TRABAJO: INTERAMERICANO

TÍTULO

“Características técnicas indispensables del Presupuesto

para que sea representativo de la voluntad Política e

interprete las necesidades de la ciudadanía”

ÁREA TÉCNICA 3: Sector Público

SUB-ÁREA 3.1: Presupuesto Público

AUTORES

Mirta García Montejo

Verónica Gómez

Solana Olivo

Álvaro Rodrigo

Graciela Santero

Luis Sisto y Kenneth Strongitharm

Presidente Comisión Interamericana del área: Selva Alonzo

CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................................................................... 1

OBJETIVO DEL TRABAJO ................................................................................................................................................ 1

METODOLOGÍA ................................................................................................................................................................... 1

CAPÍTULO I MARCO TEORICO .................................................................................................................................. 3

Planeamiento estratégico, políticas públicas y presupuesto ..................................................................................... 3

Los bienes públicos ......................................................................................................................................................... 3

La producción de bienes públicos y el presupuesto ................................................................................................... 4

Responsabilidad Social del Estado ........................................................................................................................... 4

Técnicas presupuestales y su evolución ...................................................................................................................... 4

Presupuesto Tradicional ..................................................................................................................................... 4

Presupuesto por Programas .............................................................................................................................. 4

Presupuesto Base Cero ...................................................................................................................................... 5

Presupuesto por Resultados .............................................................................................................................. 5

Principios presupuestales de uso corriente ................................................................................................................. 5

El ciclo presupuestario .................................................................................................................................................... 6

Etapas del ciclo presupuestario ..................................................................................................................................... 6

a) Formulación .......................................................................................................................................................... 6

b) Trámite parlamentario ......................................................................................................................................... 8

c) Sanción legal ........................................................................................................................................................ 8

d) Ejecución ............................................................................................................................................................... 8

e) Rendición de cuentas y evaluación ................................................................................................................. 10

CAPÍTULO II RELEVAMIENTO DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA

PRESUPUESTARIO EN GOBIERNOS CENTRALES ................................................................................................. 11

CAPÍTULO III ANÁLISIS DE LOS FACTORES QUE INCIDEN EN LA REPRESENTATIVIDAD DE LA

VOLUNTAD POLÍTICA E INTERPRETACIÓN DE LAS NECESIDADES Y REQUERIMIENTOS DE LA

CIUDADANÍA EN EL PRESUPUESTO .......................................................................................................................... 17

1- Participación Ciudadana ................................................................................................................................... 18

2- Transparencia en el Sistema Presupuestario ................................................................................................ 21

3- Presupuesto accesible a la ciudadanía .......................................................................................................... 26

4- Medición de resultados de la ejecución presupuestal .................................................................................. 29

5- Formas utilizadas por el poder político para el análisis e interpretación de las necesidades y

requerimientos de la ciudadanía .............................................................................................................................. 32

6- Correspondencia entre el programa electoral del partido de gobierno y el presupuesto ....................... 33

CAPÍTULO IV) CONCLUSIONES .............................................................................................................................. 34

GUÍA DE DISCUSIÓN ....................................................................................................................................................... 36

BIBLIOGRAFÍA Y SITIOS WEB CONSULTADOS ....................................................................................................... 36

ANEXO ................................................................................................................................................................................ 38

1

RESUMEN EJECUTIVO

La representatividad ciudadana en la definición de los programas de gobierno de los partidos políticos y la voluntad política, como intérprete de las necesidades y requerimientos de la ciudadanía en el proceso del Presupuesto Nacional, son fundamentales para determinar prioridades, programas, objetivos, metas e indicadores para una administración eficiente. La ciudadanía espera de su Gobierno que gestione los recursos para alcanzar una mejor calidad de vida y elige a sus gobernantes mediante el voto. Los partidos políticos compiten ante los ciudadanos en campañas electorales basadas, (generalmente) en un programa de gobierno. Cómo los ciudadanos participan y cuáles son las oportunidades de hacerlo son fundamentales para una adecuada distribución de los recursos de la sociedad, que administra y gestiona el Estado, para lograr una mejora o bienestar colectivo. En la etapa de formulación de los programas de los partidos políticos el abordaje es complejo por la falta de información relevante. En el proceso presupuestario, enfocado en la etapa de formulación, se aborda el tema desde la óptica de las técnicas presupuestales y sus recientes avances. A través del análisis se detectan oportunidades de mejora en las características técnicas del presupuesto para que resulte representativo de la voluntad política y que sea representativo de las necesidades de la ciudadanía. Palabras clave: Presupuesto – participación- transparencia - control social - resultados

OBJETIVO DEL TRABAJO

El presente documento tiene el propósito de exponer las características técnicas que debe contemplar el presupuesto como herramienta fundamental para la expresión de los planes de gobierno, que garantice la representatividad de la voluntad ciudadana y, el adecuado control por parte de los actores interesados (gobierno, sociedad civil y ciudadanía).

METODOLOGÍA

El presente trabajo se centra en el Presupuesto Nacional del Gobierno Central, focalizado en el proceso de la formulación presupuestal y enmarcado en la articulación entre los planes de gobierno y los requerimientos de la sociedad.

La definición de Gobierno Central utilizada corresponde a la propuesta en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del Fondo Monetario Internacional (FMI), que establece: “la autoridad política del gobierno central de un país se extiende a todo el territorio del país. El gobierno central puede aplicar impuestos sobre todas las unidades institucionales residentes y sobre las unidades no residentes que realizan actividades económicas dentro del país. El gobierno central suele encargarse de prestar servicios colectivos en beneficio de la comunidad en conjunto, como defensa nacional, relaciones con otros países, seguridad y orden público y funcionamiento eficiente del sistema socioeconómico del país. Además, puede incurrir en gastos para la prestación de servicios, como la educación o la salud, en beneficio principalmente de los

2

hogares individuales, y puede realizar transferencias a otras unidades institucionales, incluidos otros niveles de gobierno”.1

Por tanto, quedan excluidos del análisis los niveles de Gobierno estatal, provincial o regional y Gobierno Local (segundo y tercer nivel de gobierno).

A dichos efectos se realizó un análisis del marco teórico del presupuesto: la relación entre el planeamiento estratégico, las políticas públicas y el presupuesto, los bienes públicos, la responsabilidad social del Estado, las técnicas del presupuesto y su evolución; los principios presupuestales y el ciclo presupuestario con sus etapas.

A continuación, se diseñó un cuestionario basado en la encuesta de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) con adaptación y modificaciones realizadas por el grupo de trabajo, acordes al desarrollo del tema propuesto.

El cuestionario fue remitido a los Colegios de Contadores, así como también a una lista de miembros del sector público de la AIC de los países seleccionados en la muestra.

La información recibida fue complementada con investigación de cada país, revisión de bibliografía, información oficial publicada por los respectivos gobiernos y análisis de legislación vigente relativa al tema de estudio.

Para el análisis de la encuesta se toma como Presupuesto Nacional la definición establecida por cada país más allá del alcance que cada uno ha establecido (la que puede abarcar el Gobierno Central y otras Administraciones Públicas administradas y propiedad del gobierno).

Se seleccionó una muestra representativa de la situación en América Latina de los países miembros de la AIC mediante muestreo según el criterio (muestra no probabilística).

Los países miembros de la AIC analizados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú, República Dominicana y Uruguay.

Además se seleccionó un referente en materia presupuestal a nivel mundial como es Nueva Zelanda, dado que es un país que figura en los primeros lugares de los indicadores de gestión gubernamental.

En función de los datos relevados, se elaboraron cuadros comparativos que fueron complementados (cuando no se obtuvo respuesta), con información extraída de las fuentes que se mencionan a lo largo del trabajo, y se analizó la información relevada tendiente a detectar los factores que pueden incidir en la representatividad de la voluntad política y el control presupuestal.

En forma complementaria y para detectar las características técnicas indispensables para que el presupuesto sea representativo de la voluntad política e interprete las necesidades y requerimientos de la ciudadanía, se utilizó la herramienta Diagrama Causa-Efecto (Diagrama de Ishikawa). A través de su aplicación se obtuvieron factores que también tienen relevancia en la representatividad mencionada.

Luego de este proceso se arribó a las conclusiones y recomendaciones.

1 Manual de estadísticas de finanzas públicas 2001 – Fondo Monetario internacional

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CAPÍTULO I MARCO TEORICO

Planeamiento estratégico, políticas públicas y presupuesto

De acuerdo a la definición dada por la Real Academia Española, Estado es el “conjunto de los órganos de gobierno de un país soberano”. Según Sánchez Agesta “Estado es una comunidad organizada en un territorio

definido, mediante un orden jurídico servido por un cuerpo de funcionarios y definido y garantizado por un poder jurídico, autónomo y centralizado que tiende a realizar el bien común en el ámbito de esa comunidad”.

Con el devenir del tiempo, el Estado ha pasado de cumplir un rol de ente regulador para mantener y hacer cumplir las reglas de juego, a ser un integrante activo del acontecer económico que utiliza su poder coercitivo para lograr objetivos estratégicos a los que la sociedad por sí sola no podría acceder.

Derivado de las demandas sociales y teniendo a su disposición nuevas herramientas para la ejecución de políticas públicas, se ha operado una transformación del estado tradicional (juez y gendarme) a un estado orientador de la economía mediante planes de mediano y largo plazo.

El Estado actual ha asumido en forma preponderante la proyección a futuro de la sociedad a través de la planificación estratégica de mediano y largo plazo identificando y desarrollando políticas de Estado.

Podemos definir el planeamiento estratégico como la disciplina que formula, implementa, analiza y evalúa los distintos caminos que permiten a un organismo alcanzar sus objetivos.

Según Sánchez Albavera (2003) “la planificación estratégica es el instrumento de gobierno que disponen las sociedades civilizadas para definir la carta de navegación de la nación. Esta precisa, jerarquiza y establece prioridades respecto de las razones de interés público que los ciudadanos han invocado, para entregar atribuciones a los poderes públicos; y por tanto, define, la estrategia, las políticas, las metas y los objetivos”.

Estas políticas y planes estratégicos se materializan mediante el presupuesto, el cual opera como herramienta para la ejecución y control; entendiendo este último desde el mero control formal al control que puede ejercer la ciudadanía.

Del punto de vista social e institucional es posible afirmar que el presupuesto de una nación constituye una de las expresiones más trascendentes de las políticas públicas, estableciendo el curso de acción para el cumplimiento del plan que define el programa de acción que busca dar respuesta a las aspiraciones ciudadanas en el corto plazo.

Como consecuencia de la aplicación de las políticas públicas, se obtienen bienes públicos considerados como aquellos bienes y servicios derivados de las funciones que la sociedad delega en el Estado y que cubren necesidades de un alto contenido social.

Los bienes públicos

Los bienes y servicios públicos son aquellos que están a disposición de la comunidad (principio de no exclusión) y cuyo uso o consumo no impide el consumo por parte de otras personas (principio de no rivalidad). 2

2 Tradicionalmente los bienes públicos han sido caracterizados porque:

a)Son inapropiables y no se compite en el mercado por su obtención, b) Tienen costo pero no valor en el mercado ,c) Son tecnológicamente indivisibles, d) Son socialmente demandados, e) Uso universal y no exclusivo, f) Corrigen externalidades no deseadas, g) Corrigen información imprecisa o insuficiente

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En virtud de sus características, estos bienes no son objeto de comercio por lo que difícilmente interesen a la actividad privada. Por otra parte el acceso no se regula por el precio, por lo que sólo el Estado está en condiciones de brindarlos a la sociedad.

La producción de bienes públicos y el presupuesto

Por imperio de nuevos requerimientos sociales, la concepción original de estos bienes debe ser ampliada y reformulada, ya que en la medida que el desarrollo tecnológico provoca externalidades no deseadas, los ciudadanos incrementan sus exigencias. Es así que se asiste a demandas adicionales en cuidado y mantenimiento del medio ambiente, transparencia de la información, inclusión de diversos grupos sociales marginados, que se suman a requerimientos tradicionales de mejor salud pública, más calidad de la educación, garantías en la seguridad pública, entre otros.

Se deben encarar nuevas políticas que satisfagan los actuales requerimientos de los ciudadanos que continuamente expresan sus demandas. En la medida que éstas son reconocidas por la sociedad, los partidos políticos las incorporan en sus plataformas electorales. Esto ha generado una dinámica diferente de la sociedad y sus nuevos requerimientos, que han cambiado el sentido y la forma de la política fiscal, manifestándose a través de innovaciones en la formulación del presupuesto.

En consecuencia los gobiernos han debido reformular su accionar para acercarse al sentir ciudadano debiendo desterrar prácticas burocráticas y clientelismos políticos.

Responsabilidad Social del Estado

Se pueden identificar dos ámbitos concretos donde se produce la aplicación del modelo de responsabilidad

social al sector público: en el propio funcionamiento institucional, y en lo relacionado con las políticas públicas

asociadas a la responsabilidad social corporativa. Es importante considerar que la gestión púbica actual, entre

otros muchos aspectos, se relaciona con una reconsideración de las relaciones del Estado con la ciudadanía,

un proceso de transformación del gobierno para mejorar su desempeño, incrementar la transparencia y la

responsabilidad de las administraciones, a través de técnicas de gestión enfocadas en la eficacia y eficiencia

y en el gerenciamiento. De esta forma, incorpora a su funcionamiento el fortalecimiento de su relación con los

diferentes actores de la sociedad, estableciendo procesos de rendición de cuentas y una preocupación por los

impactos generados en el cumplimiento de su misión.

En relación a las políticas públicas, el rol del Estado es concebido como promotor y facilitador de aquellas

condiciones necesarias para que la responsabilidad social sea un aspecto relevante en el funcionamiento de

las organizaciones, así como un aspecto cultural de la ciudadanía, estableciendo incentivos y acciones de

sensibilización respecto del comportamiento socialmente responsable y desarrollando acciones concretas que

contribuyan en este sentido.

Técnicas presupuestales y su evolución

En cuanto a la evolución de las técnicas presupuestales cabe distinguir:

Presupuesto Tradicional

El presupuesto tradicional da preponderancia al monto y en qué se gasta, enfatizando en una correcta apertura de los objetos del gasto. Da especial relevancia al control de la aplicación de normas y procedimientos (control de legalidad), donde el equilibrio presupuestal se convierte en uno de los principios fundamentales. Esta técnica limita el análisis y la evaluación de la ejecución.

Presupuesto por Programas

El presupuesto por programas, atiende a una apertura programática derivada de los objetivos del plan, con énfasis en lo que el gobierno produce o hace.

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Es así que la estructuración en la presentación del proyecto presupuestal debe ser consistente con los objetivos del plan. Se evalúa para cada asignación la relación costo con resultados esperados, y se definen centros de costos y productos o servicios a su cargo, como también objetivos y metas a cumplir. Por su estructuración facilita el control de gestión o desempeño permitiendo explicar los desvíos. Promueve una amplia participación de los estamentos políticos, organizaciones sociales, directivos y asesores en la definición de objetivos, políticas y actividades. Facilita la descentralización operativa y geográfica en la gestión.

Presupuesto Base Cero

La principal premisa del presupuesto base cero es que no toma en cuenta los prepuestos anteriores: los objetivos y metas a cumplir se establecen toda vez que se proyecta un presupuesto como si fuera la primera vez. Se determina la metodología para las decisiones, se analiza y se evalúa la justificación de la totalidad de gastos aún los estructurales, se clasifican y ordenan las prioridades de las iniciativas presentadas y sólo son tenidas en cuenta aquellas que denoten total justificación. Se definen Unidades de Decisión que resultan ser unidades responsables de lo que se va a presupuestar. Las Unidades de Decisión definen las principales alternativas: nivel mínimo (límite inferior de asignación de recursos con el cual la unidad podrá seguir operando), nivel corriente (similar producción que el ejercicio precedente contemplando las variaciones de precios), nivel incremental (producción del ejercicio anterior incrementada en un plus que fijan los responsables) y nivel cero (se evalúan las consecuencias y demás alternativas si se eliminara la unidad).

