análisis y propuesta de mejora de la estructura del

Análisis y propuesta de mejora de la estructura del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación-SMSCE del

Sistema General de Regalías-SGR, a través del método VIPLAN

Presentado por: Claudia Milena Rojas Castillo 201110247

Asesora: María Catalina Ramírez Cajiao

Análisis y propuesta de mejora de la estructura del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación-SMSCE del Sistema General de Regalías-SGR, a través del método

VIPLAN

Claudia Milena Rojas Castillo

Ingeniera Industrial

Código 201110247

Proyecto de grado para optar el título de Magister en Ingeniería Industrial

Asesora

María Catalina Ramírez Cajiao

Universidad de Los Andes

Departamento de ingeniería industrial

BOGOTÁ D.C.

2015

TABLA DE CONTENIDO

1 GENERALIDADES ............................................................................................................... 2

1.1 TÍTULO ......................................................................................................................... 2

1.2 ÁREA DE INVESTIGACIÓN ......................................................................................... 2

1.3 ASIGNATURAS ............................................................................................................ 2

2 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 3

3 SITUACIÓN PROBLEMÁTICA ............................................................................................. 3

4 JUSTIFICACIÓN ................................................................................................................ 10

5 ANTECEDENTES .............................................................................................................. 10

5.1 CHILE .......................................................................................................................... 11

5.2 BRASIL ....................................................................................................................... 12

5.3 MÉXICO ...................................................................................................................... 12

6 PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN .................................................................................. 13

7 HIPÓTESIS ........................................................................................................................ 13

8 OBJETIVOS ....................................................................................................................... 13

8.1 Objetivo General ......................................................................................................... 13

8.2 Objetivos específicos .................................................................................................. 13

9 ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN .................................................................................. 14

10 MARCO TEÓRICO ............................................................................................................. 14

10.1 MODELOS .................................................................................................................. 14

10.1.1 MODELO DE CONTIGENCIAS .......................................................................... 15

10.1.2 MODELO DE MINTZBERG Y LA “ESTRUCTURA EN CINCO” ......................... 15

10.1.3 MODELO DE HAX Y MAJLUF ............................................................................ 17

10.1.4 MODELO DE SISTEMA VIABLE -MSV .............................................................. 17

10.2 COMPARACIÓN MODELOS ...................................................................................... 20

11 METODOLOGÍA ................................................................................................................. 21

11.1 IDENTIDAD ORGANIZACIONAL – TASCOI .............................................................. 22

11.2 MODELAMIENTO ESTRUCTURAL ........................................................................... 24

11.2.1 MODELO TECNOLÓGICO ................................................................................. 25

11.2.2 MODELO GEOFRÁFICO .................................................................................... 30

11.3 DEDOBLAMIENTO DE COMPLEJIDAD .................................................................... 30

11.3.1 DESOBLAMIENTO MONITOREO ...................................................................... 31

11.3.2 DESDOBLAMIENTO CONTROL ........................................................................ 34

11.3.3 DESOBLAMIENTO SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ....................................... 36

11.4 ANÁLISIS DE DISCRECIONALIDAD ......................................................................... 39

11.5 DIAGNÓSTICO DE MECANISMOS ESTRUCTURALES ........................................... 43

11.6 DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA SISTEMA ESTRUCTURAL .................................... 46

12 CONCLUSIONES ............................................................................................................... 53

REFERENCIAS ........................................................................................................................... 56

CONTENIDO FIGURAS Figura 1. Índice de integridad-INTEGRA (PGN) ........................................................................... 4 Figura 2. Barómetro global de corrupción ..................................................................................... 5 Figura 3. Sujetos y organos del SMSCE ....................................................................................... 6 Figura 4. Entidades Ejecutoras ..................................................................................................... 7 Figura 5. Estado de los proyectos financiado con recursos del SGR ........................................... 8 Figura 6. Proyectos por componente ............................................................................................ 9 Figura 7. Modelo de Mintzberg ................................................................................................... 16 Figura 8. Modelo de Sistema Viable ........................................................................................... 19 Figura 9. Misión en uso y agentes del SMSCE ........................................................................... 24 Figura 10 Modelo Tecnológico .................................................................................................... 26 Figura 11. Modelo Geográfico ..................................................................................................... 30 Figura 12. Desdoblamiento de Complejidad SMSCE procesos misionales ................................ 31 Figura 13. Desdoblamiento de Complejidad SMSCE (Componente de monitoreo) ................... 32 Figura 14. Desdoblamiento de Complejidad SMSCE (Componente de control) ........................ 34 Figura 15. Desdoblamiento de Complejidad SMSCE (Componentes de Seguimiento y Evaluación) ................................................................................................................................. 37 Figura 16. Distribución de discrecionalidad propuesta para el sub-proceso Soporte Técnico Aplicativos ................................................................................................................................... 48 Figura 17. Distribución de discrecionalidad propuesta para el sub-proceso Control de Gestión.49 Figura 18. Modelo de Sistema Viable SMSCE ........................................................................... 53

CONTENIDO TABLAS

Tabla 1. Configuraciones Modelo de Mintzbertg. ........................................................................ 16 Tabla 2 Comparación de Modelos ............................................................................................. 20 Tabla 3. Tabla Recursión-Función .............................................................................................. 41 Tabla 4. Tabla Recursión-Función_ Funciones Modelo de Sistema Viable ................................ 46 Tabla 5. Tabla Recursión-Función Propuesta ............................................................................. 51

Análisis y propuesta de mejora de la estructura del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación –SMSCE del


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1 GENERALIDADES

1.1 TÍTULO Análisis y propuesta de mejora de la estructura del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación-SMSCE del Sistema General de Regalías-SGR, a través del método VIPLAN. 1.2 ÁREA DE INVESTIGACIÓN Dirección y gestión organizacional. 1.3 ASIGNATURAS Diseño y diagnóstico organizacional y aprendizaje organizacional.



3

2 INTRODUCCIÓN Las entidades públicas como sistemas sociales, para poder realizar cualquier actividad requieren de un trabajo coordinado de recursos, personas y medios, con el fin de contar con estructuras funcionales eficientes, que les permitan dar cumplimiento a su propósito adscrito y adecuarse a los cambios del entorno. En tal sentido, es necesario conocer el entorno que determina las actividades misionales, así mismo, es imprescindible identificar el flujo de información y el tratamiento que éstas reciben para atender los cambios y responder a estos de manera efectiva. El Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación –SMSCE es administrado por la Dirección de Vigilancia de las Regalías del Departamento Nacional de Planeación y constituye un sistema social de gran importancia para el país, toda vez que tiene como objetivo principal velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, el cual entró en vigencia a partir del 1 de enero de 2012, y que ha presentado deficiencias en su implementación. En tal sentido, el Modelo de Sistema Viable - MSV constituye un desarrollo conceptual concreto basado en la teoría cibernética que representa los elementos y la forma estructural que debería tener cualquier sistema para ser viable, permitiendo de esta forma mediante su aplicación construir las condiciones para su viabilidad, es decir, para lograr la capacidad de desarrollo, aprendizaje y adaptabilidad que requiere el SMSCE. Es así como, a través del método VIPLAN, el cual permite la aplicación del MSV, se realizará el diagnóstico de la estructura del SMSCE, el cual a partir de la declaración de identidad del sistema, permite definir los límites del mismos, identificando los niveles de complejidad y la distribución de discrecionalidad, así como el análisis y diseño de mecanismos estructurales que permitan la adaptación y cohesión de los procesos misionales de tal forma que tenga altas probabilidades de sobrevivencia y adaptación en un entorno cambiante. En consecuencia, se considera que el estudio del sistema a través del uso de metodologías de análisis organizacional resulta clave puesto que permite tener mayor claridad sobre la estructura objeto de estudio y facilita la generación de recomendaciones respecto de los puntos críticos identificados al aplicar dicha metodología.

3 SITUACIÓN PROBLEMÁTICA

Las administraciones públicas municipales y departamentales deben asegurar que los recursos públicos asignados sean ejecutados de conformidad con la legislación correspondiente, sin embargo las inversiones en el país se ven afectadas por la corrupción, por deficiencias en los procesos financieros, de planeación, de contratación y de ejecución aún cuando los órganos de control y algunas entidades del orden nacional tienen la función de velar por el cumplimiento de dicha legislación y tomar las medidas y acciones pertinentes derivadas de estas actuaciones indebidas.



4

94

2956 2534

250

Alto Medio Bajo Sin probabilidad

5834 ENTIDADES

No obstante, las entidades territoriales continúan presentando deficiencias en la administración de los recursos públicos y en la inversión que estas deben realizar con el fin de aumentar el bienestar social, mejorar la productividad y la competitividad de sus regiones. En 2011, según el documento OECD/IADB, USA (2014) “Panorama de las administraciones públicas: América Latina y el Caribe 2014”, en Colombia las inversiones que realiza el gobierno comparado con el total del gasto público es del 6,8%, donde el 60,5% es inversión realizada por los gobiernos locales y el 39,5% por el gobierno central, estando por debajo de países como Perú, Honduras, Paraguay, Brasil y el Salvador.

La Procuraduría General de la Nación (PGN) a través del índice de integridad - INTEGRA, establece la probabilidad de cumplimiento normativo de la función administrativa por parte de las entidades públicas basado en procesos esenciales de las mismas, como son contratación, planeación, finanzas, control interno, talento humano, así como el Índice de Gobierno Abierto-IGA, que mide la organización y exposición de la información, así como los espacios de diálogo sobre la misma.

Para 2012, el INTEGRA arrojó los resultados que se muestran en la Figura 1, en donde de las 5.834 entidades públicas evaluadas, 2.956 (51%) presentan una probabilidad de cumplimiento normativo medio, 2.534 (43%) bajo, 94 (2%) alto y en las 250 (4%) restantes, no fue posible calcular dicha probabilidad, al no reportar la información requerida.

Fuente: Procuraduría General de la Nación - PGN http://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/Informe_Integra_Completo.pdf.

Por otra parte, Transparencia Internacional realiza encuestas de percepción cada año en varios países para establecer el barómetro global de corrupción. Se realiza en la Figura 2 el comparativo con países suramericanos en 2013, teniendo en cuenta la opinión de las personas en relación con la efectividad de las acciones del gobierno en la lucha contra la corrupción, en donde se presenta que el 57% de las 1000 personas encuestadas en Colombia opinan que las acciones son muy inefectivas o inefectivas, encontrándose por debajo de países como Brasil, Perú y Uruguay.

Alto >60% Medio ≤ 60% y >20% Bajo < 20%

Figura 1. Índice de integridad-INTEGRA (PGN)



5

Paraguay Argentina Chile Colombia Brazil Perú Uruguay

39% 40%22% 30% 24% 14% 14%

39% 35%

41% 27% 32%40%

25%

12% 12%15% 25% 21% 29%

30%

10% 12% 19% 15% 21% 15%27%

1% 2% 4% 5% 2% 2% 4%

Muy inefectivas Inefectivas Ni efectivas ni inefectivas

10001001 1000 1001 2002 1211 1010

Fuente: Transparencia Internacional http://www.transparency.org/research/gcb/overview

Para el caso de los recursos del Sistema General de Regalías, vigente a partir del 1 de enero de 2012, es el Departamento Nacional de Planeación a través de la Dirección de Vigilancia de las Regalías, quien tiene la función de administrar el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación, cuyo objetivo es velar por el uso eficiente y eficaz de dichos recursos, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el buen gobierno (Decreto 414 de 2013). Con los recursos del SGR se financian proyectos de inversión y/o la estructuración de los mismos, los cuales pueden ser formulados por cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, o por las comunidades étnicas minoritarias y presentados por las entidades territoriales a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, quienes evalúan, viabilizan, priorizan, aprueban y designan el ejecutor de los mismos. (Ley 1530 de 2012). Los proyectos de acuerdo con la distribución de los recursos del SGR, pueden ser financiados con Asignaciones Directas, Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación – FCTI, Fondo de Desarrollo Regional-FDR o por el Fondo de Compensación Regional - FCR. El SMSCE se desarrolla de manera selectiva y con énfasis en acciones preventivas, para lo cual se encuentra integrado por los componentes de monitoreo, seguimiento, control y evaluación, cuya definición se encuentra en el artículo 102 de la Ley 1530 de 2012, así: Monitoreo: Consiste en la recolección, consolidación, análisis y verificación de la información correspondiente a la administración de los recursos del Sistema General de Regalías y su ejecución. Los sujetos del SMSCE tienen la obligación de realizar el reporte periódico de información de respecto de la generación, administración, gestión y ejecución de los recursos del SGR, reporte que es realizado a través de los aplicativos GESPROY-SGR, CUENTAS-SGR y FORTALECIMIENTO-SGR. (Circulares 0062 del 11 de Septiembre de 2013 y 002 del 02 de Noviembre de 2012). Este componente opera desde el nivel central.

Figura 2. Barómetro global de corrupción



6

Monitoreo • Comisión Rectora • Organos Colegiados de

Aministración y Decisión-OCAD

•  Secretarías Técnicas de los OCADs

•  Banco de la República •  Administradoras del Ahorro

Pensional de las Entidades Territoriales

• Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

• Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Agencia Nacional de Minería.

• DNP • COLCIENCIAS • Departamentos , municipios y

distritos donde se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables o con puertos marítimos y fluviales donde se transportes dichos recursos.

• Cualquier entidad pública designada como ejecutora.

• Representatntes legales y ordenadores del gasto de las entidades ejecutoras.

•  Personas designadas como gestores temporales.

Seguimiento • Departamentos , municipios

y distritos donde se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables o con puertos marítimos y fluviales donde se transportes dichos recursos.



• Personas designadas como gestores temporales.

Control • Departamentos , municipios





Evaluación • Departamentos , municipios





Seguimiento: Consiste en la verificación periódica y selectiva en forma directa de la ejecución y resultados de las inversiones financiadas con recursos del Sistema General de Regalías, en términos de eficacia, eficiencia, calidad y cumplimiento de los requisitos legales. Este componente opera desde el nivel regional a través de siete sedes en las principales ciudades del país, Villavicencio, Montería, Santa Marta, Medellín, Córdoba, Bucaramanga y Cali.

Evaluación: Consiste en la valoración periódica y selectiva de la gestión y de los resultados obtenidos en la ejecución de las inversiones financiadas con recursos del Sistema General de Regalías, en términos de eficiencia, eficacia, calidad y el impacto de las mismas. Este componente opera al igual que en seguimiento a través de las sedes regionales.

Control: Consiste en la adopción de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias, para prevenir o corregir el uso inadecuado, ineficiente, ineficaz o sin el cumplimiento de los requisitos legales por los beneficiarios y ejecutores de los recursos del Sistema. (Ley 1530 de 2012). El componente opera desde el nivel central.

