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RESEÑA DEL AMPARO EN REVISIÓN 0750/2015
PRIMERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
“DERECHO HUMANO A LA EDUCACIÓN Y SU RELACIÓN CON LA AUTONOMÍA
UNIVERSITARIA”
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RESEÑA DEL
AMPARO EN REVISIÓN 0750/2015
MINISTRA PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA: ALEJANDRO GONZÁLEZ
PIÑA
PRIMERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
“DERECHO HUMANO A LA EDUCACIÓN Y SU RELACIÓN CON LA
AUTONOMÍA UNIVERSITARIA”
Redacción: Licenciado Ignacio Zepada Garduño∗
En agosto de 2010 se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno
Constitucional del Estado de Michoacán de Ocampo, el Decreto número 213, mediante el cual se reformaron y adicionaron los artículos 1381 y
1392 de la Constitución Política de esa entidad, en los cuales se estableció
la gratuidad de la educación, no sólo tratándose de los niveles preescolar,
primaria y secundaria, sino también en los niveles medio superior y
superior.
Derivado de lo anterior, el Gobierno del Estado de Michoacán firmó un
convenio de colaboración con la Universidad Michoacana de San Nicolás
de Hidalgo para la implementación de la garantía social de gratuidad en la
educación media superior y superior, mediante el cual se comprometió a
transferir los recursos económicos para cubrir los gastos de inscripción de
todos los alumnos de esos niveles durante los ciclos escolares 2011-2012
y 2012-2012.
∗ Funcionario adscrito a la Dirección General de Casas de la Cultura Jurídica de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 1 Artículo 138. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado y sus Municipios están obligados a impartir educación preescolar, primaria, secundaria, media superior y superior. Toda educación que el Estado imparta será gratuita. 2 Artículo 139. (…) (…) El Estado promoverá y atenderá la educación inicial, apoyará la investigación científica y tecnológica, asimismo, alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura y de nuestros valores.
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El gobierno estatal no renovó ese convenio para los ciclos escolares
siguientes, y si bien la Universidad continuó manteniendo el esquema de
subsidio para los que abarcaron todo el 2013, ello no fue así para 2014,
ya que dicha Casa de Estudios, alegando dificultades financieras, volvió a
establecer nuevamente las cuotas de inscripción mediante un acuerdo del
Consejo Universitario.
En ese orden, en febrero de 2014 el Tesorero de la citada Universidad
Michoacana, emitió un oficio por medio del cual se dio a conocer a la
comunidad universitaria que a partir del ciclo escolar que comenzó en ese
mismo mes, se cobrarían a nivel medio superior y superior, las cuotas de
inscripción y reinscripción, según el caso, a los alumnos de las diversas
escuelas y facultades de esa institución educativa.
Ante esos hechos, una estudiante universitaria presentó una demanda de
amparo en el que señaló que el acuerdo impugnado vulneraba su derecho
humano de acceso a la educación, ya que condicionaba la inscripción o
reinscripción en los niveles medio superior y superior al pago de una cuota,
además de que transgredía el principio de progresividad de los derechos
humanos, toda vez que el artículo 138 de la Constitución Local establece
la gratuidad en todos sus niveles educativos, incluyendo la licenciatura.
La Juez de Distrito que conoció del asunto concedió el amparo para el
efecto de desincorporar a la quejosa de la obligación de cubrir la cuota de
inscripción en los subsecuentes ciclos escolares de sus estudios de
licenciatura, en aras de la protección del derecho humano a la educación.
Inconformes con la resolución, las autoridades universitarias interpusieron
un recurso de revisión, mismo que fue del conocimiento de un Tribunal
Colegiado de Circuito con residencia en la Ciudad de Morelia, quien
admitió y registró el expediente.
Como parte de sus agravios, la Universidad alegó que conforme a su
autonomía universitaria tiene la facultad de autorregularse,
autogobernarse y de tener libertad académica, esto es, de allegarse de los
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recursos necesarios para cumplir su objeto, incluso mediante el cobro de
cuotas de inscripción, máxime que enfrenta una crisis económica, además
de que no hay gratuidad de la educación en sentido estricto, porque se
financia con los impuestos pagados por el pueblo, de tal manera que el
artículo 138 de la Constitución Local que establece la gratuidad en la
educación superior no le es aplicable.