Presupuesto por Resultados

Su objetivo primordial es medir los resultados obtenidos y su variación con lo planeado, por lo que se deben determinar compromisos de gestión de manera de asignar funciones y plantear resultados esperados. Esto conlleva la necesidad de rendir cuentas para justificar desempeños que no logran cumplir con el plan y eventualmente castigar a los responsables. Pone énfasis en una adecuada asignación de los roles de dirección y de responsabilidad. A fin de lograr información realista se debe trabajar con registros contables conforme al criterio de lo devengado.

Principios presupuestales de uso corriente

Los principios presupuestales pueden resumirse en los siguientes3:

- Universalidad: Establece que el presupuesto debe incluir todas las actividades gubernamentales que comprendan la Administración Financiera.

- Programación: Define la orientación y alcance, fija el programa de ingresos y gastos con la suficiente coherencia que permita que el presupuesto se convierta en el principal instrumento del plan.

- Exclusividad. Refiere a la materia financiera tomada en su globalidad sin incluir disposiciones ajenas a la materia presupuestal.

- Periodicidad: Refiere a un periodo predeterminado. - Unidad: Debe contener la totalidad de ingresos y gastos evitando presupuestos paralelos. - Especificidad: Los programas establecidos deben reflejar de la mejor manera sus objetivos en un

documento que logre la suficiente desagregación pero sin perder la visión de conjunto. Al respecto resulta conveniente que el documento principal sea acompañado por anexos que permita la consulta en detalle.

- Acuciosidad: Debe mostrar con suficiente exactitud los costos de las actividades a realizar evitando evaluaciones optimistas que oculten la realidad.

- Claridad o transparencia. Debe ser un documento que refleje el plan, que tenga la suficiente coherencia, explicación detallada de las actividades y sus costos y que permita observar con claridad los vínculos entre medios y fines.

3 Basado en: G Martner Revista de FCEA junio 1964

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El ciclo presupuestario

El presupuesto debe ser un proceso de sucesivas etapas de características específicas, donde intervienen actores representantes de distintos sectores con intereses diversos. La actividad presupuestaria impacta en los más importantes estamentos sociales movilizando a variados sectores ciudadanos.

En un estudio sobre la capacidad política y técnica en la gestión de las políticas públicas y los presupuestos públicos, se expresa que “para que exista una adecuada culminación de los trabajos de presupuesto es necesario que en las etapas del proceso presupuestario: formulación, discusión, aprobación, ejecución y evaluación; los diferentes actores encuentren ámbitos adecuados de negociación y que se produzca efectivamente un proceso de acercamiento de las posiciones a partir de compartir ciertas reglas y procedimientos que se denominan las instituciones presupuestarias.”.4

Etapas del ciclo presupuestario

a) Formulación de la Iniciativa o Proyecto de ley b) Proceso Parlamentario (discusión y aprobación/rechazo) c) Sanción Legal d) Ejecución Presupuestaria e) Rendición de Cuentas y Evaluación

a) Formulación

La formulación presupuestal debe concebirse como un proceso global que articule políticas públicas para la obtención de servicios y/o productos para el logro de los objetivos y cumplimiento de metas.

En esta etapa se establece la correspondencia del presupuesto con el plan de gobierno y el planeamiento estratégico.

Desde el comienzo de la etapa de formulación deben tenerse presentes las restricciones que presenta la presupuestación:

Integración al plan y adaptación al planeamiento estratégico.

Marco normativo vigente (Constitución, leyes que regulan la administración financiera y la contabilidad).

Entorno macroeconómico (regional y mundial) y las previsiones de su impacto en la sociedad para un horizonte de mediano y largo plazo.

Compromisos y acuerdos pactados con organismos internacionales

Programa fiscal y condicionamientos sectoriales

Diálogo social y político y los acuerdos alcanzados.

4 Trabajo presentado por Nora Berretta y Cristina Zurbriggen - XI CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA

REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACION PUBLICA llevado a cabo en Ciudad de Guatemala, 7-10 de noviembre de 2006

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La tarea de la formulación centraliza además un conjunto de acciones internas que definen el marco del presupuesto:

Análisis y estimación de los recursos financieros.

Definición de áreas o funciones, objetivos y metas, estructura programática y proyectos.

Estudio de los límites financieros por áreas o funciones en conjunción con el plan y sus prioridades estratégicas.

Sistema de codificación y manuales descriptivos

Métodos de análisis para una adecuada evaluación de la relación costo beneficio.

Definición de los principales indicadores que permitan monitorear el avance de la ejecución y evaluar el cumplimiento de objetivos.

Definiciones y Régimen Operativo (instructivos y método de trabajo).

Soporte informático contable.

Cursos ilustrativos teórico-prácticos.

Actores Intervinientes

Los actores intervinientes en el proceso de formulación son: - Presidente de la República, Ministro de Economía o Hacienda y Director de Planeamiento, o quien tenga

las funciones definidas. - Ministros y Jerarcas Ministeriales, Directores de organismos. - Gremios y Organizaciones no Gubernamentales y entidades sociales

Marco de la Formulación Presupuestaria

En algunos países, las definiciones para la presentación de los presupuestos están regidas por disposiciones de orden constitucional lo que les da mayor permanencia. En otros, el rango es legal.

En todos los casos se dispone de un marco normativo que define el alcance de las disposiciones constitucionales y/o legales y del sistema operativo. Estas disposiciones en varios países se encuentran comprendidas en una ley marco que le otorga orientación y mayor previsibilidad al proceso.

Por otra parte en esta etapa se mantienen como referencia las restricciones macroeconómicas y las reglas fiscales que en última instancia son los límites que acotan la libertad de las principales variables. Deben por tanto definirse prioritariamente techos o límites por áreas o funciones, los Programas y eventualmente los Subprogramas con sus objetivos y metas, las Unidades Ejecutoras responsables de la ejecución así como también los proyectos y actividades. Este aspecto es de vital importancia ya que constituye el núcleo principal del presupuesto

La formulación debe considerar el programa financiero compatibilizando flujos financieros y reales, considerando los agregados presupuestarios y sus atribuciones, explicitando las transacciones y actividades expuestas mediante un plan contable.

En esta etapa puede apreciarse hasta dónde el Poder Ejecutivo mantiene su objetivo expresado en ocasión de presentar su plan electoral.

Es por sobre todo el momento en que las entidades sociales pueden influir en las autoridades en cuanto a la atención de sus aspiraciones ya que se dispone de un escenario que permite ejercer con mayor fuerza la capacidad de negociación. Según Nora Berretta y Cristina Zurbriggen (op. citada) “el proceso de formulación del presupuesto es uno de los procesos de definición de políticas públicas más complejos y de mayor tensión, porque se definen los objetivos y los recursos de la mayor parte de las políticas públicas”. Es por tanto el momento en que se pone en juego la legitimidad y gobernabilidad, ya que las demandas se traducen en participación ciudadana que por la forma del propio proceso puede lograr gran difusión de sus propuestas. Asimismo es la instancia en que se expresa la cultura presupuestaria y la capacidad de negociación de los actores.

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En forma creciente la sociedad se ha manifestado reclamando una actuación más activa del estado en busca de mayor seguridad, mejores condiciones de atención sanitaria, mejora de la enseñanza y manifestaciones culturales y la protección del medio ambiente entre otras, que exponen nuevas formas de participación ciudadana. En gran medida son la respuesta a la crisis del Estado-Nación y a la necesidad de contar con nuevos relacionamientos políticos que permitan a los sectores disponer de otras posibilidades de diálogo efectivo, que muchas veces se ha perdido por la inadaptación de las instituciones a los nuevos requerimientos, no explicitados cuando se crearon éstas.

b) Trámite parlamentario

Una vez que el Poder Ejecutivo remite al Parlamento el proyecto de presupuesto comienza el proceso parlamentario de análisis y evaluación del proyecto.

En la mayoría de los países hay un tratamiento bicameral con trámite relativamente extenso y complejo ya que se requiere el acuerdo de ambas cámaras dentro de determinado lapso.

Resulta común en muchos países que el presupuesto sea inicialmente tratado por un núcleo reducido de legisladores, (comisiones) que brindarán a la respectiva cámara un informe con los ajustes que se han introducido.

El trabajo de comisiones constituye un gran avance en el proceso parlamentario ya que un buen tratamiento del proyecto contribuye a lograr un tratamiento del cuerpo (Cámara o Congreso), ordenado y ágil lo que acota las discusiones en la medida que los temas más importante ya han tenido su análisis y muchas veces se han logrado consensos.

En esta etapa también se produce una gran interacción entre los integrantes del poder político y la sociedad civil que lucha por sus intereses sectoriales. Es quizás este momento la instancia más democrática en la que la ciudadanía puede acceder directamente a sus representantes a fin de lograr la inclusión de sus propuestas. Desde luego para lograr un diálogo que permita avances en las posiciones, es condición necesaria que los actores intervinientes dispongan de una cultura presupuestaria que les permita evaluar la trascendencia de las propuestas.

c) Sanción legal

En los países que se da el tratamiento bicameral el proyecto debe ser aprobado por ambas cámaras y de no lograrse similar aceptación en ambas deberá pasar a la Asamblea General para el pronunciamiento definitivo.

Aprobado el presupuesto se remite comunicación al Poder Ejecutivo quién podrá promulgarlo o vetarlo. En este caso deberá volver al parlamento quién podrá levantar el veto que puede ser total o parcial.

d) Ejecución

Naturaleza de las Partidas Presupuestales

La ejecución presupuestal se realiza en base al documento aprobado por el parlamento y promulgado por el poder ejecutivo. Es el presupuesto por sobre todo una expresión cuantitativa de las políticas que se manifiesta mediante las dotaciones presupuestales determinando los montos máximos autorizados que se podrá disponer y que se refieren a los gastos corrientes, los destinados a inversiones y los comprometidos para el pago de los servicios de deuda.

Límites Cuantitativos

En la mayoría de los países las asignaciones presupuestales constituyen límites máximos autorizados para gastar aunque pueden existir algunas excepciones.

Determinación Cualitativa

Las asignaciones o partidas presupuestales se atribuyen a determinados objetos del gasto de lo que resulta que se destinan a una finalidad determinada para lo cual se utilizan distintas clasificaciones (económicas, funcionales, territoriales, objeto del gasto etcétera)

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Alcance Temporal

Las partidas presupuestales se otorgan con una vigencia de similar alcance que el presupuesto. Significa esto, más allá de algunas excepciones, que los créditos no utilizados en el período para el cual fueron destinados no podrán usarse en otro momento.

Excepciones

En algunos países existen excepciones a los límites antes comentados: trasposiciones entre partidas o proyectos de inversión ya sea dentro de un programa o entre programas; refuerzos (ocurre en algunos países que el presupuesto contiene un monto reserva que puede ser utilizado, previa autorización del poder ejecutivo). Por otra parte las dotaciones pueden ser reguladas en su uso temporal mediante el programa financiero de la tesorería.

La Gestión Presupuestaria

La nueva administración pública ha comenzado a asimilar que el núcleo básico de su existencia lo constituye la producción de bienes y servicios y que las demandas del ciudadano son su objetivo último, es decir, la necesidad de generar respuestas consistentes en cuanto a calidad y rapidez.

Conjuntamente con el avance de estos requerimientos, aparece la gerencia profesional definida como la capacidad de organizar y centralizar las funciones que combinan insumos y mano de obra para lograr productos o servicios para poder dar cumplimiento a los objetivos y las metas asignadas en el presupuesto, asumiendo la responsabilidad total de los resultados.

La gerencia en estas condiciones debe actuar cubriendo dos frentes de los cuales en gran medida depende el éxito del Proyecto:

En el frente externo el logro de los objetivos (eficacia) resulta ser el elemento esencial que define el éxito del proyecto.

En el frente interno el logro de combinar insumos y procedimientos de manera de lograr la mejor relación u la optimización de la combinación insumo/producto (eficiencia)

En esta etapa es necesario contar con información detallada de manera de monitorear el cumplimiento de las políticas mediante la evaluación de los resultados.

La gerencia apta para lograr los mejores avances, debe ser consciente y trasmitir a los mandos inmediatos que los resultados futuros en materia de producción de bienes y servicios están estrechamente vinculados con las decisiones presentes.

Resulta necesario contar con personal de apoyo con nuevo perfil de actuación en el marco de una cultura administrativa restructurada en la que los valores, las costumbres y procedimientos han sido rectificados, y en lo posible, tratar de descentralizar las decisiones delegando en mandos medios decisiones operativas y asignando responsabilidades.

Resulta necesario disponer a nivel ciudadano de información lo suficientemente desagregada y completa de manera de conocer los posibles desvíos o eventuales retrasos y sus causas y poder así influir sobre las autoridades para lo cual resulta indispensable disponer de un adecuado sistema informático-contable que permita consultas inteligentes.

La participación ciudadana y la actuación de la sociedad civil ha sido facilitada por la creciente expansión de las tecnologías de la información y comunicación, y su introducción en las esferas gubernamentales y las posibilidades que brinda el diseño de un gobierno electrónico, repercuten no sólo en la comunicación con la población sino también en la mejora de sus procesos administrativos.

Para el mejor logro de lo antedicho se ha vuelto necesario en los Estados contar con sistemas integrados de administración financiera que permiten proyectar y registrar la ejecución del presupuesto, la evolución de la tesorería y la deuda pública.

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e) Rendición de cuentas y evaluación

La rendición de cuentas implica exponer los resultados obtenidos de la ejecución presupuestal, debiendo necesariamente vincular las proyecciones con los resultados y explicar los desvíos.

Debe realizarse la evaluación presupuestaria cuyo significado es exponer el comportamiento de los principales aspectos: el gasto efectivo y los productos o servicios brindados.

Es necesario que la rendición de cuentas disponga de informes de auditoría de un organismo independiente del poder ejecutivo y que publicará los resultados obtenidos luego de entregar su informe al parlamento.

El informe deberá mostrar los niveles de ingresos y gastos autorizados por el presupuesto aprobado, así como los objetivos de desempeño fijados y los resultados logrados y la comparación con al menos el ejercicio precedente.

Básicamente el control de la gestión a través de la ejecución presupuestaria cuenta con la definición y establecimiento de indicadores de desempeño. Mediante el uso de esta herramienta se expondrá información que indicará el grado de logro en sus aspectos cualitativos y cuantitativos.

Los indicadores de desempeño deben reunir como elementos indispensables las siguientes condiciones:

- Confiables - Representativos - Eficientes - Oportunos - Simples y abarcativos

Específicamente, los indicadores deben medir la efectividad de las políticas y el impacto logrado, la calidad de los productos así como la eficiencia de los procesos.

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CAPÍTULO II RELEVAMIENTO DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA

PRESUPUESTARIO EN GOBIERNOS CENTRALES

Con motivo de conocer las tendencias en la región en materia presupuestal y partiendo de la premisa que conocer los procesos adoptados en diversos países puede ofrecer oportunidades importantes de aprendizaje, se elaboraron los cuadros comparativos que se exponen a continuación.

Estos fueron elaborados partiendo de la información obtenida a través de la Encuesta, y en aquellos casos en que no se obtuvo respuesta se completaron los datos con información relevada en sitios webs (estos últimos son destacados con “*”)

Los países encuestados fueron: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, República Dominicana, Perú y Uruguay. La información respecto a Nueva Zelanda como referente en materia presupuestal surgió de la investigación realizada.

Cuadro 1: Marco institucional del presupuesto

MARCO INSTITUCIONAL DEL PRESUPUESTO

FUENTE: Elaboración propia en base a los datos relevados en las encuestas y extra ídos de s i tios Web

* Datos completado de acuerdo a la información recabada de s i tios web por los integrantes de la Comis ión.