El SMSCE, aplica a diferentes sujetos y órganos del SGR de acuerdo con el componente como se muestra en la figura 3.

Figura 3. Sujetos y organos del SMSCE

Fuente: Decreto 414 del 12 de marzo de 2013



7

Municipio Departamento Otros CAR

4.791 (72%) $5,51

1.450 (22%) $10,62 392 (6%)

$2,61 48 (1%) $3,63

Cada uno de estos actores, hacen parte del proceso de formulación, presentación, verificación, priorización, viabilización, aprobación y ejecución de los proyectos de inversión que son financiados con recursos del SGR.

En la información consolidada en el marco del SMSCE con corte 31 de diciembre de 2014, se tiene un total de 6.770 proyectos aprobados por valor de $23,2 billones, de los cuales, $14,5 billones son recursos del Sistema General de Regalías. Del total de proyectos aprobados, 6.681 proyectos han migrado1 al aplicativo GESPROY-SGR, sistema de información a través del cual las entidades ejecutoras reportan información de los proyectos al SMSCE, presentando las siguientes cifras a dicho corte (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP):

1. De los 6.681 proyectos aprobado con ejecutor designado, 4.791 son ejecutados por municipios, 1.450 por los departamentos, 48 por Corporaciones Autónomas Regionales -CARs y 392 por otras entidades públicas, indicando así que son las entidades territoriales las mayores ejecutoras de los recursos del SGR, precisando que es el OCAD quien cuenta con la competencia para designar la entidad ejecutora del proyecto, que puede ser cualquier entidad pública, siendo entonces los municipios y gobernaciones las entidades con mayor número de proyectos asignados para ejecución. (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP).

Figura 4. Entidades Ejecutoras (Cifras en millones de pesos)

Fuente: Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP

2. Del total de proyectos aprobados desde la entrada en vigencia del SGR, el 1 de enero de 2012, el 52% se encuentran en proceso de contratación o en ejecución, lo cual representa el 69% en monto de recursos aprobados, el 16% se encuentran sin contratar, el 7% en proceso de contratación y el 31% se encuentran terminados, representando el último estado, un monto del 8% de los recursos aprobados. (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP).

1 La migración de la información de los proyectos se realiza del SUIFP-SGR siempre que la Secretaría Técnica del OCAD haya adelantado el registro en dicho sistema de la aprobación del proyecto y la designación de la entidad responsable de la ejecución el proyecto.



8

Fuente: Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP

3. Para los componentes de seguimiento y evaluación, se determina periódicamente el número de proyectos que ingresan, de acuerdo con la capacidad del sistema para dar aplicación a los instrumentos dispuestos para cada uno de los componentes, dentro de los cuales, se encuentran las visitas a las entidades ejecutoras y a los sitios en los cuales se ejecutan las actividades del proyecto. (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP).

Dentro del componente de seguimiento, se encuentran también proyectos en el marco de la estrategia de control social, entendida como el derecho y deber de las personas individuales u organizadas en realizar la vigilancia a la gestión pública, de manera proactiva y propositiva que permita contribuir al uso eficiente y eficaz de los recursos del SGR, promovido por el SMSCE, a través de la metodología de auditorías visibles. (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP). Por otra parte, el componente de monitoreo efectúa visitas a las entidades ejecutoras, en donde básicamente se realiza una revisión general de la entidad con base en las alertas generadas en los aplicativos, prestando asistencia técnica en el reporte de la información, incluyendo algunos de los proyectos que fueron asignados a la entidad para su ejecución. (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP). Se indica en la figura 6, el número de proyectos por región que fueron objeto de la labor del SMSCE en el marco de los diferentes componentes que hacen parte del mismo.

Figura 5. Estado de los proyectos financiado con recursos del SGR Corte 31 de Diciembre de 2014

Cifras en billones de pesos



9

778 Proyectos

Sede Medellín

Sede Cali

Sede Santa Marta

Bogotá-‐Nivel Central

Sede Neiva

Sede Villavicencio

Sede Córdoba

Seguimiento 11%Evaluación 5%

1107 Proyectos

991 Proyectos

Seguimiento 16% Evaluación 5%

936 Proyectos


6770 ProyectosMonitoreo 32%

1116 Proyectos

Seguimiento 14% Evaluación 4%

822 Proyectos




1011 Proyectos

Sede Bucaramanga

Fuentes: Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP y Reporte de Avance https://www.sgr.gov.co/SMSCE/MonitoreoSGR/Reportesdeavances.aspx

Como se indica en la figura, desde la entrada en vigencia del SGR, con corte al 31 de diciembre de 2014, alrededor del 12% del total de proyectos aprobados han sido objeto de visita de seguimiento, los cuales representan el 25% del monto de recursos aprobados, así mismo alrededor del 5% fueron objeto de evaluación, representando el 2,5% del total de recursos y el 32% objeto de visitas de monitoreo, por lo que se presentan baja cobertura en la labor del SMSCE. (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP). Por otra parte, de los 825 proyectos objeto de visita de seguimiento, 652 fueron objeto de plan de mejora, es decir, el 79% del total de proyectos objeto de este componente presentaron situaciones que ponen en riesgo la ejecución del proyecto, los cuales continuaron siendo parte de la labor de este componente para efectos del seguimiento a la ejecución de las acciones propuestas por las entidad ejecutoras en dichos planes. Del total de proyectos con plan de mejora, el componente de seguimiento remitió al de control, 27 proyectos con incumplimiento en la remisión del plan, de lo cuales solo uno había sido objeto de procedimiento administrativo preventivo al corte ya indicado. La diferencia no

Figura 6. Proyectos por componente



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remitida a control es objeto de seguimiento por el SMSCE o en revisión por el equipo de control de gestión ubicado en el nivel central para posterior reporte a control. (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP). Presentando así, retrasos en el reporte a control y en el inicio de procedimientos para imposición de medidas.

4. El componente de monitoreo cuenta con 45 alertas, de las cuales 21 corresponden a

deficiencias en el reporte de información en los aplicativos del Sistema. Estas indican que del total de proyectos aprobados (6.681), 898 (13%) presentaron alerta por omisión en el reporte de información en los aplicativos y 3.897 (58%) por reporte incompleto e inconsistente de la información, lo cual dificulta la labor del SMSCE. (Acciones Monitoreo Ejecutores 2014).

Las cifras presentadas, indican que aun cuando se han hecho esfuerzos para velar por uso eficiente y eficaz de los recursos del SGR fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el buen gobierno, se requiere de una transformación del SMSCE para alcanzar dicho objetivo, toda vez que el problema se encuentra en la desarticulación de los diferentes componentes del Sistema.

4 JUSTIFICACIÓN Teniendo en cuenta la importancia del SMSCE y las deficiencias que ha presentado su implementación como se indicó en la sección anterior, es necesario analizar y proponer una estructura que permita la articulación de los diferentes componentes que hacen parte del mismo, con el fin de garantizar el cumplimiento el objetico del Sistema. Por lo anterior y dada la complejidad del Sistema por los diferentes componentes y actores involucrados, su carácter novedoso, así como su importancia para el país y en especial para las diferentes regiones, esta investigación representa un reto para la aplicación de conceptos y herramientas de ingeniería industrial y en especial del pensamiento sistémico, diseñando una estructura que genere la articulación requerida para mejorar el uso de los recursos del SGR.

5 ANTECEDENTES Los sistemas de monitoreo y evaluación – M&E del desempeño de los programas, así como de instituciones públicas, han venido siendo implementados en diferentes países. En Colombia fue a partir de la Constitución Política de 1991, en donde se ordena que el estado debe contar con las herramientas de M&E adecuadas, así como un sistema que reúna a todos los diferentes esfuerzos institucionales deseados por un gobierno orientado a la reforma. Los objetivos principales es ayudar a aumentar la eficacia de la inversión pública, mejorando los procesos de rendición de cuentas y transparencia en la utilización de los recursos asignados por el estado, suministrando información a los diferentes actores involucrados. Así mismo, permite evaluar la eficacia de los programas en el logro de los objetivos planteados, tales como



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el aumento en el nivel de bienestar, la reducción de la pobreza y el aumento en la igualdad de oportunidades. A continuación se presentan diferentes experiencias en la implementación del Sistemas de M&E en países de américa latina como Chile, Brasil y México y los principales desafíos y problemas que ha presentado en su operación. 5.1 CHILE El Sistema M&E de Chile se ha desarrollado desde 1997, se encuentra a cargo del Ministerio de Hacienda y tiene como objetivos principales obtener información del desempeño de los diferentes programas de gobierno e introducir mejores prácticas para mejorar la calidad del gasto, así mismo, entregar mejor información pública a todos los actores políticos y sociales involucrados. Para tal fin, se incluyeron indicadores de seguimiento y evaluación (indicadores de eficiencia, eficacia, calidad y económica), presentando anualmente el Balance de Gestión Integral, con el objetivo de lograr una asignación de recursos más fundamentada. (Banco Interamericano de Desarrollo 2006).

Los programas seleccionados para efectos de M&E, son priorizados según necesidades de información en los diferentes sectores de inversión, de acuerdo con las decisiones del Ministerio de Hacienda y de Presidencia. (Banco Interamericano de Desarrollo 2006).

Los indicadores miden el desempeño de cada programa en los diferentes ángulos de control, es decir, proceso, producto y resultado, analizando el detalle de los resultados con las entidades evaluadas y definiendo las acciones a seguir, las cuales son monitoreadas para garantizar su cumplimiento, lo cual ha requerido la creación de áreas dentro de las instituciones evaluadas que ejercen funciones de control administrativo y que hacen un seguimiento interno al cumplimiento de las acciones producto de los resultados de las evaluaciones. (Banco Interamericano de Desarrollo 2006).

En 2004 el Ministerio de Hacienda efectuó monitoreo y evaluación a 158 programas públicos y a 14 instituciones, lo cual representa el 64% del gasto público susceptible de ser objeto de esta metodología. No obstante, presenta problemas en su ejecución y desafíos para el Gobierno de Chile, tales como, la disponibilidad de la información y la interiorización de su uso, el tamaño del sistema que dificulta su administración, el tiempo requerido para el cambio cultura que exige su implementación, así como, el riesgo en la formulación de indicadores básicos que muestren resultados positivos y conformistas y la implementación de las acciones definidas en las evaluaciones como tareas independientes a ser emprendidas por diferentes personas. (Banco Interamericano de Desarrollo 2006).

Por otra parte, el Sistema de M&E de Chile cuenta con la evaluación externa del Banco Mundial, lo cual ha permitido determinar la calidad de los datos de monitoreo, así como de los informes generados por el Sistema, identificando las buenas prácticas y acciones para mejorar las debilidades presentadas, teniendo en cuenta que como recomienda el Banco Mundial, los



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coordinadores del Sistema deben actuar de forma flexible y oportuna. (Banco Interamericano de Desarrollo 2006). 5.2 BRASIL Brasil ha experimentado grandes cambios en el área de Monitoreo y Evaluación desde 1999, estableciendo indicadores y metas para cada programa, con un enfoque orientado a resultados. (Banco Interamericano de Desarrollo 2006). El Sistema de M&E es administrado por el Ministerio de Planeamiento y tiene como objetivos principales, proporcionar mayor trasparencia en las acciones del gobierno, apoyar la toma de decisiones mediante la difusión de la información dentro de las organizaciones efectivas y proporcionar aprendizaje organizacional. El Sistema está orientado a la consecución de resultados y a la autoevaluación, logrando un constante y creciente aprendizaje organizacional, así como, participación ciudadana organizada generando mayor transparencia. (Banco Interamericano de Desarrollo 2006). Por otra parte, tiene un enfoque descentralizado al contar con proyectos a largo plazo con asignaciones de varios años, basados en el planeamiento territorial que incluyen actividades del sector privado. En 2004 lograron evaluar 353 programas de los 389 existentes, sin embargo, el Sistema presenta aspectos a mejorar y desafíos para el Gobierno, entre los cuales se encuentra, el bajo conocimiento de las actividades de los programas, toda vez que el sistema descentralizado no es muy claro, así mismo, presenta deficiencias en la calidad de la información, los indicadores y la falta de capacitación en el uso de las herramientas diseñadas para la captura de la información. (Banco Interamericano de Desarrollo 2006). 5.3 MÉXICO El Sistema de M&E de México es desarrollado por la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL), el cual suministra información importante que permite rediseñar programas, proyectos, presupuestos y mejorar la política social. (Banco Interamericano de Desarrollo 2006). El Sistema ha creado un nueva cultura de evaluación a través de la inclusión por ley de una evaluación anual de los programas sociales, a través de un evaluaciones externas requeridas por el Congreso para la toma de decisiones, mostrando los puntos débiles y los retos de los diferentes programas, teniendo como insumo las evaluaciones internas realizadas a través del monitoreo basado en resultados. (Banco Interamericano de Desarrollo 2006). No obstante los anterior, el Sistema presenta problemas en su ejecución y desafíos para el Gobierno de México, entre los cuales se encuentra, que el estado no cuenta con la capacidad técnica y de recursos humanos para realizar el número de evaluaciones requeridas con la calidad esperada, los programas y los evaluadores no siempre tienen la información básica



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para realizar un buen informe, además, las evaluaciones se ven como algo impuesto y no como una oportunidad de mejora. (Banco Interamericano de Desarrollo 2006). La institucionalización de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación en América Latina ha tenido diferentes enfoques, algunos modelos se encuentran basado en indicadores de desempeño, mientras otros se encuentra dirigido a evaluaciones más rigurosas, como son las evaluaciones de impacto. Sin embargo, las diferentes experiencias muestran que el cambio cultural en relación con el enfoque preventivo representa un gran desafío para estos sistemas, así como el reporte oportuno y consistente de la información que permita tomar medidas y establecer oportunidades de mejora y propiciar el autocontrol.

6 PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN ¿Cómo es la estructura del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación –SMSCE? y ¿Cómo fortalecer los componentes en busca de dar cumplimiento a su propósito adscrito?

7 HIPÓTESIS La estructura planteada en la implementación del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación –SMSCE no permite la viabilidad del mismo y de sus procesos misionales.

8 OBJETIVOS 8.1 Objetivo General Realizar un diagnóstico de la estructura del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación- SMSCE por medio del Modelo de Sistema Viable - MSV para determinar su viabilidad y proponer ajustes que aseguren su sostenibilidad en el tiempo. 8.2 Objetivos específicos • Analizar la problemática en la implementación del Sistema de Monitoreo, Seguimiento,

Control y Evaluación. • Utilizar el método VIPLAN que se fundamente en el modelo de sistema viable para analizar

el diseño planteado del SMSCE. • Entender y evaluar la complejidad del sistema a través del desdoblamiento de complejidad. • Analizar las funciones de implementación, política, inteligencia, control y coordinación del

SMSCE y definir la estructura que permita asegurar su sostenibilidad en el tiempo. • Definir propuestas que permitan superar las debilidades evidenciadas y la articulación

entre los diferentes componentes del sistema.