Posteriormente, los recurrentes solicitaron a la Suprema Corte de Justicia
de la Nación que ejerciera su facultad de atracción para conocer del
amparo en revisión. Ante la falta de legitimación de los solicitantes, el
Ministro José Ramón Cossío Díaz hizo suya la solicitud; posteriormente,
en abril de 2015, la Primera Sala resolvió procedente conocer del asunto,
en virtud de que subsistía el estudio de constitucionalidad del acuerdo
emitido por el Consejo Universitario de la Universidad Michoacana de San
Nicolás de Hidalgo.
Así, correspondió conocer del recurso a la Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, registrándose bajo el amparo en revisión
750/2015, mismo que fue resuelto bajo la ponencia de la Ministra Norma
Lucía Piña Hernández en la sesión del 20 de abril de 2016.
En las consideraciones establecidas por la Primera Sala se dio respuesta
a las siguientes interrogantes:
1. ¿Cuál es el referente normativo que dota de contenido al derecho a la educación?
En principio, la Primera Sala destacó que de acuerdo con el artículo 1o.
de la Constitución Federal, en nuestro sistema jurídico las principales
fuentes de derechos humanos son la propia Constitución y los tratados
internacionales de los que el país es parte y todas las autoridades, en el
ámbito de sus competencias, están obligadas a promover, respetar,
garantizar y proteger aquéllos.
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Así, se precisó que el derecho humano a la educación tiene sustento tanto
en los artículos 3o. y 4o. de la Constitución, como en diversos
instrumentos internacionales, entre los que destacan los artículos XII de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 13 del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 13
del Protocolo adicional a la Convención Americana Sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
"Protocolo De San Salvador"; y 28 de la Convención sobre los Derechos
del Niño.
Tales normas, se dijo, coinciden en lo esencial, en lo relativo a que la
titularidad del derecho a la educación es de toda persona; en que el
contenido de la educación básica debe estar orientado a posibilitar la
autonomía de sus titulares y a habilitarlos como miembros de una
sociedad democrática; en que la enseñanza básica debe ser asequible a
todos sin discriminación, de manera obligatoria, universal y gratuita, y el
Estado debe garantizarla; y en que los padres tienen derecho a elegir la
educación que se imparta a sus hijos y los particulares a impartirla,
siempre y cuando respeten el contenido mínimo de ese derecho.
Se hizo notar que de una lectura sistemática del párrafo primero y las
fracciones IV y V del artículo 3o. constitucional, se advierte una diferencia
entre la educación básica y la educación superior, en cuanto a sus
características, pues por ejemplo, el Estado está obligado a impartir
educación básica (conformada por los niveles preescolar, primaria,
secundaria) y educación media superior, ambas son obligatorias y además
deben impartirse de manera gratuita y laica.
De lo anterior, la Sala advirtió que la configuración mínima del derecho a
la educación implica que la educación básica y media superior impartida
por el Estado debe ser gratuita, obligatoria, universal y laica, y aun cuando
la educación superior que éste imparte no es obligatoria ni debe ser
necesariamente gratuita, lo cierto es que no está prohibido que lo sea,
pues bien puede establecerse su gratuidad en virtud del principio de
progresividad; de ahí que el contenido mínimo del derecho a la educación
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previsto en la Constitución Federal pueda ser ampliado por otras
autoridades del Estado a través de medidas legislativas, administrativas o
incluso judiciales.
Contenido del derecho a la educación
La Sala puntualizó que el contenido mínimo del derecho a la educación
obligatoria (básica y media superior) es la provisión del entrenamiento
intelectual necesario para dotar de autonomía a las personas y habilitarlas
como miembros de una sociedad democrática, aunado a que la educación
es un factor esencial para garantizar una sociedad justa, al ser
indispensable para asegurar la igualdad de oportunidades en el goce de
otros derechos fundamentales y en el acceso equitativo a otros bienes
sociales, además de un bien indispensable para el desarrollo de una
pluralidad de objetivos colectivos (científicos, culturales, sociales,
económicos, ecológicos, etcétera) y, por ello, un aspecto indisociable de
un estado de bienestar.
Es decir, la Sala sostuvo que la educación es un bien básico indispensable
para la formación de la autonomía personal y por ende, para ejercer el
derecho al libre desarrollo de la personalidad; de ahí su carácter de
derecho humano.
Se destacó que el derecho humano a la educación básica, además de
tener esa vertiente de derecho individual de todas las personas, también
tiene una dimensión social o institucional, pues la existencia de personas
educadas es una condición necesaria para el funcionamiento de una
sociedad democrática, ya que la deliberación pública no puede realizarse
sin una sociedad informada, vigilante y participativa, por lo que cualquier
afectación a este derecho exige una justificación y un escrutinio
especialmente intensos.