PAISESORGANIZACIÓN DEL

ESTADO

LEGISLACIÓN DEL

PRESUPUESTO

RANGO JURÍDICO DEL

PPTO APROBADO

NIVELES DE

GOBIERNO

ARGENTINA Federal Ley Ley Tres niveles

BRASIL Federal Constitución Ley Tres niveles

CHILE* Unitario Constitución Ley Tres niveles

COLOMBIA Unitario Constitución* Ley Tres niveles

Tres niveles

NUEVA ZELANDA* Unitario Ley Ley Tres niveles

REP. DOMINICANA Unitaria Ley Ley

ECUADOR* Unitario Constitución Ley

Tres niveles

MEXICO Federal Constitución Decreto Tres niveles

URUGUAY Unitario Constitución Ley Tres niveles

Tres niveles

PERU Unitario Constitución Ley

La organización estatal es diversa en los países encuestados dividiéndose en siete estados unitarios y tres federales.

El orden normativo que reglamenta el presupuesto se presenta bajo dos modalidades: en siete países es constitucional y en tres a través de leyes. Es así que puede observarse que en la mayoría de los casos está contenida en disposiciones constitucionales lo que da mayor permanencia a los principales conceptos.

A excepción de México la aprobación del presupuesto es mediante una ley.

En conclusión en la mayoría de los países el rango normativo del proceso presupuestario es constitucional y la aprobación del presupuesto se realiza a través de una ley.

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Cuadro 2: Organización del sistema presupuestario

ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO

FUENTE: Elaboración propia en base a los datos relevados en las encuestas y extra ídos de s i tios Web

* Datos completado de acuerdo a la información recabada de s i tios web por los integrantes de la Comis ión.

TIPO PLAZO ETAPAS

ARGENTINAPor Programas

c/limitaciones

Anual con

estimación trianual

1- Diseño y Formulación. 2-Discus ión y

Aprobación. 3- Promulgación.

4- Publ icación. 5- Ejecución. 6- Rendición

de cuentas . 7- Eva luación.

BRASIL Por Programas

Plurianual (anual

con una

planificación a

mediano plazo)

1- Diseño y Formulación. 2-Discus ión y

Aprobación. 3- Promulgación. 4-

Publ icación. 5- Ejecución. 6- Rendición de

cuentas . 7- Eva luación.

PAISES

CHILE*Por Programas con

orientación a Resultados

Anual con

estimación trianual

1- Formulación 2- Discus ión y

aprobación 3- Promulgación 4-Ejecución

5- Eva luación, control y Auditoría

COLOMBIA Por Programas Anual1- Diseño y Formulación. 2-Discus ión y

Aprobación. 3- Publ icación. 4- Ejecución.

5- Rendición de cuentas .

ECUADOR * Por Programas

Anual con

programación a 4

años

1- Programación. 2-Formulación. 3-

Aprobación. 4- Ejecución. 5- Eva luación

de la ejecución.

NUEVA ZELANDA* Por ProgramasAnual con

estimación trianual

MEXICO Por Programas

Anual con una

planificación a

mediano plazo

1- Diseño y Formulación. 2-Discus ión y

Aprobación. 3- Promulgación. 4-

Publ icación. 5- Ejecución. 6- Eva luación.

7- Rendición de cuentas .

REP. DOMINICANA Por Programas

Anual con una

planificación a

mediano plazo

1- Diseño y Formulación. 2-Discus ión y

Aprobación. 3- Promulgación. 4-

Publ icación. 5- Ejecución. 6- Rendición de

cuentas .

PERU Por Programas Anual

1- Diseño y Formulación. 2-Discus ión y

Aprobación. 3- Promulgación. 4-

Publ icación. 5- Ejecución. 6- Rendición de

cuentas . 7- Eva luación.

URUGUAY Por ProgramasQuinquenal con

ejecución anual

1- Diseño y Formulación. 2-Discus ión y

Aprobación. 3- Promulgación. 4-

Publ icación. 5- Ejecución. 6- Rendición de

cuentas . 7- Eva luación.

Se presentan coincidencias en el criterio de utilización del presupuesto por programas, siendo predominante el presupuesto anual con programaciones plurianuales, a excepción de Uruguay que ha adoptado el criterio de presupuesto quinquenal, aprobado al comienzo del periodo de gobierno.

Podemos concluir que todos los países tienen una política fiscal que va más allá del presupuesto anual, con una perspectiva presupuestaria que tiende al mediano plazo, de tres años o más.

En general se utilizan criterios similares en la definición de las etapas del ciclo presupuestario.

13

Cuadro 3: Funcionamiento del proceso presupuestario

FUENTE: Elaboración propia en base a los datos relevados en las encuestas y extraídos de sitios Web

* Datos completado de acuerdo a la información recabada de sitios web por los integrantes de la Comisión.

Poder Ejecutivo

Presenta a Cuenta

General de la República

DGCP (Dir. Gral. Cont.

Pública)

URUGUAY Poder Ejecutivo

Ministerio de

Economía y Oficina

de Planeamiento y

Presupuesto

Poder Ejecutivo . Poder

Legislativo

Poder Ejecutivo.

Poder Legislativo

puede disminuir

gastos.

Simple Poder Ejecutivo Poder Legislativo

PERU Poder EjecutivoMinisterio de

FinanzasPoder Legislativo Poder Ejecutivo Simple

Poder Ejecutivo Poder Legislativo

REP. DOMINICANA Poder EjecutivoMinisterio de

FinanzasPoder Legislativo Poder Legislativo 2/3 Poder Legislativo Poder Ejecutivo Poder Legislativo

MEXICO Poder EjecutivoMinisterio de

FinanzasPoder Legislativo Poder Legislativo Simple

Presidente de la

República

Congreso Nacional y

ciudadanía

NUEVA ZELANDA* Poder EjecutivoMinisterio de

FinanzasPoder Ejecutivo Poder Legislativo Simple Gobernador Poder Legislativo

ECUADOR* Poder EjecutivoMinisterio de

Economía y FinanzasPoder Ejecutivo

El Congreso no puede

aumentar ingresos ni

gastos

2/3 Asamble Nacional

Presidente de la

RepúblicaPoder Legislativo

COLOMBIA Poder EjecutivoMinisterio de

Hacienda

Poder Ejecutivo y Poder

Legislativo

Poder Ejecutivo y

Poder LegislativoAbsoluta

Presidente de la

República

Entidades de Control

con Participación

Ciudadana

CHILE* Poder Ejecutivo

Dirección de

Presupuestos del

Ministerio de

Hacienda

Las Cámaras pueden

proponer modificaciones

que tengan relación directa

con las ideas matrices o

fundamentales del

proyecto. Si no lo aprueba

el Congreso en el plazo,

rige el Presupuesto

presentado por el PE

El Congreso sólo

puede reducir los

gastos contenidos en

el proyecto de Ley de

Presupuestos, (salvo

los establecidos por

ley permanente)

2/3 de las Cámaras

Poder Legislativo

BRASIL Poder EjecutivoMinisterio de

PlaneamientoPoder Legislativo Poder Ejecutivo 2/3 Congreso

Presidente de la

RepúblicaPoder Legislativo

MAYORÍAS PARA LA

APROBACIÓN FINAL PROMULGACIÓN

ANTE QUIEN SE

PRESENTA LA

RENDICIÓN DE CUENTA

ARGENTINA Poder EjecutivoMinisterio de

Finanzas

Poder Ejecutivo y Poder

LegislativoPoder Legislativo Simple Poder Ejecutivo

FUNCIONAMIENTO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO

POTESTAD PARA MODIFICACIONES

PAISESINICIATIVA

PRESUPUESTAL

AUTORIDAD

SUPERIOR AL CONTENIDO

AL MONTO DE LA

PROPUESTA

El Poder Ejecutivo conserva en todos los países la potestad de tener la iniciativa presupuestaria.

En la mayoría de los países el Ministerio de Economía, Hacienda o Finanzas es la autoridad en materia presupuestal. Sólo Brasil es la excepción, donde el Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión, por medio de su Secretaria de Presupuesto Federal, formula el presupuesto, realiza las evaluaciones de gestión y seguimiento de desempeño, es el encargado de buscar nuevas fuentes de recursos para los planes de

14

gobierno y de fijar los lineamientos estratégicos y el control de la gestión de las empresas estatales, así como establecer las políticas de modernización del Estado.5

En cuanto a las modificaciones presupuestarias, se combinan las potestades de los Poderes Ejecutivos y Legislativos. No obstante el Poder Legislativo puede realizar los cambios que estime conveniente aunque con diversas limitaciones. En algunos países se pueden realizar cambios sin incrementar el monto total presupuestado, mientras que en otros pueden realizarse cambios que impliquen incrementos siempre y cuando se establezcan los fondos que los financian.

De acuerdo a un estudio realizado por el BID en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe (a excepción de Brasil, Colombia, México, República Dominicana y Surinam), los Congresos discuten el presupuesto pero participan sólo marginalmente o no participan en la discusión de los planes nacionales. Lo que contrasta con el hecho que en todos los países el Congreso discute y aprueba el presupuesto. 6i

En la actualidad, se observan experiencias exitosas de coordinación entre estas dos funciones.

Se observa que las mayorías requeridas para la aprobación del presupuesto son variables y oscilan de porcentajes simples a dos tercios del total de componentes.

Predominantemente la promulgación la efectúa el Poder Ejecutivo (Presidente y Ministros) aunque en algunos casos, de acuerdo a las respuestas recibidas, es potestad exclusiva del Presidente.

En la generalidad de los casos el Poder Ejecutivo remite al Poder Legislativo el Balance de Ejecución Presupuestal y la Rendición de Cuentas. En algunos casos, en primera instancia recibe la Rendición de Cuentas una entidad de control que la remite al Parlamento acompañada de un informe.

5 Fuente: Nora Berretta y Cristina Zurbriggen op. citada

6 Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo - La Gestión para resultados en el desarrollo – Avances y desafíos en América Latina y

el Caribe.

15

Cuadro 4: Presupuesto y participación ciudadana

FUENTE: Elaboración propia en base a los datos relevados en las encuestas y extraídos de sitios Web

* Datos completado de acuerdo a la información recabada de sitios web por los integrantes de la Comisión.

Tribunal de

CuentasSI

PRESUPUESTO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Publicaciones

Oficiales - sitio

web

Presupuesto

Participativo:

Inversión

Contraloría

General de la

República -

Comités de

Vigilancia de

Presupuesto

Participativo

SI

URUGUAYPublicaciones

oficiales escritas2010-2014

Frente Amplio: 47,95% -

Partido Nacional 29,97%-

Partido Colorado 17,10 %,

Partido Independiente 2,56 %

Otros 0,69% . **

SI

Publicaciones

Oficiales escritas

Publicaciones

Oficiales - sitio

web

NO

Contraloría

General de

República y

Cámara de

Cuentas

SI

PERU Sitio Web 2014

Alianza Gana Perú: 27,803% -

Fuerza 2011: 20,657 %- Alianza

por el Gran Cambio 16,236%-

Alianza Perú posible 13,71%-

Partido Solidaridad Nacional

8,624 %- Otros 0,624% **

NO Coyuntura Económica

Publicaciones

Oficiales en sitio

web y escritas

Control

realizado por

un organismo

estatal externo

al presupuesto

Control realizado

por un

organismo

estatal externo

al presupuesto

SI

REP. DOMINICANA Sitio Web 2013 PLD 63% - PRD 36% - PRSC 1% SI Coyuntura Económica

Publicaciones

Oficiales - sitio

web

SI

MEXICO Sitio Web 2012 -2015PRI-PVERDE-PANAL 51%; PAN

22%; PRD-PT 27%NO Coyuntura Económica

Publicaciones

Oficiales - sitio

web

Consejo de

participación

ciudadana y

control social,

Defensoría del

Pueblo,

SI

NUEVA ZELANDA Sitio web 2014

National Party – 49,6%

Labour Party – 26,5%

Green Party – 11,6%

New Zealand First Party -

9,09%

Māori Party – 1,65%ACT New Zealand 0,83%

United Future – 0,83% *

SI Coyuntura Económica

Prensa -

Publicaciones

Oficiales - Otras

publicaciones

especializadas

Veeduría SocialContraloría

GeneralSI

ECUADOR* Sitio web 2014

Alianza Pais 57,17%; Creo

22,68% - Psp 6,73%; Suma

3,90%; Otros 9,52%. *

SICoyuntura Económica

(precio del petróleo).

Página web del

Gobierno

Controlaría

General - Sitio

web del

Gobierno

(participativo)

COLOMBIA Diario Oficial 2014*

Centro Democrático 29,28% -

Unidad Nacional 25,72% -

Partido Conservador

Colombiano 15,52% - Polo

Democrático Alternativo y

Unión Patrótica 15,22 - Alianza

Verde 8,27 % **

SI Conyuntura Económica

Publicaciones

Oficiales

Tribunal de

Cuentas -

Contraladoría

General de

Uniao

TCU - CGU SI

CHILE

Diario oficial

Resumen Página

web Gobierno

de Chile

2011PCCh 6,21%-Ind 20,14 %-RN

4,06%-PDC 29,60%-**

Publicación en

la web

Gobierno de

Chile

Prioridades: Acento en el

gasto social (protección

social, educación y salud) -

Seguridad-

Fortalecimiento regional-

Foco en la Inversión;

Factores de distorsión:

Conflictos sociales,

destape de abusos,

desconfianza hacia clase

política en gral.

Publicaciones

Oficiales y otras

publicaciones

especializadas

Control de la

Auditoría

General de la

Nación - Auditor

Externo

S/R

BRASIL Diario Oficial 2014*

Partido de los Trabajadores y

aliados 46,91 % - Partido de la

democracia social y aliados

32,62 %- Partido Verde 19,33 % -

partido Socialismo y Libertad

0,87 %- Otros 0,28%. **

SI Coyuntura Económica

ACCESO DE LA

POBLACIÓN A LA

INFORMACIÓN

PRESUPUESTAL

CONTROL

SOCIAL U OTRO

TIPO DE

CONTROL

ENTRE

PROGRAMAS

CONTROL SOCIAL

U OTRO TIPO DE

CONTROL ENTRE

PRESUPUESTO

APROBADO Y

EJECUTADO

INDICADORES

ARGENTINA Sitio Web 2008

Frente para la Victoria, Partido

Justicialista 54,11 % - Frente

Amplio Progresista, Partido

Socialista 16,81 % - Unión para

el Desarrollo Social, Unión

cívica Radical 11,14% - Otros

17,94% *

NOInflación - Desiciones

Políticas

PAISES

PUBLICACIÓN

DEL

PRESUPUESTO

APROBADO

PRIMER

PRESUPUESTO

APROBADO Y

EJECUTADO

DEL

GOBIERNO

REPRESENTACIÓN DE LOS

PARTIDOS (CONSIDERANDO EL

PRESUPUESTO ANTERIOR)

EXISTEN

PROGRAMAS

ESCRITOS DEL

PARTIDO DE

GOBIERTO

FACTORES

DISTORSIONANTES DE LA

EJECUCIÓN

16

Se constata en la mayoría de los países la existencia de programas de gobierno difundidos por medios escritos (publicaciones oficiales escritas o web). Existe coincidencia en la difusión de la información presupuestal a través de publicaciones oficiales o sitios webs, lo que evidencia una tendencia a la cultura de transparencia.

En los periodos de gobierno analizados la representación de los partidos políticos, en pocos casos es una mayoría absoluta, lo que podría distorsionar el programa de gobierno, en el caso de no lograrse acuerdos.

Una amplia mayoría manifiesta que la influencia de la coyuntura económica es el principal distorsionante de la ejecución presupuestal.