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9 ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN El alcance de esta investigación es el de identificar y proponer mejoras en la estructura del SMSCE con el fin de hacer más eficiente el funcionamiento del mismo y dar cumplimiento a los fines y objetivos planteados en la normatividad del SGR.

10 MARCO TEÓRICO

El diagnóstico y propuesta de mejora de la estructura del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación se realizará teniendo como base el pensamiento sistémico y la cibernética organizacional, conceptos que se desarrollan a continuación:

La organización se define como una red cerrada de relaciones, con una identidad propia, definida por la manera como se dan las interacciones de sus elementos, partes o acciones (Espejo y Reyes 2002). Es por esto, que la organización es un sistema complejo por los diferentes estados que toma y su naturaleza cambiante que hace difícil la toma de decisiones, dicha complejidad aumenta debido al desarrollo tecnológico y la conformación de estructuras avanzadas de información.

No obstante, la organización no puede darse sin tener como base la estructura, la cual hace referencia a la sustancia, materia, cantidad, lo que conocemos como físico, mientras que la organización consiste en la configuración de los vínculos, conexiones y relaciones que tienen el poder de definir y determinar los caracteres fundamentales de un sistema (Garciandía 2005), no obstante tanto la organización y la estructura se articulan, para que pueda darse y concretarse el sistema, a través de las interacciones de los elementos de lo conforman.

Lo anterior implica, que el resultado de dichas interacciones está condicionado por los intereses y valores que posean cada uno los actores involucrados, por lo que es fundamental apuntar a la existencia de un interés común centrado en el mejoramiento de la competitividad de la organización (Martínez y Londoño 2012).

Es así como surge la Cibernética, la cual se centra en obtener respuestas para facilitar la comprensión de la complejidad implícita en los procesos relacionales de los sistemas. Norbert Wiener es el padre de esta ciencia, quien la definió como la ciencia de la comunicación y el control, mecanismos que permiten administrar la variedad que hace complejo un sistema y permite generar salidas que comparadas con algunos valores deseables, se pueden afectar las entradas, de tal forma que se pueda tener un sistema bajo control (Espejo y Reyes 2000).

10.1 MODELOS Se presentan cuatro modelos, los cuales tienen como características compartidas, la capacidad de orientar el análisis de las organizaciones a través del diagnóstico de ciertas variables y las relaciones entre las mismas, así como, la importancia que tienen los factores ambientales en la definición de los rasgos organizacionales, todo esto, fundamentados en los conceptos de la cibernética.



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10.1.1 MODELO DE CONTIGENCIAS Modelo elaborado por Lawrence y Lorsch (1973), fundamentado en los conceptos provenientes de la Teoría General de Sistemas y la Cibernética, otorgando especial importancia a la relación del sistema con el entorno. (Rodríguez 2005). El modelo incluye dos procesos, el primero es el de diferenciación en donde la organización especializa partes de sí misma en su relación con partes del ambiente, como una forma de actuar selectivamente en la reducción de la complejidad del ambiente, para lo cual, genera entidades nuevas e innovadoras que se preocupen de eventuales hechos nuevos que puedan surgir en el entorno. El segundo, es el de integración, fuerza que permite mantener a la organización funcionando como una sola entidad, de tal forma que los subsistemas se complementen en busca de los objetivos y fines organizacionales. (Rodríguez 2005). Por lo anterior, el ambiente determina las formas organizaciones, la planificación de actividades, la división del trabajo, entre otros, como lo define Lawrence y Lorsch en su modelo: (1) Una organización ubicada en un ambiente de mayor complejidad, deberá ser también más

compleja, por lo que el diseño debe ser orgánico, el cual busca maximizar la satisfacción, flexibilidad y desarrollo, estimulando la utilización del potencial humano y la descentralización. (Gibson, Ivanovich & Donnely, 2006).

(2) Una organización ubicada en un ambiente más predecible, de alta estabilidad y mayor control, el diseño deber ser mecánico, el cual es centralizado, tiene una mayor rigidez y menor diferenciación. (Gibson, Ivanovich & Donnely, 2006).

10.1.2 MODELO DE MINTZBERG Y LA “ESTRUCTURA EN CINCO” El modelo señala que toda actividad humana organizada implica dos requerimientos centrales: (i) La división del trabajo entre varias tareas que deben ser realizadas y (ii) La coordinación entre estas tareas, para llevar a cabo la labor colectiva. (Rodríguez 2005). Para esto, el diseño de la estructura debe tener en cuenta tanto la armonía interna de la organización como la situación de esta con el entorno, dividiéndose en cinco partes así: 1. Cumbre estratégica: En donde se ubica la alta gerencia. 2. Línea Media: Conformada por los gerentes, la cual genera la división del trabajo entre

quienes administran el trabajo y quienes lo realizan. 3. Núcleo Operativo: Quienes ejecutan materialmente el trabajo de producción o de

prestación del servicio. 4. Tecnoestructura: Expertos dedicados a la estandarización del trabajo, el cual se encuentra

por fuera de la línea de autoridad. 5. Staff de apoyo: Las unidades de ofrecen servicios indirectos al resto de la organización.



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Fuente: Diagnóstico Organizacional. (Rodríguez 2005)

Debe contar así mismo, con cinco mecanismos de coordinación: 1. Ajuste mutuo: Posibilidad de coordinación del trabajo basado en la comunicación informal. 2. Supervisión directa: Coordinación del trabajo de los subordinados directos. 3. Estandarización de procesos: Especificación y programación de los contenidos del

trabajo. 4. Estandarización de productos: Especificación del resultado del trabajo. 5. Estandarización de destrezas y conocimientos de los trabajadores: Especificación de

las habilidades y capacidades requeridas para ejecutar el trabajo.

A partir de este esquema básico, es posible representar diferentes perspectivas teóricas acerca del funcionamiento de la organización. (Rodríguez 2005). Para esto, Mintzbertg propone cinco configuraciones:

Tabla 1. Configuraciones Modelo de Mintzbertg.

Configuración Componente de la estructura Mecanismo de Coordinación

Estructura Simple Cumbre Estratégica Supervisión Directa

Burocrática Mecánica Tecnoestructura Estandarización de Procesos

Burocracia Profesional Núcleo Operativo Estandarización de destrezas y conocimientos

Formal Divisional Línea Media Estandarización de Productos

Adhocracia Staff de Apoyo Ajuste Mutuo

Fuente: Diagnóstico Organizacional. (Rodriguez 2005)

Por tanto, el modelo ofrece múltiples posibilidades de combinación de los elementos básicos de diseño organizacional. (Rodríguez 2005).

Figura 7. Modelo de Mintzberg

Cumbre Estratégica

Núcleo de operaciones

Línea Media Te

cnoe

struc

tura Staff de apoyo



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10.1.3 MODELO DE HAX Y MAJLUF El modelo de Hax y Majluf (1991) se enfoca en el diseño de organizaciones para obtener en la mejor forma posible los objetivos estratégicos, por lo que, la estructura debe ser consecuencia de la estrategia. (Rodríguez 2005). Por esto, el modelo propone los siguientes pasos: 1. Definir una estructura básica organizada, teniendo en cuenta que el orden jerárquico revela

las prioridades que asignan a las actividades centrales de la organización. 2. Definir detalladamente la estructura organizacional: Revestir la estructura básica con todos

los detalles operacionales específicos. 3. Especificar el balance entre la estructura organizacional y los procesos de gestión que la

acompañan. Lo anterior teniendo en cuenta, que los roles principales que debe cumplir la estructura organizacional son dos: (i) Apoyo a la implementación de programas estratégicos y (ii) Facilitar la conducta normal de las actividades operacionales. (Rodríguez 2005). Este modelo establece la necesidad de la concordancia entre la cultura, la estrategia y la estructura de toda la organización para que esta sea efectiva. (Rodríguez 2005). 10.1.4 MODELO DE SISTEMA VIABLE -MSV Stanfford Beer propuso el Modelo de Sistema Viable, el cual permite, al igual que los demás modelos descritos, generar en las organizaciones la capacidad para sobrevivir a los cambios que puedan producirse en su entorno a lo largo del tiempo, por lo que constituye un instrumento útil para el diagnóstico y el diseño organizacional permitiendo dirigir las interacciones en la dirección que lleve a producir mecanismos estructurales efectivos (Espejo y Reyes 2000). El modelo proporciona un medio de observación de la estructura de la organización en su contexto, de cómo se obstaculiza la comunicación y como se está enfrentado a situaciones problemáticas y de esta forma, identificar el diseño adecuado que permita producir simultáneamente cohesión global y autonomía local. Un sistema es viable si es capaz de mantener una existencia separada y si es capaz de sobrevivir un tipo particular de entorno, por lo que es importante determinar en el MSV: (i) Cual es la organización a ser modelada y especificar sus límites, aunque estos puede cambiar a medida que la organización se adapta y (ii) Se debe especificar sus partes viables, y el sistema viable más grande del cual hacen parte dichas partes viables. (Beer 1997). No obstante, la viabilidad demanda mecanismos que le permita a la organización tener la capacidad de crear nuevas posibilidades y adaptarse a nuevas situaciones, así mismo, de lograr la integración de las actividades primarias. Para esto, el modelo propone cinco funciones principales para que una organización pueda operar de manera correcta, entre las cuales, se encuentra:



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Implementación: Esta función determina lo que hace el sistema y contiene los elementos que le dan la identidad, por lo que posee sus propios recursos y algún grado de independencia. Para esto en necesario establecer la identidad, identificando la organización más relevante a través de la definición de las principales transformaciones que se realizan, así mismo, las actividades primarias que se representan teniendo en cuenta que se dividen en administración, operación y entorno. (Espejo y Gil 2012). Inteligencia: Encargada de la búsqueda de oportunidades y amenazas, como también la adaptación de la organización como un todo a los avances y nuevas variantes del entorno, para ello debe conocer el medio ambiente relevante del sistema, definiendo la situación problema y, buscar en conjunto con la función de control, conocedor de la realidad interna, los mejores cursos de acción. Así mismo, entrega información referente al medio ambiente actual y futuro a la función de política. Planifica un futuro viable de acuerdo con los cambios del entorno y las capacidades internas de las organizaciones. (Espejo y Gil 2012). Política: Responsable de eliminar los posibles desequilibrios que puedan existir entre las funciones de inteligencia y control, que de alguna manera afectan el desarrollo futuro de la organización y su estabilidad interna, así mismo, provee claridad sobre la dirección global, los valores y propósitos de la unidad organizacional, a partir de las decisiones a las que hayan llegado la función de control. Esta función debe ser capaz, por medio de la comunicación, de coordinar y elegir las posibles respuestas a las oportunidades y amenazas del medio. (Espejo y Gil 2012). Control: Tiene como misión la asignación y control de los recursos utilizados, así como, la de entregar información de la situación interna del sistema a la función de política. Para esto se debe disponer de un canal alternativo de comunicación directa, que permita realizar un seguimiento adecuado de lo que está sucediendo. (Espejo y Gil 2012). Coordinación: Es la encargada de lograr acuerdo en materia de intereses comunes, estableciendo el rumbo de las actividades primarias mediante una efectiva comunicación y un mecanismo de ajuste mutuo, teniendo en cuenta la importancia que exista sinergia entre las diferentes unidades. Esta función evita la imposición de control vertical y se estimula la autonomía y el empoderamiento. (Espejo y Gil 2012).



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Fuente: The viable system model as a framework for understanding organizations. (Espejo & Gill 2012)

Raúl Espejo propuso el método VIPLAN, para la aplicación del Modelo de Sistema Viable, la cual es una herramienta para el diseño y diagnóstico de las organizaciones y consta de lo siguiente:

ü Nombrar sistemas: En este paso se identifican la identidad de la organización a través de los roles que participan en la misma de forma tal que logre articular y alinear los propósitos de todos los participantes. Lo anterior a través del TASCOI, herramienta que permite identificar todos los actores que hacen parte de la organización mediante la definición de las partes relevantes, transformación, actores, suministradores, clientes y dueños e intervinientes. (Espejo y Reyes, 2011).

ü Desdoblamiento de Complejidad: Consiste en identificar las actividades que son necesarias para realizar el proceso de transformación y lograr el propósito de la organización, cómo interactúan cada una de las actividades para cumplir con los objetivos del proceso. (Espejo y Reyes, 2011).

La forma en la cual la complejidad de la organización es desplegada, y el orden en el cual esta absorbe diferentes aspectos de la variedad, puede tener un profundo efecto sobre el rendimiento de la organización y en su habilidad para cumplir con su propósito adscrito. Todas las actividades primarias en todos los niveles estructurales, se deben enfrentar al mismo problema, que es el de sobrevivir a un entorno complejo, por lo que deben

Figura 8. Modelo de Sistema Viable



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desarrollar mecanismos básicos para hacer frente de manera efectiva a esa complejidad del entorno. Esto se hace a través de los mecanismos de adaptación y control. (Espejo, Bowling y Horverstandt 1999).

ü Análisis de discrecionalidad: Se identifica el grado de centralización o descentralización de cada una de las actividades primarias en los diferentes niveles de la recursión con respecto a las actividades reguladoras a través de matriz de recursión- función. El problema de acordar el grado de discrecionalidad está directamente relacionado con el tema de autonomía de las actividades primarias dentro de la organización, con la capacidad de estas para la toma de decisiones y administración de recursos. Por lo tanto, cada una de las actividades primarias debe ser un sistema autónomo con facultades para decidir sobre ciertas funciones, de lo contrario no tendría capacidad de acción y no sería viable. (Espejo, Bowling y Horverstandt 1999).

ü Diagnóstico de mecanismos estructurales: Se realiza un mapeo de las actividades primarias de la tabla de recursión-función sobre la función implementación del MSV y las funciones regulatorias cobre la política, inteligencia, control y coordinación. Los recursos que están relacionados con cada una de estas funciones definen la capacidad funcional de las actividades primarias. (Espejo, Bowling y Hoverstadt 1999).

10.2 COMPARACIÓN MODELOS El marco teórico estudiado muestra la existencia de diferentes modelos para el diagnóstico organizacional, por lo que a continuación se realiza la evaluación de diferentes características con el fin de determinar el modelo adecuado para el diagnóstico del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación- SMSCE.

