados Partes deberán
incluir información sobre las medidas adoptadas para prevenir y erradicar la violencia contra la
mujer, para asistir a la mujer afectada por la violencia, así como sobre las dificultades que
observen en la aplicación de las mismas y los factores que contribuyan a la violencia contra la
mujer.
Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida
en uno o más Estados miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos peticiones que contengan denuncias o quejas de
violación del artículo 7 de la presente Convención por un Estado Parte, y la Comisión las
considerará de acuerdo con las normas y los requisitos de procedimiento para la presentación
y consideración de peticiones estipulados en la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y en el Estatuto y el Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos”.
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Anexo. Síntesis de los principales aportes del IPPDH
1. Estructura de la Convención
El documento elaborado por la CEPAL y OPS presenta un esquema que es muy valioso como
punto de encuentro de discusión. Igualmente, se sugiere una pequeña reformulación de la
estructura del proyecto para una mejor organización en términos de técnica legislativa.
Tomando como modelo otros instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos,
se sugiere la siguiente estructura:
Preámbulo
I. Propósito y Alcance de la Convención
II. Definiciones
III. Principios generales
IV. Cláusula general de Limitación
V. Deberes generales de los Estados
VI. Derechos Protegidos
VII. Mecanismos de protección y seguimiento del cumplimiento de la Convención
VIII. Disposiciones generales
2. El derecho a la igualdad y a la no discriminación
La prohibición del uso de la edad como restricción al ejercicio de derechos
El documento de la CEPAL y OPS establece que “por discriminación por edad se entenderá
cualquier distinción, exclusión o restricción basada en la edad, que tenga el efecto o propósito
de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos humanos y libertades
fundamentales” (inciso c del capítulo de Definiciones). Sería aconsejable incluir en esta
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definición el carácter arbitrario que deben tener las restricciones al ejercicio de derechos
fundadas en la edad.
Así, sugerimos una redacción como la siguiente: “se considerarán discriminatorias las normas o
medidas que fundadas exclusivamente en la edad de las personas restrinjan arbitrariamente el
ejercicio de derechos y libertades fundamentales o el acceso a beneficios”.
La incorporación de la orientación sexual y la identidad de género como motivos prohibidos de
discriminación
Teniendo en cuenta los avances que se han dado en la esfera internacional y regional en este
tema, la incorporación de la orientación sexual y la identidad de género entre los motivos
prohibidos de discriminación de las personas adultas mayores resulta un punto fundamental en
la redacción de una convención interamericana. Estas categorías deberían incluirse toda vez
que se haga mención a los distintos motivos prohibidos de discriminación explícitamente
reconocidos en el instrumento internacional. Además debería incorporarse a este colectivo de
personas en el apartado relativo a los derechos de grupos específicos, como uno de los cuales
requiere una especial protección por parte del Estado.
3. El derecho a la seguridad social
El derecho a la seguridad en sentido amplio
Desde un enfoque de derechos humanos la seguridad social en sentido amplio es entendida
como un derecho cuyo alcance se extiende más allá de la cobertura de riesgos y contingencias,
ya que su ejercicio debe contribuir a generar condiciones básicas para el desarrollo de una
existencia autónoma.
En líneas generales, los proyectos de convención que se han elaborado toman el concepto de
protección social incorporado en el artículo 28 de la Convención Internacional sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante, CDPD) que reconoce también el
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derecho a un nivel de vida adecuado23. Uno de los ejes de este esquema es asegurar el acceso
de las personas a programas asistenciales como medidas estratégicas de reducción de la
pobreza.
Esta noción de protección social y la manera en que se encuentra regulada, muchas veces
genera confusiones en torno a su naturaleza, ya que habilita su encuadre bajo la lógica del
asistencialismo y del beneficio estatal.
Por este motivo, cabe señalar la importancia del reconocimiento del derecho a la seguridad
social en sentido amplio como un derecho autónomo en el que se incluyan todas las medidas
que en la redacción del documento de CEPAL y OPS se encuentran bajo la denominación de
protección social: por ejemplo, aquellas medidas que garanticen el mejoramiento constante de
las condiciones de vida, mediante la provisión de ingresos, el apoyo de sus familias y de la
comunidad y la propia autosuficiencia de las personas mayores.