De los datos relevados, no hay respuestas que expresen una tendencia mayoritaria sobre el control social u otro tipo de control entre el programa de gobierno y el presupuesto aprobado. En cuanto al control sobre la ejecución en varios países se realiza mediante organismos estatales externos (Tribunales de Cuentas o Veedurías)

La totalidad de los países manifiestan contar con indicadores representativos, facilitando de esta manera el control y la evaluación del sistema presupuestario, lo que potencialmente constituye una herramienta para evaluar la gestión por parte de los actores intervinientes.

17

CAPÍTULO III ANÁLISIS DE LOS FACTORES QUE INCIDEN EN LA REPRESENTATIVIDAD DE LA

VOLUNTAD POLÍTICA E INTERPRETACIÓN DE LAS NECESIDADES Y REQUERIMIENTOS DE LA

CIUDADANÍA EN EL PRESUPUESTO

El presente se basa en la información expuesta en el Capítulo II, emanada del relevamiento realizado mediante el cuestionario, sitios web de gobierno así como la investigación realizada en aquellos factores potenciales que surgen de revisión bibliográfica correspondiente a trabajos técnicos, publicaciones y otras que se referencian en forma expresa.

A través de un Diagrama Causa efecto (diagrama de Ishikawa), se identifican las causas que presentan una incidencia en la representatividad de la voluntad política y de la ciudadanía. Asimismo, con el objetivo de profundizar en el estudio, se desagregan sus factores causales, para luego presentar un análisis más detallado accediendo a la raíz de cada uno de ellos.

Características técnicas

indispensables para que sea

representativo de la voluntad Política

e interprete las necesidades y

requerimientos de la ciudadanía

Participación de la

ciudadaníaTransparencia en el

Sistema presupuestario

Presupuesto accesible a la

ciudadanía

Correspondencia entre el

programa electoral del

partido de gobierno y el

presupuesto

Métodos utilizados por el

poder político para el

análisis e interpretación de

las necesidades y

requerimientos de la

ciudadanía

Medición de resultados de

la ejecución presupuestal

1- Participación de la ciudadanía

Escasos e inadecuados canales de participación

Sistemas de información insuficientes

Falta de cultura presupuestal

Falta de confianza en los partidos políticos o en el nivel político

Sistemas incompletos de gobernanza

2- Transparencia en el Sistema Presupuestario

Falta de clasificación comprensible para la ciudadanía

Sistemas de información incompletos

Falta de transparencia en la etapa de formulación del presupuesto

3- Presupuesto accesible a la ciudadanía

Lenguaje técnico no comprensible

Falta de educación en temas presupuestales

Información no amigable

Accesibilidad de parte de la ciudadanía a Internet

Analfabetismo informático

4- Medición de resultados de la ejecución presupuestal

18

Control del presupuesto por parte de la sociedad

Técnicas presupuestales sin orientación a resultados. Incluir análisis de requisitos para cada etapa

para ligar con conclusiones (aparece en Marco teórico).

Efecto túnel (absorción por la operativa y no hay energías disponibles para verificar lo que se está

haciendo)

5- Formas utilizadas por el poder político para el análisis e interpretación de las necesidades y

requerimientos de la ciudadanía

Representatividad de la ciudadanía

Percepción distinta del poder político

6- Correspondencia entre el programa electoral del partido de gobierno y el presupuesto

Incidencia de intereses individuales, sectoriales y colectivos, y de partidos opositores

Incidencia de aspectos coyunturales

Peso de partidos opositores consecuencia de los resultados electorales

Falta de capacitación en técnicas presupuestales

A continuación se presenta el análisis detallado de cada uno de los factores que inciden en las diferentes

causas detectadas.

1- Participación Ciudadana

Según Arocena (2013) “(…) la ciudadanía participa a través del sufragio universal incidiendo así en el devenir histórico de su país. Pero este acto de votar, por trascendente que sea, no agota la presencia del ciudadano en las instancias de decisión. La construcción de ciudadanía supone la existencia de instituciones en las que sea posible una auténtica gobernanza, es decir un proceso en el que el Estado y la sociedad civil, lo público y

lo privado, encuentren canales de acción conjunta.”7

La OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) en su Manual sobre información, consulta y participación en la elaboración de políticas públicas 8, establece que las instituciones públicas refuerzan sus relaciones con los ciudadanos cuando les informan, consultan y favorecen su participación activa. De este modo logran políticas públicas de mejor calidad garantizando una implementación más eficaz, promueven la confianza en los poderes públicos e incrementan la transparencia de la administración pública y la vuelven responsable.

Los mecanismos de participación ciudadana abarcan: a) las formas de ejercer la democracia directa o semi-directa generalmente de carácter consultivo o propositivo, b) los mecanismos e instrumentos que habilitan el control por parte de la sociedad y/o la sociedad civil y c) mecanismos de participación más activa que tienden a consolidar la participación social como forma de gobierno.

Para el análisis de los países seleccionados se procedió al estudio de las Constituciones y Leyes nacionales, no abarcando las legislaciones estaduales, provinciales o federales.

En las Constituciones políticas nacionales se observan mayormente las formas directas o indirectas de ejercicio de la democracia de carácter consultivo o propositivo: voto directo, iniciativa popular o legislativa, referéndum (contra las leyes o aprobatorios), plebiscito, consulta popular no vinculante. Algunas constituciones prevén otros mecanismos tales como el Cabildo abierto (Colombia), remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas (Perú).

7 Cita DESCENTRALIZACION: DESAFIOS, CONTEXTO Y EL CASO URUGUAYO – José Arocena (2013)

8 Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making

Des citoyens partenaires: Manuel de l’OCDE sur l’information, la consultation et la participation à la formulation des politiques publiques, traducción al Español (2006)

19

A nivel legal de alcance nacional, Chile, Colombia, Ecuador, México, y Perú cuentan con leyes específicas en materia de mecanismos de participación ciudadana y/o de consulta popular; en Argentina y Brasil (si bien no cuentan con ley federal) decretos presidenciales regulan la participación ciudadana con alcance nacional; Uruguay y República Dominicana no observan normativa que abarque todos los aspectos de la participación ciudadana de alcance nacional. Pese a ello, en Uruguay existen algunas leyes que contemplan determinados mecanismos en su ámbito de aplicación. En cuanto al nivel legal nacional de alcance territorial, las Leyes de Chile, Colombia, Ecuador y Perú mencionadas en el párrafo anterior incorporan los criterios de participación ciudadana o de consulta en el segundo y tercer nivel de gobierno. Por su parte, República Dominicana y Uruguay cuentan con leyes nacionales específicas para el nivel territorial (estipulando en el caso de Uruguay solamente que cada Municipio (tercer nivel de gobierno) creará los ámbitos de participación).

LEGISLACION REFERENTE A PARTICIPACIÓN CIUDADANA

PAÍS LEGISLACIÓN ALCANCE

Argentina

Decreto 1172/2003 de Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional. Se aprueban

reglamentos Generales de Audiencias Públicas para el Poder Ejecutivo Nacional, Elaboración

Participativa de Normas, Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de los Servicios Públicos.

Nacional

BrasilDecreto Presidencial 8.243/2014,de fecha 23/05/14 que instituye la Política Nacional de Participación

Social (PNPS) y el Sistema Nacional de Participación Social (SNPS). Nacional

Chile

Ley 20.500 "Sobre Asociaciones y de Participación Ciudadana en la Gestión Pública", publicada el

16/02/2011. Areas abordadas: Asociaciones entre personas y la participación ciudadana en la gestión

pública a nivel nacional y municipal.

Nacional y territorial

Colombia

LEY 134 de 1994 "sobre mecanismos de participación ciudadana", publicada 31/05/1994. (Regula la

iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular, del orden nacional,

departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo

abierto).

"Proyecto de Ley Estatutaria de Participación Ciudadana 134 de 2011" - a la fecha 08/04/15 sin sanción

presupuestal. (incluye arts sobre control social no contemplados en la del 94).

Nacional y territorial

Ecuador

"Ley Orgánica de Participación Ciudadana", publicada el 20/04/2010. Objeto: propiciar, fomentar y

garantizar el ejercicio de los derechos de participación de la sociedad con el Estado en sus

diferentes niveles de gobierno, para el seguimiento de las políticas públicas y la prestación de

servicios públicos; fortalecer el poder ciudadano y sus formas de expresión; y, sentar las bases para el

funcionamiento de la democracia participativa, así como, de las iniciativas de rendición de cuentas y

control social.

Nacional y territorial

México

LEY FEDERAL DE FOMENTO A LAS ACTIVIDADES REALIZADAS POR ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD

CIVIL publicada en D.O. de la Federación el 09/02/2004, donde se promueven (entre otras) las

actividades Cívicas de organizaciones de la Sociedad Civil enfocadas a promover la participación

ciudadana en asuntos de interés público.

LEY FEDERAL DE CONSULTA POPULAR publicada 14/03/14 Objeto: regular el procedimiento para la

convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la consulta popular y

promover la participación ciudadana en las consultas populares.

Nacional

Perú

Ley 26300 "Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos" publicada el 3/05/1994 . Regula

el ejercicio de los derechos de participación ( Iniciativa de Reforma Constitucional,formación de las

leyes, Referéndum, formación de dispositivos municipales y regionales y otros mecanismos de

participación establecidos para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales) y control

ciudadano ( Revocatoria de Autoridades, Remoción de Autoridades, Demanda de Rendición de

Cuentas y otros mecanismos de control establecidos por la presente ley para el ámbito de los

gobiernos municipales y regionales) de conformidad con la Constitución

Nacional y territorial

República Dominicana

Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. Normatiza la organización, competencia, funciones

y recursos de los ayuntamientos de los municipios y del Distrito Nacional, promover se desarrollo y

la participacion efectiva de las comunidades en el manejo de los asuntos publicos locales.

Ley 170-07 de Presupuesto Participativo Municipal.

Territorial

Uruguay

Si bien no se cuenta con una Ley que abarque todos los aspectos de la participación ciudadana,

algunas leyes contemplan determinados mecanismos en su ámbito de aplicación. Ley 18.567

"Descentralización Política y Participación Ciudadana", publicada el 19/10/2009. Establece que cada

Municipio (tercer nivel de gobierno) creará los ámbitos necesarios y los mecanismos adecuados,

dependiendo de la temática y de los niveles organizativos de la sociedad, para que la población

participe de la información, consulta, iniciativa y control de los asuntos de su competencia.

Territorial

FUENTE: Elaboración propia en base a datos extraídos de la Web

20

país reglamentacion alcance contenido

ArgentinaDecreto

PresidencialNacional

Reglamento General de Audiencias Públicas para el Poder Ejecutivo Nacional .

Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas. Reglamento

General de Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de los Servicios Públicos

Objetivo: consolidar la participación social como forma de gobierno.

Mecanismos de participación social:

I - consejo de las políticas públicas; II - el comité de política pública; III - Conferencia

Nacional; IV – Defensor del pueblo federal; V - la mesa de diálogo; VI - interconsejos

foro; VII - audiencia pública; VIII - consulta pública; y IX - entorno virtual de la

participación social.

Nacional y territorial

Cada órgano de la Administración del Estado deberá establecer las modalidades

formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en

el ámbito de su competencia

Territorial

Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades para el ámbito local: En

cada municipalidad existirá un consejo comunal de organizaciones de la sociedad

civil.

Ley Nº 19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias

Regula la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular,

del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del

mandato; el plebiscito y el cabildo abierto

Referendo (nacional o territorial). Revocatoria del mandato (territorial). Plebiscito

(Nacional). Consulta popular (Nacional o territorial). Cabildo abierto (territorial).

Participación en la gestión administrativa se ejercerá por los particulares y por las

organizaciones civiles (por los particulares y por las organizaciones civiles en los

términos de la Constitución)

Veedurías ciudadanas (Nacional o territorial) (Las organizaciones civiles podrán

constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia ).

Regular la organización, funcionamiento y atribuciones del Consejo de Participación

Ciudadana y Control Social, de acuerdo con la Constitución de la República y la ley.

El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social promueve e incentiva el

ejercicio de los derechos relativos a la participación ciudadana; impulsa y establece

los mecanismos de control social; y la designación de las autoridades que le

corresponde de acuerdo con la Constitución y la ley.

En el nivel federal, México no cuenta con una ley de participación ciudadana. No

obstante, sí tiene una Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por

Organizaciones de la Sociedad Civil.

Regular el procedimiento para la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y

declaración de resultados de la consulta popular y promover la participación

ciudadana en las consultas populares.

Regula el ejercicio de los derechos de participación y control ciudadanos de

Conformidad con la Constitución.

Participación: a) Iniciativa de Reforma Constitucional; b) Iniciativa en la formación

de las leyes; c) Referéndum; d) Iniciativa en la formación de dispositivos

municipales y regionales.

Control: a) Revocatoria de Autoridades (locales y magistrados) b) Remoción de

Autoridades; c) Demanda de Rendición de Cuentas;

Los ayuntamientos fomentarán: la Participacion Ciudadana; desarrollo de

Organizaciones de la Sociedad Civil.

Vias de Participacion Ciudadana: a) El derecho de petición, b) El referendum

municipal, c) El plebiscito municipal, d) El cabildo abierto, e) El presupuesto

participativo.

Asambleas Comunitarias; Rendicion de Cuentas; Consejo Economico y Social

Municipal; Comité de Seguimiento Municipal; Comité de Seguimiento Municipal

Uruguay Ley Territorial

Si bien no se cuenta con una Ley que abarque todos los aspectos de la participación

ciudadana, algunas leyes contemplan determinados mecanismos en su ámbito de

aplicación. A nivel Municipal, la Ley de descentralización determina que los

Municipios instrumentarán la participación activa de la sociedad en las cuestiones

del Gobierno local.

FUENTE: Elaboración propia en base a datos extraídos de la Web

NacionalLey

BrasilDecreto

PresidencialNacional

Chile Ley

Colombia Ley Nacional y territorial

Ecuador Ley Nacional y territorial

México

DETALLE DEL CONTENIDO EN LA LEGISLACION REFERENTE A PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Perú Ley Nacional y territorial

TerritorialLeyRepública Dominicana

La descentralización territorial genera un canal directo con la ciudadanía que promueve la participación ciudadana: instrumentos tales como la planificación participativa, presupuestos participativos, veeduría ciudadana se han ido instalando en las agendas políticas de los países e incorporando a su normativa.

21

En el análisis del contenido de las legislaciones, se observa que las formas de participación ciudadana varían en los países, apreciándose mecanismos tales como las audiencias públicas (Argentina y Brasil); para el nivel territorial el Cabildo Abierto (Colombia, República Dominicana) y los presupuestos participativos (República Dominicana)9; reglamentación de organismos como los Consejos de participación ciudadana (Brasil, Chile, Ecuador,) o las Veedurías ciudadanas de Colombia.

2- Transparencia en el Sistema Presupuestario

El primer antecedente del Derecho de Acceso a la Información data del año 1766, en Suecia, donde una Real Ordenanza regula la libertad de prensa y el derecho de acceso a la documentación pública.

Ya en el siglo XX la libertad de expresión y el derecho a la información y comunicación del ciudadano, inspiradas en el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 194810 son reflejadas en declaraciones universales contenidas en los pactos jurídicos internacionales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA):

En el año 1966 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos cuyo artículo 19º establece que “toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.

En el contexto interamericano la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos (CIDH) de la OEA (Pacto de San José de Costa Rica de noviembre de 1969) en su Artículo 13.1 consagra que “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección (…)”.

En el año 2000, en respaldo a la Relatoría para la Libertad de Expresión11 y tras un amplio debate con organizaciones de la sociedad civil, la CIDH aprobó la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, documento fundamental para la interpretación del Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Su aprobación implica el reconocimiento de la importancia de la protección de la libertad de expresión en las Américas e incorpora al sistema interamericano los estándares internacionales para una defensa más efectiva del ejercicio de este derecho.12

En 2010, a solicitud de los Estados Miembros de la OEA es aprobada la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la información pública de la Organización de Estados Americanos para proporcionar a los Estados el marco legal necesario para garantizar el derecho de acceso a la información, así como una guía de implementación de la Ley Modelo para proporcionar la hoja de ruta necesaria para garantizar su funcionamiento en la práctica. 13

Como se establece en convenciones o declaraciones sobre derecho a la información, la transparencia del Estado implica que los organismos que lo integran, tienen la obligación de publicar información de manera rutinaria sin necesidad de que existan solicitudes, permitiendo acercar la información a las personas.