Tabla 2 Comparación de Modelos Característica Contingencias Mintzbertg Hax y Majluf MSV

Especialización Alta x x x x Baja x x x Autoridad Centralizada x x x x Descentralizada x x x Complejidad Alta x x x x Baja x x x Estructura Formal x x x x Informal x x x Adaptabilidad x x x x Satisfacción Personal x Coordinación x x x Cohesión x



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Característica Contingencias Mintzbertg Hax y Majluf MSV Estudio del Entorno x x x x Estrategia x x x Recursividad x

Fuente: Elaboración propia

La tabla 2 indica la comparación de los cuatro modelos de diagnóstico organizacional, en donde como se indicó anteriormente, presentan características compartidas, dentro de las cuales se encuentran la importancia otorgada a los factores de entorno y la búsqueda de esquemas flexibles, que pueden variar de acuerdo a las condiciones ambientales en que se encuentre la organización. El modelo de Hax y Majluf, se encuentra enfocado en la estrategia y la cultura de la organización de donde parte la definición de la estructura y la interacción de las diferentes partes que la componen, manteniendo la formalidad y el carácter de centralización de los modelos clásicos. Por otra parte, los modelos de Contingencias, Minzbertg y MSV, son más dinámicos y se centran en lograr la coordinación entre las partes que componen una organización y su interacción con el entorno que lo rodea, sin embargo el Modelo Sistema Viable - MSV presenta ventajas sobre los demás para el diagnóstico del SMSCE, teniendo en cuenta el principio de recursividad que contempla los subsistemas y la viabilidad de los mismos, así como el estudio de la cohesión de sus partes permitiendo además del diagnóstico el diseño del Sistema garantizando la articulación y su sostenibilidad en el tiempo. No obstante, el modelo habla de actividades primarias y actividades regulatorias, sin embargo, teniendo en cuenta que el SMSCE es un sistema regulado y hace parte de una entidad pública, se hablará en este caso de actividades misionales y actividades de apoyo.

11 METODOLOGÍA El Modelo de Sistema Viable – MSV, seleccionado para analizar el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación es una herramienta que permite dirigir las interacciones en dirección a producir mecanismos estructurales efectivos, aprovechar el potencial individual y lograr relaciones estables generando que personas y otros recursos operen juntos como un todo, produciendo simultáneamente cohesión global y autonomía local, logrando así sinergia, flexibilidad y creatividad. (Espejo 2003). El modelo ha sido aplicado en diferentes entidades del estado, dentro de las cuales se encuentra la Contraloría General de la República, la Armada Nacional, Findeter, Ministerio de Minas y Energía en el marco del Modelo Estándar de Control de Interno – MECI. (Reyes Alvarado y Hernán Pérez 2007), en los cuales se aplica el método VIPLAN para el diseño y diagnóstico de estas organizaciones. Este método VIPLAN, que se utilizará en el diagnóstico del SMSCE, fue desarrollado por Raúl Espejo y permite lograr a través de la aplicación de cinco pasos, el diagnóstico de la estructura de la organización, para de esta forma evaluar los riesgos asociados a la desarticulación entre



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los diferentes componentes del Sistema, permitiendo así el diseño de una estructura flexible y con la capacidad de enfrentarse a un entorno complejo y en constante cambio. A continuación se presenta la aplicación de dicho método, que tiene como insumo la información obtenida a través de entrevistas a diversos actores del SMSCE, de la normatividad vigente que regula la operación del Sistema, así como, de la información pública donde se indica como se ha desarrollado su operación desde la entrada en vigencia del Sistema General de Regalías. Las encuestas fueron realizadas a través del siguiente link: https://docs.google.com/forms/d/1ypyy2kDLgHJUa__ukz1HjKkYk0vZBcf3_TzF8auMmhk/viewform?edit_requested=true. 11.1 IDENTIDAD ORGANIZACIONAL – TASCOI

La declaración de identidad les permite a los actores relevantes del sistema expresar el significado de la organización basados en la observación de las actividades existentes, las interacciones que se llevan a cabo y la definición del propósito de la misma, haciendo visibles las áreas de negocio en las que las personas de la organización aceptan el reto de viabilidad. (Espejo, Bowling y Hoverstadt 1999). La declaración de identidad dice lo que hace la organización, quien lo hace, porque lo hacen, para quien lo hacen y quien más está involucrado, capturando esta información a través de diferentes fuentes y puntos de vista que representan diferentes intereses y perspectivas dentro de la organización. (Espejo, Bowling y Hoverstadt 1999). A través de entrevistas a diferentes actores del sistema como son coordinadores de los diferentes componentes, coordinadores de las sedes regionales, asesores de la Dirección y beneficiarios del SMSCE, se logró construir la identidad del Sistema. Para definir la identidad el método propone el TASCOI, herramienta de gran utilidad que permite identificar tanto las transformaciones que el sistema necesita para llevar a cabo los fines definidos, así como los participantes involucrados y de esta forma establecer y entender relaciones existentes para poder entender la organización como un sistema basado en interacciones entre actores, actividades y recursos. (Espejo, Bowling y Hoverstadt 1999).

Transformación: ¿Qué entrada es convertida en que salida?

A partir de la información reportada por los actores del SMSCE a través de los aplicativos y formatos dispuestos para tal fin, de la información verificada y recolectada en las visitas efectuadas a las entidades ejecutoras, requerimientos externos, así como de otras fuentes, se realiza la retroalimentación de la administración y ejecución de los recursos del SGR, labor que se llevan a cabo a través de los procesos de recolección, consolidación, verificación y análisis de la información, imposición de medidas de control, así como seguimiento y evaluación a las inversiones ejecutadas con recursos del SGR, con el fin de velar por el uso eficaz y eficiente de los recursos, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno.



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Actores: ¿Quién está involucrado en la realización de las actividades derivadas de la transformación?

Dirección de Vigilancia de las Regalías dentro de la cual se encuentra la Subdirección de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación, la Subdirección de Control, Coordinación componentes (Monitoreo, Seguimiento, Control, Evaluación, Control Social y Ciclo de Regalías), Coordinación sedes regionales, Profesionales nivel central y nivel regional.

Proveedores: ¿Quiénes son los proveedores de los insumos para la transformación?

1. Entidades Administradoras: Agencia Nacional de Hidrocarburos - ANH, Agencia Nacional Minera - ANM, Servicio Geológico Colombiano – SGC, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Colciencias, Órganos Colegiados de Administración y Decisión-OCAD, Secretarías Técnicas de los OCAD, Banco de la República, Administradoras del Ahorro Pensional de las Entidades Territoriales, Comisión Rectora.

2. Entidades beneficiarias y Ejecutoras: Departamentos, municipios y distritos donde se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables o con puertos marítimos y fluviales donde se transportan dichos recursos, cualquier entidad pública designada como ejecutora, representantes legales y ordenadores del gasto de las entidades ejecutoras y personas designadas como gestores temporales.

Clientes: ¿Quiénes reciben los resultados de la transformación?

Entidades administradoras, beneficiarias y ejecutoras, órganos de control, Congreso de la República, ciudadanía, Órganos Colegiados de Administración y Decisión, Secretarías Técnicas, Departamento Nacional de Planeación y Colciencias.

Organizadores: ¿Quién tiene en el sistema una visión general de su transformación?

Directora de Vigilancia de las Regalías

Intervinientes: ¿Quién, desde afuera, define el contexto de la transformación del sistema?

Comisión Rectora, Congreso de la República, Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco de la República.

La siguiente figura sintetiza la delimitación del sistema:



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Nombre de la entidad

Sistema de Monitoreo Seguimiento Control y Evaluación-SMSCE

Organizadores

Directora de Vigilancia de las Regalías

Reguladores

Departamento Nacional de Planeación

Comisión Rectora

Congreso de la República

Ministerio de Minas y Energía

Ministerio de Hacienda

Banco de la República

Misión

Velar por el uso eficaz y eficiente de los recursos del SGR, fortaleciendo la

transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno.

InsumosInformación de ejecución

reportada por los actores del sistema a través de GESPROY-

SGR, CUENTAS-SGR, FORTALECIMIENTO-SGR Y

SUIFPInformación verificada en las

visitas realizadas a las entidades ejecutoras-

documental-encuestas-inspección visual ejecución-

foros de Auditoría Visible

Información remitida por la Entidades Administradoras

Suministradores

Entidades administradoras, ejecutoras y beneficiarias de los

recursos del SGR

Ciudadanía y Órganos de Control

Denuncias ciudadanas-Informes Órganos de Control

Actores

Dirección de Vigilancia de las Regalías

Coordinación componentes MSCE, Control Social y Ciclo de Regalías

Coordinación Sedes Regionales

Profesionales Nivel Central y Regional

Productos / Servicios

Informes de Seguimiento y Evaluación

Actas de Auditoría Visible y de MonitoreoProcedimientos Preventivos, Correctivos y

Sancionatorios- Reportes a órganos de control

Informes trimestrales y bianualesAsistencia Técnica y Respuesta a

requerimientos

Usuarios / Beneficiarios

Entidades Administradoras, Beneficiarias y ejecutoras

Ciudadanía y Órganos de control

Congreso de la República

OCAD, Secretarías Técnicas

DNP, Colciencias

OCAD y Secretarias Técnicas


Con base en lo anterior, se puede definir la declaración de identidad del SMSCE y determinar de manera clara lo que está haciendo el Sistema.

Identidad: El Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación es el conjunto de actores, procedimientos y actividades que realiza la retroalimentación de los resultados de la administración y ejecución de las inversiones efectuadas con recursos del SGR, labor que lleva a cabo mediante los procesos de recolección, consolidación, verificación y análisis de la información, imposición de medidas de control, así como seguimiento y evaluación a la ejecución, gestión y resultados de las inversiones, con el fin de velar por el uso eficaz y eficiente de los recursos, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno.

11.2 MODELAMIENTO ESTRUCTURAL La transformación de una declaración de identidad a una estructura apropiada con la capacidad de crear y absorber la complejidad requerida, necesita de una apreciación de la complejidad de los procesos que hacen parte del sistema, para esto, en el método VIPLAN, el modelo

Figura 9. Misión en uso y agentes del SMSCE



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estructural está basado en un número de consideraciones estratégicas, como las relaciones con los proveedores y clientes, cobertura geográfica, procesos tecnológicos y tiempo. (Espejo, Bowling y Hoverstadt 1999). El desdoblamiento de complejidad se realiza para determinar la forma como se organiza la complejidad y se realiza mediante la construcción de varios tipos de modelos: • Modelo tecnológico: Describe la operación de un sistema en términos de tecnología,

plasmando la secuencia lógica de las actividades necesarias para realizar la transformación.

• Modelo geográfico: Se asocia con la distribución geográfica de los lugares en que se desarrollan las actividades primarias.

• Modelo temporal: Representa secuencialidad, ciclo o repeticiones de las actividades, siendo su forma gráfica un círculo con divisiones.

• Modelo de segmentación: Muestra la relación de los insumos (proveedores), las actividades de transformación y el producto final (clientes).

Para el caso del diagnóstico del SMSCE, se determinará el modelo tecnológico y geográfico con el fin de establecer como se está administrando actualmente su complejidad. 11.2.1 MODELO TECNOLÓGICO El modelo tecnológico del SMSCE muestra los diferentes componentes que hacen parte del mismo, así como las actividades que se realizan en cada uno de ellos y su interacción para lograr la transformación. El modelo tecnológico parte de la información reportada por las entidades e instancias administradoras, beneficiarias y ejecutoras de los recursos del Sistema General de Regalías, así como la reportada por el Ministerio de Minas y Energía o quien este delegue la fiscalización, a partir de la cual se desarrollan las actividades de los diferentes componentes que hacen parte del sistema, teniendo como resultado la retroalimentación del uso de los recursos, como se muestra en la siguiente figura:



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Verificación

Consolidación

Análisis

Recolección

Monitoreo

Seguimiento

Evaluación

Control

Verificación ejecución de inversiones

Imposición medidas de

control

Infor

mació

n rep

ortad

a por

los s

ujetos

y ór

gano

s* de

l SM

SCE

Retroalimentación uso de los recursos del SGR

Proyectos seleccionados

Proyectos seleccionados

Reporte hallazgos

Reporte hallazgos

Reporte hallazgos

* Sujetos y órganos definido en el artículo 101 de la Ley 1530 de 2012

visitas Pruebas técnicas

Conceptos expertos

PAP PAC ROC

Metodologías diferenciadas

Valoración resultados ejecución inversiones

Gestión Resultados Operación

Programación visitas

Preparación visitas

Realización visitas

Seguimiento Planes de

mejora

Programación visitas

Preparación visitas

Realización visitas

Seguimiento Compromisos


A continuación se explican los procesos de cada uno de los componentes del SMSCE: 1. Monitoreo El monitoreo se realiza de manera periódica sobre cada uno de los sujetos del SGR, mediante los procesos de recolección, consolidación, verificación y análisis de la información relacionada con el Sistema, estos procesos de encuentran definidos así en el Decreto 414 de 2013: a) Recolección: Consiste en la recopilación de la información generada por los diferentes

actores del SGR a través del sistema de información. b) Verificación: Comprobación selectiva de la información reportada en relación con las

respectivas fuentes de información. Para tal efecto, se pueden adelantar visitas para la verificación de la información reportada, así mismo, este componente presta el servicio de asistencia técnica para el reporte de la información en los aplicativos del Sistema.

c) Consolidación: Consiste en la agrupación de la información recopilada a partir de los criterios establecidos por el DNP y la Comisión Rectora para efectos de su análisis.

Figura 10 Modelo Tecnológico



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d) Análisis: Examen general o particular de la información recopilada y consolidada para el cálculo de indicadores específicos y estratégicos que permitan identificar acciones u omisiones de los órganos y actores del SGR que generen riesgo en el uso eficaz y eficiente de los recursos del Sistema.

Estos procesos se realizan a partir de seis (6) metodologías diferenciadas de acuerdo con la labor de órganos y actores del SMSCE, las cuales son el conjunto de métodos, instrumentos, variables e indicadores, aplicadas a los siguientes aspectos: a) Ciclo de las regalías: Aplica para la información presentada por las Secretaría Técnicas

de los OCAD, respecto de las etapas de viabilización y registro y a la priorización y aprobación por el OCAD.

b) Presentación, viabilidad, priorización y aprobación de proyectos: Aplica para la información presentada por las Secretaría Técnicas de los OCAD, respecto de las etapas de viabilización y registro y a la priorización y aprobación por el OCAD.

c) Ejecución de proyectos de inversión y el giro de recursos a los mismos: Aplica para la información reportada por la entidad pública ejecutora de los proyectos financiados con recursos del SGR, que corresponde a la incorporación de los recursos en el presupuesto de la entidad, la programación de la ejecución, la contratación y el avance físico y financiero de los mismos.

d) Excedentes de liquidez y las inversiones financieras derivadas de éstos: Aplica para la información reportada por las entidades beneficiarias o ejecutoras de recursos del SGR respecto de los movimientos, saldos, medidas cautelares e inversiones financieras realizadas a través de las cuentas maestras autorizadas o registradas por el SMSCE del DNP.

e) Administración de recursos destinados al ahorro pensional territorial y a los del Fondo de Ahorro y Estabilización: Aplica para la información reportada por los actores del SGR que intervienen en la administración, distribución, ahorro, giro y desahorro de los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización- FAE, y los destinados al ahorro pensional que administra el Fondo de Ahorro Pensional Territorial – FONPET.

f) Ejecución de asignaciones diferentes a la inversión: Aplica para la información de ejecución presupuestal reportada por las entidades ejecutoras de recursos de funcionamiento del SGR, de SMSCE y de fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo.

