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AnálisisyrecomendacionestécnicasdelIcefiparalainiciativadeley5246,LeydeSimplificación,ActualizacióneIncorporaciónTributaria

Guatemala, Centroamérica 22 de febrero de 2017

NOTADECOYUNTURA02-2017

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SupervisiónJonathanMenkosZeissig—Directorejecutivo,IcefiCoordinaciónyredacciónRicardoBarrientos—Economistasénior,IcefiTambiéncolaboraronAbelardoMedina—Economistasénior,IcefiWalterFigueroa—Economistainvestigador,IcefiCarlosMelgar—Investigador,IcefiProduccióneditorialDianaDeLeón—Coordinadoradecomunicación,IcefiAdministraciónIlianaPeñadeBarrientos—Coordinadoraadministrativayfinanciera,IcefiConelapoyode:

EnIceficonsideramosqueelconocimientosiempreestáenconstrucción,porloquecualquiercomentariouobservaciónesbienvenidoenelcorreoelectrónicoinfo@icefi.orgEstedocumentohasidoelaboradoporelInstitutoCentroamericanodeEstudiosFiscales(Icefi).Elcontenidodeldocumentoes responsabilidadexclusivade Icefi;enningúncasodebeconsiderarsequerefleja lospuntosdevistade las institucionescooperantesantesmencionadas.Cualquierpartedeestevolumenpuedereproducirsetotaloparcial,sinpermisoexpresodelosautoresoeditores,siempreycuandosedécréditoalapublicaciónylascopiassedistribuyangratuitamente.Reproduccióncomercialrequierepermisoporescrito previo del Icefi a: comunicacion@icefi.org e info@icefi.org. Puede descargarse la versión electrónica enwww.icefi.org.

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AnálisisyrecomendacionestécnicasdelIcefiparalainiciativadeley5246,LeydeSimplificación,ActualizacióneIncorporaciónTributaria

EstedocumentofuepresentadoenlaaudienciapúblicaconvocadaporlaComisióndeFinanzas

PúblicasyMoneda(CFPM)delCongresodelaRepúblicarealizadaeljueves23defebrerode2017

Comoparte delConvenioMarco de Cooperación entre el Congreso de la República deGuatemala, elMinisterio de Finanzas Públicas y el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales1 (Icefi), acontinuación se somete a consideración del Congreso de la República el siguiente análisis yrecomendaciones técnicas para la iniciativa de ley número de registro 5246, Ley de Simplificación,ActualizacióneIncorporaciónTributaria,presentadaalaDirecciónLegislativael21defebrerode2017.

Aspectosfavorables

1. Engeneral,estanuevapropuestasuperalamayoríadelasfalenciastécnicasquepadecíalainiciativade ley número de registro 5182, que proponía una Ley de Fomento yDesarrollo de laGanaderíaBovina, Ovina, Caprina y Porcina de la República de Guatemala, y que fue dictaminadafavorablemente por la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca del Congreso de la RepúblicacomoLeydeFacilitaciónTributariaparalaFormalizacióndelSectorAgropecuariodelaRepúblicadeGuatemala.

2. Contienepropuestasdemecanismosconelpotencialde incentivarefectivamente la formalización

deempresariospequeñosdel sectoragropecuario,quienesenaudienciaspreviasde laCFPMhanmanifestadosuvoluntaddehacerlo.

3. El procedimiento propuesto de Regularización de registros contables y determinación de la

obligacióntributariaenexpedientesdenunciadosporlaAdministraciónTributaria(artículo11delainiciativadeley),basadoencriteriodeoportunidad,seconsideraquetieneelpotencialefectivodesolventar la situación de muchos contribuyentes que voluntariamente deseen regularizar susituacióntributaria.

Aspectosdesfavorables1. Lasfacilidades,exoneracionesyrebajasimpositivaspropuestasconstituyenunaventajainjustapara

contribuyentesmorosos,endetrimentodeloscontribuyentesquepreviamentehicieronelesfuerzopor formalizarse o regularizar su situación ante la administración tributaria, absorbiendomultas,

1Suscritoel22defebrerode2017.disponibleenlíneaenhttp://icefi.org/comunicados/icefi-firma-convenio-de-cooperacion-tecnica-con-la-comision-de-finanzas-y-moneda-del

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intereses resarcitorios yotras sancionesestablecidasen la legislación vigente. Esta situación violaprincipiosdeigualdadyjusticiatributaria.