Se pueden distinguir dos vías de acceso a la información pública:

9 En algunos países los presupuestos participativos están previstos en normas legales particulares del segundo y tercer nivel de

gobierno. 10

Artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948: “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este

derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión” 11

Oficina permanente e independiente que actúa dentro del marco y con el apoyo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la

Organización de los Estados Americana (OEA), creadapara promover la conciencia por el pleno respeto del derecho a la libertad de expresión e información en el hemisferio. 12

Fuente: http://www.oas.org 13

Fuente: http://www.oas.org/es/sla/ddi/acceso_informacion_ley_modelo.asp

22

Transparencia activa: Esta modalidad implica que los organismos estatales pongan a disposición de la ciudadanía información, en forma permanente, a través de sus sitios web, entre otros: su estructura, facultades, funciones y atribuciones, los funcionarios que lo integran e información de los fondos públicos.

Transparencia pasiva: refiere al derecho de cada persona a solicitar y recibir información de las instituciones del Estado.

En el Código del FMI14 se define a la transparencia fiscal como el informar al público sobre la estructura y las

funciones del gobierno, las intenciones de la política fiscal, las cuentas del sector público y las proyecciones

fiscales. El Código establece cuatro pilares para la transparencia: a) Clara definición de funciones y

responsabilidades: comprende dos prácticas fundamentales relativas a las actividades del gobierno y a las

actividades comerciales y al marco legal que rige la administración fiscal. Las prácticas complementarias

relativas a un marco legal bien definido incluyen cuestiones de transparencia de las actividades relativas a los

recursos naturales, los acuerdos contractuales entre el gobierno y los agentes públicos o privados, entre

otros. b) Procesos presupuestarios transparentes: abarca las prácticas básicas para la preparación, ejecución

y seguimiento del presupuesto. Incluyen un período obligatorio adecuado para las consultas legislativas,

calidad de los supuestos y el realismo del presupuesto en general, así como en la presentación de cuentas

definitivas auditadas al poder legislativo, entre otros. c) Acceso del público a la información: destaca la

importancia de publicar información fiscal completa. Este pilar contiene requisitos de información que podrían

estar incluidos en los documentos presupuestarios o en otros informes fiscales, y abarca diversas prácticas

relacionadas con el suministro de información, evaluaciones a largo plazo, entre otros. d) Garantías de

integridad: se refiere a la calidad de los datos fiscales y a la necesidad de someter esa información a una

rigurosa evaluación independiente. Incluye varias prácticas sobre salvaguardias y supervisión interna.

A nivel de legislaciones en los países pasaron casi dos siglos -desde la Ordenanza Sueca que hizo del acceso un derecho cívico- hasta la primer ola de legislaciones: Finlandia (1951), los Estados Unidos (Freedom of Information Act (FOIA)) en 1966, Dinamarca y Noruega (1970), Francia y Países Bajos (1978), Australia y Nueva Zelandia (1982) y Canadá (1983).

El Tesoro de Nueva Zelanda publica un Resumen ejecutivo y por separado, un tomo llamado "datos clave para los contribuyentes" y tax “readyreckoner” (tabla de resumen numérico del presupuesto). Estos tres documentos pueden interpretarse como el cumplimiento de algunas de las funciones de una guía para los ciudadanos.15 En 1989 fue aprobado el “PublicFinanceAct” y reformado en 2004. En 2005 el Tesoro de Nueva Zelanda publicó una guia de esta ley donde resalta dos puntos claves: aumentar la transparencia y mejorar la “accountability”. La Ley exige que el Gobierno debe ser explicito respecto a sus objetivos fiscales de largo plazo y las intenciones fiscales de corto plazo para evaluarlos contra los principios de responsabilidad fiscal de gestión y exige también una amplia información económica y fiscal. La Ley promueve una política y una transparencia fiscal al requerir al gobierno informes regulares de la Tesorería y de los Ministros que proporciona una oportunidad para que el Parlamento los evalúe. Para mejorar la transparencia y credibilidad de las previsiones fiscales, la Ley exige, "como mínimo, la divulgación de subyacente previsiones económicas del PIB de Nueva Zelanda, los precios al consumidor, el empleo y la cuenta corriente de la balanza de pagos". Por último, la guía explica cómo la Ley también requiere “(…) una declaración de los supuestos en que se basan la previsiones económicas, que permite a los usuarios formar sus propias opiniones sobre la razonabilidad y la fiabilidad de las previsiones". Aunque la Ley no especifica quiénes son los "usuarios", el énfasis en la formación de opiniones independientes indica que el objetivo de la divulgación es un escrutinio externo.16

En la actualidad más de 100 países en el mundo cuentan con leyes de transparencia y acceso a la información pública.

14

Fondo Monetario Internacional (2007), “Manual de Transparencia Fiscal”, Estados Unidos 15

Fuente: http://www.oecd.org/gov/budgeting/48170438.pdf 16

Fuente: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/Research-Note-1-Transparency-in-Public-Finance-

Laws1.pdf

23

En Latinoamérica, el proceso inicia en la primer década del siglo XXI observándose en los países analizados la más reciente en Colombia (2014), no contando aún Argentina con una ley nacional (existe un Decreto Presidencial del año 2003). De los países relevados, en el siguiente cuadro se resume la legislación vigente en materia de transparencia:

LEGISLACION REFERENTE A TRANSPARENCIA

ArgentinaDecreto 1172/2003 de Acceso a la Información

Pública para el Poder Ejecutivo Nacional.

BrasilLey No. 5228 o Ley de Acceso a la Información

Pública - Sancionada 18/11/2011

ChileLey 20.285 "Ley sobre Acceso a la Información

Pública", publicada el 20/08/2008

Colombia

Ley 1712 "Por medio de la cual se crea la ley de

Transparencia y del Derecho de Acceso a la

Informacion Pública" de 06/03/2014

EcuadorLey 2004-24 "Ley de Acceso a la información pública"

de 18/05/2004.

México

"Ley Federal de transparencia y acceso a la

información pública gubernamental" 11/06/2002 -

Reformada 06/06/2006.

PerúLey No. 27806 - "Transparencia y Acceso a la

Información Pública" de 02/08/2002.

República DominicanaLey Nº 200-04 "General de Libre Acceso a la

Información Pública" de 28/07/2004

UruguayLey 18.381 "Derecho de acceso a la información

pública", publicada el 07/11/2008

Nueva ZelandaOfficial Information Act 1982; the Local Government

Official Information and Meetings Act 1987.

FUENTE: Elaboración propia en base a datos extraídos de la Web

Como ya fue mencionado, la misión fundamental del Estado es servir al interés común. En tal sentido, los ciudadanos esperan que los legisladores, autoridades de Gobierno, y empleados públicos cumplan sus labores con integridad, en una forma justa e imparcial, desafectados de sus intereses privados y vínculos particulares en la toma de decisiones. En una sociedad cada vez más exigente para con sus autoridades, requiere un manejo adecuado de los conflictos de intereses, con el fin de evitar lesionar la confianza de los ciudadanos en el gobierno y poder político en general, actuando en el marco de la democracia. En el ejercicio de la función pública, interesa que el Estado sea capaz de administrar sus recursos de forma eficaz y eficiente, atendiendo las necesidades de la Sociedad en su conjunto, pero evitando la captura por parte de los grupos de interés, estableciéndose además estándares de transparencia en la gestión, oportunidad y calidad de la rendición de cuentas y facilidad en el acceso a la información pública. Esto último es vital para fortalecer el control social.

Las actuaciones de los involucrados en el sistema presupuestal están expuestas al escrutinio público, el que debe ser facilitado por normas o medidas en pro del acceso a la información pública, y así lo deberían “sentir”. Las acciones realizadas por organizaciones como "lobbystas" y grupos de interés sobre la actuación legislativa tienen efectos sobre el interés común de la sociedad, por tanto, la sociedad debe ser consciente que los instrumentos elegidos no son irrelevantes con respecto a la gestión del sistema político. «Cuanta mayor sea la trasparencia y la regulación sobre el "lobby", más avanzada es la democracia de un país», resume Carmen Mateo, lobbista y presidenta de Cariotipo MH5. El lobby es un término anglosajón que significa pasillo, y designa las actividades que tienen como objeto influir en la política y los procesos de toma de decisiones. La Unión Europea y la OCDE recomiendan su regulación, en el entendido que las leyes que regulan el lobby o cabildeo constituyen un avance en el fortalecimiento democrático del país, ya que tienen como objetivo transparentar la interacción de los diferentes actores de la sociedad con los distintos poderes

24

del Estado. Si esta última es pública y transparente, se reduce enormemente el espacio para la corrupción y la conducta que se aparta de las normas éticas.

A continuación se presenta el avance de los diferentes países en la promulgación de las leyes de lobby, según publicación de OECD al 2010:

Fuente: gov.integrity@oecd.org.

Algunos países han promulgado leyes que requieren el registro de lobbistas y sanciones contra cohecho y negociaciones incompatibles, mientras que para otros es voluntario. En el primero de los casos si un lobbista quiere reunirse con un funcionario público, debe llenar un formulario solicitando esa reunión, explicitando a quien representa y cuál es el propósito de su visita. Luego, el funcionario público, después de reunirse con el lobbista, debe enviar un resumen de lo tratado en la reunión a un órgano definido en pro de la transparencia a tales efectos.

En lo que respecta a transparencia, desde el 2001 se elabora el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ILTP) bajo auspicios de Organismos Internacionales, que mide el grado de transparencia en el presupuesto y permite realizar comparaciones entre países y analizar su evolución en distintos años. También permite identificar las áreas y espacios del proceso presupuestario con menor transparencia, y desarrollar recomendaciones puntuales a legisladores y gobiernos para promover la apertura y la rendición de cuentas.

Se evalúan 15 variables que indagan en aspectos particulares de la transparencia a partir de 58 preguntas específicas.

VARIABLES ÍNDICE LATINOAMERICANO DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTAL

Variables Atributos

Participación ciudadana en el presupuesto 5

Atribuciones y participación del legislativo en el presupuesto 4

Información sobre criterios macroeconómicos del presupuesto 2

Cambios en el presupuesto 2

Asignación del presupuesto 5

Fiscalización del presupuesto 5

Evaluación de la contraloría interna 3

Capacidad de los órganos de control externo 4

Rendición de cuentas 7

Control sobre funcionarios federales 5

Responsabilidad de niveles de gobierno 1

Información sobre deuda 4

Calidad de la información y estadísticas en general 4

Oportunidad de la información del presupuesto 4

Ley de transparencia y acceso a la información 3

Total 58

Fuente: Elaboración ILTP.

25

Del índice elaborado, (donde la calificación se mide en una escala de 1 a 100, significando 1 nada transparente y 100 totalmente transparente), se observa que los países en los últimos resultados disponibles rondan un puntaje de 50.

En el cuadro que se agrega a continuación se presenta la situación relevada en 2009 y 2011.

ÍNDICE LATINOAMERICANO DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTAL

País 2011 2009 2007 2005 2003 2001

Argentina a 48 a 47 44 45

Bolivia a 42 42 a a a

Brasil a 49 a a 50 55

Chile a a a a 62 62

Colombia a 46 38 58 44 a

Costa Rica 59 69 67 60 49 a

Ecuador 52 43 40 a 31 a

El Salvador a a a 31 40 a

Guatemala 44 44 50 43 a a

México 45 48 50 54 50 51

Nicaragua a a 40 39 46 a

Panamá a 50 a a a a

Perú a 54 52 52 45 46

Rep. Dominicana a 44 a a a a

Venezuela 22 23 33 a a a

Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria

a: No participó

Del análisis efectuado, se pudo constatar que la mayoría de los atributos que se analizan en el indicador precedente, han sido considerados factores que contribuyen a fomentar la representatividad de la voluntad ciudadana. En tal sentido se destaca la relevancia de la necesidad de intensificar el trabajo en torno a la transparencia, ya que no se evidencia progresos significativos generalizados en la última década en los países de que se trata.

La Encuesta de Presupuesto Abierto 2012, efectuada por International Budget Partnership17 analiza 100 países de todo el mundo, cómo los gobiernos están manejando las finanzas públicas mediante tres aspectos: a) la transparencia presupuestaria: cantidad, nivel de detalle y puntualidad en que los gobiernos están haciendo públicamente disponible la información presupuestaria; b) la participación de Presupuesto: oportunidades que los gobiernos están proporcionando a la sociedad civil y el público en general de participar en las decisiones acerca de cómo los recursos públicos son recaudados y gastados, c) supervisión del Presupuesto: la capacidad y la autoridad de las instituciones formales (como las legislaturas e instituciones superiores de auditoría) para entender e influir en cómo se plantean y gastan los recursos públicos.

A cada país se da una puntuación entre 0 y 100 que determina su clasificación en el Índice de Presupuesto Abierto

17 http://survey.internationalbudget.org

26

2010 Encuesta

País Ranking

New Zealand 2

Chile 8

Brazil 9

Peru 15

Colombia 20

Argentina 30

Mexico 38

Ecuador 67

Dominican Republic 76

2012 Encuesta

País Ranking

New Zealand 1

Brazil 12

Chile 16

Mexico 23

Colombia 27

Peru 31

Argentina 40

Ecuador 70

Dominican Republic 71

En el cuadro resumen precedente se incluye únicamente la evolución de los países analizados en el presente

trabajo que evidencian el posicionamiento del país seleccionado como referente. Asimismo se destaca que la

mayoría de éstos se encuentran en un muy buen posicionamiento del ranking mundial.

3- Presupuesto accesible a la ciudadanía

La reglamentación referente a transparencia es condición necesaria pero no suficiente para el logro del acceso universal por parte de la ciudadanía a la información sobre el presupuesto.

En la actualidad, con el vertiginoso avance de las Tecnologías de la Información (TICs), los Gobiernos han instrumentado la disposición de información y herramientas presupuestales en los medios de comunicación (sitios web gubernamentales, institucionales) lo que ha contribuido a que la ciudadanía demande mayor detalle e interpretación del presupuesto en todo su ciclo. Estos sitios permiten la suscripción a fragmentos de información, lo que facilita la unificación en un solo espacio sin necesidad de visitar decenas de webs e interfaces, facilitando la comunicación, y la actualización constante de la información.

La mayoría de los países estudiados utilizan sitios web como forma de difusión del presupuesto recientemente aprobado, más allá de que se publique también en el diario oficial.

Los sitios Web logran cubrir un espacio potencial total, no obstante debe tenerse en cuenta que en la mayoría de los países estudiados no toda la población tiene acceso a internet y más aún en comunidades alejadas de los grandes centros donde es difícil llegar a este medio, no solo por carencias tecnológicas sino también culturales.

Es por tanto pertinente cuestionarse sobre la universalidad del acceso a la información pública por parte de la ciudadanía y de la sociedad civil en su conjunto, en materia de conectividad (accesibilidad a internet) y usabilidad de la información disponible (información comprensible y de fácil acceso). En este punto juega también un rol fundamental la educación que en materia de presupuesto reciba la ciudadanía.

27

En el desarrollo de este tema, surge como primer interrogante el cuestionamiento de si la ciudadanía en general accede a Internet en forma generalizada, y en el mejor de los casos si se encuentra capacitada para darle un manejo que le permita potenciar al máximo esa accesibilidad.