Como resultado de las actividades realizadas en este componente, se generan alertas en el uso de los recursos del SGR, las cuales son comunicadas a las entidades por escrito o a través de informes agregados y al componente de Control, para que este efectué los procedimientos a que allá lugar. Por otra parte, el componente de monitoreo aplica los criterios de selección de proyectos para efectos de la labor de los componentes de seguimiento y evaluación.



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2. Seguimiento Con base en los resultados de monitoreo se determina periódicamente la muestra de los proyectos objeto de seguimiento, a los cuales se les realiza la verificación de la ejecución física y financiera en términos de eficacia, eficiencia y calidad en la gestión de los bienes o servicios objeto de los mismos, utilizando para ello las visitas de verificación a los sitios donde se desarrollan las inversiones, pruebas técnicas o conceptos de expertos. (Decreto 414 de 2013). En las visitas técnicas es solicitada información de carácter técnico, administrativo, legal y financiero, necesaria para su verificación. Así mismo, se presta el servicio de asistencia técnica para reporte de información de los proyectos objeto de este componente; como resultado de las visitas se rinde un informe que sirve de base para evaluar la procedencia de iniciar procedimientos de control, así como planes de mejora en caso de dar lugar a ello, a los cuales el SMSCE les realiza seguimiento. (Decreto 414 de 2013). Dichos informes son entregados a las entidades ejecutoras y a cualquier ciudadano o entidad externa que requiera dicha información, sirviendo además como insumo para la generación de informes agregados del SMSCE. Para efectos del componente de seguimiento, además de las visitas de inspección se propician espacios de participación ciudadana, en donde el ejecutor, contratista e interventor o supervisor, informan e interactúan con la sociedad civil sobre el alcance y la ejecución del proyecto de inversión. 3. Evaluación Con base en los resultados de monitoreo se determina periódicamente la muestra de los proyectos objeto de evaluación, los cuales son seleccionados a través de un diseño muestral aleatorio estratificado con afijación optima teniendo en cuenta el criterio de monto a financiar. La evaluación puede ser de gestión, de resultados, de operación de inversiones y de impacto. a) Gestión: Se practica durante la ejecución del proyecto para verificar la eficacia en la

ejecución del mismo. b) Resultados: Es la verificación y análisis que se realiza al finalizar la ejecución del proyecto

respecto del cumplimiento del propósito, metas, productos, resultados y beneficios generados con la ejecución del proyecto en la población beneficiaria.

c) Operación: Verificación in situ de la operación del proyecto al finalizar su ejecución y dentro de los dos años siguientes a su terminación.

d) Impacto: Análisis de los cambios en las condiciones de vida de la población objeto y en el desarrollo local y regional como consecuencia de la ejecución e implementación de proyectos financiados con recursos de regalías, así como de los resultados científicos que pueda realizar la comunidad académica y científica del país en los proyectos financiados con recursos del Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación.



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Para dar cumplimiento al objeto de este componente, se realizan visitas a los sitios de ejecución identificando observaciones y estableciendo compromisos, los cuales se registran en un informe de visita que sirve de base para evaluar la procedencia de iniciar procedimientos de control. (Decreto 414 de 2013). Así mismo, se presta el servicio de asistencia técnica para reporte de información de los proyectos objeto de este componente. Los informes resultado de este componente, son entregados a las entidades ejecutoras y a cualquier ciudadano o entidad externa que requiera dicha información, sirviendo además como insumo para la generación de informes agregados del SMSCE. 4. Control El control se adelanta soportado en informes derivados del SMSCE o de otras fuentes de información en las cuales se identifican acciones u omisiones que afecten el uso adecuado, eficaz y eficiente de los recursos del SGR o el cumplimiento de los requisitos de ley del mismo, surtiendo para ello, procedimientos preventivo o correctivo y sancionatorio, así como reporte a órganos de control, según sea el caso. Los resultados de las acciones adelantadas por este componente son registradas en los informes agregados del SMSCE. a) Procedimiento Preventivo: Se adelanta para evitar la ocurrencia de hecho u omisiones

que ocasionen un inadecuado, ineficaz, ineficiente o el incumplimiento de requisitos legales en el usos de los recursos de regalías, reflejado en el no suministro de información, no ejecución de acciones de mejora derivadas de los componente de monitoreo, seguimiento y evaluación o acciones que representen inminente peligro de uso inadecuado de los recursos de regalías. (Ley 1530 de 2012).

b) Procedimiento Correctivo y Sancionatorio: Busca la protección de los recursos del SGR, mediante la imposición de medidas administrativas tendientes a corregir o sancionar lo hecho u omisiones que ocasionen inadecuado, ineficiente, ineficaz e ilegal uso de estos recursos, entre los cuales se encuentra, el incumplimiento de las normas sobre utilización de los recursos del SGR, ejecutar los recursos en proyectos no aprobados por el OCAD, ejecutar recursos en gastos de funcionamiento o que correspondan a auxilios o donaciones, renuencia en adoptar las acciones de mejoras propuesta en el SMSCE, entre otras. (Ley 1530 de 2012).

c) Reportes Órganos de Control: Se realiza cuando se presenta ausencia de procedimientos de contratación en la utilización de los recursos del SGR, presunta comisión de conductas delictivas, incumplimiento de procedimientos presupuestales en la utilización de recursos del Sistema, inobservancia de las órdenes o instrucciones impartidas por autoridad judicial o administrativa, así como, el reporte de las entidades ejecutoras con imposición de medida preventiva de suspensión de giros. (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014-SMSCE-DNP).



30

Región Caribe Región Llanos Región Centro Sur

Región Centro Oriente

Región Pacífico Región Eje Cafetero

Nivel Central – Bogotá

Sede Santa Marta

Sede Montería

Magdalena

Cesar

Guajira

Sucre

Córdoba

Bolívar

San Andrés

Sede Villavicencio

Arauca

Casanare

Vichada

Guainía

Meta

Atlántico

Guaviare

Sede Neiva

Huila

Tolima

Putumayo

Caquetá

Amazonas

Sede Bucaramanga

Santander

Norte de Santander

Boyacá

Cundinamarca

Sede Cali

Cauca

Valle del Cauca

Chocó

Nariño

Amazonas

Sede Medellín

Antioquia

Caldas

Risaralda

Quindío

11.2.2 MODELO GEOFRÁFICO

El modelo geográfico presenta la distribución de los lugares en donde se desarrollan las actividades principales.


El SMSCE desarrolla su labor a través de siete (7) sedes regionales, las cuales atienden diferentes departamentos, teniendo cobertura en todo el país. En el nivel central se coordinan las actividades realizadas en dichas sedes, así como las actividades relacionadas con los componentes de monitoreo y control. 11.3 DESDOBLAMIENTO DE COMPLEJIDAD La complejidad de los procesos que hacen parte del modelo tecnológico y de la cobertura geográfica del SMSCE, pueden sugerir la necesidad de unidades autónomas responsables por cada actividad, es por eso que es necesario realizar el diagnóstico de la forma en la cual la complejidad del Sistema es desplegada, y el orden en el cual esta absorbe diferentes aspectos de la misma, lo que puede tener profundos efectos sobre el desempeño del Sistema y su habilidad para cumplir con su propósito adscrito. Con el fin de entender el nivel de complejidad del Sistema se realizó el desdoblamiento como se presenta en Figura 12.

Figura 11. Modelo Geográfico



31

SMSCE

Central

Monitoreo

Eje Cafetero

Control

Centro Oriente

Centro Sur

Llanos PacíficoCaribe

1Caribe

2

Seguimiento Evaluación

…….. ……..…….. ……..

RE CO ANVE PAP PT CT GE

RE: RecolecciónVE:VerificaciónCO: ConsolidaciónAN:Análisis

PAC: Procedimiento Administrativo Correctivo y Sancionatorio.PAP: Procedimiento Administrativo PreventivoROC: Reporte Órganos de Control.

V OP RROCPAC

V: Visitas de verificaciónPT: Pruebas técnicasCT: Concepto de expertos

GE: GestiónOP:OperaciónR: Resultados


En la figura anterior se presentan 3 niveles de complejidad, el nivel 1 corresponde al modelo geográfico en donde se encuentran las sedes regionales y el nivel central, el nivel 2 corresponde a los procesos misionales del sistema, operando desde el nivel central los componentes de monitoreo y control, y a través de las sedes regionales los componentes de seguimiento y evaluación; y finalmente en el nivel 3 se encuentra la desagregación principal de cada uno de estos componentes, que se explican con mayor detalle en el desdoblamiento de complejidad que se hace a continuación para cada uno de ellos. 11.3.1 DESOBLAMIENTO MONITOREO Para el componente de monitoreo se presenta el siguiente desdoblamiento de complejidad:

Figura 12. Desdoblamiento de Complejidad SMSCE procesos misionales



32

SMSCE

CentralEje

CafeteroCentro Oriente

Centro Sur

Llanos Pacífico Caribe 1

Caribe 2

Monitoreo

…….. ……..……..

M1

RE VE

RE: RecolecciónVE: VerificaciónCO: ConsolidaciónAN: Análisis

M1: Metodología ciclo de regalías.M2: Metodología presentación, viabilidad, priorización y aprobación de proyectos.M3: Metodología ejecución de proyectos de inversión y el giro de recursos a los mismos.M4: Metodología excedentes de liquidez y las inversiones financieras derivadas de éstos. M5: Metodología administración de recursos destinados al ahorro pensional territorial y a los del Fondo de Ahorro y Estabilización. M6: Metodología ejecución de asignaciones diferentes a la inversión.

M2 M6M5M3 M4 …….. M1

CO

M2 M6M5M3 M4 ……..

AN


Del componente de monitoreo se despliega en los procesos de recolección, verificación, consolidación y análisis, los cuales se realizan a través de las seis (6) metodologías diferencias definidas en el modelo tecnológico y que determinan la información que debe ser recolectada para cada una, fuente, responsable y periodicidad, así como los indicadores que permitirán realizar el análisis respectivo, lo cual se encuentra definido en la Resolución 2620 de 2013 modificada por la Resolución 4922 de 2014. En el proceso de verificación, se determina si es pertinente realizar visitas a las entidades con el fin de verificar la información reportada en los sistemas de información, presentando para este proceso la desagregación que se presenta en la Figura 14.

Figura 13. Desdoblamiento de Complejidad SMSCE (Componente de monitoreo)



33

SMSCE

CentralEje


Centro Sur


Caribe 2

Monitoreo

…….. ……..……..

M1

VERE

RE: Recolección VE: Verificación CO: ConsolidaciónAN: Análisis

M1: Metodología ciclo de regalías; M2: Metodología presentación, viabilidad, priorización yaprobación de proyectos; M3: Metodología ejecución de proyectos de inversión y el giro derecursos a los mismos; M4: Metodología excedentes de liquidez y las inversionesfinancieras derivadas de éstos; M5: Metodología administración de recursos destinados alahorro pensional territorial y a los del Fondo de Ahorro y Estabilización; M6: Metodologíaejecución de asignaciones diferentes a la inversión.

M2 M6M5M3 M4 ……..

ANCO

……..

Programa visitas

Prepara visitas

Realiza visitas

Seguimiento Acciones

Figura 14. Desdoblamiento de Complejidad SMSCE (Componente de monitoreo-Proceso Verificación)


Desde la entrada en vigencia del SGR, aun cuando la normatividad señala que para el proceso de verificación se pueden adelantar visitas, estas se han efectuado solo para ejecución de proyectos de inversión y el giro de los recursos a los mismos, correspondiente a la metodología No. 3.

Para estas visitas, se realiza la priorización de acuerdo con la concentración de recursos y número de alertas, estableciendo los equipos de trabajo de acuerdo a la región y departamentos asignados.

Con base en la programación se proyecta y envía la carta de anuncio de visita y se realizan las gestiones necesarias con las entidades ejecutoras para coordinar la visita. Así mismo, de manera previa se prepara la información relacionada con reportes de información y análisis de la entidad ejecutora objeto de visita.

En la visita se adelantan las validaciones de la información en el aplicativo GESPROY-SGR, CUENTAS-SGR, FORTALECIMIENTO-SGR, con la registradas en los documentos con los que



34

SMSCE

Central

Monitoreo

Eje Cafetero

Control

Centro Oriente

Centro Sur


Caribe 2

…….. ……..……..

PAC PAP ROC

Indagación de pruebas

Formulación de cargos

Periodo probatorio

Para decisión

Archivo

Revisión reporte SMSE

Reporte órganos de control

Solicitud de explicaciones

Para decisión

Archivo

PAC: Procedimiento Administrativo Correctivo y Sancionatorio.PAP: Procedimiento Administrativo PreventivoROC: Reporte Órganos de Control.

cuenta la entidad, así mismo se realiza inspección visual al sitio de ejecución de las inversiones, cuyos resultados se registran en el acta de visita, generando si es procedente, compromisos de acuerdo con lo evidenciado.

El componente de monitoreo realiza seguimiento a los compromisos generados en relación con el reporte de información en los respectivos sistemas de información. Si la entidad ejecutora, una vez surtido el plazo establecido, no adelanta las actividades acordadas se reporta dicho incumplimiento al componente de control.

11.3.2 DESDOBLAMIENTO CONTROL Para el componente de control se presenta el siguiente desdoblamiento de complejidad:


La imposición de medidas de control se llevan a cabo una vez se dan a conocer los resultados de los procesos de los demás componentes. Estas medidas son aplicadas a través de diferentes procedimientos, definidos en el modelo tecnológico, de acuerdo con la causal que dio origen a la misma, las cuales se encuentran establecidas en los artículos 109 y 113 de la Ley 1530 de 2012, así:

Figura 14. Desdoblamiento de Complejidad SMSCE (Componente de control)



35

1. Procedimiento Administrativo Preventivo -PAP: Este procedimiento da lugar cuando se presentan las siguientes causales: a) No enviar, ni registrar información o hacerlo de manera incompleta, errónea o

inconsistente, en los términos y plazos establecidos por el Departamento Nacional de Planeación;

b) No ejecutar las acciones de mejora derivadas del ejercicio de la función de monitoreo, seguimiento y evaluación;

c) Ejecutar acciones que representen inminente peligro de uso inadecuado, ineficaz, ineficiente o con el incumplimiento de requisitos legales en el uso de los recursos de regalías.