Tratándose del contenido del derecho a la educación superior, se precisó
que éste no se centra en la formación de la autonomía personal, sino en
la materialización de un plan de vida libremente elegido, de tal manera que
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este tipo de educación tiene como finalidad el proveer de herramientas
necesarias para concretarlo, dado que está encaminada al desarrollo del
conocimiento científico y tecnológico, el fomento de la cultura y de
actividades económicas, etcétera; de ahí que el contenido del derecho a
la educación superior admita variaciones respecto de la básica, pues a
diferencia de ésta, se enfoca en la generación y transmisión de
conocimiento especializados vinculados con distintas profesiones y
campos del conocimiento, así como el desarrollo de actividades para tal
efecto, por lo que debe imperar la libre enseñanza como principio rector,
entre otros.
Características y alcance del derecho humano a la educación.
La Sala señaló que las características de este derecho varían en función
de si se trata de educación básica o educación superior y para ello, hizo
alusión a las Observaciones Generales 11 y 13 que respecto a este
derecho ha emitido el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, así como de la lectura sistemática del artículo 3° constitucional,
destacando al respecto que en nuestro sistema jurídico, el derecho
humano a la educación básica y media superior debe ser garantizado por
el Estado mexicano cumpliendo las características de disponibilidad,
accesibilidad (no discriminación, universalidad, accesibilidad materia y
económica, aceptabilidad y adaptabilidad), teniendo el Estado la
obligación de impartirlas de manera gratuita, laica y obligatoria.
Por ende, sostuvo que dado que la educación superior se vincula más con
la materialización de un plan de vida, ello justifica que no sea obligatoria
(porque depende de la libre elección individual), ni universal (dado que
está justificado condicionar el acceso a ella con base en la posesión de
ciertas capacidades intelectuales y formación previa), ni necesariamente
gratuita (pues está justificado responsabilizar a los individuos por la libre
elección de un plan de vida que incluya obtener educación superior y por
ello hay razones para que asuman el costo de su decisión); no obstante,
ello no autoriza a establecer condiciones arbitrarias, ya que la educación
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superior está sometida al principio de no discriminación y por ende no
deben imponerse condiciones de acceso, permanencia y conclusión
discriminatorias.
En ese sentido, se señaló que si bien la configuración mínima del derecho
a la educación superior prevista en el artículo 3° constitucional no
establece que el Estado Mexicano deba proveerla de manera gratuita, sino
sólo el de promoverla para lograr distintos objetivos necesarios para el
desarrollo del país, lo cierto era que nuestro país asumió el deber de
extender la gratuidad también a la educación superior, de acuerdo con el
principio de progresividad previsto en el artículo 1° constitucional y en
diversas normas internacionales que así lo establecen.
2. ¿El derecho a educación gratuita a nivel superior reconocido en una constitución local es absoluto o puede limitarse, sin que implique violación al principio de progresividad previsto en el artículo 1° de la Constitución Federal?
La Sala puntualizó que los derechos fundamentales no son absolutos, sino
que admiten afectaciones de distinto grado, siempre que sean
constitucionalmente legítimas, necesarias, adecuadas y proporcionales a
la protección de otro derecho fundamental.
Se explicó que el principio de progresividad ordena ampliar el alcance y la
protección de los derechos humanos hasta llegar a su plena efectividad y
este principio puede descomponerse en varias exigencias de carácter
positivo y negativo, dirigidas tanto a los creadores de las normas como a
sus aplicadores y en congruencia con este principio, el alcance y nivel de
protección reconocidos a los derechos humanos deben ser concebidos
como un mínimo que el Estado mexicano tiene la obligación de respetar
(no regresividad) y a la vez, como punto de partida para su desarrollo
gradual (deber positivo de progresar).
La Sala destacó que de las normas constitucionales e instrumentos
internacionales aplicables, se advertía que el Estado Mexicano tiene la
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obligación inmediata de asegurar un nivel esencial en el goce del derecho
a la educación, garantizando su acceso gratuito, universal y obligatorio a
la educación básica y media superior; y otras de cumplimiento progresivo,
consistentes en lograr el ejercicio pleno del derecho hasta el máximo de
los recursos disponibles, lo que implica, entro otras cosas, extender la
gratuidad a la educación superior.