El deber de cuidado como un componente del derecho a la seguridad social
El deber de cuidado debe ser uno de los ejes centrales de las medidas positivas que los
Estados adopten para la protección de los derechos de las personas mayores, y su regulación
debería incluirse como parte del reconocimiento del derecho a la seguridad social, para de esa
manera desterrar cualquier sesgo de asistencialismo que puede venir aparejado de la ausencia
histórica de este tema en las agendas públicas. Debe reconocerse como un derecho, y no
como una mera prestación asistencial, exigiendo al Estado el desarrollo de un sistema integral
y universal de cuidados.
Por sistema de cuidados integral y universal se entiende al conjunto de acciones públicas y
privadas, traducidas en prestaciones y servicios, que deberían desarrollarse de forma
23
“Artículo 28 Nivel de vida adecuado y protección social […] 2. Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la protección social y a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de discapacidad, y adoptarán las medidas pertinentes para proteger y promover el ejercicio de ese derecho, entre ellas: […] b) Asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en particular las mujeres y niñas y las personas mayores con discapacidad, a programas de protección social y estrategias de reducción de la pobreza; […] e) Asegurar el acceso en igualdad de condiciones de las personas con discapacidad a programas y beneficios de jubilación”.
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articulada para brindar atención directa a las personas en situación de dependencia y las
familias en el cuidado de su hogar y de sus miembros24.
Un instrumento regional de promoción y protección de los derechos de las personas mayores
debería incorporar el derecho al cuidado y la obligación de los Estados de adoptar medidas
tendientes a desarrollar un sistema integral y universal que tenga en cuenta fundamentalmente
la perspectiva de género que este tema exige.
4. Perspectiva de género y discriminación múltiple
En el último año este tema ha empezado a tener recepción en el sistema internacional de los
derechos humanos y en varios documentos se reconoce que la edad es uno de los motivos por
los cuales la mujer sufre múltiples formas de discriminación.
Hace apenas más de un año, dicho Comité emitió la Recomendación general Nº 27 sobre las
mujeres de edad y la protección de sus derechos humanos que versa principalmente sobre
este aspecto de la discriminación.
Una Convención Americana sobre los derechos de las personas adultas mayores no puede
soslayar este reciente desarrollo jurídico conceptual. Su cuerpo normativo debe incluir este
tema y armonizarlo con el resto del articulado. Ello está parcialmente presente en el documento
cuando se reconocen entre los derechos de grupos específicos a las mujeres mayores de
edad. Sin embargo, esto no es suficiente ya que esa mujer también puede estar cruzada por
otras características que la hagan merecedora de una protección especial (etnia, religión,
condición económica).
Asimismo, y respecto de la integración de la perspectiva de género en general en la
Convención, el acápite en el documento de discusión relativo a la “Protección de la Familia”
debería armonizar tal perspectiva de género entre sus postulados. Cuando en su primer punto
expresa que, “Se deberán desplegar todos los esfuerzos necesarios para apoyar, proteger y
24
Soledad Salvador. Hacia un Sistema Nacional de cuidados en Uruguay. Ponencia presentada en el Seminario “Hacia un Sistema Nacional de Cuidados en Uruguay. Proyecto CEPAL-UNFPA: “Género, Población y Desarrollo”. Montevideo 9 de diciembre de 2010. Pág. 7. Véase también los acuerdos alcanzados en los Consensos de Quito (2007) y Brasilia (2010) de la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe.
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fortalecer a las familias y ayudarlas, de acuerdo con los valores culturales de cada sociedad y
atendiendo a las necesidades de sus miembros de edad avanzada”, correspondería
reformularla en el sentido de enfatizar la importancia de establecer un sistema de cuidados
integral y universal (véase su definición en el punto anterior de este documento), en lugar de
hacer una referencia genérica a los “esfuerzos necesarios”.