Una vez son identificados los hechos que dan lugar a un PAP, el componente de control solicita por escrito, en medio físico o electrónico, explicaciones a la entidad ejecutora de los recursos del SGR por incurrir en dichas causales, otorgando para esto cinco (5) días hábiles, contados a partir de la recepción de la solicitud, para rendir las explicaciones; en caso de no darse cumplimiento al plazo establecido se impone la medida mediante acto motivado, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al vencimiento del término, de lo contrario es archivado. (Decreto 414 de 2013). Para el levantamiento de la medida, la entidad debe dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 21 del Decreto 414 de 2013, acreditando el registro completo y consistente de la información, el cumplimiento de las acciones propuestas en el plan de mejora, demostrando que se han detenido o cesado las acciones u omisiones que implicaban un uso inadecuado, ineficaz, o ineficiente de los recursos del SGR, o que se cumplió con el requisito legal que se había omitido.

2. Procedimiento Administrativo Correctivo y Sancionatorio -PAC: Este procedimiento da

lugar cuando se presentan las siguientes causales: a) Incumplir las normas sobre la utilización y ejecución de los recursos del Sistema

General de Regalías, previstas en la presente ley. d) Ejecutar con recursos del Sistema General de Regalías proyectos que no hayan sido

aprobados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión. e) Ejecutar recursos del Sistema General de Regalías en gastos de funcionamiento o en

gastos o inversiones sin competencia legal, o que configuren auxilios o donaciones de conformidad con el artículo 355 de la Constitución Política.

f) Incumplir por causas no justificadas las metas del proyecto aprobado por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión.

g) Realizar con recursos del Sistema General de Regalías, inversiones financieras no permitidas o abstenerse de realizar las ordenadas legalmente.

h) Renuencia de las entidades beneficiarias o ejecutoras de adoptar las acciones de mejora formuladas dentro del componente de monitoreo, seguimiento y evaluación a pesar de haber sido objeto de suspensión de giros como medida preventiva.



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Una vez son identificados los hechos que dan lugar al PAC, el componente de control debe cumplir con lo establecido en el capítulo III del Título III del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el cual se indica, que una vez culminadas las averiguaciones preliminares y se establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, se deben formular cargos mediante acto administrativo, siendo este notificado personalmente a los investigados, los cuales tienen quince (15) días hábiles siguientes a la notificación para presentar descargos y solicitar o presentar pruebas. Cuando deban practicarse pruebas se determina un término no mayor a treinta (30) días y una vez cumplido este término, se toma la decisión, profiriendo el acto administrativo definitivo o archivando el procedimiento. Para el levantamiento de la medida, se debe dar cumplimiento a lo indicado en el artículo 22 del Decreto 414 de 2013 de acuerdo con la causal que dio origen a la misma, para el caso de suspensión de giros, no aprobación de proyectos o gestor temporal para recursos de asignaciones directas, el levantamiento se lleva a cabo una vez es cumplido el plazo establecido de la medida. Para el caso, el desaprobación de proyectos y multas, se realiza el levantamiento una vez se verifique la devolución o pago, respectivamente. Finalmente, para el caso de gestor temporal para recursos de los Fondos del SGR, se ordena el levantamiento una vez se acredite ante el DNP la ejecución y cierre del proyecto que dio lugar a la imposición de la medida.

3. Reporte Órganos de Control: El reporte a órganos de control, como se mencionó en el

modelo tecnológico, se realiza en caso de ser procedente como resultado de los procedimientos administrativos realizados. En todo caso, cuando las acciones u omisiones están relacionadas con ausencia de procedimientos de selección en la contratación, incumplimiento de procedimientos presupuestales o de contabilidad pública, estos son comunicados oficialmente a las entidades de control y a la Fiscalía General de la Nación, según corresponda para lo de su competencia. (Decreto 414 de 2013).

11.3.3 DESOBLAMIENTO SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN Para los componentes de Seguimiento y Evaluación se presenta el siguiente detalle del desdoblamiento de complejidad:



37

SMSCE

CentralEje


Centro Sur


Caribe 2

…….. ……..

EvaluaciónSeguimiento

Visitas Pruebas Técnicas GestiónConceptos

Técnicos Resultados Operación

……..

Programa visitas

Prepara visitas

Realiza visitas

Seguimiento PM

Cierre PM y reportes Control

Programa visitas

Prepara visitas

Realiza visitas

Seguimiento Compromisos

Reportes Control

…….. ……..

PM: Plan de Mejora


1. Seguimiento

Como se indicó en el modelo tecnológico, el componente de seguimiento puede utilizar tres tipos de instrumentos definidos en el artículo 11 del Decreto 414 de 2013, así:

a) Visitas: Se realizan con el fin de verificar la ejecución de los proyectos financiados con recursos del SGR, los cuales son seleccionados por el componente de monitoreo con base en las alertas arrojadas por: (i) los aplicativos del SGR, (ii) reportados por los organismos de control, (iii) las visitas realizadas por el componente de monitoreo; y los proyectos seleccionados para aplicación de la estrategia de control social. (Informe Acumulado Segundo Trimestre de 2014).

Los proyectos seleccionados son asignados a las sedes regionales por periodos trimestrales, las cuales realizan la programación de acuerdo con los recursos disponibles para efectuar las visitas, entre ellos, equipos de seguimiento, concentración de proyectos por entidad, tiempos de preparación, desplazamiento y ejecución de las visitas, así como, el tiempo para el seguimiento a las acciones propuestas, en caso de dar lugar a ello.

Figura 15. Desdoblamiento de Complejidad SMSCE (Componentes de Seguimiento y Evaluación)



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Una vez las visitas son programadas, estas deben ser anunciadas al ejecutor mediante comunicación escrita indicando los integrantes, el objeto y duración de la misma. (Decreto 414 de 2013). Así mismo, el equipo de seguimiento, debe revisar de manera previa la información del proyecto objeto de visita de acuerdo con la información reportada por la entidad ejecutora en los diferentes sistemas de información.

En desarrollo de las visitas de verificación, se puede solicitar al ejecutor, contratistas o interventores la presentación de documentos y los registros financieros y contables pertinentes para establecer la conformidad de la ejecución física y financiera. (Decreto 414 de 2013), así como prestar el servicio de asistencia técnica para que sea reportada en forma completa y consistente la información del proyecto objeto de la visita. Así mismo, se realiza la verificación en sitio de ejecución, elaborando un informe de visita, el cual es socializado con la entidad ejecutora. Como resultado de las visitas y en caso de identificarse hechos u omisiones, la entidad ejecutora debe formular un plan de mejora, en el cual se registran las medidas o acciones que permitan superar las situaciones que afectan la ejecución de proyecto y que son susceptibles de oportunidades de mejora. (Informe Acumulado Segundo Trimestre de 2014).

El componente realiza seguimiento al plan de mejora de acuerdo con los plazos establecidos para el cumplimiento de las acciones y en caso de incumplimiento este es reportado al componente de control, así como, las situaciones identificadas que constituyen hechos no subsanables y que no pueden ser incluidos en el plan de mejora.

b) Pruebas técnicas y conceptos de expertos: Cuando a ello hubiere lugar y con cargo al SMSCE, se puede disponer de la práctica de pruebas técnicas o solicitar dictámenes de expertos para verificar la calidad de los bienes o servicios provistos en la ejecución de los proyectos de inversión o el avance físico de los mismos. Estas pueden practicarse directamente por el DNP o a través de terceros que cuenten con la experticia requerida certificada de acuerdo con el tipo de prueba o concepto a elaborar. (Decreto 414 de 2013).

2. Evaluación

La verificación se realiza a través de cuatro tipos de evaluación, gestión, resultados, operación e impacto, definidas en el modelo tecnológico, siendo las tres primeras, competencia del SMSCE.

Para efectuar las evaluaciones, se realiza inicialmente la priorización y selección de los proyectos por parte del componente de monitoreo, el cual determina la muestra por cada tipo de evaluación. Una vez son seleccionados, se asignan a las sedes regionales, las cuales realizan la programación y planeación de la visita maximizando los recursos humanos, financieros y técnicos disponibles. (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014).



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Los equipos de evaluación previa a la visita, realizan un diagnóstico y plan de evaluación, en donde realizan un análisis integral del proyecto, seleccionan unas preguntas de valoración y realizan la agenda de la visita. (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014).

En visita, se realiza una reunión de apertura, se efectúa la verificación en el sitio de ejecución y se da aplicación a los instrumentos definidos para tal fin, se presta el servicio de asistencia técnica para el reporte de la información objeto de este componente y es elaborando el informe de visita en donde se plasman las observaciones y compromisos de acuerdo con situaciones evidenciadas, a los cuales el componente debe realizar seguimiento. (Informe Acumulado Cuarto Trimestre de 2014). 11.4 ANÁLISIS DE DISCRECIONALIDAD Una vez realizado el desdoblamiento de complejidad, el siguiente paso en el método VIPLAN es realizar el análisis de discrecionalidad, el cual permite determinar el grado de centralización o descentralización funcional en una organización. Para ello las actividades y funciones se agrupan en procesos misionales y los procesos de apoyo, siendo los procesos misionales los identificados en el desdoblamiento de complejidad. (Reyes Alvarado y Hernán Pérez 2007). Ahora bien, los procesos misionales requieren de los procesos de apoyo para ser realizados, y estos a su vez requieren de recursos como personas, insumos, tecnología, entre otros. Por lo anterior, el análisis de discrecionalidad consiste en determinar donde situar estos recursos en la organización, de tal forma que si estos son compartidos por varios procesos misionales equivaldría a un esquema centralizado y si por el contrario, estos recursos hacen parte de los procesos misionales que apoya, equivale a un esquema descentralizado. (Reyes Alvarado y Hernán Pérez 2007). El objetivo de determinar el grado de centralización o descentralización de recursos y toma de decisiones está directamente relacionado con la autonomía de los procesos misionales dentro del sistema, teniendo en cuenta que una distribución de discrecionalidad eficaz permite una mayor flexibilidad y la capacidad de dar respuesta a cambios del entorno. (Espejo, Bowling y Hoverstadt 1999). En el método VIPLAN, la distribución de discrecionalidad es modelada en una tabla, denominada tabla de recursión- función, en donde se relacionan los procesos misionales y de apoyo. Los cruces marcados con “X” indican el grado de discrecionalidad del proceso misional sobre el proceso de apoyo. Esta información se obtiene a través de entrevistas a los responsables de ambos procesos. (Espejo, Bowling y Hoverstadt 1999). Antes de iniciar la descripción de los proceso de apoyo, es necesario señalar que la labor del SMSCE es apoyada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD en el marco del convenio 75077 “Eficacia y eficiencia en el uso de los recursos del Sistema General de Regalías” el cual, mediante esfuerzos conjuntos con el DNP, tiene el objetivo de fortalecer las capacidades de gestión pública territorial y nacional en el uso eficaz y eficiente de los



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recursos provenientes del SGR, administrando a través de dicho convenio los recursos destinados para la operación del Sistema. A continuación se describen los procesos de apoyo del SMSCE necesarias para llevar a cabo los procesos misionales: 1. Sistemas de Información: Este proceso es de gran importancia para la labor del SMSCE

toda vez que permite asegurar que se lleven a cabo los desarrollos necesarios en los aplicativos del SGR, a través del cual los sujetos del sistema reportan información, presentado así mismo, soporte técnico para la consulta de la información por parte de los profesionales del Sistema, así como para el cargue de la información a las entidades públicas ejecutoras de recursos del SGR. Así mismo, el mantenimiento a los sistemas de información y a los equipos que hacen parte del convenio 75077.

2. Talento Humano: Este proceso es el encargado de la elaboración y promoción de convocatorias para el SMSCE, selección de los profesionales, capacitación y evaluación, así como gestión para el desplazamiento de los mismos a las sedes de trabajo en el momento de la vinculación y a las entidades ejecutoras objeto de visita en el marco de las labores que realizan en cada uno de los componentes.

3. Recursos administrativos y Financieros: Este proceso se encarga de administrar los recursos del SGR asignados al SMSCE para su operación, dentro los cuales se encuentra honorarios, viáticos, adquisiciones, mantenimientos, arriendos, contabilidad, entre otros.

4. Comunicaciones: Este proceso se encarga de consolidar los resultados de los diferentes componentes del Sistema y publicarlos a través de la Página Web del SGR y redes sociales, así mismo, de preparar comunicados e intervenciones en relación a los resultados del SMSCE.

5. Calidad: Este proceso se encarga de documentar y realizar seguimiento a los procesos misionales y de apoyo, a través de auditorías internas, capacitaciones, revisión de los productos de las sedes regionales y control periódico al plan de mejoramiento del SMSCE.

6. Gestión documental: Este proceso de encarga de administrar la entrada, salida y archivo de correspondencia, el cual se lleva a cabo a través del Sistema de Gestión Documental- Orfeo, así mismo del archivo físico de las misma.

7. Atención a requerimientos: Este proceso se encarga de gestionar la respuesta a peticiones, denuncias, quejas y reclamos en relación con el SMSCE, a través de la búsqueda de la información necesaria, proyección de respuestas y la consecución de las aprobaciones necesarias para dar respuesta dentro de los tiempos previstos en la normatividad aplicable.



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A continuación se muestra la tabla de recursión-función de cada uno de los niveles de complejidad, la cual se realizó con base en las entrevistas realizadas a diversos actores del sistema.

Tabla 3. Tabla Recursión-Función

RECURSIÓN / FUNCIÓN

Sistemas de información

Talento Humano

Rec

urso

s Ad

min

istra

tivos

y

Fina

ncie

ros

Com

unic

acio

nes

Cal

idad

Ges

tión

Doc

umen

tal

Atención a requerimientos

Man

teni

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prog

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ativ

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Vinc

ulac

ión

Eval

uaci

ón y

ca

paci

taci

ones

Proy

ecci

ón

resp

uest

a

Apro

baci

ón y

Firm

a

SMSCE X X X X X X X X X X Monitoreo X X X Control X X X X Regional Eje Cafetero X X Seguimiento X Evaluación X Regional Centro Oriente X X Seguimiento X Evaluación X

……

……

Regional Caribe 2 X X Seguimiento X Evaluación X

Fuente: Elaboración Propia

Las actividades de apoyo que se relacionan en la tabla son las que hacen posible el desarrollo de los procesos misionales del SMSCE, a continuación se describe el grado de discrecionalidad de cada una de ellas: 1. Sistemas de información: Desde el nivel global se llevan a cabo las actividades necesarias

para mantener el funcionamiento del sistema de información, de incluir los desarrollos necesarios para que las entidades ejecutoras puedan reportar la información solicitada por el SMSCE, para esto el departamento de sistemas a través de soporte técnico, prestan este servicio a las entidades, con el fin de resolver problemas en el cargue de información al aplicativo. Así mismo, sistemas presta servicio técnico al nivel central y regional en relación con equipos y programas.