En un trabajo coordinado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la red de Diálogo Regional sobre la Sociedad de la Información (DIRSI) titulado “Banda ancha en América Latina: más allá de la conectividad” 18, se concluye que:

“En promedio como porcentaje de la población total, solamente 40% de los habitantes de América Latina es usuaria de Internet, mientras que en el conjunto de la OCDE, los usuarios son casi 80%. Pero los promedios ocultan grandes desigualdades, como muestran los datos. Países como México y el Perú, de un peso económico importante, se encuentran por debajo del promedio regional. Por otro lado, ningún país de la región alcanza siquiera los niveles de España, uno de los países más rezagados de la OCDE (incluso Chile y Uruguay, que exhiben las mayores tasas, apenas superan 50%), mientras que en países como Nicaragua y Guatemala solamente 10% de su población es usuaria de Internet”

Por su parte, el índice de desarrollo de las Tecnologías de la Información (IDT) elaborado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), presenta en su informe sobre la Medición de la Sociedad de la Información (MSI) 201419, que los países que ocupan los 30 primeros puestos del IDT de 2013 son principalmente países europeos, diversos países de altos ingresos de Asia-Pacífico (Japón, Australia, Singapur, Nueva Zelandia y Macao (China)), Estados Unidos y Canadá, así como Bahrein, (único país de la Región de los Estados Árabes). Todos los países que ocupan los 30 primeros puestos tienen un valor del IDT superior a siete.20

De acuerdo al estudio elaborado por la UIT en 2014, los países que encabezan la clasificación del IDT tienen diversas características en común que ayudan a explicar sus altos niveles de acceso a las TIC y de su utilización. Todos ellos tienen mercados de TIC liberalizados y en régimen de competencia a la vanguardia de la innovación, impulsados por la tecnología, y se benefician de una población altamente calificada para utilizar eficazmente las TIC.

Respecto a los países analizados en el presente trabajo, el IDT 2013 es el siguiente:

País IDT 2013 puesto 2013 Nueva Zelanda 7,82 19 Uruguay 6,32 48 Chile 5,92 56 Argentina 5,8 59 Brasil 5,5 65 Colombia 4,95 77 Ecuador 4,56 88 México 4,29 95 República Dominicana 4,06 102 Perú 4 105

18 Trabajo publicado en el marco del Proyecto “Diálogo político inclusivo e intercambio de experiencias”, del programa Alianza para la Sociedad de la

Información 2 (@LIS2), cofinanciado por la CEPAL y la Unión Europea, y ejecutado por la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL (2013). 19 El Índice de Desarrollo de las TIC (IDT), elaborado por la Unión Internacional de telecomunicaciones, es un índice compuesto que combina 11

indicadores en una medida de referencia que sirve para supervisar y comparar la evolución de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) entre los países (Figura 2.1). Los objetivos principales del IDT son medir: • el nivel y la evolución cronológica del desarrollo de las TIC en los países y en comparación con otros países; • los progresos del desarrollo de las TIC en los países desarrollados y en desarrollo; • la brecha digital, es decir, las diferencias entre los países según sus niveles de desarrollo de las TIC; • las posibilidades de desarrollo de las TIC o la medida en que los países pueden utilizar las TIC para fomentar su crecimiento y desarrollo.

20

Fuente: IDT.

28

Fuente: elaboración propia en base a datos extraídos de la Medición de la Sociedad de la Información (MSI) 2014 elaborado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones

Fuente: elaboración propia en base a datos extraídos de la Medición de la Sociedad de la Información (MSI) 2014 elaborado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones

Se observa que la media de IDT de los países seleccionados (salvo el referente) se encuentra próxima a la mundial, sin embargo aún aproximadamente el 45% se encuentra por debajo de esta, con una brecha de más de tres puntos respecto al país referente. Esta situación constituye una oportunidad de mejora.

En lo que respecta a usabilidad de los sistemas de información (facilidad con que los usuarios pueden usar y aprender a utilizar una aplicación así como la comodidad en el uso) se puede afirmar que si bien ésta facilita el acceso a la información disponible, se requiere del fortalecimiento de sus capacidades para hacer un buen uso de la información. El fin de monitoreo y control social del presupuesto es efectivo cuando tiene llegada a los diferentes niveles socioeconómicos, a través de un medio masivo como Internet y con un lenguaje simple, cercano y amigable, en forma general. El sistema presupuestario se caracteriza por tecnicismos que traen aparejado un paradigma para la ciudadanía, que éste no es comprensible.

Frey (2005)21 indica que “la tecnología puede ser considerada una herramienta para la creación de una administración más eficiente y más amigable orientada al usuario, por otra parte, ella puede ser entendida

21

Gobernanza electrónica urbana e inclusión digital, experiencias en ciudades europeas y brasilera. Revista Nueva sociedad, Frey (2005)

29

como revitalizadora de las comunidades locales, fortalecedora de lazos sociales y de solidaridad en el ámbito local y responsable del incremento de la participación política en procesos locales de toma de decisiones”.

El teórico holandés Michiel Backus propone cuatro fases de interactividad en la implementación del Gobierno electrónico:

1) Nivel informativo: El Estado presenta información abierta a través de la web. 2) Nivel de interactividad: El usuario tiene la posibilidad de interactuar con el portal del gobierno a través de foros,

correo electrónico y consultas en línea. 3) Nivel de Transacción: Incrementa la valoración del usuario, pudiendo realizar trámites desde la web. 4) Nivel de Transformación: La participación del usuario en el portal y políticas gubernamentales es la meta en esta

etapa.

El cumplimiento de las cuatro etapas permite a los Estados garantizar transparencia y eficiencia, incluyendo a los ciudadanos en la toma de decisiones, acelerar tiempos de gestión ante instituciones públicas y potenciar la participación social en el gobierno, llegando con los dos últimos niveles a la democracia electrónica, lo que resulta un gran desafío. En esta instancia se arribaría a un cambio cultural que podría llegar a la depuración de estructuras y procesos de la administración pública para poder responder a las necesidades de la ciudadanía.

Para superar los paradigmas de la administración pública y optimizar sus servicios, es necesario innovar en su gestión a través de TICs, y así asegurar las respuestas a las demandas de los ciudadanos en función de ofrecer mayor información, mayor control y espacios de influencia, mejor bienestar social y transparencia de la gestión.

4- Medición de resultados de la ejecución presupuestal

La representación política de la ciudadanía resulta necesaria en una democracia, dando lugar al surgimiento de diversos mecanismos institucionales para evitar o reducir los posibles desvíos de los gobernantes que no actúen en concordancia con los deseos que los electores manifestaron al votarlos. Nos referimos a ellos con el término accountability que implica control o rendición de cuentas.

La accountability es un concepto que permite comprender los distintos modos en que puede controlarse al sector público. Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, manifiestan que las democracias representativas liberales se distinguen por orientarse a asegurar, primero, que las políticas públicas se correspondan con las preferencias del electorado (lo que se denomina “responsiveness” o “answerability”) y, segundo, que los funcionarios electos son responsables ante el electorado, que puede “castigarlos”22.

El primero mencionado conlleva el deber de informar y justificar las decisiones públicas. Por lo tanto, implica transparencia, acceso a la información pública y un proceso de argumentación y debate público sobre las decisiones. El otro aspecto mencionado implica la necesidad de que los agentes que demandan la rendición de cuentas tengan alguna posibilidad de sancionar a los actores públicos que incumplen sus obligaciones o incurren en acciones u omisiones ilegales.

Peruzzotti y Smulovitz mencionan dos tipos de control legal y política a) La legal se orienta a que los funcionarios electos y designados actúen en un marco legal y constitucional. Ello se logra básicamente a través del constitucionalismo moderno, que mediante la división de poderes, el establecimiento de derechos y la organización de procedimientos limita y regula la discrecionalidad política. B) La política refiere a la capacidad de los electores para hacer que las políticas públicas respondan o se adecuen a sus preferencias.

Por su parte O’Donnell distingue dos tipos: horizontal y vertical según el ámbito en el que opere el control.

La horizontal se vincula con los controles internos que las distintas agencias estatales realizan entre sí. O’Donnell la define como “la existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas (empowered23) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta

22

Volosín, Natalia. Curso Corrupción, Transparencia y Compras Públicas. UNTSAM 23

Empowered: facultado, autorizado.

30

sanciones penales o incluso impeachment24, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos”. Este tipo de control consta de entes estatales que se controlan unos a otros. El controlado y el que ejerce el control son parte del Estado. Esta involucra controles entre los Poderes (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y abarcan también a los controles específicos que realizan organismo de auditoría, contralorías, agencias anticorrupción, etcétera.

El control vertical implica la existencia de controles externos, básicamente garantizados mediante elecciones periódicas en las cuales los ciudadanos renuevan o no la confianza depositada en los funcionarios electos. Refiere principalmente a la existencia del mecanismo de las elecciones periódicas, mediante el cual los electores deciden si confían o no (expresado en el acto eleccionario) en los candidatos en función de si éstos han cumplido o no en atender adecuadamente los valores, principios y opiniones de sus representados. Este incluye también a la prensa y a la sociedad civil, pues lo que la caracteriza como vertical es que quien controla es un actor externo al estado.

El control vertical en su expresión no electoral da lugar a un tercer tipo, el control social o control ciudadano.

Peruzzotti y Smulovitz (2002) definen el control social como un mecanismo vertical que se origina fuera del Estado y que a su vez no es parte del ámbito electoral. Asimismo la accountability social no solo es un factor de control adicional, sino que es un complemento de los otros sistemas de accountability pudiendo compensar las fallas que ellos presentan.

Como parte de estas nuevas formas de control social se encuentran los mecanismos de control y participación ciudadana, que tienen la capacidad de involucrarse en el control y elaboración de las políticas públicas. Estos mecanismos combinan el desarrollo de nuevas formas de relación entre la sociedad civil, ciudadanos, comunidad, ONGs, gremiales empresariales, universidades, gremios y el Estado con un enfoque que hace hincapié en la importancia del desarrollo del gobierno local. 25 En la investigación realizada en los diferentes países se pudo evidenciar que Ecuador, Bolivia y Colombia son los que han tenido un mayor avance reciente en la creación de órganos de control social delimitando sus cometidos y su alcance.

En cuanto a las características técnicas de las primeras fases del ciclo presupuestal, en un enfoque de contribución a la representatividad de la voluntad política y requerimientos de la ciudadanía, se analizan a continuación sus principales características.

La formulación presupuestaria implica adoptar una metodología de trabajo con un horizonte definido por planes que determinan visiones que van de lo general y abstracto a lo particular y concreto en un proceso descendente, lo que no implica que no se reporten acciones en un proceso ascendente fruto de la interacción con los actores sociales.

Resulta por demás necesario adoptar una metodología de trabajo uniforme para lograr mayor consistencia y comparabilidad al momento de evaluar las distintas propuestas y sus alternativas. En ese sentido es conveniente tener en cuenta las metodologías que han resultado exitosas y entre las cuales es posible citar la del Marco Lógico que permite incorporar y evaluar las principales variables y sus interrelaciones así como las alternativas y resultados posibles.

El grado de desagregación en la formulación del presupuesto es fundamental para su comprensión y control, para lo que se sugiere la definición de áreas programáticas que reflejan funciones transversales del gobierno a las cuales contribuyan las distintas instituciones alcanzadas por el presupuesto y los programas de presupuesto.

24 Impeachment: procesamiento político.

25 M. Laura Eberhardt, Mario Maurich, Matías Triguboff, y M. Victoria Urdinez extraído de http://www.catedras.fsoc.uba.ar/castiglioni/paper3.pdf

31

La técnica del Presupuesto por Programas (PPP) definiendo productos, orientada a resultados y con una amplia apertura de los componentes, ha permitido avances en materia de eficiencia en el uso de recursos identificables públicamente a través de la información que brindan los instrumentos de control de gestión26, con un sistema de indicadores de gestión que muestran cómo se alinean el presupuesto con las estrategias definidas para cada país.

La restricción de la información crea ocasiones propicias para el derroche, el mal uso de los recursos cuando no el favoritismo y la corrupción, mientras que la intervención activa de la ciudadanía permite coparticipar en la toma de decisiones monitoreando la situación.

La mayor desagregación de la apertura programática y mejora en la codificación de sus partidas, habilita a la coparticipación, mayor conocimiento y compresión del presupuesto, permiten a los diferentes actores tomar conocimiento de los planes gubernamentales y su interrelación y lo más importante, que se hayan incluido los principales propósitos del plan de la agrupación triunfante en las últimas elecciones.

En efecto, una apertura programática suficientemente explícita acompañada de sus respectivos indicadores de desempeño, brinda posibilidades reales de comprensión y evaluación por parte de ciudadanos aun de aquellos no especializados en el tema. A su vez una codificación basada en el esquema de las Cuentas Nacionales con buen nivel de desagregación, permite conocer el nivel y la interdependencia de insumos, productos y resultados, medidos en unidades monetarias y físicas además de las posibilidades de contar con un sistema estable que permita comparaciones inter temporales e internacionales.

La capacidad del sistema de lograr medir y exponer con claridad y sencillez los resultados es una de las contribuciones mayores a la transparencia y a la necesidad de difundir el accionar de la administración, otorgando por lo tanto al ciudadano, elementos que permitan formar juicios fundados sobre el tratamiento de sus demandas.

La utilización del presupuesto basado en resultados implica pasar de una concepción que pretende controlar el gasto y la pertinencia legal del uso de los recursos como fin principal, a una orientación que priorice la exposición de resultados mensurables y su impacto social.

Esta herramienta permite al presupuestador, una mejor evaluación de las demandas y sus insumos asociados, ya que cada solicitud de asistencia deberá afrontar el escrutinio del análisis costo-beneficio sin ceñirse al argumento de utilizaciones históricas.

La instrumentación de un Presupuesto Orientado a Resultados requiere una cultura presupuestal innovadora y la capacidad de persuadir a los estamentos políticos a fin de lograr acuerdos en cuanto a los logros que deberán alcanzar los distintos participantes. Requiere por demás un elenco directriz en la administración, compenetrado de sus responsabilidades y con muy buena capacidad gerencial y la asignación clara de autoridad y responsabilidad.

Debe tenerse especialmente en cuenta que para que resulte exitoso el presupuesto por resultados, debe ejecutarse mediante la gestión dirigida a resultados y para ello los mandos deben tener la posibilidad de actuar con flexibilidad y concomitantemente ser los responsables de sus acciones debiendo asumir una actitud manifiesta de compromiso.

Ello requiere una nueva cultura de la administración para lo cual los dirigentes políticos, las autoridades y los mandos se compenetren en su responsabilidad por los resultados a obtener.

En las etapas de discusión y aprobación, la interacción entre la sociedad civil, la ciudadanía y legisladores, se canaliza a través del dialogo con las comisiones presupuestales, las que estudian detalladamente los proyectos del poder ejecutivo atendiendo las necesidades planteadas. Asimismo, durante el tratamiento en el plenario estos actores pueden realizar el seguimiento presencial o a través de redes.

26

Allen Schick El futuro de la Producción por Resultado PRODEV- Banco Interamericano para el Desarrollo – México 11 y 12 de junio de 2008

32

Esta etapa, por su incidencia en el juego democrático, requiere actores capacitados en la cultura presupuestaria y gestión pública.

La técnica presupuestal tradicional constituye una forma de trabajo rígida, ceñida al marco legal, al sistema técnico presupuestario y contable, y a la política fiscal enmarcada en el programa de gobierno. En tal sentido los funcionarios de gobierno intervinientes mantienen una actuación repetitiva basada en usos y costumbres y procedimientos rutinarios. La incorporación de un sistema de indicadores de medición de los resultados del ciclo presupuestal, constituyó un salto cualitativo respecto a la técnica tradicional, ya que conlleva a un cambio de paradigma que promueve que los técnicos en la materia pasen a un enfoque de resultados con un monitoreo permanente de la gestión, actuando en el marco legal, presupuestario, contable de la política fiscal definida. También contribuye a una mayor eficacia y eficiencia en la administración e los recursos del Estado. El acelerado desarrollo de las TICs forma permanente nuevas herramientas contribuye a que las personas superen el modelo tradicional de trabajo pasando a una más dinámica. A su vez, la asignación de autoridad y responsabilidad perfectamente delimitada, permite la actuación flexible enfocada a conductas gerenciales que posibiliten mayor grado de innovación, descentralización administrativa y empoderamiento de los funcionarios que realizan la operativa, la que se logra apostando a la obtención de los resultados proyectados. Superado el “efecto túnel” nos encontramos más cerca de la detección y comprensión de los requerimientos de los ciudadanos, y la posibilidad de obtener un abanico de respuestas consistente con las necesidades.