Por tanto, se precisó que aunque puede haber circunstancias que
justifiquen una regresión en cuanto al alcance y tutela del derecho a la
educación, ello está sujeto a un escrutinio estricto al implicar la restricción
de un derecho humano relevante para la autonomía personal, para el
funcionamiento de la democracia deliberativa, para la igualdad de las
personas y para el bienestar y desarrollo de la sociedad, por lo que
corresponde a la autoridad que pretende realizar una medida regresiva
justificar plenamente la falta de recursos, que éstos se utilizaron hasta el
máximo de los disponibles; y/o que esa ausencia es absoluta o bien
relativa a la satisfacción de otro derecho fundamental similar, y que no se
aplicaron a cualquier otro objetivo social.
3. ¿Cuál es la naturaleza jurídica, alcances y limitaciones que tiene la autonomía universitaria protegida por el artículo 3, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos?
Dado que uno de los agravios de las autoridades recurrentes se basó en
la autonomía universitaria, la Primera Sala procedió a analizar este
aspecto.
En ese sentido, se indicó que la autonomía universitaria es un diseño
institucional tendiente a maximizar la protección del principio de libre
enseñanza (libertad de cátedra, de investigación, y de examen y discusión
de las ideas), indispensable para la formación y transmisión del
conocimiento, es decir, tiene como finalidad proteger las condiciones
necesarias para la satisfacción del derecho a la educación superior y, en
este sentido, constituye una garantía institucional de ese derecho.
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De esta manera, se señaló que la autonomía universitaria tiene un carácter
exclusivamente instrumental y no es un fin en sí misma, por lo que es
valiosa si y sólo si maximiza el derecho humano a la educación superior;
de ahí que no deba confundirse la autonomía universitaria, el medio, con
la libertad de enseñanza como parte del derecho fundamental a la
educación superior, que es el fin.
Esto es, para la Sala, la autonomía universitaria es una garantía
institucional de la libertad de enseñanza, y ésta, una parte del contenido
del derecho a la educación superior como derecho individual de los
miembros de la universidad, de tal manera que no debe confundirse la
autonomía universitaria, en cuanto garantía y arreglo institucional que se
predica de una persona jurídica de derecho público -la universidad
autónoma-, con los derechos fundamentales de las personas físicas que
la integran: como es el derecho a la educación superior y sus distintos
haces normativos, como el derecho a la libre investigación y discusión de
las ideas, el derecho a la libertad de cátedra, entre otros.
Se precisó que el hecho de que la autonomía universitaria tenga una
relación instrumental con la maximización de derechos individuales, no
implica que ésta sea a su vez un derecho humano de una persona jurídico-
colectiva que haya de ponderarse con los derechos humanos de sus
miembros; de decir, la autonomía universitaria no puede invocarse como
un argumento que justifique restringir algún aspecto del derecho humano
al que está destinada a servir, como en el caso, la gratuidad, sino que
debe usarse para maximizar, nunca para limitar, el alcance y protección
del derecho humano que la dota de sentido.
4. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo?
Se indicó que conforme a su ley orgánica, dicha Universidad es una
institución de servicio, descentralizada del Estado, con personalidad
jurídica y patrimonio propios, dotada de autonomía para realizar su
finalidad de impartir educación superior, de tal manera que sus facultades
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están orientadas a maximizar precisamente el alcance y tutela del derecho
a esa educación.
5. ¿Qué implicaciones tiene para la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo el concepto de gratuidad previsto en el artículo 138 de la Constitución de dicho Estado?
La Sala precisó que el sentido gramatical de dicho precepto legal, sí
incluye a la Universidad Michoacana como institución obligada a impartir
gratuitamente educación superior, ya que la intención legislativa fue
abarcar a todas las instituciones del Estado, incluidas las dotadas de
autonomía, además de que esa reforma fue inspirada por un sentido
progresista de ampliar la gratuidad a la educación pública de carácter
superior.
La Sala señaló que si las autoridades responsables implementaron la
gratuidad de la educación superior mediante el convenio referido,
exentando a la quejosa del pago de cuotas de inscripción durante los
periodos precisados, entonces quedaron sujetas a la prohibición de
regresividad y por tanto tenían prohibido adoptar medidas que implicaran
desconocer la gratuidad de la educación dejando de financiar a la
Universidad y reimplantando el cobro de cuotas de inscripción en perjuicio
de la quejosa, salvo que hubieran demostrado que dicha regresión estaba
plenamente justificada constitucionalmente.