2. Talento Humano:

a) Nivel global: Los sub-procesos de vinculación y selección se realizan desde este nivel,

elaborando y promocionando los procesos de selección, aplicando pruebas y efectuando la



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contratación de los profesionales que hacen parte del Sistema. Se realizan capacitaciones a los profesionales del nivel central y regional de temas de interés general presenciales o a través de videoconferencia, así mismo se realiza la evaluación de los coordinadores de cada uno de los componentes, de los coordinadores de las sedes regionales y de los demás profesionales a cargo de este nivel.

b) Monitoreo y Control: La coordinación de estos componentes realiza la evaluación de los profesionales a su cargo, los cuales hacen parte del nivel central.

c) Nivel Regional: La coordinación de cada una de las sedes regionales realiza la evaluación de los profesionales a su cargo.

3. Recursos Administrativos y Financieros: En el nivel global son administrados los

recursos asignados al SMSCE para su operación, dentro los cuales se encuentran honorarios, viáticos, adquisiciones, mantenimientos, arriendos, así mismo se realizan los procesos contables. El nivel regional a través de este proceso realiza la solicitud de gastos de desplazamiento a las entidades objeto de vista, así como de los demás aspectos administrativos necesarios para la operación de las sedes regionales.

4. Comunicaciones: Este proceso se lleva a cabo desde del nivel global, recolectando la

información de los diferentes componentes del SMSCE y consolidándola para ser publicada a través de la página web, redes sociales, publicaciones, ruedas de prensa, entre otros medios de comunicación.

5. Calidad: Este sub-proceso se realiza desde el nivel global y se encarga de realizar

seguimiento y actualización de los procesos que se llevan a cabo en el SMSCE, efectúa seguimiento al plan de acción, capacitaciones del Sistema de Gestión de Calidad y da respuesta a los requerimientos de control interno del DNP.

Por otra parte, se efectúa el seguimiento a la programación de las sedes regionales, revisión de los productos, tabulación de la información para la presentación de resultados de los componentes de seguimiento y evaluación, así como la remisión al componente de control una vez realizada la revisión de los resultados.

6. Gestión Documental: a) Nivel global: En este nivel se encarga de realizar seguimiento al cumplimiento de la tabla

de retención documental en el sistema ORFEO, radicando y asignado al expediente respectivo los documentos del SMSCE. Así mismo, realiza la administración del archivo físico del Sistema.

b) Monitoreo y Control: Estos componentes asignan expediente a la solicitud, una vez esta es tramitada, para el envío al peticionario.

c) Nivel Regional: En el nivel regional se realiza la radicación se los documentos entregados directamente en las sedes, asignándole el expediente y en caso de requerir respuesta, es direccionado al nivel global para el tramite respectivo. Así mismo, realiza la administración del archivo físico de la Sede.



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7. Atención a requerimientos: a) Nivel global: Este nivel se encarga de recibir y verificar los documentos externos, y

direccionarlos a la(s) dependencia(s) competente para dar trámite al mismo. En caso de requerir respuesta, este nivel realiza la revisión final, aprueba, firma y radica para envío al peticionario. Los encargados de la gestión de los componentes de seguimiento y evaluación ubicados en el nivel global y que verifican la gestión del proceso, proyectan las respuestas a las solicitudes asignadas, solicitando en este último caso, el insumo necesario de las sedes regionales.

b) Control: Este proceso da respuesta a los requerimientos asignados, así mismo, aprueba y firma al ser parte de una Subdirección.

c) Monitoreo: El proceso de monitoreo una vez asignado el requerimiento proyecta la respuesta y tramita la aprobación y firma ante el nivel global.

11.5 DIAGNÓSTICO DE MECANISMOS ESTRUCTURALES Producir un Modelo de Sistema Viable-MSV es el último paso del método VIPLAN. Esto se hace a través del mapeo de los procesos misionales de la tabla de recursión-función sobre la función implementación del MSV y de los procesos de apoyo sobre las funciones de política, inteligencia, control, monitoreo y coordinación del MSV. Los recursos que están relacionados con cada una de estas funciones definen la capacidad funcional de los procesos misionales. SISTEMAS DE INFORMACIÓN

1. Mantenimiento programas y equipos Política: El sistema tiene definidas las políticas sobre el empleo de programas y aplicativos necesarios para la labor del mismo, contando con restricciones sobre el uso de software autorizados, lineamientos para la solicitud de servicios y protocolo para la prestación del mismo. 2. Soporte técnico aplicativos Política: Se encuentran definidos claramente los lineamientos y manuales para prestar este servicio, determinando los ajustes permitidos de acuerdo con una ruta crítica de control de cargue de información, así como los medios a través de los cuales se realiza para que logre una interacción efectiva. Inteligencia: Constante el nivel global a través de las necesidades de las entidades ejecutoras determina los desarrollos necesarios para hacer más eficiente el sistema y disminuir el número de solicitudes y dificultades de los usuarios.

TALENTO HUMANO 1. Selección y Vinculación



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Política: El sistema a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD tiene definidos claramente los parámetros, así como las restricciones para el desarrollo de los procesos de selección y vinculación. Inteligencia: Constantemente se realizan labores de inteligencia en relación con nuevas tecnologías para el desarrollo de estos procesos, teniendo en cuenta que las convocatorias se lleva a cabo a nivel nacional, estas deben ser transparentes y objetivas. 2. Evaluación y Capacitaciones Política: Existen políticas de evaluación y capacitación de los profesionales del sistema claramente establecidas por el nivel global, definida a través del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, así como en articulación con el Sistema de Gestión de Calidad del DNP. Inteligencia: Se realizan constantemente labores de inteligencia para tener actualizados los temas objeto de las capacitaciones en cuanto a modificaciones en la normatividad del SGR y las demás temas relacionadas con el entorno del Sistema. Control: Se determina entre en el nivel global y los demás niveles los temas que deben ser tratados a través del nivel local en las capacitaciones, así como el tipo de profesional que debe efectuarlas y los medios a través de los cuales se realizan. Coordinación: El sistema cuenta con formatos para realizar las evaluaciones de acuerdo con lo solicitado por el PNUD, así mismo en el nivel global a través de comités periódicos determina las necesidades en relación con temas de interés para la labor del SMSCE. RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS Política: El Sistema a través del Convenio PNUD-DNP tiene definidos los parámetros para la administración de los recursos asignado al funcionamiento del SMSCE, definiendo así mismo los lineamientos para pago de honorarios, viáticos, arrendamientos, realizar adquisidores, mantenimientos, entre otros. COMUNICACIONES Política: El sistema tiene definidas claramente las políticas para el manejo de la información ante los diferentes medios de comunicación, normas para publicación de documentos, registros fotográficos y manejo de medios en ruedas de prensa. Inteligencia: El sistema realiza constantemente labores de inteligencia en relación con nuevas tecnologías y redes sociales para publicación de información y manejo de medios de comunicación. CALIDAD Para el diagnóstico de esta función se desagregará en dos sub-procesos: Sistema de Gestión de Calidad y Control de Gestión Sedes Regionales.



45

1. Sistema de Gestión de Calidad-SGC

Política: El sistema en articulación con del SGC del Departamento Nacional de Planeación tiene definidos los lineamientos para el aseguramiento de la calidad a través de las normas de calidad aplicables al sector público, ISO 9001:2008 y NTCGP 1000:2009. 2. Control de Gestión

Política: El nivel global cuenta con los lineamientos y parámetros para el desarrollo de las actividades de las sedes regionales de acuerdo con cada uno de los componentes a cargo, definiendo las políticas de control y seguimiento a sus labores. GESTIÓN DOCUMENTAL Política: Este proceso debe dar cumplimiento de la normatividad en relación con manejo de archivo del sector públicos, tablas de retención documental, manejo de archivo físico, entre otros. Inteligencia: Se realiza constantemente labores de inteligencia en materia de manejo de información física, así como a través de sistemas de información ORFEO de acuerdo con la normatividad vigente al respecto. Control: El sistema determina y asigna los recursos necesarios para que se lleve a cabo una adecuada gestión documental en las sedes regionales, los cuales deben administrar el archivo físico que es radicado por las entidades de la región a cargo. Coordinación: El nivel local a través del sistema de información ORFEO, coordina con el nivel local la administración de la documentación externa. Monitoreo: A través del sistema de información ORFEO, el nivel global realiza seguimiento a la gestión documental que realizan los diferentes niveles del sistema, generando alertas en relación con el archivo en los expedientes virtuales respectivos. ATENCIÓN A REQUERIMIENTOS 1. Proyección respuestas Política: El sistema debe dar cumplimiento a los plazos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), así mismo el nivel global tiene establecidos los lineamientos para el trámite de acuerdo con el solicitante y el tipo de solicitud. Coordinación: El nivel global a través del sistema de información ORFEO realiza la coordinación de este proceso, clasificando y asignado las solicitudes al componente objeto de la misma o determinado el componente a cargo de la consolidación en caso de involucrar varios temas objeto del SMSCE. Monitoreo: A través del sistema de información ORFEO se realiza seguimiento al cumplimiento de los plazos para el trámite de respuesta a solicitudes, para esto el sistema genera alertas que permiten tomar las medidas necesarias para el cumplimiento de dichos plazos.



46

2. Aprobación y Firma

Política: El nivel global tiene establecidas las políticas para el este proceso de acuerdo con el tipo de solicitud, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por el Departamento Nacional de Planeación y las normas disciplinarias que se deben aplicar al respecto en las diferentes dependencias. Con base en el análisis anterior se complementa la tabla de recursión-función:

Tabla 4. Tabla Recursión-Función_ Funciones Modelo de Sistema Viable

RECURSIÓN/FUNCIÓN

Sistemas de

información

Talento Humano

Rec

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min

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y

Fina

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Com

unic

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Calidad

Ges

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Atención a requerimiento

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Aplic

ativ

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Sist

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SM

SCE

Con

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n

Proy

ecci

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resp

uest

a

Apro

baci

ón y

Fi

rma

SMSCE X X X X X X X X X X X Monitoreo X X X Control X X X X Regional Eje Cafetero X X Seguimiento X Evaluación X Regional Centro Oriente X X Seguimiento X Evaluación X

……

Regional Caribe 2 X X Seguimiento X Evaluación X

Política X X X X X X X X X X X Inteligencia X X X X X X Control X X Monitoreo X X Coordinación X X X

Fuente: Elaboración propia 11.6 DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA SISTEMA ESTRUCTURAL El Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación se encuentra regulado en el marco del Sistema General de Regalías, por lo tanto, están establecidos los procesos que se deben llevar a cabo para el cumplimiento de los objetivos definidos en la normatividad. No obstante, la estructura diseñada para desarrollar dichos procesos, como se analizó en los capítulos anteriores, requiere de mejoras que permitan que los procesos misionales sean viables y puedan enfrentarse a un entorno cambiante.



47

Es así como, con el análisis realizado a través del método VIPLAN, se realiza el siguiente diagnóstico y propuestas de mejora para la estructura del SMSCE: Respecto de la definición de identidad, esta se encuentra claramente definida, teniendo en cuenta que la misma está regulada y de la cual hay claridad en términos de los diferentes componentes que hacen parte de ella y que fueron analizados en el TASCOI.

El modelo tecnológico plasmado en el desdoblamiento de complejidad permite identificar que a través de visitas se lleva a cabo la verificación que se realiza en los componentes de monitoreo, seguimiento y evaluación, remitiendo a control, los hallazgos de cada componente, lo cual contribuye al cuello de botella generado en este proceso. Por lo anterior, se propone que para el caso de la metodología diferenciada de ejecución de proyectos de inversión y giros de recursos, así como para los procesos seguimiento y evaluación, se efectúen visitas integrales que permitan la articulación de estos componentes en una misma entidad ejecutora. Con esta propuesta, las situaciones evidenciadas que sean susceptibles de medidas de control, serán remitidas a este componente generando así solo un procedimiento por entidad ejecutora y no uno por proyecto como se presenta actualmente. En relación con el análisis de discrecionalidad, se presenta el siguiente diagnóstico: • Los procesos de Sistemas de información, el sub-proceso selección y vinculación, recursos

administrativos y financieros, comunicaciones, y calidad se encuentran centralizados, presentando bajo grado de discrecionalidad en los procesos misionales, no obstante, el sistema debe generar los requisitos de variedad necesario en cada nivel de recursión que les permita enfrentar su entorno.

• El proceso de Sistemas de información incluye dos sub-procesos, mantenimiento de programas y equipos, y soporte técnico aplicativos, a través del cual el nivel global efectúa los desarrollos y resuelve problemas en el cargue de información de las entidades ejecutoras, presentando cuellos de botella al no contar con los recursos ni la capacidad necesaria para dar respuesta oportuna a la totalidad de las solicitudes, teniendo en cuenta la importancia este sub-proceso en la labor del SMSCE.

• El proceso de calidad está conformado por dos sub-procesos, teniendo en cuenta que

además de la administración del Sistema de Gestión de Calidad de los procesos del SMSCE, el nivel global realiza el seguimiento a la labor de las sedes regionales en los componentes de seguimiento y evaluación, el cual como se indicó en la tabla de recursión-función, se encuentra centralizado. No obstante, se presenta un cuello de botella en el nivel global teniendo en cuenta que este realiza la revisión de todos los productos de la sedes regionales, efectuando el control de calidad antes de ser enviados al componente de control, por lo que las situaciones evidenciadas en las visitas realizadas por estos componentes, no son remitidas de manera oportuna para llevar a cabo los procedimiento para la imposición de medidas de control, siendo por lo tanto este proceso de gran importancia para la gestión de los componentes de seguimiento y evaluación, pues es a



48

Prestar soporte técnico a la Región Eje Cafetero

Prestar soporte técnico entidades objeto de seguimiento-Región Centro

Oriente

Prestar soporte técnico entidades objeto de evaluación-Región Centro

Oriente

través de estas medidas como el sistema actúa ante el incumplimiento en la ejecución de los recursos del SGR.

• El sub-procesos de evaluación y capacitaciones, se llevan a cabo, discrecionalmente, en

todos los niveles del sistema, contando por lo tanto en cada nivel, con la capacidad y los recursos necesarios para realizar estas funciones.

• Los diferentes componentes del sistema presentan discrecionalidad en el proceso de

gestión documental, esto teniendo en cuenta que este proceso se administra a través del Sistema de Gestión Documental ORFEO, permitiendo que el nivel central y regional cuenten con la capacidad y los recursos para llevar a cabo este proceso.

• El nivel central (monitoreo y control), presentan discrecionalidad en el proceso de atención

a requerimiento. El nivel regional no tiene la autonomía para realizar estas funciones, toda vez que es competencia del nivel Directivo y Subdirectivo realizar la aprobación y firma de los requerimientos externos, delegando en el nivel central la proyección y consolidación de las respuestas (en caso de incluir más de un componente), así como el trámite de la misma ante el nivel global.