5- Formas utilizadas por el poder político para el análisis e interpretación de las necesidades y

requerimientos de la ciudadanía

El Comité Jurídico Interamericano27 sostiene que “la democracia representativa, suele identificarse como aquélla en la que el pueblo elige a los gobernantes, a quienes les encomienda su representación y el desempeño de la función de gobierno”. Agrega que todos los que “poseen poder público son, en efecto, representantes de la nación o del pueblo, y su poder es legítimo siempre y cuando se mantenga y actúe de acuerdo y dentro de los límites de tal representación”.

La representatividad del Partido de Gobierno responde a sus votantes, que constituyen la mayoría del electorado. Su programa electoral supone no solamente el conocimiento de las necesidades de la ciudadanía, sino la estrategia para alcanzar su satisfacción, así como también el conocimiento preciso y profundo de lo que mueve a los electores, cuáles son los factores que inciden en su comportamiento político y qué motiva u ocasiona la orientación de su voto.

Las funciones de los partidos en las democracias pueden clasificarse en sociales e institucionales. Las sociales son aquéllas que tienen los partidos como organizaciones que nacen del cuerpo social, ante el cual tienen ciertas responsabilidades. Entre éstas podemos destacar la socialización política, la movilización de la opinión pública, la representación de intereses y la legitimación del sistema político.

La socialización política consiste en educar a los ciudadanos en la democracia, promover los valores democráticos, el respeto de los derechos humanos, la práctica de la tolerancia y el derecho al disenso, así como también la de capacitar a sus miembros en los principios ideológicos del partido y difundir éstos entre los ciudadanos. Para ello, suelen contar con medios de difusión, publicaciones, centros de transmisión de sus ideas, y muy fuertemente medios de comunicación que tienen una gran llegada a la ciudadanía, y en algunos casos preferidos por presentar una información menos doctrinaria. Por otra parte, también cuentan con mayor aceptación las fundaciones de estudio, investigación y documentación de los partidos.

Citando a Nino sobre su visión de la democracia él entiende que la representación es un mal necesario, argumenta que si bien la intermediación puede beneficiar el proceso por su mayor conocimiento técnico, esto

27

http://www.oas.org/es/sla/cji/docs/CJI-doc_383-11_rev1.pdf

33

debilita la conciencia y la consideración de los intereses de la gente involucrada y concomitantemente el representante puede interponer sus propios intereses.

Continuando, Nino expresa que existe una visión “de agencia” de la representación que afirma que los representantes son agentes del electorado, esta visión consiste en que los electores identifiquen a sus representantes siendo estos últimos responsables de defender las opiniones e intereses de los primeros. Una segunda visión de la representación es la de “reproducción” de acuerdo a ello los representantes deben ser un espejo del electorado, siendo un reflejo de las opiniones e intereses que representan.

Es así que Nino afirma que estas dos visiones convergen, los representantes son agentes del electorado, estando obligados a defender los principios y valores que los votantes “manifestaron aprobar al momento de producirse la elección”, asimismo los representantes deben deliberar para acercarse lo máximo posible a los resultados a los que hubiera arribado el propio electorado.

Concluye que “la mejor forma de asegurar esta dinámica es poder contar con un cuerpo que sea una muestra lo más precisa posible de los valores e intereses de la unidad mayor. Para que la deliberación que tiene lugar en el cuerpo representativo goce de un valor epistémico similar al de la deliberación del grupo en su totalidad, los representantes deben estar comprometidos con las opiniones de sus electores y deben reflejar en forma colectiva la composición de la totalidad del electorado”28.

La relación entre el electorado y los partidos políticos, puede resumirse: 29 1)“vínculo programático”: tipo ideal, que proveerían una mayor capacidad a los votantes para incidir en las políticas públicas por la vía electoral. Se detectan presencia de vínculos programáticos en América Latina. Modo en que se expresa: presencia de un programa político que, se espera, se materialice a través de la implementación de políticas públicas mediante mecanismos institucionalizados. Este tipo de vinculación implica una movilización ideológica del electorado. 2)“clientelistas”. Modo en que se expresa: implica el apoyo electoral que da el votante a cambio de haber recibido o recibir un beneficio material de manera personal y excluyente. Esto quiere decir que, a diferencia de la vinculación programática –en la cual la dotación de beneficios se da de manera generalizada a todos los electores (hayan apoyado o no al líder finalmente electo) a través de la implementación de una política pública universal–, en el caso clientelista la recepción de los beneficios se da de manera sectorizada a cambio de dar apoyo electoral. La movilización del electorado es en este caso desideologizada, 3)“basados en la personalidad del líder del partido”. Modo en que se expresa: el determinante es el carisma del líder, sus dotes particulares aúnan a sus seguidores en una vinculación que tampoco es ideológica. El líder puede aglutinar sus seguidores en una agrupación creada ad hoc o a partir de un partido ya existente 4)“anclados en la identificación partidaria”. Modo en que se expresa: la movilización del electorado se da en función de un partido como aglutinador, que incorpora una estructura política y social guiada por un mito de integración. El canal de vinculación no es tanto ni el líder ni la ideología, sino el ideario partidario.

6- Correspondencia entre el programa electoral del partido de gobierno y el presupuesto

Durante el periodo de gobierno, el Parlamento es tradicionalmente el lugar idóneo para discutir los asuntos públicos entre todos los partidos que cuentan con representatividad, canalizando la opinión pública y representación de intereses. Los movimientos sociales requieren una respuesta a sus reivindicaciones, y así los partidos deben articular sus demandas, actualizando y reformulando sus estrategias.

La organización formal que requiere el partido para desarrollarse lleva en ocasiones a que los dirigentes adopten decisiones alejadas al programa de gobierno, atendiendo a las movilizaciones sociales, representación de intereses, como también aspectos coyunturales provenientes de catástrofes climáticas, mercados internacionales, acuerdos regionales, etc.

En este siglo XXI, caracterizado por la democratización de los sistemas políticos y el aumento de la competencia inter-partidista, como ya se analizó en el apartado “Características técnicas del presupuesto en

28

Nino, Carlos. La constitución de la democracia deliberativa. Editorial Gedisa. 2003. 29

Fuente: http://www.co.undp.org/content/dam/colombia/docs/Gobernabilidad/undp-co-ciudadaniapolitica-2014.pdf

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los países relevados”, resulta un gobierno coaligado con participaciones diversas. Esto conlleva a una negociación para alcanzar acuerdos que podrían implicar ajustes a los programas electorales del partido de gobierno.

Otro aspecto referido en el mismo apartado, está dado por la incidencia de la coyuntura económica – financiera como principal factor distorsionante de la ejecución presupuestal, por ejemplo variación en los precios internacionales de los commodities, así como también los derivados de catástrofes naturales, conflictos bélicos, etc., todo esto en el marco de la sostenibilidad fiscal.

Dado el programa de gobierno, se comienza con una planificación estratégica, que se manifiesta a través de políticas públicas, que son recogidas por el presupuesto.

En función de lo analizado en el punto 4 del presente capítulo, resulta necesario contar con capital humano capaz de traducir en la formulación presupuestal los aspectos más importantes del plan de gobierno, así como también gestionar la realización de proyectos y actividades. La utilización de herramientas y técnicas actualizadas, así como también un alto grado de compromiso con los resultados proyectados, tiene consecuencia la formación permanente del personal.

CAPÍTULO IV) CONCLUSIONES

La representatividad ciudadana está legitimada en el proceso electoral, que en un vínculo programático ideal provee una mayor capacidad a los votantes para incidir en las políticas públicas. De acuerdo a la constitución y funcionamiento de los partidos políticos, la participación de los electores en la etapa preelectoral es diversa. Si bien se evidenció en la encuesta realizada que en algunos países los partidos políticos difunden sus programas electorales, no es una constante. Esta difusión habilita el conocimiento y mayor comprensión por parte de la ciudadanía, que el Estado debería garantizar de forma sistemática.

Los partidos políticos, cuando formulan sus programas o planes de gobierno pre-electorales deben captar y contemplar los requerimientos de la ciudadanía, utilizando medios adecuados para su difusión y comprensión, sin descuidar la sustentabilidad fiscal.

En el período de gobierno, la interpretación de las necesidades de la ciudadanía puede ser contemplada en las políticas públicas, que se concretan en la planificación estratégica y se manifiestan a través del presupuesto.

En la etapa de formulación presupuestal, la ciudadanía incide a través de un adecuado diálogo entre el nivel político y los grupos sociales, gremiales y empresariales, creando una mayor conciencia del proceso presupuestal. En este proceso, las aspiraciones deberían circunscribirse al desarrollo de políticas generales y sostenibles que impliquen un progreso para la sociedad en general y no en privilegios a entidades corporativas. Por lo tanto, se recomienda intensificar el desarrollo de una “cultura presupuestal” y una mayor conciencia democrática en beneficio de la sociedad en su conjunto.

Del análisis surge que el sistema presupuestario que mejor se adapta a estos requerimientos es el presupuesto por programas orientado a resultados, con una apertura por Áreas Programáticas (AP), que permite desarrollar altos niveles de transparencia, mejor comprensión y en consecuencia una mayor integración de los actores sociales. Esta apertura, en los países que la han aplicado, derivó en una nueva concepción de los programas y sus contenidos, y generó programas transversales a las instituciones, superando la etapa anterior donde se asociaban a la clasificación institucional. Esta apertura por AP ha tenido como consecuencia un reordenamiento de proyectos y gastos vinculándolos a las finalidades de la institución, y en ese sentido es claramente observable la orientación de los programas hacia nuevas metas y objetivos.

Es necesario resaltar los principios presupuestales de universalidad, unidad, especificidad, acuciosidad y transparencia porque, en el entendido que los demás se cumplen, garantizan que el presupuesto recoja y exponga las aspiraciones ciudadanas: a) universalidad, que permite conocer todas las actividades presupuestarias dando una idea completa del presupuesto; b) unidad, que obliga a exponer la totalidad de ingresos y gastos a fin de evitar presupuestos paralelos; c) especificidad, que permite la apertura necesaria para una clara comprensión; d) acuciosidad, que determina el correcto costeo de las actividades del Estado

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imprescindible para la toma de decisiones; y e) transparencia, que permite observar con claridad la vinculación entre los distintos componentes del presupuesto y su difusión.

El presupuesto gubernamental, como instrumento de política económica, debe formularse con un alto nivel técnico y con las herramientas más modernas, sin descuidar la interpretación y comprensión por parte de la sociedad. La capacidad del sistema presupuestario de lograr medir y exponer con claridad y sencillez los resultados, es una de las mayores contribuciones a la transparencia y a la necesidad de difundir el accionar de la administración, otorgando al ciudadano elementos que le permiten controlar el tratamiento de sus demandas.

El acceso a la información presupuestaria, se transforma en una herramienta “real” que contribuye al equilibrio de los poderes del Estado y la opinión y acción ciudadanas, cuando es presentada en forma amigable, con lenguaje inclusivo y forma parte de los planes educativos y/o programas de capacitación masivos. La comprensión y el acceso generalizado a los canales de comunicación (sitios web oficiales, comisiones parlamentarias, lobby político, discusiones parlamentarias, etc.), fomentan el interés y participación. En este avance cultural se tiende a llegar a la cuarta fase de la interactividad del gobierno con la ciudadanía, en la que ésta puede incidir en las decisiones presupuestales, garantizando la inclusión de sus necesidades y requerimientos, así como transparencia y eficiencia.

Para los países seleccionados, el valor del Índice de Desarrollo de las Tecnología de la Información, se encuentra próximo a la media mundial; sin embargo aproximadamente el 45% aún se encuentra por debajo de ésta, situación que constituye una oportunidad de mejora en la accesibilidad a la información.

Una vez que la sociedad comprende el proceso y la orientación presupuestaria, está en condiciones de ejercer el control social en forma responsable. El control vertical ejercido a través de la participación ciudadana, obliga al gobierno a tener una orientación en materia presupuestal más cercana a las demandas de la sociedad.

El control horizontal ejercido por las instituciones tradicionales, a efectos de la debida gerenciación y control de las actividades, debe complementarse con indicadores de desempeño confiables, representativos, eficientes, oportunos, simples y abarcativos, que permitan un adecuado seguimiento, evaluación y control continuo. Estos evaluarán la eficacia, la eficiencia y calidad de los procesos de la ejecución del presupuesto para tomar decisiones y medidas correctivas o alternativas necesarias en los próximos periodos, necesarias para cumplir con los planes definidos.

Uno de los fines esenciales del Estado es facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. El contacto más directo con la ciudadanía, generalmente se da en el tercer nivel de gobierno debido a la proximidad con los dirigentes políticos, no sucediendo lo mismo en los otros niveles. En éstos, es responsabilidad de los representantes políticos generar una comunicación eficiente estableciendo redes de colaboración y aprendizaje mutuo para lograr la internalización de la ciudadanía a la visión integral del estado y permitirle el ejercicio del control social.

El Estado debe garantizar la transparencia fiscal promoviendo el acceso público del ciudadano a: la información presupuestal íntegra (transparencia activa), los procesos presupuestarios, la estructura y funciones del gobierno, las intenciones de la política fiscal, las cuentas del sector público y las proyecciones fiscales.

Una participación ciudadana exitosa requiere de varias condiciones: a) participación institucionalizada y voluntaria; b) aumento de la capacidad de influencia de la sociedad sobre el papel del estado fortaleciendo la democracia participativa; c) situación económica que permita actuar con flexibilidad al equipo económico; d) mecanismos para prever, procesar y/o denunciar los desvíos de la actuación de los actores responsables de la gestión presupuestaria.

En concordancia con lo expresado es conveniente desarrollar mecanismos que permitan el avance de una democracia representativa hacia una democracia representativa y participativa, que otorgue al ciudadano la potestad de integrarse en la formulación y/o elaboración de propuestas, en la elección de la mejor alternativa social y en el seguimiento y posterior evaluación de los resultados alcanzados.

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El espíritu del control social es el ejercicio consciente y permanente de la ciudadanía la que actuando con madurez y compromiso realiza el seguimiento a la actividad del Estado, verificando el cumplimiento de su misión. En el proceso presupuestal, este control requiere la creación de nuevos canales institucionales autónomos e independientes del poder político, que permitan encauzar las demandas de la sociedad, a través de formas organizativas tales como veedurías, observatorios, comités de usuarios, y defensorías.

Más allá que los ciudadanos elijan sus representantes en una instancia electoral, en una democracia, la ciudadanía debe contar con mecanismos para canalizar su aprobación o desacuerdo respecto al ejercicio de los representantes en la formulación presupuestal, a través de canales de participación legítimos y control social. La participación resulta efectiva cuando la ciudadanía ha adquirido una “cultura presupuestal” que le permite evaluar la representatividad ciudadana.

GUÍA DE DISCUSIÓN

¿Las técnicas presupuestales aplicadas en su país aseguran que el Presupuesto sea representativo de la voluntad política?

¿ Las técnicas presupuestales aplicadas interpretan las necesidades y requerimientos de la ciudadanía?

¿Los canales de participación existentes son suficientes y/o efectivos?

¿Existen órganos de control social en su país y si existen son efectivos?

¿Qué recomendaciones realizaría para su mejora?