Por lo anterior, la Primera Sala estimó que las autoridades recurrentes
violaron en perjuicio de la quejosa el derecho a la educación superior
gratuita previsto en el artículo 3º de la Constitución Federal y desarrollado
en el artículo 138 de la Constitución Local, así como el principio de
progresividad previsto en el artículo 1º de la Constitución Federal.
Finalmente, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Arturo
Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Norma Lucía Piña
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Hernández (ponente) y Presidente Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,3
determinaron confirmar la sentencia recurrida y conceder el amparo a la
quejosa, estableciéndose que las autoridades responsables debían
cumplir con las siguientes obligaciones:
a) Para el Gobernador del Estado, transferir a la Universidad
Michoacana los recursos necesarios para garantizar la gratuidad de la
educación que reciba la quejosa hasta el nivel licenciatura, es decir, cubrir
las cuotas de inscripción con cargo a los recursos del presupuesto del
Estado.
b) Para la Universidad Michoacana y sus autoridades, abstenerse de
vulnerar la gratuidad de la educación superior que reciba la quejosa; así
como evitar cobrarle las cuotas de inscripción durante su educación
superior.
De este asunto derivaron las siguientes tesis:
EDUCACIÓN. ES UN DERECHO FUNDAMENTAL INDISPENSABLE
PARA LA FORMACIÓN DE LA AUTONOMÍA PERSONAL Y EL
FUNCIONAMIENTO DE UNA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA, ASÍ COMO
PARA LA REALIZACIÓN DE OTROS VALORES CONSTITUCIONALES.4
DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACIÓN. SU REFERENTE
NORMATIVO EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO.5
DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACIÓN BÁSICA. TIENE UNA
DIMENSIÓN SUBJETIVA COMO DERECHO INDIVIDUAL Y UNA
DIMENSIÓN SOCIAL O INSTITUCIONAL, POR SU CONEXIÓN CON LA
AUTONOMÍA PERSONAL Y EL FUNCIONAMIENTO DE UNA
SOCIEDAD DEMOCRÁTICA.6
3 Estuvo ausente el Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo. 4 Tesis 1a. CCLXXXVI/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, página 369, registro 2013207. 5 Tesis: 1a. CCLXXXIV/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, diciembre de 2016, Tomo I, página 368, Registro digital: 2013205. 6 Tesis: 1a. CCLXXXVII/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, diciembre de 2016, Tomo I, página 367, Registro digital:2013204.
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DERECHO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR. SU CONTENIDO Y
CARACTERÍSTICAS.7
DERECHO A LA EDUCACIÓN PÚBLICA SUPERIOR. EL ESTADO
MEXICANO TIENE LA OBLIGACIÓN DE IMPLANTAR
PROGRESIVAMENTE SU GRATUIDAD.8
DERECHO A LA EDUCACIÓN. SU CONFIGURACIÓN MÍNIMA ES LA
PREVISTA EN EL ARTÍCULO 3o. CONSTITUCIONAL.9
DERECHO A LA EDUCACIÓN BÁSICA. SU CONTENIDO Y
CARACTERÍSTICAS.10
AUTONOMÍA UNIVERSITARIA. CONSTITUYE UNA GARANTÍA
INSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR, POR
LO QUE NO PUEDE SER UTILIZADA PARA RESTRINGIRLO.11
AUTONOMÍA UNIVERSITARIA. TIENE UN CARÁCTER
EXCLUSIVAMENTE INSTRUMENTAL PARA MAXIMIZAR EL DERECHO
HUMANO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR, POR LO QUE NO
CONFORMA, PER SE, UN FIN EN SÍ MISMA.12
Suprema Corte de Justicia de la Nación
Dirección General de Casas de la Cultura Jurídica
Dirección de Normatividad y Crónicas 16 de Septiembre No. 38, Mezzanine, Col. Centro, C. P. 06000,
México, D. F., México
7 Tesis: 1a. CCLXXXIX/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, diciembre de 2016, Tomo I, página 366, Registro digital: 2013203. 8 Tesis: 1a. CCXC/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, diciembre de 2016, Tomo I, página 365, Registro digital: 2013201. 9 Tesis: 1a. CCLXXXV/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, diciembre de 2016, Tomo I, página 365, Registro digital: 2013202. 10 Tesis: 1a. CCLXXXVIII/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, diciembre de 2016, Tomo I, página 363, Registro digital: 2013200. 11 Tesis: 1a. CCXCV/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, diciembre de 2016, Tomo I, página 361, Registro: digital: 2013196. 12 Tesis 1a. CCXCIV/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 37, diciembre de 2016, Tomo I, página 361, Registro digital: 2013197.