Teniendo en cuenta lo anterior, se propone descentralizar los procesos de soporte técnico de aplicativos así como el sub-proceso de control de gestión. Para esto, se propone el nivel de responsabilidad de los procesos misionales sobre los procesos de apoyo como se muestra a continuación: 1. Descentralización Soporte Técnico

Recursión / Función

Sistemas de Información Mantenimiento

programas y equipos Soporte Técnico

Aplicativos SMSCE X X Monitoreo X Control Regional Eje Cafetero X Seguimiento X Evaluación X Regional Centro Oriente X Seguimiento X Evaluación X

……

……

• Realizar desarrollos de acuerdo con las necesidades del SMSCE

• Administración de usuarios • Realizar ajustes a los aplicativos

Prestar soporte técnico entidades objeto de verificación

Figura 16. Distribución de discrecionalidad propuesta para el sub-proceso Soporte Técnico Aplicativos



49


Para el sub-proceso de Soportes Técnico Aplicativos se propone que el nivel regional tenga discrecionalidad para prestar soporte técnico a las entidades ejecutoras objeto de seguimiento y evaluación, así mismo monitoreo a través del proceso de verificación. De esta forma, las entidades ejecutoras además de contar con la asistencia que hace parte de las funciones de estos componentes para el cargue de la información en los aplicativos, pueden resolver aspectos técnicos de forma inmediata a través de las sedes regionales y el componente de monitoreo. En el nivel global se realizan las además funciones ya mencionadas, en relación con desarrollos, ajustes y administración de usuarios de los aplicativos. 2. Descentralización Control de Gestión


Con esta propuesta se pretende que el nivel regional tenga autonomía en la revisión de los productos de cada uno de los componentes y que corresponden a informes de visita de seguimiento y evaluación e informes de cierre realizados a los planes de mejora. Los informes son elaborados durante la visita, así como socializados y entregados durante la misma a la

Regional Caribe 2 X Seguimiento X Evaluación X

Recursión / Función

Calidad Sistema de Gestión de

Calidad SMSCE

Control de Gestión

SMSCE X X Monitoreo Control Regional Eje Cafetero X Seguimiento X Evaluación X Regional Centro Oriente X Seguimiento X Evaluación X

… … … …

Regional Caribe 2 X Seguimiento X Evaluación X

• Revisar tabulación de resultados • Remitir al componente de control los

resultados en caso de ser pertinente • Informar avances en la programación y

resultados componentes

• Revisar productos de seguimiento • Tabular resultados de seguimiento

• Revisar productos de evaluación • Tabular resultados de evaluación

• Realizar seguimiento a la programación. • Proporcionar lineamientos e

instrumentos. • Consolidar y analizar resultados • Elaborar y presentar informes

Figura 17. Distribución de discrecionalidad propuesta para el sub-proceso Control de Gestión



50

entidad ejecutora, por lo tanto, el proceso de revisión se debe efectuar en la visita y no posterior a la misma, como se está realizando actualmente al ser este parte de las actividades del nivel global. Así mismo, se propone que el nivel regional cuente con la autonomía para remitir los resultados que dan lugar a la imposición de medidas de control al componente a cargo, con el fin de realizar los procedimientos a que haya lugar de manera oportuna. Finalmente, realizar la tabulación de los resultados y de esta forma este nivel puede tener conocimiento y control de los resultados de su labor, siendo esta actividad, insumo para elaborar y presentar los informes agregados en el nivel global. Teniendo en cuenta que la descentralización de procesos de apoyo entre varios procesos misionales puede generar pérdidas de control, por lo que se requiere del establecimiento de mecanismos que aseguren la cohesión entre diferentes procesos misionales que se propone asuman la ejecución de estos procesos de apoyo. (Reyes Alvarado y Hernán Pérez 2007). Mecanismos estructurales Soporte técnico aplicativos Además de los mecanismos de política e inteligencia con los que ya cuenta esta función, se proponen los siguientes: Inteligencia: En la propuesta, esta función se debe complementar con la retroalimentación de la labor realizada en el nivel regional, así mismo, a través de este mecanismo se deben verificar los diferentes sistemas de información desarrollados por otras entidades para la captura de información, que se pueden articular con el fin de evitar el doble registro por parte de las entidades objeto del SMSCE. Control: Para la descentralización de este proceso, se debe ampliar las capacidades de los consultores a cargo de la asistencia técnica de los diferentes componentes para que puedan realizar este proceso de soporte, proporcionando capacitaciones periódicas en relación con los desarrollos y ajustes realizados de acuerdo con las decisiones tomadas por el nivel global. Monitoreo: Se propone que el nivel central realice revisiones periódicas en relación al avance en el cargue de información con el fin de evaluar el avance en el proceso de soporte técnico, así como, con los resultados de las retroalimentación realizada por las sedes regionales. Coordinación: Para la descentralización de este proceso, el nivel regional cuenta con manuales y lineamientos del sistema, los cuales deben ser actualizados constantemente. Mecanismos Estructurales Control de Gestión

Además del mecanismos de política con el que ya cuenta esta función, se proponen los siguientes mecanismos:



51

Control: Para la descentralización de este proceso, se debe ampliar las capacidades de los consultores profesionales nivel III, de los diferentes componentes para que puedan realizar este proceso de control, proporcionando capacitaciones periódicas en relación con los lineamientos y ajustes a los procedimientos para que dicho proceso se lleve a cabo de forma oportuna, proporcionando un producto de calidad a las entidades objeto del SMSCE. Coordinación: Se deben mantener actualizados los lineamientos, herramientas e insumo para el desarrollo de esta labor, la cual se propone se realice a través del sistema de información, quedando cargados los productos de cada componentes una vez estos son aprobados por el proceso. Así mismo, se propone que a través del sistema se realice la tabulación de los resultados y el envío al componente del control las situaciones que dan lugar a una imposición de medida de control. De esta forma, se contará con información actualizada en el nivel global para dar respuesta a requerimientos, análisis y toma de decisiones. Monitoreo: El nivel global realiza seguimiento al avance de la programación el cual debe ser reportado por el nivel regional, así como los resultados de la labor en cada uno de los componentes, a los cuales se propone realizar seguimiento a través del sistema de información en donde se realizaría la programación y se reportaría el avance, de acuerdo con indicadores de gestión teniendo en cuenta las metas previstas para cada periodo.

Así las cosas, se tiene la siguiente tabla de recursión – función propuesta:

Tabla 5. Tabla Recursión-Función Propuesta

RECURSIÓN/FUNCIÓN

Sistemas de

información

Talento Humano

Rec

urso

s Ad

min

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y

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ncie

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Com

unic

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Calidad

Ges

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Doc

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tal Atención a

requerimientos

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cció

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SM

SCE

Con

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Proy

ecci

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resp

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Apro

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Fi

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SMSCE X X X X X X X X X X X Monitoreo X X X X Control X X X X Regional Eje Cafetero X X X X Seguimiento X X X Evaluación X X X Regional Centro Oriente X X X X Seguimiento X X X Evaluación X X X

……

……

Regional Caribe 2 X X X X Seguimiento X X X Evaluación X X X



52

Política X X X X X X X X X X X Inteligencia X X X X X X Control X X X X Monitoreo X X X X Coordinación X X X X X

Fuente: Elaboración propia Con base en la matriz de recursión – función propuesta se presenta a continuación el modelo de sistema viable del SMSCE. Modelo de Sistema Viable SMSCE El MSV del SMSCE, que se muestra en la figura 18, indica que la mayoría de las actividades son manejadas por la función política, dado que tiene incidencia en la totalidad de las funciones del sistema. Esto muestra el alto nivel de intervención del nivel global sobre el resto del sistema, a través de lineamientos, protocolos, manuales, normas y procedimientos definidos para llevar a cabo cada uno de los procesos. El apoyo para la toma de decisiones de la función política es ofrecido por los mecanismos de inteligencia a través de los aplicativos que permiten evaluar las necesidades de los usuarios, nuevas tecnologías de información y de comunicaciones, así como en relación con nueva normatividad o modificaciones en la existente. En la propuesta de descentralizar la función de soporte técnico, se incluye como mecanismo de inteligencia la verificación de sistemas de información desarrollados por otras entidades, que a través de alianzas se pueden articular con los aplicativos existentes para evitar el doble registro de información y errores en el reporte de la misma. El filtro bidireccional que realiza la función de control entre los procesos misionales y el resto del sistema constituye un elemento balanceador en la toma de decisiones, entre estos elementos se encuentran la programación y resultados de los componentes, así como el seguimiento a oportunidades de mejora y compromisos, mecanismos que permiten realizar el control de los diferentes componentes del sistema. Como mecanismos de coordinación el sistema realiza procesos de gestión documental y evaluación de personal, no obstante, como propuesta de descentralización de las funciones de soporte técnico y control de gestión, se pueden llevar a cabo a través del sistema de información como canal de comunicación, generando sinergia entre las diferentes componentes y estimulando la autonomía y el empoderamiento de los procesos misionales. Finalmente, como mecanismo de monitoreo el sistema cuenta con alertas en relación con la gestión documental, así mismo, en relación con la propuesta de descentralización, se propone la utilización de las alertas del sistema de información en relación con reporte de información de las entidades objeto del SMSCE y de indicadores de gestión de las sedes regionales.



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Monitoreo

Seguimiento

Control

Evaluación

IMPLEMENTACIÓN

POLÍTICA

INTELIGENCIA

CONTROLCoordinaciónMonitoreo

Sistemas de InformaciónTalento Humano

Recursos Administrativos y FinancierosComunicaciones

CalidadGestión Documental

Atención Requerimientos

Sistemas de informaciónTalento HumanoComunicaciones

Evaluación y CapacitacionesGestión Documental

Soporte Técnico AplicativosControl de Gestión

Evaluación y CapacitacionesGestión Documental

Atención a RequerimientosSoporte Técnico Aplicativos

Control de Gestión

Gestión DocumentalAtención a RequerimientosSoporte Técnico Aplicativos

Control de Gestión

• Departamentos, Distritos y

Municipios• Entidades públicas

designadas como ejecutoras

• Representantes legales EP.

• Gestores temporales

• Ciudadanía• Comunidades

étnicas minoritarias

• Órganos de Control

• Congreso de República

• Comisión Rectora• OCAD

• Secretarías Técnicas

• Administradoras de ahorro pensional

• Banco de la República

• Ministerio de Hacienda

• Ministerio de Minas

• DNP• Colciencias

Figura 18. Modelo de Sistema Viable SMSCE


12 CONCLUSIONES ü El Modelo de Sistema Viable constituye una herramienta de diagnóstico de la estructura

de las organizaciones que permitió a través de su aplicación mediante el método VIPLAN, identificar mejoras pertinentes en la estructura del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación – SMSCE a través de mecanismos que permiten que las partes operen juntas como un todo. Estas propuestas en la estructura generan la flexibilidad que necesitan los procesos misionales para sobrevivir en un entorno exigente y en constante cambio, como es el entorno del SMSCE.

ü El enfoque integral de este estudio permite obtener ventajas en el análisis de una estructura organizacional nueva y de vital importancia para el país teniendo en cuenta que el objetivo del Sistema es velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías. La articulación de los diferentes componentes (Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación), permiten que las acciones que se



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llevan a cabo como resultado de la labor realizada sean oportunas y tengan el carácter preventivo que el Sistema pretende.

ü La necesidad de interactuar con diferentes niveles del sistema para la aplicación de la metodología, permitió contar con una visión mucho mas amplia y completa de las dinámicas involucradas en cada uno de los elementos estudiados, identificando entre otras cosas, que la identidad del Sistema es clara, teniendo en cuenta que la misma se encuentra regulada y es apropiada por los diferentes actores que hacen parte del Sistema.

ü Los modelos tecnológico y geográfico plasmados en el desdoblamiento de complejidad permite identificar procesos que se repiten como es el caso de las visitas a las entidades ejecutoras de proyectos de inversión, esto se realiza en el mismo nivel de complejidad de cada uno de los componentes involucrados (monitoreo, seguimiento y evaluación), presentando resultados que en caso de ser necesario, son remitidos al componente de control, por lo que se puede lograr una articulación a través de visitas integrales a las entidades ejecutoras que incluya todos los componentes y tengan como resultado un solo producto, disminuyendo así la complejidad de los procesos misionales y el cuello de botella presente en la remisión de resultados a Control.

ü El sistema presenta un bajo grado de discrecionalidad en los procesos misionales, toda

vez que estos solo tienen autonomía en los procesos de evaluación y capacitación del talento humano y en la gestión documental, por lo tanto el nivel global ha absorbido la complejidad del sistema, restándole a los procesos misionales capacidad funcional y flexibilidad para enfrentarse a su entorno.

ü Es necesario fortalecer el soporte técnico que hace parte de la asistencia que presta el

sistema para el reporte de información en los diferentes aplicativos, este sub-proceso se encuentra actualmente operando desde nivel global al cual llegan requerimientos de las regiones y de los profesionales que prestan asistencia, identificando así un cuello de botella en una función de gran importancia para el Sistema. Por lo tanto, este sub-proceso debe ser descentralizado, gestionando en cada nivel la variedad de la función de acuerdo con las necesidades del Sistema. Para esto, es necesario ampliar las capacidades de los profesionales en relación con el soporte técnico, de tal forma que el mismo se preste durante la asistencia en el reporte de información en los aplicativos, así mismo, se deben mejorar los mecanismos de inteligencia y aplicar mecanismos de control, coordinación y monitoreo con el fin de asegurar la cohesión entre los procesos misiones que se propone asuman esta función.

ü El sub-proceso de control de gestión también se encuentra centralizado, no obstante

este presenta actividades que no son oportunas, como es el caso de la revisión de productos con posterioridad a la entrega de los mismos a las entidades objeto de la labor del SMSCE, así mismo la remisión al componente de control para la imposición de medidas en caso de dar lugar a ello. Por lo anterior, este proceso se debe



55

descentralizar, ampliando las capacidades de los profesionales para la revisión de los productos durante la visita antes de ser entregados a la entidad ejecutora, así mismo, para que sean remitidos los resultados al componente de control a través del sistema de información de tal forma que las medidas sean aplicadas de forma oportuna y que tengan el carácter preventivo que el Sistema pretende. Para esto, se deben aplicar mecanismos de control, coordinación y monitoreo con el fin de asegurar la cohesión entre los procesos misiones que se propone asuman esta función.

ü Finalmente, gracias al nivel de comprensión de la estructura y funcionamiento del

sistema se lograron identificar proceso y elementos que pueden estar sujetos a mejoras en busca de adaptación y cohesión de los procesos que lleva a cabo el Sistema. Por lo tanto, se espera que las recomendaciones realizadas puedan ser implementadas mejorando así la labor del Sistema, la cual es de gran importancia para el país ya que busca lograr el manejo eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías.



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