BIBLIOGRAFÍA Y SITIOS WEB CONSULTADOS

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Vidal, Martha (2015) – La gestión financiera del Estado – Fondo de Cultura Universitaria. Montevideo.

Volosín, Natalia. Curso Corrupción, Transparencia y Compras Públicas. UNTSAM

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ANEXO

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AGRADECIMIENTOS

Se agradece la invalorable colaboración de:

Verónica Canto, Nelly Rossellino, Pablo Fernández , Patricia García y especialmente a Leyla.

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EC. MIRTA GARCIA MONTEJO

FORMACIÓN CURRICULAR Economista egresada de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la República. FORMACIÓN EXTRA CURRICULAR “Gerencia de Adquisiciones y Contrataciones Estatales”, 1999, OPP-ANTEL - “Administración y Gestión de Proyectos”, Universidad Católica-CLAEH, 1999 - “Herramientas de la Calidad”, Instituto Industrial de Estudios Superiores de la Cámara de Industrias del Uruguay, 1999. EXPERIENCIA LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO Alta Especialización en Compras y Contrataciones Estatales (OPP), desde 2004 - Coordinadora del Área de Compras Gubernamentales, 2004 a 2008 - Asesor de la Comisión Sectorial del Mercosur (OPP), 2008 a 2010 - Asesor División de Presupuesto Nacional, OPP, 2010 a la fecha - Integrante electo del Consejo Directivo de la Red Interamericana de Contrataciones Públicas (RICG), 2008 - Representante de Uruguay en la RICG, 2005-2008. ACTIVIDAD DOCENTE Universidad de la República, Facultad de Ciencias Económicas y Administración: Gestión Financiera del Estado, 2001 a la fecha - Economía Descriptiva, 1996 a 2004 - Economía I, 1997 - Universidad Católica del Uruguay, Facultad de Ciencias Empresariales: Contabilidad Pública, 2004 a la fecha. Microeconomía, 1997 a 2003. Economía Descriptiva, 1998 a 2005. Macroeconomía I, 2004 y 2006. Microeconomía, 2002 - Escuela de Nacional de Funcionarios Públicos: Presupuesto y Compras del Estado 1992 a la fecha. EXPOSICIÓN EN SEMINARIOS NACIONALES II Jornadas MEF-CGN, 2013, expositora por la OPP - “Modificaciones al TOCAF”, Colegio de Contadores, Economistas y Administradores del Uruguay - Contaduría General de la Nación, MEF, Administración de Servicios de Salud del Estado y en Intendencias del Interior, 2012 - I Jornadas MEF-CGN, expositora por la UCU, 2012 - XXI Jornadas Técnicas Nacionales de la Asociación Uruguaya de Contabilidad y Presupuesto (ASUCYP), “Áreas programáticas: una nueva forma de ver el Presupuesto”, 2010 - Seminario “Registro Único de Proveedores del Estado” organizadora y expositora, OPP y CGN, 2008 - Conferencia: “COMPRAS ESTATALES: nuevas reglas de juego”, Cámara Nacional de Comercio y Servicios, 2007 - Conferencia: “Una oportunidad para las PYMES: las compras estatales”, Cámara de Industrias del Uruguay, 2007 - XVIII jornadas de ASUCYP, “Compras Centralizadas del Área de la Salud”, 2005 - Panelista en “Especialización en Gobierno y Administración Digital”, Milenium XXI, 2006 - Panelista en “Especialización en Gobierno y Administración Digital”, Milenium XXI , 2005. EXPOSICIÓN EN SEMINARIOS INTERNACIONALES Premio “Arturo Maestri” como coautora del trabajo técnico “Convenios Marcos- Una nueva modalidad de contratación en el Uruguay” – Conferencia interamericana de Contabilidad (CIC XXX 2013) - “Taller Regional Avanzado de la OMC sobre Contratación Pública para los países de América Latina”, 2008, ALADI, Montevideo - II Seminario Internacional de Contrataciones Públicas de Paraguay, “Ofertas en línea en Uruguay, una opción diferente”, 2007, Asunción, Paraguay - Taller Regional de Adquisiciones, representante de Uruguay y expositora, 2007, Lima Perú - III Conferencia de las Américas sobre Compras Gubernamentales: “La contratación Pública en el Continente”, representante de Uruguay y expositora, 2006, Lima, Perú - I Seminario Internacional de Contrataciones Públicas de Paraguay, “Compras Centralizadas” y “Oportunidades de negocio”, setiembre de 2006, Asunción Paraguay.

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CRA. VERÓNICA GÓMEZ MACHÍN

FORMACIÓN CURRICULAR Contadora Pública, egresada de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la República Oriental del Uruguay (UDELAR). RESUMEN FORMACIÓN EXTRA CURRICULAR ACCE: IV Jornadas Técnicas de Compras y Contrataciones Estatales RICG: IX Conferencia anual sobre Compras Gubernamentales ENAP: Curso de Compras Públicas EXPERIENCIA LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO BANCO DE SEGUROS DEL ESTADO (BSE) Área: Compras Central. Gestión de Licitaciones Públicas y Abreviadas del organismo. OTRAS ACTIVIDADES Secretaria de la Comisión de Administración Pública del Colegio de Contadores, Economistas y Administradores del Uruguay.

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CRA. MARIA SOLANA OLIVO BRITO

FORMACIÓN CURRICULAR Contadora Pública egresada de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República. Montevideo. FORMACIÓN EXTRACURRICULAR Diploma de Posgrado en Sistemas de Información de las Organizaciones y Gestión de Empresas de TI (en curso) – UDELAR – Facultad de Ciencias Económicas y de Administración – Uruguay (2015) Alta Dirección Pública. Oficina Nacional del Servicio Civil Uruguay – Escuela de Funcionarios Públicos (2005) Especialista UNIT en Gestión de la Calidad en Servicios de Salud organizado por el Instituto Uruguayo de Normas Técnicas (UNIT) (2002)

PARTICIPACIÓN EN COMISIONES INSTITUCIONES MIEMBRO DE AIC Presidente de la Comisión de Administración Pública del Colegio de Contadores, Economistas y Administradores del Uruguay, 2015 – Miembro de la Comisión de Administración Pública del Colegio de Contadores, Economistas y Administradores del Uruguay, 2012 a la fecha - Comisión del Sector Agropecuario del Colegio de Contadores, Economistas y Administradores del Uruguay de 2000 a 2002.

EXPERIENCIA PROFESIONAL Consultor Nacional Senior especialista en Administración Financiera del Sector Público, Gerente Funcional, Programa de Modernización de la Gestión Pública, Contaduría General de la Nación, Ministerio de Economía y Finanzas (actual) Consultor Senior Especialista en Normas Contables del Sector Público para la Elaboración de un Plan y Manual de Cuentas Contables Único para los Gobiernos Departamentales, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Área de Políticas Territoriales, Programa de Desarrollo y Gestión Subnacional, 2014 a 2015 - Directora de División Contabilidad Patrimonial de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), 2008 a 2014 - Adjunta Área Contable del Equipo Técnico, Programa para la formación y fortalecimiento de los Recursos Humanos de los prestadores públicos de los Servicios de Salud de integración mixta Facultad de Medicina, ASSE, 2010 a 2014 - Integrante de la Unidad de Gestión y Coordinación del Programa, Programa para la formación y fortalecimiento de los Recursos Humanos de los prestadores públicos de los Servicios de Salud de integración mixta Facultad de Medicina, ASSE, 2008 a 2010 - Adjunta a la Dirección Administrativa de A.S.S.E. 2007 a 2008, Gerente Financiero, Contador Unidad Ejecutora, M.S.P. A.S.S.E., 2001 a 2007 - Contadora Asesor 3 Centros Auxiliares de Salud Pública de los Departamentos de Colonia y Soriano. M.S.P. A.S.S.E. 2001 a 2007 - Ejercicio liberal de la Profesión, 1998 a la fecha.

EXPOSITORA EN SEMINARIOS NACIONALES 3ª Jornadas MEF – CGN: El Sistema Integrado de Administración Financiera, “Efectos esperados por la implantación del SIIF 2. La visión de los Gobiernos Departamentales”, 2014 - 2ª Jornadas MEF – CGN: “El Sistema Integrado de Administración Financiera: Instrumento indispensable de transparencia institucional - La visión de los Gerentes Financieros de los Incisos del Artículo 220 de la Constitución de la República”, 2013.

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CR. ALVARO RODRIGO RICCO

FORMACIÓN CURRICULAR

Egresado de la Universidad Católica del Uruguay en el año 2012

EXPERIENCIA LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO

Analista en Licitaciones Públicas integrante del Departamento de Compras perteneciente a la División Logística

del Banco de Seguros de Estado.

RESUMEN FORMACIÓN EXTRA CURRICULAR

ACCE- ENAP: Compras Públicas

OTRAS ACTIVIDADES

Integrante de la Comisión de Administración Pública del Colegio de Contadores desde el año 2014.

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CRA. GRACIELA ELISA SANTERO MARTIN FORMACIÓN CURRICULAR Contadora Pública egresada de la Universidad de la República Facultad de Ciencias Económicas y Administración, Uruguay.

FORMACIÓN EXTRA CURRICULAR Administración y Dirección - Programa de Habilidades Directivas, ISEDE - Diseño de Sistemas de Información Gerencial, UPAE - Estrategia y finanzas de la empresa en crecimiento; Formas contractuales modernas, OFICINA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO - Seminario Compras Públicas sustentables en Uruguay, REGISTRO NACIONAL DE EMPRESAS OBRAS PUBLICAS - Decreto 208/09 Sistema de Calificación empresas que contratan obras públicas, TRIBUNAL DE CUENTAS - Aplicación de la Normativa TOCAF, KPMG - Curso actualización de impuestos, ADM - Comercio Internacional, Negocios con el exterior, Seminario de Comercio Exterior (Normativa, Crédito Documentario, Transporte Internacional de Cargas y Seguros); Competencias Gerenciales, PNUD - Habilidades Personales del Negociador, Negociación I ,La Metodología del Proyecto Harvard, Negociación en Compras Estatales, TEA DELOITTE & TOUCH – Taller de Reingeniería UNIT - Formación en Especialista de Calidad Norma UNIT-ISO 9001:2008: Sistema de la Calidad Implantación, Gestión de la Calidad y Sistemas Integrados, Gestión de la Calidad y Sistemas Integrados, Auditorías de la Calidad, Documentación y Manuales de Calidad, JURAN INSTITUTE – Seminario de Calidad Total en Servicios.

EXPERIENCIA LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) desde julio/1984 hasta la fecha en Cargo: Jefe Departamento Compras y Contrataciones- encargada de gestionar Licitaciones y Abreviadas, establecimiento de las condiciones comerciales, legales y contractuales, integrar Comisiones Asesoras de adjudicaciones, la verificación del cumplimiento de los contratos emergentes de plaza y negociaciones con el exterior. Integra el Comité de Calidad de Abastecimientos desde 2007 a la fecha (Certificación 2007) - Representó a U.T.E. en la propuesta del Pliego Único de Obras Públicas y Reglamentación del Convenio Marco en la Agencia de Compras del Estado (A.C.C.E.) 2012-2013-2014 - Participó en el Proyecto de Reingeniería del Area Abastecimientos (Proyecto Sirio) 1997-1998 y Proyecto de Mejora de Gestión de UTE en el Area de Abastecimientos (P.M.G.) 1991-1992.

OTRAS ACTIVIDADES Premio “Arturo Maestri” como coautora del trabajo técnico “Convenios Marcos- Una nueva modalidad de

contratación en el Uruguay” – Conferencia interamericana de Contabilidad (CIC XXX 2013) - Vicepresidente de la Comisión de Administración Pública del Colegio de Contadores,Economistas y Administradores del Uruguay - Docencia en UTE: Talleres de Supervisión, Cuadro de Mando Integral, Inducción en el Área de Abastecimientos, y varios talleres relacionados con Sistemas Gestión de Calidad y Modelo de Mejora Continua. - Evaluadora del Premio Compromiso con la Gestión Pública de INACAL, Uruguay (2013-14-15).

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CR. LUIS MARIA SISTO

FORMACIÓN CURRICULAR Contador Público - Licenciado en Administración egresada de la Universidad de la República Facultad de Ciencias Económicas y Administración, Uruguay.

FORMACIÓN EXTRA CURRICULAR En el Exterior: Administración Financiera del Estado, C.I.C.A.P-OEA, Buenos Aires 1986 - Presupuesto y Control Financiero Externo, Organización: Contralor General de Bolivia, Fundación Alemana para el Desarrollo (D.S.E.) y O.L.A.C.E.F.S.La Paz 1994 - Administración Financiera y Control, A.S.A.P. Buenos Aires 1995 - Sistemas de Contrataciones Públicas y Contralor, A.S.A.P. 2004 - Gestión y Evaluación Presupuestal, Ministerio de Hacienda y Contraloría General de la República, Santiago de Chile, Setiembre de 2005. En Uruguay: Administradores Superiores, O.N.S.C, Montevideo 1987 - Seminario Alta DirecciónOrganización O.N.S.C y Fundación Hanns Seidel 1989 - Curso de Marco Lógico, C.G.N. .

EXPERIENCIA LABORAL EN EL SECTOR PÚBLICO Funcionario de Contaduría General de la Nación (desde 1975 a 2013): Director de Departamento de Asesoría Financiera y Presupuestal desde enero de 1987 hasta agosto de 1988; Director de División Contabilidad Financiera desde agosto de 1988 a 1998; Coordinador año 1997 (Concurso Interno); Director de División Presupuesto desde 1998 a 2012; Organización y coordinación de tareas en los presupuestos 1990 a 1994, 1995 a 1999; Dirección en confección de Balances de Ejecución Presupuestal desde 1988 a 1997 Integrante Tribunal de Exámenes en O.N.S.C. en Cursos Altos Ejecutivos en Módulo de Economía y Finanzas Públicas - años 1986 y 1987 - Consultor contratado por convenio O.P.P. U.S.A./A.I.D. Programa de Implantación del Sistema Contable integrado de la Administración Central 1994-1995 - Consultor B.I.D año 1997, Implantación S.I.I.F

PUBLICACIONES DE TEMAS PRESUPUESTALES Dirección por Objetivos y Presupuesto por Programas (Monografía Grupal con Alonso S., Basáñez D., Cassina, M. Castro M.)Seminario Alta Dirección O.N.S.C. año 1989 - Dotaciones Presupuestales. C.G.N. 2009 (Trabajo conjunto con Correa Luna S, Mailhe J, Monteverde V, Piqué S) - Formulación del Presupuesto Nacional C.G.N. 2010 (Trabajo conjunto con Cayota. M.Mailhe J., Monteverde V.) - Requisitos en la etapa de formulación del presupuestoque faciliten los controles en la ejecución y permitanoptimizar el uso de los recursos públicos (Trabajo conjunto con S.Alonso y G. Barros) XXIX Conferencia de Contabilidad. San Juan de Puerto Rico 2011 - El Presupuesto Nacional-Estudio de la Ejecución 1996-2011 - C.G.N 2012

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CR. KENNETH STRONGITHARM

FORMACIÓN CURRICULAR

Contador Público, egresado de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República Oriental del Uruguay (UDELAR). RESUMEN FORMACIÓN EXTRA CURRICULAR

Curso Gestión Financiera Pública y presupuesto basado en resultados - Colegio de Contadores Economistas y Administradores del Uruguay (CCEAU).

Curso Transversalidad de género en el Estado, Presupuesto y Planificación con perspectiva de género - Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP). EXPERIENCIA LABORAL

En el ámbito privado se ha desempeñado como profesional independiente.

En el ámbito público ocupa el cargo de Especialista en Presupuestos Públicos en la División de Presupuesto Nacional de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) de la Presidencia de la República. OTRAS ACTIVIDADES

Participa de la Comisión de Administración Pública del Colegio de Contadores, Economistas y Administradores del Uruguay.

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