2. EnelRégimenEspecialdeContribuyenteAgropecuario(artículosdel3al6delainiciativadeley),no

se propuso una prohibición para que los contribuyentes que actualmente están inscritos en losregímenes generales del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del Impuesto Sobre la Renta (ISR),migrenalnuevorégimen.Sinunaprohibicióndeestetipo,puedenocurriroperacionesfraudulentasydesimulaciónquedesvirtuaríanlaintenciónlegítimadelapropuesta.

3. Porun ladosereconoceque lapropuestadeunRégimenElectrónicodePequeñoContribuyentey

Régimen Especial de Contribuyente Agropecuario (artículos 8 y 9 de la iniciativa de ley), parecefortalecer la capacidad de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) para ejercercontroltributarioyfiscalizaraloscontribuyentes.Sinembargo,lasdiferenciasenlosmomentosdedeclaraciónyelpagomediantedébitoautomáticoencuentabancariapodríancausarconfusiónencuanto al momento jurídico en el que se extingue la obligación tributaria, así como de lasobligacionesquelaleyestableceparalaspersonasquedebenactuarcomoagentesderetencióndelIVA.

4. En la propuesta del mecanismo de Presentación extemporánea o rectificación de declaraciones

(artículo10delainiciativadeley),noseincluyelafacultaddelaSATparaverificarporlosmediosasu disposición, incluyendo la realización de cruces de información y examen de informaciónbancaria,laveracidaddelainformaciónconsignadaenladeclaración.

5. Seadviertedeunaposiblecontradicción,confusiónoconflictodeprocedimientosentre:- La instruccióna losagentesde retención, losque llevancontabilidadcompletao losquesean

designados por la SAT, de no realizar retenciones cuando paguen, acrediten en cuenta o decualquiermaneraponganadisposicióningresosaloscontribuyentesdelRégimenElectrónicodePequeño Contribuyente y Régimen Especial de Contribuyente Agropecuario (tercer párrafo delartículo8delainiciativadeley).

- Laobligacióndeloscontribuyentesautorizadosyregistradoscomoexportadoresdeproductores

agropecuarios,artesanalesoproductosreciclados,denotrasladaralfiscoelIVAretenidoenlasfacturasespeciales.Enesanormase instruyequeel impuestoretenido loconsignarána lavezcomodébitoycréditofiscal,parafinesderegistroscontablesydepresentacióndeladeclaraciónmensual electrónica (sexto párrafo del artículo 14 de la iniciativa de ley). Esta norma noconsidera el caso en el que no se le debe hacer retención a los contribuyentes delRégimenElectrónicodePequeñoContribuyenteyRégimenEspecialdeContribuyenteAgropecuario.

6. Para la exoneración de multas, intereses y recargos se faculta al Presidente de la República a

concederlas mediante acuerdo gubernativo (artículo 16 de la iniciativa de ley). Esta medida esinnecesariayopaca.

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El Icefi consideraque lamayoríadeaspectos son remediablespormediodecorreccionesmenoresaltextodelainiciativadeley.Recomendaciones1. ElIcefirespetuosamenterecomiendaalHonorablePlenodelCongresodelaRepública,trasladarla

iniciativadeleyalaCFPMparasuanálisisydictamen.2. ElIcefirecomiendaalaSATparaquerealiceunanálisistécnicoyemitaopiniónodictamensobre:- El impacto financieroquesobre la recaudacióntributariay los recursosparael financiamiento

delgastopúblicogeneraríalaaprobacióndelainiciativadeley.- Análisisjurídicoydeconstitucionalidad.- Análisis y evaluación desde la aplicación práctica y administrativa de los procedimientos

propuestos. Respetuosamente recomendamos a la CFPMque tome en cuenta esta opinión de la SAT para su análisisodictamen.3. ElIcefirecomiendamodificarelRégimenEspecialdeContribuyenteAgropecuario,convirtiéndoloen

unrégimenextraordinarioytemporal.Deestaforma,luegodeunplazode,porejemplo2años,loscontribuyentes que pasen de la formalidad a este régimen temporal, gradualmente iríanincorporándose a los regímenes generales del IVA y del ISR. De esta forma, la nueva ley lograríagradualmentemitigarlosdañosentérminosdeequidadyjusticiatributaria.