5. El deber de protección fundado en el principio de debida diligencia
Los organismos internacionales han señalado al grupo de personas adultas mayores como un
grupo víctima de patrones estructurales de violencia, y, de manera particular, han identificado a
las mujeres de edad como un grupo especialmente vulnerable a situaciones de múltiple
discriminación25. En este contexto, la situación de institucionalización de las personas adultas
mayores es un tema de especial preocupación.
Por esta razón, sería aconsejable que se introduzcan las siguientes obligaciones específicas
del Estado: generar diagnósticos de riesgo de posibles situaciones de violencia con el objetivo
de desarrollar políticas de prevención; la de regular los actos de particulares (deber del Estado
de proteger el cumplimiento de los derechos); y la de garantizar el acceso a la justicia.
Asimismo, se sugiere que se incorpore como una de las obligaciones generales del Estado el
deber de protección basado en el principio de debida diligencia. Este concepto ha tenido un
amplio tratamiento por parte de los organismos internacionales de protección de derechos
humanos, con lo cual su sola mención hace referencia a un valioso caudal de desarrollo teórico
y práctico que permite determinar cuáles son las obligaciones concretas que asume el Estado.
6. Estadísticas y recopilación de información
La producción de información a cargo del Estado es una herramienta fundamental para el
diseño, implementación y evaluación de políticas públicas destinadas a erradicar situaciones
25
IPPDH. Op. Cit. Págs. 27 y stes.
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estructurales de discriminación y a promover condiciones de igualdad material entre los
distintos grupos sociales que componen una determinada comunidad.
De acuerdo a lo expuesto, se sugiere incluir en la convención la obligación genérica de los
Estados de recopilar información y datos estadísticos sobre la situación de las personas de
edad, debidamente desglosados por categorías.
Asimismo, se sugiere regular la obligación del Estado de recopilar y analizar datos específicos
sobre la situación de violencia en miras a su prevención: el deber de protección supone la
obligación del Estado de producir información y realizar diagnósticos para identificar y
caracterizar situaciones de riesgo y patrones de violencia que pueden afectar a las personas,
con el objetivo de construir capacidades institucionales para prevenir y evitar formas de
vulneraciones de derechos. Esta última obligación específica de generar información sobre la
situación de violencia puede incluirse tanto en el punto relativo al derecho a la integridad física,
patrimonial, mental y emocional, y a no sufrir malos tratos, como en el punto específico de
recopilación de información.
7. Acceso a la justicia
Se sugiere incluir en la redacción de la Convención tres aspectos fundamentales para
garantizar el acceso a la justicia de las personas mayores: la obligación del Estado de realizar
ajustes razonables que logren adecuar los procedimientos judiciales y administrativos a las
necesidades propias de este grupo (como una cláusula general en el punto de acceso a la
justicia); la inclusión del concepto de diligencia debida y plazos razonables, especialmente al
tratarse de violaciones al derecho a la seguridad social en sentido amplio (lo que puede
incluirse en el marco del reconocimiento del derecho a la seguridad social o dentro del punto
específico de acceso a la justicia); y por último, la garantía de la tutela cautelar y judicial
efectiva frente a situaciones de violencia (lo que también puede incluirse al reconocerse el
derecho a la integridad física, patrimonial, mental y emocional, y a no sufrir malos tratos, o
dentro del punto específico de acceso a la justicia).
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8. Mecanismos de protección y de seguimiento de la implementación de la Convención
El establecimiento de un mecanismo de seguimiento de la implementación de un tratado
internacional resulta fundamental para garantizar el compromiso real y efectivo de los Estados
con el cumplimiento de los derechos y obligaciones allí reconocidas.
En la actualidad existen tres mecanismos de supervisión de las obligaciones de los Estados
vigentes en el Sistema Interamericano de protección de derechos humanos: sistema de
informes periódicos, sistema de denuncias individuales y sistema de comunicaciones
interestatales. En el presente documento se describen de manera genérica estos tres sistemas
de monitoreo, y se incorporan también algunos ejemplos del modelo utilizado en el Sistema
Universal.