4. El Icefi considera que el límite de ventas de hastaQ 2millones anuales para acceder alRégimen

EspecialdeContribuyenteAgropecuarioylarebajaeneltipoimpositivoúnicode5a4%(equivalentea una rebaja de 20% en la obligación tributaria) que gozarían los contribuyentes pequeños queopten al Régimen Electrónico de Pequeño Contribuyente y Régimen Especial de ContribuyenteAgropecuario,sonmedidasconsiderablementegenerosas.Secomprendelalógicadelapropuesta,en cuanto a que estas ventajas pudieran ser incentivos efectivos para la formalización yregularizacióndecontribuyentes.

Sinembargo,paraincrementarsuprobabilidaddeéxito,elIcefirecomienda:- Enlosartículosdel3al6delainiciativadeley,enlosqueseproponecrearelRégimenEspecial

de Contribuyente Agropecuario, y en los artículos 8 y 9 de la iniciativa de ley, en los que sepropone crear el Régimen Electrónico de Pequeño Contribuyente y Régimen Especial deContribuyente Agropecuario, incluir prohibiciones explícitas para que los contribuyentesactualmente inscritos en los regímenes generales del IVA y del ISR puedan inscribirse en los

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regímenesnuevospropuestos.Esdecir, sólo contribuyentesnuevosdeberíanpoder inscribirseenlosregímenespropuestos.

- AlasylosdiputadosdelCongresodelaRepública,nomodificarlapropuestaconlaintencióndetornarmásgenerosaslasfacilidadesplanteadas.Enparticular,serecomiendanoincrementarellímite de ventas de hasta Q 2 millones anuales para acceder al Régimen Especial deContribuyente Agropecuario, o reducir el tipo impositivo único de 4% que gozarían loscontribuyentes pequeños que opten al Régimen Electrónico de Pequeño Contribuyente yRégimen Especial de Contribuyente Agropecuario, generarían ventajas excesivas quedesvirtuarían lapropuesta,ygeneraríanunproblemaagudoen términosdeequidady justiciatributaria.

5. Suprimirel artículo16enelque seproponequeelPresidentede laRepúblicamedianteacuerdo

gubernativo exoneremultas, intereses y recargos. El Icefi recomienda que, en todo caso, si es elcriteriode lasy losdiputados,estaexoneración seaaprobadaporelCongresode laRepública.ElIcefiplanteacomobaselegalparaestarecomendaciónloestablecidoenlaliteralcdelartículo174constitucional,OtrasatribucionesdelCongreso,ylaliteralfdelartículo239constitucional,principiodelegalidad.

6. Serecomiendarealizarunarevisióngeneraldeltextoparacorregirerroresdeforma.Enparticular,

elIcefiadviertelossiguientes:- Revisar,yencasoproceda,corregir,laredaccióndeltercerpárrafodelartículo10.- Enprimerpárrafodelartículo11sepresumequesequisohacerreferenciaa2017,yno2013.- Enelsegundopárrafodelartículo11,sesugiereespecificar«autoridadcompetente»,envezde

solo«autoridad».- Serecomiendaevaluarsepararelartículo14quereformaelartículo52“A”,delaLeydelIVA,en

elsentidodesepararlanormativarelativaalainscripcióndelosproductoresautorizados,delarelativaalaextensióndelasfacturasespeciales.

- Serecomiendarevisarelúltimopárrafodelartículo14.- Faltanlascomillasdecierreenvariosartículosquereformantextoslegalesvigentes.

En conclusión, el Icefi considera que atendiendo las recomendaciones anteriores, la iniciativa de leynúmeroderegistro5246esunapropuestarazonable,cuyaaprobacióntieneelpotencialdealcanzarlosobjetivosplanteadosensuexposicióndemotivos: lasimplificación,actualizacióny la incorporaciónalsistematributariodequienesoperanenlainformalidad.Finalmente, el Icefi agradece a la CFPM este espacio abierto y público para exponer su análisis yrecomendaciones sobre el contenido de la iniciativa de ley número de registro 5246, e insta a quecontinúe realizando su trabajo con apertura, publicidad y transparencia, de conformidad con elConvenio Marco de Cooperación entre el Congreso de la República de Guatemala, el Ministerio deFinanzasPúblicasyelInstitutoCentroamericanodeEstudiosFiscales(Icefi).

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